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El nuevo urbanismo valenciano: la Ley 1/2019, de 5 de febrero de 2019 que reforma la

Ley 5/2014, de 25 de julio, de la Generalitat, de Ordenación del Territorio, Urbanismo y
Paisaje.

BIB 2019\8962

Santiago, González-Varas . Catedrático

Publicación:
Revista Aranzadi Doctrinal num.10/2019
Editorial Aranzadi, S.A.U.
Resumen«En este artículo el lector descubrirá las novedades principales de la reforma a
fondo que ha realizado el legislador valenciano sobre el modelo urbanístico valenciano,
incidiéndose en especial en aspectos de gestión urbanística y en la posición que
actualmente ostentan propietarios, empresarios y Administraciones.»
Abstract: «In this paper, the reader will discover the main highlights of the in-depth
amendment carried out by the Valencian legislator on the Valencian urban system, with
special emphasis on aspects of urban management and the position currently held by
landowners, developers and Administrations.»

Palabras claveGestión urbanística, Proyecto de reparcelación, Reparcelacion, Programas

de actuación integrada.
Urban management, Plan of subdivision, Subdivision, Comprehensive urban management
program.

I. Introducción

La reforma legal pasa el articulado legal por un prisma público, pensando en la

Administración, facilitando a los funcionarios su trabajo o explicando mejor su proceder, y
facilitando incluso la propia gestión directa y evitando en la medida de lo posible que se le
repercutan costes al erario público. Buena parte de las nuevas regulaciones tiene este
sentido.

En esencia, si bien se mantienen las esencias del modelo tradicional valenciano (en el
sentido de que sigue siendo válido afirmar que con “cero metros cuadrados” de suelo se
puede conseguir ser urbanizador, a diferencia de lo que es común en el resto de España), el
quid de la nueva reforma ( Ley 1/2019 (LCV 2019, 68) ) es pasar por el prisma público el
urbanismo, prosiguiendo una interesante paulatina tendencia de situar a la Administración
en una posición más protagonista dentro del sistema urbanístico.

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II. Gestión directa

1. En el nuevo artículo 2.3.d , al referirse al ejercicio de las competencias

administrativas, establece tras la Ley 1/2019 que la ley garantiza la participación de la
iniciativa pública y privada en la gestión territorial y urbanística, cuando en la versión
originaria de la LOTUP solo se hacía mención a la iniciativa privada en dicha gestión.

2. Además, el nuevo artículo 113 , al definir las modalidades de la gestión urbanística,

pone el énfasis en la gestión directa por la propia Administración como forma de gestión
preferente y obligatoria de la función urbanizadora, ya que ahora se dice que la condición de
urbanizador prioritariamente deberá asumirla, en ejercicio directo de sus competencias, la
propia Administración o sus organismos en régimen de gestión directa (se sustituye el
"podrá" del 113 anterior por "deberá"). Y solo cuando por razones de insuficiencia de medios
personales o materiales u otras circunstancias, que habrán de quedar justificadas en el
expediente, la Administración decida no hacerse cargo de la gestión directa podrá adoptar
acuerdo motivado de asignación de la gestión urbanística del programa de actuación
integrada a los propietarios del suelo del ámbito de la actuación.

3. Pero el quid, sobre este mismo asunto, estaría en pretender dar solución al problema
tradicional de este modelo de gestión directa (que es conseguir que los Ayuntamientos no
tengan que comprometer presupuestariamente el total de los costes de las obras de
urbanización antes de aprobar el programa ), ya que ahora se permite que el
Ayuntamiento pueda fijar por anticipado la “forma de pago” de los gastos de urbanización en
terreno o metálico en el propio programa con la consecuencia de que, si los propietarios
se abstienen de participar en la programación del suelo, tras la adjudicación
provisional de los terrenos a la Administración en el Proyecto de Reparcelación se
realiza una subasta de los bienes a favor de un tercero que pasa a asumir las
obligaciones urbanísticas de costeamiento de la urbanización, con lo cual ya no es
necesario la reserva de crédito presupuestario por el importe del total de la ejecución de la
urbanización (a salvo de que según el nuevo artículo 151.3 la Administración ha de
garantizar el 5% del coste total del programa ); reglas estas que se extienden además a
todos aquellos casos en que se mantenga la gestión directa por estarse ya gestionando un
programa de tal forma directa o cuando pase la gestión de indirecta a directa.

III. Las demás modalidades de gestión urbanística: el papel de empresarios y

propietarios

1. El artículo 112 define el urbanizador y sus funciones sin que haya sufrido cambios.
Este tema nos llevaría a recordar la significación del agente urbanizador , la evolución
de esta figura desde la LRAU 6/1994 (LCV 1994, 364) (atribuyendo la iniciativa urbanística a
cualquier sujeto, fuera o no propietario del suelo) hasta la vigente LOTUP en que tal
iniciativa se ve mermada. El empresario agente urbanizador puede intervenir en defecto de
la gestión directa y de la gestión de los propietarios. Para ampliar estas afirmaciones nos

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remitimos a S. GONZÁLEZ-VARAS, Tratado de Derecho administrativo, tomo 4, Editorial

Civitas, Madrid 3.ª edición, 2018.

2. En consonancia con la nueva Ley de Contratos del Sector Público (RCL 2017, 1303)
de noviembre de 2017 se añade de manera no inoportuna (en el apartado 4 de este artículo
113 ) que el urbanizador actúa a riesgo y ventura y asumiendo el riesgo operacional,
siguiendo la lógica de las concesiones . Sobre la relación entre el urbanizador y la figura
del contrato público, y sobre el riesgo operacional, nos remitimos a S. GONZÁLEZ-VARAS,
Tratado de Derecho administrativo, tomo 3, editorial Civitas, Madrid 3.ª edición, 2018. En el
artículo 116 , sin cambios, se prevé el carácter indelegable de las funciones de
autoridad . Se sigue así un principio clásico de Derecho administrativo, refrendado por
numerosa doctrina y legislación estatal.

