CONSIDERACIONES GENERALES SOBRE EL ACTO

ADMINISTRATIVO

I JORNADAS DE DERECHO ADMINISTRATIVO EN LA UNIVERSIDAD

CATÓLICA ANDRÉS BELLO EN HOMENAJE A JOSÉ ARAUJO JUÁREZ

Rafael Badell Madrid[1]

[1] *Doctor en Derecho. Individuo de Número de la Academia de Ciencias Políticas

y Sociales. Profesor de la Universidad Católica Andrés Bello (pregrado y postgrado).

Profesor de la Universidad Monteávila. Ocupó la Cátedra Andrés Bello en la

Universidad de Oxford durante el año académico 1998-1999.  Senior Associate Member

de la Universidad de Oxford durante el año académico 2006-2007.  Socio fundador del

Despacho de Abogados Badell & Grau 1985.

PRIMERA PARTE

EL ACTO ADMINISTRATIVO COMO EXPRESION DE LA FUNCION

ADMINISTRATIVA

I.                   Orígenes

La historia del acto administrativo es la historia del Derecho Administrativo.

Cualquier estudio destinado a conocer el origen del acto administrativo debe partir

inevitablemente de la Revolución Francesa, pues el largo desenvolvimiento histórico del

acto administrativo cristalizó definitivamente con la expedición de la ley de 16-24 de

agosto de 1790, dictada por la Asamblea Constituyente, que consagraba el principio de

separación entre la autoridad judicial y la autoridad administrativa, preceptuando en su

artículo 13 lo siguiente:

“Las funciones judiciales son distintas y permanecerán siempre separadas de las

funciones administrativas. Los jueces no podrán, bajo pena de prevaricación, turbar de

cualquier manera que sea las operaciones de los cuerpos administrativos.”[1]

Luego, la Ley del 16 Fructidor del año III, por medio de la cual se prohibía a los

tribunales judiciales el conocimiento de actos de administración de toda especie,

constituye el primer texto legislativo francés en incluir una expresión similar a la actual.
[2]
 De acuerdo al Prof. Eloy Lares Martínez, la expresión acto administrativo, surge así,

como una noción opuesta al Derecho, por cuanto comprende una categoría de actos que

en ese momento escapa totalmente a la intervención judicial.[3]

Estima el Prof. Raymond Odent, citado por Gustavo Penagos, que la Revolución

Francesa cambió completamente la organización administrativa de Francia, la

legislación revolucionaria aplicó el principio de la separación de los poderes, para

asegurarse la no intervención del poder judicial en las actividades del llamado Poder

Ejecutivo, perfeccionándose la jurisdicción contencioso administrativa con la creación

del Consejo de Estado en el año de 1799, el cual a través de toda su historia ha

elaborado por vía jurisprudencial la teoría del acto administrativo.[4]

La expresión acto administrativo se comienza a utilizar a partir de 1790 cuando

se trata de determinar la materia que compete al contencioso administrativo y que en

consecuencia escapa a la autoridad judicial. Con este fin, el Directorio por ley de 2

Germinal del año V, calificó como actos de la administración “todas las operaciones que
se realizan por orden del gobierno, de sus agentes inmediatos, bajo su vigilancia y con

fondos proporcionados por el tesoro público”[5].

A partir de entonces, la noción de acto administrativo se incorpora en la

literatura jurídica francesa que trata de aplicar los principios filosóficos de la revolución

que son la base de toda elaboración posterior.[6]

Los textos legales que se expidieron en la Revolución Francesa buscaron la

consolidación del principio de separación de los poderes, especialmente la autonomía de

la justicia administrativa de la judicial, con el fin de impedir que los tribunales comunes

conocieran de los asuntos que interesaban únicamente a la administración.

En los repertorios franceses editados antes de la Revolución no se encuentra la

expresión acto administrativo. El repertorio Denisart en 1771 y el de Guyot en 1784 dan

a la palabra acto un significado limitado al derecho civil y procesal.[7]

La primera definición doctrinaria de acto administrativo aparece a comienzos del

siglo XIX, en el Repertoire de Jurisprudence del jurista Merlín, donde se define como

“...una resolución, una decisión de la autoridad administrativa, o una acción, un hecho

de la administración que tiene relación con sus funciones”. [8] Se puede observar cómo,

en un principio se tenía de acto administrativo un concepto vago y genérico que no se

diferenciaba mucho del de actividad de la administración en sentido subjetivo y formal.

Sin embargo, gracias a la práctica y desarrollo posterior en Francia, las decisiones

jurisprudenciales van a aportar todo el material para la elaboración doctrinaria posterior

de la teoría de los actos administrativos.

Buscando una precisión de la noción de acto administrativo, la doctrina

comentadora de estas decisiones, señaló que el carácter administrativo del acto debía

provenir de la naturaleza misma del acto y no solamente de su autor o del fin que se

propusiera.[9]
 A los únicos fines de precisar los actos que escapaban del control de los

tribunales, surgió el criterio instrumental por el cual el acto administrativo era todo

aquél emanado de la Administración en ejercicio de su “potencia pública”, donde rige el

principio de autoridad, y que por lo tanto exceden de las facultades de los ciudadanos.

Como correspondencia a estos actos de “puissance publique”, surgió la categoría de los

actos de gestión, constituidos por aquellos que la Administración cumple, motivada por

el interés público, en su calidad de gerente y de intendente de los servicios públicos y no

como depositario de una parte de la soberanía, es decir sin que intervenga la potencia

pública. [10]

La distinción entre actos de autoridad o de potencia pública y los actos de

gestión dominó la doctrina y jurisprudencia francesa durante casi todo el siglo XIX,

hasta que a inicios de la Tercera República francesa, el 8 de febrero de 1873, el Tribunal

de Conflictos diera origen al criterio de servicio público, que pasó a dominar el derecho

administrativo francés. Ahora, si bien es cierto que la mayoría de las instituciones

francesas pasaron a ser definidas por su relación con el servicio público, el acto

administrativo no. El acto administrativo permaneció atado a la noción de potencia

pública. Aunque, cabe advertir, existen algunos autores que lo definen combinando

ambos criterios, el de potestad pública y el de servicio público.[11]

Según Forsthoff, desde la segunda mitad del siglo XIX, se comprende bajo el

concepto de acto administrativo las acciones de las más variada índole, realizadas por la

Administración, que caen bajo las doctrinas y principios por los que se rige el obrar de

la misma.[12]

Aun cuando en un principio el acto administrativo surgió como una noción

extraña a cualquier intervención judicial, en la propia Francia prontamente se dieron

cuenta de la necesidad de someter estos actos a algún tipo de control de derecho.

