UNIVERSIDAD PANAMERICANA

Facultad de Ciencias Jurídicas y Justicia

Programa de Actualización de Competencias y
Cierre Academico

La gestión municipal y su impacto en

los índices del desarrollo
-Tesis de Licenciatura-

José Rodolfo Cornejo Coronado

Guatemala, junio 2018

La gestión municipal y su impacto en
los índices del desarrollo
-Tesis de Licenciatura-

José Rodolfo Cornejo Coronado

Guatemala, junio 2018

 AUTORIDADES DE LA UNIVERSIDAD PANAMERICANA

Rector M. Th. Mynor Augusto Herrera Lemus

Vicerrectora Académica Dra. Alba Aracely Rodríguez de González

Vicerrector Administrativo M. A. César Augusto Custodio Cóbar

Secretario General EMBA. Adolfo Noguera Bosque

AUTORIDADES DE LA FACULTAD DE CIENCIAS JURÍDICAS Y

JUSTICIA

Decano Mgtr. Enrique Fernando Sánchez Usera

Vice Decano LL. M. Mynor Augusto Herrera Quiroz

Director de Carrera M. A. Joaquín Rodrigo Flores Guzmán

Coordinador de Exámenes Privados M. Sc. Mario Jo Chang

Coordinador de Postgrados M.A. José Luis Samayoa Palacios

Coordinador de Tesis Dr. Erick Alfonso Álvarez Mancilla

Asesor de Tesis M. Sc. Alba Lorena Alonzo Ortiz

Revisor de Tesis Dr. Rolando López Moran

 TRIBUNAL EXAMIDADOR

Primera fase

Lic. Víctor Manuel Moran Ramírez

Licda. Ada Mildred Palacios De León
Licda. Vilma Corina Bustamante Túchez
Licda. María Victoria Arreaga Maldonado

Segunda fase

Licda. Bélgica Anabella Deras Román

Licda. Evelyn Jacquelin Cano Morales
Lic. Eduardo Galván Casasola
Lic. Mario Rodolfo Passarelli Bran

Tercera fase

Lida. Cándida Rosa Ramos Montenegro

Licda. Ingrid Marie Verdín Mancilla
Lic. Gustavo Adolfo Mendizábal Mazariegos
Lic. Manuel Guevara Amezquita
Nota: Para efectos legales únicamente el sustentante es responsable del
contenido del presente trabajo.
 DEDICATORIA

A DIOS: Fuente inagotable de vida, amor, sabiduría.

A MIS PADRES: Ejemplo de esfuerzo, sacrificio y lucha constante e

incansables jornadas, que permiten que hoy, pueda
dedicarles estas líneas que no alcanzan para
explicarles, la bendición recibida, que permitió
tenertan esforzados ángeles como ustedes a mi lado
siempre.

A MIS HERMANAS

Y HERMANO: Como agradecimiento por su paciencia, apoyo y

namor incondicional.

A MIS HIJAS: Audrey y Fátima, siempre han sido mi motivo de

superación, esfuerzo y trabajo duro, con todo mi
amor mis princesas.
A MIS SOBRINOS: Porque se que todo se puede y este es un ejemplo
que podemos lograrlo.

A USTED: Por todo su amor, apoyo incondicional y

desinteresado, con todo mi amor.

A MIS
CATEDRATICOS: Quienes supieron compartir, como lo manda
Dios, su conocimiento y experiencia, pero
sobre todo por enseñarme a defender con
misericordia los ideales que me forman como
profesional.

A LA UNIVERIDAD UPANA: Gracias.

Índice

Resumen i

Palabras clave ii

Introducción iii

Organización administrativa del Estado de Guatemala 1

Administración pública 18

La gestión municipal y su impacto en los índices del desarrollo 30

Conclusiones 48

Referencias 50
Resumen

La forma de como las municipalidades invierten el presupuesto que

anualmente le es asignado, en programas y proyectos de ayuda y
asistencia social, especialmente a favor de personas de escasos recursos
económicos, es determinante, vinculante y fundamental para que los
índices de desarrollo humano mejoren, según los actuales índices, se
puede establecer que Guatemala se encuentra en una situación de
estancamiento y en algunos aspectos hasta de retroceso, en cuanto a
otorgar salud integral, educación de calidad, fuentes de empleo digno,
acceso a la justicia pronta y cumplida y todo lo demás que es necesario e
indispensable no solo para la realización del ser humano, sino para su
subsistencia misma. El actual presupuesto con el que cuentan las
municipalidades, es insuficiente para la cantidad de la población que se
encuentra en una situación de pobreza y/o de pobreza extrema y que el
Estado, como la Constitución Política de la República de Guatemala lo
establece, tiene la obligación de garantizar, proteger y promover los
derechos humanos de todos los guatemaltecos, porque todos son iguales
ante la ley, incluidos están los derechos a la educación, a la salud, al
trabajo, al deporte, a la cultura, etcétera, función que debe cumplir por
medio de los órganos administrativos, incluidas las municipalidades, a
través de los servicios públicos. Por disposición legal, las

i
municipalidades tienen dentro de su ámbito de competencia el
otorgamiento de ciertos servicios públicos, directamente proporcional a
la medida en que esos servicios sean prestados a la población de sus
respectivas circunscripciones de manera eficiente, eficaz, equitativa y
universalmente, se elevaran los índices de desarrollo humano, lo cual
depende de una buena gestión municipal. Lamentablemente, la mayoría
del erario municipal es utilizado en gastos de funcionamiento, como el
pago de salarios, y solo un 10 por ciento debe ser en concepto de
inversión.

Palabras clave

Municipalidad. Administración Pública. Servicios Públicos. Presupuesto.

Índices de Desarrollo Humano.

ii
Introducción

En la medida en que cada guatemalteco goce de las condiciones de una

vida digna, el estado de Guatemala se verá afectado directamente de una
manera positiva. Dichas condiciones están basadas, entre otros, en el
acceso a la salud, la educación, la seguridad y la justicia. Por la falta de
calles pavimentadas o asfaltadas muchos niños, niñas y adolescentes no
reciben educación, porque las escuelas públicas se ubican a distancias
largas de sus viviendas y al estar en mal estado las calles y carreteras o
ser inexistentes, no circulan vehículos, lo que provoca que los menores
de edad abandonen sus estudios; así mismo, ésta situación afecta de
manera directa y proporcional a la economía, la cual es la base para
crear fuentes de trabajo para los vecinos, ya que sin un trabajo el padre
de familia se ve imposibilitado de proveer lo necesario para subsistencia
de sus dependientes.

En ese mismo sentido, en cuanto a la salud, la falta de drenajes y de

tratamiento de aguas residuales, entre otros factores que inciden
negativamente, las personas no reciben una atención médica adecuada,
existiendo altos índices de mortalidad infantil por desnutrición y
enfermedades que no son tratadas adecuadamente.

iii
Por lo que, la importancia del presente trabajo, radica en establecer el
impacto que tiene la gestión municipal en los índices del desarrollo
humano, determinando hasta qué punto le compete a las municipalidades
la prestación de los servicios relacionados, cuál es el presupuesto con el
que cuenta y si el mismo es suficiente, toda vez que, por años los
servicios públicos se han prestado de manera ineficiente, afectando a la
población más necesitada, sumiéndola en la miseria y la necesidad;
provocando un retroceso en los índices de desarrollo humano, que
consecuentemente induce al estancamiento y al subdesarrollo de
Guatemala, dejándola así, rezagada en materia de Derechos Humanos,
especialmente los de primera generación, que se refieren a los derechos
individuales, como el derecho a la salud, la educación, a una vida digna,
entre otros.

El Estado de Guatemala, por mandato constitucional, tiene la obligación

de procurar el bien común, el cual se logra a través de la prestación de
servicios públicos. El municipio, como la expresión más singular de la
división administrativa del Estado, debiese garantizar el acceso
igualitario de todos los habitantes de su territorio, a dichos servicios.
Según registros estadísticos, en Guatemala, un aproximado, el 59 por
ciento del total de la población vive en condiciones de pobreza y de
éstos, aproximadamente, el 40 por ciento en extrema pobreza; ambos

iv
calificativos de precariedad afectan mayoritariamente a la población
indígena que viven en las áreas rurales, a quienes de manera sistemática
les han vedado el acceso a los servicios básicos, lo cual contribuye al
subdesarrollo y al estancamiento de la economía nacional.

Es por ello que, es de vital importancia determinar la obligación de las

municipalidades en cuanto a la prestación de servicios y el acceso a los
mismos, encuadrándolo dentro del ámbito del derecho administrativo;
toda vez que en la medida en la existan más accesos peatonales y
vehiculares, calles, drenajes, alumbrado público, agua potable, escuelas,
hospitales y seguridad, las condiciones de vida de la población mejorarán
y consecuentemente los índices de desarrollo se elevarán, colocando a
Guatemala en una mejor posición en temas de desarrollo humano,
contribuyendo a que exista un mayor interés en invertir en Guatemala, lo
que conllevará a crear fuentes de trabajo.

