El Gran Debate de Las Prestaciones Patrimoniales de Carácter Público No Tributario - El Derecho Local

5/7/2021 El gran debate de las prestaciones patrimoniales de carácter público no tributario - El Derecho Local
AGENDA DEL
INTERVENTOR El gran debate de las
27 Compromiso
de adopción de
prestaciones
jul medidas para
cumplir el plan
patrimoniales de
de ajuste
carácter público no
31 Informe de 18jun
jul
seguimiento del
Plan de Ajuste
2021 tributario
(2º trimestre de
2021)
Aída Fluixà Martínez
Ejecución
trimestral
del I. INTRODUCCIÓN
Presupuesto
(2º La naturaleza jurídica de la contraprestación que se abona por la utilización
trimestre de los servicios públicos cuando se prestan, bien en régimen de derecho
de 2021) privado por concesionarios, bien mediante personificación privada, ha sido
y es objeto de debate debido a la confusa y variada regulación legal.
Informe
de Esto ha supuesto un cambio normativo que culmina tratando de poner fin a
morosidad
la polémica ocasionada con la modificación de la Ley 9/2017, de 8 de
(2º
noviembre, de Contratos del Sector Público -LCSP-.
trimestre
de 2021)
La nueva LCSP trata de dar respuesta a ésta, si bien no tiene nada que ver,
a priori, con la materia tributaria y que a continuación analizo con mayor
Período
Medio de detalle.
Pago del
mes de
https://derecholocal.es/opinion/el-gran-debate-de-las-prestaciones-patrimoniales-de-caracter-publico-no-tributario 1/25
junio y 2º II. EVOLUCIÓN DE LA NORMATIVA REGULADORA

trimestre
de 2021
Informe
A) ANTECEDENTES
de
La LCSP regula por primera vez en nuestro ordenamiento jurídico las
seguimiento
prestaciones patrimoniales de derecho público no tributarias como tal.
del Plan
Económico
Financiero Esta Ley, en su Disp. Final 12ª, desata el caos total en cuanto al régimen
(2º jurídico de prestaciones patrimoniales de carácter público no tributario se
trimestre refiere.
de 2021)
Esta modificación deriva también en la modificación del art. 2 de la Ley
8/1989, de 13 de abril de Tasas y Precios Públicos -LTPP-, la modificación
de la Disp. Adic. 1ª de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre General
DEMOSTRACIÓN Tributaria -LGT-, y la modificación citada del RDLeg 2/2004, de 5 de
ONLINE marzo por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley Reguladora de
las Haciendas locales -TRLRHL-.
Sin embargo, para entender esta reforma es necesario remontarse a años

atrás, ya habiendo sido referenciadas las potestades tributarias y tarifarias
NORMATIVA antes de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas
BÁSICA Locales -LRHL-.
Accede a la En la LRHL y en la LTPP se puede entender que establecen para los

legislación básica servicios coactivos las tasas y para los servicios voluntarios los precios
en el ámbito de la públicos.
Administración
Local Sin embargo, es necesario que entendamos, a mi juicio, el concepto de
“coactividad” como tal.
ACCEDE (/NORMATIVA-BASICA)
Para ello, el TC trata de clarificarlo de la siguiente forma: en primer lugar,
se refiere al modo en que se establece la prestación, decidida de forma
unilateral por los poderes públicos y sin tener en cuenta la voluntad del
ciudadano.
REVISTA Por otro lado, alude a los procedimientos para la exigencia del pago
entendiendo que, si no se realiza este de forma voluntaria, podrá exigirse a
DERECHO LOCAL
través de la vía de apremio.
Más tarde, el TC en su Sentencia 185/1995, reordena las tasas y precios

públicos, olvidándose de los precios privados y destacando las prestaciones
patrimoniales de carácter público distintas de los tributos, coactivas y con
finalidad de interés público.
(https://revistas.elderecho.com/revistas/derecho_local/
) Además, interpreta la reserva de ley establecida en la Constitución
Española -CE- en el art. 31.3 y concluye que “la imposición coactiva de la
prestación (…) sin el concurso de la voluntad del sujeto llamado a
PRODUCTO satisfacerla es, pues, en última instancia, el elemento determinante de la
exigencia de reserva de ley; por ello, bien puede concluirse que la
DESTACADO
coactividad es la nota distintiva fundamental del concepto de prestación
patrimonial de carácter público.”
Según la sentencia, el problema de la determinación del alcance del

ENLACES DE concepto de prestación patrimonial de carácter público se centra, pues, en
INTERÉS precisar cuándo puede considerarse que una prestación patrimonial resulta
coactivamente impuesta y hace referencia a (FJ 3º):
Visita los enlaces de
interés relacionados “…averiguar si el supuesto de hecho que da lugar a la obligación ha sido o
con nuestro portal no realizado de forma libre y espontánea (…)
web
Estaremos en presencia de prestaciones coactivamente impuestas cuando

VISITA (/ENLACES-DE-INTERES)
la realización del supuesto de hecho resulta de una obligación impuesta al
particular por el ente público y también cuando, siendo libre la realización
del supuesto de hecho, éste no consiste en la demanda de un bien, un
servicio o una actuación de los entes públicos, sino que la obligación de
pagar la prestación nace sin que exista actividad voluntaria del
contribuyente dirigida al ente público, encaminada por ello mismo, siquiera
sea mediatamente, a producir el nacimiento de la obligación.
(…) el sometimiento de la relación obligacional a un régimen jurídico de

