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TEMA 5
Las actuaciones de transformación urbanística y edificatoria: tipos y fundamento. Deberes vin-
culados a la promoción de las actuaciones de transformación urbanísticas y de las actuaciones
edificatorias

LAS ACTUACIONES DE TRANSFORMACIÓN URBANÍSTICA Y EDIFICATORIA:

TIPOS Y FUNDAMENTO
A) ACTUACIONES DE TRANSFORMACIÓN URBANÍSTICA
Es evidente que la ejecución de cualquier plan urbanístico conlleva la realización de muy
variadas y múltiples actividades. Por ejemplo, tienen que realizarse obras de urbanización; la
mayoría de las veces hay que reparcelar; otras veces se producen importantes rehabilitaciones
de edificaciones dentro del suelo urbano. Se producen, en definitiva, constantes modificacio-
nes del territorio, tanto de carácter físico como de carácter económico y jurídico.
Precisamente las actuaciones de transformación urbanística son las que dan respuesta a
estas necesidades, entendiendo por ello al conjunto de operaciones, establecidas y reguladas
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por la normativa urbanística, que posibilitan y dan lugar a la transformación del Plan en
realidades urbanas.
En función del fin al que vayan destinadas, el art. 7 del TRLS/2015 diferencia dos clases de
actuaciones de transformación urbanística: de urbanización y de dotación.
1. Actuaciones de urbanización
Dentro de ellas se distingue, a su vez, actuaciones de nueva urbanización y de reforma in-
terior.
a) Actuaciones de nueva urbanización
Suponen el paso de un ámbito de suelo rural a la de urbanizado, para crear, junto con las
correspondientes infraestructuras y dotaciones públicas, una o más parcelas aptas para la
edificación o uso independiente y conectadas funcionalmente con la red de los servicios exigi-
dos por la ordenación territorial y urbanística.
Por tanto, estas actuaciones se desarrollan en suelo urbanizable, dando lugar a la creación
de una o más parcelas aptas para la edificación o uso independiente.
La parcela o parcelas resultantes han de estar conectadas funcionalmente con la red de
servicios exigidos por la ordenación.
b) Actuaciones de reforma interior o de renovación urbana
Tienen por objeto reformar o renovar la urbanización de un ámbito de suelo urbanizado, por
lo general en los llamados «cascos viejos o antiguos» de las ciudades.
2. Actuaciones de dotación
Son aquellas cuya finalidad consiste en incrementar las dotaciones públicas de un ámbito
de suelo urbanizado para reajustar su proporción con la mayor edificabilidad o densidad o con
los nuevos usos asignados en la ordenación urbanística a una o más parcelas del ámbito y no
requieran la reforma o renovación integral de la urbanización de éste. En definitiva, mediante
estas actuaciones se sustituyen los usos que anteriormente establecía el planeamiento por
otros nuevos, en principio y en teoría, más lucrativos.
Vemos, pues, que estas actuaciones, aunque también tienen lugar en suelo urbanizado,
como las de reforma interior, se diferencian de éstas en que no requieren una reforma o reno-
vación de la urbanización.
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A los solos efectos de lo dispuesto en el TRLS/2015, su art. 7.4 establece que las actuaciones
de urbanización se entienden iniciadas en el momento en que, una vez aprobados y eficaces to-
dos los instrumentos de ordenación y ejecución que requiera la legislación sobre ordenación te-
rritorial y urbanística para legitimar las obras de urbanización, empiece la ejecución material
de éstas. La iniciación se presumirá cuando exista acta administrativa o notarial que dé fe del
comienzo de las obras. La caducidad de cualquiera de los instrumentos mencionados restituye,
a los efectos del TRLS/2015, el suelo a la situación en que se hallaba al inicio de la actuación.
La terminación de las actuaciones de urbanización se producirá cuando concluyan las obras
urbanizadoras de conformidad con los instrumentos que las legitiman, habiéndose cumplido
los deberes y levantado las cargas correspondientes.
La terminación se presumirá a la recepción de las obras por la Administración o, en su de-
fecto, al término del plazo en que debiera haberse producido la recepción desde su solicitud
acompañada de certificación expedida por la dirección técnica de las obras.
