La teoría del acto administrativo - Bocanegra, Raul ○ La ausencia de un acto administrativo que ampare una situación puede
dejar al ciudadano en una posición vulnerable, sin protección legal
I. La función institucional del acto administrativo
● Objetivo del acto administrativo:
○ El acto administrativo tiene como objetivo principal garantizar la
seguridad jurídica y la estabilidad de las situaciones que reconoce o
crea.
○ Su función es brindar claridad y equilibrio en el ámbito de la
Administración.
● Consecuencias de actos administrativos que violan el ordenamiento jurídico:
○ Cuando se emiten actos administrativos que violan el ordenamiento
jurídico, estos actos pueden ser anulados.
○ La anulación de un acto administrativo implica que se le priva de
efectos jurídicos, ya que se considera ilegal o contrario a derecho.
● Importancia de la actuación a través de actos administrativos:
○ La actuación a través de actos administrativos asegura que las
decisiones de la Administración no sean cuestionadas
indefinidamente, lo cual es beneficioso tanto para el interés público
como para los individuos afectados.
○ Los actos administrativos brindan certeza y estabilidad a las relaciones
entre los ciudadanos y la Administración, evitando la incertidumbre y
promoviendo la confianza en las decisiones gubernamentales.
● Beneficios de un acto administrativo firme:
○ Cuando un acto administrativo se vuelve firme después de que se
agoten los plazos de recurso o las vías de impugnación, esto es
beneficioso para la persona a la que favorece.
○ La firmeza de un acto administrativo implica que el acto adquiere una
fuerza jurídica definitiva y no puede ser cuestionado ni modificado
posteriormente, brindando seguridad y certidumbre a los derechos y
situaciones reconocidos en dicho acto.
● Riesgos sin respaldo de un acto administrativo:
○ Si un ciudadano no cuenta con el respaldo de un acto administrativo
que reconozca o regule una determinada situación, está expuesto a
que la Administración tome medidas en su contra, considerando su
actividad como ilegal o irregular.
frente a las actuaciones de la Administración.
● Función similar del acto administrativo y las sentencias judiciales:
○ El acto administrativo cumple una función similar a las sentencias
judiciales en el ámbito de la Administración.
○ Ambos actos tienen la finalidad de resolver situaciones jurídicas y
brindar seguridad jurídica, estableciendo derechos y obligaciones para
las partes involucradas.
● Importancia de plazos razonables para la firmeza de los actos administrativos:
○ El Tribunal Constitucional alemán sostiene que los plazos procesales
son necesarios para garantizar la seguridad jurídica.
○ Esto implica que cuando existan actos administrativos que deben ser
vinculantes y definitivos, se debe ofrecer al interesado seguridad sobre
lo que le corresponde.
○ En un Estado sujeto a controles legales, la firmeza de los actos
administrativos debe ocurrir dentro de plazos razonables para evitar su
ineficacia y mantener la seguridad jurídica.
○ La firmeza de los actos administrativos es tan importante para la
seguridad jurídica como la cosa juzgada de las resoluciones judiciales.
● Consecuencias de calificar erróneamente una acción como acto administrativo:
○ Calificar una actuación administrativa como acto administrativo no
implica automáticamente una garantía o una situación ventajosa para
el individuo.
○ El ordenamiento jurídico establece ciertas consecuencias y requisitos
para los actos administrativos, como la firmeza del acto o la excepción
del consentimiento.
○ Extender la firmeza de los actos administrativos más allá de los límites
establecidos conlleva riesgos significativos que no deben
subestimarse, ya que podría generar incertidumbre y afectar
negativamente a los ciudadanos.
● Importancia de una competencia específica para emitir actos administrativos:
○ La doctrina ha planteado la necesidad de exigir a la Administración una
competencia o poder específico para emitir actos administrativos.
 ○ Esto implica que la Administración debe tener la autoridad y
atribuciones necesarias para llevar a cabo determinadas acciones y
tomar decisiones en el ámbito de su competencia.
● Consecuencias de la falta de competencia en la emisión de un acto
administrativo:
○ Cuando una persona privada impugna un acto administrativo o hay
afectación en el ámbito de competencia de otra Administración, recae
sobre ella la carga de la impugnación, es decir, debe demostrar la falta
de competencia en la emisión del acto.
○ La falta de competencia para emitir un acto administrativo resulta en
su anulabilidad, lo que significa que el órgano que actuó sin
competencia podría beneficiarse de la firmeza del acto si el sujeto
afectado no impugna diligentemente.
● Importancia de basar la competencia en el ámbito material del ordenamiento
jurídico:
○ La mayoría de la doctrina considera que la competencia para dictar un
acto administrativo debe basarse en el ámbito material del
ordenamiento jurídico, es decir, en las disposiciones legales y
reglamentarias que regulan una determinada materia o ámbito de
actuación.
○ La competencia genérica o basada en una autorización amplia no es
suficiente para justificar la emisión de un acto administrativo, ya que
se requiere una conexión directa entre la competencia y la materia o
situación específica en la que se actúa.
● Firmeza del acto administrativo y su impugnación:
○ La falta de competencia en la emisión de un acto administrativo puede
generar su anulabilidad.
○ Sin embargo, la firmeza del acto administrativo se logra si el sujeto
afectado no impugna diligentemente el acto en el plazo y forma
establecidos por la ley.
○ Por lo tanto, la impugnación oportuna de un acto administrativo sin
competencia es fundamental para evitar que este adquiera firmeza y
mantenga su validez legal.
II. El acto administrativo como presupuesto de acceso al contencioso y los
actos administrativos a efectos puramente jurisdiccionales
● Desarrollo del sistema de contencioso administrativo en España:
○ El sistema de contencioso administrativo en España ha evolucionado a
lo largo del tiempo para convertirse en un proceso jurisdiccional que se
centra principalmente en el examen de declaraciones administrativas y
la posición de la Administración.