Derecho público no es suficiente por sí sólo para considerar que la
prestación patrimonial así regulada sea una prestación de carácter público
en el sentido del artículo 31.3 CE.
b) (…) deberán considerarse coactivamente impuestas no sólo aquellas

prestaciones en las que la realización del supuesto de hecho o la
constitución de la obligación es obligatoria, sino también aquellas en las
que el bien, la actividad o el servicio requerido es objetivamente
indispensable para poder satisfacer las necesidades básicas de la vida
personal o social de los particulares.
c) También deben considerarse coactivamente impuestas las prestaciones

pecuniarias que derivan de la utilización de bienes, servicios o actividades
prestadas o realizadas por los entes públicos en posición de monopolio de
hecho o de derecho. Aunque el nivel de coactividad que deriva del
monopolio público sea ciertamente menor que el que resulta del carácter
imprescindible de los bienes, servicios y actividades que generan la
prestación, no por ello puede considerarse irrelevante, ni subsumirse en
este requisito, pues, aunque los servicios o las actividades no sean
obligatorias, ni imprescindibles, lo cierto es que si sólo son los Entes
públicos quienes los prestan, los particulares se ven obligados a optar entre
no recibirlos o constituir necesariamente la obligación de pago de la
prestación. La libertad de contratar o no contratar, la posibilidad de
abstenerse de utilizar el bien, el servicio o la actividad no es a estos efectos
una libertad real y efectiva.”
Ello nos lleva a no considerar como sinónimas la expresión tributos del art.
133.1 CE y la expresión prestaciones patrimoniales de carácter público del
art. 31.3 CE.
De manera que, si bien se puede decir que todo tributo es una prestación
patrimonial de carácter público, no todas estas prestaciones patrimoniales,
para cuyo establecimiento el art. 31.3 CE exige la intervención de una Ley,
tienen naturaleza tributaria.
En la referida STC 185/1995 llegamos a la conclusión de que estamos ante

una prestación patrimonial de carácter público cuando existe una
“imposición coactiva de la prestación patrimonial o, lo que es lo mismo, el
establecimiento unilateral de la obligación de pago por parte del poder
público sin el concurso de la voluntad del sujeto llamado a satisfacerla” (FJ
3º). Siempre la prestación con independencia de la condición pública o
privada de quien la percibe, tenga una finalidad de interés público.
Posteriormente, en la STC 182/1997 basta decir que los tributos son una
especie de prestaciones patrimoniales públicas desde la perspectiva
constitucional, son prestaciones patrimoniales coactivas que se satisfacen,
directa o indirectamente, a los entes públicos con la finalidad de contribuir
al sostenimiento de los gastos públicos (art. 31.3 CE) (FJ 15º).
Por su parte, la LGT en el año 2003, introdujo un párrafo en su art. 2.2.a)

sobre el concepto de tasa, identificando el régimen de Derecho público con
la titularidad del servicio.
Por lo que resultaba según esta indiferente que se interpusiera un ente

sometido a Derecho privado dado que la titularidad seguía siendo pública.
Esto daba lugar a su calificación como tasa (si se trataba de un servicio

obligatorio o prestado en régimen de monopolio).
Sin embargo, este quedó suprimido por la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de

Economía Sostenible -LES-.
Ante esta modificación legislativa, la Dirección General de Tributos -DGT-

entendió que se volvía a lo establecido inicialmente consistente en
establecer la diferencia entre tasa y precio privado en función del ente
gestor del servicio (SSTS de 2 de julio de 1999 y de 20 de octubre de
2005).
No obstante, la Sentencia del TS de 23 de noviembre de 2015 alude a lo

anterior sin dar mayor relevancia a la modificación de la LES.
Pues bien, todo este problema trata de solucionarse con la modificación de

la LCSP por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las
Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y
2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014 y que califica, como prestaciones
patrimoniales de carácter público no tributario, ciertas tarifas que abonan
los usuarios.
A estos efectos, da nueva redacción a la Disp. Adic. 1ª LGT y a los arts. 20

TRLRHL y 2 LTPP que a continuación explico más detalladamente.
B) MODIFICACIÓN DE LA LEY 9/2017, DE CONTRATOS

DEL SECTOR PÚBLICO, Y SUS EFECTOS
1. Modificación de la Ley 8/1989, de Tasas y Precios Públicos
Dicha modificación de la LCSP añade la letra c) al art. 2 LTPP, letra ya

existente por lo que pasa a denominarse c) [Sic] y añade lo siguiente:
“…c) Las tarifas que abonen los usuarios por la utilización de la obra o por
la prestación del servicio a los concesionarios de obras y de servicios
conforme a la legislación de contratos del sector público, que son
prestaciones patrimoniales de carácter público no tributarias.”
No añade mayor novedad que la que se indica en el propio párrafo,

entendiendo que aquellas prestaciones que paguen los usuarios por utilizar
la obra o por la prestación del servicio a los concesionarios, si viene
regulada por la LCSP, son prestaciones patrimoniales de carácter público
no tributario.
2. Modificación de la Ley 58/2003, General Tributaria
Con la modificación de la Disp. Final 11ª LCSP, se ve modificada la Disp.

