Poder Ejecutivo

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EL PODER EJECUTIVO EN COLOMBIA
Libardo RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ*
SUMARIO: I. Introducción. II. Las influencias de

los sistemas jurídicos tradicionales en el dere-
cho público colombiano. III. Características
principales del poder ejecutivo en Colombia. IV.
Evolución del principio de separación de pode-
res respecto del poder ejecutivo en Colombia. V.
Composición y estructura de la rama ejecutiva
en Colombia. VI. Conclusiones.
I. INTRODUCCIÓ N
La noció n de poder ejecutivo puede ser entendida

fundamentalmente de dos maneras: en primer lugar,
desde una perspectiva orgá nica o subjetiva, segú n la
*
Profesor de derecho administrativo. Ex-Consejero de Estado de
Colombia. Miembro de las Asociaciones Iberoamericana e Inter-
nacional de Derecho Administrativo; del Foro Iberoamericano de
Derecho Administrativo, y de la Academia Internacional de Dere-
cho Comparado. Conferencia dictada en el Foro Internacional
sobre Reforma del Estado, realizado en la Universidad Nacional
Autó noma de México, del 20 al 24 de abril de 2009.
DR © 2009. Asociación Internacional de Derecho

UNAM
LIBARDO RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ
cual se refiere a las autoridades y organismos que

conforman uno de los poderes pú blicos que junto
con el poder legislativo y el poder judicial conforman
la estructura bá sica del Estado; de otra parte, la
citada noció n tambié n puede ser entendida desde
un punto de vista funcional, referida a una de las
actividades desarrolladas por el Estado, consistente
en la aplicació n o ejecució n de la ley.
Sin embargo, si bien el poder ejecutivo puede ser
entendido de varias formas, las diversas nociones no
resultan excluyentes entre sí, sino que, por el con-
trario, son complementarias en la medida en que las
nociones orgá nica o subjetiva y la funcional está n
estrechamente vinculadas, pues, precisamente, a los
ó rganos que conforman el poder ejecutivo les co-
rresponde, por regla general, el ejercicio de la fun-
ció n ejecutiva.
Al respecto, debe advertirse que en el derecho co-
lombiano, como lo veremos má s adelante, la noció n
de poder ejecutivo ha evolucionado hacia el concepto
de rama ejecutiva, bajo la premisa de que el poder
pú blico es uno solo, dividido o separado en diversos
ó rganos.
En ese orden de ideas, para efectos
metodoló gicos, dividiremos la exposició n en cuatro
partes, así: en primer lugar, analizaremos las
influencias que los sistemas jurídicos tradicionales
han tenido en el derecho pú blico colombiano, para
comprender así el origen de la fisonomía actual del
poder ejecutivo en Colombia (I); a continuació n,
haremos referencia a las principales características
del poder ejecutivo en Co- lombia, tanto desde el
punto de vista histó rico como desde la perspectiva
de la Constitució n vigente (II); posteriormente
estudiaremos la evolució n que ha tenido el principio
de separació n de poderes respecto del poder
ejecutivo en Colombia, con lo cual entende-
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UNAM
remos el alcance que actualmente tiene la noció n (III)

y, finalmente, presentaremos la composició n y es-
tructura de la rama ejecutiva en Colombia (IV).
II. LAS INFLUENCIAS DE LOS SISTEMAS

JURÍDICOS TRADICIONALES EN EL DERECHO
PÚ BLICO COLOMBIANO
Para entender correctamente la estructura y fun-

cionamiento actual del poder ejecutivo en Colombia,
debemos, en primer lugar, hacer una breve referen-
cia a las influencias que los sistemas jurídicos tradi-
cionales han tenido en el derecho pú blico colombia-
no y, especialmente, el derecho administrativo, las
cuales resultan determinantes en la conformació n
actual de dicho poder.
Al respecto, en el estudio que fue elaborado por el
autor de este trabajo a mediados de la década de los
setenta como tesis doctoral, se identificaron diversas
influencias en el derecho pú blico colombiano, junto
con algunos aspectos de originalidad1, influencias y
originalidades que se han mantenido en el tiempo e
incluso ampliado, las cuales pueden ser identifica-
das así:
a) En primer lugar, desde una perspectiva his-

tó rica aparece la influencia españ ola en el derecho
pú blico colombiano, la cual si bien fue muy impor-
tante, había disminuido en los ú ltimos tiempos,
aunque se conservaba especialmente desde las
perspectivas socioló gica y econó mica.
1 Vé ase a Rodríguez Rodríguez, Libardo, Los actos del ejecutivo en

el derecho colombiano, Bogotá , Editorial Temis, 1977, pp. 5 y ss.
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UNAM
No obstante, con ocasió n de la expedició n de la

Constitució n Política de 1991 la influencia del dere-
cho españ ol se ha incrementado nuevamente. Así,
dicha influencia se evidencia en diversas institucio-
nes que han sido constitucionalizadas, como es el
caso de la responsabilidad patrimonial del Estado,
en la cual se han tomado directamente los desarro-
llos españ oles para la redacció n de las normas cons-
titucionales y para la interpretació n jurisprudencial
de las mismas. Algo similar ocurre con en el conte-
nido de algunas leyes, cuya redacció n resulta bas-
tante similar a la de las leyes españ olas, como es el
caso, por ejemplo, del Estatuto General de Contrata-
ció n de la Administració n Pú blica, que reproduce
algunos aspectos de la ley españ ola sobre la mate-
ria. Finalmente, la influencia españ ola se evidencia
en las jurisprudencias, constitucional y contencioso
administrativa, en las cuales se citan con frecuen-
cia, como fundamento de las decisiones, posiciones
jurisprudenciales y de la doctrina españ olas.
b) A su vez, la influencia norteamericana se en-
cuentra presente en relació n con instituciones jurí-
dicas concretas como el control de constitucionali-
dad de las leyes, sin perjuicio de las particularida-
des que veremos má s adelante, y el sistema de
control financiero sobre las entidades pú blicas con-
fiado a las contralorías. Ademá s, esta influencia ha
sido especialmente visible en el sistema jurídico-
político con la aplicació n del ré gimen presidencialis-
ta, influido por el ré gimen presidencial norteameri-
cano.
En el ré gimen constitucional vigente, la influencia
norteamericana tambié n puede evidenciarse con la
consagració n de algunos mecanismos de control de
las actuaciones pú blicas, como lo son las acciones
de cumplimiento, mediante la cual toda persona
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podrá acudir ante la jurisdicció n para hacer efectivo

