EL CONCEPTO DE ACTO ADMINISTRATIVO *

Por

RAÚL BOCANEGRA SIERRA

Catedrático de Derecho Administrativo
Universidad de Oviedo

SUMARIO: I. INTRODUCCIÓN.- II. EL CONCEPTO ESTRICTO O RESTRINGIDO DE ACTO

ADMINISTRATIVO.- III. EL CONCEPTO AMPLIO DE ACTO ADMINISTRATIVO.- IV. LOS ACTOS
ADMINISTRATIVOS A EFECTOS JURISDICCIONALES.- BIBLIOGRAFÍA.

I. INTRODUCCIÓN

La afirmación de Otto MAYER (1895) de que “el Derecho Administrativo moderno”

“está dominado” por el concepto de acto administrativo sigue siendo hoy rigurosamente
cierta, no obstante los dos cambios de siglo y las profundas transformaciones de toda
clase que desde entonces se han producido -incluidas, desde luego, las con tanta
trascendencia acaecidas en los últimos tiempos. Esta precursora aseveración, sostenida
en un momento particularmente decisivo en la construcción del Derecho Administrativo
europeo del siglo XX (a finales del siglo XIX, cuando la dogmática alemana comienza a
proyectarse intensamente sobre los brillantes hallazgos del Derecho Administrativo
francés), no significa, desde luego (tampoco era esa la intención de su autor), que el acto
administrativo, la institución de los actos administrativos, resuma el Derecho
Administrativo entero o que todo él gire magnéticamente a su alrededor, como alguna
vez se ha pretendido con ingenuidad. Sí es cierto, con todo, que se trata de una
institución central de la disciplina, que efectivamente la domina, y sin la cual, como el
propio Otto MAYER subrayaba en el mismo sitio, aun diciéndolo de otro modo, no sería
posible tampoco comprender el Derecho Administrativo “moderno”: ni el de aquella
época ni el de nuestros días, volcados ya abiertamente en el siglo XXI.
La construcción dogmática de los actos administrativos como una institución dirigida a
producir seguridad jurídica en las relaciones entre la Administración y los particulares,
dotada de una estabilidad y fijeza desconocidas en Derecho privado (que es, realmente,

*
El texto del presente trabajo se ha incorporado, como parte de la Lección Primera, a mis
Lecciones sobre el acto administrativo, Civitas, Madrid, 2002.
 Raúl Bocanegra Sierra

su sentido original [MAYER, 1895, 1924; VOGEL, 1977; HUERGO, 2000] y para lo que
sirven o en lo que, básicamente, consisten, una vez superada su función inicial de
señalar el ámbito de la actuación administrativa exenta de control judicial [HUERGO,
2000]), no ha sido nunca, sin embargo, sorprendentemente, una preocupación especial
de nuestra doctrina, que tampoco ha notado suficientemente la perversión del concepto,
convertido indebidamente en el centro del sistema del Derecho Administrativo, al erigirse
en el criterio delimitador del ámbito de la Jurisdicción contencioso-administrativa, pero
cuyo juego y finalidad nada tienen que ver con lo que realmente son, y para lo que
sirven, los actos administrativos. La búsqueda de una figura jurídica sustantiva de acto
administrativo, con perfiles propios y precisos, el intento, en definitiva, de construir una
institución y encontrar los principios, la entraña dogmática y las exigencias institucionales
de los actos administrativos y formular un concepto, ha estado, en efecto, ausente,
prácticamente por completo, en las páginas, abundantísimas, por cierto, dedicadas entre
nosotros a los actos administrativos, páginas que no ahorran, no obstante, una extensa
exposición de definiciones, sostenidas en autores de todo tipo, y que poco o nada
aportan ni explican.
La figura de los actos administrativos se incorpora a nuestro Derecho procedente de
Francia, su país de origen, y se desarrolla a través de las elaboraciones dogmáticas
italianas y alemanas, y de ello dan buena cuenta, efectivamente, los autores, que no
suelen describir, sin embargo, nuestra realidad, tan diferente al contexto en el que se
formulan y se desarrollan estas posiciones extranjeras, que quedan reducidas, así, casi
siempre, a meros alardes de erudición –cuando no resultan, por no haberlas leído, la
repetición incansable de lo ya dicho por otros. En todos estos sistemas, para que haya
acto administrativo es necesario, con todos los matices que se quiera, pero necesario al
fin, que exista una declaración administrativa dirigida derechamente a la producción de
efectos jurídicos y dictada en el ejercicio de una potestad administrativa, lo que no
sucede, desde luego, en nuestro Derecho, en donde, como se ha dicho, los actos
administrativos se han convertido, con una extensión completamente desmesurada,
nada menos que en el criterio que permite decidir qué es lo que de la actividad
administrativa es susceptible o no de control jurisdiccional.
Con ello, se ha venido a hacer insalvable la distancia entre las formulaciones
doctrinales sobre los actos administrativos que se exponen (básicamente extranjeras,
para todos los gustos, y no siempre las más solventes en sus países de origen) y la
realidad (con la que aquellas no tenían ya nada que ver) de una práctica soportada en un
concepto jurisprudencial de acto administrativo absolutamente inmanejable por su
heterogeneidad (un no concepto), de tal manera que los actos administrativos venían a
comprender –y sigue siendo así, aún hoy, en la jurisprudencia- toda la actividad

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 “El concepto de acto administrativo”, iustel.com, RGDA, n.º 2, febrero 2003

administrativa, cualquiera que ella sea, sujeta a control judicial, es decir, prácticamente la
actividad administrativa entera, porque toda ella se encuentra efectivamente sometida al
control jurisdiccional. Esta posición jurisprudencial no fue, sin embargo –ni lo es hoy
tampoco-, gratuita ni caprichosa (si se exceptúa la increíble continuidad de la afirmación
del carácter revisor de la Jurisdicción contenciosa, todavía hoy tan viva), porque se
trataba nada menos que de dar acceso a la Jurisdicción contencioso-administrativa, a la
tutela judicial, a las pretensiones de los particulares. Siendo la existencia de un acto
administrativo un requisito inexcusable del contencioso (pretensiones deducidas en
relación con “actos de la Administración pública sujetos al Derecho Administrativo”, decía
el art. 1.1 de la Ley Jurisdiccional de 1956 –hoy, la de 1998, dice “actuación”, en vez de
acto-, aparte de los Reglamentos), nada extraño resulta que los Tribunales tendieran a
considerar actos administrativos a todo tipo de actuaciones administrativas, fueran
realmente actos administrativos o no, con la finalidad de entender cubierto el requisito de
accesibilidad al proceso, cumpliendo, con ello, por cierto, con una inexcusable función
jurisdiccional, hoy una exigencia constitucional de tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE) -
entre las cuales no figura, desde luego, la construcción dogmática de conceptos. Así, la
jurisprudencia contencioso-administrativa -y después, lo que es más llamativo, el
Tribunal Constitucional-, en una posición absolutamente original en el panorama
europeo, al margen ya por completo de sus modelos, no ha dudado en admitir sin
matices ni precisiones recursos contencioso-administrativos contra actuaciones
constitutivas de vía de hecho (bajo la Ley de 1956), como, por ej., en la STS de 7 de
febrero de 1978 (ponente Gabaldón López), presumiendo la existencia de un
(inexistente) acto administrativo soporte de la actuación material del caso; tampoco ha
tenido el menor reparo en tramitar recursos contencioso-administrativos contra actividad
técnica o material (una rueda de prensa convocada por el Consejo General del Poder
Judicial, por ej., en la Sentencia de 20 de febrero de 1995, ponente Madrigal García), ni
ha encontrado dificultad alguna en resolver pleitos contra la propia inactividad
administrativa, calificada, a veces, en sí misma (no a través de la producción de silencio
administrativo), como un auténtico acto administrativo, aunque tácito, producido por facta
concludentia (Así, la Sentencia del Tribunal Constitucional 294/1994, de 7 de noviembre
de 1994, ponente Díaz Eimil, FJ 4, reiterada en la 8/1995, de 16 de enero de 1995, del
mismo ponente, en un supuesto de impago material de una pensión previamente
reconocida por la Administración). El propio Tribunal Constitucional ha tenido ocasión de
señalar, con un alcance más general (STC 160/1991, ponente López Guerra, referida al
desalojo de los vecinos de Riaño), que “en la expresión ¨actos de la Administración
Pública sujetos al Derecho Administrativo¨ y otras similares con las que las leyes
vigentes –y entre ellas se encuentran, desde luego, la Ley 62/1978 y la LOTC- definen el

