LOS CONFLICTOS SOCIALES Y POLÍTICOS EN EL

PERÚ
Rolando Luque
Unidad de Conflictos
Defensoría del Pueblo

Suelen decir los historiadores que el siglo XX fue un siglo de una gran
crueldad. Las guerras mundiales y la limpieza étnica son ejemplos al
parecer inapelables de cómo la especie humana descendió a los niveles más
bajos del horror.

Sin embargo en estos seis años del siglo XXI no ha habido un solo día de
tregua. Hay, alrededor del mundo, treinta conflictos armados de distinta
intensidad pero de una misma aterradora coincidencia: la mayoría de los
muertos los pone la población civil indefensa.

Y no es que la civilización se haya quedado corta en declaraciones, pactos,

convenciones, sistemas supranacionales, etc. sino que aún no logramos
implementar formas de organización que no vean en las diferencias una
inevitable confrontación, que se logre traducir las normas en acciones
prácticas y que se acorte la distancia entre la ética y la política, entre lo
privado y lo público.

En el Perú también la velocidad en el papel es mucho mayor que en el

terreno. Tenemos un Acuerdo Nacional con cuatro políticas explícitas
sobre la construcción de la paz, un Plan Nacional de Derechos Humanos,
un extraordinario Informe de la Comisión de la Verdad y Reconciliación y,
sin embargo, no cuaja aún el ideal democrático hecho de diálogo, respeto
mutuo y construcción de consensos.

A ese ideal y en medio de una transición incompleta, la Defensoría del

Pueblo quiere contribuir desde la defensa de los derechos y la supervisión
de la administración del Estado. Una buena manera de ejercer esa defensa
es entendiendo los conflictos sociales en el Perú e interviniendo
constructivamente en ellos.

Antes de mencionar algunas cifras estadísticas permítanme decir algunas

generalidades sobre los conflictos:

• Primero, los conflictos no deben ser ni glorificados ni demonizados.

Hay quienes creen que el conflicto es la única vía eficaz para lograr
 el cambio y por ende lo adoptan como metodología de acción social;
y hay quienes consideran al conflicto como una manifestación
negativa que hay que aplacar cuanto antes por los costos económicos
y sociales que acarrea. Esta es una percepción maniquea en la que no
hay que caer.
El conflicto es un proceso natural de la sociedad y un fenómeno
necesario para la vida humana, pudiendo ser un factor positivo para
el cambio o un factor negativo de destrucción, según la forma cómo
se le maneje o regule.

• Segundo, todos somos competentes en materia de conflictos.

Queramos o no, de pronto nos podemos ver incursos en un conflicto
porque en el desenvolvimiento social de la vida humana entramos,
por diversos motivos, en sucesivas colisiones que pueden ser
ignoradas, negociadas directamente, asistidas legal o extralegalmente
o confrontadas a través de la violencia. De ahí la necesidad de
educarnos para el conflicto y de que los conflictos sean tratados
profesionalmente.

• Tercero, los conflictos más que solucionarse, se transforman. Es

cierto que debemos apuntar a la construcción colectiva de una
solución a las demandas centrales del conflicto pero la idea de
“solución” es estática y definitiva. En la realidad los conflictos
pueden ser transformados en situaciones nuevas en las que nada
asegura que no aparecerán nuevos conflictos. Lo importante es que
éstos sean positivamente transformados transfiriendo a las partes la
capacidad de manejar sus propios conflictos sin dañar las relaciones
humanas.

• Cuarto, el conflicto es una forma de relacionamiento de poder. En los

conflictos residen muchas de las claves de comprensión de la vida
humana individual y colectiva. Cada conflicto puede ser un
estupendo laboratorio de análisis de nuestra evolución histórica, de
los imaginarios populares, de las fracturas sociales, de las
minusvalías políticas.

• En el conflicto una de las partes busca pasar de un estado de

humillación a un estado de reconocimiento. La lucha por el
reconocimiento se convierte entonces en una fuerza moral que busca
dejar atrás las experiencias de menosprecio. Este es un elemento
movilizador que cohesiona al grupo social, que le da identidad y por
consiguiente autoafirma a sus miembros y los define frente a los
demás.
Veamos ahora sí algunas cifras:

1. En el Reporte N° 30 de la Defensoría del Pueblo, que contiene

información al 31 de agosto, se han registrado 91 conflictos, 10
activos, 78 latentes y 3 resueltos. Los conflictos activos han subido
de 3 en abril a 10 en agosto y en lo que va del mes de septiembre ya
se han reportado cinco conflictos nuevos. En abril de este año los
conflictos activos eran 3, hoy son 15.
2. El 42% de los conflictos tienen que ver con cuestionamientos a
municipios provinciales y distritales; 21% a enfrentamientos entre
poblaciones y empresas extractivas; 18% a enfrentamientos entre
comunidades; 10 % a reivindicaciones laborales o gremiales, etc.
3. El 87 % de los conflictos han ocurrido en lugares donde la mayoría
de la población vive bajo la línea de la pobreza.
4. Entre las causas inmediatas más importantes están los
cuestionamientos a decisiones judiciales o administrativas, presuntas
irregularidades en el manejo de recursos económicos, supuesta
gestión no transparente, riesgo de contaminación, disputas por
linderos, entre otras.
5. De marzo de 2004 a agosto de 2006 se han registrado 138 conflictos
de los cuales 50 han sido resueltos y, permítanme decirlo, en todos
estos casos la Defensoría del Pueblo ha contribuido de distintas
maneras a su solución.

Estos datos y otros más contenidos en el reporte mensual y en el libro

Ante Todo el Diálogo publicado en noviembre del año pasado, nos
permiten hacer una primera caracterización de los conflictos en el Perú:

1. Son eventos complejos por el número de personas que

intervienen, por su conexión con problemas históricos,
por las violaciones a derechos humanos que suelen
producirse, por la simultaneidad con que a veces se
presentan y por su incremento en los últimos años.
2. Hay una insuficiente capacidad de respuesta del
Estado para darle un curso racional al conflicto: fallas
en la normatividad, desconocimiento de los problemas
y de sus contextos, y escaso conocimiento de las
técnicas de manejo de conflictos.
3. Desconfianza en los actores estatales: el Estado juega
en no pocos casos a ignorar el conflicto, a dar largas al
 grupo social movilizado, a firmar actas con promesas
incumplibles y a reprimir.
4. Altos niveles de exclusión social, exclusión
económica, exclusión política y exclusión cultural.
5. La violencia es vista como el medio más eficaz de
alcanzar los objetivos de una reclamación. En nuestro
país los mecanismos de diálogo se instalan como
consecuencia de las medidas de fuerza.
6. En algunos casos hay componentes culturales que
dificultan la comunicación.
7. Hay liderazgos antidemocráticos con agendas ocultas,
a los que les conviene el conflicto como mecanismo
de lanzamiento político o de afirmación de un
proyecto partidario, o de intereses económicos en
algunos casos asociados a actividades ilícitas.
8. Hay componentes culturales incomprendidos que
dificultan la comunicación.
9. No hay una tradición dialogante en las partes fruto de
una herencia autoritaria y de una falta de arraigo de las
prácticas democráticas.
10. Desconocimiento, en muchos casos, de los
procedimientos legales para resolver conflictos. La ley
de control y participación está subutilizada.
11. Los conflictos no están nacionalmente articulados; son
básicamente reinvindicacionistas; las dirigencias
exigen tratamientos diferenciados.
12. Finalmente, en muchos casos los medios de
comunicación especialmente locales no se limitan a
informar sino que son parte activa en el conflicto.

Frente a una situación como ésta, hace dos años y medio la Defensoría del
Pueblo tomó la decisión de enfrentar especializadamente el tema creando
un comité de seguimiento e intervención en conflictos sociales y políticos,
convertido ahora en una Unidad de Conflictos Sociales adscrita a la
primera adjuntía y desde donde se monitorea y analiza los conflictos a
nivel nacional.

El reporte que muchos de ustedes reciben en sus correos electrónicos cada

mes y que se cuelga de nuestra página web, se hace con la información
recogida por nuestras 36 oficinas, a partir de las quejas y pedidos
admitidos, las observación directa de las movilizaciones de protesta, las
denuncias formuladas ante otras instituciones y los memoriales y
pronunciamientos difundidos a través de los medios de comunicación.
Toda esta información es cruzada con otras fuentes, depurada e interpretada
de modo que se pueda obtener un material confiable para la toma de
decisiones.

Al reporte se agrega una cronología de los conflictos elaborada en base a la

información difundida en los medios y que nos sirve para tomarle el pulso a
la realidad diariamente y decidir acciones inmediatas.

A partir de este punto la Defensoría del Pueblo puede desarrollar tres tipos
de acciones:

1. Supervisión preventiva, que consiste en realizar actuaciones

defensoriales dirigidas a obtener información, esclarecer hechos,
identificar a la autoridad llamada por ley a intervenir, que permitan
que un conflicto pueda tener un curso racional de solución. Se aplica
principalmente en la fase de latencia de un conflicto y en la de
reclamación.
Puede tener estas formas:

• Colaboración en el acceso a la información: la DP solicita

información que considera relevante para avanzar en la solución
de un conflicto. Dicha información de orden público puede ser
puesta a disposición de los interesados. Para esto recurre a
pedidos formales y evalúa la interposición de demandas de hábeas
data.
• Visitas de inspección: se realizan sin requerir aviso previo a fin
de entrevistar in situ a funcionarios o ciudadanos, solicitar
exhibición de documentos u observar una situación de hecho, que
contribuya al entendimiento de la situación conflictiva.
• Entrevistas con los actores intervinientes en el conflicto:
mediante ellas la Defensoría del Pueblo puede visitar o convocar
a su local a los servidores públicos o particulares relacionados a
una situación conflictiva para formularles preguntas tendientes a
su esclarecimiento.
• Reuniones conjuntas para exponer las opiniones y percepciones
del conflicto: sirven para avanzar en el conocimiento del
problema, precisar los asuntos centrales, los secundarios,
demarcar los aspectos políticos, económicos, culturales, sociales,
anímicos que hagan posible su análisis por separado y sopesar su
grado de incidencia en el problema. Los conflictos suelen tener
agendas ocultas que es indispensable conocer. Estas reuniones no
 dan lugar a pronunciamientos de parte de la Defensoría del
Pueblo.
• Talleres de trabajo: mediante esta modalidad, se precisa el tema o
los temas que están detrás del conflicto y se invita a expertos para
que expongan ante los actores intervinientes en el conflicto. En la
medida de lo posible no se hace alusión al caso particular sino que
se aborda académicamente el problema.
• Alertas tempranas: se hacen advertencias a las entidades públicas
en caso de haber detectado que hay intereses que tienen un rumbo
de colisión y que en el escenario no se observa voluntad de
solución expresada en el uso de procedimientos legales o de
diálogo. Pueden hacerse mediante visitas a las autoridades
correspondientes en las que se exponen los riesgos de mantener
un estado de cosas en el que hay elementos que pueden configurar
un conflicto. Se puede igualmente enviar una comunicación
escrita o hacer una declaración en los medios de comunicación,
esto último sólo si no hay una reacción positiva al uso de los dos
formas anteriores.
• Amicus curiae: es una opinión debidamente fundamentada sobre
un tema muy preciso que se remite a la autoridad para contribuir a
la comprensión de un problema y a la mejor solución. En él la
Defensoría fija su posición legal, técnica y ética.

2. Intermediación defensorial, que consiste en realizar actuaciones

defensoriales orientadas a facilitar la comprensión del problema e instalar
mecanismos de diálogo. Pueden ser:

• Interposición de buenos oficios: son gestiones muy puntuales que

la Defensoría del Pueblo realiza para contribuir al avance de una
negociación.
• Mesas de diálogo: es una modalidad de negociación en la que
participan representantes de entidades del Estado, representantes
de intereses de particulares y organizaciones de la sociedad civil.
La Defensoría del Pueblo puede ser una de las instituciones
convocantes de la Mesa, puede actuar como facilitadora o
participar en su condición de órgano autónomo encargado de la
defensa de los derechos ciudadanos.
• Comisiones de Alto Nivel: es una modalidad de negociación
directa entre autoridades nacionales o sus representantes y la parte
social del conflicto. La Defensoría del Pueblo puede en estos
casos actuar como observadora, sin que esto limite su capacidad
de pronunciarse sobre el tema.
 • Intermediación defensorial

Y el tercer tipo,

3. Transformación estructural del conflicto, mediante medidas

orientadas a atacar las causas remotas, modificar normas legales, influir en
políticas públicas, de modo que el ciclo de violencia no se repita y que en
adelante el conflicto discurra por los caminos de la ley y el diálogo.

Finalmente,

los conflictos tienen que ver con la gobernabilidad pero también con el
respeto a los derechos fundamentales, con el desarrollo social y la cultura
de diálogo y paz. En estos cuatro campos fundamentales de la vida de todos
es necesario desarrollar lo siguiente:

• La institucionalización del tratamiento de los conflictos sociales

fortaleciendo las diversas entidades de la administración pública de
modo que el manejo y transformación del conflicto no esté en manos
de actores providenciales sino de agentes del Estado que actúan con
procedimientos expeditivos; o de espacios de diálogo legitimados en
los que se construya pluralmente las soluciones.
• La revisión de aquellos procedimientos legales y conductas
administrativas que bloquean el flujo natural de las reclamaciones y
de las expresiones de descontento originando frustración colectiva y
desgaste del sistema jurídico-político.
• Desarrollo de una mayor capacidad preventiva a través de un trabajo
combinado del Estado y las organizaciones de la sociedad civil de
modo que se pueda disponer de información cada vez más fina y de
estrategias de intervención validadas.

En este esfuerzo está la Defensoría del Pueblo y no hay razón alguna para
que no nos sentemos a la mesa a concebir formas efectivas de encarar los
conflictos sociales de modo que ese sólo hecho resulte ya de por sí el
primero y principal ejemplo de lo que es capaz de lograr el diálogo.

Gracias.

Rolando Luque Mogrovejo

22 de septiembre del 2006