el cumplimiento de una ley o de un acto administra-
tivo, y las de clase o grupo, originadas en los dañ os
ocasionados a un nú mero plural de personas. Ade-
má s, en tiempos recientes, la influencia norteameri-
cana ha crecido con ocasió n del reconocimiento de
la aplicació n en el derecho colombiano de la deno-
minada “administració n por agencias”. En efecto,
como consecuencia de la citada influencia, en el de-
recho colombiano se ha venido reconociendo la exis-
tencia de agencias u organismos de regulació n (co-
mo el Banco de la Repú blica, la Comisió n Nacional
de Televisió n y las comisiones de regulació n de ser-
vicios pú blicos), que actú an con un importante gra-
do de autonomía y se encargan de realizar la activi-
dad administrativa de regulació n econó mica.
c) En tercer lugar, la influencia francesa en el
derecho pú blico colombiano es evidente en la orga-
nizació n del Estado unitario pero descentralizado, el
reparto de competencias entre legislativo y ejecutivo
privilegiando a este ú ltimo en cuanto a los poderes
conferidos y, especialmente, en las bases del dere-
cho administrativo y la existencia de la jurisdicció n
especial de lo contencioso administrativo.
Esta influencia, que quizá s ha sido la má s impor-
tante en la consolidació n del sistema actual de dere-
cho administrativo colombiano, se ha mantenido y
en la actualidad puede verse tanto en el lenguaje
constitucional y legal, como en las decisiones de la
jurisprudencia constitucional y contencioso admi-
nistrativa.
d) Ademá s de esas influencias, histó ricamente y
aú n en la actualidad, el derecho pú blico colombiano
presenta diversas características propias, entre las
cuales pueden citarse el sistema de control abierto
de constitucionalidad que permite a cualquier ciu-
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dadano cuestionar la constitucionalidad de una ley

o norma con fuerza de ley ante el tribunal constitu-
cional, quien decide con efecto erga omnes, y la exis-
tencia de un ré gimen de “preponderancia presiden-
cial” y no simplemente de un ré gimen presidencial
como ocurre en los Estados Unidos, segú n pasamos
a explicarlo.
III. CARACTERÍSTICAS PRINCIPALES DEL PODER

EJECUTIVO EN COLOMBIA
En el mismo estudio citado se identificaron las

principales características del poder ejecutivo en
Colombia con anterioridad a la Constitució n Política
de 1991, las cuales pueden ser resumidas en las
siguientes:
a) El sistema político colombiano se ha caracte-

rizado por una fuerte preeminencia del poder ejecu-
tivo, la cual tiende a acrecentarse cada vez má s. En
este sentido, se habla de la existencia de un ré gimen
de “preponderancia presidencial” o “presidencialista”
y no simplemente de un ré gimen presidencial como
ocurre en los Estados Unidos.
b) Este aumento de poderes del ejecutivo era vi-
sible tradicionalmente en tres aspectos en particu-
lar: la utilizació n muy frecuente del estado de excep-
ció n llamado “estado de sitio”; la tambié n muy fre-
cuente habilitació n legislativa por medio de las
facultades extraordinarias del Congreso y el ejercicio
del poder reglamentario.
c) En relació n con las anteriores dos caracterís-
ticas tradicionales, con la reforma constitucional de
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UNAM
1968: (i) se buscó limitar la aplicació n del “estado de

sitio”, diferenciando dos estados de excepció n: el
estado de sitio, para las perturbaciones del orden
pú blico material, y el estado de emergencia econó -
mica y social, para las perturbaciones del orden pú -
blico econó mico y social; (ii) se ampliaron las facul-
tades del ejecutivo para desarrollar directamente la
Constitució n a travé s de reglamentos autó nomos,
especialmente en materia econó mica; (iii) se amplió
el radio de acció n del poder reglamentario del presi-
dente, por medio los decretos reglamentarios de le-
yes marco; (iv) se estableció la planeació n estatal,
con importante participació n del ejecutivo, y (v) se
tecnificó la organizació n de la rama ejecutiva del
poder pú blico.
Estas características del poder ejecutivo en Co-
lombia, en la actualidad y específicamente con pos-
terioridad a la expedició n de la Constitució n Política
de 1991 se mantienen, aunque con algunas limita-
ciones y modificaciones:
En efecto, el sistema jurídico-político en Colombia
continú a siendo de corte presidencial, toda vez que
de acuerdo con el artículo 189 de la Constitució n
Política, las funciones de jefe de Estado y jefe de
gobierno se encuentran ambas en cabeza del presi-
dente de la repú blica,2 quien goza ademá s de unos
2 En relació n con las funciones que se le asignan al presidente de
la repú blica como jefe de Estado, jefe de gobierno y suprema

autoridad administrativa, vé ase Corte Constitucional, sentencias
C-396 de 1998: “Los artículos 115 y 189 de la Constitució n pre-
ceptú an que en el Presidente de la Repú blica se reú nen las cali-
dades de Jefe de Estado, Jefe de Gobierno y Suprema Autoridad
Administrativa. El mismo artículo 189 precisa distintas atribu-
ciones del Presidente de la Repú blica. Sin embargo, no determi-
na en cuá l calidad actú a para el cumplimiento de cada funció n.
La tarea de dilucidar qué atribuciones le corresponden a cada
calidad habrá de cumplirse paulatinamente por la jurispruden-
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UNAM
especiales poderes frente a las demá s ramas, lo cual

permite calificar el sistema no simplemente de “pre-
sidencial” como lo es el sistema tradicional nortea-
mericano, sino de “presidencialista” o de “preponde-
rancia presidencial” propio de los Estados latinoa-
mericanos.3
Ademá s, la preeminencia del presidente de la re-
pú blica en la Constitució n Política se encuentra pre-
sente en mú ltiples instituciones que pueden ser re-
sumidas así:
a) Goza de iniciativa legislativa en relació n con

todas las materias e, incluso, para ciertas materias
la iniciativa es exclusiva del poder ejecutivo (artícu-
los 154-inciso 2 y 200-1);4
b) Goza de una amplia iniciativa de reforma
constitucional (artículos 375 y 378);
cia y la doctrina. Al respecto se puede avanzar que, de manera

