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Análisis crítico del papel de la interventoría en la contratación pública como herramienta

de la política anticorrupción en Colombia

Esther Adriana Romero Escudero

Universidad de los Andes

Centro Interdisciplinario de Estudios sobre Desarrollo
Maestría en Planificación Urbana y Regional (MPUR)
2019
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Análisis crítico del papel de la interventoría en la contratación pública como herramienta

de la política anticorrupción en Colombia

Esther Adriana Romero Escudero

Trabajo de grado para optar por el título en la

Maestría en Planificación Urbana y Regional (MPUR)

Director
Ph.D. Jairo Santander Abril

Universidad de los Andes

Centro Interdisciplinario de Estudios sobre Desarrollo
Maestría en Planificación Urbana y Regional (MPUR)
2019
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Contenido

Análisis crítico del papel de la interventoría en la contratación pública como herramienta de la

política anticorrupción en Colombia 1
Resumen ejecutivo 5
Introducción 5
1. Corrupción en la contratación 9
1.1 Características de la contratación pública y el contrato de interventoría 10

1.2 Determinantes y características de la corrupción en la contratación pública 15

1.3 Política anticorrupción en Colombia en el marco de la contratación pública desde la promulgación

del Estatuto anticorrupción del 2011 17

2. Metodología 17
2.2 Categorías de análisis 20
2.1.1. Variables e indicadores 21

3. Análisis de los resultados 22

3.1 Análisis de la contratación frente al control de los contratos 23

3.2 Análisis de la transparencia a través de la calidad de los informes y el ejercicio del interventor 24

4. Conclusiones 36
5. Recomendaciones 39
Referencias bibliográficas 43
Anexos 46

Lista de figuras

Figura 1. Comparativo índice transparencia departamental 30

Figura 2. Tendencia índice de institucionalidad transparencia 31
 4

Lista de tablas

Tabla 1. Modalidades de contratación pública. 12

Tabla 2. Variables e indicadores. 21
Tabla 3. Situación general en cifras (departamentos con municipios). 26
Tabla 4. Situación general en cifras (gobernaciones). 26
Tabla 5. Total de incidencias (departamentos con municipios). 27
Tabla 6. Total de incidencias (gobernaciones). 27
Tabla 7. Resumen resultados ejercicio de las interventorías en los proyectos críticos. 29

Lista de anexos

Anexo A. Análisis de la información 46

Anexo B. Análisis de la información por agrupación de departamentos con sus municipios.
Calidad de la interventoría 47
Anexo C. Análisis de la información por agrupación de departamentos (gobernaciones). Calidad
de la interventoría 48
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Resumen ejecutivo

El Estatuto anticorrupción, Ley 1474 de 2011, hace parte de la estrategia para prevenir,
combatir y sancionar la corrupción, incluyendo situaciones indebidas en la contratación pública.
Para ponerlo en práctica se fortaleció el sistema de la interventoría, asignándole la obligación de
hacer reportes de información, comunicación de resultados de manera preventiva, control y
seguimiento sobre las obligaciones del contratista. Sin embargo, los casos de corrupción en la
contratación pública siguen en aumento, lo que cuestiona la eficacia del instrumento. En este
análisis se revisó el papel de las auditorías en el sistema de contratación colombiano a través del
estudio de los resultados del índice de percepción de la corrupción de la Corporación Transparencia
por Colombia 2013-2014 y 2015-2016 y los resultados de las visitas a proyectos financiados con
recursos de regalías (que tuvieron lugar en el periodo 2014-2018 y fueron catalogados como
críticos por el Departamento Nacional de Planeación). El análisis mostró que existen vacíos
normativos, políticos e institucionales, estas situaciones conllevan al incumplimiento del objetivo
de esta política.
Palabras clave: corrupción, control, contrato, interventoría.

Introducción
El libro Grandes hallazgos de la Contraloría General de la Nación (2018) compila hallazgos
emblemáticos de corrupción en la contratación. Algunos casos consignados en el libro son la Ruta
del Sol (Odebrecht), en el cual la Procuraduría General de la Nación decretó la caducidad porque
la póliza que amparaba ese contrato de 500 000 000 de dólares era falsa; los Juegos Nacionales de
Ibagué, cuyas obras quedaron inconclusas; los proyectos de ciencia y tecnología; el cartel de la
hemofilia y el saqueo al plan de alimentación escolar (PAE) en la Gobernación de Córdoba,
durante el mandato de Alejandro Lyons, entre otros. Estos ejemplos muestran la falta de
seguimiento y control a los recursos invertidos y a la ejecución de los contratos públicos en
Colombia. Es importante mencionar que la corrupción es una actividad ilegal que no es exclusiva
del ámbito de la empresa pública o en las actividades propias del manejo de los recursos públicos,
la corrupción es la apropiación indebida de estos recursos por parte de un particular sea persona
natural o jurídica.
Las auditorías realizadas por la Contraloría General de la República, entre 2015 y el primer
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semestre de 2016, a las inversiones hechas con recursos de regalías se encontraron hallazgos con
presunta incidencia fiscal por el orden de los $317 692 000 000 pesos. Esto corresponde a obras
inconclusas o inútiles con problemas de calidad, abandonadas o con deterioros tempranos. En este
mismo informe se encontraron hallazgos ($ 27 899 000 000 pesos) asociados a deficiencias en la
interventoría, procesos asociados al clientelismo y corrupción (Contraloría General de la Nación,
Informe publicado en agosto de 2016).
Todo ello evidencia una crítica situación en materia de corrupción en el país. A pesar de los
instrumentos dispuestos en la ley para combatir el problema, como las interventorías. Pero al
parecer, estas no logran desempeñar su rol de forma adecuada. En este sentido, Robledo (2016)
cita textualmente lo evidenciado en el caso Reficar:
Edgardo Maya excontralor de la república ante debate en el Congreso de la república sobre
el caso de Reficar resumió en una frase el principal problema del descalabro presentado en
este “Lo primero que debió tener este proyecto (el de la Refinería de Cartagena) es una
interventoría y no la hubo. Lo que hubo fue una supervisión de Foster Wheeler, que no es
lo mismo que una interventoría.” (p. 37)

En Colombia es obligatorio que los contratos estatales cuenten con supervisión o interventoría
para vigilar su ejecución con el fin de proteger la moralidad administrativa, prevenir la ocurrencia
de actos de corrupción y tutelar la transparencia de la actividad contractual. Las entidades públicas
contratantes tienen la responsabilidad de ejercer el control y vigilancia de la ejecución del contrato
para garantizar el cumplimiento del objeto contractual de los contratos que celebren. Por lo
anterior, la ley dispone de dos figuras que son la supervisión y la interventoría. La supervisión
consiste en el seguimiento técnico, administrativo, financiero, contable y jurídico sobre el
cumplimiento del objeto del contrato, esta es ejercida por la misma entidad estatal cuando no se
requieran conocimientos especializados. De otro lado, la interventoría consiste en el seguimiento
técnico que una persona natural o jurídica hace sobre el cumplimiento del contrato, esta persona
es contratada por la entidad estatal si el seguimiento del contrato requiere que esta tenga
conocimiento especializado en la materia o cuando la complejidad o la extensión del contrato lo
justifiquen1.
No podrán ser concurrentes en relación con un mismo contrato las funciones de supervisión

1
Artículo 83 de la Ley 1474 de 2011. La supervisión y la interventoría no podrán ser concurrentes en relación con un mismo contrato. Sin
embargo, la entidad puede dividir la vigilancia del contrato principal, en este caso, en el contrato respectivo de interventoría se deberá indicar las
actividades técnicas a cargo del interventor y las demás quedarán a cargo de la entidad a través del supervisor, quien también avala y revisa el
cumplimiento del contrato de interventoría y el contrato principal.
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e interventoría. Si bien hubo supervisión en el caso de Reficar, esta no fue ejercida como lo obliga
la Ley 1474 de 2011, pese a que fue una supervisión contratada externamente y ejercida por una
entidad privada extranjera.
La Secretaría de Transparencia analizó los avances del Estatuto anticorrupción tras 5 años de
su promulgación. Esta entidad señaló que la Ley 1474 de 2011 acoge la contratación pública
porque es donde se presentan los casos más graves de corrupción y es necesario hacer reformas
para aumentar la transparencia y garantizar la sanción, evitar la corrupción y el fraude en esta
actividad estatal (Secretaría de Transparencia, 2016). Por tanto, en las disposiciones para prevenir
y combatir la corrupción se adoptaron “normas orientadas a fortalecer los mecanismos de
prevención, investigación y sanción de actos de corrupción y la efectividad del control de la gestión
pública” para regular la actividad de la interventoría. El capítulo séptimo fortalece el sistema de
interventoría para hacer vigilancia contractual. Con este propósito se incorporan apartes
específicos que guían y regulan el ejercicio de las interventorías en Colombia.
A pesar de ello, en 2001 se encontró algún tipo de deficiencia en el ejercicio de la
interventoría en proyectos financiados con recursos de regalías. Estos fueron revisados por el
seguimiento del sistema de monitoreo, seguimiento, control y evaluación de la Dirección de
Vigilancia de las Regalías del Departamento Nacional de Planeación (de ahora en adelante SMSE
DNP). Estos proyectos representan el 52,17% de las 3836 visitas realizadas por el SMSE DNP a
proyectos financiados con recursos de regalías entre 2014 a septiembre de 2018. A esto se suman
los resultados del índice de percepción de la corrupción (2015) que emite la Corporación
Transparencia por Colombia, donde Colombia se ubica en el puesto 83 entre 168 países, con una
calificación de 37 puntos sobre 100. En 2016, Colombia ocupaba el puesto 90 entre 176 países. En
2018, descendió al puesto 99 entre 180 con 36 puntos. Lo cual indicó que, contrariamente a las
estrategias y medidas adoptadas, el país no avanzó en la lucha anticorrupción.
En texto de Fedesarrollo (1997), citado por Gorbaneff, González y Barón (2011), se expone
que, a pesar de que la interventoría es una herramienta que blinda al Estado de los posibles actos
de corrupción, esta es una de las fisuras por donde entra la corrupción. En el texto se afirma que
durante la ejecución del contrato los interventores pueden condicionar la aprobación de las actas
al pago de peajes, además es común el uso de materiales de mala calidad, así como la existencia
de productos y servicios que se cotizan por encima del precio del mercado para compensar
sobornos y costos financieros por retrasos en los pagos. Según Gorbaneff et al. (2011), un contrato
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viciado tiene más estipendios para su formalización que un contrato de curso normal.
Por estas problemáticas es necesario analizar cuál ha sido el papel que han jugado las
interventorías en los procesos de contratación, para observar qué tanto han ayudado a los
propósitos para los que fueron creadas. Para ello, este análisis toma como grupo de estudio la base
de proyectos catalogados como críticos de las visitas realizadas a proyectos financiados con
recursos de regalías, realizadas por el grupo de seguimiento del SMSE del DNP en el periodo 2013
(pilotos) a septiembre de 2018. Se empleó la metodología de investigación cualitativa con base en
el análisis de resultados obtenidos de un muestreo intencional, como esbozó Izcara (2014),
mediante el cual se buscó conocer y entender cuáles son las razones por las que no se avanza en la
lucha anticorrupción en la contratación, el foco de análisis fue el sistema de interventoría y la
relación entre los resultados de la ejecución de un contrato y las labores que debe desempeñar el
interventor según el Estatuto anticorrupción en sus artículos 82, 83 y 84. Hay escasos referentes
teóricos e históricos de la evolución y desarrollo de la interventoría, como lo afirmaron Romero y
Vargas (2015).
Para el análisis se diseñó una base de datos a partir del grupo de estudio, conformado por
los proyectos catalogados como críticos de las visitas realizadas por el SMSE del DNP2, esta es
una base de carácter público que permite conocer el ejercicio de cada interventoría. Cada caso se
asocia a una visita realizada por el componente de seguimiento del SMSE del DNP. Estos
resultados dieron a conocer cómo se llevaba a cabo la interventoría respecto al control y
seguimiento de un contrato. Ahora bien, no todos los proyectos catalogados como críticos tienen
problemas con la interventoría. Este análisis estudia a profundidad el ejercicio de la interventoría
a partir de: a) las características de los reportes (informes) de interventoría y el contenido de estos,
b) oportunidad de los informes, c) accesibilidad y d) visibilidad basada en una nueva base de datos
de construcción propia mediante la cual se desagregan los resultados de este estudio.
El presente análisis se compone de tres partes, en la primera parte brevemente se analiza el
problema de la investigación, en este caso, la corrupción en contratación. En este aparte también
se expone la conceptualización de contratación pública y las características del instrumento de
interventoría. En la segunda parte se describe la metodología de análisis junto con los instrumentos
de recolección de información seleccionados. En la tercera parte se exponen los resultados de
acuerdo con el marco analítico constituido y, por último, se plantean unas conclusiones y

2
Base pública resultante de un proceso estándar de visita de seguimiento del DNP.
 9

recomendaciones de política pública con respecto al papel de las interventorías en el país. Al

finalizar el ejercicio, los resultados evidenciaron la falta de capacidad institucional de las
gobernaciones y de las entidades de nivel central que hacen control, estas constituyen el principal
sesgo por donde se filtra la corrupción en la contratación, además, la capacidad técnica es
deficiente y la influencia política, redundante.

