PRINCIPIO DE DERECHO AMBIENTAL “EL QUE CONTAMINA PAGA”.

INCORPORACIÓN EN LA LEGISLACIÓN CHILENA Y DESAFÍOS PARA LA

NUEVA LEY DE RESPONSABILIDAD EXTENDIDA DEL PRODUCTOR”

Garrido Parada, Valentina, Universidad Andrés Bello, estudiante de 5° año de Derecho, correo
electrónico v.garridoparada@uandresbello.edu
Hernández Cepeda, Sara, Universidad Andrés Bello, estudiante de 5° año de Derecho, correo
electrónico s.hernndezcepeda@uandresbello.edu

RESUMEN: El presente artículo contiene chilena en relación al principio el que

un análisis respecto a la legislación
nacional en materia ambiental. Se busca
analizar la incorporación en la legislación
interna del principio ambiental “el que
contamina paga” contenido en la
declaración de Río de Janeiro de 1992,
ratificado por Chile y actualmente vigente
en virtud del Artículo 5° de la Constitución.
En definitiva, se busca responder a ¿Cuáles
son los avances en la legislación ambiental
contamina paga consagrado en la
Declaración de Río de Janeiro ratificada por
Chile en 1992? Se abordará la
implementación de la Ley N° 20.920 y su
impacto tanto en el sistema del reciclaje
nacional como en la sociedad en general.
PALABRAS CLAVE: Derecho
ambiental, responsabilidad extendida del
productor, principio “el que contamina
paga”, gestión de residuos, Chile.

SUMARIO: 1. Introducción 2. Breve análisis de la declaración de Estocolmo y la declaración

de Río de Janeiro 2.1. Principio el que contamina paga 2.2 Principio de precaución 2.3.
Principio de prevención 3. Legislación ambiental Chilena 3.1. Ley de bases generales del
medio ambiente 3.2. Ley de tribunales ambientales 3.3. Ley de responsabilidad extendida del
productor 3.3.1. Relación con el principio “el que contamina paga” 3.3.2. Problemas en su
implementación 3.3.3. Beneficios de la ley 3.3.4. Impacto en el sistema del reciclaje 4.
Conclusiones 5. Bibliografía.

1. INTRODUCCIÓN

1
La problemática ambiental a nivel mundial se ha vuelto en las últimas décadas una prioridad
que tiene diversos ámbitos que son importantes de resolver, para poder compatibilizar el
desarrollo económico con la sostenibilidad de los recursos naturales que permiten dicho
desarrollo.

Entre estos ámbitos encontramos la gestión de residuos, problemática que por sus
consecuencias y gravedad ha sido abordada por diversos tratados internacionales a través de
una serie de principios. Como consecuencia de estos tratados, los países que los han ratificado,
han adquirido la obligación de darles cumplimiento en su legislación interna.

En virtud de esto es que Chile tiene la obligación de integrar a la legislación interna el principio
el que contamina paga contenido en la declaración de Río de Janeiro de 1992. La más reciente
ley en materia ambiental es la Ley de Responsabilidad Extendida del productor, la cual recoge
expresa y materialmente el principio mencionado.

La implementación de esta ley, supone un gran cambio en el país en el sistema del reciclaje,
razón por la que resulta importante la presente investigación, ya que a pesar de haber sido
promulgada el año 2016, por una serie de complicaciones y dificultades, entró en vigencia
recién en marzo de 2021. Es relevante estudiar la forma en que se está abordando el principio
del que contamina paga en nuestra legislación y cómo a través de esta ley se va a producir un
gran impacto que va a cambiar la forma de ver la gestión de residuos, formalizando el mundo
del reciclaje en Chile.

El artículo, en definitiva, contiene una breve sistematización de las normas de carácter

ambiental que tienen relación con el principio el que contamina paga y que se encuentran
vigentes en el país y más específicamente de la Ley de Responsabilidad extendida del
productor, lograda a través de una investigación histórica y utilizando la dogmática jurídica, ya
que se hace un estudio de las normas ambientales dictadas con posterioridad a la Declaración
de Río de Janeiro.

2. BREVE ANÁLISIS DE LA DECLARACIÓN DE ESTOCOLMO Y LA

DECLARACIÓN DE RÍO DE JANEIRO

El primer hito a nivel internacional en que los países se sentaron a abordar en específico la
problemática ambiental fue La Conferencia de Naciones Unidas sobre Medio Ambiente
Humano, realizada en Suecia, Estocolmo. Esta conferencia culminó con la Declaración de
Estocolmo, la cual contiene 26 principios orientadores, dentro de los cuales ya podemos
distinguir que la gestión de residuos era una preocupación. Algunos de estos principios vienen
a dar luz acerca del principio del que contamina paga, cuestiones como sostenibilidad y
sustentabilidad de los recursos de la tierra fueron uno de los temas abordados en dicha
convención, además de la gestión de residuos tóxicos productos de la actividad económica.

Por otra parte, La Cumbre de la Tierra, se celebró en Río de Janeiro del 3 al 14 de junio del año
1992. Este fue un momento decisivo en las negociaciones internacionales sobre cuestiones del
medio ambiente y desarrollo. Esta Cumbre culminó con la Declaración de Río de Janeiro, la
cual contiene 27 principios.