○ En caso de no ser posible llegar a un acuerdo entre la Administración y
los ciudadanos, se inicia el correspondiente procedimiento
contencioso-administrativo para resolver el conflicto.
● Carácter revisor de la Jurisdicción contencioso-administrativa:
○ Una característica fundamental del sistema de contencioso
administrativo en España es su carácter revisor.
○ Esto implica que la jurisdicción contencioso-administrativa tiene como
finalidad revisar los actos administrativos para determinar su legalidad
y corregir cualquier posible irregularidad o ilegalidad.
○ El sistema se basa en la ficción legal de otorgar un sentido negativo o
positivo al silencio administrativo, lo que también es objeto de revisión
en el ámbito contencioso.
● Influencia del modelo clásico francés del recurso por exceso de poder:
○ El sistema de contencioso administrativo en España ha sido
influenciado por el modelo clásico francés del recurso por exceso de
poder.
○ En este modelo, el proceso es objetivo y se centra en examinar un acto
administrativo previo para determinar si ha excedido los límites de la
legalidad.
○ Aunque en el contencioso administrativo español se presenta como un
proceso de naturaleza subjetiva, donde las pretensiones de las partes
son el objeto central, estas pretensiones deben estar relacionadas con
las actividades u omisiones impugnables, lo que crea una estructura
procesal paradójica que combina elementos subjetivos y objetivos.
● Mantener una estructura procesal objetiva dentro de un proceso subjetivo:
○ El hecho de mantener una estructura procesal objetiva dentro de un
proceso subjetivo puede generar dificultades en el acceso al
contencioso administrativo y ampliar la definición de lo que se
considera un acto administrativo.
 ○ La Ley Jurisdiccional de 1998, que regula el proceso
contencioso-administrativo en España, no ha logrado eliminar la
necesidad de un acto administrativo impugnable como requisito
esencial para acceder al contencioso.
○ Ampliación del concepto de acto administrativo a efectos
jurisdiccionales:
○ En ocasiones, se ha ampliado el concepto de acto administrativo a
efectos jurisdiccionales con el fin de garantizar el derecho a la tutela
judicial efectiva.
○ Esto implica que se pueden considerar como actos administrativos, a
efectos jurídicos, ciertas actuaciones de la Administración que no
tienen los efectos materiales propios de un acto administrativo.
○ Un ejemplo de ello es el silencio administrativo negativo, que permite
impugnar la presunta desestimación de una solicitud por parte de la
Administración, sin que se apliquen los efectos materiales de un acto
administrativo.
● Problemas en la configuración del contencioso administrativo:
● La configuración actual del contencioso administrativo en España plantea
ciertos problemas.
● La conexión entre el acto administrativo previo y el acceso al contencioso
puede dificultar el acceso a la justicia y ampliar la definición de lo que se
considera un acto administrativo.
- La Ley Jurisdiccional de 1998 no ha logrado configurar un contencioso
administrativo que prescinda del acto administrativo previo y del carácter
revisor, convirtiéndose en una simple etapa intermedia.
- Experiencia del contencioso administrativo en Alemania:
o La experiencia del contencioso administrativo en Alemania ofrece una
perspectiva interesante.
o El sistema jurisdiccional contencioso-administrativo alemán se basa
en un sistema de acciones declarativas, constitutivas y de condena.
o Este sistema abarca cualquier disputa jurídico-pública que no tenga
naturaleza constitucional y reconoce la pretensión de anulación o
impugnación de un acto administrativo, similar al recurso contencioso
contra actos administrativos en el sistema español.
o Además, se reconocen dos figuras adicionales: la pretensión de
condenar a la Administración a emitir un acto administrativo específico
y la pretensión de que la Administración realice una acción
determinada o cese una actividad administrativa específica.
- Figuras procesales en el sistema alemán:
o Algunos expertos en la doctrina alemana han destacado la necesidad
de admitir una pretensión constitutiva general que permita impugnar
todas aquellas actuaciones administrativas que no constituyan actos
administrativos en sentido estricto.
o Sin embargo, la mayoría de la doctrina rechaza reconocer esta figura
procesal específica, argumentando que la pretensión general de
condena se puede lograr a través de otros cauces procesales ya
existentes.
- Uso de actos administrativos a efectos jurisdiccionales:
o A pesar de las dificultades en la configuración del contencioso
administrativo, es posible resolver los problemas derivados de la
conexión entre la tutela judicial efectiva y el acto previo mediante el
uso de los actos administrativos a efectos jurisdiccionales.
o Estos actos administrativos a efectos jurisdiccionales resuelven los
problemas derivados de la conexión entre la tutela judicial efectiva y el
acto previo, permitiendo una construcción institucional precisa y
eficaz del contencioso administrativo.
o Esta figura de los actos administrativos a efectos jurisdiccionales,
aunque puede considerarse una solución temporal, puede ayudar a
mejorar el funcionamiento del sistema hasta que se realicen las
reformas necesarias.
III. El concepto de acto administrativo
1. El negocio jurídico y el acto administrativo. La voluntad de la Administración
como voluntad normativa
- Uso de la teoría del negocio jurídico en los actos administrativos:
o La aplicación de la teoría del negocio jurídico a los actos
administrativos implica examinar cómo esta doctrina puede explicar
dichos actos.
o Esta perspectiva es defendida por la mayoría de los estudiosos que
abogan por una concepción amplia del acto administrativo.
 o Sin embargo, en la práctica, esta aproximación carece de sentido.
- Origen de la expresión "negocio jurídico" en relación con los actos
administrativos:
o Desde al menos 1910, se ha utilizado la expresión "negocio jurídico" o
"declaración de voluntad" en relación con los actos administrativos.
o Se emplea para caracterizar un acto administrativo o un tipo específico
de acto administrativo.
o En el primer caso, se requiere que el acto sea una declaración de
voluntad para considerarlo como acto administrativo, mientras que en
el segundo se busca identificar un tipo particular de acto
administrativo.