1. Corrupción en la contratación

Copello (2011) citó que los factores que inciden en la presencia de prácticas corruptas van
desde valores y actitudes generalizadas de aceptación e indiferencia hasta el bajo riesgo de sanción,
es importante mencionar que los factores culturales influyen y la corrupción no es un fenómeno
generalizado ni exclusivo del ámbito público y se concentra en grupos específicos de poder entre
personas, funcionarios e inclusive se relaciona con los órganos de control.
Amézquita y Aguilar (2013) reflexionaron sobre la necesidad y obligatoriedad de que la
nación, el Estado, la ciudadanía, la sociedad y toda la comunidad defiendan e impulsen vivir
éticamente, para ello es necesario ir más allá del temor a la sanción y ver el actuar ético como un
acto libre y autónomo. Por esto, el Estado debe organizar sistemas laborales enfocados hacia la
gestión de la ética pública y establecer estrategias organizacionales que coadyuven a alcanzar y
cumplir los fines que se propone para prevenir, evitar y castigar la corrupción.
Newman y Arango (2017), en el informe de Fedesarrollo, realizaron un diagnóstico acerca de
la corrupción conforme al registro de sanciones disciplinarias de la Procuraduría entre el 1 de enero
de 2009 y el 11 de noviembre de 2016. En el Sistema de Información de Registro de Sanciones y
Causas de Inhabilidad (SIRI) de la Procuraduría General de la Nación se registraron 6163
sanciones disciplinarias. Del total de las sanciones disciplinarias a los alcaldes en Colombia, el
22% (1663) corresponden a alguna de las formas de corrupción, el 75% de estas corresponden a
faltas disciplinarias concretas con incidencia en la contratación.
La corrupción en el uso de los recursos públicos no es un fenómeno exclusivo de Colombia.
El Fondo Monetario Internacional en su informe anual (2018, p. 12) afirmó que la corrupción
socava las funciones del Estado impidiendo que este cumpla con sus funciones básicas, ya que la
corrupción distorsiona el gasto público al promover proyectos desproporcionados lo que implica
derroche de recursos y genera sobornos en detrimento de inversiones en salud y educación.
 10

Wielandt y Artigas (2017) afirmaron que la corrupción, como forma de asignación de recursos
públicos con fines distintos o diferentes al bien común, es una violación a los derechos humanos.
De esta forma, “los instrumentos con aptitud para prevenir o reprimir el desvío de esos recursos
constituyen sin duda una valiosa herramienta de lucha contra la impunidad por la violación de los
derechos económicos, sociales y culturales” (p. 32).
Georgieva (2018) anotó que la corrupción quebranta la confianza entre los ciudadanos y el
Estado. Además, considera que aumentar la transparencia y el seguimiento acompañado de
voluntad política, visibilidad, conocimientos técnicos y buena regulación coadyuvarían a impulsar
la agenda anticorrupción propuesta por el Banco Mundial. De igual manera, reconoció que una
gran debilidad en la lucha anticorrupción es la incapacidad de los países de conocer y utilizar la
información de manera efectiva. Tanto el Banco Mundial como del FMI ven la corrupción como
un efecto de la poca gobernabilidad (Gamarra, 2006, p. 16).
La corrupción en la contratación pública se resume en una frase de Lambsdorff, citado por
Piga (2011), “es el abuso en el poder público” (p. 43). Por su parte, Begovic (2005) calificó la
corrupción como un “contrato informal”, cuya legalidad jamás podría defenderse en un estrado
judicial y, por el contrario, se le podría dar tratamiento de acto criminal. La corrupción, como
contrato ilegal, genera grandes costos de transacción, de estos “el más importante puede ser:
encontrar la contraparte, formular el contrato (particularmente tomando en cuenta todas las
contingencias previsibles e imprevisibles), controlar el contrato y forzar su cumplimiento” (p. 2).
Uno de los puntos críticos de la corrupción en Colombia es la contratación pública. Las
prácticas corruptas, el incumplimiento en la ejecución, los cambios en los costos, entre otros,
generan cuestionamientos sobre el control que llevan las entidades frente a la ejecución de los
contratos. Por tanto, el foco de atención de este trabajo es la corrupción alrededor de la contratación
pública. Porque, además, la interventoría, objeto de análisis en el presente trabajo, tiene como
propósito realizar control y seguimiento de la ejecución de los contratos. Para eso se debe conocer
cuáles son las características de la contratación pública en Colombia y las características del
contrato de interventoría, su alcance y especificidad.

1.1 Características de la contratación pública y el contrato de interventoría

Según Lara (2013), la razón de ser del Estado es el bienestar común. Para que esto se cumpla,
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el Estado debe diferenciar los contextos en los cuales puede ser proveedor directo, de aquellos en
los que necesite de otras entidades públicas o privadas para esto. Así, cuando el Estado deja de
prestar directamente los servicios debe necesariamente incursionar en el mercado de bienes y
servicios, para esto posee algunas herramientas entre las cuales está la contratación estatal, que es
la celebración de un acto jurídico que expresa la voluntad entre las partes (contrato). Actualmente,
la celebración y ejecución de contratos es fundamental para el cumplimiento de las funciones del
Estado. Pero también es con frecuencia una fuente de corrupción y enriquecimiento ilícito de
quienes están involucrados en la suscripción y realización de tales contratos.
Entre los derechos y obligaciones del Estado en los contratos públicos está exigir su ejecución
idónea y óptima. El Estado también debe acoger las medidas necesarias para mantener las
condiciones técnicas, económicas y financieras durante el desarrollo y ejecución del contrato.
Entre los derechos de los contratistas, como lo menciona Gorbaneff y Cabarcas (2009), se destaca
recibir la remuneración pactada y que su valor intrínseco no se altere o modifique durante la
vigencia del contrato.
La contratación está sometida a los principios de la administración pública; estos son:
legalidad, economía, planeación, selección objetiva, transparencia y responsabilidad (Ley
80,1993). De acuerdo con el principio de responsabilidad que rige la contratación, las entidades
estatales3 están obligadas a vigilar la correcta ejecución del objeto contratado. Según lo estipulado
por Colombia Compra Eficiente (2016), la vigilancia debe proteger la moralidad administrativa,
prevenir la ocurrencia de actos de corrupción, tutelar la transparencia de la actividad contractual y
esta debe ejercerse a través de un supervisor o interventor, según corresponda.
En el sector público, de acuerdo con la Ley 80 de 1993, existe una tipología de contratos
propia de la administración pública nominados o típicos y son los que obedecen a: prestación de
servicios, consultoría, concesión, obra pública, fiducia pública y encargo fiduciario. La
interventoría está tipificada como un contrato de consultoría por la Ley 80 de 1993, posteriormente,
esta fue modificada por la Ley 1882 (2018) por la cual se adicionan, modifican y dictan
disposiciones orientadas a fortalecer la contratación pública en Colombia, la ley de infraestructura

3
Artículo 2. De la definición de entidades, servidores y servicios públicos. Para los efectos de esta ley: 1 .° Se denominan entidades estatales: a)
La nación, las regiones, los departamentos, las provincias, el Distrito Capital y los distritos especiales, las áreas metropolitanas, las asociaciones de
municipios, los territorios indígenas y los municipios; los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado, las
sociedades de economía mixta en las que el Estado tenga participación superior al cincuenta por ciento (50%), así como las entidades
descentralizadas indirectas y las demás personas jurídicas en las que exista dicha participación pública mayoritaria, cualquiera sea la denominación
que ellas adopten, en todos los órdenes y niveles (Ley 80 , 1993, p. 3).
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y se dictan otras disposiciones. Se cambió el mecanismo de selección del interventor. Ahora se

hace a través de un proceso de selección abreviada o de mínima cuantía. La Ley 1882 de 2018
indica que en los pliegos de condiciones deben incluirse las condiciones habilitantes, los factores
técnicos y económicos de escogencia, según la modalidad de selección, y la ponderación precisa
y detallada de los mismos.
En la implementación del artículo 4° parágrafo 7°, de la Ley 1882 de 2018, solo se
modificaron las interventorías en contratos de obra pública, omitiendo el abanico amplio y diverso
de objetos contractuales que requieren de interventor (antes de esta ley, la única modalidad de
contratación mediante la cual se podía contratar la interventoría era a través de concurso de
méritos). En la tabla 1 se registran las modalidades de contratación pública y el papel de
interventoría en cada una.
Tabla 1. Modalidades de contratación pública.

Modalidad Justificación Control Cualidad del control

Licitación · Contratos de obra pública Obligatorio Interventoría: seguimiento técnico a

pública suscritos por esta modalidad
· Objetos complejos, donde la
supervisión justificadamente no es
suficiente.
· Que en los estudios previos
de los contratos cuyo valor supere la
menor cuantía de la entidad, con
autonomía de la modalidad de
selección, debe advertir sobre la
necesidad de contar con
interventoría.
Selección Se utiliza para la adquisición de bienes
abreviada y servicios de común utilización con
especificaciones técnicas y patrones
de desempeño y calidad igual o
similar, como equipos de cómputo,
adquisición de vehículos, suministro o
adquisición de papelería, entre
muchos más.
·Proceso simplificado que garantiza
la eficiencia en la gestión
contractual-minilicitación.
·Posibilidad de utilizar subasta
inversa y las bolsas de productos,
privilegiando el menor precio
·Procedimientos en atención a las
cuantías.
·Se pueden contratar la
tener la ejecución de contratos de distintas
interventoría tipologías, es realizada por una
persona natural o jurídica contratada
para ese fin por la entidad estatal en
los siguientes casos: a) cuando la ley
ha establecido la obligación de contar
con esta figura en determinados
contratos, b) cuando el seguimiento
del contrato requiera del
conocimiento especializado en la
materia objeto de este, o c) cuando la
complejidad o la extensión del
contrato lo justifique.
Supervisión, Supervisión: seguimiento técnico,
es optativo administrativo, financiero, contable y
tener jurídico que, sobre el cumplimiento
interventoría del objeto del contrato, es ejercido por
la misma entidad estatal.
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Modalidad Justificación Control Cualidad del control

interventoría.

Concurso de ·Selección de consultores o Supervisión, Bajo esta modalidad únicamente se

méritos proyectos es optativo contrataba la interventoría antes de la
·Se privilegia la calidad y no el tener entrada en vigor de la Ley 1882 de
precio interventoría enero de 2018. Quien le hace control
·Se pueden calificar las a la interventoría es la supervisión
condiciones del proponente. (que se hace a través de un
Sirve para la escogencia de funcionario delegado por la entidad
consultores o proyectos en la que pública para este fin).
se utilizan como criterios de
selección la experiencia, la
capacidad intelectual y la
organización de los proponentes,
según sea el caso. Todo concurso
de méritos en Colombia se
adelanta en cinco etapas distintas
que se suceden entre sí:
convocatoria, reclutamiento,
pruebas, lista de elegibles y
periodo de prueba.
Contratación ·Excepción a la regla general Supervisión, La entidad estatal en los estudios
directa ·No existe la convocatoria pública es optativo previos de los contratos cuyo valor
·Procede en aquellos casos en los tener supere la menor cuantía de la
que no se requiere o no es posible interventoría entidad, con independencia de la
adelantar un proceso de selección modalidad de selección, debe
mediante convocatoria pública. pronunciarse sobre la necesidad de
Mínima ·Procedimiento público, autónomo Supervisión, contar con interventoría, en caso de
cuantía e independiente es optativo no contar con esta debe
·Planeación simplificada tener necesariamente contar con
·Adquisiciones inferiores al 10% de interventoría supervisión.
la menor cuantía de la entidad
independientemente del objeto
·Menor precio
·Contrato de interventoría.
Nota: elaboración propia.

