RAFAEL GODÍNEZ BOLAÑOS, MAESTRO DERECHO

ADMINISTRATIVO.

ELEMENTOS DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS.

Los actos administrativos tienen elementos de fondo y de forma. Cuando los actos
contienen estos elementos, se puede afirmar que tienen las características enunciadas.

ELEMENTOS DE FONDO.

CAPACIDAD:

El funcionario que dicta el acto a través del órgano administrativo que dirige o en
donde cumple funciones oficiales, debe tener habilitación o competencia legal para poder
hacerlo. En sentido contrario, cuando el órgano y el funcionario no tienen competencia
legal para actuar y desarrollar determinadas materias administrativas, entonces se
produce un acto ilegal producto de la función de hecho y el afectado por esa decisión
puede interponer los medios legales de defensa (recursos administrativos o medios de
impugnación) que la legislación le otorga. En caso de tratarse de un acto expresamente
inimpugnable por disposición legal, el afectado puede solicitar amparo.

CONTENIDO Y OBJETO:

El acto administrativo debe ser dirigido al cumplimiento de materias relacionadas

con la organización, el funcionamiento o los controles de la administración estatal. Su
objeto debe ser alcanzar el cumplimiento de los fines de la administración pública, de lo
contrario el funcionario que lo emite puede caer en abuso de poder o arbitrariedad o en
desviación del poder público, cuando hace algo totalmente ilegal o cuando encubre los
fines de sus actos para obtener beneficios personales o político partidistas.

Por otra parte, el objeto y el contenido de los actos administrativos deben ser
posibles de cumplir tanto física como jurídicamente. En sentido contrario, cuando el acto
tiene contenido y objeto imposibles de cumplir en la realidad o que son antijurídicos e
ilegales, entonces puede ser calificado como acto viciado (ilegal y antijurídico), el
que también puede ser constitutivo de delito y el afectado puede negarse a cumplir e
impugnarlo por los medios legales de defensa. Por ejemplo, un ministro de Estado ordena
el desalojo de las personas que habitan un inmueble propiedad del Estado. El acto está
viciado pues su objeto no corresponde con los fines de la administración y por el otro,
contendría un vicio de competencia (no es juez). En el ejemplo existen vicios de
incompetencia y abuso de poder.

También debe considerarse que el objeto del acto sea determinado o posible
de ser determinado.

En consecuencia, debe referirse clara y expresamente a la persona o personas a

quienes va dirigido identificándolas plenamente, indicar el tiempo y el lugar en donde se
producirán sus efectos jurídicos (derechos y obligaciones), para producir certeza y
seguridad jurídicas para el Estado y para las personas a quienes afecta.

CLÁUSULAS ACCESORIAS:

Los actos administrativos pueden contener cláusulas accesorias y si carecen

de ellas porque no son necesarias, no se afecta su validez. Sin embargo, cuando es
necesario aclarar aspectos y circunstancias relacionadas con la ejecución del acto
administrativo, las cláusulas accesorias son necesarias y deben aparecer obligadamente.
Las cláusulas accesorias pueden ser:

LA CONDICIÓN que consiste en la indicación de los hechos y acontecimientos

que afectan el acto, en el sentido de que al aparecer esos hechos el acto puede iniciar la
producción de sus efectos jurídicos o dejar de producirlos o al contrario, al desaparecer
los hechos, el acto deja de producir o empieza a producir efectos jurídicos. Esos hechos y
acontecimientos pueden ser naturales y humanos, Por ejemplo, si las lluvias continúan,
las poblaciones están avisadas que deberán ser evacuadas. Si la sequía persiste, empezará
a funcionar un programa de riego artificial que concluirá al empezar a llover.

EL MODO es una cláusula accesoria que consiste en imponer una carga a la

persona a quien se dirige la decisión administrativa que la favorece o que la obliga. Por
ejemplo, cuando a un beneficiario de una pensión estatal se le indica al momento de
notificarle la decisión estatal, que la pensión debe cobrarla en el lugar y fecha que se le
indican en ese momento.

EL TÉRMINO consiste en agregar una cláusula en donde se señala

expresamente a partir de cuándo o hasta qué fecha, el acto producirá sus efectos jurídicos.
Cuando se otorga el registro de una marca industrial se indica que el plazo es de diez años
contados a partir de la fecha de inscripción en el registro.