Inicialmente este control era ejercido por la misma Administración activa, pero luego

pasó a ser responsabilidad de tribunales creados en el seno de la propia Administración.

Varios países siguieron el modelo francés; algunos, como Venezuela, adoptaron un

sistema judicialista, esto es la sumisión de los actos administrativos al control de

legalidad ejercido por los órganos del poder judicial; y otros, en fin, han adoptado

sistemas mixtos. Pero de alguna u otra forma, actualmente se reconoce a nivel mundial

que el acto administrativo es un acto en ejecución de la ley, que debe estar, tanto en 

cuanto a su forma como a su contenido, ceñido al ordenamiento jurídico y que la

legalidad del mismo debe estar asegurada por órganos estatales aptos para declarar la

nulidad en casos de inconformidad con el Derecho.[13] 

La noción de acto administrativo nace finalmente para designar un acto de

naturaleza específica que viene a determinar el sentido en que la regla de derecho debe

aplicarse al caso individual. La significación de acto administrativo entraña una doble

vertiente: (i) viene a ejecutar o a concretar la Ley; (ii) se convierte condición previa de

toda operación material de la Administración Pública o, al menos, de aquellas

operaciones que rozan la esfera de la libertad o de la propiedad de los particulares.

Siendo así, se concluye:

·         La noción de acto administrativo es consecuencia de la sumisión de la

Administración Pública al régimen de Derecho. No obstante en sus orígenes

surge paradójicamente para calificar aquellas actuaciones de la

Administración Pública excluida de la fiscalización de los tribunales.

·         La Administración del Estado-Policía realizaba actos, que en un sentido

amplio eran asimilables a la denominación de actos administrativos, sin

 embargo es precisamente en esta etapa, y separados ya los asuntos de la

Administración de los asuntos de justicia, que fue cuando el derecho

germánico extendió el principio de exclusión de los actos administrativos del

régimen de derecho.

·         A pesar de que durante el antiguo régimen en Francia se configura ya un

recurso jerárquico que, consiguientemente, implica un examen jurídico de

determinados actos de las autoridades administrativas, es la consagración del

principio de legalidad de la Administración Pública, luego de la revolución

francesa, la que concede a ciertos actos de la administración la significación

particular de actos administrativos. La ley de 16-24 de agosto de 1790,

dictada en Francia por la Asamblea Constituyente, en la primera fase de la

Revolución Francesa, consagra el principio de separación entre la autoridad

judicial y la autoridad administrativa. Durante el proceso de la mencionada

revolución, diversas disposiciones legales insistieron en prohibir la

injerencia de los tribunales en las tareas atribuidas al Poder Ejecutivo.

Surgiendo, históricamente, la noción ya mencionada, como una figura de

cierto modo opuesta al derecho, por cuanto comprende una categoría de

actos que en ese momento escapa totalmente a la intervención judicial. Sin

embargo, es en la propia Francia, donde posteriormente se advirtió la

necesidad de someter esos actos a algún control de derecho, ejercido

inicialmente por la misma administración activa, y después, por tribunales,

creados en el seno de la administración.

 
 ·         Nace finalmente una noción de acto administrativo para designar un acto

de naturaleza específica que viene a determinar el sentido en que la regla de

derecho debe aplicarse al caso individual.

·         La significación de acto administrativo entrañará una doble vertiente:

_ Viene a ejecutar o a concretar la Ley.

_ Se convierte condición previa de toda operación material de la

Administración Pública o, al menos, de aquellas operaciones que rozan la

esfera de la libertad o de la propiedad de los particulares.

II.                El acto administrativo en el contexto de la actividad administrativa

La actividad administrativa es toda aquella actividad estatal que no fuera ni

actividad de gobierno, ni actividad judicial, ni actividad legislativa. La decisión negativa

o residual no satisface el razonamiento lógico, por lo cual resulta necesario formularla

en forma positiva.

Para ello no puede emplearse un criterio orgánico, pues si bien el cumplimiento

de ésta, está reservado a ciertos órganos estatales, la actividad administrativa está

encomendada, tampoco puede identificarse como el resultado del ejercicio de una

función estatal, pues allá resulta  tanto del ejercicio de la función administrativa,

jurisdiccional, legislativa del Poder Ejecutivo, las Cámaras Legislativas los tribunales,

tampoco puede utilizarse un criterio formal de graduación pues no solo la actividad

 administrativa tiene carácter sublegal, la actividad administrativa consiste tanto en la

producción de actos heterogéneos, sino que los actos unilaterales pueden ser de efectos

generales o actos administrativos particulares, como en la realización de operaciones

materiales.

III.             Concepto de acto administrativo

            La doctrina emplea un doble punto de vista para descubrir la noción de acto

administrativo entre el conjunto de actos que emanan del Estado, un punto de vista

formal y uno material, sin embargo, afirma Fernando Garrido Falla en su Tratado de

Derecho Administrativo, que “sólo a los actos que emanan de la Administración

Pública, entendida en sentido subjetivo, puede aplicarse un régimen jurídico unitario”.

“Sólo los actos que emanan de la administración pública tienen valor formal de acto

administrativos (frente al valor formal de la ley o de la sentencia)”; solo estos actos

interesan al derecho administrativo.

1.      Desde la concepción formal:

En un sentido formal, habrá que tomar en cuenta ya no el contenido u objeto del

acto que se dicta, sino la naturaleza del órgano del que emana el acto. Así serán

Legislativos, Administrativos y Jurisdiccionales los actos que emanen de los respectivos

órganos (a los que por su naturaleza, le sean inherentes tales funciones). En este sentido

son actos administrativos los que emanen del órgano Administrativo. En resumen, será

acto administrativo aquel que emane del órgano administrativo, en cumplimiento de sus

funciones.
 De esta forma, Eduardo García De Enterría ha definido el acto administrativo

como la “Declaración de voluntad, de juicio, de conocimiento o de deseo realizada por

la Administración en ejercicio de una potestad Administrativa distinta a la

reglamentaria.”. En el mismo sentido, Jaime Santofinio expresa que se trata de “Toda

manifestación unilateral de voluntad de quienes ejercen funciones administrativas

tendiente a la producción de efectos jurídicos.”.