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 Raúl Bocanegra Sierra

objeto del recurso contencioso-administrativo han de entenderse comprendidos los actos

administrativos expresos, tácitos y presuntos, y las actuaciones de la Administración que
constituyen simples vías de hecho”. Toda actuación administrativa, pues, cualquiera que
ella sea, que se entienda que debe ser objeto de tutela jurisdiccional para evitar
denegaciones de justicia –y debe serlo toda ella-, ha de ser considerada un acto
administrativo y, por tanto, susceptible de impugnación jurisdiccional. Ello está muy bien,
tiene una lógica cierta, pero termina por convertir el concepto de acto administrativo en
algo que no es, ni debe ser: en la pauta que delimita el ámbito de la Jurisdicción
contencioso-administrativa, con lo que resulta completamente desnaturalizado, fuera ya
de los presupuestos que están en los orígenes y en el fundamento mismo de la figura.
Debe notarse que esta situación no es original de nuestro sistema. Exactamente lo
mismo ocurrió en Alemania con anterioridad a la aprobación de la VwGO de 1960, en
donde el sistema jurisdiccional contencioso-administrativo, que estaba en manos de la
legislación de los Länder, aparecía volcado sobre la impugnación de actos
administrativos (en unos, frente a todos ellos, en otros, solo contra algunos, según se
hubiese admitido la cláusula general o continuara en vigor el antiguo sistema de lista), de
tal modo que, como ahora sucede entre nosotros, el concepto de acto administrativo
quedó absolutamente desvirtuado, desvinculado de su función original, transmutado ya
en el criterio definidor del campo de jugo de la Jurisdicción contencioso-administrativa.
Ello supuso, lógicamente, una interpretación jurisprudencial extremadamente extensiva
del concepto y su conversión en el centro del sistema de Derecho Administrativo,
orillando y suplantando la utilidad de otras figuras jurídicas capitales, como la relación
jurídica (BACHOF,1972; VOGEL, 1977; HUERGO, 2000), y una situación ciertamente
insostenible. A semejante estado de cosas se le puso, sin embargo, pronto remedio, a
través del montaje de un sistema contencioso-administrativo en el que la realización de
la tutela judicial, el acceso al proceso, no depende, solo y siempre, de la impugnación de
un acto administrativo, sino del planteamiento, además, de otro tipo de pretensiones, a
través de un sistema de acciones, que pueden, o no, tener como presupuesto actos
administrativos, de tal modo que éstos quedan relevados de su condición de canon de la
extensión de la Jurisdicción contenciosa para pasar a ser lo nunca debieron dejar de ser:
decisiones administrativas dirigidas a la producción de efectos jurídicos precisos que
aseguran la estabilidad de las relaciones jurídico-administrativas. Esta función de
salvaguardia de la estabilidad de las relaciones jurídicas entre la Administración y los
ciudadanos, propia de los actos administrativos, y que es, en todo caso, irrenunciable
(incluso en casos extremos, como en la resolución de procedimientos en masa, en el
Derecho ambiental o en la regulación de la Economía, con complejas redes de intereses
[SCHMIDT-ASSMANN, 1998]), presenta, sin duda, un sólido respaldo constitucional (aun

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 “El concepto de acto administrativo”, iustel.com, RGDA, n.º 2, febrero 2003

cuando haya sido discutido, sin razón, por algún autor [SCHMIDT-DE CALUWE, 1999]),
cuya consistencia ha destacado el BVerfG, en términos de alcance general (y de modo
didáctico) que seguramente vale la pena transcribir, en su Sentencia de 20 de abril de
1982:
“En el ámbito de la protección jurídica, los plazos procesales sirven, ante todo y junto
a la cosa juzgada, a la seguridad jurídica. En la firmeza de los actos administrativos se
encuentra un interés semejante del Estado de Derecho fundado en la seguridad jurídica.
Es cierto que en el orden constitucional de la Ley Fundamental, constituye una tarea
prioritaria de los jueces asegurar el Ordenamiento jurídico a través de la determinación
última y vinculante de lo que sea Derecho en el caso concreto, pero esta exigencia de
seguridad jurídica no es menor en otros ámbitos de eficacia del Ordenamiento y
especialmente en un campo que puede ser objeto de una futura contienda judicial. Tal
exigencia supone también que dondequiera que existan actos que tengan la pretensión
de ser vinculantes jurídicamente, se ofrezca al interesado, a poder ser de forma rápida,
seguridad sobre aquello que de forma vinculante le ha tocado en suerte. Esto vale sobre
todo para el Derecho Administrativo, que esta caracterizado por la posibilidad de una
resolución de autoridad y vinculante, constitutiva o declarativa, del Derecho.
Precisamente en un Estado que está sometido a controles jurídicos tan amplios, resulta
imprescindible, que la firmeza de los actos administrativos se produzca dentro de plazos
razonables, si no se quiere provocar su incapacidad para actuar y, con ello, todo tipo de
daños a la libertad. Si el Ordenamiento jurídico ofrece al órgano administrativo, en el
marco de su competencia, la posibilidad de declarar, constituir o modificar, de forma
vinculante y a través de un acto de autoridad, lo que sea Derecho para el caso concreto,
entonces existe también un interés constitucional en que se produzca la firmeza de esa
actuación. Esa firmeza del acto administrativo tiene, si bien en otra dimensión, el mismo
interés para la seguridad jurídica que la cosa juzgada de las resoluciones judiciales. Los
plazos para los recursos administrativos y contenciosos en relación con los actos
administrativos son instrumentos para la garantía de la seguridad jurídica en la misma
medida que los plazos para los recursos contra las resoluciones judiciales.” (BVerfGE 60,
253, 269 y 270).
Esta doctrina podría desde luego, ser asumida, sin más, entre nosotros, en la medida
en que los principios en los que se sostiene (el de eficacia y el de seguridad jurídica)
están expresamente consignados en la Constitución. De hecho, el Tribunal
Constitucional se ha pronunciado, aunque tímidamente, en este mismo sentido, en el
Auto de 24 de julio de 2000 (ATC 194/2000), que en su fundamento jurídico 31 señala
que:

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 Raúl Bocanegra Sierra

“... la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa de 1956 determina que

la Sentencia declarará la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo
cuando el mismo tuviere por objeto la impugnación de actos administrativos que
sean reproducción de otros anteriores que sean definitivos y firmes y los
confirmatorios de acuerdos consentidos por no haber sido recurridos en tiempo y
forma (arts. 40 a) y 82 c) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa
de 1956, que se corresponden con los arts. 28 y 69 c) de la vigente Ley de la
Jurisdicción Contencioso-administrativa), regla que puede encontrar fundamento,
por otra parte, en el principio de seguridad jurídica, consagrado en el art. 9.3 de la
Constitución.” (Cursiva nuestra).
El contencioso-administrativo alemán se sostiene (también ocurre así en el proceso
civil) en la existencia de un sistema de acciones declarativas, constitutivas y de condena.
En concreto, las pretensiones que se pueden deducir ante la jurisdicción contencioso-
administrativa son, en síntesis -y excluyendo las pretensiones de carácter provisional, las
referidas a los Reglamentos y las relacionadas con la ejecución de Sentencias-, las
siguientes (HUERGO, 2000):

-En el ámbito de las pretensiones de carácter constitutivo, la pretensión de anulación,

la impugnación, de un acto administrativo (Anfechtungsklage), que requiere, entre otros
presupuestos, el previo agotamiento de la vía administrativa de recurso.