B) ACTUACIONES EDIFICATORIAS
La expresión «actuaciones edificatorias» fue introducida por vez primera en el derecho urba-
nístico estatal por la Ley 8/2013, de 26 de junio, de Rehabilitación, Regeneración y Renovación
Urbanas, que modificó, entre otros, el art. 14.2 de la LS/2008.
Actualmente, según se establece en el art. 7.2 del TRLS/2015, siempre que no concurran
las condiciones establecidas para las actuaciones de transformación urbanística, y a los solos
efectos de lo dispuesto por dicha Ley, se entiende por actuaciones edificatorias, incluso cuando
requieran obras complementarias de urbanización:
a) Las de nueva edificación y de sustitución de la edificación existente.
b) Las de rehabilitación edificatoria, entendiendo por tales la realización de las obras y
trabajos de mantenimiento o intervención en los edificios existentes, sus instalaciones y
espacios comunes, en los términos dispuestos por la Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de

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Ordenación de la Edificación.
C) INICIATIVA PÚBLICA Y PRIVADA EN LAS ACTUACIONES DE
TRANSFORMACIÓN URBANÍSTICA Y EN LAS EDIFICATORIAS
Tal como determina el art. 8 del TRLS/2015, la iniciativa para proponer la ordenación de
las actuaciones de transformación urbanística y las edificatorias podrá partir de las Adminis-
traciones Públicas, las entidades públicas adscritas o dependientes de las mismas y, en las
condiciones dispuestas por la ley aplicable, los propietarios.
Cuando se trate de actuaciones sobre el medio urbano, la iniciativa en la ordenación de
las actuaciones podrá partir, además, de las comunidades y agrupaciones de comunidades de
propietarios, las cooperativas de vivienda constituidas al efecto, los propietarios de construc-
ciones, edificaciones y fincas urbanas, los titulares de derechos reales o de aprovechamiento, y
las empresas, entidades o sociedades que intervengan en nombre de cualesquiera de los sujetos
anteriores. Todos ellos serán considerados propietarios a los efectos de ejercer dicha iniciativa.
Los particulares, sean o no propietarios, deberán contribuir, en los términos establecidos en
las leyes, a la acción urbanística de los entes públicos, a los que corresponderá, en todo caso,
la dirección del proceso, tanto en los supuestos de iniciativa pública, como privada.
D) LA REFORMA INICIADA EN 2013
Con el propósito de poner fin a la crisis económica iniciada en 2007, tanto el Estado como
las Comunidades Autónomas decidieron poner en marcha a partir de 2013 un conjunto de
medidas encaminadas a impulsar un mercado inmobiliario fuertemente castigado durante la
citada crisis.
Por parte del Estado, la Ley 8/2013, de 26 de junio, de Rehabilitación, Regeneración y Reno-
vación Urbanas –conocida coloquialmente como «la Ley de las tres erres»–, modificó sustan-
cialmente nuestro sistema urbanístico con los objetivos siguientes:
• En primer lugar, potenciar la rehabilitación edificatoria y la regeneración y renovación
urbanas, eliminando trabas existentes y creando mecanismos específicos que la hagan
viable y posible.
• En segundo término, ofrecer un marco normativo idóneo para permitir la reconversión y
reactivación del sector de la construcción, encontrando nuevos ámbitos de actuación, en
concreto, en la rehabilitación edificatoria y en la regeneración y renovación urbanas.
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• Por último, fomentar la calidad, la sostenibilidad y la competitividad, tanto en la edi-
ficación, como en el suelo, acercando nuestro marco normativo al marco europeo, sobre
todo en relación con los objetivos de eficiencia, ahorro energético y lucha contra la pobreza
energética.
Dichos objetivos se plasman en el artículo primero de la Ley, donde se indica que tiene por
objeto regular las condiciones básicas que garanticen un desarrollo sostenible, competitivo y
eficiente del medio urbano, mediante el impulso y el fomento de las actuaciones que conduzcan
a la rehabilitación de los edificios y a la regeneración y renovación de los tejidos urbanos exis-
tentes, cuando sean necesarias para asegurar a los ciudadanos una adecuada calidad de vida
y la efectividad de su derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada.