ELEMENTOS DE FORMA.

Para garantizar a los usuarios de la administración el orden, la certeza, la legalidad

y la juridicidad en la actuación administrativa, debe existir por escrito, una resolución,
constancia o razón del acto o decisión pública. Otros requisitos formales que también
deben aparecer son la fecha, el lugar, la identificación del órgano o entidad que emite el
acto, la identificación del expediente en donde quedó la evidencia que fundamenta la
necesidad del acto, las firmas y los sellos de los funcionarios responsables de la actuación
y la constancia o acta de notificación al o los interesados.

LOS VICIOS DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS.

La falta total o parcial de los elementos esenciales o de fondo en los actos
administrativos, determinan que puedan ser calificados como actos viciados y
susceptibles de ser impugnados por el interesado. Las clases de vicios en los actos
administrativos pueden ser:

ACTOS JURÍDICAMENTE INEXISTENTES (INEXISTENTES).

El acto no tiene vida jurídica cuando carece de alguno de los requisitos esenciales
de fondo o de forma y es manifiestamente ilegal (se califica como acto nulo o ipso
facto). Este tipo de acto carece de presunción de legitimidad y el afectado puede oponerse
a su cumplimiento.

Al contrario, los efectos legales que produce no son los que establece el acto, sino
efectos que son producto de la ilegalidad cometida como la responsabilidad penal, la
responsabilidad civil (indemnizar los daños y perjuicios) y administrativa (destitución o
sanciones administrativas). Por ejemplo, la destitución de un maestro de educación
primaria por el Jefe de Personal del Ministerio de Trabajo; o que un comisario de policía
ordene la captura de una persona sin orden judicial. En esos casos hay nulidad absoluta,
porque son casos que nacen de la arbitrariedad y del abuso de poder. (ANALICE LOS
ARTÍCULOS 152 AL 156 DE LA CONSTITUCIÓN).

ACTOS ANULABLES.

Hay actos administrativos aparentemente legales, pero cuando el afectado los

analiza, encuentra que carecen de alguno de los elementos de fondo o de forma. Esos actos
se presumen legítimos y pueden producir efectos jurídicos (se convalidan), salvo que el
afectado los impugne.

Los efectos de estos actos dejan de producirse hasta que un acto posterior los
revoque o modifique al resolver la impugnación que se plantee en su contra. Cuando la
impugnación se declara improcedente y el recurso se declara sin lugar, entonces el
afectado puede acudir a la vía judicial que corresponda al contenido del acto: contencioso
administrativa, contencioso tributaria, de trabajo, etc. para que el órgano jurisdiccional
competente revise el o los actos y los confirme o modifique total o parcialmente.
 En esta clase de actos el defecto puede ser subsanado siempre que la persona
afectada otorgue su consentimiento y se convierte en acto válido y perfecto.

Cuando el defecto no puede ser subsanado el acto debe dejarse sin efecto y el
afectado podrá deducir las responsabilidades que se provoquen, especialmente el pago
por los daños y perjuicios que se produzcan por la negligencia o mala práctica profesional
de los funcionarios responsables.

Cuando se aborda estos aspectos, es importante meditar sobre la importancia del

profesional de la abogacía (como asesor jurídico de la administración o de la persona
interesada en el caso), que con su intervención preventiva puede evitar que se produzcan
actos administrativos con defectos, de allí que la preparación del profesional en todas las
áreas del derecho, pero principalmente en las básicas como los actos, los hechos y los
negocios jurídicos, revistan especial trascendencia.

El acto anulable según el grado de importancia del defecto que contiene

puede ser:

ACTO VICIADO DE NULIDAD ABSOLUTA (NULO):

Es el acto que no puede ser subsanado porque el defecto de fondo es grave (por
ejemplo, un acto dirigido a personas que no tienen ninguna relación con el caso como
ordenarle a un panadero que cierre su establecimiento porque no cumple con las medidas
implementadas por el Ministerio de Relaciones Exteriores).

ACTO VICIADO DE NULIDAD RELATIVA (CONVALIDABLE):

Es el acto que puede ser convalidado al ser subsanado el defecto que no es grave y
que generalmente es de forma. (Por ejemplo, la falta de un sello en la notificación, un
error de fecha o de número del expediente o el nombre incompleto).

CLASIFICACIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS.