- Diferencias entre negocio jurídico y acto administrativo:
o La expresión "declaración de voluntad" se originó en el derecho privado
como equivalente a "negocio jurídico".
o Sin embargo, utilizar esta figura en relación con el acto administrativo
es un error técnico grave.
o Mientras que el negocio jurídico privado es una autodeterminación de
la persona que lo lleva a cabo, el acto administrativo es una
heterodeterminación de la persona que actúa.
o El criterio para determinar la validez de un acto administrativo no
consiste en verificar si se ajusta a la voluntad del sujeto que actúa, sino
en comprobar si es conforme con el ordenamiento jurídico.
- Limitaciones en el uso de la figura del negocio jurídico en los actos
administrativos:
o La doctrina que defiende la aplicación del concepto de negocio jurídico
puede afirmar la existencia de un ámbito de autodeterminación
administrativa, pero esta valoración es parcial.
o El uso del concepto de negocio jurídico se limitaría a clasificar los
actos administrativos, pero no a distinguirlos de otras figuras.
o Además, cualquier equiparación debe ser rechazada de antemano, ya
que la discrecionalidad en los actos administrativos siempre debe ser
utilizada en beneficio del interés público.
- La analogía entre negocio jurídico y acto administrativo discrecional:
o Aunque la equiparación entre negocio jurídico y acto administrativo no
es válida, es útil considerar la analogía entre negocio jurídico y acto
administrativo discrecional.
o Esta analogía puede ayudar a tener en cuenta las reglas de validez
propias de la declaración de voluntad privada, aunque no tendría
sentido aplicar estas reglas a una declaración reglada.
o Sin embargo, los vicios de la voluntad solo afectarían a la validez del
acto administrativo discrecional si impiden determinar la decisión
correcta.
- Los diferentes conceptos de actos administrativos:
o En el ámbito doctrinal que aboga por un concepto amplio de acto
administrativo, se admite la existencia de negocios jurídicos
administrativos para delimitar un tipo específico de actos
administrativos.
o Sin embargo, no se aclara si esta clase de actos agota todas las
declaraciones de voluntad administrativas o si caben dentro de ese
concepto.
o Kormann propone cuatro conceptos de actos administrativos basados
en la distinción entre actos fruto del ejercicio de una potestad reglada
y actos discrecionales.
- El carácter regulatorio del acto administrativo:
o La peculiaridad de la declaración de voluntad en el derecho
administrativo radica en que no es una autodeterminación de la
persona que la emite, sino que crea, modifica o extingue relaciones
jurídicas determinadas normativamente.
o La Administración subordina su actuación a la consecución de los fines
que justifican la atribución de las potestades.
o La referencia al carácter regulatorio del acto administrativo puede
servir al objetivo de distinguir los actos administrativos, aunque se
parta de una base dogmática deficiente.
2. El concepto de acto administrativo
● Debe ahora volverse a la afirmación de que la desconexión de los actos
administrativos del acceso al contencioso permite la construcción técnica de
una figura jurídica de acto administrativo con perfiles propios.
● La formulación más precisa de un concepto restringido o estricto de actos
 administrativos, desprendidos de su función delimitadora del contencioso, se
encuentra en el Derecho Alemán.
○ La propia ley define positivamente al acto administrativo:
■ Acto administrativo es toda disposición, resolución u otra
medida de autoridad adoptada por un órgano administrativo y
dirigida a la regulación de un caso en particular en el ámbito
del Derecho Público, con efectos inmediatos en el exterior
(frente a terceros)
● Esta definición refleja la tradición alemana, a partir de la obra de Otto Mayer,
que construye la figura del acto administrativo al hilo de sus similitudes con
las resoluciones judiciales.
● La existencia de una definición legal de acto administrativo tiene distintas
ventajas como la claridad; pero por otro lado se podría señalar que implica una
excesiva rigidez.
○ En este caso, no es así, ya que el concepto legal responde a
posiciones dogmáticas firmemente asentadas y sobre las que existe
un sólido cuerpo de doctrina.
● El concepto de acto administrativos estricto gira alrededor de 5 atinadas
ideas que permiten caracterizar con fidelidad una noción identificable del acto
administrativo como:
(i) figura jurídica identificable
(ii) institución con sustantividad propia y con un régimen jurídico
operativo
● Según esto último, se puede formular un concepto más accesible a nuestro
sistema: el acto administrativo es toda decisión o resolución administrativa,
de carácter regulador y con efectos externos, dictada por la Administración en
el ejercicio de una potestad administrativa distinta de la reglamentaria.
○ Fundamentos:
■ Carácter regulador de los actos administrativos:
● Debido a que las decisiones administrativas que lo
integran deben, como condición inexcusable,
disponer de tal carácter regulador.
■ Las disposiciones, resoluciones o medidas de autoridad
reguladoras, en que los actos administrativos consisten,
deben producir efectos externos.
■ Deben ser adoptadas o dictadas por órganos administrativos,
■ Y esto último, debe ser en el ejercicio de una potestad de
Derecho administrativo
■ Y no puede ser la potestad reglamentaria.
A) El carácter regulador
● Característica definitoria más importante del concepto estricto de los actos
administrativos.
● Parece más ajena a nuestro sistema
● El carácter regulador de los actos administrativos destaca que los actos
administrativos, para serlo, deben ser dictados para la creación, la
modificación o la extinción de una determinada relación jurídica, o para la
declaración (o a la negación de la declaración) de un derecho (o de otra
circunstancia jurídicamente relevante), respecto de una persona, cosa o
situación, aunque no es imprescindible que haya realizado efectivamente
dicha regulación.
● La regulación que pretenda un acto administrativo nulo de pleno derecho no
se hará nunca efectiva en la práctica, lo que no significa que los actos nulos
no puedan incluirse en el concepto de acto administrativo.