Para lograr dichos objetivos, además de los contenidos propios de la nueva Ley, cuya función
estriba básicamente en llenar los vacíos legales existentes, se modificaron las siguientes nor-
mas actualmente en vigor, tanto para eliminar aquellos obstáculos que impedían alcanzar los
objetivos propuestos, como para adaptar los existentes a los nuevos:
–– La LS/2008.
–– La Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible.
–– El Real Decreto-ley 8/2011, de 1 de julio, de medidas de apoyo a los deudores hipote-
carios, de control del gasto público y cancelación de deudas con empresas y autónomos
contraídas por las entidades locales, de fomento de la actividad empresarial e impulso de
la rehabilitación y de simplificación administrativa.
–– La Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de Ordenación de la Edificación.
–– El Real Decreto 314/2006, de 17 de marzo, por el que se aprueba el Código Técnico de la
Edificación.
–– Y la Ley 49/1960, de 21 de julio, sobre Propiedad Horizontal.
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En algunos casos puntuales, la modificación incluyó la derogación de determinados precep-

tos.
Por lo que respecta a las actuaciones de transformación urbanística, la Ley 8/2013 intro-
dujo modificaciones tendentes a adecuar sus parámetros a la realidad del medio urbano y de
las actuaciones que se producen, tanto sobre el patrimonio edificado, como sobre los propios
tejidos urbanos. Para ello, a las señaladas actuaciones, se añadieron, como ya se dijo, las
denominadas «actuaciones edificatorias», hasta entonces inexistentes, cuando no concurran,
según hemos visto, los elementos que configuran la esencia de las actuaciones de transforma-
ción urbanística. Entre ellos, la urbanización, la reforma o renovación de ésta y los reajustes
entre nuevas dotaciones y los incrementos de edificabilidad o densidad y los cambios de uso.
La Ley 8/2013 incluyó también normas excepcionales para aquellos supuestos en los que la
actuación se proyecta sobre zonas muy degradadas de las ciudades, o con un porcentaje de in-
fravivienda muy elevado, en los que, tanto la inexistencia de suelos disponibles en su entorno
inmediato para dotar de coherencia a los deberes de entrega de suelo, como el cumplimiento
de determinadas cargas, podrían frustrar su finalidad prioritaria, que es superar tales situa-
ciones. En tales casos, la regla excepcional se justifica por la necesidad de priorizar entre los
diversos intereses públicos en presencia.
Asimismo, algunas Comunidades Autónomas han acometido últimamente reformas de di-
verso calado en cuanto a las actuaciones de transformación urbanística y edificatoria. Quizás
la más significativa sea la de Aragón, que mediante la Ley 4/2013, de 23 de mayo1, modificó la
mayoría de los preceptos de la Ley de urbanismo anterior (de 2009) y sin pecar de exagerados
podemos decir que se trató de una revisión total de su modelo urbanístico. Según dicha Ley,
la actividad urbanística aragonesa perseguirá los siguientes objetivos:
a) Lograr un desarrollo sostenible, equilibrado y cohesionado de las ciudades y del territorio
en términos sociales, culturales, económicos y ambientales, con el fin fundamental de
mantener y mejorar las condiciones de calidad de vida en Aragón.
b) Vincular los usos del suelo a la utilización racional y sostenible de los recursos naturales.
c) Subordinar los usos del suelo y de las construcciones, edificaciones e instalaciones, sea
cual fuere su titularidad, al interés general y, en su virtud, por la ordenación urbanística.

1 Hoy derogada por el Decreto Legislativo 1/2014, de 8 de julio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley
de Urbanismo de Aragón.
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d) Delimitar el contenido del derecho de propiedad del suelo, usos y formas de aprovecha-
miento, conforme a su función social y utilidad pública.
e) Garantizar el ejercicio de la actividad empresarial urbanística e inmobiliaria en forma
compatible con los valores, principios y derechos constitucionales, evitando maquina-
ciones especulativas que alteren el precio del suelo, la vivienda u otras construcciones
generando incrementos artificiosos de los mismos.
f) Garantizar la disponibilidad de suelo para usos urbanísticos, la adecuada dotación y
equipamiento urbanos y el acceso a una vivienda digna, evitando la especulación del
suelo.
g) Garantizar la ejecución del planeamiento mediante la justa distribución de los beneficios
y las cargas entre quienes intervengan en la actividad urbanizadora y edificatoria del
suelo.
h) Asegurar y articular la adecuada participación de la comunidad en las plusvalías que se
generen por la acción urbanística.
i) Agilizar la gestión urbanística.
j) Fomento de la rehabilitación de los espacios y la edificación construida.