A través de las declaraciones mencionadas anteriormente se entregó a los países los criterios y
directrices para incorporar el tratamiento del problema ambiental dentro de su legislación
interna.

2
Los principios consagrados en estas convenciones vienen a orientar la forma de tratar el
problema de la gestión de residuos en los países, además, podemos darnos cuenta que lo que
hace es solo dar una directriz general, por lo que los estados tendrán que incorporar esto a nivel
específico en sus legislaciones para poder hacer operativo dicho principio, según la realidad de
cada país.

2.1 Principio el que contamina paga:

Este principio es una consecuencia de la mirada económica que se le da al problema ambiental.

Esto consiste en internalizar al proceso productivo el costo ambiental que este implica, con este
principio no sólo se busca valorizar la contaminación y recaudar fondos públicos, sino que
también busca desincentivar la producción contaminante, y en los casos en que esto no sea
posible, que sus consecuencias las asuman los productores y no toda la sociedad.

En la Declaración de Estocolmo, si bien no se da un tratamiento específico del principio del

que contamina paga, ya podemos darnos cuenta de los avances a su aproximación, sobre todo
en los siguientes principios:

“Principio 5: Los recursos no renovables de la tierra deben emplearse de

forma que se evite el peligro de su futuro agotamiento y se asegure que toda
la humanidad comparte los beneficios de tal empleo.

Principio 6: Debe ponerse fin a la descarga de sustancias tóxicas o de otras

materias y a la liberación de calor, cantidades o concentraciones tales que
el medio no pueda neutralizarlas, para que no se causen daños graves o
irreparables a los ecosistemas. Debe apoyarse la justa lucha de los pueblos
de todos los países contra la contaminación

Principio 7: Los Estados deberán tomar todas las medidas posibles para
impedir la contaminación de los mares por sustancias que puedan poner en
peligro la salud del hombre, dañar los recursos vivos y la vida marina,
menoscabar las posibilidades de esparcimiento o entorpecer otras
utilizaciones legítimas del mar.

Principio 8: El desarrollo económico y social es indispensable para

asegurar al hombre un ambiente de vida y trabajo favorable y crear en la
tierra las condiciones necesarias para mejorar la calidad de la vida. 1”

Según los principios antes citados podemos darnos cuenta que pese a que el principio del que
contamina paga no tenía un tratamiento como tal en la convención de Estocolmo, ya había
algunas ideas bases que servirán para su posterior desarrollo. Podemos darnos cuenta también
que ya era una preocupación la gestión de ciertos residuos que contaminan el medio ambiente,
pero a su vez no se deja de considerar la importancia del desarrollo económico y social para el
progreso humano. Además, podemos darnos cuenta que hay una aproximación al concepto de
sostenibilidad y sustentabilidad de los recursos de la tierra, cuando habla de asegurar la
conservación de estos recursos para las generaciones futuras.

Cuando Chile se adhiere a la Declaración de Estocolmo en 1972, se encuentra en una situación

política bastante compleja con la redacción de la Constitución de 1980, entonces este resulta

1 Declaración de Estocolmo sobre el Medio Humano, 1972, Suecia.

3
ser el primer intento de nuestro país para dar cumplimiento a su obligación de incorporar a la
legislación interna el tratamiento del problema ambiental.

Por otra parte, ya con la ratificación de la Declaración de Río de Janeiro hay un tratamiento
más específico respecto al principio del que contamina paga, el cual encontramos en el
principio 13 y 16 de esta convención.

“Principio 13: Los Estados deberán desarrollar la legislación nacional

relativa a la responsabilidad y la indemnización respecto de las víctimas de
la contaminación y otros daños ambientales. Los Estados deberán cooperar
asimismo de manera expedita y más decidida en la elaboración de nuevas
leyes internacionales sobre responsabilidad e indemnización por los efectos
adversos de los daños ambientales causados por las actividades realizadas
dentro de su jurisdicción, o bajo su control, en zonas situadas fuera de su
jurisdicción.

Principio 16: Las autoridades nacionales deberían procurar fomentar la

internalización de los costos ambientales y el uso de instrumentos
económicos, teniendo en cuenta el criterio de que el que contamina debería,
en principio, cargar con los costos de la contaminación, teniendo en cuenta
el interés público y sin distorsionar el comercio ni las inversiones
internacionales.”2

El principio del que contamina paga es bastante amplio, ya que si bien establece que el que
contamina debe incluir dentro de los costos de su actividad económica, los propios que su
actividad producirá en el medio ambiente, no se menciona en qué casos específicos se debe
asumir el costo ambiental.

De lo anterior, podemos resumir la existencia de 3 dimensiones que este principio busca

abordar:

- Dimensión preventiva: La subdimensión disuasoria, que la doctrina

coincide en ubicar dentro la faceta preventiva de la responsabilidad por
daños, también promueve la prevención del daño pero a través del
desaliento de conductas perniciosas, por cuya realización se debe
“pagar”.
- Dimensión reparadora: Una vez acaecido el daño ambiental se ha
traspasado la barrera de la prevención y solo resta retornar las cosas al
estado anterior, como si nada hubiera ocurrido, o indemnizar a la
comunidad por los daños irreparables causados.
- Dimensión punitiva: En esta dimensión el principio procura aplicar
sanciones, administrativas o penales, a quienes hayan realizado un daño
ambiental. En el caso de las penas económicas ya no se trata tanto de
resarcir a la comunidad por el perjuicio ecológico causado sino de
castigar al infractor o delincuente, a la vez que desalentar al resto de la
sociedad a la realización de tales conductas. 3

2Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, 1992. Brasil.