Por lo que se refiere a las pretensiones de condena, existen dos variantes:

-la pretensión de que se condene a la Administración a dictar un determinado acto

administrativo (Verpflichtungsklage)

-y la pretensión dirigida a que la Administración realice una determinada prestación o

a que cese una actividad administrativa concreta (allgemeine Leistungsklage).

-Por último, como pretensión de carácter declarativo se reconoce la posibilidad del

ejercicio de una acción dirigida a la declaración de la existencia o inexistencia de una
relación jurídica o a que se declare la nulidad de un acto administrativo
(Festellungsklage).

Se alude, en ocasiones (PIETZNER/RONELLENFITSCH, 1996) a una pretensión

constitutiva general (allgemeine Gestaltungsklage), que estaría orientada a la
impugnación de las actuaciones administrativas que no constituyen actos administrativos
en sentido estricto. Mayoritariamente, sin embargo, se rechaza esta figura procesal, al
entender que, sobre no estar debidamente fundamentada en Derecho, no resulta
necesaria, en cuanto el mismo fin podría obtenerse e través de otros cauces procesales,

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 “El concepto de acto administrativo”, iustel.com, RGDA, n.º 2, febrero 2003

como la pretensión general de condena o allgemeine Leistungsklage (KOPP/SCHENKE,

2001; STELKENS/SCHMITZ, 2001).
Pues bien, ésta es la clave de la cuestión, en efecto. Se trata de desconectar el
acceso a la jurisdicción contencioso-administrativa de la impugnación de un acto
administrativo, de manera que los ciudadanos puedan plantear sus pretensiones, y los
Tribunales resolver sobre ellas, sin que exista necesidad alguna de provocar siempre y
necesariamente un acto administrativo. Nada exige, sino todo lo contrario, que el
requerimiento constitucional de tutela judicial efectiva y la garantía de los derechos de
los ciudadanos frente a la Administración –y el consiguiente completo control de toda la
actuación administrativa- tenga forzosamente que articularse a través de la impugnación
de actos administrativos, como nada exige tampoco que sea precisamente a través de la
impugnación de actos administrativos previos como deban asegurarse las posiciones
privilegiadas que hayan de reconocerse a la Administración. Por el contrario, todo ello
puede ser perfectamente cubierto, como acabamos de ver, mediante un sistema
jurisdiccional que imponga la impugnación de actos administrativos cuando deba
hacerlo, pero que posibilite también el acceso al proceso mediante el ejercicio de
acciones diferentes a la impugnatoria en los casos en los que ello no sea necesario,
como, por ejemplo, sucede con toda evidencia, entre otros, en los supuestos de
inactividad de la Administración, vía de hecho o de actuación administrativa de carácter
material o técnico. No se trata ahora, desde luego, de despiezar el contencioso-
administrativo, pero sí importa poner de manifiesto que la construcción de una figura
jurídica operativa de acto administrativo, con perfiles jurídicos sólidos y precisos; que la
configuración institucional de los actos administrativos, todavía por hacer completamente
en nuestro Derecho en lo que al concepto de los mismos se refiere (y habrá que ver qué
sucede después con sus consecuencias), pasa inexcusablemente por su desgajamiento
del acceso al contencioso, sin lo que, como se ha visto, no será posible en modo alguno.
Sí conviene decir, con todo, que la Ley Jurisdiccional de 1998 ha pretendido tomar,
en parte, algunos de los esquemas propios del Derecho alemán, cuyo contencioso ya se
ha notado que se asienta en un sistema de acciones desprendido de una vinculación
necesaria al acto administrativo, lo que, en todo caso, implica un evidente cambio de
posición en este importante asunto, y un giro hacia la liberación de los actos
administrativos como requisito general previo de acceso al proceso contencioso, y,
consiguientemente, a la posibilidad de su tratamiento independiente. Se ha sostenido
(HUERGO, 2000) que la nueva Ley puede posibilitar una mudanza sustancial en este
punto, en lo que se refiere a la inactividad de la Administración o a la vía de hecho -no
tanto respecto a actuaciones administrativas materiales o técnicas-, bien por deducirse
directamente de la Ley o mediante una interpretación uti valeat. Es muy probable que así

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 Raúl Bocanegra Sierra

sea –los fundamentos y la técnica los pone el propio autor-, pero debe decirse, con todo,
que la Ley de 1998, en su redacción actual, es solo una estación intermedia en la
configuración de un contencioso que permita desprenderse de un excesivo apego al acto
administrativo previo –y a su perturbador corolario del carácter revisor del contencioso.
Como quiera que ello sea, es verdad, en todo caso, que el camino para la construcción
técnica de un concepto preciso de acto administrativo parece ahora más abierto.

II. EL CONCEPTO ESTRICTO O RESTRINGIDO DE ACTO ADMINISTRATIVO

La desconexión de los actos administrativos del acceso al contencioso permite, en

efecto, la construcción técnica de una figura jurídica de acto administrativo con perfiles
propios, dotada de regímenes jurídicos operativos y de una funcionalidad específica en
el sistema del Derecho Administrativo, al servicio de la seguridad jurídica en las
relaciones entre la Administración y los ciudadanos, que es, como vimos, su sentido
original –al margen de su utilidad revolucionaria inicial para separar la actividad
administrativa de la Justicia. Es en una formulación de esta clase, desconectada por
completo del acceso al contencioso y muy superior técnicamente, en la que adquieren
pleno sentido las técnicas jurídicas, sustantivas y procesales, que el Ordenamiento
jurídico pone a contribución de la garantía de seguridad jurídica que el acto
administrativo implica. Así sucede, en el plano material, con la sanción de anulabilidad
de los actos administrativos inválidos, que el Ordenamiento jurídico-administrativo
impone como regla, a diferencia de lo que ocurre en el Derecho privado, en donde la
infracción de lo establecido en las Leyes se liga con carácter general a la mucho más
grave sanción de nulidad absoluta o de pleno derecho. Esta diferencia se justifica
precisamente en las mayores exigencias de seguridad jurídica de las relaciones jurídico-
públicas, en las que está presente, de forma decisiva, el interés público, cuya pendencia
indefinida, en caso de invalidez de las actuaciones administrativas, no resulta
sencillamente imaginable (VOGEL, 1977). Todo esto tiene sentido, sin embargo,
únicamente cuando la cualidad de las actuaciones administrativas así protegidas implica
un determinado modo de actuar y el número de las mismas resulta razonable, es decir,
cuado estamos ante actos administrativos en sentido estricto, no, desde luego, si la regla
de la anulabilidad se proyecta sobre todo tipo de actuación administrativa, a la que no
puede alcanzar, desde luego, sin merma de la seguridad jurídica y sin provocar la
indefensión proscrita por el art. 24.1 de la Constitución, la convalidación de las
actuaciones ilegales que la anulabilidad implica. La vía de hecho, la inactividad de la
Administración o sus actuaciones materiales o técnicas, por ej., entre otras actuaciones,
no podrían incluirse en estos supuestos, ni por sí mismas ni –lo que es más importante-
si dan lugar a posteriores actuaciones formalizadas de la Administración, porque