Adic. 1ª LGT con el tenor literal siguiente:
“1. Son prestaciones patrimoniales de carácter público aquellas a las que se

refiere el artículo 31.3 de la Constitución que se exigen con carácter
coactivo.
2. Las prestaciones patrimoniales de carácter público citadas en el

apartado anterior podrán tener carácter tributario o no tributario.
Tendrán la consideración de tributarias las prestaciones mencionadas en el

apartado 1 que tengan la consideración de tasas, contribuciones especiales
e impuestos a las que se refiere el artículo 2 de esta Ley.
Serán prestaciones patrimoniales de carácter público no tributario las

demás prestaciones que exigidas coactivamente respondan a fines de
interés general.
En particular, se considerarán prestaciones patrimoniales de carácter

público no tributarias aquellas que teniendo tal consideración se exijan por
prestación de un servicio gestionado de forma directa mediante
personificación privada o mediante gestión indirecta.
En concreto, tendrán tal consideración aquellas exigidas por la explotación

de obras o la prestación de servicios, en régimen de concesión o
sociedades de economía mixta, entidades públicas empresariales,
sociedades de capital íntegramente público y demás fórmulas de Derecho
privado.”
Así pues, esta nueva Disp. Adic. 1ª LGT, define las prestaciones
patrimoniales públicas como aquellas prestaciones patrimoniales que son
exigidas de forma coactiva según la CE, así como también divide las
mismas en prestaciones patrimoniales de carácter tributario y prestaciones
patrimoniales de carácter no tributario.
Se entiende por prestaciones patrimoniales de carácter tributario

básicamente las tasas, contribuciones especiales e impuestos.
Mientras que por prestaciones patrimoniales de carácter no tributario se

entienden aquellas distintas a las anteriores siempre que se exijan de forma
coactiva y respondan a fines de interés general y vengan exigidas por la
forma específica en que se preste el servicio correspondiendo su exacción
si se presta de forma directa por personificación privada o bien por gestión
indirecta.
E ahí donde radica la principal novedad, en la exigencia de la prestación

dependiendo de la forma en que se preste el servicio y se entienden por
prestaciones patrimoniales públicas no tributarias las exigidas por explotar
obras o prestar servicios en régimen de concesión, sociedades de
economía mixta, entidades públicas empresariales, sociedades de capital
íntegramente pública y demás.
3. Modificación del TRLRHL
Hasta la modificación de la LCSP, cuando los servicios públicos no venían

financiados con cargo al presupuesto general, solían financiarse mediante
tasas o contribuciones especiales.
Así pues, se exigía tasa cuando los servicios públicos se refieren, afecten o
beneficien de modo particular al sujeto pasivo, siempre que los servicios o
actividades no sean de solicitud o recepción voluntaria para los obligados
tributarios o no se presten o realicen por el sector privado (arts. 2.a) LGT,
6 LTPP y 20 TRLRHL).
El TC pues, definía así la tasa, entendiendo por esta la obligatoriedad que

la solicitud o recepción del servicio venga impuesta por disposiciones
legales o reglamentarias, o que los bienes o servicios sean imprescindibles
para la vida privada o social, de forma que no se pueda renunciar a ellos sin
verse mermada esta (SSTC 185/1995, de 14 de diciembre, y 233/1999, de
16 de diciembre).
Sin embargo, si se producía un beneficio o aumento de valor de los bienes

del interesado por la realización de obras públicas o del establecimiento o
ampliación de servicios públicos, el ente público que los presta debía
financiarlos con una contribución especial.
En caso contrario, cuando no se diera alguna de las condiciones exigidas a

la tasa, (obligatoriedad y ausencia de prestación por el sector privado), los
entes públicos financiarían determinados servicios públicos o actividades
mediante precios.
Este debate, culminó ya con la Disp. Final 12ª LCSP, que desató ya el caos
total en cuanto al régimen jurídico de las contraprestaciones exigidas por
los servicios públicos locales o también las llamadas prestaciones
patrimoniales de carácter público no tributario se refiere y con esta se
modifica el TRLRHL, añadiéndose un nuevo apartado 6º al art. 20, en los
siguientes términos:
«6. Las contraprestaciones económicas establecidas coactivamente que se

perciban por la prestación de los servicios públicos a que se refiere el
apartado 4 de este artículo, realizada de forma directa mediante
personificación privada o mediante gestión indirecta, tendrán la condición
de prestaciones patrimoniales de carácter público no tributario conforme a

lo previsto en el artículo 31.3 de la Constitución.
En concreto, tendrán tal consideración aquellas exigidas por la explotación

de obras o la prestación de servicios, en régimen de concesión, sociedades
de economía mixta, entidades públicas empresariales, sociedades de capital
íntegramente público y demás fórmulas de Derecho privado.
Sin perjuicio de lo establecido en el artículo 103 de la Ley de Contratos del

Sector Público, las contraprestaciones económicas a que se refiere este
apartado se regularán mediante ordenanza. Durante el procedimiento de
aprobación de dicha ordenanza las entidades locales solicitarán informe
preceptivo de aquellas Administraciones Públicas a las que el ordenamiento
jurídico les atribuyera alguna facultad de intervención sobre las mismas.»
Este nuevo apartado, en mi opinión, viene a reiterar de nuevo lo ya

explicado anteriormente en la modificación de la LGT.
III. ¿QUÉ SON LAS PRESTACIONES PATRIMONIALES DE

CARÁCTER PÚBLICO NO TRIBUTARIO?
A) ¿SON TASAS O PRECIOS PÚBLICOS?