● La referencia al carácter regulador de los actos administrativos hace inútil la
necesidad de recurrir al estado intelectual del órgano que dicta los actos
administrativos para poder definirlos.
○ La referencia al estado intelectual del órgano que produce un acto
administrativo, constituye un antropomorfismo inaceptable cuando
se trata de describir la actividad de la Administración, porque la
voluntad administrativa no consiste sino en el cumplimiento de la Ley
y en la consecución de los fines públicos que la propia Ley le
encomienda, lo que el carácter regulador de los actos administrativos
contribuye también a poner de manifiesto.
■ Si no existe una voluntad administrativa autónoma,
independiente de la Ley, no es posible tampoco tomar en
préstamo del Derecho privado el negocio jurídico o la
declaración de voluntad para explicar la actuación
administrativa en la producción de los actos administrativos.
● ¿En qué consiste el carácter regulador de los actos administrativos?
○ Algunos supuestos en los que la ausencia de carácter regulador lleva
consigo que las correspondientes actuaciones administrativas no
constituyan actos administrativos.
■ La actividad puramente material de la Administración, es
decir, todas aquellas intervenciones administrativas de
ejecución puramente material o técnica.
● Son, sin embargo, actos administrativos las
declaraciones de la Administración que anteceden a
la ejecución material y en las que se decide y justifica
el medio de ejecución a emplear.
■ Las declaraciones administrativas de conocimiento o de
juicio, que pueden también considerarse como meras
actuaciones materiales, tales como las certificaciones o los
informes.
● En estos casos, de actos destinados a constatar una
realidad, un importante sector de la doctrina
considera que pueden llegar a ser actos
administrativos de carácter documental con carácter
regulador, si establecen por primera vez la
efectividad de una determinada situación jurídica o si
pueden ser utilizadas como prueba rebatible en un
procedimiento posterior.
■ Las meras informaciones administrativas, los consejos o las
advertencias.
■ Las promesas administrativas no se consideran tampoco
actos administrativos.
● Aunque un sector muy importante de la doctrina
entiende que la garantía por parte de la
Administración, prestada por escrito, de que se va a
dictar o de que no se va a dictar un determinado acto
administrativo con un contenido preciso constituye
un acto administrativo en sentido propio.
■ La doctrina niega la condición de acto administrativo a
ciertas declaraciones cuyo efecto vinculante no considera
autónomo aunque produzcan efectos jurídicos al exterior,
como la compensación, las fijaciones de plazos, la resolución
por la que se decide el ejercicio de un derecho de retracto o
de tanteo o el ejercicio de una opción.
● Para el autor, esta exclusión parece discutible
porque aunque el contenido el acto esté
perfectamente previsto en otra regulación, su
ejercicio supone la declaración de eficacia de esa
regulación en el caso concreto, alterando la posición
jurídica de los sujetos a los que se dirige, del mismo
modo que sucede con muchos otros actos
declarativos, como las autorizaciones puramente
regladas a las que nadie niega su condición de actos
administrativos.
■ Se excluyen también con carácter general del concepto de
acto los actos de trámite y los preparatorios, en tanto no
contengan una regulación final que discipline una relación
jurídica determinada .
● Son actos administrativos en sentido estricto
aquellos actos de trámite que tengan una eficacia
constitutiva o declarativa ad extra o aquellos en los
que un órgano administrativo toma una decisión en
un ámbito de actuación propio que el órgano
formalmente competente para resolver no puede
revisar ni modificar.
■ Se descarta a todos aquellos actos que se limitan a confirmar
otro acto anterior en tanto no reabran los plazos de
impugnación.
● El carácter regulador es una nota esencial también del acto administrativo en
el ámbito comunitario europeo.
B) Los efectos externos
● Este elemento viene constituido por la necesidad de que la decisión
administrativa de carácter regulador en que el acto administrativo consiste
deba producir efectos externos, lo que significa que la extensión de los
efectos de los actos administrativos alcanza a la posición Jurídica de
terceros, fuera o más allá de la Administración que los dicta o más allá de las
posibles relaciones interadministrativas producidas en el interior de un
 procedimiento.
● Esta característica de los actos administrativos permite distinguirlos de
determinadas actuaciones administrativas como las instrucciones y órdenes
de servicio, o las aprobaciones, los informes vinculantes u otras declaraciones
o actos de tutela que, siendo necesarias en un procedimiento, solo producen
efectos al exterior a través de la resolución final del procedimiento a la que
sirven de presupuesto.
● Por otra parte, tiene efectos externos, y debe ser considerada como un acto
administrativo (o como un Reglamento, según su carácter innovador o no del
Ordenamiento), la orden que afecta al círculo de derechos y obligaciones
personales del funcionario o autoridad a la que se dirige
○ Es decir, no cuando tienen que ver con sus derechos y posiciones
jurídicas dentro de la relación orgánica, sino cuando actúan en el
ámbito de su esfera jurídica general, incluida su relación de servicio,
como sería el caso de una orden que le impusiera una conducta que
fuera más allá de sus obligaciones legales
■ Es importante destacar que la doctrina actual considera
actos administrativos, y no instrucciones internas, a las
resoluciones dictadas en el ámbito de las relaciones
administrativas especiales, es decir, en las hasta hace poco
llamadas relaciones de sujeción especial.
■ Las decisiones adoptadas en el seno de estas antes
denominadas relaciones especiales de sujeción constituyen,
cuando cumplen todos los demás requisitos del concepto,
verdaderos actos administrativos y no instrucciones internas,
● Debido a que no tiene ningún sentido, bajo los
principios constitucionales vigentes, sostener que la
integración de una persona en la organización
administrativa, ya sea por una relación de empleo,
como usuario de la misma o para el cumplimiento de
una resolución Judicial, anula su individualidad hasta
el extremo de considerar como puramente internas
las decisiones que la Administración adopte con
respecto a ella.