Como se observa en la tabla 1, la interventoría es una instancia de control obligatoria en

ciertos contratos públicos. Es una figura contratada por una entidad pública que requiere
seguimiento y control especializado en la ejecución del contrato principal (en el que se ejecuta el
bien o servicio). El interventor, a su vez, es controlado por la supervisión de la entidad pública que
lo contrata. Tanto los contratos principales como los de interventoría se pagan con recursos
públicos a cargo del presupuesto del proyecto. El Estatuto anticorrupción (Ley 1474 de 2011)
define algunos de los parámetros para el ejercicio de la interventoría, los cuales fueron acatados
en la Ley 1882 de 2018. Este indica que quien ejerza las funciones de interventoría, al igual que el
contratista principal, responde tanto por los hechos u omisiones que se deriven de la ejecución del
 14

contrato. Consecuentemente, la interventoría responde civil, fiscal, penal y disciplinariamente4 por

los incumplimientos que causen daño o perjuicio a las entidades.
La interventoría es un contrato público que tiene una contraprestación económica estipulada
en los manuales de honorarios de las diferentes agremiaciones. Una interventoría integral cuesta
el 10% del contrato principal, el cálculo de estos honorarios se puede consultar en los manuales de
tarifas tanto del Consejo Profesional Nacional de Ingenieria Eléctrica, Mecánica y Profesiones
Afines ( 2015) y en el Consejo Profesional Nacional de Arquitectura y sus Profesiones Auxiliares
(2017). Este 10% de honorarios se aplica a todos los contratos de interventoría indistintamente del
proyecto. La selección de una interventoría se determina por la mejor oferta técnica y no por la
económica. Si el contrato principal sufre modificaciones en su valor, el contrato del interventor
debe ser modificado también. Por principio de contratación esta modificación no puede
desfavorecer el equilibrio económico del contrato.
La interventoría no remplaza la supervisión (que es indelegable y es ejercida por un
funcionario de la entidad pública). Esta es el ala técnica, externa e imparcial con la que cuenta una
entidad pública para hacer control y seguimiento a la ejecución de un contrato.
A partir de los conceptos y la normatividad nacional, frente a la contratación pública y las
diferencias entre la interventoría y supervisión, se puede evidenciar que en el caso de Reficar
(Robledo, 2016) se incumplieron las normas de contratación colombiana. Hubo pliegos redactados
en inglés cuya traducción expuso vacíos en el contenido de sus obligaciones, además no se contó
con la interventoría adecuada y por ello contrataron un auditor. Frente a esto, el excontralor
Edgardo Maya, citado por Robledo (2016), dijo que se podrían haber conocido los hechos y
omisiones de manera anticipada a fin de tomar correctivos y acciones de control durante la
ejecución si, probablemente, se hubiese contado con unos informes históricos de interventoría que
les permitieran a los órganos de control llegar a conclusiones más certeras sobre la situación
encontrada y así castigar de manera efectiva a los responsables.
Es importante anotar que según un texto publicado en Anales de Ingeniería la “interventoría
es un término exclusivo de Colombia, que no existe en ningún otro lugar del mundo”
(Ingenieros, S. C., 2017, p. 79). Es decir que “interventoría” es un término sin traducción literal.
Los artículos 82, 83 y 84 de la Ley 1474 de 2011 definen las funciones del interventor: vigilar y

4
Son sujetos disciplinables los particulares que cumplan labores de interventoría o supervisión en los contratos estatales, quienes ejerzan funciones
públicas de manera permanente o transitoria y quienes administren recursos públicos u oficiales, situación que no le pasa a otro tipo de contratista
público.
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controlar la ejecución de contrato.

El interventor debe revisar la parte técnica, administrativa, financiera, jurídica y contable.
Además, debe informar sobre el proceso a las entidades públicas para que tomen los correctivos,
ajustes o sanciones necesarias, incluso puede limitar su pago. Será una falta gravísima omitir
información sobre hechos o circunstancias que puedan constituir actos de corrupción tipificados
como conductas punibles o que representen riesgo para el cumplimiento del contrato. La
información obtenida del ejercicio debe ser abierta y accesible, porque las estrategias
anticorrupción, como lo mencionaron varios autores, están enfocadas en la transparencia. Esto
garantiza una observación sin distorsión. Schauer (2014) explicó que la transparencia es un atributo
que puede ser pasivo o activo. Este atributo versa sobre la disponibilidad y accesibilidad, es decir,
una institución pública debe ser controlada desde un objetivo regulador porque la “información es
poder”; en otras palabras, los contratos que son visibles al público dificultan las prácticas que
dañen a los inversionistas.

1.2 Determinantes y características de la corrupción en la contratación pública

El contrato data del derecho romano. Se trata de un acuerdo de voluntades que permite crear
obligaciones entre partes. Pero la contratación pública, tal como lo afirmaron Suárez y Laguado
(2007), no es cualquier tipo de contratación, porque está sujeta a un marco legal y a un régimen
especial que, según Jiménez (2010), tiene como objeto la adquisición de bienes y servicios para
lograr los fines del Estado en forma legal, armónica y eficaz. Suarez y Laguado (2007) también
afirmaron que la contratación pública es una alternativa con la que cuenta el Estado para adquirir
bienes y servicios, por medio de entidades privadas, públicas o particulares para satisfacer las
necesidades o generar todos los insumos que requiere para operar. En Colombia, la contratación
pública tiene un régimen especial regido por la Ley 80 de 1993, la Ley 1150 de 2007 y demás
normas que modifican o complementan las leyes mencionadas.
Hay varios factores que originan prácticas corruptas en la contratación pública. Maldonado
(2011) mencionó que entre estos están las actitudes generalizadas de aceptación e indiferencia y
el bajo riesgo de sanción. La corrupción no es un fenómeno generalizado y se concentra en grupos
específicos de poder (y en la relación que existe entre personas y funcionarios). El problema
principal, como lo mencionó el autor, es la incapacidad de actuar, tanto de la sociedad como de los
órganos de control o de las herramientas del Estado que regulan estas conductas.
 16

Según Tanzi (1998), citado por Fernández, Guerra y Meisel (2010), en el sector público
existen algunas causas de demanda y oferta de la corrupción. En la demanda, mencionaron aquellas
asociadas a impuestos o vinculadas a ciertas decisiones del Estado frente a la regulación de precios
del mercado. De la misma manera Kaufmann (2000) y Rose-Ackerman (1999) identificaron la
existencia de nexos causales entre las políticas económicas e industriales creadas a favor de un
interés especifico que obstaculiza tanto la libertad de los civiles para actuar como la competencia
del mercado en la oferta.
Kaufmann (2000), adicionalmente, identificó otras determinantes como la ausencia de análisis
rigurosos que evalúen la efectividad del ejercicio en las instituciones que actúan como guardianes
públicos. Debido aún bajo nivel de profesionalismo en la administración pública y a bajos salarios;
con respecto a esto último mencionó la ambigüedad existente entre corrupción y nivel de salarios.
Rose-Ackerman (1999) entiendo el tema de la contratación, pública o privada, como la
relación de partes en la que hay un comprador y un vendedor; y analizó cómo ambos, de manera
organizada, crean mecanismos para que los actos de corrupción se presenten, por ejemplo, limitar
la lista de elegibles; inflar los costos de contratación, lo que disminuye la competencia; estructurar
especificaciones técnicas favoreciendo unos pocos o las diseñarlas para un particular, que incluso
puede ser un inversionista trasnacional.
Los autores mencionados tienen criterios comunes y complementarios acerca de la forma en
que convergen las relaciones de poder y la asociación entre el nivel general de desarrollo del país,
correlacionando la gobernabilidad y la calidad institucional con la inoperancia de los órganos de
control (y la ausencia de estudios que revisen su eficiencia) y la calidad de las instituciones. En
este contexto, en Colombia, como en otros países, el tema electoral y el financiamiento de las
campañas políticas son factores que agravan el problema. Así lo subrayan Perry y Saavedra (2018):
“tú me financias mi campaña electoral y yo te pago con contratos públicos” (p. 12).
Las estrategias anticorrupción están orientadas a hacer controles más exigentes. Gamarra
(2006), Rose-Ackerman (1999) y Kaufmann (2000) no desconocieron que una clave para mejorar
la gestión de los recursos y atajar la corrupción es el seguimiento. Los tres consideraron que la
supervisión central y el control interno fortalecido pueden funcionar. Sin embargo, Rose-
Ackerman (1999) escaló la problemática a otro nivel, señaló que parte de la corrupción en la
contratación se reduciría privatizando las empresas del Estado o solicitando apoyo de organismos
internacionales en la realización de auditorías y controles efectivos sobre los recursos que han
 17

invertido otros países. Para ninguno de estos tres autores trasladar el control de los recursos o
proyectos a un tercero externo a las entidades (figura esta que corresponde a la interventoría) es
una opción.

1.3 Política anticorrupción en Colombia en el marco de la contratación pública desde la

promulgación del Estatuto anticorrupción del 2011

Uno de los objetivos del plan de desarrollo 2010-2014, “Prosperidad para todos”, fue la
adopción de una política integral de lucha contra la corrupción. Así se formuló el proyecto de Ley
1474 de 2011 conocido como Estatuto anticorrupción. En el marco de las políticas de buen
gobierno se define la implementación de la estrategia de racionalización de trámites en el Estado
colombiano y se expide la ley de transparencia y del derecho de acceso a la información pública.
Entre las disposiciones que contiene la Ley 1474 de 2011 está la de atribuir a la interventoría “el
seguimiento técnico que sobre el cumplimiento del contrato realice una persona natural o jurídica
contratada para tal fin por la Entidad Estatal”, para prevenir los actos de corrupción en el marco
de la contratación pública y fortalecer la vigilancia y control. La disposición asigna responsabilidad
en hechos de corrupción a los supervisores e interventores, es decir, si estos no dan a conocer de
manera oportuna a la entidad contratista sobre posibles incumplimientos por parte del contratista,
serían responsables junto con el contratista por los perjuicios causados.
La Ley 80 de 1993, el Decreto 1510 de 2013, la Ley 1474 de 2011 y la Ley 1882 de 2018
definieron las obligaciones de la interventoría, pero en ninguno de estos establecieron los
parámetros para ejecutar esta labor ni el mecanismo para preservar el histórico de la información,
el récord de cada proceso o la información relevante del desarrollo de cada proyecto. Esto se puede
comprobar en los informes de gestión que publica que anualmente emite la Contraloría General de
la Nación y que están disponibles en su página.