La totalidad del régimen jurídico que regula esta figura, podemos decir que
se encuentra básicamente en las normas anteriormente citadas, las cuales
definen el concepto de prestación patrimonial de carácter público no
tributario.
A pesar de la discusión causada por este concepto en estos últimos años,

creo que todavía son una categoría de ingresos públicos nuevos, distintos y
desconocidos de cualesquiera otros y es por ello que siguen siendo objeto
de estudio y debate entre los órganos judiciales y administrativos.
Sin más dilación, cabe decir que las prestaciones patrimoniales de carácter
público no tributario, vistas las sentencias y normativa citadas, no son tasas.
Así pues, estas últimas vienen definidas por el TRLRHL, en su art. 20.1.b)
con el tenor literal siguiente:
“En todo caso, tendrán la consideración de tasas las prestaciones

patrimoniales que establezcan las entidades locales por:
A) La utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio

público local.
B) La prestación de un servicio público o la realización de una actividad

administrativa en régimen de derecho público de competencia local que se
refiera, afecte o beneficie de modo particular al sujeto pasivo, cuando se
produzca cualquiera de las circunstancias siguientes:
a) Que no sean de solicitud o recepción voluntaria para los administrados.

[…]
b) Que no se presten o realicen por el sector privado, esté o no establecida

su reserva a favor del sector público conforme a la normativa vigente.”
Aunque ambas tengan carácter coactivo y sean obligatorias, las tasas son
tributos y quedan definidas como prestaciones patrimoniales tributarias.
No obstante, según el art. 20 ya citado, las tasas y prestaciones

patrimoniales de carácter público no tributario, comparten ciertas
características; tales como que ambas se exigen por la prestación de un
servicio, son exigidas por prestar servicios o realización de actividades de
competencia local y cumplen con los apartados a) y b) expuestos en el
párrafo anterior.
Es decir, prácticamente ambos conceptos cumplen las mismas

características, a excepción principalmente de quién presta el servicio en
cuyo caso nos permitirá distinguir claramente entre una y otra.
Tal y como detalla el art. 20.6 TRLRHL, si lo presta la entidad local sería
una tasa mientras que si se presta de forma directa mediante
personificación privada o mediante gestión indirecta, tendrá la condición
de prestaciones patrimoniales de carácter público no tributario.
Por otra parte, las entidades locales tal y como indica el art. 40 del
TRLRHL, podrán establecer precios públicos por la prestación de servicios
o la realización de actividades de la competencia de la entidad local,
siempre que no concurra ninguna de las circunstancias especificadas en el
art. 20.1.b) antes expuesto.
Por tanto, los precios públicos no tienen carácter coactivo ni obligatorio

para los administrados y se prestan en régimen de competencia en el
sector privado, definición muy distinta a la que ya he estudiado de las
prestaciones patrimoniales de carácter público no tributario por lo que
claramente tampoco serían precios públicos.
Es por ello que, aun compartiendo casi las mismas características que las
tasas, no lo son, ni tampoco son precios públicos, pues ambos conceptos
son tributos mientras las prestaciones patrimoniales de carácter público no
tributarias no.
Habida cuenta de las similitudes y diferencias con los tributos, destacaré

principalmente el nacimiento de una nueva prestación patrimonial, un
nuevo concepto que ha generado y sigue generando un gran debate y que
sigue propiciando que la jurisprudencia se pronuncie sobre la misma
aclarando aspectos sobre la misma.
B) SU REGULACIÓN MEDIANTE ORDENANZA

La Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local -
LRBRL- establece, en su art. 4, que en su calidad de Administraciones
públicas de carácter territorial, y dentro de la esfera de sus competencias,
corresponde, en todo caso y a los Municipios, las Provincias y las Islas, la
potestad reglamentaria. Esta se desarrolla a través de la aprobación de
Ordenanzas.
Las ordenanzas son disposiciones administrativas de carácter general y de

rango inferior a la ley, elaboradas por los entes locales que, en la esfera de
su competencia, los ayuntamientos pueden aprobar.
Por ello, el art. 20.6 TRLRHL prevé el establecimiento y la regulación de las

prestaciones patrimoniales públicas de carácter no tributario a través de
Ordenanzas no fiscales y en la que se debe de fijar los elementos esenciales
de las mismas.
En cuanto al procedimiento de elaboración y publicación de ordenanzas

municipales, viene regulado en los arts. 49 y 70.2 LRBRL, siendo muy
similar al establecido para las ordenanzas fiscales del art. 17 TRLRHL. Este
consta de las siguientes fases:
a) Trámite de consulta pública (art. 133.1 de la Ley 39/2015, de 1 de

octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones
Públicas -LPACAP-). Este trámite no resulta necesario cuando se
modifique una ordenanza ya existente (art. 133.4 LPACAP).
b) Aprobación inicial por el Pleno.
c) Información pública y audiencia a los interesados por el plazo mínimo de

treinta días para la presentación de reclamaciones y sugerencias.
d) Resolución de las reclamaciones y sugerencias y aprobación definitiva

por el Pleno.
En caso de que no se hubiera presentado ninguna, se entenderá

definitivamente aprobado el acuerdo.
f) Publicación íntegra de la ordenanza en el Boletín Oficial de la Provincia.
IV. RECIENTES CONSULTAS Y SENTENCIAS SOBRE LA