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 “El concepto de acto administrativo”, iustel.com, RGDA, n.º 2, febrero 2003

semejantes actuaciones administrativas no podrían constituir auténticos actos

administrativos -ni aun si fueran consideradas como requisitos de acceso al contencioso.
El manejo de un concepto restringido de acto administrativo justifica, también, desde el
flanco procesal, y por las mismas razones, la brevedad de los plazos de impugnación de
los actos administrativos anulables (pero sólo de los que realmente sean actos
administrativos) y la técnica del acto consentido, reducida también, desde luego, al
ámbito que le es propio -no extendida, por tanto, a actuaciones administrativas que
exceden de la justificación técnica de la regla.
La formulación más precisa de un concepto restringido o estricto de actos
administrativos, de verdaderos actos administrativos desprendidos de su función
delimitadora del contencioso, se encuentra en el Derecho alemán, en donde, además, a
diferencia de lo que sucede en España -y aún en otros Ordenamientos extranjeros-, es la
propia Ley (parágrafo 35 de la VwVfG) la que define positivamente el acto administrativo,
haciéndolo del siguiente modo (en traducción del autor): “acto administrativo es toda
disposición, resolución u otra medida de autoridad adoptada por un órgano
administrativo y dirigida a la regulación de un caso particular en el ámbito del Derecho
Público, con efectos inmediatos en el exterior (frente a terceros)”.
El concepto así expuesto, plenamente aceptable en su formulación general, refleja
con claridad la tradición jurídica alemana que, a partir de la obra de Otto MAYER,
construye la figura del acto administrativo al hilo de sus similitudes con las resoluciones
judiciales (lo que no es ajeno, por cierto, salvadas las distancias, al Ministro-juez francés,
o a alguno de nuestros planteamientos del siglo XIX), tradición que llega hasta nuestros
días, como el precepto citado expresa y como ha podido notarse también en la
Sentencia del TC alemán que más arriba se ha recogido, carente, hoy, por completo, por
lo demás, de tinte autoritario alguno (que algún autor ha querido ver, indebidamente, en
el contexto en que surgió la doctrina del acto administrativo [SCHMIDT-DE CALUWE,
1999], anticipadamente respondido por BACHOF [1972], por cierto). La existencia de una
definición legal de acto administrativo, que tiene sin duda muchas ventajas, entre otras,
la de la claridad, podría hacer pensar, por otro lado, en una excesiva rigidez del
concepto. No tiene, sin embargo, por qué ser así necesariamente, y no lo es, de hecho,
en este caso, en la medida en que el concepto legal responde a posiciones dogmáticas
firmemente asentadas y sobre las que existe un sólido cuerpo de doctrina. El impacto del
derecho fundamental a la tutela judicial (del que, con todo, no puede prescindirse nunca)
y las dificultades impuestas por la práctica, con una rica casuística difícil de subsumir en
un concepto dogmáticamente satisfactorio (mucho más difícil de maniobrar si está fijado
en una definición legal), animan, a veces, discusiones sobre la interpretación extensiva
de algunos de los elementos del concepto de acto administrativo, lejos, no obstante, de

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cualquier formulación que pudiera calificarse (convencionalmente) como amplia, y a

mucha distancia, por supuesto, de las posiciones italianas que sirven de modelo a las
nuestras y aún, como es lógico, de éstas mismas.
El concepto de acto administrativo estricto que hemos visto, definido por el parágrafo
35 VwVfG, gira, sustancialmente, alrededor de cinco atinadas ideas (o notas
características, si se quiere), que permiten caracterizar con fidelidad una noción de acto
administrativo como una figura jurídica identificable, como una institución con
sustantividad propia y con un régimen jurídico operativo. Tales ideas, notas o elementos
requieren, sin duda, alguna explicación, que seguidamente se aborda, no sin antes
indicar que, sobre ellas, podría intentarse, tal vez, la formulación de un concepto más
accesible a nuestro sistema que el legalmente previsto en la VwVfG alemana, diciendo
que acto administrativo es toda decisión o resolución administrativa, de carácter
regulador y con efectos externos, dictada por la Administración en el ejercicio de una
potestad administrativa distinta de la reglamentaria.
El punto de partida de esta definición, absolutamente fundamental para la
comprensión del concepto, lo constituye, sin duda, la afirmación del carácter “regulador”
de los actos administrativos (“ … resolución … dirigida a la regulación de un caso
particular … “, dice el texto, citado, del parágrafo 35 VwVfG), en cuanto las decisiones
administrativas que lo integran deben, como condición inexcusable, disponer de tal
carácter regulador -que, por definición, en ningún caso, refiere norma jurídica alguna-,
sin el cual, sencillamente, no podrían ser consideradas actos administrativos. Segundo,
las disposiciones, resoluciones o medidas de autoridad reguladoras, en que los actos
administrativos consisten, deben producir efectos externos, ser adoptadas o dictadas, en
tercer lugar, por órganos administrativos, en el ejercicio, cuarto, de una potestad de
Derecho Administrativo que, por último, no puede ser la potestad reglamentaria.
Las notas particulares o los elementos que integran este concepto de acto
administrativo, en sentido estricto o restringido, son, en efecto, en una u otra formulación,
las siguientes:

a) El carácter “regulador” de su contenido es, sin duda, la característica definitoria

más importante del concepto estricto de los actos administrativos y la que puede resultar,
aparentemente, más ajena a nuestro sistema, resultando, por ello, imprescindible
descifrar con precisión y explicar con claridad en qué consiste. Cuando, en la doctrina
alemana, se habla del carácter regulador de los actos administrativos, (llamado, a veces,
entre nosotros, vinculante [GALLEGO, 2001]), lo que se quiere destacar particularmente
(específicamente) es que los actos administrativos deben dirigirse precisamente “a la
producción o al establecimiento de una consecuencia jurídica, consecuencia que
consistirá en la creación, la modificación o la extinción de un derecho o un deber, o en su

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 “El concepto de acto administrativo”, iustel.com, RGDA, n.º 2, febrero 2003

declaración vinculante, o, también, en cuanto se reconoce la existencia de actos

administrativos reales (dingliche Verwaltungsakte), a la determinación de la condición
jurídica de una cosa.” (MAURER, 2000; también, WOLFF/BACHOF/STOBER, 2000;
KOPP/RAMSAUER, 2000.). Ello significa, parece claro, que, como consecuencia de su
carácter regulador, los actos administrativos, para serlo, deben encaminarse a la
creación, a la modificación o a la extinción de una determinada relación jurídica, o a la
declaración (o a la negación de la declaración) de un derecho (o de otra circunstancia
jurídicamente relevante), respecto de una persona, cosa o situación. Estas precisiones,
inexcusables en su rigor, explican cabalmente en qué consiste el carácter regulador de
los actos administrativos, mostrando qué es lo que se quiere decir aquí cuando se
incorpora esa característica como condición necesaria de su existencia, y describen el
exacto contenido que resume la existencia de actos administrativos en sentido estricto.
El carácter regulador de los actos administrativos, (en cuanto dirigidos a la creación, a la
modificación o a la extinción de una determinada relación jurídica, o a la declaración [o a
su negación] de un derecho, respecto de una persona, cosa o situación) hace inútil, por
otra parte, lo que es muy importante de destacar, la necesidad de recurrir al estado
intelectual del órgano que dicta los actos administrativos para poder definirlos, como es
usual entre nosotros por influencia de la doctrina italiana. La referencia al estado
intelectual del órgano que produce un acto administrativo, constituye, en efecto, un
antropomorfismo inaceptable (y completamente indiferente), cuando se trata de describir
la actividad de la Administración, porque la voluntad administrativa no consiste sino en el
cumplimiento de la Ley y en la consecución de los fines públicos que la propia Ley le
encomienda, lo que el carácter regulador de los actos administrativos contribuye también
a poner de manifiesto. Si no existe (y no existe, desde luego), una voluntad
administrativa autónoma, independiente de la Ley, no es posible, en absoluto, en efecto,
tomar en préstamo del Derecho Privado las referencias a una posible declaración de
voluntad (o, por extensión, como, a veces, se hace, al negocio jurídico), como técnica
jurídica para explicar la actuación administrativa en la producción de los actos
administrativos (OBERMAYER, 1956; FLUME, 1965; FORSTHOFF, 1973; VILLAR
PALASÍ/VILLAR EZCURRA, 1999; GARCÍA DE ENTERRÍA/FERNÁNDEZ, 2000).
Explicado positivamente, con cierta precisión, en qué consiste el carácter regulador
de los actos administrativos, importa, ahora, señalar algunos supuestos en los que la
ausencia de carácter regulador lleva consigo que las correspondientes actuaciones
administrativas no constituyan, en realidad, actos administrativos. Por inexistencia de
carácter regulador, esto es, por no estar dirigidas a la producción de un efecto jurídico
constitutivo o declarativo, en los términos expuestos, no tienen, en efecto, la condición
de actos administrativos las siguientes actuaciones de la Administración:

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-Las certificaciones y otras manifestaciones de conocimiento de la Administración.