2. Metodología

2.1 Especificación metodológica

Este análisis se desarrolló con la metodología de investigación cualitativa y se basó en el
análisis de resultados obtenidos de un muestreo intencional como planteó Izcara (2014), quien
afirmó que una investigación cualitativa recoge datos cualitativos y, por tanto, el proceso de
 18

construcción de la muestra puede carecer de carácter apriorístico. Este análisis tomó como grupo
de estudio los proyectos catalogados como críticos en las visitas realizadas por el grupo de
seguimiento del SMSE del DNP a proyectos financiados con recursos de regalías, en el periodo
2013 a septiembre de 2018.
Las regalías son la contraprestación económica a favor del Estado derivada de la
explotación de los recursos naturales no renovables y constituyen una fuente de financiación de
proyectos que son ejecutados y contratados según la ley de contratación pública vigente. Las
regalías tienen el mismo tratamiento que cualquier contrato público (Art. 360 y 361 CPC, Ley
1530 de 2012, Decreto 1082 de 2017). El grupo de estudio fue escogido por ser la única base de
carácter público que permite evaluar el desempeño de las interventorías en el marco de sus
obligaciones al hacer seguimiento a uno o más contratos principales, permitiendo tener contacto
con la realidad del desarrollo de este tipo de contratos. Como lo planteó Izcara (2014), ese contacto
con la realidad determina el diseño metodológico. Es así, que adoptar esta metodología permitió
cruzar y analizar los resultados de las visitas a los proyectos financiados con regalías (mencionados
en la introducción) frente a la ejecución de los contratos de interventoría en el desarrollo de sus
obligaciones, con el propósito de exponer cuál fue la injerencia y la actuación de la interventoría
en el resultado final del contrato que vigila.
La metodología se fundamentó, en primer lugar, en el análisis de los resultados de la
información obtenida de las visitas realizadas a proyectos financiados con recursos de regalías
entre el 2013-2018 por el SMSE DNP, proyectos catalogados como críticos y cuya información
soporta el análisis de calidad en la ejecución del contrato de interventoría y, en segundo lugar, en
los resultados del índice de transparencia departamental de la Corporación Transparencia por
Colombia (en adelante ITD), que evalúa factores de riesgo en la transparencia como la
institucionalidad y visibilidad, en el presente estudio estos factores fueron adoptados como
categorías de análisis. Por ello, estos factores se revisaron en los componentes evaluados y se
seleccionaron aquellos que califican la planeación, contratación, interventoría y las sanciones en
el marco de la contratación.
La Corporación Transparencia por Colombia (2010 citado por la Secretaria de Transparencia
de la República de Colombia (2015) definió transparencia como el “marco jurídico, político, ético
y organizativo de la administración pública” que debe regir las actuaciones de todos los servidores
públicos en Colombia, esto implica gobernar expuesto, es decir, “a modo de vitrina” frente al
 19

escrutinio público. La transparencia tiene tres dimensiones:

1. La existencia de reglas claras y conocidas para el ejercicio de la función pública, así como
de controles para la vigilancia de las mismas.
2. Rendición de cuentas, quienes actúan en función de otros están obligados a responder eficaz
y recíprocamente sobre los procesos y resultados de la gestión pública.
3. Transparencia en el acceso a la información pública, que supone poner a disposición del
público de manera completa, oportuna y permanente la información sobre todas las actuaciones de
la administración, salvo los casos que expresamente establezca la Ley Secretaría de Transparencia
de Colombia (2015).
El foco de análisis fue la transparencia en la contratación pública desde el ejercicio de la
interventoría, por ello se analizaron los resultados de las visitas realizadas por el SMSE DNP entre
el 2013-2018 a proyectos catalogados como críticos5 (proyectos cuyos contratos fueron
suspendidos de manera indefinida o que tenían problemas técnicos graves en su ejecución u
operación). Estos resultados se encuentran en una base parametrizada conformada por 665
proyectos críticos. En 244 (de los 665) proyectos las palabras “interventor” o “interventoría” están
registradas, estos proyectos conformaron el grupo de análisis de la categoría de calidad y sus
variables. Las visitas realizadas por el DNP SMSE siempre van acompañadas por la entidad
ejecutora, en estos casos, personal de las gobernaciones y personal técnico de apoyo (supervisor,
contratista e interventor). Estos informes contienen la transcripción literal de lo que cada consultor
del DNP SMSE evidenció en campo durante la revisión del proyecto.
Los resultados anteriores aunados con la información emitida por el ITD (que en su medición
no diferencia la fuente de los recursos de financiación) sobre la evaluación que realiza a las
entidades públicas (en este caso gobernaciones frente a su gestión como institución que planea,
contrata y ejecuta recursos públicos de diferentes fuentes de financiación) permiten conocer cómo
ha sido el comportamiento de estos contratos, desde el punto de visita tanto del interventor, como
de quien lo contrata y controla desde fases previas a su contratación.
El ITD define la visibilidad como la capacidad de la entidad para hacer visible, de forma
eficiente, oportuna, clara y adecuada, el proceso contractual, de otro lado, la institucionalidad es
la capacidad de los servidores públicos y la administración para cumplir con normas y estándares
establecidos para los procesos de gestión pública.

5
https://www.sgr.gov.co/SMSCE/SeguimientoSGR.aspx.
 20

La calidad supone un buen desempeño en la ejecución de los contratos de interventoría

analizados a partir del contenido, cumplimiento y oportunidad en la entrega de los informes de
interventoría y el ejercicio como tal del interventor en desarrollo de su contrato.
En el presente trabajo, el análisis de información de datos cualitativos siguió el esquema
planteado por Izcara (2014):
1) Simplificación de la información.
2) Categorización de la información.
3) Redacción de un informe de resultados.
Al revisar uno a uno los resultados de esas visitas a proyectos clasificados como críticos se
establecieron categorías para ordenar y resumir los datos (como se explica en los anexos).
De ambas fuentes se obtiene información indicativa de un ejercicio real. Del análisis de la
institucionalidad, la visibilidad y la calidad se explica cómo se ha desarrollado la contratación
pública de la interventoría, desde su fase precontractual, pasando por la ejecución de dicho contrato
y los resultados obtenidos, lo cual permite hacer una aproximación a la contratación pública, desde
la realidad, para hacer aportes que permitan mejorar el control en esta.

2.2 Categorías de análisis

Para ordenar el análisis se eligieron las categorías definidas en ITD, de la Corporación

Transparencia por Colombia, que evalúa riesgos de corrupción en la gestión administrativa. Este
estudio adoptó los escenarios de visibilidad e institucionalidad del ITD como categorías de
análisis. De igual manera, también adoptó como variables algunos de los aspectos que el ITD
analizó dentro de estos escenarios como el comportamiento frente a los procesos de contratación
y la publicidad de los procesos contractuales y de interventoría. Las bases de información de la
Corporación Transparencia por Colombia del ITD (gobernaciones) desde el 2013 hasta el 2016
son las últimas mediciones que ha emitido (aplicando la misma metodología).
El índice de transparencia internacional (con sus diferentes capítulos y mediciones, entre estos
el ITD capítulo Colombia) es una iniciativa de medición fomentada por la sociedad civil a través
de la ONG Transparencia Internacional. Este indicador es una referencia de análisis de este estudio
porque el ITD es el indicador más desagregado y actualizado que está publicado. Entidades en
Colombia como el Observatorio de Transparencia y Anticorrupción y la Secretaría Anticorrupción
 21

critican el indicador, pero de igual manera lo analizan y lo toman como referencia para sus
estudios.
Como ya se ha mencionado, la categoría de calidad se analizó a partir del contenido,
cumplimiento y oportunidad en la entrega de los informes de interventoría y el ejercicio como tal
del interventor en desarrollo de su contrato. Lo anterior se consideró a partir de los resultados
obtenidos de las visitas realizadas a proyectos ejecutados con recursos de regalías en el periodo
comprendido entre 2013 y septiembre de 2018 por el componente de SMSE DNP, para este análisis
se tomó la matriz pública de proyectos críticos del SGR. El ejercicio de las actividades del
interventor se clasificó de acuerdo con los siguientes criterios: deficiencias en la oportunidad de
los informes, en la calidad de los informes, por omisión (situaciones no identificadas o no
alertadas); problemas contractuales; interventoría no contratada o la oferta técnica del interventor
no corresponde. Pueden ser concomitantes dos o más criterios mencionados en un mismo proyecto.

2.1.1. Variables e indicadores

En la siguiente matriz están las variables que soportan el análisis de las categorías, el foco del
análisis (y eje central de la actividad de la interventoría) es la transparencia en la información.
Tabla 2. Variables e indicadores.

Fuentes de
Foco Categoría Variable 1 Variables 1.1
información

Deficiencias en la entrega de
los informes
Deficiencias en la calidad de
los informes Base proyectos críticos
Oportunidad en los Deficiencias por omisión visitados del SMSCE
Calidad informes de interventoría (situaciones no identificadas o DNP/fuente primaria
y sus contenidos alertadas) visitas en campo por
Transparencia
Problemas contractuales parte del DNP
No se contrató interventoría
Oferta técnica del interventor
no corresponde
Cumplimiento de los Índice de transparencia
Institucionalidad Gestión en la contratación contenidos mínimos de los de las entidades públicas
lineamientos del proceso (2013-2016), de carácter
 22

Fuentes de
Foco Categoría Variable 1 Variables 1.1
información

contractual nacional, municipal y

departamental
Índice de transparencia
Sanciones, llamados de
de entidades públicas es
atención frente al
su capítulo de índice de
incumplimiento o falla de la
transparencia
gestión del supervisor o
departamental ITD
interventor
2013-2014-2015-2016
Índice de transparencia
de entidades públicas es
Información de la gestión Publicación de documentos de
su capítulo de índice de
Visibilidad presupuestal y contractual planeación sitio web
transparencia
en el sitio web contractual
departamental ITD
(2013-2016)
Nota: elaboración propia.

3. Análisis de los resultados

El 52,17% de los proyectos visitados por el SMSE DNP SGR, del periodo 2013-2018,
presentó deficiencias en la actividad de la interventoría. El mayor porcentaje de falencias en la
interventoría pertenece al sector del transporte (1176 proyectos de las 3836 visitas). Después del
sector transporte se encontraron proyectos de los sectores de agua potable y saneamiento básico,
vivienda, y cultura, deporte y recreación (estas visitas no se hacen al 100% de los proyectos
aprobados, sino a una muestra representativa, dependiendo de los recursos aprobados y el recurso
humano del que disponga el SMSE DNP para llevar a cabo las visitas). Estos proyectos tienen
varios factores en común, por ejemplo, implican excavaciones o trabajos con obras que quedan
bajo tierra, que son difíciles de corroborar o comprobar, solo resta confiar en la buena fe del
documento emitido por el interventor avalado por el supervisor. La supervisión de todo contrato
es ejercida por la entidad que contrata y es indelegable.
 23

3.1 Análisis de la contratación frente al control de los contratos

La matriz de contratación de proyectos, aprobados con recursos de regalías entre 2012 (inicio
del SGR) hasta 2018, indicó que en este periodo se aprobaron 13 407 proyectos, de los cuales 6057
son proyectos de obra, además se suscribieron aproximadamente 10 852 contratos y se celebraron
8305 licitaciones públicas. Sin embargo, el 1,8% de estas licitaciones no tuvo un contrato de
interventoría asociado, bien sea porque no se contrató o no se registró la información del
interventor por parte de la entidad ejecutora en las bases del DNP. Ambas situaciones reflejan
debilidades en la capacidad técnica y de control por parte de las entidades ejecutoras.
Por otra parte, se encontró que 2547 contratos de obra pública obedecían a modalidades de
contratación en las que no es obligatoria la interventoría. En 2167 de estos contratos se contó de
manera paralela con un contrato de interventoría, es decir, esta figura fue contratada en el 85% de
los contratos donde no es obligatoria la interventoría. En estos casos, las entidades ejecutoras
debieron justificar técnicamente las razones de la contratación de la interventoría. No obstante, se
encontró en este grupo contratos de mínima cuantía.
El análisis del ejercicio de las interventorías permite afirmar que la actuación de las estas no
siempre es negativa en relación con sus resultados y el cumplimiento de sus obligaciones. De las
deficiencias encontradas en los reportes del interventor, las más relevantes son aquellas
relacionadas con la calidad (67%) y omisión de situaciones no identificadas o no alertadas (53%),
situaciones que generalmente se hacen evidentes cuando la operación de los proyectos presenta
fallas o no funciona.
Después de revisar los montos de los proyectos, y la contratación asociada a estos, es evidente
que existen entidades públicas con una alta propensión a atomizar los recursos públicos en muchos
proyectos que se traducen en muchos contratos. Esto desborda su capacidad de controlar todos los
contratos, incluyendo los contratos de interventoría que también deben ser supervisados por la
entidad contratante.
Las fallas y faltas en el control en la ejecución de proyectos, acarrea obras inconclusas o con
fallas técnicas graves que no permiten su funcionamiento u operación o la prestación adecuada de
un servicio. Un proyecto puede ser ejecutado por más de un contrato y contar con más de un
contrato de interventoría. En el análisis de la base de proyectos críticos se encontró que existen
proyectos con hasta nueve contratos de interventoría e igual número de contratos de obra, también
 24

se encontraron proyectos con más de treinta contratos suscritos para un solo proyecto.