3 SALASSA, Rodolfo (2016). TRIBUTOS AMBIENTALES: LA APLICACIÓN COORDINADA DE LOS
PRINCIPIOS QUIEN CONTAMINA PAGA Y DE CAPACIDAD CONTRIBUTIVA. En: Revista Chilena de
Derecho, Vol. 43 N° 3, p. 6 y 7. (En línea) https://www.scielo.cl/pdf/rchilder/v43n3/art10.pdf [Última consulta:
24 de junio de 2021]

4
En virtud de estas dimensiones podemos concluir que el principio del que contamina paga no
solo tiene por finalidad que el contaminador asuma los costos ambientales que su actividad
produce, sino que también busca desincentivar la realización de estas actividades por la
contraprestación de tener que pagar por esta. Además, este principio tiene una dimensión
punitiva la que dependerá en el fondo de la tipificación que se haga de ciertos actos.

2.2 Principio de precaución:

Lo que caracteriza principalmente a este principio es el carácter de prevención de un hecho

peligroso pero incierto, osea no se exige certeza de que se vaya a producir un daño para existir
responsabilidad respecto al hecho contaminante. En virtud de este principio se obliga al estado
a tomar las medidas de precaución frente ante un riesgo incierto.

“El principio de precaución se orienta a impedir aquellas actividades cuyo

desarrollo representa un riesgo inasumible, aunque no se tenga certeza de
que dicho riesgo acabe materializándose, por lo que deviene una matriz
conceptual orientada a la canalización de la transformación humana del
Sistema Tierra desde el punto de vista de la limitación del riesgo.

Esto es así en la medida en que toma en consideración la incertidumbre ante

el carácter comprehensivo e irreversible de los procesos sociales de
transformación del complejo ecosocial planetario.” 4

Este principio lo encontramos en la Declaración de Estocolmo, en el proclama 6 y en los

principios 4 y 21 de dicha convención, en los cuales se aborda la importancia de tener un
conocimiento más profundo y una acción más prudente respecto a daños ambientales que
podrían provocar algunas actividades que realizan las personas, que muchas veces son
irreparables. Por su parte, los principios 4 y 21 señalan lo siguiente:

“Principio 4: El hombre tiene la responsabilidad especial de preservar y

administrar juiciosamente el patrimonio de la flora y fauna silvestres y su
hábitat, que se encuentran actualmente en grave peligro por una
combinación de factores adversos. En consecuencia, al planificar el
desarrollo económico debe atribuirse importancia a la conservación de la
naturaleza, incluidas la flora y fauna silvestres.

Principio 21: De conformidad con la Carta de las Naciones Unidas y con los
compromisos del derecho internacional, los Estados tienen el derecho
soberano de explotar sus propios recursos en aplicación de su propia
política ambiental y la obligación de asegurar que las actividades que se
lleven a cabo dentro de su jurisdicción o bajo su control no perjudiquen al
medio de otros Estados o de zonas situadas fuera de toda jurisdicción
nacional.”5

Por otra parte, este principio también lo recoge la Declaración de Río de Janeiro, en el principio
15, que señala lo siguiente:

4
JARIA-MANZANO, Jordi (2019) Los principios del derecho ambiental: Concreciones, insuficiencias y
reconstrucción. En: Revista Ius et Praxis, año 25, N° 2, p. 18. (En línea) https://2019-vlex-
com.recursosbiblioteca.unab.cl/#/search/jurisdiction:CL+content_type:4/DERECHO+AMBIENTAL/WW/vid/8
08660445 [Última consulta: 26 de junio de 2021]
5 Declaración de Estocolmo sobre el Medio Humano, 1972, Suecia.

5
 “Principio 15: Con el fin de proteger el medio ambiente, los Estados deberán
aplicar ampliamente el criterio de precaución conforme a sus capacidades.
Cuando haya peligro de daño grave o irreversible, la falta de certeza
científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la
adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la
degradación del medio ambiente.” 6

2.3 Principio de prevención:

A diferencia del principio mencionado anteriormente, en este se busca la protección del medio
ambiente, pero ante un hecho cierto. Lo que busca este principio es que, ante una situación de
peligro cierta, se adopten las medidas de vigilancia que permitan evitar consecuencias
negativas e irreparables para el medio ambiente.

Este principio se desprende de la Declaración de Río de Janeiro, en específico el 17, que dice
lo siguiente:

“Principio 17: Deberá emprenderse una evaluación del impacto ambiental,

en calidad de instrumento nacional, respecto de cualquier actividad
propuesta que probablemente haya de producir un impacto negativo
considerable en el medio ambiente y que esté sujeta a la decisión de una
autoridad nacional competente. “ 7

Los principios mencionados anteriormente tienen una correlación directa con el principio del
que contamina paga, ya que además de todos los beneficios que tiene su aplicación, estos dan
sustento a las razones por las cuales es importante abordar la gestión de residuos de forma
preventiva, para evitar los daños irreparables que puede causar la mala gestión de residuos en
el medio ambiente.