El acto administrativo es concebido entonces como toda declaración concreta y

unilateral de voluntad de la administración o autoridad administrativa, en ejercicio de la

potestad administrativa (Manuel María Diez, esto es, en ejercicio de sus propias

funciones sobre derechos, deberes e intereses, de las entidades administrativas, o de los

particulares respecto de ellos (Rafael Bielsa), que produce efectos jurídicos respecto de

sujetos extraños a la misma Administracion Pública (Enrique Sayagués Laso, Vitta).

Entre otras definiciones formales del acto administrativo podemos enunciar las

siguientes:

 Renato Alessi: “Es la manifestación voluntaria de actividad de una autoridad

administrativa, con autonomía estructural y funcional dirigida a la inmediata y

concreta realización de intereses públicos concretos.”.

 García Oviedo: “Es una declaración especial de voluntad de un órgano público,

preferentemente de un órgano administrativo para la satisfacción de un interés

administrativo.”.

 
 Gustavo Urdaneta Troconis: “Es la declaración de voluntad realizada por la

administración, con el propósito de producir un efecto jurídico.”.

 Luis Humberto Delgadillo: “Es aquella declaración unilateral y concreta del

órgano ejecutivo que produce efectos jurídicos directos e inmediatos.”.

 George Vedel: “Es un acto jurídico emitido unilateralmente por la

administración con el objeto de modificar el ordenamiento jurídico mediante las

obligaciones que impone o por los derechos que confiere.”.

 Massimo Severo Giannini: “Los actos administrativos en sentido amplio, son

actos en los cuales se manifiesta la administración, son los actos de la actividad

administrativa de derecho público. Estos se dividen en declaraciones y actos

reales, las declaraciones a su vez comprenden los proveimientos administrativos

y los actos administrativos instrumentales, proveimiento administrativo es el

acto mediante el cual la autoridad administrativa dispone en orden a los intereses

públicos que le están atribuidos, ejerciendo la propia potestad y correlativamente

incidiendo en situaciones subjetivas de los particulares. Los otros actos de la

administración son actos instrumentales.”.

 José Guillermo Andueza: “Es una manifestación de voluntad de la

Administración Pública, claro está, entendida esta como un conjunto de órganos

que ejercen el poder ejecutivo.”.

 
  Fernando Garrido Falla: “Son el conjunto de actos sometidos al régimen jurídico

Administrativo, por lo que se rigen por dos principios fundamentales, sumisión a

la ley y a las normas jerárquicamente superiores; siendo posible esta sumisión

gracias a la fiscalización jurisdiccional.”.

2.      Desde la visión material

Manuel María Diez define acto administrativo, desde un punto de vista material, 

como toda manifestación de voluntad de un órgano del Estado, sea administrativo,

legislativo o judicial, con sustancia o contenido administrativo. En este sentido – afirma

el propio autor- puede ser acto administrativo el acto emanado del órgano legislativo,

sea que este se trate de una ley formal, como sería  la de aprobación de un presupuesto,

o sea que se trate de medidas de carácter interno de las cámaras, como las relativas al

nombramiento, ascenso y licencia del personal. También sería acto administrativo,

aquel emanado del órgano judicial, también de contenido administrativo, como lo sería

la autorización al tutor para vender bienes del pupilo, o el nombramiento del personal,

etc.

Igualmente, podemos encontrar entre las definiciones materiales de acto

administrativo las que a continuación se señalan:

 Tivaroni: “Es cualquier manifestación productiva de efectos jurídicos, de

voluntad, de conocimiento, de apreciación, de opinión, de deseo, de los órganos

 del Estado o de otros sujetos de Derecho Público, reconocidos como tales,

dirigida a la satisfacción, en el ámbito del Derecho Objetivo de las necesidades

propias de tales entes.”.

 Agustín Gordillo: “Una declaración unilateral realizada en ejercicio de la

función administrativa que produce efectos jurídicos individuales en forma

inmediata.”.

 Juan Carlos Cassagne: “Es toda declaración de un órgano estatal, en ejercicio de

función materialmente  administrativa y caracterizada por un régimen

exorbitante, que produce efectos jurídicos individuales, en forma directa, en

relación a los administrados o terceros destinatarios del acto.”.

 Allan Brewer Carias: “Es toda manifestación de voluntad de carácter sublegal,

realizada, primero por los órganos del Poder Ejecutivo, es decir, por la

administración Pública, actuando en ejercicio de la función administrativa, de la

función legislativa y de la función jurisdiccional; segundo, por los órganos del

Poder Legislativo (de carácter sublegal) actuando en ejercicio de la función

administrativa; y tercero, por los órganos del Poder Judicial, actuando en

ejercicio de la función administrativa y de la función legislativa.”.

3.      Como lo define la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos

 
 “Artículo 7°: Se entiende por acto administrativo o a los fines de

esta ley, toda declaración de carácter general o particular emitida de

acuerdo con las formalidades y requisitos establecidos en la Ley, por

los órganos de la Administración Pública.”.

                 Esta definición acoge, evidentemente, el criterio orgánico del acto

administrativo, es decir que para los efectos de la mencionada definición solo son actos

administrativos, aquellas decisiones emanadas de los órganos de la administración

pública.

A los fines de esta ley, no es una definición universal. La ley se destina, a la

administración Pública descentralizada funcionalmente. Además a otros órganos que

gozan de autonomía funcional y que define en forma incompleta. Solo habla de la

Fiscalía General y de la Contraloría General.

La Ley extiende la posibilidad de su aplicación  a los Estados y Municipios. Sin

embargo, esto es discutible en virtud, del signo de autonomía manifiesto a  nivel  estadal

y municipal, y que es la autonomía administrativa. El hecho de que la constitución, haga

referencia a que es de la competencia nacional las leyes de procedimiento, esta

referencia debe entenderse dirigida a los procedimientos de carácter nacional

(procedimientos judiciales), pero no a los procedimientos administrativos de las

administraciones territoriales.