Cada tratadista del Derecho Administrativo sustantivo propone su clasificación.
Las generalmente aceptadas son las siguientes:

POR EL AMBITO EN DONDE PRODUCE SUS EFECTOS:

ACTOS INTERNOS Y ACTOS EXTERNOS.

Los actos administrativos internos agotan sus efectos jurídicos dentro de la

propia administración estatal, sin afectar directamente a los particulares (por ejemplo un
nombramiento, una destitución, la compra de equipo o de suministros). Los actos
administrativos externos surten efectos en el ámbito externo o exterior a la
administración pública y además de afectar jurídicamente al órgano o a la entidad que
produce el acto, también afecta o puede afectar directamente a los particulares y a otros
órganos y entidades del Estado (por ejemplo, autorizar la apertura o el cierre de un banco;
otorgar licencias para portar armas o para rutas de transportes, autorizar la donación de
un terreno del Ministerio de la defensa al de educación o viceversa, o autorizar a una
municipalidad para que utilice un bien propiedad del Estado).

POR EL ÓRGANO QUE EMITE O DICTA EL ACTO:

SIMPLES Y COMPLEJOS.

El acto administrativo es simple cuando lo dicta un solo órgano o entidad (una

resolución ministerial, una resolución del aLCAlde de Panzós, una resolución del director
general de Tránsito, etc.).

El acto administrativo es complejo cuando es el producto de la decisión de dos o

más órganos administrativos o entidades del Estado. (por ejemplo una resolución
emitida por una mancomunidad de municipalidades integrada por Taxisco,
Guanagazapa, Chiquimulilla y Oratorio. Una resolución dictada por el Ministerio de Salud
Pública y el Ministerio de Ambiente para autorizar una empresa dedicada al control y
combate de la llamada planta “extraterrestre” –la hidrila).

POR LOS EFECTOS QUE PRODUCE EL ACTO:

LIMITATIVOS Y DE AMPLIACIÓN.

El acto administrativo es limitativo cuando los efectos que produce consisten en

prohibiciones o cargas que disminuyen el patrimonio o el ejercicio de los derechos de las
personas a quienes va dirigido. Por ejemplo cuando no se permite una manifestación
pública porque hay fuertes indicios de rompimiento del orden público; prohibir la venta
de licores después de las 3.00 hrs. Cancelar una ruta de operación de transporte
extraurbano, cerrar un restaurante por medidas higiénicas, etc.

El acto es de ampliación cuando aumenta la esfera de los derechos de los

particulares a quienes va dirigido, porque les reconoce el ejercicio de derechos o cuando
les elimina obstáculos para que se ejerciten los derechos; cuando se otorgan licencias,
permisos, autorizaciones o concesiones, etc. Por ejemplo, otorgar una patente de
comercio, una rebaja de multa, el registro de una marca comercial, exonerar el pago de
impuestos, otorgar el título de perito contador, etc.)
 POR LA CONCURRENCIA DE ELEMENTOS EN EL ACTO:

VÁLIDOS O PERFECTOS Y VICIADOS O IMPERFECTOS.

Cuando el acto administrativo contiene todos los elementos de fondo y de forma,

está conforme a Derecho y al encontrarse firme porque nadie lo impugnó o porque se
declaró sin lugar la impugnación, se procede a su cumplimiento o ejecución en forma
voluntaria (ejecución directa) o coactiva (ejecución indirecta).

Por el contrario, el acto que no cumple los requisitos de fondo es un acto

inexistente, nulo de plena nulidad; y si no cumple elementos que pueden ser subsanados,
es un acto anulable. Ambos son actos viciados y solo la segunda categoría puede
corregirse.

POR LA DECISIÓN QUE CONTIENE EL ACTO ADMINISTRATIVO:

REGLADOS Y DISCRECIONALES.

Un acto administrativo es reglado cuando la ley señala el procedimiento, los

requisitos y el sentido de la resolución final que puede ser de ampliación o de limitación.

La ley indica el contenido de la resolución, por lo que se convierte de observancia

obligatoria y el funcionario no puede variar el sentido de la decisión contenida en la ley.

Por ejemplo, cuando un trabajador reúne los requisitos para recibir una pensión
por jubilación porque trabajó más de treinta años con el Estado y su edad es mayor a
sesenta años, el Servicio Civil no puede negarle esa pensión. Si un comerciante paga los
aforos de importación de una mercadería, puede sacarlos de la Aduana, trasladarlos a su
negocio y venderlos al público.

