Gestión de Recursos Hidricos

Pluralismo Legal
Mgt. Ing. Edward Casafranca Samán
Pluralismo legal en la gestión del agua en Perú
• La preocupación por el agua está teniendo un creciente lugar de
interés en las agendas políticas nacionales e internacionales. No es
por menos: la demanda por el agua, en cantidad, calidad y
oportunidad, va a la par con el crecimiento de la población y de los
sectores económicos que dependen del recurso
• A estos aspectos se agregan los efectos de cambio climático, los que
repercuten sobre el grado de seguridad de la disponibilidad hídrica. Es
un escenario en el cual los países requieren definir en forma urgente
nuevas políticas hídricas en todos los planos: social, cultural,
económico-productivo y ambiental.
Pluralismo legal en la gestión del agua en Perú
• Uno de los ámbitos más problemáticos donde la falta de integralidad
es resaltante, es la institucionalidad relacionada a la gestión del agua
en los distintos países andinos.
• En estos, la gestión está excesivamente sectorializada, tanto en
esferas de la institucionalidad pública como con respecto a entidades
privadas (organizaciones, empresas, etc.) en la sociedad civil
Pluralismo legal en la gestión del agua en Perú
• Los procesos de democratización y de descentralización demandan
niveles de gobierno que estén más cercana a la gente; sin embargo,
involuntariamente estos procesos han conllevado a una creciente
duplicidad institucional de funciones, dispersión de recursos
financieros, falta de articulación, falta de complementariedad, y por
ende, falta de sinergias inter-institucionales en llevar adelante los
procesos de desarrollo (hídrico).
El concepto institucionalidad
• El concepto de “institucionalidad”, más entendido como “oficinas”, se
refiere a la existencia y configuración de un conjunto de entidades
(públicas y privadas) que desempeñan determinadas funciones
(competencias) en manejar un aspecto importante o un sector en la
sociedad.
• Bajo esta definición, una entidad, como por ejemplo una Autoridad
Autónoma de Cuenca Hidrográfica, forma parte de las entidades
operadores que en conjunto constituyen el marco y estructura
(inter)institucional encargada de la gestión de los recursos hídricos.
 El concepto institucionalidad

El primer concepto es ampliamente difundido en el mundo académico y político occidental;