Los actos administrativos que pueden regular la ley son aquellos que emanan a

la Administración Pública. Pero además la definición legal, ésta es inconveniente. En

efecto, la ley da una definición a sus propios fines, pero no a los fines de otros textos

que hablan de actos administrativos.

 No podemos definir acto administrativo a los fines de cada una de las leyes de la

República, porque sería sembrar el caos dentro de la interpretación del Derecho

Administrativo y del objeto del recurso contencioso-administrativo.

La noción de acto administrativo, sin duda, continúa siendo una de las parte

modulares del derecho administrativo ya que su definición depende la identificación de

la actividad administrativa unilateral frente a las otras actividades del Estado, el objeto

de los recursos contencioso-administrativo de anulación contra los actos

administrativos.

 La jurisprudencia considera como actos administrativos no sólo algunos

emanados de órganos legislativos, sino también,  los dictados por órganos

administrativos, en ejercicio de funciones jurisdiccionales.

4.      Tratamiento jurisprudencial del concepto de acto administrativo

Mediante sentencia de 2 de junio de 1964, la Sala Político-Administrativa de la

Corte Suprema de Justicia estableció que se entiende como acto administrativo las

“manifestaciones de voluntad emanadas de las autoridades administrativas y que tienen

por objeto producir efectos de derecho, generales o individuales”.

            Inclusive el 01 de febrero de 1983 la Corte Primera de lo Contencioso

Administrativa en sentencia con ponencia de Román Duque Corredor, al transcribir la

definición de acto administrativo prevista en el artículo 7 de la Ley Orgánica de

Procedimientos Administrativos, afirmó:

“En razón de esta definición, el acto administrativo per se produce efectos

jurídicos relativos de creación, modificación o eliminación de situaciones

individuales, o generales, o la aplicación a un sujeto de derecho una situación

 jurídica general. Y además, el acto administrativo por sí mismo tiene

ejecutividad y ejecutoriedad, de manera que no necesita para su eficiencia del

concurso de otros funcionarios administrativos, y tampoco de los órganos

judiciales.”

            Por su parte, la Sala Político Administrativa de la Corte Suprema de Justicia

en sentencia de fecha 09 de noviembre de 1993, con ponencia de Alfredo Ducharne, al

respecto decidió:

“Por otra parte el acto administrativo es una manifestación de voluntad

unilateral, de carácter sublegal y tiende a producir efectos jurídicos determinados

que pueden ser la creación, modificación o extinción de una situación jurídica

individual o general o la aplicación a un sujeto de derecho de una situación

jurídica general.”

5.1 Aporte a la noción de acto administrativo por la doctrina venezolana 

De acuerdo con Eloy Lares Martínez, “las declaraciones o decisiones de los

órganos de la Administración, corresponde propiamente la calificación de actos

administrativos.”.

Solo estas declaraciones o decisiones de los órganos de la administración son las

que “están bajo el régimen del derecho administrativo, y sujeto a los recursos creados

por el ordenamiento jurídico para hacer efectiva la supremacía de la ley” “los actos

sancionados por las cámaras legislativas, no importa cuál sea su contenido, están

regulados por el derecho constitucional y los actos emanados de los tribunales y

penales, por el derecho procesal civil y penal.”.

 Resulta decir hoy que los actos de un órgano del Estado sólo están regidos por

una específica rama del derecho, la opción de Lares Martínez parece tener una

justificación procesal, solo son actos administrativos los que pueden ser objeto de

control parte de la jurisdicción Contencioso-administrativo.

Por su parte, José Guillermo Andueza afirma que la Constitución Venezolana

acoge el criterio orgánico y formal para la distribución de competencia. Los actos

legislativos son aquellos que emanan del Congreso. Pero dicta leyes y otros actos. Para

diferenciar estos diversos tipos de actos hay que acudir el criterio formal, es decir, hay

que atenerse al procedimiento y formas prescritos para la producción de una ley o de un

acto de control. Los actos administrativos, son aquellos declaraciones de voluntad de la

Administración Pública sometidas al derecho administrativo. Esta voluntad se expresa

en diversas formas: el decreto, la resolución, las circulares o instrucciones de servicio.

Los actos judiciales son las declaraciones emanadas de un juez para concretar la

voluntad de la ley, suelen recogerse en la forma de sentencia, pero también puede

adoptar la forma de auto. Entonces, de acuerdo con este autor, acto administrativo es

una manifestación de voluntad de la Administración Pública entendida ésta como

conjunto de órganos que ejercen el Poder Ejecutivo. Criterio material para definir el

acto administrativo, lo cual no es exacto.

Luis H. Farías Mata identifica al criterio orgánico, como el único capaz de

unificar o reconducir a unidad la actividad administrativa como el determinante para la

identificación de las funciones del Estado. En definitiva Farías Mata señala como

elemento característico del acto administrativo, su origen con la administración, con la

consecuencia fundamental de poder ser impugnados en vía contencioso-administrativa.

Es decir,  se identifica la noción de acto administrativo con la de recurribilidad del

mismo en la vía contencioso-administrativa.

Hildegard Rondón De Sansó define al acto administrativo como un acto

autoritario de la Administración, es decir, como el acto a través del cual se actualiza la

potestad autoritaria de la Administración, no basta que el acto emane de una autoridad

administrativa dotada de potestad para emanarlo, sino que es necesario que este acto

administrativo sea por parte de una autoridad competente. De esta forma, Hildegard

Rondon de Sansó señala que el acto administrativo  “Es toda declaración de carácter

general o particular emitida de acuerdo con las formalidades y requisitos establecidos en

la ley, por los órganos de la Administración pública.”.

5.2 El criterio funcional

Según el criterio funcional, el acto administrativo es concebido como aquella

manifestación de voluntad realizada por una autoridad pública cuando en ejercicio

cuando en ejercicio de la función administrativa, con el objeto de producir efectos

jurídicos.

Esta forma de definición lleva a un criterio material rígido. Así, el acto

administrativo sólo podía ser dictado en ejercicio de la función administrativa y esta

consistía primordialmente en el cumplimiento de los actos administrativos por parte de

la autoridad competente.