3. LEGISLACIÓN AMBIENTAL CHILENA

3.1 Ley de bases generales del medio ambiente (19.300):

Algunos de los principios inspiradores de esta ley son precisamente el principio del que
contamina paga y el preventivo, es más, en el mismo mensaje de la ley 19.300 se menciona
expresamente como principio orientador.

“En efecto para esta ley, este principio se funda en la idea de que el
particular que actualmente contamina o que lo haga en el futuro, debe
incorporar a sus costos de producción todas las inversiones necesarias para
evitar la contaminación. De ahí se desprende que los primeros responsables
de disminuir la contaminación, serán los particulares. El Estado deberá
fiscalizar adecuadamente el cumplimiento de las normativas dictadas, y de
los sistemas de regulación que se creen, sean directos o indirectos. Así, se
entregan nuevas facultades y herramientas a los fiscalizadores en materia
ambiental, de modo que cumplan cabalmente con sus funciones.

6 Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, 1992. Brasil.

7 Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, 1992. Brasil.

6
 Se pretende, asimismo, que en los planes de descontaminación, los costos
por descontaminar sean asignados a los propios causantes de la
contaminación.8”

“En este sentido, lo que se busca con este principio en la evaluación

ambiental, es establecer medidas que permitan de alguna forma anticiparse
a situaciones irreversibles, implementándolas con el objeto de evitar o bien
reducir al mínimo el impacto ambiental; donde ni el Estado ni la sociedad
asuman, por su cuenta, los costos de los efectos ambientales que generaron
otros. De esta forma, a través de este principio se funda la idea que las
externalidades negativas se internalicen por parte de quien las provoca,
logrando que el costo real por tal uso sea asumido por los que reciben la
ganancia de la actividad ambiental riesgosa.”9

Uno de los objetivos de la ley 19.300 del año 1994 es la creación de instrumentos de gestión
ambiental y crear una institucionalidad ambiental que permita dar cumplimiento a las
obligaciones adquiridas por Chile cuando ratificó la Convención de Estocolmo y la Convención
de Río de Janeiro, ya que hasta entonces la legislación que había era dispersa y había una
carencia de herramientas que permitieran avanzar en estas materias. Uno de los aspectos más
importantes de esta ley es la definición de ciertos conceptos jurídicos en su artículo 2, los cuales
vienen a dar contenido concreto de algunos conceptos sin los cuales no se puede avanzar de
manera cierta en el abordaje de la problemática ambiental y menos aún en la elaboración de
estrategias que aborden la gestión de residuos.

Podemos ver una aplicación del principio del que contamina paga con el principio preventivo
muy presentes en la Ley General de Bases del Medio Ambiente, ya que esta establece un
sistema de evaluación de impacto ambiental, sin el cual no se podría avanzar en normativas
específicas que orienten la aplicación del principio del que contamina paga en nuestra
legislación.

3.2 Ley de tribunales ambientales

La Ley N° 20.600 promulgada el 18 de junio de 2012, crea los Tribunales Ambientales cuya
función es resolver específicamente las controversias medioambientales que son de su
competencia y se ocupan de los demás asuntos que la ley somete a su conocimiento. Se
distribuyen 3 tribunales a lo largo del país10.

3.3 Ley de responsabilidad extendida del productor (20.920)

La ley de responsabilidad extendida del productor, es un instrumento de gestión de residuos

que obliga a los productores a organizarse y financiar la gestión de los residuos derivados de
los productos que se colocan en el mercado.

8 Mensaje Ley 19.300 promulgada el 1 de marzo de 1994, Chile.

9 PIÑA, María (2017). “ANÁLISIS JURÍDICO-TÉCNICO DE LAS VÍAS DE EVALUACIÓN AMBIENTAL EN
CHILE (DECLARACIÓN Y ESTUDIO DE IMPACTO AMBIENTAL) Y SU RELACIÓN CON LOS PRINCIPIOS
RECTORES QUE LAS SUSTENTAN”. En: Tesis Universidad de Chile, p. 46. (En línea)
http://repositorio.uchile.cl/bitstream/handle/2250/151058/An%C3%A1lisis-jur%C3%ADdico-t%C3%A9cnico-
de-las-v%C3%ADas-de-evaluaci%C3%B3n-ambiental-en-Chile.pdf?sequence=1&isAllowed=y [Última
consulta: 27 de junio de 2021]
10Para saber más sobre la organización y funcionamiento de los Tribunales Ambientales, así como la competencia

y procedimiento que se lleva a cabo ante éstos, véase la Ley N° 20.600.

7
De acuerdo al artículo número 1 de la ley, tiene por objeto disminuir la generación de residuos
y fomentar su reutilización, reciclaje y otro tipo de valorización a través de la responsabilidad
extendida del productor y otros instrumentos de gestión de residuos. Según la propia ley, la
finalidad es proteger la salud de las personas y el medio ambiente.

El Ministerio del Medio Ambiente será el encargado de establecer metas de recolección y

valorización para los productores y éstos se organizarán y financiarán para el cumplimiento de
estas metas a través los sistemas de gestión. Por su parte, la superintendencia del medio
ambiente es la encargada de sancionar a todas las empresas productoras que no cumplan con
ello.