3.2 Análisis de la transparencia a través de la calidad de los informes y el ejercicio del

interventor

El 52,17% de los proyectos visitados, de las 3836 visitas realizadas a proyectos financiados
con recursos de regalías en el periodo de 2014 al 2018, se encontró algún tipo de deficiencias con
la interventoría o supervisión6. El 33,23% de los proyectos visitados, es decir, 665 proyectos fueron
catalogados como críticos a septiembre de 2018 de acuerdo con la metodología DNP seguimiento.
Un proyecto es clasificado como crítico si en la visita se identifica alguna de las siguientes
inconsistencias, sin ser excluyentes entre sí: a) suspensiones indefinidas, abandonos o con retrasos
injustificados en la ejecución, b) proyectos con insuficiencias técnicas graves y c) proyectos que
no garantizan su sostenibilidad o funcionalidad.
Se estudio cada uno de los 244 proyectos resultantes de la depuración de la base de proyectos
críticos en los que hubo alguna referencia sobre el interventor o su labor, y se encontró que en 40
de ellos la referencia encontrada por el consultor que realizó la visita fue positiva frente al ejercicio
de las actividades y obligaciones del interventor porque hubo reportes oportunos y que daban
cuentan de la realidad del proyecto. De esto se infiere que no necesariamente un proyecto crítico
está asociado a una mala interventoría y que los resultados del proyecto no necesariamente pueden
calificarse igual a los de la interventoría.
El análisis de aquellos proyectos donde la interventoría presenta deficiencia demuestra que la
principal deficiencia es la calidad de los informes (86%). Estos carecen de información importante
como ensayos; seguimiento al anticipo o a los recursos financieros; inicio de obras sin licencias;
inexistencia de justificación de las modificaciones; no alertar por los posibles o posteriores
problemas de operatividad y sostenibilidad, entre otros. Es importante resaltar que la calidad es un
atributo que genera confianza y es aplicable a todo el proceso contractual, desde la planeación, los
pliegos, la adjudicación y el comportamiento de las entidades y de todos los intervinientes o
interesados.
El principal problema asociado a la baja calidad de los informes de interventoría es la
distorsión del conocimiento acerca de la ejecución del proyecto (física y financiera). En el caso de

6
Cifra tomada de la base de proyectos críticos del DNP : https://www.sgr.gov.co/SMSCE/SeguimientoSGR.aspx.
 25

un proyecto fallido se desconocerán las causas, qué empezó o detonó la aparición de la falla. Esto
es reflejo de posibles deficiencias en el control de la ejecución de un proyecto; en la supervisión
al contrato de interventoría; en el conocimiento de las especificidades del proyecto al que se le está
haciendo interventoría; también es posible la connivencia irregular entre las partes: contratista,
interventor y entidad ejecutora; una mala planeación del contrato o poca idoneidad del interventor.
Un informe de baja calidad es un factor de alto riesgo que puede ser síntoma o facilitador de actos
de corrupción.
En los casos analizados se cita como ejemplo el presentado en el municipio de Turbaco
(Bolívar). En la visita realizada por un consultor del DNP a la construcción complejo deportivo de
Turbaco (primera fase), proyecto que inició ejecución en 2013, se encontraron informes de
interventoría que no dan cuenta del estado del proyecto. El proyecto tenía los contratos
suspendidos de manera indefinida, retrasos injustificados y deficiencias e insuficiencias técnicas
graves, estos hechos no fueron reportados en los informes ni hubo acciones encaminadas a
garantizar que el proyecto pudiera terminar en los términos planteados o acción alguna del
interventor donde se conminara a la entidad a terminar la obra y ponerla en funcionamiento, pese
a ser responsabilidad del interventor dar cuenta de las actividades del contrato principal a la entidad
que lo contrata o informar a los órganos competentes dichas irregularidades o las situaciones de
las que se derivaron tales irregularidades. A la fecha, este proyecto es calificado como crítico y
como posible elefante blanco7, y ha puesto a la entidad (alcaldía de Turbaco) frente a los órganos
de control, por presunto incumplimiento en el control y la supervisión tanto del contrato principal
como de la interventoría.
La calidad del informe puede verse afectada desde el mismo proceso de contratación de la
interventoría. Existen casos en los cuales quien ejecuta el contrato de interventoría no cuenta con
el perfil idóneo o especializado para esta labor. También se identificó la existencia de ofertas donde
el interesado en ser interventor presentó una propuesta postulando unos perfiles técnicos que no
cumplía. Por ejemplo, la interventoría en el proyecto construcción del hospital de segundo nivel
con servicios complementarios de tercer nivel José María Hernández del municipio de Mocoa-
Putumayo, contratada por la Empresa Social del Estado Hospital José María Hernández. En este
proyecto el consultor en su revisión halló que:
[…]No es adecuada la gestión y seguimiento adelantado por parte de la supervisión y la

7 Se denomina a la obra, programa, servicio o proyecto oneroso, cuyo costo supera los beneficios o queda abandonado o en desuso.
 26

interventoría, los informes de interventoría y supervisión son oportunos, no obstante, no dan

cuenta de la ejecución del proyecto, ya que el equipo ofrecido dentro de la oferta técnica por
parte del contratista de interventoría y el contratista de obra no corresponde al encontrado
durante la etapa de ejecución, de este hecho ni la supervisión, ni la interventoría se han
pronunciado al respecto[...].

La situación general en cifras se resume en las tablas 3 y 4. Los departamentos que con sus
municipios presentaron más falencias en cuanto a la gestión de la interventoría y la calidad de los
informes (medidas por los montos de recursos que controlan) fueron los departamentos de Cesar,
Valle del Cauca, Córdoba, Chocó y Huila. Si se mide la gestión y calidad por el número de
proyectos con falencias la tendencia cambia el orden de las gobernaciones de los mismos
departamentos.

Tabla 3. Situación general en cifras (departamentos con municipios).

Departamento con Valor total de proyectos
municipios con deficiencias en la interventoría
Cesar $ 144 681 047 146
Valle del Cauca $ 142 604 387 222
Córdoba Dpto. $ 123 198 627 640
Chocó $ 113 810 337 790
Huila $ 95 106 702 017
Nota: elaboración propia con base en la información del SMSE DNP (valores en millones).

Tabla 4. Situación general en cifras (gobernaciones).

Valor total de proyectos con deficiencias

Gobernaciones
en la interventoría

Cesar $ 134 736 694 717

Córdoba Dpto. $ 110 278 091 019
Chocó $ 88 040 116 924
Valle del Cauca $ 80 617 982 149
Huila $ 63 993 033 707
Nota: elaboración propia con base en la información del SMSE DNP (valores en millones).

Estas cifras evidencian que las fallas en la interventoría son onerosas y ponen en riesgo la
ejecución de recursos financieros importantes, teniendo en cuenta el porcentaje de cobro del
 27

contrato de interventoría con relación al monto del proyecto. Las tablas 5 y 6 registran los
departamentos que presentaron más falencias en los informes y la gestión de la interventoría.
Tabla 5. Total de incidencias (departamentos con municipios).
Departamentos con municipios Total de incidencias
Chocó 35
Nariño 35
Antioquia 30
Huila 28
Cauca 23
Nota: elaboración propia con base en la información del SMSE DNP.

Tabla 6. Total de incidencias (gobernaciones).

Gobernaciones de Departamento Total de incidencias
Gobernación del Choco 17
Gobernación del Huila 11
Gobernación del Putumayo 11
Gobernación del Tolima 7
Gobernación del Vichada 7
Nota: elaboración propia con base en la información del SMSE DNP.
Las deficiencias en la calidad de la labor de interventor y en la presentación de sus informes
obstruyen la capacidad de la entidad que contrata la interventoría para controlar el proyecto y
potencializa una inminente pérdida de recursos. Además, limita la actuación de quien contrata e
inclusive del contratista dependiendo del caso o desvía la atención de los beneficiarios que se
apoyan en estos informes para hacer control social. En caso de dirimir una discrepancia acerca de
la ejecución del contrato principal no se cuenta con una herramienta técnica de soporte. Todos
estos factores aunados imposibilitan, si es el caso, hacer efectivas las pólizas de cumplimiento o
las requeridas por ley. Así mismo, también imposibilita a los órganos de control el acceso a
información veraz, previa o posterior acerca de la ejecución del proyecto.
Sin embargo, esto no implica que un proyecto falle solo porque la calidad de la interventoría
es deficiente. En el análisis también se encuentran proyectos críticos con un buen ejercicio de
interventoría, la calidad de los reportes y el contenido de los mismos permitió identificar y saber
dónde se presentaron las falencias que llevaron a que el proyecto fuera clasificado como crítico en
la ejecución.
 28

Uno de estos casos es el proyecto “Restauración integral del Palacio de la Proclamación para
el funcionamiento del Centro Regional para el Desarrollo de las Artes, la Cultura y las Artesanías
de Bolívar y el Caribe, en Cartagena de Indias” ejecutado por la Gobernación de Bolívar. El
proyecto fue clasificado como crítico porque a la fecha el contratista no ha cumplido con la entrega
del proyecto. El contratista ha hecho constantes ajustes en tiempo y valor, ajustes que debe realizar
la Gobernación obedeciendo a fallas en la planeación y no en la ejecución. Este proyecto está en
trámite desde 2014. Es importante anotar que este proyecto cuenta con veeduría y ejercicio de
control social. La fuente más importante de información es el informe de interventoría que
acompañó toda la ejecución. No obstante, pese al control realizado, el proyecto es catalogado como
crítico por las falencias presentadas desde su planeación.
El proyecto anterior, como medida de control adicional dentro de sus pliegos de condiciones,
obliga a la interventoría a contar con un especialista certificado en Project Management (PMP),
para anticipar situaciones frente a la evolución del proyecto y tomar medidas preventivas y
correctivas. Aun así, el proyecto tuvo retrasos importantes, falencias técnicas y en la planeación,
atribuibles a la Gobernación de Bolívar (referencia importante, teniendo en cuenta el papel de la
gobernación en la toma de decisiones) y no a la falta de control del contrato por parte de la
interventoría.
Otro proyecto con una situación similar es “Fortalecimiento del servicio de transporte escolar
a estudiantes de la población vulnerable de los doce municipios no certificados del departamento
de La Guajira” aprobado en 2017. En la visita se observó que el interventor en cinco ocasiones, en
cinco informes, alertó a la Gobernación de la Guajira acerca de las graves deficiencias técnicas de
las condiciones técnico-mecánicas de los vehículos. Estos no contaban con la normatividad
mínima para transitar y no tenían las condiciones de seguridad requeridas. También alertó acerca
del incumplimiento de los requisitos mínimos del servicio por parte de los conductores. Además,
había sobrecupo en la prestación del servicio. Sin embargo, la gobernación hizo caso omiso de
estas observaciones y no corrigió estas deficiencias, pese a los informes del interventor.
Estos son 2 ejemplos de los 44 proyectos que no tienen falencias en la interventoría. Es
posible afirmar que pese a la labor del interventor y su reporte de información sean adecuados no
son suficientes, pero si necesarios para disminuir el riesgo de corrupción. La decisión final depende
de la entidad contratante, para este caso las gobernaciones respectivas, que tienen el deber de tomar
las medidas correspondientes para subsanar los hechos evidenciados por el interventor. El
 29

desempeño de las interventorías en los 200 proyectos críticos en los cuales se identificó alguna
deficiencia se resume en la tabla 7.

Tabla 7. Resumen resultados ejercicio de las interventorías en los proyectos críticos.

Sí No
Deficiencias presentadas con las interventorías Sí No
(porcentaje) (porcentaje)

1. Deficiencias en oportunidad en la entrega de

61 139 31% 70%
informes
2. Deficiencias en calidad de los informes 172 28 86% 14%
3. Deficiencias por omisión (situaciones no
122 78 61% 39%
identificadas o no alertadas)
4. Problemas contractuales 13 187 7% 94%
5. La entidad no contrató la interventoría 5 196 2% 98%
6. Oferta técnica del interventor no corresponde 1 199 1% 100%

Nota: elaboración propia con base en la información del SMSE DNP.

Como se observa en la tabla 7, si bien las interventorías cumplen en un 70% con los plazos
para la emisión y remisión de sus informes, el 86% de estos presentan deficiencias en su calidad,
entre ellos un 61% por omitir situaciones. Por tanto, el problema no es la existencia o no del
informe, sino la calidad del mismo.