IV.             Principios que rigen el acto administrativo

1.      Principio de legalidad
  

La LOPA es su artículo 1º consagra el principio de legalidad, por el cual

toda actuación de los órganos del Estado debe desarrollarse de conformidad con

el derecho, de la siguiente forma:

“La Administración Pública Nacional y la Administración Pública

Descentralizada, integradas en la forma prevista en sus respectivas leyes

orgánicas, ajustarán su actividad a las prescripciones de la presente ley.

Las administraciones Estadales y Municipales, la Contraloría General

de la República y la Fiscalía General de la República, ajustarán

igualmente sus actividades a la presente ley, en cuanto les sea aplicable.”

En tal sentido, cabe destacar que todos los órganos del estado, y en concreto los

de la Administración Pública,  están sometidos al ordenamiento jurídico, en cuya

cúspide está la Constitución. Para algunos órganos del estado, sin embargo, por su

posición en la jerarquía de las normas, el derecho al cual deben someter su actuación,

solo está consagrado en la Constitución, por lo que el principio de legalidad sería más

propiamente, en esos casos, sólo “principio de la constitucionalidad”.

Para la Administración, el orden jurídico al cual deben someterse los órganos

administrativos está conformado por todas las fuentes del derecho. Estando sometido el

Parlamento, desde siempre, a control judicial de la constitucionalidad, con mayor razón

la administración ha estado sometida al control judicial de la legalidad, en su sentido

más amplio. En nuestro marco constitucional, la legalidad se ha visto sometida a una

serie de inflexiones, circunstancias excepcionales, que han encontrado encuadramiento

constitucional, en la posibilidad atribuida al Poder Ejecutivo, generalmente con

intervención legislativa de restringir o suspender las garantías constitucionales de los

derechos fundamentales y decretar el estado de emergencia económica, alarma o

conmoción, modificándose, al adoptarlas, el ámbito de la legalidad que rige la

Administración, pero sin que quede excluida la posibilidad de control judicial de

constitucionalidad y legalidad conforme al nuevo marco jurídico que deriva de dichas

medidas.

El principio de legalidad se ha consagrado, fundamentalmente, con la

construcción jurisprudencial de los principios generales del derecho, y en concreto, del

derecho administrativo .El derecho a la defensa, el principio de la igualdad, de no

discriminación y con el de la no retroactividad de los actos administrativos, con la teoría

de la indemnización debida por la lesión a los derechos adquiridos, etc. Formulados

mayormente por la doctrina y que han encontrado consagración positiva en las Ley

Orgánica Procedimientos Administrativos.

La legalidad administrativa implica el sometimiento de la administración a la

regla de derecho preexistente, tanto en un sentido exógeno, esto es, la que se le es

impuesta desde afuera por la Constitución y la Ley, como endógena, constituida por la

que emana de su propio seno. El principio de legalidad implica, la no contrariedad al

derecho, que los actos administrativos, para ser legales, no pueden ser incompatibles

con las normas que facultan la acción; asimismo,  la noción conformidad, que alude a

un vínculo más estrecho y riguroso, por cuanto, en virtud de la misma, la

Administración, no podría actuar sino actos ya previstos y autorizados por la ley, sin

apartarse del contenido de la misma.

  

De los anteriores conceptos, derivan algunos de los elementos del acto

administrativo:

1.1              Legalidad formal: La cual alude a la necesidad de una base legal para 

el ejercicio del poder de la autoridad administrativa, agotándose este principio, en la

existencia de una norma atributiva de la facultad de actuar.

1.2              Legalidad sustancial: Está constituida por la necesidad de una ley

contentiva de una disciplina, reguladora en su totalidad, de la materia que ha de ser

objeto del poder atribuido. El acto debe contener una serie de elementos intrínsecos por

una parte y que no atente contra una serie de disposiciones prohibitivas por la otra, estos

elementos intrínsecos son:

a.      Competencia: De esta se ha dicho que no es requisito del acto sino un elemento

externo, anterior al mismo. Al respecto, el ordinal 4to del artículo 19 de la LOPA 

sanciona con nulidad absoluta el acto dictado “por autoridades manifiestamente

incompetentes”. La competencia es una de las bases en las cuales se apoya el principio

de legalidad administrativa, que es el sustento de la actuación administrativa y está

comprendido en el artículo 137 de la CRBV:

“Artículo 137: La Constitución y la ley definirán las

atribuciones de los órganos que ejercen el Poder Público,

a las cuales deben sujetarse las actividades que realicen.”.

 
 La competencia es en la Ley administrativa, en consecuencia, el ámbito de

actuación legítimamente reconocida por ley a los órganos de la administración.

Tal como se señaló, la ley sancionada no tiene un título específico sobre la

competencia y su derogatoria, en el cual se establezcan las reglas generales

relativas a esta última, esto es, todo lo concerniente a la delegación, la

avocación, la sustitución, la suplencia, etc.

b.      Contenido: Como lo indica la definición legal, es  “una declaración” de voluntad, de

juicio o de conocimiento, esto es un pronunciamiento relativo a un hacer y este “hacer”

es el contenido mismo del acto que puede ser de la más variada naturaleza, por cuanto

cubre todo aquello para lo cual está facultada la Administración: prohibir, sancionar,

autorizar, conceder, restringir, homologar, facultar, limitar. De allí que la acción querida

y manifestada en el acto es su contenido. Requisito para la validez del contenido es que

sea “posible y de legal ejecución”, condiciones esta que derivan de lo dispuesto en el

ordinal tercero del artículo 19 que sanciona con nulidad absoluto los actos cuyo

contenido sea de ilegal o de imposible ejecución. De allí que la acción querida por el

acto debe ser fáctica y jurídicamente posible. El acto carecerá de contenido cuando la

acción no pueda ser realizada por ir contra las leyes naturales o leyes que rigen la

conducta administrativa. El contenido del acto, por otro lado, será jurídicamente

imposible cuando cree sanciones o modifique las establecidas en las leyes; cuando

establezca impuestos u otras contribuciones, salvo dentro de los límites determinados

por ley (como lo establece el artículo 10 de la LOPA); cuando viole lo establecido en

otro de superior jerarquía;  cuando siendo un acto particular vulnere lo señalado en una

disposición de carácter general, aun cuando emanare de autoridad de igual o superior

rango a la que dictó la disposición general (artículo 13 de la LOPA). En efecto esta