El lugar de investigación del presente trabajo será el municipio de

Jocotenango, departamento de Sacatepéquez; habiéndose planteado el
objetivo general de determinar la calidad del gasto público por parte de
la municipalidad en la prestación de los servicios públicos básicos hacia
los vecinos del municipio; los objetivos específicos propuestos fueron: a)
determinar la relación de los servicios públicos, las condiciones de vida

v
de la población y el nivel de desarrollo o subdesarrollo de un Estado; b)
establecer cuáles son los servicios públicos esenciales y de los que más
se carecen actualmente, en detrimento de la población guatemalteca; y c)
determinar la competencia de la función municipal relacionada con la
prestación de servicios públicos y la forma en la que son prestados.

Al realizar el presente estudio se utilizarán los métodos que a

continuación indicaré de qué manera se emplearán: método analítico, se
utilizará para analizar los temas y subtemas de los libros que servirán de
referencia bibliográfica, así como las leyes en que se apoyará la
investigación; y el método jurídico, el cual servirá para interpretar las
leyes que son fundamentales en la presente investigación, atendiendo a
las reglas de interpretación contenidas en la ley, así como la doctrina y
todo lo relativo a la investigación.

La presente investigación está compuesta por tres títulos, en el primero

se desarrollará lo concerniente a la forma de cómo se encuentra
administrativamente organizado el territorio de Guatemala, así mismo se
abordarán aspectos importantes del municipio de forma general. El
segundo título, tratará sobre los órganos administrativos, cuáles son sus
funciones y como se integran para conformar la administración pública.
El último de los títulos consistirá en determinar si las municipalidades

vi
tienen la obligación de otorgar servicios públicos y cómo éstos se
relacionan con el desarrollo económico y social del país, así mismo,
cómo se establecen los niveles de pobreza y pobreza extrema de las
regiones de Guatemala.

vii
Organización administrativa del Estado de Guatemala

En el presente apartado se abordará lo relativo a la forma en que la ley

suprema, es decir, la Constitución Política de la República de Guatemala,
organiza administrativa y territorialmente al Estado, con el objeto de
impulsar el desarrollo integral de la nación. Dicha organización tiene
como característica que su administración debe ser descentralizada.

Región

La Constitución Política de la República de Guatemala consta de tres

partes, dogmática, orgánica y práctica. En virtud del presente tema, es
necesario indicar que en la parte orgánica se regula la estructura,
organización y funcionamiento del Estado y sus instituciones. La parte
dogmática, establece los derechos humanos que se le reconocen a los
guatemaltecos; la última parte, es la que contempla las garantías
constitucionales, como lo son, el amparo, la exhibición personal y la
inconstitucionalidad, en cuanto a ésta última, dentro de nuestro
ordenamiento jurídico se regula la inconstitucionalidad en casos
concretos y la de carácter general, de éstas, la primera es conocida como
control difuso, mientras la otra es el control concentrado. La parte
práctica se encuentra de una manera más desarrollada en la Ley de

1
Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad, Decreto 1-86 de
la Asamblea Nacional Constituyente.

La ley fundamental establece que la organización administrativa del país,

geográfica y territorialmente, está comprendida por regiones,
departamentos y municipios. Las regiones pueden estar conformadas por
uno, dos o más departamentos, los cuales en la actualidad son 22 y éstos
a su vez se dividen en municipios o distritos municipales, tal como se les
denomina en el actual Código Municipal, mismos que tienen al Concejo
Municipal como autoridad máxima.

Así lo establece el artículo 2 de la Ley Preliminar de Regionalización,

Decreto número 70-86 del Congreso de la República de Guatemala, el
cual regula:

Se entenderá por Región la delimitación territorial de uno o más departamentos que reúnan
similares condiciones geográficas, económicas y sociales, con el objeto de efectuar
acciones de gobierno en las que, junto o subsidiariamente con la administración pública,
participen sectores organizados de la población.

Actualmente son ocho las regiones que se encuentran constituidas; los

criterios que se deben utilizar para conformar una región son:
económico, social y cultural. El Congreso de la República de Guatemala
tiene la potestad de variar dicha organización o cambiarla por otro
sistema, siempre y cuando se les respete a las municipalidades su

2
autonomía, regulada en el artículo 253 de la Constitución Política de la
República de Guatemala.

En cada una de las regiones establecidas debe de existir un Consejo

Regional de Desarrollo Urbano y Rural, los cuales, junto con los
consejos departamentales y municipales, se encuentran regulados en la
ley de la materia.

El artículo 3 de la Ley de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural,

Decreto número 11-2002 del Congreso de la República de Guatemala,
regula la función de estos entes colegiados, el cual establece: “El
objetivo del Sistema de Consejos de Desarrollo es organizar y coordinar
la administración pública mediante la formulación de políticas de
desarrollo, planes y programas presupuestarios y el impulso de la
coordinación interinstitucional, pública y privada.”

En la referida ley se establece la forma en que estos se conforman y las

atribuciones y obligaciones con las que deben de cumplir, aunque no
limita su accionar a éstos únicamente, sino que, considera que deben ser
realizados, o programados, en los planes de desarrollo siempre en busca
del bien común de toda la población. Como funciones primordiales, los
consejos de desarrollo urbano y rural tienen que proponer, impulsar y

3
aprobar políticas de desarrollo y de ordenamiento territorial, en sus
respectivas circunscripciones, atendiendo a sus propios intereses y
necesidades particulares de cada consejo.

Departamento

Por su naturaleza, Guatemala es un Estado unitario, que también recibe

el nombre de simple o individual, porque está conformado por un solo
Estado; por esa razón se encuentra dividido por departamentos, aunque
en algunos otros países, verbigracia, la República de Argentina, no se le
llaman departamentos, sino provincias. Los departamentos son
circunscripciones territoriales que dependen del gobierno central en
cuanto a su funcionamiento y financiamiento, es decir, reciben
instrucciones del presidente de la República y económicamente reciben
dinero proveniente del presupuesto general de ingresos y egresos de la
nación.

Tanto las regiones como los departamentos no son considerados

susceptibles de adquirir obligaciones y/o ejercer derechos, toda vez que
no tienen personalidad, ya que no reúnen los requisitos, a diferencia de
los municipios, los cuales sí reciben la categoría de personas jurídicas
colectivas de derecho público, porque la misma ley los crea, además

4
tienen personalidad jurídica, por lo que pueden adquirir y hacer valer
derechos y obligaciones, por medio de sus representantes.

Cada uno de los departamentos de la República de Guatemala tiene

como autoridad máxima a un gobernador, quien es nombrado de manera
unilateral por el presidente de la República, a su vez funcionan como
canal de las directrices de éste. La gobernación departamental se
encuentra clasificada como una institución centralizada, porque depende
directamente de la Presidencia de la República por conducto del
Ministerio de Gobernación. A los gobernadores también se les conoce
como presidente departamental, regidor departamental y/o intendente
departamental.

Como requisito indispensable para optar al cargo de gobernador

departamental, la persona que ocupará dicho puesto debe tener su
domicilio, con no menos de cinco años, en el lugar en el que será
nombrado. Por domicilio se debe de entender que es la circunscripción
departamental en el que una persona, física o abstracta, en este caso
natural, tiene asentada su residencia y es el lugar en el que la ley lo
faculta para ejercitar sus derechos y cumplir con sus obligaciones.

5
Además de lo indicado, los gobernadores departamentales deben tener
las mismas calidades que un ministro de Estado y según el artículo 196
de la Constitución Política de la República de Guatemala, los requisitos
para ser ministro son: ser guatemalteco, hallarse en el goce de los
derechos de ciudadano y ser mayor de 30 años.

Con el objeto de promover el desarrollo del departamento, en cada uno

de éstos debe haber un Consejo Departamental, el que está integrado por
el gobernador del departamento de que se trate, los alcaldes o alcaldesas
de cada uno de los municipios que conforman el departamento y los
representantes de los sectores públicos y privados; este consejo es
presidido por el gobernador.

Municipio

Es una circunscripción territorial de menor extensión que los

departamentos, en la actualidad existen 340 municipios en toda la
República de Guatemala, los municipios generalmente están
conformados por aldeas, caseríos, cantones, sectores y zonas.

Muchos de esos municipios presentan un elevado índice de desarrollo y

por ello se ubican entre los lugares más prósperos de Guatemala,
principalmente por el comercio que se practica en sus mercados, aunque

6
este rasgo no se constituya en un común denominador para ellos, cabe
mencionar que cada uno cuenta con características únicas que permiten
una plena distinción y ubicación económica.