el segundo concepto parece más conocido y usado en América Latina.
Si bien este último concepto es más limitado en su alcance, tiene la ventaja de
concentrar el análisis en una problemática muy particular en muchos países del continente: la
enorme debilidad que caracteriza a estas estructuras (inter)institucionales, particularmente en el
sector público.
 Análisis de la institucionalidad encargada de la
gestión de los recursos hídricos
• Características que llaman la atención en la problemática institucional
son:
1. una institucionalidad altamente sectorizada (muy poco integrada o
articulada entre sectores de usuarios de distintos usos).
2. Poca integración institucional entre los distintos niveles de gobierno
(central, regional, provincial, local).
3. La existencia de operadores institucionales (proyectos especiales, etc.)
cuya ubicación en el escenario es incierta, o con una relación poco
definida con la matriz básica de la institucionalidad (central,
desconcentrada, descentralizada).
4. Duplicidad – o en todo caso, insuficiente delimitación - de funciones entre
las distintas instituciones.
Análisis de la institucionalidad encargada de la
gestión de los recursos hídricos
5. Escaso diálogo entre instituciones y en relación con la sociedad civil.
6. Proliferación de normas legales puntuales y no necesariamente
consistentes, entre otros porque al respecto las iniciativas
(inter)institucionales son sectoriales, aisladas, puntuales y no se basan en
procesos de revisión integral de las normativas.
7. Debilidad en el accionar y en la sostenibilidad de organizaciones de
usuarios, plataformas institucionales de agua, etc.; entre otros, por contar
con escaso soporte profesional, y menos aún, mecanismos de
financiamiento sostenibles.
La institucionalidad pública en torno al agua: caso
Perú
Se puede afirmar que la estructura institucionalidad pública tiene dos rasgos
Importantes de agua en el país:
a) su sectorialización sobre distintos ministerios,
b) su sesgo agrario
Aparte de esta sectorializada estructura matriz (central y desconcentrada) al
nivel del
Gobierno Nacional, existen varias otras instituciones públicas que desempeñan
funciones
importantes en materia de agua.
Varias de ellas tienen un carácter “flotante”, en términos de asignación de
recursos, de dependencia funcional (cambios en ubicación ministerial, o sin
depender de un ministerio específico, etc.).
La institucionalidad pública en torno al agua: caso
Perú
Podemos mencionar: el Proyecto Subsectorial de Irrigación (MINAG), Programa
Nacional de Manejo de Cuencas Hidrográficas y Conservación de Suelos
(MINAG), Instituto Nacional de Desarrollo INADE (PCM/MINAG),
Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento SUNASS (Presidencia
del Consejo de Ministros). Cabe señalar que también la SUNASS constituye una
Autoridad de Aguas, en este caso con la función principal de supervisar las
Empresas Prestadoras de Servicios (EPS) de agua potable y saneamiento, y la
Autoridad Nacional del Agua (ANA)
Estructura del Sistema Nacional de Gestión de Recursos Hídricos
del Perú
La institucionalidad pública en torno al agua: caso
Perú
Como se puede apreciar, resulta muy extenso el abanico de instituciones
públicas al nivel del Gobierno Nacional (central y desconcentradas) con
funciones en materia de agua, normalmente muy poco articuladas entre ellas.
Pero a esto se agrega la creciente ingerencia de los otros niveles de gobierno en
la gestión del agua, considerando los procesos de descentralización y
regionalización.
Esta fragmentación conlleva a una gran dispersión de recursos presupuestales,
de funciones, de líneas de acción, de correlación de autoridad y poder, de
información, de propuestas, de políticas, etc.
Esta dispersión sobre un sinnúmero de entidades acentúa además la muy
reducida capacidad instalada y/o recursos de inversión, y por lo tanto afecta el
campo de acción y la eficacia con que la mayoría de ellas puedan operar. Este
panorama podrá calificarse como un minifundio institucional, que tiene
enormes dificultades para renovarse, integrarse y de esta manera salir adelante.
La institucionalidad pública en torno al agua: caso
Perú
• En el subsector de agua potable y saneamiento, las aproximadamente 50
Empresas Prestadores de Servicios EPS (de agua potable y saneamiento) en el
país han constituido la Asociación Nacional de Entidades Prestadoras de
Servicios de Saneamiento (ANEPSSA).
• Al nivel local, donde las EPS no operan y donde normalmente el soporte
municipal de servicios de agua potable y saneamiento es débil o ausente, se
han constituido las denominadas JASS: Juntas Administradoras de Servicios
de Saneamiento. La mayoría de estas organizaciones son muy pequeñas,
relativamente informales, cuentan con pocos recursos propios y por ende,
tienen un funcionamiento poco orgánico.
 Estudio de caso
La concertación para la gobernabilidad del agua en la Región
Apurímac: balance y lecciones
• En el caso de Apurímac y de muchas regiones de la sierra peruana, la
gestión del agua está a cargo de las comunidades campesinas, bajo el
control colectivo y normas propias, siendo una estrategia importante
la designación de los Unukamayoq y jueces del agua para la
distribución. Estos sistemas de agua constituyen un fundamento
estructural de la convivencia local.
• Muchas de estas organizaciones tienen como objetivo lograr que los
sistemas de riego se gestionen bajo el concepto de “autogestión” de
sus usuarios. Esto significa la generación de recursos necesarios para
su funcionamiento cotidiano, para la operación y mantenimiento de
los sistemas de riego.
 Estudio de caso
La concertación para la gobernabilidad del agua en la Región
Apurímac: balance y lecciones
• Los actores para la gestión del agua en Apurímac son las
organizaciones comunitarias; las organizaciones de usuarios del agua