3. En el artículo 114 se regula la asignación de la condición de urbanizador en régimen

de gestión urbanística por propietarios . Tras la reforma de la ley 1/2019 (LCV 2019, 68) se
prevé igualmente al propietario único pero ahora también se permite la asignación de la
condición de urbanizador a los propietarios en caso de que los propietarios o la Agrupación
de Interés Urbanístico disponga de más del 60% de la superficie de los terrenos o también
cuando los propietarios de terrenos o la Agrupación de Interés Urbanístico disponga del
50% de los terrenos y obtengan la aceptación de los titulares de más del 40% de las
parcelas registrales. Si la Administración no opta por la gestión directa, hay que dar
oportunidad a los propietarios antes de pasar al sistema de agente urbanizador empresarial.
Asimismo, en los casos (tan de actualidad) de reversión o reparcelaciones inversas, el
nuevo artículo 164. 5 dispone que la Administración puede ofrecer a los propietarios la
posibilidad de ser urbanizadores en caso de que se produzca una situación de este tipo
para que en 3 meses pueden ser urbanizadores.

IV. Programas de actuación integrada

1. Los instrumentos de planeamiento que acompañen a dicho programa gestionado

indirectamente o por propietarios no podrán cambiar la clasificación de más de un 10
% de la superficie del suelo a gestionar en el programa; modificar el uso
predominante que el planeamiento prevea para los suelos urbanizables objeto de la
programación; aumentar o disminuir en más de un 10 % la edificabilidad prevista en
el planeamiento para los suelos afectados . Esta limitación tiene gran trascendencia, ya
que la posibilidad de reclasificar suelo de no urbanizable a urbanizable o urbano y modificar
de forma muy sustancial la ordenación estructural del planeamiento municipal a través de
instrumentos de planeamiento que acompañen a un programa de actuación de gestión
indirecta o por los propietarios ha causado en el pasado importantes efectos, que a los ojos
de la política de la actual Administración gobernante se consideran negativos.

2. En este sentido puede hablarse de un cambio de filosofía de la Ley, a la luz por

ejemplo del documento denominado “ argumentario de la modificación de la LOTUP”: si

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antes se confiaba en que el empresariado tiene mayor tino a la hora de proyectar el

urbanismo por su mayor contacto con la realidad o evolución social de mercado, ahora sin
embargo se piensa que un urbanismo de enfoque empresarial tiende a satisfacer intereses
económicos empresariales que no coinciden con lo que necesita la sociedad, además de
que, causando inicialmente un posible beneficio económico, se llega a provocar un perjuicio
al final (desde un punto de vista social y ambiental). El agente urbanizador pasaría a ser un
articulador de políticas públicas. De hecho se “argumenta” que es ilógico que los
urbanizadores llegaran a obtener mayor rentabilidad por fijarse en el suelo no urbanizable
(reclasificando, se entiende) que en el urbanizable. Obviamos comentarios, sobre estas
aseveraciones; queremos más bien limitarnos a exponer tendencias y cambios de filosofías.
Es decir, sin perjuicio de que algunas perspectivas y afirmaciones acaso podrían evitarse,
tiene interés el paso –por el aro público– del urbanismo tradicional de base privada
(propietarios y urbanizadores empresarios). Diríamos que, si la ratio de las leyes
anteriores estaba en lograr que la entrada del empresario agente urbanizador no supusiera
un perjuicio o abuso para la propiedad (con una preocupación hasta obsesiva para que la
propiedad resultara suficientemente compensada por el hecho de que un tercero
empresario irrumpiera en la gestión), hoy día la nueva ley lo que pretende es, más bien,
pasar por el “filtro de lo público” cada precepto legal para ver las consecuencias que se
derivan de esta mentalidad algo más pública sobre el urbanismo, que es donde estaría el
punto teórico (y práctico) de mayor interés de esta Ley en su contexto general español.

3. El artículo 110 recoge un par de modificaciones, de menor calado, al poderse afirmar

que se trata de cambios meramente clarificadores de lo ya regulado con anterioridad. Así,
por ejemplo, en el punto tercero de la letra b se sustituye la expresión “Red de alcantarillado
para aguas residuales y sistema de evacuación de aguas pluviales” por la de Sistema de
saneamiento y depuración de aguas residuales, y sistema de evacuación de aguas
pluviales, mediante redes separativas.

V. Procedimiento de programación

1. La modificación del artículo 121 tiene como finalidad aclarar que el documento de
solicitud de inicio del procedimiento, como programa que es sin instrumento de
planeamiento que lo acompañe, no está sometidos a evaluación ambiental y territorial
estratégica, toda vez que tienen carácter de proyecto y no de plan, por lo de acuerdo con la
legislación básica estatal en materia de evaluación ambiental no están sometidos a la
evaluación ambiental y territorial estratégica. Esta confusión se producía en la versión ahora
modificada por la remisión al artículo 50 en el que se regula el inicio del procedimiento de
evaluación ambiental y territorial estratégica.

2. Este artículo 121 regula la consulta previa para el desarrollo de una iniciativa particular
de Programa de Actuación Integrada. En el apartado segundo se expone, con mayor
claridad que antes, la documentación que tiene que adjuntarse al documento de
solicitud de inicio del procedimiento, tanto por parte de la Administración como de los

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particulares interesados en promover un Programa de Actuación Integrada.