● Por lo que se refiere a las declaraciones de otros órganos, de la misma o de
distinta Administración, que se insertan en procedimientos complejos como
presupuesto de la resolución final, debe señalarse que tales declaraciones
pueden tener eficacia directa más allá del procedimiento en que se incluyen y
reunir las condiciones para ser considerados actos administrativos, cuando
producen efectos inmediatos respecto a los ciudadanos implicados en el
procedimiento.
○ Para determinar si esos efectos se han producido o no, constituye un
indicio importante el hecho de que el órgano que dicta el acto
aprobatorio o el que informa sea el competente para tomar en
consideración determinado interés público o determinada tarea
dentro del procedimiento.
■ De modo que, cuando estuviesen calificadas por la especial
función reservada al órgano en cuestión, serán considerados
como actos de trámite cualificados y, eventualmente, en
consecuencia, como actos administrativos
● Esta regla de la producción de efectos externos rige también en el ámbito
comunitario, no resultando posible con carácter general la impugnación
autónoma de los actos de trámite.
C) El acto administrativo como actuación de una Administración Pública
● Los actos administrativos, para serlo, deben proceder de una Administración
pública, de sus organizaciones y agentes, sin que esta cuestión plantee
mayores problemas, ni deban tampoco aquí suscitarse expresamente.
● Sólo serán, pues, actos administrativos aquellas resoluciones que procedan
de una Administración pública en sentido estricto y de sus agentes
descentralizados.
● En cuanto a los actos dictados por el Gobierno, no es posible, de ningún modo,
en un Estado de Derecho tratar de aislar una figura de acto de gobierno o
político exenta de control jurisdiccional.
○ Ello no significa que toda la actuación del Gobierno se plasme en
actos administrativos, debiendo imponerse un criterio funcional
según el cual serán actos administrativos aquellas resoluciones
dictadas por el Gobierno en el ejercicio de sus potestades de
naturaleza administrativa.
○ No obstante, puesto que es difícil determinar en la práctica cuándo el
Gobierno actúa como vértice de la Administración y cuándo como
 órgano constitucional titular del Poder Ejecutivo, pueden calificarse
como actos administrativos todas las actuaciones que reúnan el resto
de los elementos propios del concepto, cuyo enjuiciamiento no esté
sometido a la competencia exclusiva del Tribunal Constitucional,
● De la necesidad de que el acto administrativo sea dictado por un órgano
extrae la doctrina alemana otras dos consecuencias que sí son relevantes a la
hora de delimitar la figura del acto administrativo estricto en nuestro sistema:
○ Las medidas adoptadas por personas privadas no son actos
administrativos (salvo cuando se trate de agentes desconcentrados
de la Administración: concesionarios, colegios profesionales)
○ La exclusión del concepto de todas a velas medidas que no son
unilaterales de la Administración como los contratos sobre
potestades administrativas.
D) El ejercicio de una potestad de Derecho administrativo
● Los actos administrativos deben dictarse, además, en el ejercicio de una
potestad de Derecho público, más concretamente, de Derecho administrativo,
lo que tampoco suscita mayores complicaciones, aunque puede tener alguna
importante consecuencia.
● Este elemento sirve para deslindar los actos administrativos de cuantas
actuaciones pueda realizar la Administración con sometimiento al Derecho
privado
○ También para destacar que no son actos administrativos aquellas
actuaciones de los Órganos administrativos en las que se ejercen
potestades reguladas por el por el Derecho constitucional, el procesal
o el internacional, al carecer de sentido conceptualizar las mismas
como actos administrativos cuando su régimen jurídico habrá de ser
forzosamente muy diverso del propio del Derecho público común de la
Administración.
● Así, es posible delimitar los actos de los contratos administrativos, en cuanto
en la celebración de estos últimos la Administración no actúa como una
potestad de imperio.
E) El ejercicio de una potestad de Derecho administrativo
● Finalmente, los actos administrativos deben ser consecuencia del ejercicio de
una potestad administrativa distinta de la reglamentaria, con lo que pretende
subrayarse la limitación del concepto de acto administrativo al fenómeno de la
aplicación del Derecho y no al de su creación, cuyo criterio de distinción no es,
nada problemático entre nosotro, a partir de la afirmación de que el acto
administrativo no innova el Ordenamiento jurídico, sino que lo aplica, mientras
que el Reglamento supone una alteración del Derecho objetivo, un episodio de
creación del Derecho.
● El punto de partida en el Derecho alemán se diferencia en el sentido que en la
definición legal que los actos administrativos se dirigen «a la regulación de un
caso particular», lo que remite el criterio de distinción al carácter concreto del
acto, frente al carácter abstracto-general del Reglamento.
○ Acostumbra a entenderse, aunque el tema no es enteramente
pacífico, que la «regulación de un caso particular» alude al carácter
concreto de la medida, y no al carácter más o menos amplio de sus
destinatarios.
○ Debe decirse que aun empleando como criterio de distinción el dato
de que la regulación lo sea de un caso concreto, se admite también la
existencia de actos administrativos generales, esto es, dirigidos
directa o indirectamente a una pluralidad de destinatarios.
● Los problemas de delimitación entre normas y actos en algunos casos
concretos y, sobre todo, la necesidad de dar respuesta a cuestiones
específicas relacionadas con la tutela de los derechos individuales ante
determinadas medidas administrativas han llevado a la doctrina y al legislador
alemanes a configurar una subespecie de actos dentro del acto
administrativo, que es la llamada resolución general, de la que caben tres
supuestos:
○ Primero, el acto administrativo general dirigido a una pluralidad de
personas determinables por una característica genérica, es decir, un
acto que regula un supuesto concreto pero tiene por destinatarios un
grupo de personas que resulta determinable por su pertenencia a un
círculo concreto
■ La diferencia con la norma reglamentaria viene aquí dada por
el hecho de que la regulación se refiere únicamente a un
supuesto concreto, a una aplicación que no altera el
ordenamiento.