3.3 Transparencia a través del análisis de resultados desempeño de la institucionalidad.

Análisis comportamiento de las gobernaciones del 2013 al 2016

Existe una limitante en la información, la medición más reciente data de 2016 y no hay otras
fuentes que desarrollen este tipo de datos, por ello se analizó la información de la ONG
Transparencia por Colombia entre 2013 y 2016, en la que se registraron aspectos cruciales de la
institucionalidad colombiana como la lucha contra la corrupción. La metodología aplicada para
medir la evolución institucional se enfocó en los aspectos más vulnerables frente a las amenazas de
corrupción como la contratación pública, la participación ciudadana, el acceso a la información, la
atención al ciudadano, el talento humano y la rendición de cuentas.
El anexo metodológico del índice de transparencia departamental ITD 2015-2016 explicó el
propósito de este indicador en la identificación de escenarios y prácticas que generan riesgos de
 30

corrupción en la gestión administrativa centralizada de las gobernaciones y contralorías

departamentales. Para ello, la medición del ITD cuenta con tres tipos de fuentes de información:
1. Primarias, la información es diligenciada y enviada como anexos por las entidades en el
formulario de recolección de información en línea que la ONG Transparencia por Colombia remite
a las entidades evaluadas.
2. Secundarias, la información es solicitada por Transparencia por Colombia a las entidades
de control y regulación del nivel nacional o territorial según sea el caso.
3. Verificación directa recolección de información a partir de la revisión del sitio web de cada
entidad, por medio de un protocolo determinado que cuenta con simulaciones de consulta al
sistema de PQRS de cada entidad y simulaciones de llamada al sistema de atención al ciudadano.
La calificación ponderada de riesgo se califica de cero a cien (0 a 100) donde 100 es el riesgo más
bajo de corrupción y cero el más alto, los rangos esta definidos en bajo (88,9-100), moderado (74,5
-89.4), medio (60-74,4), alto (44,5-59,9 y muy alto (0-44).

Figura 1. Comparativo índice transparencia departamental. Datos obtenidos de ITEP (2017).

La figura 1 compara el comportamiento del ITD en los periodos 2013-2014 y 2015-2016. Se

observa que para el periodo 2013-2014 en promedio los departamentos (analizados desde las
gobernaciones) obtuvieron una calificación de 59,1 puntos de 100 puntos calificables (ITEP, 2019,
p. 2)8. En el siguiente periodo este índice llega a 61,5 puntos, mejoró en 2 puntos frente al periodo
anterior. En esta medición ninguna de las 32 gobernaciones clasificó en la categoría de riesgo bajo
de corrupción. El factor más relevante del ITD que contó con una muy baja calificación es el que
evalúa la institucionalidad (ITEP, 2019, p. 2)9, este indicador fue de 53,9 puntos en el periodo

8
La planeación, la contratación pública y el talento humano constituyen las principales áreas de la gestión administrativa evaluadas en el
componente de institucionalidad del ITD. Además, contempla la incorporación reciente de normas y prácticas de buen gobierno sobre medidas
anticorrupción y políticas de comportamiento ético y organizacional.
9
Ibid.
 31

2013-2014 y pasó en el periodo 2015-2016 a 57,2, es decir, su medición empeoró y se sostuvo en

el rango alto de corrupción. Este indicador, entre otros criterios, evalúa todo el proceso de
contratación.

Figura 2. Tendencia índice de institucionalidad transparencia. Datos obtenidos de ITEP (2017).

En el factor de institucionalidad del ITD se revisaron los aspectos que tratan el contenido
mínimo de la contratación y del proceso contractual. Las tres entidades con los puntajes inferiores
en el periodo 2013-2014 fueron Chocó (24,2), Guajira (33,1) y Huila (33,6). La importancia del
contenido en un contrato y el riguroso proceso de contratación facilitan la exigencia y el
cumplimiento de los términos del contrato y la debida ejecución del mismo; también ayudan a
dirimir posibles controversias

El ITD también analizó los contratos cuyo objeto es contratar la interventoría. El bajo
indicador muestra que la transparencia se ve afectada por la aplicación irregular de las normas que
rigen las interventorías. Por ejemplo, en 2013 y 2014 en las gobernaciones de La Guajira y del
Chocó no se encontraron informes de interventoría y se constató la inexistencia de sanciones y
llamados de atención respecto a los incumplimientos de los contratos de interventoría ni
incumplimientos de algún tipo en otros contratos. El ITD para el periodo 2015-2016 fue de 61,5
puntos, 2 puntos más frente a la evaluación de ITD 2013-2014. A partir de esto se infiere que
existen debilidades con el talento humano que labora en las entidades públicas (gobernaciones),
porque el interventor desconoce sus actividades o no considera la omisión de sus funciones como
 32

una causal de sanción o cuenta con poca experiencia en el cargo que se desempeña
De acuerdo con la información evaluada por la Corporación Transparencia por Colombia, en
la planeación contractual se encuentran las siguientes deficiencias: a) estudios previos que no
cuentan con información mínima importante como un estudio adecuado del sector y del mercado,
b) calidad en los estudios y diseños, c) falencias en los pliegos de condiciones a falta de
cronogramas donde estén claramente definidas todas las etapas del contrato, d) desconocimiento
de las licencias y permisos, ausencia de análisis de riesgos, e) alta de definición en los requisitos
de liquidación, f) Escasa definición en las obligaciones de supervisores e interventores, así como
de los criterios para su elección, la delimitación de sus competencias e involucramiento de la
oficina de control interno sobre las sanciones ni los llamados de atención frente al incumplimiento
o falla de la gestión del supervisor o interventor10.
En este ejercicio se encontró que las entidades no cumplen con los contenidos de los pliegos
de condiciones y esto hace ineficiente la contratación. El análisis de información mostró cómo en
el contrato principal se puede sesgar o malograr la actividad del interventor, debido a la creación
de pliegos hechos a medida de intereses particulares, pliegos que no exigen el cumplimiento de
requisitos o tiene déficit en el contenido por mala planeación o que están acomodados. Además,
la actividad de interventor en algunos casos se distorsionó, ya que algunos contratos estaban
destinados a no funcionar. En su ejecución existen vacíos imposibles de corregir y fuentes de
financiación que no permitieron ajustar los proyectos o hacer cambios técnicos sustanciales
(regalías).
Esto implica que, en muchos casos, las interventorías presentan dificultades en sus resultados
más por las condiciones del proyecto, que impiden su adecuado funcionamiento, que por factores
propios de la actividad auditora.
Es pertinente aclarar que en los resultados anteriores se ven afectados por la transición de
gobernadores año 2016. Perry y Saavedra (2018) expusieron que existe un círculo vicioso entre
elecciones y contratación. Es así como al gobernador saliente le conviene dejar terminados o
liquidados los contratos. Contar con una liquidación no significa que el contrato haya quedado
bien ejecutado, pero impide al gobernador entrante (sobre todo si no es de la misma corriente
política del saliente) incumplir con pagos, no tener continuidad en el contrato, suspenderlo de

10El ITD de la Corporación Transparencia por Colombia no revela casos particulares, solo presentó los resultados de un análisis general de lo que
evidenciaron en los departamentos.
 33

manera indefinida o liquidarlo de manera anticipada. El ideal es entregar una administración sin
pendientes. Es común que, al finalizar los periodos de mandato, los gobernantes comprometan
todos los recursos financieros disponibles del presupuesto, ya que es la última oportunidad para
contratar. Por el contrario, los gobernantes entrantes con la aprobación de un nuevo presupuesto
inician su gestión, motivada en gran parte en el pago de los compromisos adquiridos en campaña
activando el círculo de la contratación.
En cuanto a transparencia hay situaciones críticas. Las gobernaciones de los departamentos
de La Guajira, Chocó y Guainía en la medición 2015-2016 del ITD fueron las únicas clasificadas
en muy alto riesgo de corrupción y reincidieron respecto a la medición 2013-2014. En ambas
mediciones, la gobernación del Chocó ocupó el último lugar a nivel nacional, para el periodo 2015-
2016, su puntaje del ITD bajó aún más en relación con la medición anterior. El criterio que más
relevancia tuvo para que estas gobernaciones ocuparan los últimos puestos fue el de
institucionalidad.
Se concluyó que los departamentos son entidades con alto riesgo de presentar algún hecho de
corrupción y sus procesos de contratación dificultan la efectividad de los instrumentos de control
como la interventoría. El estudio evidenció que frente a la contratación algunos departamentos
iniciaron la ejecución del contrato principal sin contar con interventoría, aun cuando existe la
obligación de contar con esta figura como en el caso de contratos por licitación por obra pública o
cuando en la aprobación se justificó la necesidad de contar con interventoría. En otros casos, se
presentaron demoras en el proceso de contratación de la interventoría debido a que el proceso de
adjudicación se declaró desierto porque la especificidad o complejidad del contrato principal hace
difícil la consecución de postulantes para esta labor. Se identificó también, que algunas entidades
(gobernaciones) no cuentan con recursos financieros para garantizar la continuidad del contrato de
interventoría por lo cual el contrato principal y el de interventoría fueron cancelados.
El resultado de la contratación proviene del proceso de planeación (proyecto) y del control de
la ejecución física y financiera de los contratos. Este proceso lo lleva a cabo la entidad que contrata.
Por tanto, la relación entre el desarrollo, las cualidades y calidades de las entidades que hacen
contratación con la ejecución y el resultado final de cualquier contrato es directa y relevante.
 34

3.4 Visibilidad. Análisis del desempeño de las gobernaciones frente a la publicación de

documentos
Aldana et al. (2019) afirmaron que el nivel de desarrollo económico de un territorio y el nivel
de competitividad tienen correspondencia con el nivel de transparencia. Un alto nivel de reporte y
divulgación de la información sobre los procesos, proyectos y la ejecución presupuestal del
departamento tiene correlación directa con los índices asociados a corrupción y los indicadores
económicos. La visibilidad en la contratación es un factor determinante.
El índice de transparencia de entidades públicas, de la Corporación Transparencia por
Colombia, mide la capacidad de una entidad para hacer públicas sus políticas, procedimientos y
decisiones de manera suficiente, oportuna, clara y adecuada. Dado lo anterior, la contratación en
Colombia cuenta con la publicidad como principio y obligación. Es decir, la contratación debe ser
pública y tener una oferta plural y controlada. Para fortalecer esto, en Colombia existe el Sistema
Electrónico de Contratación Pública (SECOP), que es una página web de consulta abierta y general
para cualquier interesado.
Transparencia por Colombia a través del ITD también analiza la visibilidad, el promedio
departamental fue de 60,5 sobre 100 en el periodo 2013-2014; un puntaje alarmante. Las
gobernaciones que presentaron un mejor comportamiento fueron las de los departamentos de
Antioquia, Santander y Huila, con un promedio de 92 puntos; mientras las gobernaciones con
inferior puntaje frente a la obligación de publicar en el sitio web (SECOP) durante el mismo
periodo fueron las gobernaciones de Amazonas, Guaviare y Sucre con puntajes iguales o inferiores
a 20 puntos de 100. Al cruzar la información, se observan casos como el del departamento del
Huila que reportó información de manera oportuna en SECOP, cumpliendo con los tiempos de
reporte. Sin embargo, la información suministrada no cumple con los criterios mínimos de la
contratación (fallas de soportes o documental, información inconsistente o incompleta) o del
proceso contractual.
En contraste, y evidenciando una mejora, el periodo 2015-2016 mostró que la mayor parte de
las gobernaciones cumplió con el requisito de publicar en el SECOP, aunque algunas de manera
extemporánea. 15 de 32 gobernaciones cumplieron con el cargar en el SECOP el 100% de la
información. En este rango de cumplimiento se ubica la gobernación de La Guajira. Sin embargo,
de las gobernaciones que cumplieron con el reporte en un 100%, solo las gobernaciones de
Antioquia y Valle del Cauca cumplieron con el 100% de los requisitos mínimos del contenido de
 35

la contratación. En comparación, la Gobernación de la de La Guajira tuvo el 100% de

cumplimiento en el cargue de SECOP, pero 0% de los contenidos de la contratación cumplían con
los requerimientos mínimos.
Las gobernaciones de los departamentos de Córdoba y Valle del Cauca durante el periodo
2013-2014 cargaron en el SECOP el 100% de la información. Pero ambas gobernaciones tuvieron
puntajes bajos en el indicador de cumplimiento de los contenidos de planeación. Es posible que
los reportes de información de las entidades tengan inconsistencias ya que las primeras alertas se
generan por la ausencia de reportes de información y no por el incumplimiento de los contenidos
o en el peor de lo casos contenidos falsos.
Pero una adecuada publicidad no es suficiente para disminuir los riesgos de corrupción. Se
puede observar esto en el caso de la Gobernación de Córdoba en el periodo 2013-2014; en efecto,
en los resultados del ITD obtuvo un 100% en el indicador de cumplimiento de los contenidos de
planeación y reporte en SECOP. Es decir, publicaba a tiempo todos los contenidos (que eran
aparentemente veraces) y visibles en SECOP. Pero en este lapso, Alejandro Lyons fue gobernador
de Córdoba (2012- 2015), y durante su mandato se materializaron algunos casos importantes de
corrupción en el departamento. Esto evidencia que el reporte oportuno y con aparente
cumplimiento de requisitos no siempre aporta información real acerca de la ejecución de un
proyecto. Ejemplo de ello son los casos del llamado cartel de la hemofilia, el cartel de pacientes
con síndrome de Down y la caja de pandora del PAE (programa de alimentación escolar). Se
inventaron aumentos desmedidos de pacientes, estudiantes y casos clínicos entre otras situaciones,
que contaron con aval de interventores y supervisores, para ajustar el presupuesto y apropiarse de
recursos de manera justificada. Es decir, se alteraron los contenidos de los reportes y de la
información publicada.
La transparencia en gran parte consta del acto de publicar o poder hacer público algo, sin
embargo, no todo lo que se publica necesariamente es veraz, si bien la publicación de información
es condición necesaria para disminuir los riesgos de corrupción, esto no es suficiente. El
cumplimiento en el reporte minimiza la generación de alertas a órganos de control u otros
interesados, sobre todo cuando estos reportes acreditan de manera positiva un avance físico o
financiero.
Esto también es relevante con relación a los informes de interventoría. Aunque deberían ser
parte de la información a publicar en SECOP, en aras de la transparencia, no existe ni la
 36