3. Seguidamente procede redactar las Bases de programación ( artículo 122 ) con la

consiguiente iniciación de un procedimiento de selección de la alternativa técnica en pública
concurrencia ( artículo 123 ).

4. A continuación se someten las alternativas técnicas a información pública y a

consultas con las administraciones afectadas, notificándolo a los titulares catastrales y
registrales, si bien ahora el nuevo artículo 124 (en su apartado primero) exige también la
notificación a cuantas personas, asociaciones, plataformas o colectivos se hubiesen
personado o aportado sugerencias a las distintas fases de aprobación del programa.

5. Tras la información pública se designa una comisión técnica para ponderar las
alegaciones presentadas . En este contexto la reforma de la ley 1/2019 se refiere a aclarar
los casos en que se puede producir una segunda información pública que, en principio,
como es sabido, se limita a cuando se produzcan alteraciones sustanciales respecto de lo
que fue objeto de la primera información pública según reiterada jurisprudencia del Tribunal
Supremo.

6. En este contexto se añade un apartado 10 en este artículo 124 afirmándose que en

todo lo relativo a las actuaciones previas, al procedimiento de aprobación y adjudicación del
Programa de Actuación integrada, selección del urbanizador y sus relaciones con la
Administración actuante y terceros interesados (cuando no estuviese expresamente
regulado en la presente ley, sus normas de desarrollo y las bases de programación
respectivas), se estará con carácter supletorio a las determinaciones de la legislación
de contratos del sector público . Sobre la relación entre el urbanizador y la figura del
contrato público, nos remitimos a S. GONZÁLEZ-VARAS, Tratado de Derecho
administrativo, tomo 3, editorial civitas, Madrid 3.ª edición, 2018.

7. Acto seguido la ley se encarga de regular la designación del urbanizador en pública

concurrencia ( arts. 125 y 126 ).

8. En cuanto los cambios más relevantes, en el artículo 127 apartado 4 se

establece, en cuanto a la garantía provisional, el porcentaje de un 2% de las cargas
del programa; y que, tras la aprobación del proyecto de reparcelación, deberá
completarse la garantía definitiva de acuerdo con las bases de programación hasta al
menos un 5% de las cargas de urbanización previstas en el programa.

9. Se ha matizado, en el artículo 130, el derecho de reintegro de gastos de proyectos

porque, además de seguir reconociendo a los proponentes de alternativas o documentos
técnicos elegidos, el derecho de reintegro de los gastos de proyectos, ahora se añade
que se puede reclamar del urbanizador asimismo un premio del 20% de dichos gastos del
proyecto que deberá abonarlo no más tarde de 30 días desde la fecha de emisión de la
primera cuota de las cargas de urbanización.

10. No es inconveniente recordar que, conforme a una jurisprudencia reiterada del

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Tribunal Supremo, existe el denominado "derecho al trámite", es decir la cuasi

imposibilidad de que la Administración inadmita la solicitud del particular promotor
(obviamente siempre que se trate de una iniciativa particular), rigiendo la regla de
subsanación en caso de que faltara alguno de los documentos o requisitos, con lo cual la
inadmisión sin subsanabilidad se reserva para casos altamente excepcionales en que se
observe ab initio la imposibilidad de subsanar ex post. Otra cosa es la aprobación final
donde puede existir un mayor margen de apreciación, sujeta no obstante a los límites del
control de la discrecionalidad.

VI. Ejecución del programa de gestión integrada

1. El artículo 143 queda como sigue en cuanto a la retribución al urbanizador en metálico

o en terrenos:

La retribución es en metálico cuando la consolidación del ámbito impida materialmente la

retribución en terrenos.

La retribución en terrenos puede ser establecida con carácter forzoso cuando los terrenos
que así sean adquiridos por un urbanizador público corresponda a la reserva legal
destinada a viviendas de protección pública y se valoren conforme al precio máximo que se
siga de esa vinculación.

En gestión directa, la Administración actuante determinará en la aprobación del Programa

de Actuación si los propietarios y titulares de derechos afectados por la actuación
urbanizadora abonan los gastos de urbanización en metálico o en terrenos.

En gestión indirecta y en gestión por propietarios, se presume escogida la retribución en

terrenos a falta de constitución de garantía por la totalidad del importe del pago en metálico,
en forma y plazo, en la parte no garantizada. Esta circunstancia deberá notificarse por el
urbanizador a la administración del propietario.

2. El artículo 153 aborda la garantía de retribución al urbanizador en el contexto de la

retribución en metálico al urbanizador, por parte del propietario. En estos casos, se aclara la
posibilidad de poderse sustituir la afección real no solo por garantía financiera sino
también hipotecaria .

VII. Retasación

1. En la retasación de cargas se han introducido un par de líneas en el artículo 147

apartado tercero , afirmándose que no se podrá solicitar la retasación de cargas una vez
entregadas las obras a la administración y suscrita el acta de recepción de obras por la
administración, salvo resolución judicial firme.

2. Y en el artículo 149 , que se refiere al pago de la retribución al urbanizador, en el

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apartado cuarto se sigue diciendo que los cambios o suplementos en la liquidación

provisional requiere una audiencia a los afectados antes de su aprobación
administrativa; pero ahora se añade que en el supuesto de retasación de cargas o
cambios en el programa, el urbanizador podrá solicitar que se practique una nueva afección
en la cuantía que apruebe la administración actuante, hasta cubrir el incremento de importe
total debido por cuenta de cada finca resultante.