Como elementos constitutivos del municipio se pueden enumerar: i) la

población; ii) el territorio; iii) la personalidad jurídica, y iv) el bien
común. El artículo 8 del Código Municipal, Decreto número 12-2002 del
Congreso de la República de Guatemala, establece otros elementos,
además de los indicados, siendo estos: a) la autoridad; b) la comunidad
organizada; c) la capacidad económica; d) el ordenamiento jurídico; e) el
derecho consuetudinario; y f) el patrimonio. El elemento humano es la
población; la que está constituida por los vecinos que residen dentro del
territorio de un municipio, así lo establece el artículo 41 del Código
Civil, Decreto Ley 106 del Jefe del Gobierno de la República, el cual
establece: “La vecindad es la circunscripción municipal en que una
persona reside y se rige por las mismas leyes que el domicilio…”

Los Consejos Municipales de Desarrollo están conformados por el

alcalde municipal, los síndicos y concejales, representantes de los
Consejos Comunitarios de Desarrollo, los representantes de las entidades
públicas que tengan sede en el municipio y representantes de las
entidades civiles.

7
Fundamento legal

Lo relativo a los municipios se encuentra regulado en el capítulo VII del

título V de la Constitución Política de la República de Guatemala,
específicamente en los artículos del 253 al 262, en los cuales se establece
la autonomía y el gobierno municipal. Aunado a lo anterior, la ley
específica de los municipios es el Decreto número 12-2002 del Congreso
de la República de Guatemala, el cual da una definición de lo que se
debe de entender por municipio.

El artículo 2 del Código Municipal, establece:

Naturaleza del municipio. El municipio es la unidad básica de la organización territorial

del Estado y espacio inmediato de participación ciudadana en los asuntos públicos. Se
caracteriza primordialmente por sus relaciones permanentes de vecindad, multietnicidad,
pluriculturalidad, y multilingüismo, organizado para realizar el bien común de todos los
habitantes de su distrito.

Uno de los requisitos para crear un municipio es, que el territorio que al
que se le pretende dar dicha categoría cuente con un mínimo de 20,000
habitantes y de éstos, el 10 por ciento de los vecinos que se encuentren
en ejercicio de sus derechos debe firmar la solicitud y en caso de no
poder firmar deben dejar su impresión dactilar, dicha solicitud será
entregada en el Ministerio de Gobernación.

8
 Al respecto Calderón señala: Evacuadas las audiencias, y agotadas las investigaciones, el
gobernador departamental, expresando su opinión, elevará lo actuado a conocimiento del
Ministerio de Gobernación, dentro de un plazo que no exceda de noventa (90) días. El
Ministerio de Gobernación dispondrá de un plazo de seis (6) meses, a partir de la recepción
del expediente, para verificar todo lo actuado ante la gobernación departamental y para
completar los estudios, informaciones, diligencias y demás medidas que sean necesarias
para determinar el cumplimiento exacto de los requisitos para decidir sobre la creación o
modificación de un municipio, emitiendo además el dictamen correspondiente, y lo elevará
a conocimiento del Presidente de la República, para que, si así lo considera, en un plazo de
treinta (30) días, presente a consideración del Congreso de la República la iniciativa de ley
correspondiente, para su conocimiento y resolución. (2005 pág. 184)

El ministerio del interior tiene un plazo de seis meses para verificar que
se hayan cumplido con los requisitos necesarios, emitir su dictamen y
elevarlo a la Presidencia de la República, para que éste lo envíe al
Congreso de la República de Guatemala, dentro de los 30 días siguientes.

Autonomía

La autonomía es la facultad de autodeterminación sin injerencia externa,

de poder elegir a sus autoridades, dictar su ordenamiento a fin de
asegurar y percibir sus propios ingresos económicos. En cuanto al
municipio, el último de los aspectos relacionados no se cumple del todo,
porque si bien es cierto, cuentan con ingresos propios, como lo sería el
cobro del impuesto único sobre inmuebles y de multas, ya sean de
tránsito o administrativas impuestas por el Juzgado de Asuntos
Municipales, así como el dinero obtenido por el pago de los vecinos al
adquirir el boleto de ornato, entre otras fuentes de ingresos, también lo es
que, las municipalidades, por mandato constitucional, perciben una

9
cantidad de dinero proveniente del Presupuesto General de Ingresos y
Egresos de la Nación, en un monto del 10 por ciento para todas las
municipalidades, cantidad que después debe ser redistribuida atendiendo
a las normas que estable la Ley Orgánica del Presupuesto de Ingresos y
Egresos de la Nación, dando mayor importancia a los programas y
proyectos que tiendan a fortalecer el desarrollo de la comunidad a través
de programas de inversión.

Los órganos o instituciones autónomas se pueden definir como:

La Jornada Matutina de la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales de la Universidad de

San Carlos de Guatemala, al respecto de los órganos autonomos señala: …entidades de
derecho público con personalidad jurídica propia y capacidad jurídica para adquirir
derechos y obligaciones, manejar su presupuesto y patrimonio, planificar y prestar
servicios sociales y públicos en todo o en parte del territorio estatal, emitir sus
reglamentos, estatutos y ordenanzas sin infringir la legislación superior vigente, con
facultades para elegir sus autoridades y nombrar o contratar personal, coordinando sus
actividades con el plan general del gobierno y que se originan a iniciativa del Estado o de
la población que en ejercicio de autogestión participa en los consejos de desarrollo. (2011
pág.139)

La Constitución Política de la República de Guatemala preceptúa en el

artículo 253 la autonomía municipal, el cual establece: “Los municipios
de la República de Guatemala son autónomos…” Derivado de dicha
autonomía, los municipios tienen las funciones indicadas en el párrafo
precedente y además les corresponde atender los servicios públicos
locales, el ordenamiento territorial de su jurisdicción y el cumplimiento

10
de sus fines propios, todo esto encaminado a la consecución del bien
común.

Gobierno municipal

La responsabilidad de dirigir las políticas públicas de administración del

municipio le corresponde al Concejo, haciendo la salvedad que el
Código Municipal los denomina Concejo Municipal, por lo que es
indistinto la forma en la que se les llame. Los Concejos Municipales se
encuentran conformados por el alcalde, los síndicos y concejales. En
cuanto a los síndicos y concejales, el número de estos es variable, ya que
depende de la cantidad de la población con la que cuente el municipio, la
cual debe estar debidamente empadronada ante el Registro de
Ciudadanos, mismo que está adscrito al Tribunal Supremo Electoral,
quienes son electos por medio del sufragio.

Lo anterior se puede concatenar con lo regulado en el artículo 254 de la

Constitución Política de la República de Guatemala, en el cual se
establece que los integrantes del Concejo son electos directamente
mediante el sufragio universal y secreto, por un periodo de cuatro años,
con la posibilidad de ser reelectos.

11
Por sufragio se debe entender que “…es el voto que se emite en una
elección política o en una consulta popular.” según la definición del
artículo 198 de la Ley Electoral y de Partidos Políticos, Decreto número
1-85 de la Asamblea Nacional Constituyente. El gobierno municipal se
encuentra regulado en el artículo 33 del Código Municipal, el que
establece:

…Corresponde con exclusividad al Concejo Municipal el ejercicio del gobierno del

municipio, velar por la integridad de su patrimonio, garantizar sus intereses con base en los
valores, cultura y necesidades planteadas por los vecinos, conforme a la disponibilidad de
recursos.

Por lo que el Concejo Municipal es la máxima autoridad de un

municipio, es el órgano superior de deliberación y de decisión; el alcalde
es el encargado de velar por la ejecución de las decisiones tomadas por el
Concejo en pleno; el síndico, es quien ejerce la representación judicial de
la municipalidad, es decir, es quien representa a la municipalidad dentro
de un juicio, cuando ésta se encuentra como parte actora o demandada.
Mientras tanto, los concejales, de manera ordenada sustituirán al alcalde,
en caso de ausencia temporal o definitiva.

Para optar a los cargos de alcalde, síndico o concejal se deben cumplir

los requisitos indicados en el artículo 43 del Código Municipal, ser
guatemalteco de origen y vecino inscrito en el distrito municipal, estar en

12
el goce de sus derechos políticos y saber leer y escribir, sin especificar
un grado académico.

Como todo funcionario y empleado público, los alcaldes, síndicos y

concejales, al cumplir con sus funciones, tienen la responsabilidad de los
actos que realicen, cuando éstos causen daño o perjuicio a otra persona o
bien cuando esa conducta es considerada ilícita; dicha responsabilidad no
cesa al dejar el cargo que ocupan.