Este tipo de declaraciones puede, sin embargo, tener, en ocasiones, carácter regulador,
por ej., si pueden servir para probar la existencia de un hecho, de un derecho o de una
condición en un procedimiento administrativo futuro, aun cuando no existe consenso en
la doctrina acerca de en qué supuestos debe admitirse el carácter de acto administrativo
de una actuación declarativa de la Administración. Mientras que algunos autores
entienden que sólo hay acto administrativo declarativo cuando la certificación o
documento está configurado normativamente como presupuesto para el reconocimiento
jurídico de un hecho o situación que, de faltar aquél, no tendría existencia para el
Derecho, o bien cuando la prueba que dichos actos representan no admite otros medios
de prueba en contrario (KRAUSE, 1974), otros suavizan estos requisitos, aceptando el
carácter regulador de los actos declarativos que sirven de prueba por disposición legal
(JANSSEN, 1999), en el mismo sentido que el BVerwG, que ha considerado actos
administrativos a medidas declarativas aunque admitiesen prueba en contrario
(Sentencia de 1 de abril de 1971, DÖV, 1972, pág. 174, relativa al deslinde de un
terreno).

-Las comunicaciones, informes, opiniones, recomendaciones y advertencias no son

tampoco, por regla general, actos administrativos en sentido estricto
(KOPP/RAMSAUER, 2000; STELKENS, 2001). Un caso especial viene representado por
las informaciones y promesas administrativas. Las meras informaciones no suelen
considerarse actos administrativos, aunque otra cosa sucede con las promesas que
garantizan que en el futuro se va a emitir o a omitir un determinado acto administrativo
(Zusicherung), perfectamente asimilables a algunas consultas vinculantes reguladas en
nuestro Derecho urbanístico o en el ámbito del Derecho tributario, en donde conviven
opiniones a favor de su entendimiento como actos administrativos (KOPP/RAMSAUER,
2000; HENNEKE, 2000), con otras diametralmente opuestas (ERICHSEN, 1998). Debe
decirse que, en la práctica, la cuestión no va más allá, al resultar la Zusicherung
legalmente sometida, en los aspectos sustanciales, al mismo régimen que los demás
actos administrativos. Entre nosotros, la caracterización de una promesa administrativa
como acto administrativo dependerá fundamentalmente de su efectiva obligatoriedad o
vinculación para la Administración, pero no del hecho de que la promesa misma esté
sometida a un régimen de revocación especial. Así sucede en el ámbito comunitario, en
donde la información vinculante emitida por las autoridades aduaneras es considerada
una decisión (esto es, un acto administrativo en sentido estricto), aunque disponga de un
régimen de revocación especial (véase el artículo 12, en relación con el artículo 4. 5, del
Código Aduanero Comunitario, aprobado por Reglamento 2913/1992, del Consejo, de 12
de octubre de 1992).

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 “El concepto de acto administrativo”, iustel.com, RGDA, n.º 2, febrero 2003

-Las decisiones confirmatorias de otros actos anteriores, siempre que no abran un

nuevo plazo de impugnación. Son actos administrativos, por el contrario, las resoluciones
que prolongan la eficacia temporal de otro acto anterior, o las que los modifican, revocan
o anulan (KOPP/RAMSAUER, 2000; WOLFF/BACHOF/STOBER, 2000).

-Las medidas administrativas de ejecución material y las actuaciones puramente

materiales, en general, siempre que su objetivo tenga sólo ese carácter material
(MAURER, 2000; WOLFF/BACHOF/STOBER, 2000). Así, no son actos administrativos
las ejecuciones subsidiarias, pero sí las decisiones que justifican, y a través de las
cuales se adopta, este medio de ejecución forzosa de los actos administrativos
(KOPP/RAMSAUER, 2000).

-Hay también declaraciones de la Administración que, aún produciendo notables

efectos jurídicos (que suelen calificarse como declaraciones de “voluntad”), no tienen, sin
embargo, carácter regulador, en el sentido indicado, y no son, por tanto, actos
administrativos. Aquí encajan, con claridad, los actos a través de los cuales la
Administración ejerce un derecho de retracto, de tanteo, una opción o un derecho de
contenido semejante, actos éstos que producen consecuencias jurídicas, pero que no
tienen contenido regulador, siendo únicamente la consecuencia de un acto o norma
anteriores. Supuestos más dudosos son las resoluciones administrativas que fijan plazos
o las decisiones por las que se procede a una compensación de deudas (MAURER,
2000; WOLFF/BACHOF/STOBER, 2000).

-Entre las actuaciones administrativas excluidas del concepto de acto administrativo,

por falta de carácter regulador, la doctrina alemana suele citar a los actos de trámite, con
independencia, desde luego, de la posibilidad de su impugnación jurisdiccional autónoma
(posibilidad que depende de que el acto pueda ejecutarse por sí sólo [por ejemplo, la
decisión de someter a un funcionario a un examen médico en el trámite de prueba de un
procedimiento] y de que produzca efectos frente a terceros distintos del interesado en el
procedimiento), lo que resulta perfectamente posible en un sistema en el que el acceso
al contencioso no depende de la existencia de un acto administrativo previo, como
hemos tenido ocasión de advertir, haciendo, pues, posible la impugnación autónoma de
los actos de trámite sin necesidad de considerarlos como auténticos actos
administrativos. No sucede así entre nosotros, en donde el contencioso permanece
encastillado en su carácter revisor, lo que obliga a admitir el enjuiciamiento jurisdiccional
de todos los actos de trámite cualificados (el propio BVerfG ha declarado, con toda
lógica, en la Sentencia de 24 de octubre de 1990 [NJW 1990, págs. 415 y 416], que “la
denegación de la revisión judicial de los actos de trámite no puede suponer para el
recurrente perjuicios irrazonables, que no podrían repararse por completo en un proceso

13
 Raúl Bocanegra Sierra

ulterior”), constituyan, o no, actos administrativos en sentido estricto. Todos los actos de
trámite cualificados, pues, a que se refiere el art. 107.1 LPC deben ser entendidos,
únicamente a efectos procesales, como se verá, como actos administrativos sometidos a
control judicial, aun cuando, en realidad, sólo lo sean aquellos que efectivamente tengan
una eficacia constitutiva o declarativa ad extra, como la citada orden de sometimiento de
un funcionario a examen médico en el transcurso del trámite de prueba de un
procedimiento, o aquellos actos a través de los cuales un órgano administrativo toma
una decisión, en el seno de un procedimiento, que el órgano formalmente competente
para resolverlo no puede revisar ni modificar.
No parece necesario continuar este análisis, sólidamente asentado en un cuerpo de
doctrina comúnmente admitido, aunque, lógicamente, polémico en algunos extremos de
su riquísima casuística, para poner de manifiesto que la existencia de numerosas,
razonables y discutidas excepciones a una noción de acto administrativo como la que se
está explicando, no solamente confirma la solidez de la construcción del propio
concepto, sino también, y por las mismas razones, su capacidad de resistencia a todo
tipo de críticas, incluidas las relativas a su excesiva rigidez.