CUESTIÓN ANALIZADA
Además de las sentencias citadas anteriormente, las principales sentencias
explicativas que dan solución a este importante debate son:
- Consulta Vinculante V1024-19, de 9 de mayo de 2019, de la Subdirección

General de la Dirección General de Tributos.
- STC 63/2019, de 9 de mayo.
- STS 909/2019, de 25 de junio.
- STS 91/2020, de 28 de enero.
- STS 1839/2020, de 23 de junio.
En primer lugar, respecto a la Consulta Vinculante V1024-19, de 9 de mayo

de 2019, de la DGT, aclara tras la modificación de la LCSP, una serie de
dudas y examina la naturaleza jurídica de las tarifas abonadas por la
prestación del servicio público de abastecimiento domiciliario de agua

potable analizando cual es la forma de gestión del servicio.
En ésta se aclara que el requisito de obligatoriedad del servicio público no

se refiere a que exista una obligación de prestar el mismo por parte de la
entidad local sino se refiere a que no es de solicitud o recepción voluntaria
para los administrados.
Así pues, concluyo que de dicha consulta se puede extraer que si el servicio
prestado es competencia del ayuntamiento y de carácter coactivo para los
ciudadanos, cumple lo establecido en el art. 20 TRLRHL antes citado y por
tanto la prestación patrimonial se configurará como:
- Tasa si se presta por el ayuntamiento.
- Prestación patrimonial de carácter público no tributario si se presta

mediante alguna de las formas de gestión directa con personificación
diferenciada (sociedad mercantil o entidad pública empresarial) o bien
mediante gestión indirecta.
Sin embargo, si no cumple lo establecido en el art. 20 TRLRHL, se

configurará como:
- Precio público si se presta directamente por el Ayuntamiento.
- Precio privado si se presta mediante alguna de las formas de gestión

directa con personificación diferenciada o mediante gestión indirecta.
En segundo lugar, cabe citar la STC 63/2019, de vital importancia que

pone fin a este debate. Esta sentencia resuelve el recurso de
inconstitucionalidad, interpuesto en febrero de 2018, por el Grupo
Parlamentario de Unidos Podemos, En Comú y En Marea, contra algunos
preceptos de la LCSP que regulan las tarifas como prestaciones
patrimoniales públicas de carácter no tributario. Concretamente, se trata

del art. 289.2 y la Disp. Adic. 43ª, así como las Disp. Finales 9ª, 11ª y 12ª que
modifican, la LTPP, la LGT, y el TRLRHL.
Aquí la cuestión se centraba en si estas prestaciones debían ser tasas

(prestaciones patrimoniales públicas de carácter tributario) o bien debían
ser tarifas (prestaciones patrimoniales públicas de carácter no tributario).
Para ello, trata la constitucionalidad de diversos preceptos de la LCSP, a los

que he hecho ya alusión, que determinan básicamente que las tarifas que
abonen los usuarios por el uso de obras o la recepción de servicios que
sean gestionados por la administración por gestión directa o indirecta,
deben ser consideradas prestaciones patrimoniales de carácter público no
tributario.
La demanda se inicia indicando que la Disp. Adic. 43ª y las Disp. Finales 9ª,
11ª y 12ª LCSP suponen una modificación sustancial del marco jurídico de
las tasas y precios públicos.
Además, tratan de defender también que la anterior modificación del

régimen jurídico supone también la infracción de los arts. 14 y 134.2 CE.
El recurso indica que el régimen jurídico es que se presta el servicio es

irrelevante en relación con la aplicación del principio de legalidad a las
prestaciones patrimoniales de carácter público, siempre y cuando concurra
coactividad. Además, alude a la vulneración del art. 31.3 CE por el art. 289
LCSP, por la calificación como no tributarias de las prestaciones
patrimoniales públicas.
Finalmente, tras el desarrollo argumentado de estos fundamentos en la

sentencia, el TC desestima el recurso de inconstitucionalidad interpuesto
como a continuación expongo.
Se prevé en la norma una modalidad de prestación patrimonial de carácter

público, que denominan tarifa, que tiene la consideración de prestación
patrimonial de carácter público no tributario y entiende por estas que son
prestaciones económicas establecidas de forma coactiva que son
percibidas por la explotación de obras o la prestación de servicios, en
régimen de concesión o sociedades de economía mixta, entidades públicas
empresariales, sociedades de capital íntegramente público y demás
fórmulas de derecho privado.
Así pues, para resolver la controversia y en relación con la vulneración del