obligatoriedad de publicarlos para consulta general ni existe un desarrollo tecnológico que permita
cargar estos informes o reportes para hacerlos visibles al público. Sin embargo, hacer visible los
resultados permite de alguna manera crear una atmósfera de confianza sobre la ejecución de un
contrato. Para el caso de las interventorías, publicar su informe permitiría que estas tuvieran
mejores resultados y, al mismo tiempo, promovería su uso para la labor del control ciudadano.
La medición del ITD verifica si los informes de la interventoría existen y si son visibles sus
resultados11. No publicar o presentar la información en caso de ser requerida por un órgano de
control u otra entidad que tenga similares acciones dispara las alertas en los diferentes órganos de
control y vigilancia, entidades financiadoras o sectoriales. Es preciso indicar que la identificación
de las inconsistencias presentadas en los reportes de información se hace mediante el desarrollo
de ejercicios de auditoría y control posterior al reporte, contrastando la realidad de la ejecución de
la interventoría frente al contenido del informe.
El ITD mostró que durante el periodo 2015-2016 hubo una evolución general de las
gobernaciones frente a la visibilidad de la información, porque llegaron a los 70,7 puntos. Sin
embargo, algunas gobernaciones bajaron en este indicador. Entre las que más bajaron están las de
Córdoba (-10,3 puntos), Nariño (-10,1 puntos) y Boyacá (-8,7 puntos). Es necesario tener en cuenta
el caso de la Gobernación de Córdoba, cuando se realizó el ITD 2015-2016 se conocían los casos
de corrupción de la gobernación, pero se presentaron reportes oportunos con información
inconsistente, pero suficiente para no generar alertas.
En el reporte de interventorías, que está incluido en la medición del ITD en la gestión de la
contratación, se reportó que 18 de 32 gobernaciones cumplieron con la realización y presentación
de informes de interventoría (14 no presentaron reportes). Las gobernaciones de La Guajira y
Guainía, con alto riesgo de corrupción, cumplieron con este criterio, de otro lado, Chocó no
presentó informe alguno.
4. Conclusiones

Analizar y abordar el tema de la corrupción desde el punto de vista del ejercicio de la

interventoría en la contratación pública permite postular varias conclusiones. Primero, en las
visitas realizadas a proyectos financiados con recursos de regalías se identificó que 52%
presentaron problemas con las interventorías. En estas visitas había contratos que cumplieron su

11
La ONG Transparencia por Colombia hace un ejercicio de solicitud de información, simulando llamadas de ciudadanas, por peticiones quejas y
reclamos, solicitando información directa por correo y verificando las páginas web de las gobernaciones.
 37

objeto y otros que no, es decir, existen contratos con buena o mala ejecución, pero la interventoría
no influye en esto.
En segundo lugar, el análisis realizado junto con los hallazgos de la Corporación
Transparencia por Colombia de la Contraloría General de la Nación y de la Procuraduría General
de la Nación permitieron concluir que, dado el número de casos críticos, el instrumento de la
interventoría no contribuye de manera efectiva y suficiente a lo contemplado en la Ley 1474 de
2011 (Estatuto anticorrupción), que adoptó esta figura como mecanismo para prevenir el fraude
en la contratación pública.
Tercero, el ejercicio de la interventoría no es un factor determinante (ni suficiente por sí
mismo) para evitar que se presenten casos de corrupción en la contratación. Sin embargo, una mala
práctica en este contrato incide en el aumento del riesgo de conductas corruptas en los procesos de
contratación pública. Por el contrario, su buen uso puede facilitar mejores actuaciones de control.
Esto implica que la interventoría es un instrumento que no es responsable de la existencia o
inexistencia de la corrupción. El ejercicio de la contratación pública es responsabilidad de la
entidad pública que contrata, esta identifica y prioriza la necesidad del contrato, realiza su
planeación, genera las condiciones de la contratación y establece la minuta. Además, selecciona
los contratistas y supervisa todo el proceso, es decir, la ejecución y el cumplimiento tanto del
contrato principal como del contrato de interventoría. Así, sobre las entidades públicas recae toda
la responsabilidad frente a la contratación y la ejecución de los contratos, la publicación y la
obtención de los resultados esperados. En caso de existir una minuta contractual o un acto
administrativo que ordene gasto es responsabilidad de la entidad ejecutora verificar su
cumplimiento a cabalidad, actuar en observancia de los principios rectores de la administración
pública y, generar estrategias que permitan medir las diferentes actuaciones y sancionar de ser el
caso, así mismo, evaluar la labor de las oficinas de control interno.
Según cifras Dane (2017), Colombia posee 1122 municipios y 32 departamentos. En 307
municipios (27,4%) y 31 departamentos (97%) se encontró por lo menos un proyecto financiado
con recursos de regalías catalogado como crítico y que presentaba algún tipo de deficiencia en la
labor de la interventoría.
Se considera un acto corrupto cuando un contrato no se ejecuta o tiene deficiencias o falencias
tales que impiden o afectan el cumplimiento del objetivo u objeto contratado. De la misma manera,
las falencias en la ejecución del contrato de interventoría que impiden que se realice el control
 38

como se tiene estipulado implican, en la mayoría de las ocasiones, que existen actos de corrupción,
más aún cuando el contrato principal presenta graves falencias de ejecución o financieras, que
quedan mal documentadas o sin documentar.
En cuarto lugar, acerca de las interventorías existen escasos referentes teóricos y estudios al
respecto, por lo cual el análisis del estudio se basa en los hallazgos y la construcción de cifras de
apoyo que permiten analizar el desarrollo de este mecanismo. Las deficiencias en los informes de
interventoría están asociadas principalmente a su visibilidad y calidad. Las evidencias mostraron
que hay manipulación en el cumplimiento de reportes, porque no cuentan con calidad ni
accesibilidad. Por tanto, esta deficiencia se puede atribuir, en parte, a la carencia de un mecanismo
de repositorio y publicación de los reportes de las interventorías, que puedan ser consultados
públicamente. Y en parte, pueden atribuirse a la falta de parámetros de calidad del contenido y a
la falta de seguimiento riguroso al desarrollo de este tipo de contratos por parte de las entidades
que lo contratan.
La calidad en los reportes no solo obedece a tener unas minutas bien establecidas, también
deben tenerse en cuenta las cifras de atomización de la contratación que se indicaron en este
estudio. Las entidades desbordan su capacidad para hacer seguimiento y control a los contratos.
Igualmente, es importante que quien supervise un contrato de interventoría tenga la capacidad
técnica similar a la de interventor, bien sea por su competencia o experiencia.
La reglamentación de las interventorías es aún escasa; no existe un mecanismo para limitar
su contratación y sobre todo en aquellos contratos que no lo necesitan y que de igual manera
contratan un interventor para hacer seguimiento a la ejecución del contrato, con lo cual se comparte
la tesis de Silva (2014) que, ante la ausencia de un marco jurídico efectivo en la normatividad, no
existen instrumentos ni mecanismos que orienten a las entidades a definir o establecer normas
claras para adelantar el adecuado seguimiento a este tipo de contratos.
En quinto lugar, de acuerdo con el análisis del componente institucionalidad, las malas
prácticas en la contratación o la forma como estas se hacen para favorecer inadecuadamente a
alguien perjudican el ejercicio de la interventoría porque distorsiona su actividad.
El ejercicio desarrollado en este estudio expone que las muestras tomadas por la Corporación
Transparencia por Colombia y el SMSCE Regalías del DNP, confirman que la Gobernación de
Chocó tuvo las mayores deficiencias en su ejercicio de transparencia en la contratación, la mayor
proporción de proyectos críticos y de proyectos críticos con problemas en la interventoría. En la
 39

Gobernación de Chocó hay una general falta de institucionalidad.

Existe una relación entre los departamentos con bajas calificaciones del ITD en el criterio de
desempeño de institucionalidad y su rigurosidad en los procesos de contratación. Desde la
planeación, adjudicación, ejecución y control de estos, se mostró que departamentos como La
Guajira, el Chocó y Guainía tuvieron calificaciones inferiores durante el periodo 2013- 2016. Así,
se reafirma la tesis de Aldana et al. (2019), según la cual los actos de corrupción realizados por
funcionarios públicos implican, en su mayoría, falencias en el desarrollo económico y en las
competencias básicas territoriales.
Finalmente, la asignación de un contrato público (el de interventoría) para controlar a otro
contrato público es cuestionable; es una situación ambigua porque los contratos públicos dependen
de una entidad pública que lo contrata. Por tanto, su naturaleza contractual es la misma que
cualquier contrato de obra o servicio. Esto hace que el alcance de la interventoría se vea limitado
a los términos definidos en el pliego del contrato diseñado por la entidad que lo contrata. La
diferencia con otros contratos es que su objeto se mide por entrega de informes, es decir, no se
establece ni la periodicidad ni el contenido de estos.
A partir de esto se puede deducir que la interventoría como instrumento de control tiene retos
importantes de eficiencia y, en muchos casos, contribuye muy poco a disminuir el riesgo de una
acción corrupta porque facilita escenarios poco transparentes y visibles, además de propiciar la
baja calidad institucional en la contratación pública. Por el contrario, en la mayoría de los casos
analizados aumentó el riesgo de acción corrupta y dejó al descubierto la baja capacidad
institucional de las entidades para hacer control sobre la ejecución de sus contratos.
Así mismo, este estudio evidenció que existen pocos análisis integrales acerca del tema,
escasa teoría tanto técnica como jurídica relacionada; este es el punto de partida para modificar la
interventoría a partir de los referentes de otros países en cuanto a cómo se realiza el control y
seguimiento a la contratación pública; en términos generales, es indispensable desligar la
contratación pública del ejercicio electoral y propiciar un mecanismo mediante el cual se pueda
visibilizar la ejecución de todos los contratos públicos indistintamente de la fuente de financiación.