En cuanto al tiempo de prescripción de la responsabilidad civil y penal

de los trabajadores y empleados públicos, la Constitución Política de la
República de Guatemala en su artículo 155, establece:

Responsabilidad por infracción a la ley. Cuando un dignatario, funcionario o trabajador del

Estado, en el ejercicio de su cargo, infrinja la ley en perjuicio de particulares, el Estado o la
institución estatal a quien sirva, será solidariamente responsable por los daños y perjuicios
que se causaren.

La responsabilidad civil de los funcionarios y empleados públicos podrá deducirse

mientras no se hubiere consumado la prescripción, cuyo término será de veinte años.

La responsabilidad criminal se extingue, en este caso, por el transcurso del doble del
tiempo señalado por la ley para la prescripción de la pena…

Es decir que, si el funcionario público cometió un delito en el ejercicio

de sus funciones, su responsabilidad es compartida junto con la
municipalidad, toda vez que se establece que la responsabilidad es
solidaria. El plazo para la prescripción de la responsabilidad civil que es

13
de 20 años, los cuales se empiezan a contar a partir de la fecha en que
ocurrió el acto que infringe la ley, ahora bien, para la responsabilidad
penal, el plazo inicia a contarse desde que el funcionario o empleado
público entregó el cargo.

Función municipal

Al abordar el tema de la función municipal se hace referencia a todas

esas facultades y obligaciones, es decir, al ámbito de competencia que la
ley le otorga a las municipalidades, las que son ejercidas a través del
Concejo Municipal. La principal función municipal es de tipo
administrativa, la cual se realiza mediante la prestación de servicios
públicos, con el objeto de lograr el bien común de todos los vecinos,
como fin teleológico del municipio, coadyuvado por todo el andamiaje
de planeación, no solo de índole financiero sino también el que se refiere
a las obras que promuevan las autoridades en beneficio de la población.

Calderón indica: La administración municipal, para la discusión y solución a sus propias

necesidades, como toda organización sociopolítica tiene un telos. Este es otro de los
elementos indispensables del municipio, el ELEMENTO TELEOLOGICO, que consiste en
la finalidad, que se sintetizan en: Cumplir y velar porque se cumplan los fines y deberes
del Estado (bienes general o bien común); ejercer y defender la autonomía municipal;
impulsar el desarrollo; velar por la integridad del territorio, fortalecimiento de su
patrimonio económico y preservación de su patrimonio económico y la preservación de su
patrimonio natural y cultural; promover la participación sistemática, efectiva, voluntaria y
organizada de sus habitantes. (2005 pág. 181)

14
De lo anterior se establece que además de prestar servicios públicos las
municipalidades tienen otras funciones, sin embargo, la primordial es la
búsqueda del bienestar integral de todos los vecinos.

La competencia del municipio se puede dividir en: propia y la atribuida

por delegación; las propias son las que la Ley Fundamental le asigna en
virtud de su autonomía, que como ya se indicó son: a) elegir a sus
propias autoridades; b) obtener y disponer de sus recursos; c) atender los
servicios públicos locales, el ordenamiento territorial de su jurisdicción y
el cumplimiento de sus fines propios; y d) emitir ordenanzas y
reglamentos.

Por su parte, la competencia atribuida por delegación se refiere a las que

el gobierno central tiene la obligación de cumplir, pero de mutuo acuerdo
con la municipalidad, ésta se abroga o se le delegan tales funciones,
como lo puede ser, prestar educación por medio de una escuela
municipal, brindar salud a través de un puesto o centro de salud
financiado con recursos propios de la municipalidad y/o proveer
seguridad con la implementación de la policía municipal.

Como parte de la competencia propia, las municipalidades deben prestar

servicios públicos, los que se pueden definir como: “…las actividades
que desarrolla el Estado o sus entidades descentralizadas y autónomas en

15
forma directa o indirecta, con la necesidad de satisfacer necesidades
sociales por imperativo constitucional, a cambio del pago de impuestos,
tasas y demás contribuciones…” (Jornada Matutina de la Facultad de
Ciencias Jurídicas y Sociales de la Universidad de San Carlos de
Guatemala, 2011 pág. 141)

Presupuesto municipal

La Constitución Política de la República de Guatemala es expresa al

indicar que el 10 por ciento del presupuesto general del Estado les
corresponde a las municipalidades, esa cantidad de dinero
posteriormente es distribuida a prorrata dentro del total de
municipalidades, mediante amortizaciones periódicas.

Las municipalidades tienen la facultad de administrar autónomamente el

presupuesto que les asignan, es decir, el Concejo Municipal decide en
qué se invertirá el dinero que reciben, dentro de las libertades que le
otorga la ley. Como encargada de velar por la fiscalización de la
utilización de los recursos económicos otorgados a las municipalidades
se encuentra la Contraloría General de Cuentas, quien está encargada de
verificar y fiscalizar que la hacienda municipal se haya invertido de la

16
manera que la ley establece, que fue decidido por su autoridad y que
dicha inversión haya sido de calidad.

De lo anterior se infiere que, de una buena planificación estratégica y

estructura lógica coherente, se puede llegar a tener una buena
formulación presupuestaria, misma que debe desarrollarse de tal forma
que permita la flexibilidad necesaria, para adaptarse a las diferentes
circunstancias que con el transcurrir del periodo es menester reacomodar,
como lo puede ser un terremoto, una inundación, desbordamientos de
ríos, aludes, etcétera. La planificación estratégica es además una
herramienta fundamental para la consecución de objetivos de la
administración municipal, pues contempla los planes de desarrollo local,
integrando las políticas propias de cada administración.

En ese mismo orden de ideas, las autoridades municipales deben

procurar una buena planificación, ejecución y liquidación del
presupuesto, de lo contrario, como se acotó, puede llegar a tener
repercusiones de tipo administrativo e incluso de orden judicial, al haber
reparos de la Contraloría General de Cuentas y que éstos no hayan
sido desvanecidos fehacientemente.

17
A criterio del tesista, en muchos casos la mala administración del
presupuesto obliga a los cuentadantes a buscar alternativas que quizá no
sean las más indicadas pero que en un momento determinado resultan
siendo las únicas salidas a situaciones difíciles de afrontar.

Administración pública

En sentido amplio el término administrar se refiere a la planificación que

se hace con el objeto de alcanzar un fin determinado. Otra definición es
la indicada por Bielsa citado por Ossorio: “Ordenamiento económico de
los medios de que se dispone y uso conveniente de ellos para proveer a
las propias necesidades.” (2017 pág. 46)

Por lo que administración pública es el conjunto de actos que realizan las

instituciones que prestan servicios públicos o que administran dinero de
la hacienda pública, con el fin de cumplir con sus objetivos, que se
resumen en lograr el bien común, es decir, el bienestar de toda la
colectividad de administrados.

18
Órgano administrativo

El fin teleológico del Estado, según lo establece la Constitución Política

de la República de Guatemala, es la realización del bien común; la forma
en la que se pretende alcanzar es por medio de los servicios públicos que
se prestan a la población. Dichos servicios son otorgados por conducto
de los órganos administrativos.

Un órgano administrativo es el ente que sirve de medio al Estado para

cumplir con su finalidad, pertenece a la administración pública. Por su
naturaleza legal se puede definir como una persona jurídica colectiva o
abstracta de derecho público, que cuenta con personalidad jurídica
propia; puede ser dependiente, directa o indirectamente, o no del
gobierno central. Así mismo existen órganos administrativos que tienen
la característica de ser autónomos, por disposición de la ley ordinaria que
los crea o porque la Ley Suprema les otorga esa calidad.

Las funciones que realizan los órganos administrativos en su quehacer

con respecto a la administración son: la planificación, la coordinación, la
organización y la dirección. La planificación consiste en determinar las
necesidades de la población, con el objeto de ejecutar acciones en el
futuro para satisfacer dichas necesidades; la coordinación se refiere a

19
buscar los mecanismos que permitan que dos o más órganos
administrativos puedan trabajar en conjunto; determinar la manera en
que se van a cumplir con las funciones que tienen encomendadas es la
organización y por su parte la dirección, es la verificación de que se
estén cumpliendo con las tareas que se le han asignado.

La Jornada Matutina de la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales de la Universidad de

San Carlos de Guatemala, en su obra al respecto señala: …a partir de la obligación
constitucional de satisfacer las necesidades generales, el organismo ejecutivo debe
desarrollar este proceso, integrado por un conjunto de fases ordenadas, desde la
preparación del plan general del estado (integrado con programas, subprogramas y
proyectos), que mediante su ejecución a cargo de los funcionarios públicos, logra la
prestación de servicios públicos y sociales, así como la construcción, mantenimiento y en
su caso la reconstrucción de la obra pública para satisfacer aquellas necesidades sociales, y
así alcanzar su objetivo, justificando de esa forma y de ninguna otra, su existencia (la del
organismo ejecutivo) y el gasto del presupuesto estatal que soporta toda la población.
(2011 pág.94)

El mismo proceso de logística que utiliza el organismo ejecutivo, de una

u otra manera, es el empleado por todos y cada uno de los órganos
administrativos que conforman la administración pública, atendiendo
siempre a la formulación de un presupuesto coherente, flexible y
equilibrado, teniendo como fin siempre, la prestación de servicios
públicos como medio para la consecución del bien común.