general, las funciones de Jefe de Estado son aqué llas que deno-
tan de manera clara la voluntad de la Nació n de conformar una
unidad política propia, tales como las referidas a las relaciones
internacionales. A su vez, las funciones que desempeñ a en su
calidad de Jefe de Gobierno serían aquellas relacionadas con la
fijació n de políticas, de derroteros para la conducció n del país,
mientras que las cumplidas como Suprema Autoridad Adminis-
trativa son las dirigidas a mantener el funcionamiento normal de
la administració n pú blica”. En igual sentido, vé ase Corte Consti-
tucional, sentencias C-315 de 1995 y C-1172 de 2001.
3 Vé ase a Pré lot, Marcel, Institutions politiques et droit constitu-
tionnel, 4ª ed., Paris, Dalloz, 1969, nú m. 88: “en Amé rica Latina,
el presidente no solamente posee todas las prerrogativas que se
le conceden en Amé rica del Norte, sino que ademá s puede utili-
zar medios extraordinarios que la constitució n le confiere, como
los de suspender ciertas garantías constitucionales y de procla-
mar el Estado de sitio”.
4 Sobre la iniciativa legislativa privativa del gobierno, vé ase Corte
Constitucional, sentencia C-121 de 2003, y a Humberto Sierra

Porto, Concepto y tipos de ley en la constitución colombiana, Bo-
gotá , Universidad Externado de Colombia, 1998, pp. 28 y ss.
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c) Goza de la posibilidad de convocar al Congre-

so a sesiones extraordinarias para efectos de que se
discutan los asuntos que determine el propio presi-
dente de la repú blica en el acto de convocatoria (ar-
tículos 138 y 200-2);5
d) En la distribució n de competencias con el
Congreso, continú a gozando de la posibilidad de
desarrollar directamente la Constitució n en diversas
materias a travé s de reglamentos autó nomos (artícu-
los 131-inciso 3, 189-1, 189-2, 189-3, 189-5, 189-6,
19-7, 189-13, 189-17, 189-18, 200-2, 224 y 355);6
e) Goza de la posibilidad de expedir normas con
fuerza de ley en diversas circunstancias: por medio
de decretos-leyes, con base en habilitació n expresa
del Congreso, la cual, sin embargo, no puede exten-
derse a todas las materias que son objeto de desa-
rrollo legislativo (artículo 150-10);7 con ocasió n de
los estados de excepció n, por medio de decretos le-
gislativos, los cuales está n limitados tanto en su
eficacia temporal como respecto de su contenido
5 En relació n con la funció n presidencial de convocar al Congreso de

la Repú blica a sesiones extraordinarias, véase Corte Constitucional,
sentencia C-567 de 1997.
6 Respecto de esta clase de actos del presidente de la repú blica,
véase a Rodríguez Rodríguez, Libardo, “Los reglamentos autó no-

mos”, en Memorias del VI Foro Iberoamericano de Derecho Admi-
nistrativo, Bogotá , Universidad Externado de Colombia, 2007,
pp. 933 y ss.
7 En relació n con este tema, vé anse a Charry Urueñ a,
Juan Manuel, Sistema normativo de la Constitución de 1991, 2ª
ed., Bogotá , Temis, 1997, pp. 69 y ss; a Enrique Ibá ñ ez Najar,
Jorge, “Exigencias constitucionales para el otorgamiento de fa-
cultades extraordinarias”, en Universitas, Revista de la Pontificia
Universidad Javeriana, n° 92, 1997, pp. 117 y ss, y a Humberto
Sierra Porto, Concepto y tipos de ley en la constitución colombia-
na, cit., pp. 319 y ss.
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(artículos 212 a 215),8 y con ocasió n de la expedi-

ció n excepcional del plan de desarrollo a travé s de
decretos de planeació n o planificació n (artículo
341),9 y
f) Goza de un poder reglamentario amplio, 10 no
só lo a travé s de la expedició n de reglamentos de la
ley ordinaria (artículo 189-11),11 sino de otras nor-
mas reglamentarias como los decretos que son desa-
rrollo de leyes cuadro o marco (artículo 150-19).12
En todo caso, frente a la situació n anterior a la

Constitució n Política de 1991, los poderes del ejecu-
tivo y, especialmente, del presidente de la repú blica,
han sido limitados por medio de: (i) la prohibició n
de habilitació n legislativa por el Congreso en ciertas
materias y la obligació n de que dicha habilitació n se
8 Respecto de la legislació n del ejecutivo en los estados de excep-

ció n, vé ase a Sierra Porto, Humberto, Concepto y tipos de ley en
la constitución colombiana, cit., pp. 343 y ss.
9 Sobre esta competencia del presidente de la repú blica, vé ase
Corte Constitucional, sentencia C-1403 de 2000.

10 Sobre los reglamentos y su relació n con la ley en Colombia,
pueden verse los documentos escritos por Vidal Perdomo, Jaime;

Santofimio Gamboa, Jaime Orlando; Ibá ñ ez Ná jar, Jorge Enri-
que; Sarria Olcos, Consuelo; Rodríguez Rodríguez, Libardo, y
Benavides, José Luis, en Memorias del VI Foro Iberoamericano de
Derecho Administrativo, Bogotá , Universidad Externado de Co-
lombia, 2007, pp. 815 y ss.
11 En relació n con la potestad reglamentaria, vé ase a
Hoyos Duque, Ricardo, “La potestad reglamentaria del presidente
en la nueva Constitució n”, en Vniversitas, Revista de la Pontificia
Universidad Javeriana, n° 82, 1992, pp. 361 y ss
12 Respecto de esta clase de leyes y sus reglamentos, vé anse
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sec-

ció n Primera, sentencia de 2 de octubre de 1997, expediente
4.262; Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil,
concepto de 6 de abril de 2000, radicació n 1.255, y Corte Consti-
tucional, sentencias C-166 de 1992, C-311 de 1994, C-129 de
1998, C-781 de 2001 y C-350 de 2004.
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produzca por un tiempo limitado (artículo 150-10);