 última disposición viene a sancionar el llamado Principio de inderogabilidad de los

actos generales por actos particulares, el cual es una desviación del principio más

amplio de legalidad administrativa. 

c.       Objeto: Es aquello sobre lo cual a de recaer su contenido, es decir lo que ha de sufrir

la acción querida por el órgano que lo dicta. No existe ninguna disposición expresa que

aluda al objeto, pero es obvio que el objeto, al igual que contenido, debe ser posible

tanto jurídica como materialmente, debiendo ser idóneo para sufrir el efecto que el acto

tiende a producir.

d.      Motivación: Es la indicación de los hechos y de los fundamentos legales del acto. La

ley expresamente exige que los actos administrativos de carácter particular estén

dotados de motivación, exceptuando solamente a los de simple trámite o a aquellos a los

cuales una disposición expresa exonere de ella. En tal sentido, cabe destacar que los

actos administrativos deben atender, adicionalmente, a las prohibiciones de la ley. 

Muchas de las prohibiciones, como antes se señaló, aluden a los elementos del acto y

recaen  específicamente sobre ellos. Entre tales prohibiciones podemos enunciar: 1) La

prohibición antes señalada de crear contribuciones; o sanciones o de modificar las

establecidas en la Ley, salvo que exista un limite creado por la misma. 2) La prohibición

de dar nuevas interpretaciones a situaciones anteriores, salvo que ésta fuere más

favorable para los administrados 3) La prohibición también citada de derogar el orden

jerárquico de la administración establecido en el artículo 13 de la LOPA. 4) Prohibición

de resolver un caso precedentemente decidido con carácter definitivo y que haya creado

derechos particulares.

 
 1.3              Legalidad teleológica: No basta con que el acto tenga todos sus

requisitos sustanciales convalidados; con que llene todas las condiciones de forma y

haya seguido el procedimiento prescrito, además de eso hace falta que se cumpla con

los fines de la norma que acordó la competencia facultativa de la actuación del órgano

del cual emana. En tal sentido la LOPA establece que el acto discrecional debe cumplir

con los fines que el legislador acordó (Art. 12.). Por último, una contradicción a este fin,

configura el delito conocido como desviación de poder previsto en el artículo 139 de la

CRBV.

En general, la doctrina sintetiza el contenido del principio de la legalidad en el

desarrollo de dos grandes postulados: El de la primacía de la Ley y el de la reserva

legal.

En efecto, la ley, define y precisa el principio de la legalidad, al establecer, en el

artículo 1°, como una obligación de todos los órganos que están sometidos a sus

normas, el ajustar su actividad a las prescripciones de la Ley. Al prescribir que ajustarán

su actividad, establece para la administración, la obligación de someterse a la Ley, y en

sentido amplio, a la legalidad. No olvidemos que cuando la Constitución precisa la

competencia de los órganos de la jurisdicción contencioso- administrativa (Art. 259

CRBV) exige que la administración se ajuste al derecho y, por tanto, no sólo a la Ley

como fuente formal escrita, sino a todas las otras fuentes escritas y no escritas del

derecho, que han conformado tradicionalmente en Venezuela, el bloque de la legalidad,

y dentro del cual, la mayor importancia la han tenido los principios generales del

derecho administrativo, muchos de los cuales la Ley les da carácter de derecho positivo.

 
  

2.      El carácter sublegal de la actividad administrativa

En primer lugar, la Ley precisa el carácter sublegal de la actividad y acción

administrativa; es decir, que la actividad administrativa, dentro de las actividades del

Estado, es una actividad que se desarrolla vinculada y sometida a la Ley, por debajo de

la Ley, y que, por tanto, no puede invadir competencias que están reservadas

constitucionalmente al legislador.

            La reserva legal se ha definido en la constitución fundamentalmente en tres

aspectos:

 El hecho de que la administración no puede crear impuestos ni contribuciones e

impuestos. (Art. 317 CRBV, 224 de la derogada)

 La imposibilidad de establecer delitos y sanciones (ord. 6 Art. 49 CRBV, Art. 60

de la derogada).

  Ni limitar los derechos constitucionales.

El artículo 10 de la LOPA textualmente dispone:

“Artículo 10. Ningún acto administrativo podrá crear sanciones, ni

modificar las que hubieran sido establecidas en las leyes, crear impuestos u

otras contribuciones de derecho público, salvo dentro de los limites

determinados por la ley.”.

  

            Esta norma establece que ningún acto administrativo podría crear sanciones,

ni modificar las que hubieran sido establecidas en las Leyes, crear impuestos u otras

contribuciones de derecho público, salvo dentro de los limites determinados por la Ley.

Esta norma, por una parte, corrobora el carácter sublegal de la actividad administrativa,

por tanto, reformula el principio de la reserva legal en estas materias. Sin embargo, la

última parte del artículo debe destacarse cuando señala que la reserva legal existe, pero

que la administración podría regular sobre esas materias “dentro de los limites

determinados por Ley”, con lo cual se establece, expresamente, una práctica legislativa

que hasta ahora venía aplicándose, y que deriva de que, con frecuencia, el Legislador

deja en manos del Ejecutivo, el establecimiento por vía reglamentaria, de algunas

sanciones o regulación concreta de algunas contribuciones.

3.      La jerarquía de los actos administrativos

El artículo 13 de la LOPA textualmente dispone:

“Artículo 13. Ningún acto administrativo podrá violar lo

establecido en otro de superior jerarquía; ni los de carácter particular

vulnerar lo establecido en una disposición administrativa de carácter

general, aun cuando fueren dictados por autoridad igual o superior a la que

dicto la disposición general.”.

Conforme a la norma precedentemente transcrita, el acto administrativo no sólo

debe estar sometido a la Ley y ser de carácter sublegal, sino que, además, tiene que estar
sometido a los otros actos administrativos de jerarquía superior. Es decir, los actos de

los inferiores no pueden vulnerar lo establecido en los actos de los superiores, con lo

cual se establece expresamente el principio de la jerarquía en la organización

administrativa. Como consecuencia inmediata a este principio tenemos, que el acto

administrativo no puede violar lo establecido por otro de rango superior, por lo que se

generaría una violación al principio de legalidad, el cual sería controlable por vía

jurisdiccional.