Los elementos de los órganos administrativos son tres, el funcionario

público que se encuentra a cargo de dicho órgano, el cual puede ser
electo por medio del sufragio universal o por designación directa; la

20
competencia y la actividad material. Cada órgano administrativo tiene
una competencia determinada por la ley, es decir, la norma jurídica es la
que determina las facultades, atribuciones, funciones y responsabilidades
que a cada uno de éstos le corresponde. El tercero de los elementos es la
actividad material, la cual se determina de la siguiente manera:

Jornada Matutina de la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales de la Universidad de San

Carlos de Guatemala, señala: Tomada la decisión en la cúpula del gobierno (ejecutivo-
legislativo), los proyectos se trasladan a las comunidades para su ejecución, con la
participación de la población (mano de obra y supervisión o control social) y de los
técnicos (del Estado, internacionales, o contratados en las empresas privadas). Ejecutado
el proyecto, toma forma de obra pública (edificio, puente, camino, carretera, adoquín,
canales de abrevadero, tendido eléctrico, cañerías de agua potable, drenajes, parques, etc.)
o de servicio comunitario (propio o local) o servicio público general (dirigido a varias
poblaciones)… (2011 pág. 107)

Por lo que, a criterio del autor, la actividad material consiste en el

conjunto de acciones que efectivamente realizan los administradores
encargados de los órganos administrativos, dentro de la competencia que
les corresponde y las decisiones que se han tomado a lo interno de dicho
órgano por el ente encargado para tal efecto. La competencia del órgano
administrativo puede ser determinada atendiendo a los siguientes
criterios: a) por razón del grado; b) por razón de la materia; c) por razón
del territorio; y d) por razón de tiempo.

21
La competencia atendiendo al grado se establece cuando dos o más
órganos administrativos se encuentran organizados y estructurados de
manera jerárquica, siendo uno el superior y el otro o los otros, los
subordinados, de igual manera sucede a lo interno de un mismo órgano,
en el que sus dependencias también tienen la misma estructura.

Por razón de la materia, se refiere a que dentro del abanico de

instituciones que conforman la administración pública, cada órgano
administrativo tiene una serie de funciones específicas, no pudiendo
actuar fuera de ellas, ni abrogarse el conocimiento de solicitudes que no
le sean propias.

Debido a la descentralización, existen órganos administrativos que para

brindar un servicio eficiente y/o eficaz han instalado dependencias o
centros de atención y de servicios fuera de su sede, estableciendo
oficinas encargadas de conocer un territorio determinado, ya sea por
municipios, departamentos o regiones; por lo que, cada una de éstas
tiene un lugar específico dentro del que puede y debe ejercer sus
funciones.

Por razón del tiempo se entiende que el órgano administrativo puede

funcionar únicamente durante un periodo, es decir, existen órganos
administrativos que tienen la misma competencia por materia, por

22
territorio y por grado, pero que su función está vigente durante ciertos
días u horas.

La función que ejercen los órganos administrativos siempre debe

encuadrarse dentro de los principios de legalidad y de juridicidad. Por el
primero de los mencionados se debe entender que se refiere a que, la
norma jurídica determina lo que el órgano administrativo, por medio del
funcionario, puede realizar, si no está regulado legalmente, no es
permitido hacerlo, a diferencia del derecho de libertad de acción,
regulado en el artículo 4 de la Constitución Política de la República de
Guatemala, por el cual toda persona puede hacer lo que la ley no le
prohíba, entonces, el principio de legalidad es para los administradores
y el de libertad de acción para los administrados.

En cuanto al principio de juridicidad, es más amplio que el de legalidad,

y en virtud de que, este determina que el funcionario público, en primer
lugar, debe adecuar su actuar a la norma jurídica, y en caso de vacío
legal o ambigüedad de la norma, se pueden aplicar los principios
generales del derecho y de ser necesario se puede recurrir a las
instituciones doctrinarias.

23
Servicios públicos

Con el fin de conseguir el bien común, el Estado debe cubrir las

necesidades de la población por medio de los órganos administrativos,
quienes son los encargados de prestar los servicios públicos, entendidos
como aquellos servicios básicos que se prestan de manera regular y
continua, que son de uso indispensable para la población.

Los servicios públicos se pueden clasificar en esenciales y no esenciales,

los primeros son los que no se deben dejar de prestar, como el servicio
de agua potable, la salud, etcétera; y los no esenciales, son aquellos que,
no obstante que son necesarios para la vida cotidiana, al dejar de
prestarse no afectan significativamente a la población, verbigracia el
servicio de internet.

Por la forma en que son prestados, los servicios públicos se clasifican en

directos, los que se proporcionan por el Estado por medio de órganos
administrados, e indirectos, los cuales se prestan por particulares quienes
previamente han obtenido la autorización del Estado o han realizado una
concesión con éste. La concesión se origina en el caso de que la
administración pública no tenga la capacidad para proporcionar un
servicio público determinado.

24
Dentro de las características de los servicios públicos se encuentran: la
generalidad, es decir que se deben prestar a toda la población; y la
obligatoriedad, que consiste en que el Estado tiene la obligación de
otorgarlos de manera uniforme y regular, sin discriminación alguna.

Calderón, al respecto de las características indica: …es la garantía del derecho a exigir su
prestación que tienen todos los habitantes. Es el fin en sí mismo del servicio, que nace
para satisfacer una necesidad general o colectiva. …consiste en la posibilidad de que todos
los habitantes lo utilicen, previa satisfacción de los requisitos señalados en la normativa
jurídica, como el pago de las tasas o tarifas, sin más límite que la capacidad del propio
prestador del servicio. (2005 pág. 201)

Si bien es cierto que, en virtud del carácter de generalidad que tienen los
servicios públicos, éstos deben estar disponibles para todos los vecinos,
también lo es que, ellos deben cumplir con ciertas obligaciones a cambio
de recibir dicho servicio, como lo es el pago por el agua potable, de
alumbrado público o el pago del boleto de ornato.

Sistemas de control

Los medios de control son los mecanismos que sirven para verificar y/o
controlar que los actos administrativos realizados por la administración
pública cumplan con las expectativas y necesidades de la sociedad y en
especial que estén encuadrados dentro de los principios de legalidad y de
juridicidad.

25
Los medios de control de la administración pública son: a) Control
interno; b) Control directo; c) Control judicial; d) Control constitucional;
e) Control parlamentario; f) Control al respeto de los Derecho Humanos;
g) Control del gasto público; y h) Control social.

El control interno es el que se ejerce, como su nombre lo indica,

internamente o sea dentro del mismo órgano administrativo, ya que estos
tienen una estructura jerárquica y los funcionarios públicos superiores
verifican el actuar de los subordinados; también este control se realiza de
manera interórganica, es decir, de un órgano administrativo sobre otro
que se encuentra en un plano de subordinación, como lo puede ser de un
ministerio sobre un viceministerio.

El control directo es el que realizan los particulares, es decir los

administrados, ante los actos que realizan los órganos administrativos
dentro del ámbito de su competencia; estos actos administrativos son
también conocidos como resoluciones administrativas, las cuales se
clasifican en providencias de trámite y resoluciones finales.

Cuando un particular presenta una solicitud ante la administración

pública, el órgano competente debe dar una respuesta a dicha petición
por medio de una resolución administrativa y al ser desfavorable a los

26
intereses del administrado, éste puede hacer uso de los recursos
administrativos que la ley prevé, que en este caso serían los recursos de
revocatoria y de reposición; este último doctrinariamente es considerado
un remedio procesal, toda vez que el mismo que dictó la providencia
recurrida es quien conoce y resuelve, a diferencia de la revocatoria,
donde quien revoca o confirma la resolución impugnada es el superior
jerárquico de quien la dictó originalmente.

Después de haber agotado los recursos administrativos por parte del

particular que esté legitimado y que considere que aún se ve afectado
por la decisión del órgano administrativo, puede hacer uso del control
judicial, por medio del proceso denominado por la ley como proceso
contencioso-administrativo, el cual se tramita ante el Tribunal de lo
Contencioso Administrativo, que aunque reciba este nombre, dicho
tribunal tiene la categoría de sala y se enmarca dentro de la corte de
apelaciones.