VIII. Proyectos de Urbanización

En cuanto a los Proyectos de urbanización ( artículos 173 y 174 ), la modificación más

destacable es el texto que se introduce para aclarar que cuando estos se formulen
independientemente de un programa no estarán sometidos a evaluación ambiental
estratégica .

Se añade un nuevo artículo 175 sobre el pago de las obras de urbanización a cargo de
propietarios beneficiados. En concreto, la nueva regulación se refiere a que, cuando la
administración ejecute obras e infraestructuras, dotaciones y equipamientos que doten de
alguno de los servicios propios de la condición de solar a determinadas parcelas, podrá
imponerse de los propietarios de las mismas, mediante cuotas de urbanización del
artículo 149 , el pago de los costes de dichas obras (...).

IX. Asociaciones privadas de conservación de la urbanización

En el artículo (refundido) 160 hay una novedad relativa a las asociaciones privadas de
conservación de la urbanización que pueden constituir los administrados. Y es que
simplemente se deroga que estas asociaciones puedan tener un especial tratamiento
o consideración en la adjudicación del contrato de la conservación de las obras de
urbanización . Ha primado la relevancia del factor de concurrencia.

Y se deroga también que la administración sufragará el mantenimiento de los servicios

ordinarios mediante aportación financiera a favor de las entidades colaboradoras.

X. Resolución del programa

1. En el artículo 152 , sobre la garantía de aportación a favor del propietario, se añade un

apartado cuarto, con una regulación importante en el sentido de intentar salvar escollos que
se producen en la práctica; se afirma que en los supuestos a los que se refiere el apartado
anterior, salvo que se haya constituido una garantía financiera por el cumplimiento de los
deberes del urbanizador, la resolución del programa implicará que el Ayuntamiento
quede como titular fiduciario de las correspondientes parcelas . Si se efectúa otra
adjudicación del programa, estas parcelas se adjudicarán al nuevo urbanizador en concepto
de retribución. En el caso de que se tramite la reversión de la reparcelación, se llevará a

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cabo su restitución a quienes hubieran retribuido en terrenos.

2. Los artículos 163 y 164 se refunden en el artículo 162 . Estamos hablando de la

finalización anormal del Programa de Actuación integrada, caducidad, resolución y remoción
del urbanizador en sus funciones. Se mantiene la regulación precedente, a salvo de que se
elimina la necesidad de obtener dictamen del Consell Jurídic Consultiu de la
Comunitat Valenciana , tras la audiencia de los afectados, en los casos de remoción del
urbanizador sin mutuo acuerdo o con reconocimiento de derecho a indemnización. Esto
facilita, desde luego, la remoción del urbanizador en estos dos casos.

XI. Reparcelación

1. En la idea de procurar mantener en el proceso urbanizador el mayor número de

propietarios posible, reduciendo al mínimo los supuestos de indemnización económica
sustitutoria, el nuevo artículo 85.2.e . reduce del 15% tradicional al 5% la cuantía de los
derechos de los propietarios (porcentaje computado respecto de la parcela
adjudicable de menor aprovechamiento y una vez deducida la retribución del
urbanizador) que ha de alcanzarse para sustituir la adjudicación de parcela por una
indemnización en metálico. El mismo porcentaje del 5% se aplicará, según el apartado c)
del mismo artículo 85.2, en los supuestos en que la cuantía de los derechos de algunos
propietarios no lleguen a la adjudicación de fincas independientes.

2. En relación con la tramitación de la reparcelación de las fincas litigiosas , se

introduce en el artículo 88.2 párrafo primero una modificación en el sentido de que a partir
de ahora la adjudicación no se efectuará en favor de la administración actuando con
carácter fiduciario (como ocurre con los supuestos de finca de titularidad desconocida o
dudosa), sino que se hace una remisión a la regulación de la normativa estatal, que prevé
en el artículo 103.4 del RGU (RCL 1979, 319) 3288/1978 que en tal caso el proyecto de
reparcelación se limitará a calificar la titularidad de litigiosa y la Administración actuante
asumirá la representación de los derechos e intereses de esas titularidades a efectos de la
tramitación del expediente, pudiendo hacerse efectivos por vía de apremio en caso de
impago los gastos que sean imputables a teles titularidades.

3. La regulación de la tramitación de las fincas de titularidad dudosa pasa a extenderse

a las fincas de titularidad desconocida , las cuales hasta ahora no tenían un régimen ad
hoc y de facto ya se venía aplicando esta misma ordenación. No debe confundirse estas
fincas de titularidad desconocida con la regulación de la reparcelación de fincas con titulares
en paradero desconocido, que se contiene en el apartado 3 del mismo artículo 88 y que no
se ha modificado por la Ley 1/2019, de 5 de febrero (LCV 2019, 68) .

4. El nuevo artículo 92 , referido a la tramitación de la reparcelación forzosa, contiene

modificaciones que se han introducido a fin de mejorar y aclarar la regulación ya existente.
Así, en el apartado 1 se remite a la modificación operada en el artículo 81.2 , en el que se
aclara que el proyecto de reparcelación forzosa solo podrá ser formulado por la

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administración actuante, de oficio o a petición del urbanizador y, en este último caso, este
deberá acreditar fehacientemente las negociaciones realizadas para alcanzar una
reparcelación voluntaria y las razones de la imposibilidad de la misma. Y en el apartado 2
del artículo 92, la única novedad consiste en que se fija el plazo máximo que tiene la
Administración actuante para remitir el anuncio para la información pública del
proyecto de reparcelación forzosa, siendo dicho plazo para la remisión de un mes
computado desde la fecha del acuerdo de sometimiento a información pública (acuerdo
que se considera el trámite iniciador de este procedimiento de aprobación del proyecto de
reparcelación). Se mantiene inalterado el plazo de información pública del proyecto de
reparcelación forzosa por plazo mínimo de un mes y la notificación individual a los
propietarios incluidos en el área reparcelable, así como el resto del régimen contenido en
dicho apartado 2 del artículo 92.