5. Recomendaciones

La interventoría es un caso atípico en el seguimiento y control de la contratación pública,

 40

propio de un arreglo institucional colombiano, a partir de los resultados es oportuno hacer algunas
recomendaciones relacionadas con la toma de decisiones sobre el ejercicio de la interventoría. Ante
la escasa normatividad se recomienda generar un modelo de contrato de interventoría que se ajuste
a unos requisitos mínimos y relevantes para hacer seguimiento a todo tipo de contratos.
Actualmente, existe esta minuta solo para los contratos de obra. De igual manera, es importante
que se instituya y normatice un modelo de informes de interventoría y de supervisión. Este último
debe reemplazar las guías y manuales diseñados por diferentes entidades e instituciones de acuerdo
con sus requerimientos y unificar un modelo oficial que se ajuste al reporte de calidad y sirva como
referente de control y seguimiento.
Precisamente, contar con un modelo de informe permitirá mejorar el reporte de información,
e impartir la sanción correspondiente por el incumplimiento tanto del contratista (de contrato
principal) como del interventor (por el contrato de interventoría), además, esto, de un lado,
mejorará la calidad del seguimiento por parte de la entidad que la contrata y, de otro, permitirá que
la información esté disponible para los interesados. Sin embargo, esto contribuiría a mitigar un
mal ejercicio de control, pero no corrige totalmente los vicios encontrados.
Un modelo de informe sería de gran apoyo para robustecer el ejercicio profesional de la
interventoría. Una parte de este proceso podría incluir bases de hojas de vida con calificaciones y
observaciones sobre el desempeño laboral (acreditadas por los diferentes consejos profesionales).
Así se contrataría solo a aquellos profesionales acreditados mediante matrícula profesional y con
experiencia laboral. Esta base deberá ser pública y administrada por una entidad del orden
nacional. Además, debe ser mediada normativamente y elevada a política pública para minimizar
el riesgo de escoger interventores por conveniencia, inexpertos, que no cumplen con los requisitos
mínimos para esa labor, así la calidad del seguimiento y de los informes realizados mejoraría.
Además, se daría un control horizontal por agremiación, lo que generaría más confianza en el
ejercicio de la ejecución del contrato. De igual manera se debe insistir en el fortalecimiento de los
mecanismos internos de gestión contractual de las entidades. Todo esto redundaría en mejoras del
índice de transparencia
Es necesario robustecer la capacidad de las entidades estatales para analizar los resultados de
la interventoría y su calidad. Para ello se requiere ampliar y cualificar el personal y vincular
personas altamente especializadas para dichas tareas. Es importante recordar que estas
responsabilidades sobre la ejecución de los contratos recaen sobre la entidad ejecutora (quien
 41

contrata). Así lo indica Silva (2014):

Lo más grave no está allí, sino en el hecho de que a pesar de lo que muestra la realidad y
de las “lúcidas” interpretaciones, no vinculantes en teoría, pero sí en la práctica, de los
organismos de control sobre el rol de interventores y supervisores, se insiste en continuar
fortaleciendo la tendencia a la externalización del seguimiento al cumplimiento de las
obligaciones contractuales, en lugar de fortalecer los mecanismos internos de gestión
contractual por la vía de la ampliación de las plantas de personal y de la vinculación de
personal altamente especializado para dichas tareas. (p. 33)

Una alternativa para modificar el ejercicio de las interventorías es propiciar cambios

normativos en las funciones del interventor. Reglamentar la actual normatividad que existe sobre
esta labor y regular el cómo y en qué términos se llevará a cabo una interventoría. Los resultados
que arrojan las categorías de análisis apuntan a las fallas de la contratación desde su planeación
hasta su ejecución, la calidad y la visibilidad en el ejercicio de la interventoría y el reporte de
información.
En el largo plazo la política contractual debe repensar un mecanismo que sirva para controlar
el número de contratos que celebran las entidades. Y evitar que estas desborden su capacidad
institucional, técnica y administrativa. De igual manera, debe replantearse la no contratación de la
interventoría y sobre todo en aquellos contratos que no la requieren. A cambio de esto se debe
hacer una inversión eficiente de estos recursos para el fortalecimiento de las capacidades de control
en las entidades públicas. Esto se recomienda en pro de fortalecer las instituciones administrativa
y tecnológicamente para atender la demanda interna y externa de sus servicios. Se debe contar con
equipos y servicios de comunicaciones para acceder fácilmente a los diferentes aplicativos
interinstitucionales, cargar reportes e incluso actualizar conocimientos. De esta forma, se deben
llevar a cabo monitoreos virtuales en tiempo real a la ejecución de contratos. Con un recurso
humano idóneo se logrará que las entidades publiquen sin limitaciones y hagan visible la gestión
y los resultados de la contratación. Se espera que la supervisión que ejercen las entidades públicas
y las mejoras que acaban de proponerse sean suficientes para garantizar que el control en la
ejecución de los contratos se haga de forma adecuada.
También se deben tomar medidas reglamentarias que amplíen el control a los reportes del
interventor; generar páginas o repositorios de información abiertas al público donde se pueda
revisar y visibilizar la ejecución de los contratos y los informes que generan las interventorías.
Salvo los proyectos que se ejecutan con recursos de regalías que son publicados en plataformas
del DNP y permiten una visibilidad masiva y abierta, no existe otro tipo de aplicación para las
 42

demás fuentes de financiación pública, además es fundamental contar con plataformas de

información que faciliten el control de la calidad de los reportes mediante generación de alertas,
ayuda al ejercicio de control y sanción social y la priorización de las visitas de confrontación de
los estados reales de ejecución de los proyectos con la información reportada.
Colombia cuenta con un repositorio de publicación contractual (precontractual y de
adjudicación) llamado SECOP. Por tanto, la información acerca de la ejecución de los contratos
de interventoría también se debería publicar en esta página, o en su defecto, centralizar esta
información vía Secretaría de Transparencia de Presidencia de la República en un capítulo especial
que publique los informes de interventoría. Todo esto con el fin de que las entidades públicas de
cualquier orden puedan consultarlos. De igual manera, para garantizar mayor transparencia, la
publicación de estos informes debería ser obligatoria, so pena de sanción. Así se contribuye a
mejorar el ejercicio del control social y el control de la ejecución contractual en general.
Por último, la categoría “calidad” es transversal a todo el proceso. Es un atributo que se podrá
presentar en el ejercicio de la interventoría si: a) la institucionalidad garantiza la adecuada
contratación del interventor y controla las actividades y obligaciones desarrolladas por este; b) los
pliegos de contratación definen términos claros en los cuales se plasman las obligaciones
aplicables a todos los contratos principal y de interventoría; c) las sanciones sociales, pecuniarias
y judiciales a los interventores se aplican con rigurosidad, como se aplican las sanciones a
cualquier tipo de contrato fallido bien sea de obra o servicio; d) los resultados de la interventoría
se hacen tangibles, medibles y controlables y e) por último, si esta contratación no la realiza la
misma entidad que ejecuta un contrato principal, la interventoría debería ser contratada por las
agencias, ministerios o institutos especializados en cada sector.
 43

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Anexos

Anexo A. Análisis de la información

Los datos de los informes resultantes de las visitas del DNP SMSE son semiestructurados (mezclan
texto y número dentro de una misma celda), por eso la revisión de realizó uno a uno.
Tabla 1. Datos generados luego de la visita.
Proyectos aprobados a 30 de septiembre de Consolidado de proyectos con seguimiento a 30
2018: de septiembre de 2018:
13 150 3836 (29%)
Total: $42 000 000 000 000 Total: $25 000 000 000 000 (59%)
SGR: $32 000 000 000 000 SGR: $17 000 000 000 000 (53%)
Nota: datos obtenidos de DNP (2019).
Ni la base de proyectos críticos ni los términos con los cuales se diligencia la columna de
criticidad están estandarizados en el lenguaje de datos (que dependen del tipo de proyecto y sobre
todo del profesional que revisa el proyecto y diligencia esta base), por eso se optó por hacer una
lista manual de la información, que se filtró teniendo en cuenta:
1) El número de proyectos visitados por el DNP SMSE está priorizado por el número de
aprobaciones y el monto, acotando que las gobernaciones tienen más aprobaciones y por montos
más altos, por tanto, tienen mayor número de visitas.
2) La base de críticos está disponible para consulta pública en la página del DNP SGR
3) Las bases de transparencia del ITD están disponibles en;
https://indicedetransparencia.org.co/ITD/Gobernaciones
4) Las bases de proyectos críticos DNP SMSE se organizaron buscando por el término
interventor en la columna justificación de criticidad o superación justificación.

Tabla 2. Términos de búsqueda.

Nombre del proyecto
Tipo de OCAD
Departamento o base
Entidad ejecutora (base GESPROY)
Código ejecutor
Proyecto
Justificación superación
1. Deficiencias en oportunidad en la entrega de informes
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2. Deficiencias en calidad de los informes.

3. Deficiencias por omisión (Situaciones no identificadas o lo alertadas)
Problemas contractuales
No contrato interventoría
Oferta técnica del interventor no corresponde

5) La información resultante de la búsqueda de la palabra interventor se clasifica por: a)

deficiencias en oportunidad en la entrega de informes, b) deficiencias en calidad de los informes y
c) deficiencias por omisión (situaciones no identificadas o lo alertadas).
6) Se tomaron diferentes filtros para tener información que permitieron hacer cruces de
información.
7) Los hallazgos encontrados se tomaron de los reportes más recientes que a la fecha
corresponden a los liberados en 2017 y publicados en el 2018.
8) La base de proyectos críticos del DNP (2019) se encuentra en la siguiente página:
https://www.sgr.gov.co/SMSCE/SeguimientoSGR.aspx).

Esquema metodológico

Anexo B. Análisis de la información por agrupación de departamentos con sus

municipios. Calidad de la interventoría
 48

1. Deficiencias 3. Deficiencias
Oferta técnica
en 2. Deficiencias por omisión
Departamentos Problemas N.° contrato del interventor
oportunidad en calidad de (situaciones no Total
con municipios contractuales interventoría no
en la entrega los informes identificadas o
corresponde
de informes lo alertadas)
Chocó 6 15 13 1 0 0 35
Nariño Dpto. 7 13 14 1 0 0 35
Antioquia 8 12 10 0 0 0 30
Huila 3 14 11 0 0 0 28
Cauca 3 11 8 0 1 0 23
Tolima 6 8 7 1 0 0 22
Putumayo 3 7 5 2 1 1 19
Bolívar Dpto. 4 9 4 0 1 0 18
Boyacá Dpto. 3 8 4 0 0 0 15
Sucre Dpto. 0 9 4 0 0 0 13
Cesar 0 7 5 0 0 0 12
Cundinamarca 2 7 3 0 0 0 12
Valle del Cauca 1 6 4 1 0 0 12
Córdoba Dpto. 0 7 2 1 0 0 10
La Guajira 0 2 3 4 1 0 10
Atlántico 0 4 4 1 0 0 9
Magdalena 1 5 3 0 0 0 9
Vichada 2 4 3 0 0 0 9
Amazonas 3 3 2 0 0 0 8
Santander 0 5 3 0 0 0 8
Casanare 2 3 1 0 0 0 6
Meta 2 2 2 0 0 0 6
Caquetá 2 2 1 0 0 0 5
Guaviare 0 3 2 0 0 0 5
Caldas Dpto. 1 1 1 0 0 0 3
Guainía 1 1 1 0 0 0 3
Risaralda Dpto. 1 1 1 0 0 0 3
Norte de Santander 0 1 1 0 0 0 2
Arauca Dpto. 0 1 0 0 0 0 1
Quindío 0 0 0 1 0 0 1
San Andrés Dpto. 0 1 0 0 0 0 1
Corporaciones 0 0 0 0 0 0 0

Nota: elaboración propia

Anexo C. Análisis de la información por agrupación de departamentos

(gobernaciones). Calidad de la interventoría
 49

3. Deficiencias 6. Oferta
1. Deficiencias
2. Deficiencias por omisión 4. 5. La entidad técnica
En
en calidad (situaciones Problemas no del
Gobernaciones oportunidad Total
de los no contractual contrató la interventor
en la entrega de
informes identificadas o es interventoría no
informes
no alertadas) corresponde
Departamento del Chocó 3 8 6 0 0 0 17
Departamento del Huila 1 5 5 0 0 0 11
Departamento del
Putumayo 2 4 3 1 1 0 11
Departamento del Tolima 2 3 1 1 0 0 7
Departamento del Vichada 1 3 3 0 0 0 7
Departamento de Bolívar 0 4 2 0 0 0 6
Departamento de La
Guajira 0 0 1 4 1 0 6
Departamento de Córdoba 0 4 1 0 0 0 5
Departamento del Cauca 0 4 1 0 0 0 5
Departamento del Cesar 0 3 2 0 0 0 5
Departamento del Casanare 1 2 1 0 0 0 4
Departamento del Valle del
Cauca 1 2 1 0 0 0 4
Departamento de Boyacá 1 1 1 0 0 0 3
Departamento del
Amazonas 1 1 1 0 0 0 3
Departamento del Guainía 1 1 1 0 0 0 3
Departamento del Meta 1 1 1 0 0 0 3
Departamento de
Cundinamarca 1 1 0 0 0 0 2
Departamento de Nariño 1 0 1 0 0 0 2
Empresa de energía
eléctrica del departamento
del Guaviare S.A. E.S.P,
ENERGUAVIARE 0 1 1 0 0 0 2
Departamento de Sucre 0 1 0 0 0 0 1
Departamento de Arauca 0 1 0 0 0 0 1
Departamento del
Archipiélago de San
Andrés,
Providencia y Santa
Catalina 0 1 0 0 0 0 1
Departamento del Guaviare 0 1 0 0 0 0 1
Departamento del Quindío 0 0 0 1 0 0 1
Departamento del Caquetá 0 0 0 0 0 0 0
Nota: elaboración propia.
50