Al respecto, el artículo 14 eiusdem, precisa:

“Artículo 14. Los actos administrativos tienen la siguiente

jerarquía: decretos, resoluciones, órdenes, providencias y otras decisiones

dictadas por órganos y autoridades administrativas.”.

            De la disposición precedentemente transcrita, se deriva la jerarquía de los

actos establecida en materia administrativa:

3.1                            Decretos (15 LOPA)

“Artículo 15. Los decretos son las decisiones de mayor jerarquía dictadas

por el Presidente de la República y, en su caso, serán refrendados por aquel o

aquellos Ministros a quienes corresponda la materia o por todos, cuando la

decisión haya sido tomada en Consejo de Ministros. En el primer caso, el

Presidente de la República, cuando a su juicio la importancia del asunto lo

requiera, podrá ordenar que sea refrendado además, por otros ministros.”.
 3.2                            Resoluciones (16 LOPA)

“Artículo 16. Las resoluciones son decisiones de carácter general o

particular adoptadas por los ministros por disposición del Presidente de la

República o por disposición específica de la ley.

Las resoluciones deben ser suscritas por el ministro respectivo.

Cuando la materia de una resolución corresponda a más de un ministro,

deberá ser suscrita por aquellos a quienes concierna el asunto.”..

3.3                            Órdenes y Providencias (17 LOPA)

“Artículo 17. Las decisiones de los órganos de la Administración Pública

Nacional, cuando no les corresponda la forma de decreto o resolución,

conforme a los artículos anteriores, tendrán la denominación de orden o

providencia administrativa. También, en su caso, podrán adoptar las formas de

instrucciones o circulares.”.

3.4                            Otras decisiones dictadas por órganos y autoridades

administrativas

Se entiende de forma residual, es decir, todas aquellas decisiones de los órganos de

la Administración Pública que no les corresponda de forma de decreto o resolución y

por su contenido no tendrán la denominación de orden o providencia.

 
 Con ello queda claro que un Decreto, por ser emanado del Presidente de la

República, se aplica con prioridad frente a Resoluciones Ministeriales y éstas se aplican

con prioridad frente a las otras Órdenes, Providencias y Decisiones, dictadas por

órganos inferiores; e en estos, la jerarquía de los actos se determina por la de los

órganos de los cuales emana.

El propio artículo 13 de la LOPA, establece adicionalmente, la inderogabilidad

singular de los reglamentos, conforme al cual los actos administrativos de efectos

generales no pueden ser vulnerados o derogados por los actos administrativos de efectos

particulares, “aun cuando fueren dictados por autoridad igual o superior a la que dictó la

disposición general.”. Por ejemplo, Si se dicta una Resolución Reglamentaria por un

Ministro, no sólo este funcionario no puede vulnerarla con sus actos particulares, sino

que el Presidente de la República tampoco puede vulnerar dicha disposición general,

con un acto de efectos particulares.

En resumen:

·         Los actos administrativos han de atender a la jerarquía establecida en

forma tal que los actos de menor rango no pueden derogar a los de rango

superior.

·         Regla de contenido del acto. De acuerdo con esta regla, un acto

administrativo particular no puede derogar la disposición de carácter

general aun cuando la última haya sido dictada por in órgano de jerarquía

inferior.

4.      El principio de ejecutividad

 Por principio de ejecutividad, la doctrina ha entendido que “Es aquel en  virtud del

cual los actos administrativos definitivamente firmes producen los efectos perseguidos

con su emanación, sin necesidad de una homologación por parte de un órgano extraño a

la esfera de la administración. La idoneidad del acto administrativo para obtener el

objetivo para el cual ha sido dictado.”  (Hildegard Rondón De Sansó); asimismo “Es

una característica de los actos de la administración, que puede llevarlos a la práctica  por

sí misma, sin acudir a ninguna resolución judicial, e inclusive existiendo un pleito

contra el acto, salvo que el tribunal acuerde lo contrario.” (Guillermo Cabanella). Eloy

Lares Martínez ha dispuesto que  “La ejecutividad es la cualidad de aquellos actos

administrativos no solo perfectos, sino también eficaces, provistos de la fuerza necesaria

para producir sus efectos naturales.”, por su parte Luís Humberto Delgadillo Gutiérrez

afirma que “La ejecutividad es la fuerza intrínseca del acto, es un atributo del acto. El

acto administrativo es ejecutivo en razón de que la Ley autoriza a la autoridad

administrativa a emitir sus propias resoluciones, sin necesidad de la participación de

otro poder.”.

Este principio implica, como bien lo explica Allan Brewer-Carias, que la

Administración no tiene necesidad de acudir ante un órgano judicial para que su

derecho sea formalmente declarado, pues sus actos tienen carácter de título ejecutivo y

de allí su ejecutividad, es decir la posibilidad de ser ejecutados de inmediato. La

administración cuando dicta un acto administrativo tiene, en realidad la facultad de

declarar sus derechos mediante actos unilaterales que crean obligaciones Para los

administrados, y estos actos, en sí mismos, tienen fuerza de títulos ejecutivos.

 
 En Venezuela, el principio de ejecutividad lo recoge la LOPA  en su artículo 8,  en

tal sentido, expresa la norma:

“Los actos administrativos que requieren ser cumplidos

mediante actos de ejecución, deberán ser ejecutados por la

Administración en el término establecido. A falta de este término,

se ejecutarán de inmediato.”.

            Precisamente, es esta posibilidad de ejecución inmediata de los actos

administrativos, en el sentido de que para ser ejecutados, se basta a sí mismo y no

requieren de la intervención de ninguna otra autoridad, la que configura esta primera

características de la “ejecutividad” de los actos administrativos, esta ejecutividad de los

actos administrativos, es consecuencia directa de su presunción de legitimidad, de

manera que los efectos de los mismos no se suspenden por el hecho de que contra ellos

se intenten recursos contencioso- administrativos.

Salvo norma expresa en contrario, los actos que queden firmes al concluir un

procedimiento administrativo tienen carácter ejecutivo, es decir, son suficientes, por si

mismos, para que la administración pueda de inmediato ejecutar los actos inmediatos

para su cumplimiento.