■ En general, se clasifican en esta categoría las medidas que
tratan de prevenir un peligro concreto en cuanto se dirigen a
 una colectividad, como los conductores o los consumidores,
sin referencia a una cosa precisa
○ En segundo lugar, los actos que se refieren a una cosa, determinando
su naturaleza jurídica de forma que sólo afectan a las personas
indirectamente, en la medida en la que éstas tengan relación con el
objeto regulado.
■ El ejemplo típico es aquí la afectación de una vía como
carretera que supone su apertura al uso público y el
consiguiente derecho por parte de cualquiera al uso común
general.
○ Por último, aunque la solución sea discutida para algunos casos, la
norma alemana incluye entre los actos administrativos generales los
actos por los que se regula el uso de una cosa por un conjunto
indeterminado de personas fijando los derechos y obligaciones de los
mismos.
■ En estos casos se está, más que ante un supuesto novedoso,
ante un caso más de acto administrativo general dirigido a
una pluralidad de personas determinables por una
característica genérica, ya que aquí se trata de los usuarios
de una cosa.
● El principal problema que plantea la cuestión de los actos administrativos
generales, y muy especialmente el de la naturaleza jurídica de las señales de
tráfico, es el de su firmeza, puesto que al estar abierto el círculo de los
potenciales destinatarios de las medidas generales, puede haber ciudadanos
que ignorando la propia existencia del acto se encuentren con que éste ya no
resulta impugnable en el momento en el que se enfrentan a la situación
regulada.
● Opinión de autor: La fuerza de esta argumentación no debe llevar a negar la
figura del acto administrativo general, pero sí a considerar las exigencias de la
tutela judicial efectiva cuando se trata de clasificar una determinada
actuación administrativa como acto o como norma, lo que conduce a evitar
una interpretación extensiva de la figura, sobre todo en cuanto, como es el
caso de la señales de tráfico, supone una alteración sustancial de las reglas de
notificación sin ofrecer de facto al ciudadano la posibilidad abstracta de
conocimiento previo del acto que sí se garantiza con la publicación.
CAPÍTULO SEGUNDO: LAS CONDICIONES DE VALIDEZ DEL ACTO ADMINISTRATIVO
I. INTRODUCCIÓN
● Los actos administrativos son válidos, es decir, conformes con el
ordenamiento jurídico cuando cumplen determinadas condiciones o requisitos
que el propio ordenamiento les impone.
● Las condiciones de validez del acto administrativo se exponen y se clasifican
entre nosotros, sin excepción, bajo la etiqueta del análisis de los elementos
del acto administrativo.
● Un análisis de los llamados elementos de los actos constituye un
planteamiento inaceptable que oscurece notablemente la cuestión, al menos,
por dos razones:
○ En primer lugar, porque la exposición de los requisitos de validez de
los actos se distancia de sus consecuencias prácticas, lo que
conduce derechamente a incurrir con toda frecuencia en alardes
estrictamente académicos carentes de relevancia práctica alguna y,
○ En segundo lugar, porque, con ello, se parte del arquetipo del negocio
jurídico privado para examinar las condiciones de validez del acto,
introduciendo consideraciones antropomórficas absolutamente
ajenas al proceso de formación de la voluntad administrativa y
marginando requisitos de validez esenciales en el Derecho
administrativo
● Parece mucho más juicioso alejar la teoría de las condiciones de validez de los
actos administrativos de la dogmática del negocio jurídico que nada tiene que
ver con la del acto administrativo, definitivamente separada ya de prejuicios
iusprivatistas y sólidamente asentada en postulados propios del Derecho
público.
● Desde esta perspectiva, deben considerarse las siguientes condiciones de
validez:
○ La admisibilidad misma de la actuación de la Administración mediante
acto administrativo
○ Las condiciones formales de validez del acto, lo que incluye el respeto
de los requisitos subjetivos, los de procedimiento y los de forma, para
examinar finalmente el cumplimiento de las condiciones materiales
de validez, entendiendo por tales todos aquellos requerimientos que
el Ordenamiento impone al contenido del acto administrativo.
 ● Determinación del momento al que debe referirse el examen de validez del
acto administrativo.
○ La doctrina mayoritaria viene sosteniendo que el momento al que
debe referirse la validez o invalidez de un acto administrativo es el
momento en el que se dicta, sin que un posterior cambio de las
circunstancias de hecho o de Derecho que fueron tenidas en cuenta
para su nacimiento pueda convertir en inválido al acto que nació
conforme a Derecho.
○ Por ello, en la hipótesis de una modificación sobrevenida de tales
circunstancias que determine que el mantenimiento de la eficacia del
acto sea contrario a Derecho, debe hablarse de ineficacia del acto y
no de invalidez sobrevenida del mismo.
■ Si a todo concepto jurídico deben poder asignársele unas
consecuencias jurídicas coherentes, sería absurdo, en efecto,
pretender la invalidez de un acto administrativo por el cambio
de circunstancias, cuando ese cambio ni convierte en
errónea la valoración jurídica que se adoptó al dictar el acto
reabre plazo de me pugnación alguno ni, mucho menos,
justifica la puesta en marcha de los poderes de revisión de
oficio de la Administración.
● El ciudadano afectado por un acto que ha devenido inoportuno tendrá, en su
caso el derecho a que la Administración le prive de eficacia mediante su
revocación, aun cuando no podrá impugnar ese acto originario cuya
regulación ya no es eficaz pero continúa siendo conforme con el Derecho que
la justificó (válida).
● La Administración no necesitará tampoco acudir al recurso de lesividad para
dejar sin efecto aquellos de sus actos que con el tiempo se hayan convertido
en inoportunos por un cambio de circunstancias fácticas o jurídicas.