La responsabilidad extendida del productor aplicará a las categorías o subcategorías definidas

en los respectivos decretos supremos que establezcan metas y otras obligaciones asociadas,
para los siguientes productos prioritarios: a) Aceites lubricantes; b) Aparatos eléctricos y
electrónicos; c) Baterías; Envases y embalajes; e) Neumáticos; y f) Pilas. 11

Todos estos productos deberán ser declarados tanto en cuanto a cantidad como a peso, y
algunos en volumen. Existe un séptimo producto prioritario, que si bien es cierto, no está sujeto
a metas, si existe la obligación de declarar su producción por lo que también está consagrado
y es parte de la Ley de Responsabilidad extendida del productor: los diarios y revistas.

Los actores de esta ley, son los productores de productos prioritarios, los gestores, los
recicladores de base, los consumidores que al igual que los demás juegan un rol importante en
el modelo que implementa la ley, los consumidores industriales y las municipalidades. Se
analizarán brevemente los actores mencionados con el objeto de exponer el rol que cumple
cada uno en la implementación de la ley.

Se entiende como productor para los efectos de la ley, a la persona que, independientemente
de la técnica de comercialización: a) enajena un producto prioritario por primera vez en el
mercado nacional; b) enajena bajo marca propia un producto prioritario adquirido de un tercero
que no es el primer distribuidor; c) importa un producto prioritario para su propio uso
profesional.12

Los productores tienen la obligación de registrarse en un catastro público de productores de

productos prioritarios, se deben organizar y financiar la recolección y tratamiento de residuos
de productos prioritarios a través de un sistema de gestión, se deben asegurar que el tratamiento
de residuos de productos prioritarios recolectados sea realizado por gestores autorizados y por
último deben cumplir las metas de recolección y metas de valorización de residuos de productos
prioritarios y las demás obligaciones que la ley indica.

En cuanto al establecimiento de metas de recolección y valorización se efectuará en relación

con la cantidad de productos prioritarios introducidos en el mercado nacional por cada
productor, aplicando los principios de gradualismo y de jerarquía 13 en el manejo de residuos,
considerando las mejores técnicas disponibles y las mejores prácticas ambientales como
criterio para tal efecto 14.

Las obligaciones establecidas en la Ley de Responsabilidad extendida del productor deben

cumplirse a través de un Sistema de Gestión, el cual es definido como el mecanismo

11 Artículo 15, ley N°20.920, promulgada el 17 de mayo de 2016. Chile.

12
Artículo 3 número 20, ley N°20.920, promulgada el 17 de mayo de 2016. Chile.
13 Principios orientadores, Artículo 12, ley N°20.920, promulgada el 17 de mayo de 2016. Chile.
14 Artículo 34, ley N°20.920, promulgada el 17 de mayo de 2016. Chile.

8
instrumental para que los productores, individual o colectivamente, den cumplimiento a las
obligaciones establecidas en el marco de la responsabilidad extendida del productor, a través
de la implementación de un plan de gestión 15.

Así, los productores de productos prioritarios podrán dar cumplimiento a sus obligaciones
individualmente, a través de un sistema individual, o mediante un sistema colectivo de
gestión, conformado por diversos productores de un mismo producto prioritario 16. En el
caso del sistema colectivo, se debe constituir o incorporarse a una persona jurídica integrada
exclusivamente por productores y tendrá como único fin la gestión de los residuos.

Cada Sistema de Gestión debe estar autorizado por el Ministerio del Medio Ambiente y deberá
especificar a través de un plan de gestión, de qué producto prioritario se hará cargo e indicar
sus estrategias para lograr el cumplimiento de las metas y demás obligaciones asociadas en
todo el territorio nacional. El plan de gestión tendrá por objeto dar cumplimiento a las
obligaciones establecidas en la Ley y tendrá una vigencia de cinco años. En este sentido, “Las
estrategias deberían necesariamente, especialmente en los primeros años de implementación
de la REP, considerar campañas de difusión, comunicación y sensibilización” 17.

Los sistemas individuales no tienen restricciones, pero los sistemas colectivos tienen
restricciones para evitar distorsiones en el mercado, por esto es que se debe crear una persona
jurídica sin fines de lucro, los estatutos deben garantizar la libertad a la incorporación y equidad
en la participación de los productores asociados, deben poseer un informe del Tribunal de
Defensa de la Libre Competencia que declare que en dichas bases no existen reglas que
impidan, restrinjan o entorpezcan la libre competencia y por último, para contratar gestores,
deberán realizarlo mediante una licitación abierta.

Un gestor de productos prioritarios es la persona natural o jurídica, pública o privada, que

realiza cualquiera de las operaciones de manejo de residuos y que se encuentra autorizada y
registrada en conformidad a la normativa vigente 18. El gestor debe contar con los permisos y
autorizaciones sanitarias necesarias para poder manejar los distintos tipos de residuos. Los
gestores deben declarar, al menos, el tipo, cantidad, costos, origen, tratamiento y destino de los
residuos a través de un registro de emisiones y transferencia de contaminantes según la
normativa vigente.