de riego en sus diferentes niveles (en concordancia con Ley de aguas
vigente); las empresas generadoras de energía eléctrica; las
municipalidades a través de las empresas de servicio de agua potable
y alcantarillado; la Administración Técnica del Distrito de Riego; las
empresas mineras; las entidades de servicio y promoción estatales y
privadas (ONG de promoción del desarrollo
 Estudio de caso
La concertación para la gobernabilidad del agua en la Región
Apurímac: balance y lecciones
• Los derechos de agua en la región se presentan de dos formas, como
derechos de agua colectivos y derecho de agua individuales. Los
derechos de agua colectivos corresponden a las organizaciones
comunitarias y de regantes.
• Estos derechos han determinado formas colectivas y equitativas de
acceso al agua. Los derechos individuales son aquellos que se han
heredado de la época de las haciendas y que hoy son fuente de
muchos conflicto porque estos usuarios son los que conducen los
mayores caudales y en tiempos más prolongados
 Estudio de caso
La concertación para la gobernabilidad del agua en la Región
Apurímac: balance y lecciones
• En Apurímac, la instancia de gestión del agua es comunitaria y son los
jueces de agua los encargados del reparto, aún cuando están al margen de
la Ley de aguas vigente. Sin embargo, los jueces del agua son legítimos por
el grado de reconocimiento y respeto de sus roles y funciones en la
distribución del agua.
• Las comisiones y comités de regantes están circunscritos a los valles
principales y muy cercanos a las oficinas de las Administraciones Técnicas
de los Distritos de Riego, (ATDR).
• Un estudio realizado en 2002 nos muestra que el 98% de los usuarios del
agua no conoce la existencia del ATDR ni las funciones de la junta de
usuarios. Finalmente, tampoco la reconocen como su representante. A
pesar de ser legales, estas organizaciones no son legitimas y ello crea un
conflicto que requiere ser solucionado buscando mecanismos de
concertación y participación plena de los usuarios del agua.
 Estudio de caso
La concertación para la gobernabilidad del agua en la Región
Apurímac: balance y lecciones
• En los últimos 20 años el tema de la eficiencia del agua ha sido
tratado como una problemática de infraestructura. Por ello desde el
estado, a través de los proyectos especiales como el Plan MERISS,
FONCODES, PRONAMAHCS e INADE, se han implementado proyectos
de infraestructura.
• A ello se han sumado las inversiones de la cooperación a través de las
ONGs existentes en la región. Es importante mencionar que se ha
avanzado en cuanto a la construcción de infraestructura, sin embargo,
no se han mejorado las eficiencias en el uso del agua de riego, que en
promedio es del 30% para la región.
 Estudio de caso
La concertación para la gobernabilidad del agua en la Región
Apurímac: balance y lecciones
• Para posibilitar el diálogo entre esos actores diferentes con intereses
dispersos se han generado espacios de encuentros de usuarios de
agua. Esto se ha hecho recogiendo las experiencias de las plataformas
existentes en otras regiones y se ha implementado un espacio para el
diálogo y la concertación. En este proceso, la Plataforma de Riego
evolucionó a “Plataforma de agua de Apurímac UNUNCHIS”
 Estudio de caso
La concertación para la gobernabilidad del agua en la Región
Apurímac: balance y lecciones
• La conceptualziación de la plataforma
• La plataforma de agua Apurímac, partió de la concepción de que
éstas cumplen diversas funciones sociales, siendo las más
importantes:
• Contribuyen a resolver conflictos de interés entre los distintos
actores de una localidad.
• Desarrollan capacidades de gestión del recurso agua, técnica y
social.
• Proponen normas, leyes e iniciativas legales para influir en los
decidores de políticas públicas.
• Favorecen la construcción de grupos de interés para la acción
colectiva.
 Estudio de caso
La concertación para la gobernabilidad del agua en la Región
Apurímac: balance y lecciones
• La Plataforma de agua Apurímac tiene como característica clave ser un
modelo institucional de concertación estatal, privada y social. Ello se
expresa en su composición plural, integrando 2 organizaciones de
usuarios regionales, 6 organizaciones privadas de desarrollo, 1
coordinadora de instituciones, 5 organizaciones del Estado y 2 entidades
de cooperación.
• El significado de esta composición es una innovación institucional para la
gobernabilidad del agua en el territorio regional.
• El diseño del modelo tiene como núcleo las organizaciones de usuarios,
contando como aliados a entidades estatales y privadas, articuladas por
convenios promovidos por organizaciones de cooperación en tanto
entidades de apoyo; y todo ello interactúa con el entorno a través de
acciones de servicios a los usuarios a lo que deberá agregarse la
intención de influir en instancias de decisión política institucional.
 Estudio de caso
La concertación para la gobernabilidad del agua en la Región
Apurímac: balance y lecciones
 Estudio de caso
La concertación para la gobernabilidad del agua en la Región
Apurímac: balance y lecciones
• Si revisamos los actores usuarios del agua y los actores que
participan en la plataforma, encontraremos que las empresas
mineras, empresas generadoras de energía eléctrica y las empresas
prestadoras de servicio de agua potable y alcantarillado no están
presentes en este espacio de concertación. Considerando el fin de
la plataforma calificamos como una debilidad la ausencia de las
empresas privadas porque son los principales llamados a la
concertación y al diálogo para unificar criterios y propuestas que nos
ayuden a gestionar de manera integral y eficiente el recurso hídrico,
escaso por cierto en la región; sobre todo para compatibilizar los
usos del agua y evitar CONFLICTOS que muchas veces ya son
recurrentes.
 El balance del desempeño de la plataforma Apurímac en la
concertación