art. 31.2 CE ya mencionado, decir que, en la demanda establecida no se
establecen quejas concretas a ninguna tarifa en particular, sino que se
cuestiona el hecho de que se prevé este modelo de financiación para las
contraprestaciones de los usuarios del servicio, mecanismo que se
considera contrario a la reserva de ley del art. 31.3 CE.
Pero el Tribunal sin embargo, en esta sentencia considera que los preceptos
impugnados confirman la posibilidad de prever un régimen que difiera
según la forma de prestación del servicio público, bien sea directamente
por la administración o bien mediante personificación privada o mediante
modalidades propias de gestión indirecta.
Los artículos que se impugnan comparten entre ellos la introducción en el

ordenamiento la expresión prestación patrimonial de carácter público no
tributario, que hasta ese momento no había sido objeto de regulación
específica.
Respecto a la vulneración del art. 14 CE, la demanda considera que con los
preceptos impugnados se vulneraba el principio de igualdad del art. 14 CE,
pues el carácter tributario o no de la contraprestación a satisfacer dependía
de la forma en que se prestase el servicio y esto podía resultar arbitrario
además de discriminatorio por si las tarifas superaran el límite del coste
establecido para las tasas.
Esta última cuestión no queda atendida por el TC en la sentencia al

considerar que no queda probada la discriminación entre los usuarios del
servicio y determina que el carácter tributario o de tarifa de la participación
en el coste del servicio dependerá de la decisión del legislador acerca de
cómo debe prestarse y financiarse dicho servicio.
Por último, y consecuencia de lo anteriormente expuesto, se alude en la

demanda a que las prestaciones que se regulan no representan ingresos
públicos y no deben figurar en el presupuesto municipal por lo que
consideran que se vulnera del art. 134.2 CE, que recoge el principio de
universalidad presupuestaria.
Esta según la respuesta del Tribunal es que tampoco cabe pues una nota
que define las prestaciones patrimoniales de carácter público no tributarias
es que no supondrán necesariamente un ingreso público en sentido
estricto, pero ello no implica que no exista control alguno sobre el coste,
como pretende la demanda, pues la LCSP ya contempla el control y
supervisión para estos supuestos.
En tercer lugar, la trascendencia e importancia de esta STS 909/2019, de

25 de junio, radica en que el pronunciamiento se hace a la vista de las
novedades introducidas por el legislador y de la más reciente jurisprudencia
del TC. Así pues:
“…se fija como doctrina jurisprudencial que tras la reforma del artículo 2.2.a
de la LGT , efectuada por la DF 58ª de la Ley de Economía Sostenible, que
suprimió el segundo párrafo de dicho precepto de la LGT, existe una
opción discrecional para la Administración entre la configuración de la
contraprestación como tasa o como precio y la opción por una modalidad
de gestión directa o indirecta, si bien tal opción está limitada y legalmente
predeterminada cuando el objeto de la actividad o servicio implica ejercicio
de autoridad, supuesto en los que se impone la gestión directa por la
propia Administración o mediante un organismo autónomo.
En particular así se deduce en el ámbito de la Administración local que

ahora nos ocupa, del artículo 85.3 de la LRBRL - ("en ningún caso podrán
prestarse por gestión indirecta ni mediante sociedad mercantil de capital
social exclusivamente local los servicios que impliquen ejercicio de
autoridad") en cuyo caso las contraprestaciones de los servicios públicos
prestados directamente han de tener necesariamente, la naturaleza de tasa
o de precios públicos, en los términos que impone los artículos 24 de la
Ley de Tasas y Precios Públicos y 20 y 41 del TRLHL.
Fuera de este supuesto, y en particular cuando se opte, como es en el

presente supuesto, por las formas de gestión indirecta del artículo 85.2 B)
LRBRL , mediante alguna de las modalidades de contrato administrativo de
gestión de servicios públicos del artículo 277 del Texto Refundido de la Ley
de Contratos del Sector Público de 2011, vigente al tiempo de los actos
impugnados - y en los mismos términos en el actual artículo 289 de la Ley
9/2017, de Contratos del Sector Público - la Administración titular del
servicio puede optar por retribuir al gestor mediante una tarifa o precio a
satisfacer directamente por los usuarios, una retribución de la propia
Administración, o una combinación de ambas formas de retribución
económica, prestación que tiene la naturaleza de prestación patrimonial de
carácter público, pero no tiene naturaleza tributaria.”
El TS parte para indicar lo anterior, del punto de vista de la libertad de

configuración de la que goza el legislador para crear y aplicar las
categorías jurídicas que considere adecuadas, y esto se ve avalado por la
STC 63/2019 anteriormente expuesta.
En cualquier caso, esta sentencia viene a aludir a lo ya sentenciado en la

anteriormente citada y resalta que la cuestión está legislativamente
superada como consecuencia de la reforma introducida en por la LCSP en
relación con esta cuestión y que he desarrollado a lo largo del presente

artículo en la que se introduce como tal el concepto de prestación
patrimonial de carácter público no tributario que, hasta ese momento, no
contaba con regulación específica aunque sí había sido identificado por el
TC según se indica en la STC 63/2019.
Por lo demás, respecto al resto de cuestiones impugnadas, el TS añade que

ya se ha pronunciado el TC en su sentencia 63/2019.
Por tanto, la STS 909/2019 sigue una línea que coincide con la seguida por
las últimas reformas normativas y pronunciamientos del TC.
En cuarto lugar, respecto a la STS 91/2020, de 28 de enero, califica como