El artículo 221 de la Constitución Política de la República de

Guatemala, en su primer párrafo establece:

Tribunal de lo Contencioso-Administrativo. Su función es de contralor de la juridicidad de

la administración pública y tiene atribuciones para conocer en caso de contienda por actos
o resoluciones de la administración y de las entidades descentralizadas y autónomas del
Estado, así como en los casos de controversias derivadas de contratos y concesiones
administrativas…

27
El control constitucional es el ejercido por medio de la Corte de
Constitucionalidad, quien es la encargada de verificar que los órganos
que conforman la administración pública respeten y por consecuencia no
violen los derechos y las garantías que la Ley Fundamental establece.
Así lo regula el artículo 268 de la Constitución Política de la República
de Guatemala, la cual establece: “Función esencial de la Corte de
Constitucionalidad. La Corte de Constitucionalidad es un tribunal
permanente de jurisdicción privativa, cuya función esencial es la defensa
del orden constitucional…”
Es el Congreso de la República de Guatemala quien ejerce el control
parlamentario, por medio de la interpelación o la citación. La
interpelación, también conocida como juicio político, se realiza a los
ministros de Estado, quienes tienen la obligación de presentarse y
responder a los cuestionamientos que le realicen los diputados. Como
expresión máxima de la interpelación, se puede decretar un voto de falta
de confianza en contra del ministro relacionado. La citación se puede
hacer a cualquier funcionario o empleado público, quien debe dar cuenta
de la función que realiza.

El control al respeto de los Derechos Humanos lo tienen, por una parte,

la Comisión de Derechos Humanos del Congreso de la República y por
otra el Procurador de los Derechos Humanos, a quien doctrinariamente

28
se le conoce con el nombre de ombudsman. Básicamente este control
consiste en verificar que los Derechos Humanos reconocidos y
garantizados por la Constitución Política de la República de Guatemala
y los Tratados Internacionales de los que el Estado de Guatemala es
parte, sean respetados y cumplidos por parte de la administración
pública.

El artículo 274 de la Constitución Política de la República de

Guatemala, con respecto al Procurador de los Derechos Humanos
establece “…es un comisionado del Congreso de la República para la
defensa de los Derechos Humanos que la Constitución garantiza. Tendrá
facultades para supervisar la administración…”

La Contraloría General de Cuentas como institución descentralizada

realiza el control del gasto público. Su función es fiscalizar los ingresos
y egresos de la hacienda pública, tiene competencia sobre los tres
organismos del Estado, los municipios y cualquier persona que reciba o
maneje dinero del Estado, como lo pueden ser las organizaciones no
gubernamentales.

El control social, también conocido como auditoría social, es aquel que

realiza cualquier persona, sin entrar a discutir su legitimidad. Se ejerce
mediante el acceso a la información pública, derecho al que se le

29
denomina habeas data, a la que también se le considera como una
garantía constitucional.

El Código Municipal regula dicho control, de la forma siguiente, en el

artículo 19: “Fiscalización social. Las comunidades organizadas
conforme a la ley tendrán facultad para realizar la auditoria social de los
programas de descentralización…”

Por su parte el artículo 62 del Código Municipal, indica: “Derecho a ser

informado. Todos los vecinos tienen derecho a obtener copias y
certificaciones… así como consultar los archivos y registros financieros
y contables…”

La gestión municipal y su impacto en los índices del

desarrollo

El municipio, como órgano de la administración pública, en su gestión

debe tener como finalidad la consecución del bien común de todos los
vecinos de su circunscripción, teniendo para esto competencia
determinada en la ley.

30
Con base en el principio de legalidad, las municipalidades tienen
funciones específicas, dentro de éstas, deben atender los servicios
públicos locales, así lo establece el artículo 3 del Código Municipal, el
cual en su parte conducente determina: “…ejerce por medio de ellas, el
gobierno y la administración de sus intereses, obtiene y dispone de sus
recursos patrimoniales, atiende los servicios públicos locales, el
ordenamiento territorial de su jurisdicción…”

Situación actual de la pobreza en Guatemala por regiones

No obstante que la Ley Preliminar de Regionalización, vigente desde el

año 1986, establece la posibilidad de modificar el número y la
integración de las regiones establecidas por dicha ley, hasta la actualidad
las mismas se encuentran conformadas de la siguiente manera: Región
Metropolitana, compuesta únicamente por el departamento de
Guatemala, debido a su densidad poblacional y por ser la ciudad más
importante en el aspecto económico, además, el municipio de Guatemala
es la capital.

Región norte, integrada por los departamentos de Alta Verapaz y Baja

Verapaz; los departamentos de El Progreso, Izabal, Chiquimula y
Zacapa conforman la región nororiente; al suroriente se compone de

31
Jutiapa, Jalapa y Santa Rosa; Sacatepéquez, Chimaltenango y Escuintla
constituyen la región central; mientras que la región suroccidental
incluye a los departamentos de San Marcos, Quetzaltenango,
Totonicapán, Sololá, Retalhuleu y Suchitepéquez; Huehuetenango y
Quiche son la región noroccidental.

El departamento de Petén es la región que al igual que la metropolitana

está conformada únicamente por un departamento y en este caso lleva el
nombre de dicho departamento, al ser denominada la región Petén, lugar
significativo para Guatemala, porque el mismo aporta en cuanto a
cultura guatemalteca y datos milenarios de relevancia para la
humanidad.

Con base en el documento denominado “Mapas de Pobreza Rural en

Guatemala 2011” y la “Encuesta Nacional de Condiciones de Vida
2014”, ambos elaborados por el Instituto Nacional de Estadística con el
apoyo del Banco Mundial, así como la publicación “Guatemala en
Cifras” del Banco de Guatemala y el “Informe Nacional de Desarrollo
Humano 2015/2016” del Programa de Naciones Unidas para el
Desarrollo, se puede establecer que los departamentos con los niveles de
pobreza más elevados son Huehuetenango, Quiché, Totonicapán, Sololá
y Alta Verapaz.
32
 El Instituto Nacional de Estadística, indica: Los departamentos de Alta Verapaz y Sololá,
además de mostrar altas tasas de pobreza en el área rural, son también los departamentos
con mayor nivel de pobreza en general, urbano y rural, según los resultados de la ENCOVI
2011. Estos departamentos se caracterizan por una mayor proporción de población
indígena (más del 95%), además de que el 50% o más de su población habitan en áreas
rurales. (2013 pág. 6)

La población que se encuentra en condiciones de pobreza se puede

clasificar en dos grupos, uno de ellos está conformado por las familias
que con sus ingresos económicos no logran cubrir las necesidades
mínimas de alimentos, de esa cuenta el artículo 278 del Código Civil,
indica: “…alimentos comprende todo lo que es indispensable para el
sustento, habitación, vestido, asistencia médica y también la educación e
instrucción…” éstos son considerados en situación de extrema pobreza.

Por su parte, el otro de los grupos, es el conformado por esos núcleos

familiares en los que sus ingresos económicos sí cubren, aunque sea de
manera limitada, la alimentación, la vivienda, el vestuario, la salud y la
educación de sus miembros, sin embargo, no tienen la capacidad
económica para contar con servicios que no sean indispensables para la
vida pero que, sí son de utilidad en la vida cotidiana, como el servicio
telefónico, el servicio de televisión por cable y el internet, entre otros.

Al respecto, el Instituto Nacional de Estadística señala: La metodología de líneas de

pobreza absoluta consiste en fijar el costo mínimo necesario para cubrir una canasta que
permita satisfacer las necesidades alimentarias y no alimentarias. Se considera pobre a la
proporción de población que no logra acceder a este umbral. Con estos resultados se

33
 clasifica a la población en pobreza extrema, a aquellos que no alcanzan a cubrir el costo del
consumo mínimo de alimentos, y pobreza total, a los que alcanzan a cubrir el costo del
consumo mínimo de alimentos, pero no así, el costo mínimo adicional para otros bienes y
servicios básicos. (2015 pág. 1)

De las ocho regiones, los departamentos con la mayor cantidad de

población en situación de pobreza y pobreza extrema se encuentran en
tres de éstas, siendo de esa cuenta las regiones con los departamentos
más pobres la región noroccidental, la suroccidental y la región norte;
constituyendo los departamentos mencionados, tres de los cinco con más
población del país, de los 16, 548,168 habitantes que según estimaciones
del Instituto Nacional de Estadística hay en Guatemala. Según el
documento elaborado por el Banco de Guatemala, denominado
“Guatemala en Cifras 2017”, el país tiene una tasa de pobreza del 59.28
por ciento, siendo la región metropolitana la que tiene el índice más
bajo, incluida la pobreza extrema, con el 33.30 por ciento de su
población en esta condición.