Cuando la ley señala los requisitos y el procedimiento para la emisión de un acto,

pero no indica el sentido del mismo y deja a discreción del funcionario que debe decidir
que lo haga con base a los intereses del Estado, la oportunidad y la conveniencia públicas,
pero sin extralimitarse en el ejercicio de sus funciones ni violentar el sistema jurídico se
produce un acto discrecional.

Estas decisiones discrecionales generalmente están relacionadas con el ámbito

político o con situaciones extraordinarias o anormales (de emergencia) como disturbios
sociales o fenómenos naturales. Por ejemplo autorizar o denegar a una empresa aérea
para que opere en Guatemala; abrir o cerrar consulados o embajadas de Guatemala en
otros países. Conceder la explotación de recursos naturales o de servicios públicos,
nombrar Ministros, conceder condecoraciones o pensiones extraordinarias, disolver una
manifestación pública, etc.

El artículo 221 de la Constitución Política (que debe analizar) señala la facultad

o el derecho que tienen las personas que se sientan afectadas por los actos discrecionales
o por los actos reglados, para que puedan someterlos a los órganos jurisdiccionales su
caso derivado del acto reglado o discrecional, por la vía contencioso administrativa. La
acción de amparo también puede ser ejercitada.

LA IMPUGNACIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS.

Cuando las personas individuales o colectivas, nacionales o extranjeras, públicas o
privadas se consideran afectas por los actos y resoluciones de la administración estatal,
pueden impugnarlos por medio de los recursos administrativos (control a petición de
sujeto legitimado).

Los recursos administrativos pueden ser resueltos por el mismo funcionario que
dictó la resolución que contiene el acto impugnado. En este caso el sistema se denomina
justicia retenida. Por ejemplo, un ministro resuelve el recurso de reposición en contra
de la resolución que el dictó. El consejo municipal resuelve la reposición planteada en
contra de sus decisiones.

En otros casos, la ley establece que los recursos son resueltos por el superior
jerárquico del funcionario que tomó la decisión o por otro órgano administrativo, distinto
al emisor del acto. Este sistema se denomina de justicia delegada.

Por ejemplo, la revocatoria contra el Director General de Migración la resuelve el

Ministro de Gobernación; la Apelación contra el director de Servicio Civil la resuelve la
Junta Nacional de Servicio Civil; la apelación contra la decisión del gerente del IGSS la
resuelve la Junta Directiva; la apelación contra una Junta Directiva de alguna facultad de
la Universidad de San Carlos la resuelve el Consejo Superior Universitario.

Resuelto el recurso administrativo, cuando la resolución es confirmada, el sujeto

legitimado puede ejercer su acción en la vía judicial porque la vía administrativa ya se
agotó y la resolución quedó firme para la administración estatal.

Es definitiva para la administración, pero puede ser revisada en la vía judicial por
el tribunal de lo contencioso administrativo mediante sentencia que puede ser objeto de
aclaración y ampliación. En caso de obtener una sentencia desfavorable, el afectado puede
plantear casación, la que producirá efectos de cosa juzgada formal en relación al acto
motivo de la revisión judicial.
 Cuando el caso se relaciona con violación a derechos o garantías constitucionales
y derechos humanos, todavía existe la posibilidad de solicitar amparo. Y si existe
resguardo internacional del derecho que se alega fue violentado por la administración
oficial, al concluir el amparo sin resultado favorable para el afectado, este puede acudir a
la jurisdicción internacional (Comisión Interamericana de DDHH y Corte Interamericana
de DDHH).

En consecuencia, para que el acto administrativo sea impugnado se

requiere:

a. que sea emitido por un funcionario o funcionarios de la administración estatal o

de las entidades del Estado;

b. que el acto sea notificado al afectado;

c. que la ley otorgue recurso administrativo al afectado;

d. que el sujeto legitimado interponga el recurso administrativo dentro del plazo que
establece la ley.

Cuando el recurso se resuelve, la resolución queda firme, es definitiva para la

Administración, se agota la vía administrativa y el perjudicado puede acudir a la vía
judicial para que mediante demanda exija el respeto a sus derechos e intereses legítimos.