DEBERES VINCULADOS A LA PROMOCIÓN DE LAS ACTUACIONES DE
TRANSFORMACIÓN URBANÍSTICAS Y DE LAS ACTUACIONES EDIFICATORIAS
A) DEBERES DE LOS PROPIETARIOS EN LAS ACTUACIONES DE
TRANSFORMACIÓN URBANÍSTICAS
Según se desprende de lo dispuesto en el art. 18 del TRLS/2015, las actuaciones de urbani-
zación comportan, según su naturaleza y alcance, los siguientes deberes legales:
a) Entregar a la Administración competente el suelo reservado para viales, espacios libres,
zonas verdes y restantes dotaciones públicas incluidas en la propia actuación o adscritas

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a ella para su obtención.
En estos suelos se incluirá, cuando deban formar parte de actuaciones de urbanización
cuyo uso predominante sea el residencial, los que el instrumento de ordenación adscriba
a la dotación pública de viviendas sometidas a algún régimen de protección, con destino
exclusivo al alquiler, tanto en los supuestos en que así se determine por la legislación
aplicable, como cuando de la memoria del correspondiente instrumento se derive la ne-
cesidad de contar con este tipo de viviendas de naturaleza rotatoria, y cuya finalidad sea
atender necesidades temporales de colectivos con especiales dificultades de acceso a la
vivienda.
Este es el deber clásico para los propietarios en el ordenamiento urbanístico patrio esta-
blecido con la finalidad de que la Administración obtenga gratuitamente los terrenos que
precisa para el equipamiento urbano. Pero, según ha declarado el Tribunal Supremo, si
excede de las necesidades del ámbito devendrán improcedentes.
b) Entregar a la Administración competente, y con destino a patrimonio público de suelo, el
suelo libre de cargas de urbanización correspondiente al porcentaje de la edificabilidad
media ponderada de la actuación, o del ámbito superior de referencia en que ésta se in-
cluya, que fije la legislación reguladora de la ordenación territorial y urbanística.
También éste es otro deber tradicional en nuestro derecho urbanístico. En efecto, la or-
denación urbanística de las ciudades, realizada por los planes de urbanismo, conlleva
que los propietarios de suelo urbano y urbanizable obtengan importantes beneficios de-
rivados de la posibilidad de edificar. Como el aumento de valor de tales terrenos es con-
secuencia de una decisión de la Administración Pública –que es quien formula y aprueba
el plan de urbanismo, en atención a las necesidades colectivas y al interés general–, la
legislación urbanística impone a sus titulares una serie de obligaciones encaminadas a
que la comunidad participe de las plusvalías derivadas de la acción urbanística de los
entes públicos (art. 47 de la Constitución). Una de esas obligaciones es precisamente la
que comentamos, la de ceder a la Administración parte del aprovechamiento lucrativo
que el planeamiento concede a determinadas partes de terreno.
Con carácter general, el porcentaje no puede ser inferior al 5 por 100 ni superior al 15
por 100. No obstante, la legislación autonómica podrá permitir excepcionalmente reducir
o incrementar este porcentaje de forma proporcionada y motivada, hasta alcanzar un
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máximo del 20 por 100 en el caso de su incremento, para las actuaciones o los ámbitos en
los que el valor de las parcelas resultantes sea sensiblemente inferior o superior, respec-
tivamente, al medio en los restantes de su misma categoría de suelo.
Asimismo, el legislador autonómico podrá establecer la sustitución de la entrega de suelo
por otras formas del cumplimiento del deber, excepto cuando pueda cumplirse con suelo
destinado a vivienda sometida a algún régimen de protección pública prevista por el
propio legislador estatal.
c) Costear y, en su caso, ejecutar las obras de urbanización previstas, las infraestructuras
de conexión con las redes generales de servicios y las de ampliación y reforzamiento de
las existentes fuera de la actuación que ésta demande por su dimensión y características
específicas.