Los recicladores de base, común y ordinariamente llamados “cartoneros”, son actores

fundamentales y la ley ahora los reconoce y formaliza su trabajo, ya que son parte importante
de la economía circular y la recolección de residuos. Es la Persona natural que, mediante el uso
de la técnica artesanal y semi industrial, se dedica en forma directa y habitual a la recolección
selectiva de residuos domiciliarios o asimilables y a la gestión de instalaciones de recepción y
almacenamiento de tales residuos, incluyendo su clasificación y pretratamiento. También se

15 Artículo 3 número 27, ley N°20.920, promulgada el 17 de mayo de 2016. Chile.

16 DUSSAUBAT, Jean y TAPIA, Claudio (2016) Ley de Fomento al Reciclaje: Hacia la Responsabilidad
Extendida del Productor. En: Revista Justicia Ambiental de la ONG FIMA Núm. 8, p. 12. (En línea) https://2019-
vlex-
com.recursosbiblioteca.unab.cl/#search/jurisdiction:CL+content_type:4/responsabilidad+extendida+del+product
or/WW/vid/663724605 [Última consulta: 22 de junio de 2021]
17
RAGLIANTI, Gianfranco. (2018). Aplicación de principios de democracia ambiental en la Ley N° 20.920,
marco para la gestión de residuos, la Responsabilidad Extendida del Productor y fomento al reciclaje. En: Revista
de Derecho Ambiental Universidad de Chile, Núm. 10, p. 17. (En línea)
https://revistaderechoambiental.uchile.cl/index.php/RDA/article/view/51983 [Última consulta: 27 de junio de
2021]
18 Artículo 3 número 10, ley N°20.920, promulgada el 17 de mayo de 2016. Chile.

9
considera a las personas jurídicas que están compuestas exclusivamente por personas naturales
registradas como recicladores de base, en conformidad al artículo 3719.

Los consumidores de productos prioritarios también deben hacerse cargo de los residuos que
generan. Como consumidores debemos separar y entregar los residuos de productos prioritarios
a un gestor, a un punto limpio o punto verde. El consumidor industrial, que es todo
establecimiento industrial, de acuerdo a la Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones,
que genere residuos de un producto prioritario también puede valorar por sí mismo o a través
de gestores autorizados y serán reconocidos como tal.

Las municipalidades juegan un rol preponderante ya que también tienen obligaciones. En este
sentido, las municipalidades pueden celebrar convenios con sistemas de gestión y con
recicladores de bases, pueden diseñar e implementar medidas de prevención en la generación
de residuos, se deben pronunciar fundadamente sobre las solicitudes de permisos (de carácter
no precarios) para el establecimiento, la instalación y/u operación de instalaciones de recepción
y almacenamiento de residuos, siempre y cuando no interfiera en el normal uso de una vía
pública. Las municipalidades deben incorporar en sus ordenanzas municipales la obligación de
separar los residuos en origen, cuando así lo determine un decreto supremo. Una importante
tarea que tienen las municipalidades es promover la educación ambiental sobre prevención y
valorización y además implementar estrategias de comunicación y sensibilización hacia la
ciudadanía.

Las sanciones monetarias por incumplimiento de la ley REP son millonarias, por lo que se
espera que los productores de productos prioritarios den íntegro cumplimiento al contenido de
la ley. Multas desde mil, hasta 10 mil UTA sólo por no cumplir, es decir, si un productor no se
inscribe en el registro nacional de productores y no declara las ventas de un año, estaría en
incumplimiento y se le podría condenar a esta multa.

Entre las demás sanciones no monetarias se encuentra la revocación de la autorización de

sistema de gestión, la prohibición de venta de productos sin gestor asociado, es decir, que
cualquier producto que no esté asociado a un gestor, tiene la prohibición de venta en el territorio
nacional, por último, se hará publicidad de los infractores de la ley 20.

Es importante señalar que la ley es implementada a través de un conjunto de regulaciones

complementarias. Estos decretos supremos que establecen metas y obligaciones relacionadas,
son reclamables por cualquier persona ante el Tribunal Ambiental respectivo, cuando considere
que no se ajusta a la Ley de Responsabilidad extendida del productor o que le causa algún
perjuicio y debe reclamar dentro del plazo de 30 días contados desde la publicación del decreto
en el Diario Oficial.

3.3.1 Relación con el principio el que contamina paga.

El principio el que contamina paga, según lo establece el artículo 2 de la ley, es uno de los
principios rectores de ésta, señalando que el generador de un residuo es el responsable de éste,
así como de internalizar los costos y las externalidades negativas asociadas a su manejo.

19 Artículo 3 número 22, ley N°20.920, promulgada el 17 de mayo de 2016. Chile.

20 Para saber más sobre la fiscalización y sanciones, véase el título VI de la ley N.º 20.920, con fecha de
promulgación 17 de mayo de 2016. Chile

10
“El principio intenta promover la utilización de instrumentos que desmotiven el uso
inapropiado del medio ambiente, logrando que el costo real por tal uso sea asumido por quienes
se benefician de las actividades contaminantes” 21.