(ii) la limitació n en la duració n de los estados de
excepció n y en la eficacia en el tiempo de ciertos
actos adoptados durante los mismos (artículos 212
a 215); (iii) la disminució n del nú mero de casos en
que pueden ser expedidos reglamentos autó nomos,
y (iv) la introducció n de la figura de la moció n de
censura respecto de ministros, superintendentes y
directores de departamentos administrativos (artícu-
lo 135-8).
Como puede verse, la característica má s impor-
tante que histó ricamente se ha presentado en la
conformació n del poder ejecutivo en Colombia y que
se mantiene en la actualidad, es la especial preemi-
nencia que tiene el presidente de la repú blica en la
organizació n y funcionamiento del Estado colombia-
no, autoridad que goza de especiales poderes en re-
lació n con los ciudadanos y con las demá s ramas
del poder pú blico, sin perjuicio, por supuesto, de las
limitaciones señ aladas por la propia Constitució n,
las cuales tienden a acrecentarse cada vez má s, y de
los diversos controles a que está n sometidos los po-
deres presidenciales.13
Ahora bien, para entender mejor el proceso que
ha llevado a esa especial preeminencia del presiden-
te de la repú blica, es conveniente analizar la evolu-
ció n que ha tenido en Colombia el principio de sepa-
ració n de poderes, especialmente desde la perspecti-
va del poder ejecutivo.
13 En general, en relació n con el presidencialismo en Colombia,

vé ase a Sá chica, Luis Carlos, Nuevo constitucionalismo colombia-
no, 12ª ed., Bogotá , Temis, 1996, pp. 217 y ss.
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UNAM
IV. EVOLUCIÓ N DEL PRINCIPIO DE SEPARACIÓ N

DE PODERES RESPECTO DEL PODER EJECUTIVO
EN COLOMBIA
El principio de separació n de poderes, en su for-

mulació n original, partió de la idea de que el poder
pú blico no era realmente uno solo sino que era ne-
cesario distinguir claramente tres poderes separa-
dos: el legislativo, el ejecutivo y el judicial, que co-
rrespondían, respectivamente, a las funciones de
dictar las normas generales, aplicarlas y resolver los
conflictos que resultaran de esa aplicació n. Esta
concepció n original implicaba, en té rminos genera-
les, una coincidencia total entre cada uno de los po-
deres y la funció n que le correspondía ejercer.14
Como consecuencia de las influencias francesa y
norteamericana en el derecho colombiano, a las cua-
les hicimos referencia anteriormente, en Colombia,
en sus primeras é pocas republicanas, se aceptó el
principio de separació n de poderes con esa formula-
ció n, como se desprende del artículo 5º de la Consti-
tució n de Cundinamarca de 1811 y del artículo 57
original de la Constitució n Política de 1886. No obs-
tante, como pasamos a explicarlo, con posterioridad
a su adopció n dicho principio ha tenido una notable
evolució n, que en relació n con el poder ejecutivo
puede resumirse, así:15
14 Sobre esta concepció n original del principio de separació n de

poderes, vé ase a Blanco Valdé s, Roberto, El valor de la constitu-
ción, Madrid, Alianza Editorial, 1994, pp. 101 y ss.
15 Un estudio má s amplio de la evolució n que ha tenido el princi-
pio de separació n de poderes en Colombia puede consultarse en

Rodríguez Rodríguez, Libardo, Estructura del poder público en
Colombia, 11ª ed., Bogotá , Temis, 2009, pp. 8 y ss.
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UNAM
a) Regreso a la idea de que el poder público es

uno sólo, aunque conformado por varios órganos o
ramas. Frente a la concepció n original del principio
de separació n de poderes, la primera evolució n con-
siste en que cada uno de los poderes, incluyendo al
poder ejecutivo, no debía ser entendido realmente
como un poder por sí mismo, sino apenas como una
parte del poder pú blico, como unidad, el cual, a su
vez, debía entenderse conformado por los ó rganos o
ramas encargados de ejercer las funciones el Esta-
do. Lo anterior implica, específicamente para el caso
del poder ejecutivo, que el mismo dejara de ser con-
siderado como tal, para ser entendido como una de
las partes del poder pú blico, identificada, entonces,
como el ó rgano o rama ejecutiva de ese poder.
En Colombia, esta primera evolució n del principio
de separació n de poderes encuentra expresió n en la
reforma constitucional de 1936, en su artículo 21,
segú n el cual “son ó rganos del poder pú blico: el le-
gislativo, el ejecutivo y el judicial”; má s tarde, la re-
forma constitucional de 1945 introdujo la ter-
minología de “ramas del poder pú blico”, para referir-
se a la legislativa, la ejecutiva y la jurisdiccional (art.
6º de la reforma, que modificó el art. 52 de la Cons-
titució n). Esta terminología de “ramas del poder
pú blico” se ha conservado hasta la actualidad, como
se observa en el artículo 113 de la Constitució n Polí-
tica de 1991, aunque regresando, en relació n con la
“rama jurisdiccional”, a la expresió n má s tradicional
de “rama judicial”.
b) El principio de colaboración armónica entre
los diferentes órganos o ramas del poder público. Esta
segunda evolució n del principio de separació n de
poderes parte de la idea de que la separació n entre
las diversas ramas del poder pú blico no puede ser
entendida en té rminos absolutos, hasta el punto de
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UNAM
considerar que cada una de esas ramas goce de total

autonomía, sino que debe existir una especie de co-
laboració n entre ellas para el cumplimiento de los
cometidos del Estado. En relació n con el poder eje-
cutivo, esta evolució n se traduce en que, de una
parte, en ocasiones, la rama ejecutiva realiza activi-
dades que contribuyen al ejercicio de las funciones
que corresponden a los demá s ó rganos o ramas del
poder pú blico, sin llegar a ejercerlas directamente,
pero tambié n, en otras ocasiones, puede, inclusive,
ejercer directamente funciones legislativas y judicia-
les. A su vez, en virtud de este principio, de la mis-
ma manera los demá s ó rganos o ramas del poder
pú blico tambié n pueden colaborar en el ejercicio de
la funció n ejecutiva, hasta llegar a ejercer directa-
mente, aunque de manera excepcional, dicha fun-
ció n. Por lo tanto, puede afirmarse que, como conse-
cuencia de este principio, el ejercicio de las funcio-
nes pú blicas ya no es exclusivo de cada una de las
ramas u ó rganos del poder pú blico.
En Colombia, el principio de colaboració n entre
las ramas del poder pú blico tambié n se consagra en
la reforma constitucional de 1936 (art. 21), y es rati-
ficado en la reforma de 1945 (art. 6º), así como en la
Constitució n Política de 1991 (art. 113), segú n la
cual, los ó rganos o ramas del poder pú blico o del
Estado “tienen funciones separadas” (principio de la
separació n de poderes), “pero colaboran armó nica-
mente en la realizació n de los fines del Estado”
(principio de la colaboració n armó nica).
c) Ampliación del objeto de la función ejecutiva y
del concepto de rama ejecutiva. La siguiente etapa de
la evolució n del principio de separació n de poderes
parte de la aceptació n de que ciertas funciones que
desarrolla comú nmente la rama ejecutiva, a pesar
de que materialmente y de acuerdo con el concepto
590