tasa la contraprestación satisfecha por los usuarios del servicio de
abastecimiento de agua potable con independencia de la forma en que se
preste el servicio.
Ésta admite el recurso interpuesto con el fin de “aclarar, matizar, revisar o

ratificar la doctrina jurisprudencial propia sobre el debate persistente en
torno al artículo 2.2.a) de la Ley General Tributaria, en su redacción
posterior a la Ley de Economía Sostenible, relativo a naturaleza jurídica de
las cantidades cobradas a los usuarios del servicio de abastecimiento de
agua potable prestado a través de formas indirectas y, en particular, a
través de entidades concesionarias”.
Uno de los motivos de impugnación era que las tarifas, eran en realidad
tasas conforme al art. 2.2.a) LGT, tras su modificación en el año 2011. Por
ello, sus elementos esenciales estarían sometidos a reserva de ley conforme
al art. 133.1 CE.
El TS, sin embargo, considera que no tienen naturaleza de tasa. Sigue para
ello la jurisprudencia constitucional (STC 63/2019) y su propia doctrina
(Sentencia del TS de 25 de junio de 2019).
En conclusión, sin más dilación, de esta sentencia cabe decir que culmina
con lo establecido en el art. 2 LGT, en que se extraen dos sistemas de
financiación de servicios públicos: un sistema tributario (mediante tasas
que son prestaciones patrimoniales públicas de carácter tributario) y un
sistema tarifario (mediante tarifas que son prestaciones patrimoniales
públicas de carácter no tributario).
Por último, la STS 1839/2020, de 23 de junio, vuelve a tratar la cuestión de

la naturaleza del precio que pagan los usuarios por la prestación indirecta
de servicios en centros deportivos y casas de baños.
El tema objeto de la sentencia es la gran polémica sobre la naturaleza

jurídica de las prestaciones para hacer frente a la financiación de los
servicios públicos y la distinción entre potestad tributaria y tarifaria.
Dicha cuestión se entiende ya cerrada con lo dispuesto anteriormente, es

decir con la modificación de la LCSP así como con las sentencias como la
STC 63/2019 o la Sentencia del TS de 25 de junio de 2019.
Pero lo realmente novedoso de esta sentencia que comento es que va un

poco más allá y añade una nueva categoría de precio que paga el usuario.
Así, siendo prestación patrimonial de carácter público no tributaria, si el

precio que se abona no tiene carácter coactivo, estaremos ante un precio
privado.
Por tanto, entra en juego además de la forma de gestión del servicio, la

coactividad del mismo concluyendo en la sentencia en líneas generales que
si el servicio se presta de forma directa, lo que abona el usuario será una
tasa, una prestación de naturaleza tributaria; mientras que si se presta de
forma indirecta, estamos ante una tarifa y es aquí donde entra en juego el
elemento de la coactividad.
Si lo que abona el usuario tiene carácter coactivo, estaremos ante una

prestación patrimonial de carácter público no tributaria, pero si el precio
que abona el usuario no es coactivo, en este caso este precio debe
considerarse un precio privado. El precio privado existe si el servicio
público se presta de forma indirecta o por empresa privada de capital
público y además se trata de un precio no coactivo.
Concluye así el Tribunal Supremo en lo que al supuesto caso analizado se

refiere, con la estimación del recurso.
V. CONCLUSIONES
El debate entre tasa y tarifa como sistemas de financiación de los servicios
públicos, especialmente cuando éstos se prestan través de concesionario o
de personificaciones jurídico-privadas, viene desde hace años ya.
La legislación por su parte muchas veces no ha sabido fijar claramente el

ámbito de actuación propio de una figura y otra. Y la jurisprudencia por su
parte, ha mantenido posicionamientos cambiantes que no siempre parecían
ajustarse a la realidad de la normativa vigente en cada momento.
Por lo que ha sido numerosa la normativa y la jurisprudencia que se ha

pronunciado en los últimos años sobre las famosas prestaciones
patrimoniales públicas de carácter no tributario derivando así en la
modificación de leyes importantes y sentencias aclaratorias que han
marcado este concepto.
Todo ello parece culminar con la modificación de la LCSP y con ella las
consecuencias detalladas anteriormente.
Del análisis realizado puedo extraer que ha nacido un nuevo concepto y

que tras años de lucha por lograr entenderlo a día de hoy siguen surgiendo
todavía pequeñas dudas de la aplicación de dichas prestaciones, aunque
mucho se ha avanzado sobre este debate llevándome a concluir que de esta
forma, se aclara la naturaleza jurídica de las tarifas que abonan los usuarios
por la recepción de los servicios públicos de carácter coactivo, en función
de la forma de gestión del servicio.
Si la prestación del servicio es de carácter coactivo (cumple los requisitos

del art. 20, aptdos. 1 y 2, TRLRHL, de no ser de solicitud o recepción
voluntaria para los administrados o bien que dicho servicio no se presta por
el sector privado), estaremos ante:
- tasa: si se presta directamente por el propio Ayuntamiento con sus

propios medios.
- prestación patrimonial de carácter público no tributario: si se presta

mediante alguna de las formas de gestión directa con personificación
diferenciada (como es la sociedad mercantil local o la entidad pública
empresarial) o mediante gestión indirecta.
En cambio, si la prestación del servicio los apartados 1 y/o 2 del art. 20