5. Se modifica por la Ley 1/2019 de 5 de febrero (LCV 2019, 68) el apartado 4 del artículo
92 , referido al plazo y al cómputo del dies a quo para que opere el silencio negativo
respecto de la aprobación del proyecto de reparcelación en programas por gestión
indirecta o gestión por propietarios, que el urbanizador promueva ante la Administración,
a causa de la difícil aplicación de la regulación anterior (que se refería al transcurso del
plazo de tres meses computado desde que finalice el plazo para los requerimientos
recíprocos y de pago del artículo 86 ). En este sentido, se amplía el plazo para entender
desestimado por silencio negativo a seis meses y se cambia el dies a quo del cómputo de
dicho plazo a la fecha en que finalice el plazo máximo fijado para el procedimiento sin
haberse notificado resolución expresa.

6. En cuanto al nuevo artículo 93.1 de la LOTUP, relativo a los efectos de la aprobación

de la reparcelación forzosa, hay que señalar que se añade únicamente como nuevo efecto,
que afecta a los terrenos de cesión obligatoria a la Administración, que la aprobación
conllevará la modificación de oficio del inventario de bienes de las administraciones
públicas con los efectos consiguientes.

7. La modificación operada en el artículo 96 es de tipo aclaratorio o subsanatorio, al

suprimir el apartado 1 referido a la reparcelación voluntaria, por estar ya está regulado en
los mismos términos en el artículo 94 de la propia ley.

8. Sigue sin regularse en la legislación urbanística valenciana el régimen de la

liquidación definitiva tras la aprobación de los proyectos de reparcelación y la
consiguiente liquidación provisional. En el artículo 128 del RGU se prevé un plazo de cinco
años para realizar la liquidación definitiva que es preciso considerar válido en la Comunidad
Valenciana en tanto en cuanto no se prevé en la legislación urbanística una regulación en la
materia. Los posibles abonos que pueda reclamar la Administración de los propietarios han
de hacerse en tal plazo de cinco años que la jurisprudencia considera de prescripción para
el ejercicio de tal facultad y consiguiente liquidación definitiva, si bien existe otra corriente
jurisprudencial que permite un plazo de prescripción más amplio, regido por el artículo 1964
de Código Civil (LEG 1889, 27) (puede verse S. GONZÁLEZ-VARAS, Tratado de Derecho

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administrativo, tomo 4, Editorial Civitas, Madrid 3.ª edición, 2018).

XII. Patrimonio público de suelo

1. Se establece un orden o prelación en las formas de gestión de los bienes integrantes

del patrimonio público, pues, como regla general, a partir de la Ley 1/2019 (LCV 2019, 68)
se preferirá el arrendamiento o alquiler a la enajenación, y en este último caso se
mantiene la previsión ya existente en la LOTUP de que en caso de enajenación, se
preferirá la del derecho de superficie a la del pleno dominio ( apartado 3 del artículo
99 ). Como puede verse, la idea es intentar que la Administración conserve el derecho real
de propiedad del bien en cuestión y por ello se prefiere el alquiler o arrendamiento a la
enajenación, aunque en caso de enajenación es preferible que se refiera esta al derecho de
superficie y que se conserve por la Administración el derecho de propiedad del suelo en
cuestión.

2. En relación con la legislación de remisión aplicable para el caso de arrendamiento o

alquiler del patrimonio público de suelo se establece que será la legislación de vivienda de
la Comunitat Valenciana y la legislación sobre el Patrimonio de las Administraciones
Públicas.

3. Se añade como nueva modalidad de transmisión del dominio de los bienes integrantes
de los patrimonios públicos la transmisión directa mediante el derecho de superficie a
entidades de carácter benéfico y social, a cooperativas de viviendas y a promotores
públicos , con el objeto de construir vivienda tipificada como social o promover la
construcción de viviendas de protección pública, siguiendo el espíritu de fomento de la
enajenación del derecho de superficie antes que el del pleno dominio de estos bienes.

4. Se mantiene la previsión de la transmisión del dominio de estos bienes integrantes del

patrimonio público de suelo mediante la cesión gratuita a organismos públicos,
sociedades, entidades o empresas de capital íntegramente público, o a otras
administraciones públicas, pero se amplía el destino que debe darse a tales bienes
cedidos gratuitamente, pues pasa de ser únicamente la construcción, sobre el suelo cedido,
de viviendas sujetas a algún régimen de protección pública a poder destinarse a cualquiera
de las actuaciones de interés social.

5. La Disposición Derogatoria de la Ley 1/2019 deroga la suspensión de la reserva

mínima de suelo para vivienda protegida contenida en la D.T. 6.ª de la LOTUP y que se
había introducido en la época de crisis económica en virtud de la habilitación a las CCAA
realizada por la Disposición Transitoria Segunda de
lahttps://www.boe.es/diario_boe/txt.php?id=BOE-A-2013-6938, siendo por tanto a partir de
ahora plenamente exigible este estándar del artículo 33 en relación con la vivienda
protegida para todos los Ayuntamientos, salvo los que se acojan a la exención del artículo
33.3 LOTUP.

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XIII. Expropiaciones

1. En el artículo 103.1 , referido al supuesto expropiatorio para obtener terrenos

dotacionales, se amplían los casos en que se pueden repercutir los costes de la
expropiación a los propietarios de las parcelas a las que se dote de la condición de solar: ya
no solo será para la expropiación para formar viales, sino también para los casos en
que la expropiación tenga como fin obtener nuevas dotaciones o equipamientos .