UNAM
tradicional podrían ser entendidas como funciones

propiamente legislativas o jurisdiccionales, en la
actualidad son entendidas tambié n como parte de la
funció n ejecutiva, con lo cual se amplía el concepto
tradicional de esta funció n, así como el campo de
acció n natural de la rama ejecutiva.
Es, en primer lugar, el caso de la potestad regla-
mentaria, que se expresa por medio de la expedició n
de normas generales, lo cual, segú n la teoría tradi-
cional, implicaría el ejercicio de la funció n legislati-
va. No obstante, en la actualidad el ejercicio de esta
potestad se considera un aspecto má s del ejercicio
de la funció n ejecutiva, hasta el punto de que, en
Colombia y otros países, se considera que los actos
expedidos en ejercicio de la potestad reglamentaria
son actos administrativos y son, por lo mismo, una
expresió n del ejercicio de la funció n ejecutiva16.
Algo similar ocurre con el ejercicio de la potestad
sancionadora, la cual, desde la perspectiva de la
teoría tradicional, podría ser entendida como expre-
sió n de la funció n judicial en cuanto la imposició n
de sanciones implica la solució n de una controversia
derivada de la aplicació n de la ley, como sucede con
la potestad sancionadora de cará cter penal, que es
considerada, sin duda, una típica expresió n de la
funció n judicial. Sin embargo, en la actualidad se
reconoce la existencia de un derecho administrativo
sancionador, el cual parte de la idea de que la fun-
ció n ejecutiva comprende la de imponer sanciones,17
16 Sobre la naturaleza jurídica de los actos expedidos por el pre-

sidente de la repú blica en ejercicio de la potestad reglamentaria,
vé ase a Rodríguez Rodríguez, Libardo, Derecho administrativo –
General y colombiano, 16ª ed., Bogotá , Temis, 2008, n° 490.
17 Véase a Ossa Arbelá ez, Jaime, Derecho administrativo sancio-
nador, 2ª ed., Bogotá , Legis, 2009, pp. 18 y ss. Desde el punto de

591

UNAM
obviamente excluyendo la potestad sancionadora de

cará cter penal. Sobre este tema, debe hacerse notar,
ademá s, que los actos sancionatorios proferidos en
materia disciplinaria se consideran administrativos,
sometidos al mismo ré gimen jurídico de esa funció n
y de esa clase de actos y, por lo mismo, son expre-
sió n de la funció n ejecutiva.18 Lo mismo sucede con
el ejercicio de la potestad sancionadora en otros
campos diferentes del penal, como es el caso de las
sanciones de control fiscal, tributarias, aduaneras,
urbanísticas, de control de cambios, ambientales,
financieras y cambiarias, entre otras, las cuales
tambié n son consideradas como ejercicio de la fun-
ció n administrativa.
Así mismo, dicha reflexió n es aplicable respecto
de algunas potestades derivadas de la actividad de
regulació n, mediante las cuales se resuelven conflic-
tos entre particulares, situació n que se considera
parte de la funció n ejecutiva y no de la jurisdiccional
como tradicionalmente se había entendido. Tal es el
caso de la solució n de controversias entre proveedo-
res de servicios de telecomunicaciones que, segú n el
artículo 41 de la Ley 1341 de 2009, constituye una
“actuació n administrativa”.19
vista jurisprudencial, vé ase Corte Constitucional, sentencia C-

506 de 2002.
18 Sobre la naturaleza jurídica de los actos expedidos en ejercicio
de la funció n de control disciplinario, vé anse Corte Constitucio-

nal, sentencias C-661 de 2000, C-996 de 2001 y C-835 de 2005;
Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto de
8 de marzo de 1996, radicació n 792, y Consejo de Estado, Sala
de lo Contencioso Administrativo, Secció n Segunda, sentencia de
30 de enero de 1997, expediente 11.634.
19 Sobre la naturaleza de esta clase de decisiones adoptadas por
las autoridades o agencias de regulació n, vé ase Corte Constitu-

cional, sentencia C-1120 de 2005.
592

UNAM
Inclusive, la existencia de otras funciones pú bli-

cas, que tienden a considerarse nuevas y especiales,
como la de banca central, la disciplinaria, la fiscal y
la electoral no han llegado realmente al reconoci-
miento de esa novedad y especialidad como funcio-
nes pú blicas, pues se continú an considerando que
son expresiones de la funció n administrativa, lo cual
constituye otra manifestació n de la ampliació n del
objeto de esa funció n pú blica, que refleja una evolu-
ció n de la concepció n original de funció n ejecutiva.
Las ampliaciones anteriores del objeto de la fun-
ció n ejecutiva, respecto de su concepció n original,
que implican que esta funció n ya no solamente con-
siste en la ejecució n individualizada de la ley, pues
comprende la facultad de desarrollarla o reglamen-
tarla y aun de resolver algunos conflictos resultan-
tes de su aplicació n, han llevado a reconocer una
mayor amplitud del concepto, que se ha traducido, a
su vez, en una terminología má s amplia por medio
de los conceptos de “funció n administrativa” y de
“rama administrativa” o “administració n pú blica”.
d) Abandono de la concepción tripartita de la se-
paración de poderes. La evolució n del principio de
separació n de poderes se expresa tambié n en que
actualmente la estructura del Estado no se conside-
ra conformada ú nicamente por los tres poderes o
ramas tradicionales (legislativo, ejecutivo y judicial).
En virtud de esta etapa de la evolució n del principio
de separació n de poderes, se reconoce la existencia
de ciertos ó rganos autó nomos e independientes de
cará cter pú blico, por fuera de las tres tradicionales
ramas del poder, como lo son, en el caso colombia-
no, los ó rganos de control y organizació n electoral.
Frente a esta etapa de la evolució n, debe señ alarse
que algunos, entre ellos la Corte Constitucional, han
considerado que otros organismos constitucional-
593