○ En estos casos, cuando existe una base normativa que lo justifica y no
hay ningún principio jurídico que lo impida, la Administración podrá
revocar los actos, retrotrayendo si fuera necesario los efectos de la
revocación al momento en el que se produjo el cambio de
circunstancias.
II. LA ADMISIBILIDAD DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA MEDIANTE ACTOS
ADMINISTRATIVOS
● Para elegir el acto administrativo como modo de actuación frente a otros
posibles, se convierte en un primer requisito o condición de validez de cada
resolución administrativa.
● Las consideraciones, de relevancia constitucional, que laten detrás de esta
idea son diferentes según que el acto administrativo se dirija:
○ A un particular: la actuación mediante un acto administrativo supone
situar a los destinatarios del mismo en la necesidad de impugnar en
caso de desacuerdo, ante la amenaza de la firmeza y de la
ejecutividad del acto, por lo que un amplio sector de la doctrina
alemana entiende que el propio uso del acto administrativo constituye
en sí mismo una inmisión de en la esfera jurídica de la libertad del
ciudadano afectado y, por ello, debe estar amparado en virtud del
principio de reserva de Ley, en una norma de rango legal que
justifique esta agresión o ataque de la actuación administrativa.
○ A una Administración distinta a la que lo dictó: la actuación mediante
actos administrativos frente a otros entes públicos deba ampararse
en la Ley, por lo menos cuando afecte a la distribución de
competencias entre ellos y la competencia esté igualmente atribuida
por la Ley .
■ Problema: determinar cuándo puede asegurarse que la Ley
legitima a la Administración a actuar mediante actos
administrativos.
● DRUSCHEL: considera que la afirmación del principio
de firmeza de todo acto administrativo con
independencia de su contenido es fundamento
suficiente para afirmar la aptitud de la
Administración para actuar mediante actos, en
cuanto la inmisión derivada de la forma de actuación
se produce por efecto de la propia Ley, al margen del
contenido del acto en cuestión.
○ Esta posición no es, sin embargo,
generalmente compartida
● La opinión mayoritaria mantiene, con diversos
matices, que, NO puede afirmarse una habilitación
general en favor de la Administración para actuar a
 través de actos administrativos, haciéndose
depender la respuesta de la norma concreta de
aplicación, que no tiene por qué establecer
expresamente la habilitación para actuar mediante
un acto administrativo, puesto que puede entenderse
implícita en todo caso en su regulación o deducirse,
incluso, por analogía
● Cuando la Administración se enfrenta a la necesidad de decidir sobre la
utilización de su propio instrumento de actuación, si se tiene en cuenta que el
particular afectado por la elección del medio de ejecución ha incumplido un
mandato administrativo, situación en la que puede no estar el ciudadano
sujeto a la elección del medio de acción administrativa.
○ Por lo que debe regirse bajo principios de proporcionalidad e
intervención mínima, por ordenar la aplicación del medio menos
gravoso para el particular
● Es importante asegurar la eficacia de la actuación de la Administración y,
sobre todo, la función clarificadora y estabilizadora de las situaciones
jurídicas que cumple el acto administrativo.
● A diferencia de otros instrumentos de la actuación administrativa, el acto
administrativo supone una inmisión en la esfera jurídica de los particulares en
cuanto puede imponerles unilateralmente deberes y obligaciones que les
vinculan sin su consentimiento y, además, les coloca en la alternativa de
impugnarlo en un plazo breve de tiempo o de tener que asumir como firmes e
inatacables sus determinaciones, aunque sean ilegales.
● Puesto que los actos administrativos constituyen un instrumento de la
Administración para el ejercicio de sus potestades, como prueba la propia
legislación procedimental reguladora de los actos, la Administración sólo
pueda utilizarlos justamente para el ejercicio legítimo de sus potestades
○ Es decir, no sólo allí donde actúa en régimen de Derecho
administrativo, sino también en donde el Ordenamiento la haya
dotado de la posibilidad de ejercitar precisamente potestades en
sentido técnico,
○ No cuando actúe en régimen de Derecho privado o cuando disponga
simplemente de capacidad para actuar, al estar en juego la tutela de
intereses públicos de su competencia, pero no tenga atribuida
expresamente la posibilidad de intervenir cabalmente mediante el
ejercicio específico de potestades.
III. LAS CONDICIONES FORMALES DE VALIDEZ
● Son los requisitos legales que se imponen al acto administrativo para su
elaboración y obtención, al margen, por tanto, por completo, de su contenido.
● Así, los actos administrativos deben ser dictados por los titulares legítimos del
órgano competente, siguiendo el procedimiento legalmente establecido y con
la forma prescrita.
1. La competencia y otras condiciones subjetivas
● Los actos administrativos sólo pueden ser dictados por una Administración
pública
○ Excluye la posibilidad de considerar actos administrativos
■ Los actos de entes o poderes públicos que no son
Administraciones públicas (las Cortes o el Poder Judicial),
■ Los actos de los particulares,
● Salvo en aquellos supuestos excepcionales en los
que éstos actúan por delegación de una
Administración (fundamentalmente en supuestos de
autoadministración o de concesionarios).
● Las potestades que el Ordenamiento jurídico otorga a cada Administración
pública no son ejercidas por todos los órganos de la misma indistintamente.
● Cada administración se integra por un conjunto de órganos jerárquicamente
ordenados, en el que cada uno solo podrá desempeñar únicamente las
funciones propias de su competencia.
● La competencia se determina por la norma jurídica que la atribuye, es decir,
puede ser asignada por razón de la materia (su objeto o contenido), por razón
de jerarquía (según el grado), por razón de lugar, tiempo. En algunos casos por
razón del tiempo, se condiciona el ejercicio de una competencia a un
determinado término fuera del cual el órgano competente no puede actuarla.