Como novedad, la LS/2007 incluyó entre las obras e infraestructuras anteriores las de
potabilización, suministro y depuración de agua que se requieran conforme a su legisla-
ción reguladora.
Asimismo, dicha Ley prevé que la legislación sobre ordenación territorial y urbanística
pueda incluir las infraestructuras de transporte público que se requieran para una mo-
vilidad sostenible. Ello no es más que un corolario del principio de desarrollo sostenible
establecido en la LS/2007 y mantenido en el actual TRLS/2015.
d) Entregar a la Administración competente, junto con el suelo correspondiente, las obras e
infraestructuras a que se refiere la letra anterior y que deban formar parte del dominio
público como soporte inmueble de las instalaciones propias de cualesquiera redes de do-
taciones y servicios, así como también dichas instalaciones cuando estén destinadas a la
prestación de servicios de titularidad pública.
e) Garantizar el realojamiento de los ocupantes legales que se precise desalojar de inmuebles
situados dentro del área de la actuación y que constituyan su residencia habitual, así como
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el retorno cuando tengan derecho a él, en los términos establecidos en la legislación vigente.
f) Indemnizar a los titulares de derechos sobre las construcciones y edificaciones que de-
ban ser demolidas y las obras, instalaciones, plantaciones y sembrados que no puedan
conservarse.
En cuanto a la valoración de tales indemnizaciones deberemos estar a lo dispuesto en el art.
35 del TRLS/2015, según el cual:
• Las edificaciones, construcciones e instalaciones, los sembrados y las plantaciones en
el suelo rural, se tasarán con independencia de los terrenos siempre que se ajusten a la
legalidad al tiempo de la valoración, sean compatibles con el uso o rendimiento conside-
rado en la valoración del suelo y no hayan sido tenidos en cuenta en dicha valoración por
su carácter de mejoras permanentes.
• En el suelo urbanizado, las edificaciones, construcciones e instalaciones que se ajusten a
la legalidad se tasarán conjuntamente con el suelo en la forma prevista en el apartado 2
del artículo 37, esto es, el valor de la tasación será el superior de los siguientes:
a) El determinado por la tasación conjunta del suelo y de la edificación existente que se
ajuste a la legalidad, por el método de comparación, aplicado exclusivamente a los usos
de la edificación existente o la construcción ya realizada.
b) El determinado por el método residual, aplicado exclusivamente al suelo, sin conside-
ración de la edificación existente o la construcción ya realizada.
No obstante, cuando se trate de las actuaciones de dotación, los deberes anteriores se exigi-
rán con las siguientes salvedades (art. 18 TRLS/2015):
a) El deber de entregar a la Administración competente el suelo libre de cargas de urba-
nización correspondiente al porcentaje de la edificabilidad media ponderada de la ac-
tuación o del ámbito superior de referencia en que ésta se incluya, que fije la legislación
reguladora de la ordenación territorial y urbanística, se determinará atendiendo sólo al
incremento de la edificabilidad media ponderada que, en su caso, resulte de la modifica-
ción del instrumento de ordenación. Dicho deber podrá cumplirse mediante la sustitu-
ción de la entrega de suelo por su valor en metálico, con la finalidad de costear la parte
de financiación pública que pudiera estar prevista en la propia actuación, o a integrarse
en el patrimonio público de suelo, con destino preferente a actuaciones de rehabilitación
o de regeneración y renovación urbanas.
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b) El deber de entregar a la Administración competente el suelo para dotaciones públicas, rela-
cionado con el reajuste de su proporción, podrá sustituirse, en caso de imposibilidad física de
materializarlo en el ámbito correspondiente, por la entrega de superficie edificada o edifica-
bilidad no lucrativa, en un complejo inmobiliario, situado dentro del mismo, tal y como prevé
el artículo 2.4 del TRLS/2015, o por otras formas de cumplimiento del deber en los casos y
condiciones en que así lo prevea la legislación sobre ordenación territorial y urbanística.
B) DEBERES DE LOS PROPIETARIOS EN LAS ACTUACIONES EDIFICATORIAS
Como contrapartida al ius aedificandi del propietario de suelo urbanizado, éste tiene el
deber de edificar en los plazos establecidos en la normativa aplicable, dado que tendría poco
sentido haber urbanizado unos terrenos para que no fueran edificados.