UNAM
mente reconocidos, como lo son el Banco de la Re-

pú blica, la Comisió n Nacional de Televisió n, y la
Comisió n Nacional del Servicio Civil, tambié n deben
ser entendidos como ó rganos autó nomos e indepen-
dientes de las ramas del poder pú blico, no obstante
lo cual, para nosotros, a pesar de que dichos orga-
nismos puedan llegar a ser considerados como auto-
ridades administrativas independientes, sometidas a
un ré gimen jurídico propio y con un grado especial
de autonomía, ello no implica que tanto orgá nica
como funcionalmente dejen de considerarse parte de
la rama ejecutiva y de la administració n pú blica.
Es así como el citado artículo 113 de la Constitu-
ció n Política, que precisamente hace parte del capí-
tulo 1 del título v de la Carta, que tratan “de la es-
tructura del Estado” y “de la organizació n del Esta-
do”, respectivamente, a pesar de reconocer como
principio la separació n del poder en las tres ramas
tradicionales, como ya quedó expresado, a rengló n
seguido manifiesta que “ademá s de los ó rganos que
las integran existen otros, autó nomos e indepen-
dientes, para el cumplimiento de las demá s funcio-
nes del Estado”. A su vez, en desarrollo de esta ma-
nifestació n, el artículo 117 expresa que “el ministe-
rio pú blico y la Contraloría General de la Repú blica
son ó rganos de control”, y el artículo 120 se refiere a
“la organizació n electoral”, la cual tiene a su cargo la
organizació n de las elecciones, su direcció n y vigi-
lancia, así como lo relativo a la identidad de las per-
sonas. Finalmente, la Constitució n Política dedica
su título XI a la “organizació n territorial”, la cual
constituye la expresió n de la estructura del poder
pú blico en los ó rdenes seccional y local, pero que
594

UNAM
propiamente hacen parte de la concepció n amplia de

la “administració n pú blica” en esos ó rdenes.20
La anterior evolució n permite concluir que en Co-

lombia se ha adoptado como esquema de organiza-
ció n del Estado el resultante de la aplicació n del
principio de separació n de poderes, pero con las
adaptaciones y transformaciones mencionadas sobre
reconocimiento de un solo poder, la colaboració n
entre sus diferentes ramas u ó rganos y la amplia-
ció n del objeto de la funció n ejecutiva y del concepto
de rama ejecutiva. Así, desde el punto de vista espe-
cífico del poder ejecutivo, la evolució n presentada
permite afirmar que se ha producido la transforma-
ció n del concepto tradicional de de “función ejecuti-
va” en el má s amplio y moderno de “función adminis-
trativa” y del concepto tradicional de “rama ejecutiva
del poder público” en los má s amplios y comprensi-
vos de “rama administrativa del poder público” o
“administración pública”.
V. COMPOSICIÓ N Y ESTRUCTURA DE LA
RAMA EJECUTIVA EN COLOMBIA
Finalmente, debe señ alarse que la organizació n

actual de la rama ejecutiva a nivel nacional está
prevista en la Ley 489 de 1998, la cual derogó los
decretos extraordinarios 1050 y 3130 de 1968 y 130
de 1976, que regularon esa organizació n durante los
treinta añ os anteriores a la ley actual. Así, de acuer-
20 Sobre el tema de los ó rganos autó nomos e independientes,

vé ase a Rodríguez Rodríguez, Libardo, Estructura del poder públi-
co en Colombia, cit., pp. 128 y ss.
595

UNAM
do con el artículo 38 de la citada ley, la rama ejecu-

tiva del poder pú blico en el orden nacional está es-
tructurada en un sector central y un sector descen-
tralizado, cuya diferenciació n radica, fundamental-
mente, en si el respectivo organismo o entidad tiene
o no personalidad jurídica propia, de tal manera que
pertenecen al sector central aquellos que carezcan
de personalidad jurídica propia y actú en a travé s de
la personalidad jurídica del Estado, mientras que
formará n parte del sector descentralizado aquellos
que sí poseen su propia personalidad jurídica.
De esta manera, segú n el mencionado artículo
38, la rama ejecutiva del poder pú blico, en el orden
nacional, se encuentra integrada por los siguientes
organismos y entidades:
1. Sector central:
a) La Presidencia de la Repú blica;
b) La Vicepresidencia de la Repú blica;
c) Los consejos superiores de la administració n
y los demá s organismos consultivos o coordi-
nadores, para toda la administració n o parte
de ella, con cará cter permanente o temporal y
con representació n de varias entidades estata-
les y, si fuere el caso, del sector privado, que la
ley determine, para lo cual en cada caso se in-
dicará el ministerio o departamento adminis-
trativo al cual estará n adscritos (art. 38, parg.
2º);
d) Los ministerios;
e) Los departamentos administrativos;
f) Las superintendencias sin personería jurí-
dica;
g) Las unidades administrativas especiales
sin personería jurídica;
596

UNAM
h) Los demá s organismos administrativos

nacionales sin personería jurídica que cree, or-
ganice o autorice la ley, para que formen parte
de la rama ejecutiva del poder pú blico (aunque
no lo dice el numeral 1 del artículo 38, se de-
duce del literal g del numeral 2 del mismo artí-
culo, que corresponde al literal j del numeral 2
que se indica a continuació n).
2. Sector descentralizado por servicios:

a) Los establecimientos pú blicos;
b) Las empresas industriales y comerciales
del Estado;
c) Las superintendencias con personería
jurídica;
d) Las unidades administrativas especiales
con personería jurídica;
e) Las empresas sociales del Estado;
f) Las empresas oficiales de servicios pú bli-
cos domiciliarios;
g) Los institutos científicos y tecnoló gicos;
h) Las sociedades pú blicas;
i) Las sociedades de economía mixta, y
j) Las demá s entidades administrativas na-
cionales con personería jurídica que cree, or-
ganice o autorice la ley para que formen parte
de la rama ejecutiva del poder pú blico.
Ahora bien, a pesar de que la citada Ley 489 de