3.3.2 Problemas en su implementación.

Como principal problema está la cultura actual chilena en cuanto a reciclaje y sustentabilidad,
ya que para la adecuada implementación de la ley se requiere la cooperación y participación de
toda la ciudadanía. Por esta razón es que el deber de las municipalidades en hacer campañas
educativas en cuanto a reciclaje se refiere, es sumamente importante para el correcto
funcionamiento de la norma.

Se debe entender que la contaminación beneficia tanto a productores, como a consumidores

quienes, al preferirlos y usarlos, contribuyen a la contaminación, por lo que los costos deben
ser asumidos también por éstos. Sin embargo, al no existir un tratamiento específico sobre de
dónde debe salir la cuota a pagar, serán los consumidores los únicos actores de la ley los que
van a soportar este gravamen, a través del alza de precios por parte de los productores.

“Según dicta la experiencia comparada y la lógica económica, es esperable

que exista un pequeño incremento en el precio de los Productos
Prioritarios, derivado del traslado al consumidor de los costos de la
gestión… Este traslado sería de toda justicia, según el principio del que
contamina paga, pues conviene tener presente que quien contamina no es
el productor que comercializa estos Productos prioritarios, sino quienes
elegimos los productos y generamos los residuos”22.

Exista o no dicho traslado, el Ministerio del Medio Ambiente puede exigir que la tarifa, es
decir, el costo de la gestión de residuos, sea informada al público con el fin de que los
consumidores puedan elegir de manera consciente sus compras 23. “Puede, legítimamente,
pensarse que resulta difícil fiscalizar la veracidad de la tarifa informada. Sobre este punto,
conviene tener presente que, al menos, los Consumidores podrán verificar si el incremento en
los precios se condice con ésta”24.

Si bien el Ministerio del Medio Ambiente está facultado para fiscalizar que el alza de precios
sea concordante con la tarifa, a través de la revisión de los respectivos planes de gestión, los
productores podrían alterar éstos y así incrementar excesivamente el precio final de los
productos, respaldados por su plan de gestión 25.

Históricamente el Estado ha sido un contaminante activo a través de las diversas políticas que
ha implementado y a través de las empresas estatales, por ejemplo, ENAMI, CODELCO y
ENAP, siendo esta última la responsable de graves daños al medio ambiente en la bahía de
Quinteros26 . Por esto es que es importante tener en consideración cuál será el destino que se le
dará a los fondos recaudados, ya que si se destinan a fomentar actividades contaminantes
estaríamos ante una absurda paradoja, por lo que si se recaudan fondos a través de un impuesto

21 SALASSA, Rodolfo, op., cit p. 6 .

22 RAGLIANTI, Gianfranco. op. cit., p. 10.
23 Ibídem, p. 18.
24 Ibídem, p. 19.
25 Ídem
26 En la Bahía de Quintero, ubicada en la V Región de Chile, la actividad industrial ha menoscabado

significativamente los elementos de la naturaleza, tales como la atmósfera, los suelos, etc. Y con ello también se
ha reducido la calidad de vida de sus habitantes. Entre los años 2014 y 2016 ocurrieron tres derrames de
hidrocarburos y más de cien varamientos de carbón.

11
ambiental27, estos fondos recaudados deben ser destinados a la misma protección del medio
ambiente y no debieran entrar de forma general a arcas fiscales, sin embargo, no hay alguna
norma que se refiera a esto.

Otro problema que se ha generado es debido a la lentitud al momento de dictar los decretos que
fijan metas de recolección, debido a esto es que, pese a que la ley fue promulgada el 17 de
mayo del 2016, entró en vigencia recién el pasado 16 de marzo de este 2021. La norma
básicamente sólo existía en el papel, por cuanto los reglamentos y decretos que la hacen
funcionar, no habían sido promulgados. Por esta razón es que existe un retraso en relación al
cumplimiento de metas esperadas con la implementación de la ley.

3.3.3 Beneficios de la ley de responsabilidad extendida del productor:

Uno de los principales beneficios es que esta ley impulsará una nueva industria del reciclaje,
emprendimientos y empleos verdes. Además, con su aplicación y mayor desarrollo se produce
la revalorización de ciertos productos, otorgándoles un valor de mercado que a mediano o largo
plazo contribuye en que las personas tomen mayor conciencia del costo económico de los
residuos. Además, a través de las sanciones se van a generar nuevos ingresos estatales.

Por otra parte, esta ley beneficia a los recicladores de base al ser reconocidos como gestores
por la ley REP. Entre los años 2016 y 2020, el Ministerio del Medio Ambiente llevó a cabo
una política de inclusión, que tenía por objeto impulsar el rol de los Recicladores de base a
través de capacitaciones en temas de emprendimiento, gestión de negocios y sustentabilidad
ambiental.

3.3.4 Impacto en el sistema del reciclaje.

La implementación de la ley va a cambiar completamente el escenario del reciclaje en el país,

pasando de un sistema totalmente desformalizado, sin fiscalización y sólo impulsado por
particulares, a un sistema que obliga a los productores a organizarse con el fin de lograr las
respectivas metas que se imponen.

Esta nueva forma de ver la gestión de residuos estableciendo un sistema de reciclaje generará
un impacto social, ya que se irá creando conciencia en la población acerca de la economía
circular y del desarrollo sustentable, valorizando lo que antes era considerado como basura,
además las mismas empresas tendrán la obligación de recolectar ciertos porcentajes de los
residuos generados por su actividad, por lo que tendrán el incentivo de crear espacios de
información a la población acerca de la problemática ambiental y de las formas de mitigación
de esta situación.