• Un aspecto fundamental de la plataforma como espacio de

concertación es la asignación de roles que nacen desde los
comités de riego; roles que ayudan a no duplicar esfuerzos y
más bien a desarrollar actividades complementarias.
• Destacan los servicios de capacitación y asistencia técnica para el
fortalecimiento de capacidades las entidades asociadas a la
plataforma tiene el encargo de formular propuestas para incidir sobre
los gobiernos locales municipales y regionales
 El balance del desempeño de la plataforma Apurímac en la
concertación

• Existe un alto grado de satisfacción en el modelo y sus efectos

por parte de los integrantes de la plataforma. Esta apreciación,
que es coincidente en las instituciones estatales y privadas y en
la directiva de la Junta de Usuarios
• Los efectos directos de la acción de la Plataforma pueden observarse
a través del número de organizaciones de usuarios actualizadas o
surgidas durante la implementación de la plataforma UNUNCHIS, y la
evolución del pago de tarifas por uso de agua. El primero verifica el
desarrollo de capacidades organizativas para la gestión del agua y el
mayor grado de ordenamiento de la comunidad.
 El balance del desempeño de la plataforma Apurímac en la
concertación
• El significado de la Plataforma de Agua Apurímac es el ser una innovación
institucional para la gestión del agua de modo concertado y con base en el
desarrollo de capacidades de los usuarios. El reto de esta innovación es
mostrar evidencias que por esa vía se puede lograr el uso y manejo
sostenible, generar colaboración y todo ello puede tener efecto en la
calidad de vida de los usuarios.
• La sostenibilidad de la plataforma tiene correspondencia con el modelo de
la plataforma. En el primer nivel, los recursos corresponderán
principalmente a una combinación donde el mayor aporte provenga de la
cooperación. Sólo en un mediano y largo plazo aumentarían los aportes de
los usuarios integrantes que recién empiezan a interiorizar la cultura de
pago.
 Acpitán y Huacrahuacho: dos historias sobre
el agua

• https://www.youtube.com/watch?v=_JsqjE8wBLc
Links importantes a revisar
• https://www.youtube.com/watch?v=pQZmdvvHbus
• https://www.youtube.com/watch?v=5C5QEmcmRao
• https://www.youtube.com/watch?v=VBOXx79Up9w
• https://www.youtube.com/watch?v=O6_MzOXpEH8
 ACTIVIDAD PARA CUADERNO VIRTUAL

Realizar un resumen con esquemas de mapas mentales sobre

el articulo “ Acumulación de derecho de agua en el Perú”
evaluada por la Universidad de Amsterdam.
El documento se encuentra en el archivo adjunto