2. El artículo 104 dedicado al derecho a la expropiación rogada ha sufrido diversas

modificaciones, ya que entre las situaciones en que no está permitido el ejercicio del
derecho a la expropiación rogada, se introduce la de que conste la obtención de un
rendimiento económico, esté o no amparado mediante la correspondiente licencia.

XIV. Registros administrativos

1. En el artículo 170 se llega a decir que los municipios de más de 20.000 habitantes
que en el plazo de cinco años desde la aprobación de esta ley no tengan elaborado y
en vigor el registro de solares, no podrán aprobar instrumentos de ordenación y
gestión que reclasifiquen nuevos suelos de usos lucrativos ; apostando pues por la
ciudad para que las reclasificaciones se hagan con mayor criterio, rigor o excepcionalidad.

XV. Gestión de la edificación y la rehabilitación

1. En el artículo 178 (sobre el régimen de edificación de los solares) se mantiene que las
parcelas que no tienen condición de solar requieren su previa conversión en solar para su
edificación pero se ha añadido un párrafo al primer apartado del artículo 178 donde se
afirma que no obstante, las edificaciones preexistentes a la entrada en vigor de esta
Ley en suelo urbanizable o urbano, podrán obtener licencia de ocupación o
autorización de iniciación de la actividad siempre que, siendo compatibles el uso y la
edificación con el planeamiento urbanístico, cuenten con sistema de evacuación y
tratamiento de aguas residuales o, en su defecto, sistema de depuración integral de
aguas residuales, acceso rodado y abastecimiento de agua potable.

2. Cambios de fondo se han producido en la materia del deber de edificar, conservar y

rehabilitar. En el antiguo artículo 179 , sobre el deber de edificación, se hacía una regulación
genérica que se sustituye por una regulación pormenorizada sobre los plazos que los
propietarios de solares y edificios a rehabilitar tienen que cumplir para solicitar la
licencia de edificación.

3. Además, los municipios con más de 10.000 habitantes tienen que delimitar
ámbitos a los efectos de dictar órdenes de edificación, rehabilitación y ejecución de
actuaciones aisladas, de modo que, si no delimitan tales ámbitos en el plazo de un

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año desde la entrada en vigor de esta ley 1/2019, se presume que dicho ámbito coincide
con el suelo de uso residencial del municipio efectivamente urbanizado antes de la entrada
en vigor de la Ley 6/1994 (LCV 1994, 364) y con todo el suelo urbano de uso terciario o
industrial. Para los municipios de población inferior a 10.000 habitantes la delimitación de
estos ámbitos será una potestad discrecional.

4. Seguidamente se regula, en el artículo 180 , la inspección periódica de

edificaciones (para edificios de más de 50 años) que debe promoverse cada 10 años .
En el apartado tercero se contemplan los contenidos que tiene que tener el documento
informe de evaluación del edificio. El apartado cuarto se afirma que la eficacia a efectos
administrativos del informe de evaluación del edificio requerirá la inscripción del mismo en el
registro autonómico habilitado al efecto. Los propietarios deben disponer de tal informe de
evaluación del edificio si pretenden acogerse a ayudas públicas, tal como se establece en el
apartado 5. El apartado 6 regula la exhibición del informe por parte de los propietarios. Y en
el apartado 7 y último se dice que el resto de los propietarios de construcciones y edificios
con tipologías y usos no residenciales de más de 50 años deberán realizar la inspección
técnica al menos cada 10 años en los términos que se regulen reglamentariamente.

5. Se ha añadido un artículo 180 bis , sobre el deber de dotación de servicios urbanísticos

básicos y de incorporación de medidas de integración paisajística, estableciéndose (en
función del tipo de suelo: urbano, urbanizable o no urbanizable) las obligaciones de dotar
a los terrenos sobre los que se ubica la edificación , de ciertos servicios urbanísticos
básicos de los términos establecidos en ese precepto.

6. En el artículo 184 se contemplan las consecuencias de haber superado los plazos

para edificar. En resumen, se prevé en estos casos un procedimiento que puede iniciarse
por un particular interesado o de oficio por el Ayuntamiento, un trámite de información
pública de un mes y una notificación al propietario incumplidor para que bien pueda parecer
que no existe incumplimiento que le es imputable o bien a efectos de solicitar licencia o de
manifestar adherirse al régimen concertado con el promotor. La orden de edificación o
rehabilitación del Ayuntamiento conlleva la caducidad de las licencias otorgadas en el solar
edificio de que se trate. El artículo 185 (declaración de incumplimiento del deber de edificar
o rehabilitar por iniciativa privada) afirma que la ejecución por sustitución forzosa se
realizará mediante la aprobación de un programa de actuación aislada a ejecutar por el
adjudicatario seleccionado en régimen de pública concurrencia. En el artículo 186 se aborda
el programa de actuación aislada en sustitución del propietario, previendo de forma extensa
la regulación del pliego de condiciones, la valoración de los criterios de adjudicación, las
exigencias de publicación, las fases del concurso y los efectos de la aprobación de los
programas de actuación aislada.