A nivel región, la que cuenta con el porcentaje más alto de habitantes en

situación de pobreza es la región suroccidental, conformada por la
mayor cantidad de departamentos en comparación con las demás, siendo
estos los departamentos de San Marcos, Quetzaltenango, Sololá,
Totonicapán, Suchitepéquez y Retalhuleu, de éstos, Sololá es el que

34
tiene el mayor número de habitantes pobres con un aproximado del
80.90 por ciento del total de la población.

La región norte ocupa el segundo lugar en la escala de pobreza por

regiones en Guatemala, con un 74.7 por ciento, seguida en el tercer lugar
por la región conformada por los departamentos de Huehuetenango y
Quiché, dos de los cinco más pobres del país, con una tasa del 74.25 por
ciento; el cuarto lugar lo ocupa la región suroriente que tiene el 61.4 por
ciento, el quinto lugar con el 60.8 por ciento es el departamento de
Petén. La región central y la nororiente, además del departamento de
Guatemala, son las regiones con los índices más bajos de pobreza, 53.36
y 59.90 por ciento, respectivamente. Porcentajes que cada vez son más
elevados en todos los departamentos, ya que del periodo comprendido
del año 2000 al 2014 hubo un aumento de la población pobre, fenómeno
que se produjo tanto en el área rural como en la urbana, siendo la
primera de la mencionadas, la que mayormente se vio afectada por el
aumento de dicho porcentaje.

35
La prestación de servicios públicos como medios para elevar los índices
de desarrollo humano

La Organización de Naciones Unidas es un organismo internacional que

agrupa a la mayoría de los estados del mundo, fundada posteriormente a
la finalización de la segunda guerra mundial. El instrumento jurídico que
le dio vida es la Carta de las Naciones, suscrita por 50 países en la
ciudad de San Francisco del Estado de California de los Estados Unidos
de América.

La Carta de las Naciones cobró vigencia el 24 de octubre de 1945 y

desde esa misma fecha entró en funcionamiento la Organización de
Naciones Unidas; en el preámbulo de dicha carta se establecen
principios de observancia obligatoria para los signatarios y a su vez
compromisos adquiridos por ellos, teniendo como elemento primordial
no solo a los Estados como tal, sino a la persona humana como eje
transversal de sus políticas, dicho preámbulo indica:

“…reafirmar la fe en los derechos fundamentales del hombre, en la dignidad y el valor de

la persona humana, en la igualdad de hombres y mujeres y de las naciones grandes y
pequeñas (…) a promover el progreso social y a elevar el nivel de vida dentro de un
concepto más amplio de libertad…”

Para cumplir con sus fines la Organización de Naciones Unidas ha

creado una serie de órganos y programas, dentro de éstos está el
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, el cual fue creado

36
en año 1989, cuya función es colaborar con los países más necesitados,
creando e implementando mecanismos que combatan la pobreza y
contribuyan a disminuir las desigualdades y la exclusión.

El Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, como

herramienta para alcanzar sus fines, ha publicado anualmente un informe
sobre desarrollo humano, basados en los índices planteados por el
economista Mahbub ul Haq.

Con el informe de desarrollo humano buscan establecer un indicador que

permita determinar los logros, retrocesos o estancamientos que ha tenido
cada país en cuanto a la erradicación de la pobreza y la desigualdad.

El Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo señala: La desigualdad resultante

afecta especialmente a poblaciones rurales, a los pueblos indígenas y a las mujeres, que
sobreviven con altos índices de pobreza multidimensional, sin acceso a servicios básicos de
saneamiento, de educación, a activos productivos o a fuentes de empleo decente. (2016
pág. 11)

El término desarrollo, en un sentido amplio, a criterio del sustentante, se

puede definir como la evolución o cambio de un estado hacia otro más
avanzado, también se puede establecer como “Acrecentar o incrementar
en lo físico o moral.” (Ossorio, 2017, pág. 315) de esa cuenta, el
desarrollo humano es que una persona o grupo de personas cambien para
bien las condiciones en las que subsisten.

37
De manera general se ha considerado que el desarrollo humano se
circunscribe únicamente a lo económico, sin embargo, es un concepto
más amplio que busca un desarrollo integral de las personas y no
únicamente un incremento en sus ingresos de capital o en su patrimonio
y por ende su poder adquisitivo de bienes y servicios.

Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, en su informe indica: El desarrollo

humano propone ir más allá de la expansión de la riqueza y traducir el progreso en mejorar
la calidad de la vida humana en armonía con la sostenibilidad del planeta (…) Una
sociedad justa implicará, más allá de la igualdad legal en abstracto, acciones que permitan
a los menos favorecidos la opción de mejorar su calidad de vida… (2016 pág. 7)

Para lograr el desarrollo humano, el crecimiento económico es

fundamental, sin embargo, el mismo es un mecanismo para la
consecución de ese ideal y no el fin mismo; implica que cada persona
pueda contar con las herramientas que le permitan tener una vida en
condiciones dignas y que pueda desarrollarse plenamente como ser
humano en todos los aspectos.

Instituto Nacional de Estadística, establece: Sacatepéquez se caracteriza por ser uno de los
departamentos con mayor nivel de desarrollo humano de Guatemala; para el año 2011
presentaba un índice de Desarrollo humano (IDH) de 0.623, superior al promedio nacional
de 0.580.

…más de la mitad de los municipios de Sacatepéquez presentan porcentajes de pobreza

total en áreas rurales superiores al 50%. (2013 pág. 18)

38
El departamento de Sacatepéquez, que se encuentra comprendido en la
Región Central, junto con los departamentos de Chimaltenango y
Escuintla, es el departamento con menor extensión territorial de todo el
país, que, así como el departamento de El Progreso, son los que menor
densidad de población tienen, lo que influye en que la cobertura de los
servicios públicos que se presentan llegue a una mayor cantidad de la
población, lo que provoca que aumenten sus índices de desarrollo
humano.

Los índices utilizados por el Programa de las Naciones Unidas para el

Desarrollo y que sirven de parámetro para determinar el desarrollo
humano son: la salud, la educación y el nivel de vida, los cuales se
complementan con los Objetivos de Desarrollo Sostenible.

Dichos objetivos, fueron acordados en el 2015 por los Estados miembros

de la Organización de Naciones Unidas, con el objeto de erradicar la
pobreza, la desigualdad y contrarrestar los efectos negativos del cambio
climático, dentro de estos objetivos se pueden mencionar: fin de la
pobreza, salud y bienestar, educación de calidad, agua limpia y
saneamiento.

39
La salud se determina con base en las condiciones de las viviendas, el
acceso a la salud pública o privada, el acceso al agua potable y el
tratamiento a las aguas residuales, que permitan contar con una vida
saludable y aumenten los años de esperanza de vida.

El índice de la educación contempla aspectos como el analfabetismo, la

escolaridad en los adultos y la deserción escolar, lo cual tiene
repercusión en la posibilidad de encontrar un empleo y
consecuentemente mejorar su nivel de ingresos.

Instituto Nacional de Estadística, al respecto indica: La tasa de alfabetismo de las personas

entre 15 y 24 años aumentó entre 2000 y 2014, en más de 10 puntos porcentuales.

Para el año 2000, 2 de cada 10 personas de 15 a 24 años no podía leer y escribir, mientras
que para el 2014, esta proporción se redujo a cerca de 1 de cada 10 personas. (2015 pág.
36)

Sin salud es difícil que haya educación, un niño que no se alimenta

adecuadamente puede llegar a sufrir desnutrición lo cual va a afectar su
rendimiento académico, de esa cuenta “…no disponer de una vivienda
adecuada tiene un impacto alto en los hogares, no sólo porque afecta la
salud, sino también por vulnerar otras capacidades como la educación
(…) el rendimiento y en la inasistencia escolar debido a enfermedad.”
(Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, 2016 pág. 54)

40
El otro de los indicadores es el nivel de vida, esta variable se puede
cuantificar con los ingresos económicos que permitan obtener esos
satisfactores básicos, esenciales y no esenciales, para la vida cotidiana,
como lo son bienes y servicios, tales como vestuario, recreación,
servicio de energía eléctrica y transporte, entre otros. La Constitución
Política de la República de Guatemala en sus primeros dos artículos
establece que el Estado debe proteger a la persona y a la familia, que su
fin es el bien común, debiendo garantizarles a sus habitantes la vida y el
desarrollo integral.

La municipalidad como órgano de la administración pública, debe

cumplir con su función de coadyuvante con las obligaciones del Estado,
función que debe cumplir mediante la prestación de servicios públicos.
La función del municipio lo establece el artículo 72 del Código
Municipal “El municipio debe regular y prestar los servicios públicos
municipales de su circunscripción territorial y, por lo tanto, tiene
competencia para establecerlos, mantenerlos, ampliarlos y
mejorarlos…” La competencia de las municipalidades que regula el
Decreto número 12-2002 del Congreso de la República de Guatemala, es
muy variada y abarca una serie de funciones que deben cumplir.