b) La decisión administrativa de carácter regulador debe, además, producir efectos

externos, para poder integrar un acto administrativo. Esta referencia a la producción de
efectos externos alude a la extensión de los efectos de los actos administrativos frente a
terceros, fuera o más allá de la Administración que los dicta o, para ser más exactos,
más allá, incluso, de las posibles relaciones interadministrativas producidas en el interior
de un procedimiento.
Esta característica de los actos administrativos permite distinguir de los actos
administrativos en sentido estricto, en cuanto no producen efectos externos, a
determinadas actuaciones administrativas con las que, acaso, pudieran confundirse,
como ocurre con las instrucciones y órdenes de servicio, o con las aprobaciones, los
informes vinculantes u otras declaraciones o actos de tutela que, siendo necesarias en
un procedimiento, sólo producen efectos al exterior a través de la resolución final del
procedimiento a la que sirven de presupuesto.
En este sentido, el artículo 21 LPC sitúa a las instrucciones y órdenes de servicio
lejos de los actos administrativos, habida cuenta de su carencia, con carácter general, de
efectos externos, aun cuando quepa alguna precisión en relación con el ejercicio de
potestades discrecionales, en cuanto las instrucciones y las órdenes de servicio (que
pueden, incluso, publicarse, de acuerdo con al párrafo segundo del artículo 21. 1 LPC)
constituyen un elemento de control de la discrecionalidad de la Administración, al poder
dar lugar, si el acto que las aplica se aparta de ellas, a una infracción del principio de
interdicción de la arbitrariedad o del principio de igualdad, salvo que existan

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 “El concepto de acto administrativo”, iustel.com, RGDA, n.º 2, febrero 2003

circunstancias que justifiquen un cambio de criterio. Ello, en todo caso (la posible eficacia
externa que estos principios puedan suponer para las instrucciones y órdenes de
servicio), las sitúa más próximas a las normas jurídicas que a los actos administrativos.
Por otra parte, tiene efectos externos, y debe ser considerada, por tanto, como un acto
administrativo (o como un Reglamento, según su carácter innovador o no del
Ordenamiento), la orden que afecta al círculo de derechos y obligaciones personales del
funcionario o autoridad a la que se dirige, esto es, no sólo cuando tienen que ver con sus
derechos y posiciones jurídicas dentro de la relación de servicio, sino también cuando
actúan en el ámbito de su esfera jurídica general, como sería el caso de una orden que
le impusiera una conducta que fuera más allá de sus obligaciones legales (BACHOF,
1952).
Por lo que se refiere a las declaraciones de otros órganos, de la misma o de distinta
Administración, que se insertan en procedimientos complejos como presupuesto de la
resolución final, debe señalarse que tales declaraciones pueden tener eficacia directa
más allá del procedimiento en que se incluyen y reunir, por tanto, las condiciones para
ser considerados actos administrativos, cuando producen efectos inmediatos respecto a
los ciudadanos implicados en el procedimiento. Para determinar si esos efectos se han
producido o no, constituye un indicio importante el hecho de que el órgano que dicta el
acto aprobatorio o el que informa sea el competente para tomar en consideración
determinado interés público o determinada tarea dentro del procedimiento (MAURER,
2000; WOLFF/BACHOF/STOBER, 2000), a lo que no es ajeno, en nuestro sistema, el
artículo 107 LPC (ya que estos actos vendrían de hecho a determinar el fondo del asunto
en lo que a una determinada materia o función se refiere, y su ilegalidad no podría ser
subsanada por el acto final), lo que podría permitir la consideración de este tipo de
declaraciones, cuando estuviesen cualificadas por la especial función reservada al
órgano en cuestión, como actos de trámite cualificados y, eventualmente, en
consecuencia, como actos administrativos.

c) Los actos administrativos, para serlo, deben proceder, evidentemente, de una

Administración pública, en el sentido del art. 2 LPC, de sus organizaciones y agentes, sin
que esta cuestión plantee mayores problemas, ni deban tampoco aquí suscitarse
expresamente. Sí debe decirse que la cuestión del control jurisdiccional de la actividad
materialmente administrativa de los órganos constitucionales, que, entre nosotros, no
integran verdaderos actos administrativos, se resuelve de distinta manera en el Derecho
alemán, que sí los considera actos administrativos (WOLFF/BACHOF/STOBER, 2000;
MAURER, 2000). El concepto de órgano se formula, así, de forma deliberadamente
ambigua para posibilitar la inclusión como tales de algunos órganos constitucionales que
realizan tareas materialmente administrativas, como puede ser el Presidente de la

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 Raúl Bocanegra Sierra

República. Por otro lado, esta precisión legal sirve para excluir del concepto de acto
administrativo a las medidas adoptadas por sujetos privados o las acordadas por el
legislador, el Gobierno o las decisiones jurisdiccionales, aun cuando hay que señalar que
aquí no se aplica un criterio orgánico sino funcional o material del acto administrativo. La
alusión al órgano subraya asimismo el carácter unilateral de la medida de autoridad, que
permite distinguir el acto administrativo de toda la actividad contractual de la
Administración, de los contratos sobre potestades administrativas o de los convenios.

d) Los actos administrativos deben dictarse, además, en el ejercicio de una potestad

de Derecho público, más concretamente, de Derecho Administrativo, lo que tampoco
suscita mayores complicaciones, aunque puede tener alguna importante consecuencia.
Esta nota, que la definición legal alemana contiene al referirse a medidas “de
autoridad”, permite, por de pronto, distinguir los actos administrativos de las actuaciones
de la Administración sometidas al Derecho Privado (MAURER, 2000; STELKENS, 2001),
así como de aquellas otras actuaciones de la Administración que tienen su origen en el
ámbito de otras ramas del Derecho Público, como el Derecho Constitucional, el
Eclesiástico, el Internacional o el Procesal (MAURER, 2000).
Pero, además, del hecho de que los actos administrativos deban ser consecuencia
del ejercicio de una potestad administrativa podría derivarse otra consecuencia
enormemente significativa, en cuanto permite afirmar, entre otras cosas, que, como se
sostiene en Alemania, los actos por los que la Administración decide celebrar un contrato
no son actos administrativos, justamente porque no son decisiones “de autoridad”, esto
es, dictadas en el ejercicio de una potestad de Derecho público. Ello no es, por lo demás,
sino otra manifestación de la diferencia entre las acepciones amplia y estricta del
concepto de acto administrativo, es decir, de la necesidad, o no, de ampliar
injustificadamente el concepto de acto para someter determinadas materias al control
judicial.

e) Finalmente, los actos administrativos deben ser consecuencia del ejercicio de una
potestad administrativa distinta de la reglamentaria, para decirlo en los términos de una
conocida expresión (GARCÍA DE ENTERRÍA/FERNÁNDEZ, 2000), con lo que pretende
subrayarse la limitación del concepto de acto administrativo al fenómeno de la aplicación
del Derecho y no al de su creación, cuyo criterio de distinción no es, en términos
generales, nada problemático entre nosotros, a partir de la afirmación de que el acto
administrativo no innova el Ordenamiento jurídico, sino que lo aplica, mientras que el
Reglamento supone una alteración del Derecho objetivo, un episodio de creación del
Derecho (GARCÍA DE ENTERRÍA/FERNÁNDEZ 2000).