La edificación forzosa es, por tanto, otro de los deberes de larga tradición en nuestra legisla-
ción urbanística. Su filosofía es clara: se trata de impedir la retención indefinida de solares en
la espera de que la actividad urbanizadora y constructiva de los demás provoque por sí sola un
alza en la cotización de dichos solares, forzando a edificar al propietario que no esté dispuesto
a hacerlo por sí, puesto que éste se verá obligado a vender su solar a un promotor de construc-
ciones, ocasionándose así una movilización de solares que, al aumentar la oferta, reducirá su
precio en el mercado.
Por otra parte, la construcción de todos los solares en los cascos urbanos actuales evita tener
que construir en zonas alejadas e invertir fuertes sumas para dotarlas de servicios nuevos,
cuando éstos existen ya, sin utilización, dentro del referido casco urbano. De este modo, la ins-
titución fuerza a una construcción paulatina de todos los solares disponibles antes de iniciar
nuevas extensiones de suelo urbano.
Así, pues, el elemento fundamental que determina la carga de la edificación forzosa es una
finca que tenga la condición de solar no edificado, junto con las fincas en que existieren cons-
trucciones paralizadas, ruinosas, derruidas o inadecuadas al lugar en que radiquen. A estos

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efectos se entiende por:
• Solares no edificados los que carezcan en su totalidad de construcciones permanentes, o
la parte de los mismos no utilizada y susceptibles de aprovechamiento, con arreglo a las
normas vigentes y disposiciones de los planes.
• Construcciones paralizadas, aquéllas en que las obras quedaren abandonadas o fueren
suspendidas.
• Edificaciones derruidas, aquéllas en que haya desaparecido el porcentaje de volumen
aprovechable de la construcción que fije la normativa urbanística autonómica. También
tendrán dicho carácter las edificaciones que sean declaradas inhabitables por resolución
firme de los órganos competentes.
• Edificaciones ruinosas, las determinadas en la Ley del Suelo y que más adelante se ana-
lizarán.
• Edificaciones inadecuadas, las que se califiquen como tales de acuerdo con la normativa
aplicable.
Tal como preceptúa el art. 49 del TRLS/2015, el incumplimiento de los deberes establecidos
en esta Ley habilitará a la Administración actuante para decretar, de oficio o a instancia de
interesado, y en todo caso, previa audiencia del obligado, la ejecución subsidiaria, la expro-
piación por incumplimiento de la función social de la propiedad, la aplicación del régimen de
venta o sustitución forzosas o cualesquiera otras consecuencias derivadas de la legislación
sobre ordenación territorial y urbanística.
En defecto de legislación autonómica, en el art. 154 de la LS/1976 se establece que el propie-
tario de solares deberá emprender la edificación dentro del plazo fijado en el Plan o Programa
de Actuación Urbanística. Si no estuviera determinado, el plazo será el siguiente:
a) De dos años, contados desde que la parcela, que merezca la calificación de solar, esté
comprendida en áreas consolidadas por la edificación al menos en dos terceras partes
de su superficie, si el propietario de la parcela hubiere cedido los terrenos y costeado la
urbanización, y
b) De tres años, a contar de la recepción provisional de las obras de urbanización.
En su caso, la venta o sustitución forzosas se iniciará de oficio o a instancia de interesado y
se adjudicará mediante procedimiento con publicidad y concurrencia.
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Dictada resolución declaratoria del incumplimiento de deberes del régimen de la propiedad
del suelo y acordada la aplicación del régimen de venta o sustitución forzosas, la Administra-
ción actuante remitirá al Registro de la Propiedad certificación del acto o actos correspondien-
tes para su constancia por nota al margen de la última inscripción de dominio. La situación
de venta o sustitución forzosas se consignará en las certificaciones registrales que de la finca
se expidan.
Resuelto el procedimiento, la Administración actuante expedirá certificación de la adjudica-
ción, que será título inscribible en el Registro de la Propiedad.
En la inscripción registral se harán constar las condiciones y los plazos de edificación a que
quede obligado el adquiriente en calidad de resolutorias de la adquisición.
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