● Para determinar con precisión si el órgano puede o no actuar, se deben tomar
en cuenta supuestos de transferencia del ejercicio de competencias entre
órganos, tales como la delegación o la avocación.
● Toda actuación de un órgano administrativo que se produzca fuera de su
competencia será inválido, incluso se podrá declarar nulidad de los actos que
se realice si la incompetencia es manifiesta y afecta a la materia o territorio.
● Otras condiciones subjetivas hacen referencia al propio titular del órgano
actuante que debe reunir requisitos cuya eficacia invalidatoria es variable:
a. Que esté legalmente investido, es decir, que el titular sea una
autoridad o funcionario nombrado, que haya tomado posesión y que
esté en activo como titular de ese órgano o suplente.
b. Que no incurra en causas legales de abstención y recusación.
c. Que actúe conforme a las condiciones formales que las normas
establecen para posibilitar la imputación de su actuación al órgano.
● Sin embargo, la infracción de los requisitos señalados no conduce a la
invalidez del acto administrativo, sino que existen situaciones en las que no
necesariamente se dé invalidez, como las causas de abstención y recusación
(Art. 28.3 LPC) que hace énfasis en la actuación de autoridades y personal al
servicio de las administraciones públicas.
● Cuando se habla de los actos dictados por persona no investida legalmente, se
tiene que visibilizar la doctrina del funcionario, es decir, ver los actos
realizados por personas que no cumplen requisitos legales que justifiquen esa
imputación.
● Por otro lado, los vicios de la voluntad que puedan afectar al titular del órgano
administrativo que dictó el acto no producen automáticamente la invalidez del
mismo.
2. El procedimiento
● Es un conjunto concatenado de actuaciones administrativas de trámite
destinadas a asegurar y garantizar los derechos de ciudadanos afectados y las
exigencias de intereses públicos. Estos actos pueden ser objeto de
impugnación independiente del acto administrativo, aunque normalmente
esta imputación debe ser concentrada con una resolución que pone fin al
procedimiento por razones de economía procesal.
● El procedimiento tiende a asegurar que la administración cumpla trámites que
se correspondan con los derechos de los particulares o con respeto a la
competencia de otros órganos públicos.
3. La forma
● El artículo 55.1 LPC señala que la forma de los actos administrativos deben ser
escritos a menos que su naturaleza exija o permita otra forma más adecuada
de expresión y constancia.
● La forma escrita se justifica para verificar el contenido y el carácter general
de que los actos sean notificados o publicados para su eficacia.
● Las excepciones se dan por la naturaleza del acto de que se trate. Pueden
darse de forma visual (señales de tráfico), de forma acústica (semáforo de
invidentes), de forma oral (esto no evita que cuando sea necesario se haga
constar por escrito)
● En cuanto al contenido escrito, la LPC no ofrece una regulación satisfactoria,
pero el acto debe tener un encabezamiento donde se identifica el emisor, el
preámbulo hacia las normas, la motivación con referencia a hechos y
fundamentos de derecho, y al final el lugar, la fecha y firma.
● La motivación no es una mera formalidad, a través de ella se asegura la
formación de la voluntad de la administración y la garantía de los derechos de
los ciudadanos. La motivación puede ser sucinta, pero debe ser suficiente
para ilustrar sobre las razones de hecho y derecho que justifican la resolución.
Se admite la motivación por remisión a informes o al expediente.
IV. LAS CONDICIONES MATERIALES DE VALIDEZ
● Los actos administrativos están vinculados a ciertos criterios y principios:
1. La primera manifestación del sometimiento pleno a la Ley y al
Derecho, consiste en el principio de primacía de la ley.
➔ Este principio consiste en que todo acto administrativo debe
cumplir con el conjunto de normas jurídicas previas que
forman el ordenamiento en el momento de ser dictado.
2. El principio de vinculación positiva al derecho menciona que:
➔ El sometimiento de la administración a la ley y al derecho no
se limita solo a la vinculación negativa al Ordenamiento, esto
mediante una actuación libre, siempre y cuando no se
interfiera en él; es decir, la administración no debe actuar en
el mar o externo del ordenamiento, sino en pura ejecución del
mismo.
➔ La administración siempre actúa en ejercicio de potestades
previamente habilitadas por el ordenamiento, y sin este, la
administración no podría actuar.
3. Principio de reserva de Ley
 ➔ Si bien es cierto, las potestades administrativas en general,
pueden ser atribuidas por normas reglamentarias que la
propia administración se atribuye, esto es un fenómeno de
auto atribución de potestades, sin embargo, el principio de
reserva de ley excluye la posibilidad de que un reglamento
defina una potestad administrativa sin contar con la
necesaria habilitación legal.
- A este principio están sometidos la totalidad de actos de gravamen o
desfavorables, que deben ser dictados bajo habilitación legal.
- Todo contenido desfavorable necesita de la reserva de la ley, salvo
que solo sea un medio para asegurar que el beneficio que se otorga
en las condiciones legalmente exigidas, sin imponer un contenido
negativo adicional.
4. Principio de proporcionalidad
➔ El acto debe ser adecuado a los fines que persigue, esto es,
que debe ser idóneo, necesario y guardar relación con el fin
propuesto.
5. Principio de precisión o determinación
➔ Que el acto tenga un contenido preciso y consecuente, de
forma que el destinatario pueda conocer sin lugar a duda qué
es lo que el órgano ha declarado, también está vinculado al
acto administrativo.
➔ Se deriva de la propia naturaleza del acto administrativo
como determinación en el caso concreto de lo establecido
por las normas generales y de la necesidad de que, la
administración cumpla exigencias de seguridad jurídica.
● El acto no solo debe ser jurídicamente posible, sino que el propio
Ordenamiento exige que haya de serlo también desde el punto de vista de los
hechos, por lo que será nulo de pleno derecho el acto que tenga un contenido
materialmente imposible.

PARTE ZAID