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 “El concepto de acto administrativo”, iustel.com, RGDA, n.º 2, febrero 2003

El punto de partida en el Derecho alemán no es exactamente el mismo que el

nuestro, que no parece, sin embargo, necesario alterar, en absoluto. Y el punto de
partida no es el mismo porque, si bien se observa, en la definición legal alemana se dice
que los actos administrativos se dirigen “a la regulación de un caso particular” (o
concreto, si se quiere), lo que remite el criterio de distinción al carácter concreto del acto,
frente al carácter abstracto-general del Reglamento. La doctrina suele entender, aunque
el tema no es enteramente pacífico, que la “regulación de un caso particular” alude al
carácter concreto de la medida, y no al carácter más o menos amplio de sus
destinatarios (WOLFF/BACHOF/STOBER, 2000; KOPP/RAMSAUER, 2000. En contra,
VOGEL, 1977), resolviendo los evidentes problemas que una situación semejante
suscita mediante la combinación de diferentes criterios en los casos más complejos,
como el innovativo del Ordenamiento (que conocen, desde luego) con el de la
generalidad de los destinatarios, o con otros, como el ámbito territorial, el grado de
complejidad interna de la norma, la ejecutividad o el alcance temporal de la medida de
que se trate (MAURER, 2000).
Una noción de acto administrativo como la que se acaba de exponer, tan
conceptualmente restringida, cuadra perfectamente con un sistema jurisdiccional
sostenido en un sistema de acciones, desprendido de la necesidad de impugnación de
actos administrativos cada vez que se pretenda el acceso a la jurisdicción contencioso-
administrativa. En el sistema alemán, como ya se ha notado, la tutela judicial no depende
de la consideración de la actuación administrativa como un acto administrativo
formalizado como tal, como sucede entre nosotros, sino que las pretensiones de los
ciudadanos frente a la Administración pueden ser planteadas, mediante un sistema de
acciones, respecto de todo tipo de formas o clases de actuaciones administrativas, sean
o no actos administrativos. La importación entre nosotros de este concepto (PARADA,
2000; GALLEGO, 2001), plantearía ciertamente problemas de gran calado en el sentido
que se acaba de señalar, porque nuestro procedimiento contencioso-administrativo (y
ello pese a la reforma operada por la Ley Jurisdiccional de 1998, que parece pretende
tomar el modelo alemán cuando regula, por ejemplo, la vía de hecho o la inactividad de
la Administración) sigue básicamente anclado en el modelo francés, revisor de actos
administrativos, y en el que el acto administrativo préalable es condición de acceso a la
jurisdicción, de tal modo que las pretensiones frente a la Administración continúan
girando alrededor de la noción de acto administrativo. Ello obliga, en la realidad de
nuestro contencioso, que resulta así totalmente original respecto a los demás sistemas
europeos, no solo a proscribir el uso de un concepto estricto de acto administrativo como
el que se ha expuesto, sino también, lo que es aún más llamativo, el empleo de los
convencionalmente llamados conceptos amplios, para apoyarse en una amplísima

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 Raúl Bocanegra Sierra

noción de acto administrativo que le permita salir al paso de los problemas de

indefensión y de falta de tutela judicial efectiva que, en otro caso, plantearía el imposible
enjuiciamiento directo de actuaciones administrativas que, aunque calificadas como tales
por los Tribunales, no son actos administrativos en sentido estricto.
Otra cosa podría ser si el contencioso fuera modificado, eliminando la conexión acto
administrativo-acceso a la Jurisdicción, o la jurisprudencia iniciara una vía interpretativa
de la nueva Ley Jurisdiccional en esa dirección –proscribiendo de entrada el famoso
carácter revisor-, lo que, nada fácil en absoluto, no resulta, con todo, del todo imposible
hacia el futuro. Hoy por hoy, sin embargo, parece inevitable, en la práctica, tener que
partir de un concepto amplísimo de acto administrativo, estrictamente acomodado a
aquellas necesidades del contencioso que permitan evitar situaciones de indefensión,
concepto que ni tan siquiera coincide, por ser de muchísima mayor extensión, con el
concepto amplio que suele admitirse comúnmente en nuestra doctrina mayoritaria, y
cuya formulación se debe a GARCÍA DE ENTERRIA (2000), modelo, aún hoy, de casi
todas de las formulaciones del concepto de acto administrativo que, entre nosotros,
parten de una concepción amplia del mismo. A él se hace seguidamente referencia.

III. EL CONCEPTO AMPLIO DE ACTO ADMINISTRATIVO

Desde esta perspectiva, puede decirse, en un sentido general (GARCÍA DE

ENTERRÍA/FERNÁNDEZ, 2000), que acto administrativo es todo acto jurídico dictado
por la Administración y sometido al Derecho Administrativo. Se distinguiría, por tanto, de
la actuación no jurídica (actos materiales) de la Administración, de los actos jurídicos
producidos por los administrados, aun siendo propios del Derecho Administrativo y de los
actos jurídicos dictados por la Administración pero no sometidos al Derecho
Administrativo (actos de Derecho privado, procesal, laboral, constitucional, etc.).
Este concepto, puramente aproximativo, resultaría demasiado amplio, al no permitir
ofrecer una idea clara de lo que un acto administrativo sea, si se busca precisar
regímenes unitarios de alguna sustantividad y no vagamente abstractos, por lo que
debería desestimarse en favor de una noción más precisa.
Así, de ese concepto habrían de excluirse, en primer lugar, los Reglamentos, para
integrarse en la teoría de las fuentes, por obedecer a principios singulares y muy
diferentes. En segundo término, se excluirían los actos contractuales (los contratos),
integrantes de una teoría propia de los contratos de la Administración, reduciendo, pues,
la teoría de los actos administrativos a los unilaterales. Finalmente, debería
independizarse también el uso de la coacción administrativa, para hacer de la misma una
teoría singular, de modo que el acto administrativo se concretaría en lo que son
declaraciones y no ejecuciones.

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 “El concepto de acto administrativo”, iustel.com, RGDA, n.º 2, febrero 2003

La delimitación conceptual así realizada por reducciones sucesivas a partir de la

teoría general del acto jurídico en su aplicación al Derecho Administrativo (actos del
administrado, contratos, Reglamentos, ejecuciones coactivas, actos sometidos a
Ordenamientos distintos del administrativo), permitirían concretar una definición positiva
del acto administrativo, sobre la base de la definición clásica de ZANOBINI (1958),
ligeramente corregida, de tal manera que acto administrativo sería “la declaración de
voluntad, de juicio, de conocimiento o de deseo, realizada por la Administración en el
ejercicio de una potestad distinta de la reglamentaria”, derivándose de esta definición
una serie de notas características:

a) Estaríamos, en primer término, ante una declaración intelectual, excluyendo, por de

pronto, las actividades puramente materiales de la Administración (ejecuciones
coactivas, actividad técnica de la Administración). La declaración, por su parte, podría
ser de voluntad, que es lo normal en las decisiones o resoluciones finales de los
procedimientos, pero también de otros estados intelectuales: de juicio, de deseo, de
conocimiento, como se admite pacíficamente en la teoría general del acto jurídico. Así,
expresión de juicio es todo acto consultivo, o un informe, o una rendición de cuentas o
los actos de intervención y fiscalización financiera. Expresiones de deseo son las
propuestas de resolución (de expedientes o de recursos) o las peticiones de un órgano
(o un ente) a otro. Manifestaciones de conocimiento, por su parte, son los actos
certificantes, los diligenciamientos, anotaciones o registraciones de títulos, documentos,
actos o trámites y el levantamiento de actas o la referencia de órdenes verbales, o los
actos de información o comunicación. Añadir que desde la perspectiva de un concepto
restringido no parece que, con carácter general, puedan considerarse actos
administrativos todas las manifestaciones intelectuales que no sean declaraciones de
voluntad.

b) La declaración en que el acto administrativo consiste debería proceder de una

Administración, precisamente, excluyendo, por tanto, los actos jurídicos del administrado
(que son también actos jurídicos regulados por el Derecho Administrativo, pero
sometidos a otro régimen sustancialmente diferente), los supuestos actos materialmente
administrativos dictados por órganos públicos no encuadrados en la Administración
pública (de las Cámaras legislativas o del poder judicial), así como los contratos o los
convenios, en cuanto son fruto de varias voluntades y no solo de una Administración.

c) La declaración administrativa en que el acto consiste se presenta en este concepto

como ejercicio de una potestad administrativa, lo que significa, entre otras cosas, que no
puede haber acto administrativo sin norma específica que lo autorice y lo prevea, es
decir, sin una habilitación positiva previa del Ordenamiento jurídico.

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 Raúl Bocanegra Sierra

d) Se destaca, finalmente, que la potestad administrativa ejercitada en el acto ha de

ser distinta de la potestad reglamentaria, a cuyas diferencias con los actos
administrativos ya hemos aludido, no pareciendo necesario detenerse en mayores
consideraciones.