1998 no se refiere expresamente a la rama ejecutiva
a nivel seccional y local, de diversas normas consti-
tucionales es posible concluir que las autoridades
territoriales tambié n forman parte de la rama ejecu-
tiva, en su concepció n actual y ampliada de “rama
administrativa”. Así, el artículo 113 de la Constitu-
ció n Política señ ala que “las gobernaciones y las al-
597

UNAM
caldías, así como… los establecimientos pú blicos y

las empresas industriales o comerciales del Estado,
forman parte de la rama ejecutiva”, de lo cual se
deriva que forman parte de esta rama, las goberna-
ciones y alcaldías, junto con sus respectivas secreta-
rías y departamentos administrativos, así como las
entidades descentralizadas por servicios del nivel
territorial.
Igualmente, en relació n con la organizació n
territorial, podría pensarse que como los miembros
de las asambleas departamentales y de los concejos
distritales y municipales son de elecció n popular, a
semejan- za de los miembros del Congreso de la
Repú blica, y dichos ó rganos tienen competencia para
la regulació n de aspectos generales del
funcionamiento del departamento, el distrito o el
municipio, dichas asambleas y concejos formarían
parte de la rama legislativa del poder pú blico. Sin
embargo, esa idea no es correcta a la luz del ré gimen
constitucional vigente, pues el ca- rá cter unitario
del Estado implica que la rama y la funció n
legislativas corresponden exclusivamente al Estado
y no a las entidades territoriales, de tal manera que,
segú n los artículos 299 y 312 de la Constitu- ció n
Política, son simplemente “corporaciones político-
administrativas”, lo cual confirma la idea de la con-
cepció n ampliada, má s moderna y comprensiva del
concepto tradicional de rama ejecutiva, traducida en
“rama administrativa” o “administració n pú blica”, de
la cual forman parte las citadas asambleas y
concejos. Pero ademá s de la organizació n de la
rama ejecutiva, la Ley 489 de 1998 tambié n se
refiere al concepto de “administració n pú blica”, la
cual, de acuerdo con el artículo 39 de la ley, “…se
integra por los organismos que conforman la rama
ejecutiva del poder pú blico y por todos los demá s
organismos y entidades de naturaleza pú blica que
de manera
598

UNAM
permanente tienen a su cargo el ejercicio de las acti-

vidades y funciones administrativas o la prestació n
de servicios pú blicos del Estado colombiano”. Preci-
sa la citada norma:
La presidencia de la repú blica, los ministerios

y los departamentos administrativos, en lo na-
cional, son los organismos principales de la
Administració n.
Así mismo, los ministerios, los departamentos
administrativos y las superintendencias consti-
tuyen el sector central de la administració n
pú blica nacional. los organismos y entidades
adscritos o vinculados a un ministerio o un
departamento administrativo que gocen de
personería jurídica, autonomía administrativa
y patrimonio propio o capital independiente
conforman el sector descentralizado de la ad-
ministració n pú blica nacional y cumplen sus
funciones en los té rminos que señ ale la ley.
Las gobernaciones, las alcaldías, las secretarí-
as de despacho y los departamentos adminis-
trativos son los organismos principales de la
Administració n en el correspondiente nivel te-
rritorial. Los demá s les está n adscritos o vin-
culados, cumplen sus funciones bajo su orien-
tació n, coordinació n y control en los té rminos
que señ alen la ley, las ordenanzas o los acuer-
dos, segú n el caso.
Las asambleas departamentales y los concejos
distritales y municipales son corporaciones
administrativas de elecció n popular que cum-
plen las funciones que les señ alan la Constitu-
ció n Política y la ley.
599

UNAM
Así mismo, para completar la idea de administra-

ció n pú blica, el artículo 40 de la Ley 489 de 1998 se
refiere a las entidades y organismos sometidos a
ré gimen especial, así: “El Banco de la Repú blica, los
entes universitarios autó nomos, las corporaciones
autó nomas regionales, la Comisió n Nacional de Te-
levisió n y los demá s organismos y entidades con
ré gimen especial otorgado por la Constitució n Políti-
ca se sujetan a las disposiciones que para ellos es-
tablezcan las respectivas leyes”.
De esta manera, parecería que la ley pretende di-
ferenciar la organizació n de la rama ejecutiva del
poder pú blico en el orden nacional y la estructura
de la administració n pú blica. Sin embargo, la reali-
dad y la manera má s coherente y prá ctica de
comprender las instituciones permiten considerar
que la composició n del concepto de administració n
pú blica coincide con la de la rama ejecutiva del
poder pú blico, comprendidos los niveles nacional y
territorial, lo cual igualmente confirma la idea de la
evolució n del concepto tradicional de poder
ejecutivo por rama ejecutiva del poder pú blico hacia
el concepto má s amplio, moderno y comprensivo de
“rama administrativa” o “administració n pú blica”.
En consecuencia, con fundamento en las disposi-
ciones y reflexiones citadas, puede decirse que el
poder ejecutivo en Colombia, en virtud de las dife-
rentes evoluciones de que ha sido objeto, debe en-
tenderse reflejado en el concepto actual de adminis-
tración pública, integrada u organizada de la siguien-
te manera:
Administració n pú blica nacional:

1. Organismos principales:
a) Presidencia de la Repú blica;
b) Ministerios, y
600

UNAM
c) Departamentos administrativos.
2. Organismos adscritos:
a) Superintendencias;
b) Establecimientos pú blicos;
c) Unidades administrativas especiales, y
d) Los demá s organismos y entidades en
cuyo acto de creació n se determinare que es-
tá n adscritos a un ministerio o departamento
administrativo.
3. Organismos vinculados:
a) Empresas industriales y comerciales del
Estado;
b) Sociedades de economía mixta;
c) Los demá s organismos y entidades en
cuyo acto de creació n se determinare que es-
tá n vinculados a un ministerio o departamento
administrativo.
4. Entidades y organismos de cará cter o ré gi-
men especial de origen constitucional:
a) El Banco de la Repú blica;
b) Los entes universitarios autó nomos;
c) Las corporaciones autó nomas regiona-
les;
d) La Comisió n Nacional de Televisió n, y
e) “Los demá s organismos y entidades con
ré gimen especial otorgado por la Constitució n
Política, los cuales se sujetan a las disposicio-
nes que para ellos establezcan las respectivas
leyes” (art. 40 de la Ley 489 de 1998).
Administració n pú blica territorial:
1. Organismos principales:
a) Gobernaciones y alcaldías;
b) Secretarías de despacho, y
c) Departamentos administrativos.
2. Organismos adscritos:
601