TRLRHL en este caso será:
- precio público si se presta directamente por el Ayuntamiento
- precio privado si se presta mediante alguna de las formas de gestión

directa con personificación diferenciada o mediante gestión indirecta.
Además, estas prestaciones objeto de estudio del presente texto, vendrán

reguladas en ordenanzas municipales en las que se regularán los elementos
esenciales de las mismas.
Este infinito debate, como hemos visto, se ha visto resuelto con las últimas
sentencias y consultas de la DGT vinculadas a este tema que he estudiado
en apartados anteriores.
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El Gran Debate de Las Prestaciones Patrimoniales de Carácter Público No Tributario - El Derecho Local

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5/7/2021 El gran debate de las prestaciones patrimoniales de carácter público no tributario - El Derecho Local

junio y 2º II. EVOLUCIÓN DE LA NORMATIVA REGULADORA

Sin embargo, para entender esta reforma es necesario remontarse a años

Accede a la En la LRHL y en la LTPP se puede entender que establecen para los

Más tarde, el TC en su Sentencia 185/1995, reordena las tasas y precios

Según la sentencia, el problema de la determinación del alcance del

Estaremos en presencia de prestaciones coactivamente impuestas cuando

(…) el sometimiento de la relación obligacional a un régimen jurídico de

b) (…) deberán considerarse coactivamente impuestas no sólo aquellas

c) También deben considerarse coactivamente impuestas las prestaciones

En la referida STC 185/1995 llegamos a la conclusión de que estamos ante

Por su parte, la LGT en el año 2003, introdujo un párrafo en su art. 2.2.a)

Por lo que resultaba según esta indiferente que se interpusiera un ente

Esto daba lugar a su calificación como tasa (si se trataba de un servicio

Sin embargo, este quedó suprimido por la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de

Ante esta modificación legislativa, la Dirección General de Tributos -DGT-

No obstante, la Sentencia del TS de 23 de noviembre de 2015 alude a lo

Pues bien, todo este problema trata de solucionarse con la modificación de

A estos efectos, da nueva redacción a la Disp. Adic. 1ª LGT y a los arts. 20

B) MODIFICACIÓN DE LA LEY 9/2017, DE CONTRATOS

Dicha modificación de la LCSP añade la letra c) al art. 2 LTPP, letra ya

No añade mayor novedad que la que se indica en el propio párrafo,

2. Modificación de la Ley 58/2003, General Tributaria

Con la modificación de la Disp. Final 11ª LCSP, se ve modificada la Disp.

“1. Son prestaciones patrimoniales de carácter público aquellas a las que se

2. Las prestaciones patrimoniales de carácter público citadas en el

Tendrán la consideración de tributarias las prestaciones mencionadas en el

Serán prestaciones patrimoniales de carácter público no tributario las

En particular, se considerarán prestaciones patrimoniales de carácter

En concreto, tendrán tal consideración aquellas exigidas por la explotación

Se entiende por prestaciones patrimoniales de carácter tributario

Mientras que por prestaciones patrimoniales de carácter no tributario se

E ahí donde radica la principal novedad, en la exigencia de la prestación

3. Modificación del TRLRHL

Hasta la modificación de la LCSP, cuando los servicios públicos no venían

El TC pues, definía así la tasa, entendiendo por esta la obligatoriedad que

Sin embargo, si se producía un beneficio o aumento de valor de los bienes

En caso contrario, cuando no se diera alguna de las condiciones exigidas a

«6. Las contraprestaciones económicas establecidas coactivamente que se

de prestaciones patrimoniales de carácter público no tributario conforme a

En concreto, tendrán tal consideración aquellas exigidas por la explotación

Sin perjuicio de lo establecido en el artículo 103 de la Ley de Contratos del

Este nuevo apartado, en mi opinión, viene a reiterar de nuevo lo ya

III. ¿QUÉ SON LAS PRESTACIONES PATRIMONIALES DE

A) ¿SON TASAS O PRECIOS PÚBLICOS?

A pesar de la discusión causada por este concepto en estos últimos años,

“En todo caso, tendrán la consideración de tasas las prestaciones

A) La utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio

B) La prestación de un servicio público o la realización de una actividad

a) Que no sean de solicitud o recepción voluntaria para los administrados.

b) Que no se presten o realicen por el sector privado, esté o no establecida

No obstante, según el art. 20 ya citado, las tasas y prestaciones

Es decir, prácticamente ambos conceptos cumplen las mismas

Por tanto, los precios públicos no tienen carácter coactivo ni obligatorio

Habida cuenta de las similitudes y diferencias con los tributos, destacaré

B) SU REGULACIÓN MEDIANTE ORDENANZA

Las ordenanzas son disposiciones administrativas de carácter general y de

Por ello, el art. 20.6 TRLRHL prevé el establecimiento y la regulación de las

En cuanto al procedimiento de elaboración y publicación de ordenanzas

a) Trámite de consulta pública (art. 133.1 de la Ley 39/2015, de 1 de

b) Aprobación inicial por el Pleno.

c) Información pública y audiencia a los interesados por el plazo mínimo de