IV. LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS A EFECTOS JURISDICCIONALES

De lo que más arriba se ha señalado, se deduce con claridad que, en realidad, no

puede hablarse entre nosotros, en la práctica, de un concepto preciso de acto
administrativo dotado de un régimen jurídico unitario con perfiles propios y definidos y
sustantividad propia. Ello es así, como también ha podido notarse, porque cualquier
concepto abstracto que quiera emplearse -ya sea estricto o amplio- resulta inutilizado por
la exigencia jurisdiccional de considerar acto administrativo toda actuación administrativa
susceptible de tutela judicial efectiva, lo que determina una extensión desmesurada,
ciertamente, del concepto jurisprudencial de acto administrativo, concepto que resulta,
así, como tal concepto, independientemente de su funcionalidad específica,
perfectamente inservible. En este sentido, podría hablarse de la existencia de actos
administrativos a efectos puramente jurisdiccionales, en el entendido de que no se trata
sino de una noción negativa, residual, utilizable únicamente para describir todas aquellas
actuaciones o actividades de la Administración que, constituyendo verdaderos actos
administrativos en sentido estricto o no siéndolo, en absoluto, tienen acceso al
contencioso-administrativo, bien por ser calificadas formalmente como tales actos
administrativos por los Tribunales, bien porque esas actividades o actuaciones son lisa y
llanamente admitidas al proceso. Es muy frecuente, en efecto, que la jurisprudencia
considere formalmente actos administrativos a actuaciones jurídicas que no lo son, como
ocurre, por ej., con la técnica de la inactividad, cuando se provoca un acto que sólo es
formalmente un acto administrativo (pero que, en realidad, no es tal), como también lo es
que admita directamente recursos contencioso-administrativos frente a actuaciones
estrictamente materiales o de otra naturaleza, que en ningún caso podrían ser
consideradas actos administrativos. En todo ello tienen que ver, sin duda, las exigencias
de la tutela judicial efectiva del art. 24. 1 CE y del art. 1 de la Ley Jurisdiccional de 1956,
que solo admitía el recurso contencioso-administrativo en relación con los “actos” de las
Administraciones públicas. La LJ de 1998 ya no alude a los “actos” administrativos, sino
a la “actividad” administrativa como objeto de control jurisdiccional, al tiempo que
incorpora una cierta apertura (aunque tímida en exceso) a la configuración del
contencioso como un sistema de acciones, lo que, ciertamente, podría permitir un intento
serio de separar los actos administrativos del acceso al contencioso, y adentrarse, con
ello, en la búsqueda de una distinción clara entre una noción estricta de acto

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 “El concepto de acto administrativo”, iustel.com, RGDA, n.º 2, febrero 2003

administrativo, superior técnicamente a los conceptos amplios, y la de aquellas otras

actividades o actuaciones administrativas que, debiendo ser objeto de control
jurisdiccional, no son realmente actos administrativos.
Esta concepción amplia –amplísima, en realidad- del acto administrativo, introducida
por la jurisprudencia para evitar que determinadas formas de actuación administrativa
(todas aquellas que quedan fuera de una noción estricta de los actos administrativos)
resulten infiscalizables por los Tribunales contencioso-administrativos, trae consigo, sin
embargo, junto, lógicamente al beneficio que comporta, diversas e importantes
consecuencias negativas para los ciudadanos y para el sistema mismo: no solo, en
efecto, porque da a entender, de forma innecesaria e injustificada, que la Administración
puede pronunciarse a través de actos administrativos acerca de cualquier clase de
cuestiones que surjan en sus relaciones con los particulares (DRUSCHEL, 1999), sino
también, porque permite extender, indebidamente, a determinadas actividades
administrativas, la aplicación de ciertas reglas cuya utilización sólo tiene sentido respecto
a actos administrativos estrictamente tales, y, extenderlas, además, en perjuicio de los
ciudadanos.
Esta concepción amplísima de los actos administrativos ha llevado, en efecto, a
identificar actos administrativos tácitos o presuntos subyacentes a la simple inactividad
administrativa o a la actividad material o técnica. La absoluta desemejanza de esta
última con el contenido propio de los actos administrativos (por ej., una operación
quirúrgica o un folleto de información al público) determina que su eventual asimilación a
los actos administrativos (como sucedió en el caso, ya citado, de una rueda de prensa)
opere exclusivamente a los solos efectos de permitir el acceso al contencioso, siendo
abiertamente absurda la aplicación aquí de cualquier otra característica de los actos
administrativos. Por su parte, la conversión de la inactividad administrativa en actos
presuntos, a través de la técnica del silencio administrativo, aun cuando permitió –y
sigue permitiendo- su acceso al contencioso, ha provocado complejos problemas
jurídicos, aún no resueltos, por cierto, justamente porque la calificación, en ciertos casos,
de la inactividad como acto presunto supone la aplicación (también contra cives, no solo
a favor del ciudadano) de las notas características propias de los actos administrativos
(el plazo limitado de recurso o la excepción de acto consentido, por ej.), con
consecuencias muchas veces inadmisibles. Ello, el perjuicio para el ciudadano de la
aplicación de ese concepto amplísimo de acto administrativo, es aún más visible cuando
se refiere a especies de actividad administrativa más cercanas, en su contenido, a los
actos administrativos y más fáciles, por tanto, de confundir con éstos, como puede
suceder, por ej., con el pago por la Administración de sus obligaciones económicas, que
se documenta normalmente en comunicaciones dirigidas al acreedor. Así, la

21
 Raúl Bocanegra Sierra

jurisprudencia ha calificado con frecuencia a las nóminas como actos administrativos,

pero lo ha hecho, no solo para hacer posible su impugnación, sino también para aplicar,
en perjuicio del ciudadano, la excepción de acto consentido, proyectando una
característica propia de los actos administrativos sobre algo que no es, en absoluto, un
acto administrativo. Ello no sería posible, como es evidente, en un sistema jurídico
basado en un concepto estricto de acto administrativo, en donde, como sucede, por ej.,
en el Derecho alemán, el pago no constituye nunca un acto administrativo –y tampoco el
documento en el que se le comunica al interesado-, del mismo modo que tampoco son
actos administrativos otras declaraciones como los requerimientos de pago o las
respuestas de la Administración, por ej., a las peticiones de compensación de créditos,
salvo que, por la forma en que se produce la comunicación, aparezca claramente puesta
de manifiesto la voluntad administrativa de dictar una resolución, un acto administrativo,
en sentido estricto, lo que llevaría consigo, lógicamente, la exigencia de mayores
garantías. Por la misma razón, la dogmática jurídica se ocupa en Alemania de la figura
de las declaraciones de voluntad de Derecho Administrativo, distintas de los actos
administrativos, y que pueden ser emitidas por la Administración o por los particulares.
Por lo demás, la utilización de un concepto estricto de acto administrativo ha llevado
en Alemania a excluir su uso en algunos supuestos en que, en nuestro Derecho, resultan
absolutamente indiscutidos, como ocurre en el caso de los contratos de Derecho público,
por comparación con nuestros contratos administrativos. El razonamiento seguido
consiste en afirmar que si la Administración decide servirse del contrato, del convenio, y
tratar con los particulares en un plano de igualdad, no puede recurrir a una figura como
la del acto administrativo, que se soporta en el poder de mando, en la unilateralidad, con
independencia de que la relación contractual se rija efectivamente por el Derecho
Administrativo. Un simple vistazo a nuestro sistema de contratos administrativos permite
comprobar cómo el concepto amplísimo de acto administrativo impide toda posibilidad de
discutir esta cuestión, en la medida misma en que cualquier actuación unilateral de la
Administración se considera un acto administrativo con todas sus consecuencias, lo que
conduce derechamente a que el régimen jurídico de nuestro sistema de contratos de la
Administración esté mucho más penetrado por el régimen de los actos administrativos
“separables” que el de nuestro propio modelo francés, de cuyo Derecho proceden,
teóricamente, tanto los contratos administrativos como los actos separables (HUERGO,
2000).

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