41
Dentro de dichas funciones que le competen a las municipalidades, se
pueden mencionar: a) Abastecer de agua potable; b) Alumbrado público;
c) Recolección, tratamiento y disposición final de desechos y residuos;
d) Pavimentación de las vías públicas urbanas; e) Regulación del
transporte de carga y pasajeros; f) Gestión y administración de farmacias
municipales; y g) Generación de energía eléctrica.

Según el artículo 12 de la Ley de los Consejos de Desarrollo Urbano y

Rural a los Consejos Municipales, entre otras funciones, les
corresponde:
…Promover políticas, programas y proyectos de protección y promoción integral para la
niñez, la adolescencia, la juventud y la mujer. (…) Dar seguimiento a la ejecución de las
políticas, planes, programas y proyectos de desarrollo municipal y comunitario (…)
Proponer a la Corporación Municipal la asignación de recursos de preinversión y de
inversión pública…

Los índices de desarrollo humano tienen relación directa con la gestión

municipal y la competencia que la ley les asigna, en cuanto a prestar
servicios públicos a sus vecinos. La salud, como se indicó, se basa en
dos temas importantes, el agua y la salud como tal, teniendo las
municipalidades la función de abastecer de agua potable, es decir limpia
y de ser posible filtrada y clorada, así como la de administrar farmacias
con medicamentos que tengan precios accesibles.

42
Otro servicio público esencial que debe prestar es el de dar tratamiento a
los desechos sólidos y aguas residuales o servidas, porque con ello se
evitarán enfermedades transmisibles e infecciosas, así mismo tiene un
impacto en la salud y alimentación. En cuanto a la educación, las
municipalidades tienen la obligación de garantizar la prestación del
servicio de alumbrado público, pues es bien sabido que en algunas
jornadas es indispensable para el funcionamiento de las escuelas y
centros de estudios; el transporte es el medio por el cual los niños, niñas
y adolescentes, así como los adultos que aún lo hagan, puedan llegar a
recibir educación, por lo tanto es otro servicio público que debe procurar
la administración mediante la implementación de programas de orden
social que permitan cubrir dichas necesidades.

Otra de las funciones que como servicio público debe prestar la

municipalidad, es pavimentar las calles y avenidas del municipio, lo cual
es indispensable para el desarrollo de la sociedad, toda vez que, en la
medida que existan más vías públicas pavimentadas, será más accesible
llegar a escuelas, centros de estudios, hospitales, centros de salud,
instituciones públicas y centros de trabajo.

43
El Decreto número 50-2016 del Congreso de la República de Guatemala,
Ley del Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado para el
Ejercicio Fiscal dos mil diecisiete, en cuanto al presupuesto para el
ejercicio fiscal del año 2017, en su artículo 1 establece:

Presupuesto de ingresos. Se aprueba el Presupuesto General de Ingresos del Estado para el

Ejercicio Fiscal comprendido del uno de enero al treinta y uno de diciembre de dos mil
diecisiete, en el monto de SETENTA Y SEIS MIL NOVECIENTOS OCHENTA Y
NUEVE MILLONES CUATROCIENTOS CINCUENTA Y UN MIL QUETZALES
(Q.76,989,451,000), originados de los recursos siguientes…

Del total del presupuesto aprobado, por disposición constitucional a las

municipalidades, en su conjunto, les corresponde el 10 por ciento de
dicha suma, por lo que el artículo 6 del mencionado Decreto número 50-
2016, en su parte conducente, relativa a las obligaciones del Estado a
cargo del Tesoro, se establece que como aporte constitucional a las
municipalidades se les asignó la cantidad de 3,051,745,000 de quetzales,
que como aporte del Impuesto al Valor Agregado Paz, 3,169,149,000
quetzales y que como aporte varios impuestos a las municipalidades la
cantidad de 568,027,000 quetzales.

De lo anterior se determina que lo asignado a las 340 municipalidades

del pais, asciende a un total de 6,788,921,000 quetzales, cantidad que es
establecida por la Comisión Específica del cálculo Matemático
Constitucional, en base al referido acuerdo, a la cual se le suman los
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ingresos propios que obtienen al prestar servicios o al percibir tributos
de los vecinos. La suma neta de dinero que recibe cada municipio deberá
destinarse el 90 por ciento en programas y proyectos de educación,
salud, infraestructura y servicios públicos y el restante 10 por ciento a
funcionamiento de la municipalidad.

Esa cantidad debe ser distribuida entre las 340 municipalidades que
conforman el país, a la cual se le suman los ingresos propios que
obtienen al prestar servicios o al percibir tributos de los vecinos. La
suma neta de dinero que recibe cada municipio deberá destinarla en un
10 por ciento al funcionamiento de la municipalidad y el restante 90 por
ciento deberá ser utilizado en programas y proyectos de educación,
salud, infraestructura y servicios públicos.

Así mismo, las municipalidades al establecer la forma en que se

utilizarán los recursos financieros que se les han asignado, tienen la
obligación de “promover y velar que las acciones del Estado sean
eficaces, eficientes y equitativas, a través del logro de los resultados
establecidos y la focalización del gasto en beneficio de la población más
necesitada…” según el artículo 23 del Decreto número 50-2016 del
Congreso de la República de Guatemala.

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 Ministerio de Finanzas Públicas, indica: Las Áreas de Gestión se definen como los grandes
propósitos a los que debe dar cumplimiento el Gobierno Local en cuanto a las acciones
administrativas y financieras para la producción de bienes y servicios públicos, los cuales
han sido establecidos en función de las necesidades de la población.

…Comprende las acciones que permiten al Gobierno Local satisfacer las necesidades de la
población y mejorar la calidad de vida de los habitantes, cada una de estas acciones
identificadas en el presupuesto municipal. Incluye proyectos de infraestructura en salud,
educación, electrificación, agua potable, entre otros. (2015 pág. 81)

Las municipalidades en su gestión deben procurar el bien común,

dándole énfasis a las personas que se encuentren en una situación de
desventaja social y económica, es por ello que su planificación debe
estar encaminada a satisfacer las necesidades básicas de sus vecinos
atendiendo al principio de equidad, por el cual se entiende que se le va a
dar a cada quien según lo necesite y no a todos por igual; siendo la
Contraloría General de Cuentas, en ejercicio del control del gasto
público de la administración pública, quien vele por la calidad del gasto
realizado por las municipalidades, es decir, que se haya invertido de la
mejor manera y en beneficio directo a la población.

Tomando en cuenta que el bien común es el bienestar de la población, el

cual, es deber del Estado procurar, debiéndosele garantizar a todo
hombre y mujer que habita en Guatemala y por ser éste el fin teleológico
del Estado, el mismo debe velar por su estricto cumplimiento por parte
de sus propios órganos administrativos, acatando así el mandato
constitucional relacionado, pues en todo caso se debe velar por el

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bienestar integral de la ciudadanía en general, sin distinción de ninguna
naturaleza, porque los seres humanos deben guardar conducta fraternal,
a los cuales se les debe dotar de las condiciones necesarias para su
desarrollo, mismo que se logra prestando servicios públicos de calidad,
obligación estatal en beneficio de la ciudadanía en general, en el caso
que nos ocupa, en pro de los habitantes del municipio.

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Conclusiones

La salud, la educación y la calidad de vida son los indicadores reales y

cualitativos que permiten determinar las condiciones de vida de la
población y el desarrollo humano que cada comunidad ha tenido, en la
medida en que estos indicadores aumenten en cobertura y calidad, las
personas podrán desarrollarse plenamente.

El servicio de agua potable, la energía eléctrica, la pavimentación de vías

públicas y el tratamiento de desechos sólidos y aguas residuales, son los
servicios públicos esenciales que las municipalidades deben garantizar
de manera universal y permanente, haciendo buen uso de los recursos
económicos con los que cuentan y orientando sus políticas públicas hacia
ese fin, velando por tener una buena calidad del gasto.

Los índices de desarrollo humano, la salud, la educación y el nivel de

vida, están íntimamente relacionados, uno disminuye o aumenta
directamente proporcional en función del otro y viceversa, no son
indicadores que se encuentren aislados, sino al contrario, los tres
indicadores se complementan de manera integral.

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Si las municipalidades cumplen la obligación de destinar por lo menos el
90% de su presupuesto en programas y proyectos en educación, salud,
infraestructura y servicios públicos, los índices de desarrollo humano
irán aumentando, promoviendo el desarrollo del país.

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Referencias

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Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional, Agencia
Técnica de Cooperación de la Embajada de España en Guatemala.
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53