XVI. Dotaciones privadas

Con la LOTUP las dotaciones privadas –que no dejan de tener un carácter lucrativo a

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favor de sus propietarios, titulares o promotores– reciben un tratamiento ventajoso frente al

resto de aprovechamientos urbanísticos privados, que consiste en que la edificación que se
materializa sobre ellas no computa a efectos del cálculo de la edificabilidad, por lo tanto no
generan cesiones de ningún tipo a favor de la Administración, aunque tampoco computan
como suelo dotacional a efecto de cesiones. A cambio se establecía la limitación de que
tenían que mantener el uso dotacional asignado y, en caso de cambiar a otro uso, podía ser
objeto de expropiación por la Administración y, si finalmente cambiaba el uso, deberían
realizar todas las cesiones como un uso terciario lucrativo más. Con la Ley 1/2019 (LCV
2019, 68) el tratamiento de favor de estas dotaciones privadas se considera
desproporcionado, por lo que se procede a la eliminación de esta figura y su denominación,
siendo de aplicación según la Disposición Transitoria Tercera de la Ley 1/2019 a los
suelos dotacionales privados previstos en los planes aprobados con anterioridad a la Ley
1/2019, lo previsto para ellos en dichos planes. A partir de la entrada en vigor de la nueva
LOTUP, los suelos de titularidad privada destinados al uso educativo-cultural, deportivo-
recreativo y sanitario-asistencial tendrán el carácter de uso terciario (apartado primero del
artículo 37 ) y recibirán el mismo tratamiento que el de los otros suelos terciarios de
aprovechamiento urbanístico privado, si bien se prevén en el apartado segundo del artículo
37 especialidades cuando tales usos terciarios sirvan a actuaciones de renovación,
regeneración y rehabilitación urbana en suelos ya urbanizados, concretándose los
beneficios, no ya en aquella exención de las cesiones, sino en la reducción de las mismas
hasta un 50% de las exigidas legalmente según el artículo 36.2 LOTUP, así como en la
reducción de hasta un 50% del aprovechamiento que correspondería a las Administraciones
Públicas de acuerdo con el artículo 77 de esta legislación urbanística.

XVII. Aprovechamientos

El artículo 77 se refiere al aprovechamiento que le corresponde a la administración:

En los ámbitos de suelo urbanizable se establece con carácter general en un 10%, pero
en virtud del Texto Refundido de la Ley de Suelo (RCL 2015, 1699) 7/2015 y del principio de
autonomía municipal, se introduce ahora la posibilidad de que ese porcentaje público de
plusvalías que le corresponde a la Administración pueda incrementarse hasta el 20% del
aprovechamiento tipo, a determinar sobre la base de los resultados que se deriven de la
formulación de las ahora preceptivas Memorias de Viabilidad Económica, y ello en aras de
garantizar la objetividad y evitar eventuales arbitrariedades atributivas.

En los ámbitos de suelo urbano incluidas en unidades de ejecución delimitadas con

destino a su renovación global, así como también en ámbitos delimitados para llevar a cabo
operaciones de reforma interior y en parcelas individuales sometidas al régimen de
actuaciones aisladas que tengan atribuido un incremento de aprovechamiento con respecto
del otorgado por el planeamiento anterior, la ley establece, con carácter general, un
porcentaje de aprovechamiento que corresponde al Ayuntamiento del 10%. No obstante, si
de acuerdo con el informe de viabilidad económica dicho aprovechamiento público resulta

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excesivo para la viabilidad de la actuación, se admite, justificadamente de acuerdo con

dicho informe, una minoración de dicho porcentaje hasta un 5 %.

En el suelo urbano incluido en unidades de ejecución, sin incremento de

aprovechamiento respecto de la ordenación vigente, el porcentaje de aprovechamiento que
corresponde a la administración es del 5 % del aprovechamiento tipo. En el suelo urbano
incluido en unidades de ejecución, sin incremento de aprovechamiento respecto de la
ordenación vigente, donde no se haya cumplido con los deberes y cargas urbanísticos
correspondientes, el porcentaje de aprovechamiento que corresponde a la administración es
del 5 % del aprovechamiento tipo.

XVIII. En el contexto de la reparcelación inversa

Como consecuencia de la aprobación e iniciación de la ejecución de Programas de

Actuación Integrada en la primera década de este siglo y a resultas de la crisis iniciada a
finales de 2007, existen en la actualidad multitud de terrenos que están incluidos en ámbitos
de PAIs que están aprobados e incluso iniciada su ejecución pero paralizados sin visos de
culminación. La modificación de la LOTUP trata de establecer herramientas que permitan
dar solución a este escenario urbanístico que además conllevan situaciones no deseables
en el territorio y en el Registro de la Propiedad.

Con esta finalidad el nuevo artículo 164 distingue si se ha aprobado o no definitivamente

la reparcelación, y, en el primer caso establece la posibilidad de elegir entre prorrogar los
plazos para la ejecución de las obras de urbanización en los casos en que estas ya
estuvieran iniciadas pero no finalizadas, o bien optar por revertir la reparcelación en el
sentido de volver los terrenos al estado, físico, jurídico y urbanístico inicial para el caso de
que la ejecución de las obras de urbanización no se hubiera iniciado. Como es lógico para
hacer efectiva esta medida se ha regulado en la D. T. Séptima de la Ley 1/2019 (LCV
2019, 68) que el artículo 164 sea también de aplicación a los programas de actuación
integrada aprobados con anterioridad a la entrada en vigor de esta ley.

El artículo 164, que viene a completar la regulación del antiguo artículo 165 –ahora
artículo 163 – para los supuestos de caducidad o resolución de un programa de actuación,
parte precisamente de la situación jurídico-fáctica de la resolución de un programa de
actuación integrada, de modo que la Administración en tal caso se puede encontrar con
varios escenarios.