4. CONCLUSIONES

Como resultado de esta investigación podemos concluir que, si ha habido un avance

significativo, es decir, que existe una mejora en la legislación en cuanto a la incorporación del
principio el que contamina paga en nuestra legislación desde la ratificación de la Declaración
de Río de Janeiro en 1992. Estos progresos conducen a una mayor protección del medio
27Para más información sobre los impuestos ambientales y su pre-asignación, ver el artículo MARTÍNEZ,
Santiago (2020) IMPUESTOS AMBIENTALES EN CHILE: UN ANÁLISIS CRÍTICO. En: Latin American Legal
Studies Vol. 6.

12
ambiente, así lo muestra la Ley General de Bases del Medio Ambiente (19.300) dictada en
1994, al crear una institucionalidad ambiental que da las herramientas para crear decretos y
reglamentos específicos que traten la gestión de residuos en nuestro país, la Ley 20.600 que
crea los Tribunales ambientales y la más reciente la Ley de responsabilidad extendida del
productor, que recoge de manera más expresa y material el principio que es objeto de ésta
investigación.

Otro de los hallazgos de esta investigación es el impacto que tendrá la ley de responsabilidad
extendida del productor en el reciclaje. Uno de ellos es la formalización de ciertos trabajos que
hoy en día funcionan fuera de los estándares laborales mínimos, nos referimos a las personas
que se dedican a recolectar cartones, latas y otros residuos que se pueden reciclar. Además, en
este punto también podemos concluir que, formalizando el mercado del reciclaje, se abre un
nuevo ámbito laboral en que las empresas pueden invertir, revalorizando los residuos y
dándoles otra utilidad para su posterior venta, serán esenciales la innovación e inversión en
tecnologías para potenciar este nuevo negocio del reciclaje.

Por último, es indudable que la incorporación del principio el que contamina paga en la
legislación interna del país, apunta en la dirección correcta, sin embargo, debido a que la
implementación de la ley es tan reciente, no se puede sacar conclusiones en cuanto a la
efectividad en el funcionamiento de la ley.

Como ya se señaló anteriormente, el adecuado funcionamiento de la ley requiere una activa y

correcta participación de todos los actores de la ley, lo que incluye a los consumidores. Es en
este punto, donde consideramos que existe un gran desafío, ya que no se puede solucionar con
la implementación de normas, o modificaciones a las ya existentes, sino que requiere una nueva
educación ambiental.

5. BIBLIOGRAFÍA CONSULTADA PARA LA ELABORACIÓN DE ESTA

INVESTIGACIÓN

I. Textos y documentos digitales

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3) GALDÁMEZ, Liliana (2018). Constitución y medio ambiente: algunas ideas para el
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5) HERVÉ, Dominique y PLUMER, Marie (2019) INSTRUMENTOS PARA UNA
INTERVENCIÓN INSTITUCIONAL ESTRATÉGICA EN LA FISCALIZACION,
SANCION Y CUMPLIMIENTO AMBIENTAL: EL CASO DEL PROGRAMA DE
CUMPLIMIENTO. En: Revista Derecho Concepción, Vol. 87 N° 245. (En línea)
https://www.scielo.cl/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0718-
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7) MARTÍNEZ, Santiago (2020) IMPUESTOS AMBIENTALES EN CHILE: UN
ANÁLISIS CRÍTICO. En: Latin American Legal Studies Vol. 6. (En línea) https://2019-
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HO+AMBIENTAL++%22PRINCIPIO+EL+QUE+CONTAMINA+PAGA%22/WW/
vid/852422748 [Última consulta: 20 de mayo de 2021]
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http://repositorio.uchile.cl/bitstream/handle/2250/151058/An%C3%A1lisis-
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9) RAGLIANTI, Gianfranco. (2018). Aplicación de principios de democracia ambiental
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del Productor y fomento al reciclaje. En: Revista de Derecho Ambiental Universidad
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Chilena de Derecho, Vol. 38 N° 2. (En línea)
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11) SALASSA, Rodolfo (2016). TRIBUTOS AMBIENTALES: LA APLICACIÓN
COORDINADA DE LOS PRINCIPIOS QUIEN CONTAMINA PAGA Y DE
CAPACIDAD CONTRIBUTIVA. En: Revista Chilena de Derecho, Vol. 43 N° 3. (En
línea) https://www.scielo.cl/pdf/rchilder/v43n3/art10.pdf [Última consulta: 23 de mayo
de 2021]

II. Leyes y tratados internacionales

1) Declaración de Estocolmo sobre el medio humano, 1972. Estocolmo.

2) Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, 1992, Brasil.

14
3) Decreto N° 8, promulgado el 28 de mayo de 2019, Chile.
4) Decreto N° 12, promulgado el 8 de junio de 2020, Chile.
5) Ley 19.300, promulgada el 1 de marzo de 1994, Chile.
6) Ley 20.600, promulgada el 18 de junio de 2012, Chile.
7) Ley 20.920, promulgada el 17 de mayo de 2016, Chile.

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