UNAM
a) Los que la ley, las ordenanzas o los

acuerdos determinen que tienen esta calidad.
3. Organismos vinculados:
a) Los que la ley, las ordenanzas o los
acuerdos determinen que tienen esta calidad.
4. Las asambleas departamentales y los conce-
jos distritales y municipales, que son “corpora-
ciones administrativas de elecció n popular que
cumplen las funciones que les señ alan la
Constitució n Política y la ley” (art. 39, inc. fi-
nal, de la Ley 489 de 1998).
VI. CONCLUSIONES
Como resultado de los aná lisis y comentarios rea-

lizados en las pá ginas anteriores, podemos expresar
las siguientes conclusiones:
1. El derecho pú blico colombiano ha recibido in-

fluencias de diversos sistemas jurídicos tradiciona-
les, como el españ ol, el norteamericano y el francé s,
pero tambié n presenta características e institucio-
nes propias, como fruto del desarrollo nacional de
las instituciones pú blicas.
602

UNAM
2. Tanto desde el punto de vista histó rico como

desde la perspectiva del ré gimen constitucional vi-
gente, la característica má s importante del poder
ejecutivo en Colombia radica en una fuerte preemi-
nencia de ese poder, lo cual ha permitido expresar
que se trata de un ré gimen de “preponderancia pre-
sidencial” o “presidencialista” y no simplemente de
un ré gimen presidencial como el de los Estados
Unidos. En virtud de esta preeminencia, el presiden-
te de la repú blica goza de diversas prerrogativas en
relació n con los ciudadanos y con las otras ramas
del poder pú blico, aunque sometidas a las limitacio-
nes señ aladas por la propia Constitució n, entre las
cuales se encuentran las de los controles políticos y
judiciales sobre sus actuaciones.
3. El principio de separació n de poderes ha te-
nido aplicació n en el derecho colombiano, pero fren-
te a su concepció n inicial sobre la existencia de tres
poderes absolutamente separados, ha tenido una
evolució n para permitir, en primer lugar, el regreso
a la idea de que el poder pú blico es uno só lo, aun-
que conformado por varios ó rganos o ramas; luego,
la aplicació n del principio de colaboració n armó nica
entre los diferentes ó rganos o ramas del poder pú -
blico; má s adelante, la ampliació n del objeto de la
funció n ejecutiva y del concepto de rama ejecutiva, y
finalmente, el abandono de la concepció n tripartita
de la separació n de poderes.
4. Fruto de esa evolució n se puede concluir que
en Colombia se ha adoptado como esquema de or-
ganizació n del Estado el resultante de la aplicació n
del principio de separació n de poderes, pero con las
adaptaciones y transformaciones mencionadas, las
cuales, desde el punto de vista específico del poder
ejecutivo, se traducen en que se ha producido la
transformació n del concepto tradicional de “función
603

UNAM
ejecutiva” en el má s amplio y moderno de “función

administrativa”, y del concepto tradicional de “rama
ejecutiva del poder público” en los má s amplios y
comprensivos de “rama administrativa del poder pú-
blico” o “administración pública”.
Bogotá , noviembre de 2009.
604

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EL PODER EJECUTIVO EN COLOMBIA

Libardo RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ*

SUMARIO: I. Introducción. II. Las influencias de

La noció n de poder ejecutivo puede ser entendida

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cual se refiere a las autoridades y organismos que

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EL PODER EJECUTIVO EN COLOMBIA

remos el alcance que actualmente tiene la noció n (III)

II. LAS INFLUENCIAS DE LOS SISTEMAS

Para entender correctamente la estructura y fun-

a) En primer lugar, desde una perspectiva his-

1 Vé ase a Rodríguez Rodríguez, Libardo, Los actos del ejecutivo en

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LIBARDO RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ

No obstante, con ocasió n de la expedició n de la

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EL PODER EJECUTIVO EN COLOMBIA

podrá acudir ante la jurisdicció n para hacer efectivo

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dadano cuestionar la constitucionalidad de una ley

III. CARACTERÍSTICAS PRINCIPALES DEL PODER

En el mismo estudio citado se identificaron las

a) El sistema político colombiano se ha caracte-

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EL PODER EJECUTIVO EN COLOMBIA

1968: (i) se buscó limitar la aplicació n del “estado de

2 En relació n con las funciones que se le asignan al presidente de

la repú blica como jefe de Estado, jefe de gobierno y suprema

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LIBARDO RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ

especiales poderes frente a las demá s ramas, lo cual

a) Goza de iniciativa legislativa en relació n con

cia y la doctrina. Al respecto se puede avanzar que, de manera

Constitucional, sentencia C-121 de 2003, y a Humberto Sierra

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EL PODER EJECUTIVO EN COLOMBIA

c) Goza de la posibilidad de convocar al Congre-

5 En relació n con la funció n presidencial de convocar al Congreso de

véase a Rodríguez Rodríguez, Libardo, “Los reglamentos autó no-

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LIBARDO RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ

(artículos 212 a 215),8 y con ocasió n de la expedi-

En todo caso, frente a la situació n anterior a la

8 Respecto de la legislació n del ejecutivo en los estados de excep-

Corte Constitucional, sentencia C-1403 de 2000.

pueden verse los documentos escritos por Vidal Perdomo, Jaime;

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sec-

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EL PODER EJECUTIVO EN COLOMBIA

produzca por un tiempo limitado (artículo 150-10);

13 En general, en relació n con el presidencialismo en Colombia,

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LIBARDO RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ

IV. EVOLUCIÓ N DEL PRINCIPIO DE SEPARACIÓ N

El principio de separació n de poderes, en su for-

14 Sobre esta concepció n original del principio de separació n de

pio de separació n de poderes en Colombia puede consultarse en

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