El primero escenario y el más sencillo de resolver sería que en la actuación urbanística

creada por la aprobación del PAI no se hubiera aprobado definitivamente la reparcelación,
de modo que no hay todavía modificaciones de titularidades en las fincas que integran dicha
actuación, en cuyo caso la Administración al resolver el programa de actuación integrada
deberá acordar la adopción de las medidas necesarias para la clasificación de los terrenos
como suelo no urbanizable, salvo aquellos en los que, de acuerdo con los criterios de la
Estrategia Territorial de la Comunitat Valenciana, considere necesario mantener en su

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clasificación actual para atender la demanda de suelo en sus diferentes categorías.

El segundo escenario sería que se hubiera aprobado definitivamente la reparcelación, en

cuyo caso, el Ayuntamiento podrá ejercitar alguna de las siguientes tres opciones:

Adoptar las medidas necesarias para la finalización de las obras de urbanización en un

plazo de cinco años prorrogable a diez años, si las obras de urbanización estuvieran
ejecutadas por debajo de un 20 % del total del programa de actuación, o por plazo de diez
años, prorrogable una sola vez por cinco años más, si las obras de urbanización estuvieran
ejecutadas en más de un 20 % del total del programa de actuación.

Dejar sin efectos la reparcelación, a través del procedimiento de reversión de la

reparcelación o reparcelación inversa y, en su caso, acordar las medidas necesarias para la
clasificación de los terrenos de acuerdo con los criterios establecidos en esta ley y en la
Estrategia Territorial de la Comunitat Valenciana. El procedimiento a seguir para esta
reparcelación inversa será el mismo que el de la reparcelación normal del artículo 92, con
una serie de especialidades:

En el Proyecto de reversión las fincas iniciales serán las fincas de resultado del proyecto
de reparcelación aprobado (incluidos los suelos dotacionales) y las fincas resultantes del
proyecto de reversión serán las fincas de origen aportadas a la reparcelación.

En el proyecto de reversión se indicarán las titularidades que deben trasladarse desde las
fincas de resultado del proyecto de reparcelación a las nuevamente creadas. Se integrarán
en el proceso de reversión en todo caso los terceros adquirentes de las fincas resultantes
de la reparcelación se integrarán en el proceso de reversión, así como los propietarios de
fincas iniciales en el proceso reparcelatorio que recibieron una compensación económica
sustitutiva de adjudicación de finca resultante, por la insuficiencia de derechos para recibir
adjudicación en parcela, si no han recibido el importe del precio de la compensación o si
mantienen la posesión de los terrenos.

El proyecto de reversión contendrá, cuando sea necesario, una cuenta de liquidación con
las posibles compensaciones económicas resultantes de la devolución de cantidades
abonadas o percibidas durante la reparcelación.

El acto administrativo de aprobación del procedimiento de reversión, una vez firme en vía
administrativa, será el título inscribible en el Registro de la Propiedad.

Subdividir la unidad de ejecución y aplicar la opción 1 o 2 que acabamos de exponer en

función del análisis de cada uno de los ámbitos de la actuación. A estos efectos, la
Disposición Transitoria Séptima de la LOTUP permite que el planeamiento de desarrollo
del plan general y los programas de actuaciones integradas que hubieren iniciado su
tramitación antes del 8 de febrero de 2019 puedan ser modificados con el objeto de
subdividir las unidades de ejecución inicialmente previstas sobre la base del resultado de la
formulación de la memoria de viabilidad económica y de los informes de sostenibilidad
económica.

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El apartado 5 del artículo 164 introduce una nueva posibilidad o variante aplicable a los
casos en que se haya resuelto el programa de actuación integrada no habiéndose iniciado
las obras de urbanización, que resulta alternativa a la reparcelación inversa y que puede ser
muy efectiva cuando lo que se quiera en dicha actuación sea finalizar las obras de
urbanización. Dicha nueva opción consiste en que se ofrezca por la Administración
actuante, antes de iniciar el proceso de reversión de la reparcelación, a los propietarios la
posibilidad de que, en el plazo de tres meses desde la notificación, asuman la condición de
urbanizador mediante el régimen de gestión por los propietarios previsto en esta ley. Y para
facilitar esta solución, se establece una modulación en el cómputo de los porcentajes
exigidos por el artículo 114 a fin de que los propietarios sean urbanizadores que consiste en
excluir los suelos dotacionales de la superficie de terrenos incluidos en la reparcelación.

XIX. Conclusión

1. Se observa, pues, el propósito de reforzar la función y el control público sobre los

procesos de empleo del territorio. Este objetivo se concreta asimismo en la
eliminación de las actuaciones territoriales estratégicas y la regulación de los
proyectos de inversión estratégica sostenible, en los que la participación de las
instituciones públicas será más intensa que en la figura anterior, y donde el carácter
excepcional de esta figura se traduce en requisitos de gestión y de utilización adecuada de
los instrumentos urbanísticos ( artículos 16.5.f , 17 y 59 a 62 y D.T. Segunda de la Ley
1/2019)

2. Asimismo, como finalidad de la modificación legal en las actuaciones urbanísticas se

observa el favorecimiento de la gestión directa de los programas de actuación, no solo
dando preferencia a este modo de gestión ante otros, sino removiendo barreras existentes
para poder actuar de esta manera ( artículos 86 bis , 113 , 143 , 151 y D.T. Quinta de la Ley
1/2019).

3. Relacionado con eso, la modificación de la ley debe garantizar el control público de

los crecimientos urbanísticos, fomentar los desarrollos en las áreas ya urbanizadas y
evitar que los agentes urbanizadores privados puedan promover instrumentos de desarrollo
que reclasifiquen nuevas piezas del territorio como suelo urbanizable ( artículos 111 , 179 y
184 a 187 quinquies ).

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