Cuando la administración dicta un acto administrativo, declara por si misma el

derecho mediante esos actos unilaterales, que crean directamente derechos y

obligaciones y tienen en sí mismos fuerza de títulos ejecutivos; dictado el acto éste debe

ser ejecutado. La ejecutividad de los actos administrativos, en definitiva, significa, que

éstos, al dictarse son ejecutables porque tienen carácter ejecutivo. Tal como lo ha

resumido P. Devolvé “El carácter ejecutorio de la decisión tiene un doble aspecto:  La

decisión es ejecutoria, a la vez, cuanto a que ordena la ejecución obligando a sus

destinatarios a conformarse con ella, y en cuanto a que ella comporta en sí misma la

ejecución, conllevado ella misma, desde su adopción, el resultado que ella ordena.”.

5.      Principio de ejecutoriedad

5.1 Concepto

El principio de ejecutoriedad consiste en la facultad o cualidad que le es inherente a

la Administracion de ejecutar el acto, aun en contra de la voluntad de su destinatario, es

decir, para hacer efectivas sus decisiones sin necesidad de acudir ante los órganos

judiciales  (Luis Humberto Delgadillo Gutiérrez, Eloy Lares Martínez). Se trata

igualmente del carácter que posee el acto administrativo, o en palabras de Hildegard

Rondón de Sansó ¨la consecuencia de una especial manifestación de eficacia¨,  para ser

puesto en práctica, para ser hecho efectivo por la Administracion misma y con sus

propios medios (Bartolomé Fiorini), salvo aquellos casos en que la ley formal exija la

intervención de los tribunales (Héctor Jorge Escola, José María Rodríguez Oliver,

Rafael Entrena Cuesta).

Sin embargo, parte de la doctrina –Miguel Acosta Romero- disiente de la

mencionada concepción puesto que manifiestan que “Se entiende por ejecutorio aquella

sentencia o acto contra el cual ya no cabe ningún medio de impugnación, es decir, que

es completamente definitivo, pero consideramos que el acto administrativo no tiene esa

característica puesto que, en general, puede ser modificado bien del poder de revisión o
por alguno de los innumerables medios de impugnación que constituyen los recursos y

procesos administrativos y los procesos judiciales.”.

5.2 Sistemas de ejecución de los actos administrativos.

Cuando la Administración se enfrenta a un particular que se niega a cumplir

voluntariamente la orden administrativa, será necesario iniciar un procedimiento de

ejecución forzosa. A tal efecto, se distinguen en el Derecho Comparado dos sistemas de

ejecución forzosa de los actos administrativos.

A. Sistema de ejecución judicial

El primero de ellos, es el sistema de ejecución judicial, en el cual, como su

nombre lo indica, la regla general es que la Administración no puede ejecutar

forzosamente sus propios actos, sino que debe acudir ante el Juez, a objeto de que éste,

luego del respectivo proceso, haga cumplir el contenido del acto administrativo en

contra de la voluntad de su destinatario.

Bajo este esquema, habrá que seguir procedimientos judiciales para conseguir

los efectos del acto administrativo ante la resistencia de los particulares, y sólo en casos

específicamente previstos por las leyes, puede utilizarse la fuerza de la propia

Administración para hacer respetar sus órdenes.

 
 Si este sistema judicial es el que se espera en Inglaterra y Estados Unidos, no

nos sorprenda que también él se aplicare inicialmente en Francia, pues, no existe

regulación general que prevea la ejecución forzosa de los actos administrativos por la

propia Administración. Por el contrario, las encomiables respuestas jurisprudenciales

del Tribunal de Conflictos de 1902, cierran la posibilidad de que la propia

Administración ejecute sus actos forzosamente, sin contar con el auxilio del Juez. Juez

Penal, en el caso francés, por cuanto la desobediencia de los mandatos administrativos,

se castiga según lo dispuesto en el Código Penal.

Conforme a este sistema judicial, solo en casos excepcionales, i.e.: urgencia,

salubridad, o ausencia de sanción expresa, se permite que la Administración ejecute sus

actos con sus propios medios.

B. Sistema de ejecución administrativa

La otra forma de lograr la ejecución forzosa de los actos administrativos,

reconoce, como regla, la potestad de autotutela ejecutiva a favor de la Administración.

El principio consiste, entonces, en considerar que la Administración puede hacer

cumplir, forzosamente y con sus propios medios, los actos que dicta, sin necesidad de

solicitar la intervención de un Juez. Este sistema de ejecución administrativa de los

actos, rige en la mayoría de los países de régimen administrativo, con excepción,

curiosamente, de Francia, país que sirvió de cuna a ese régimen.

La presentación originaria de la tesis que reconoce facultades a la

Administración, para hacer cumplir coactivamente sus propias decisiones, sin el auxilio
de los jueces, obedece al autoritario criterio que informó, en sus orígenes, la relación

administración-administrado. Que el acto administrativo sea ejecutorio, y aún más, su

mandato exigido y logrado coactivamente por la propia Administración, presenta, más

que a un administrado, a un súbdito. Fue esa la fórmula originaria como lo presentó

Otto Mayer y el mismo Giannini ha dicho que "la imperatividad y la autotutela se

apoyan en principios, no escritos, que el Estado contemporáneo ha heredado del Estado

Absoluto".

Recibir estas ideas fue fácil en países que carecían de textos constitucionales

protectores de los derechos y libertades de los ciudadanos. Así ocurrió, inicialmente, en

España, cuya doctrina fue trasladada, sin más, a América Latina, desde que en la

mayoría de los casos se erigía un frente y autoritario Poder Ejecutivo, frente a un débil y

entregado Poder Judicial.

En España, sin embargo, ha habido un cambio formidable en la extensión de este

principio, a propósito de la Constitución de 1978, de manera que la moderna doctrina

propugna el reacomodo de las relaciones entre la Administración y el administrado. El

replanteamiento de las relaciones entre Administración y administrado, tienen como

notable defensor a GARCÍA DE ENTERRÍA, quien, invocando la primacía adquirida

por los derechos y libertades públicas a raíz de la Constitución Española del 78, dio por

concluida la invocación ritual de los intereses generales, como sinónimo de superiores.

La defensa de los intereses generales, no puede ser un obstáculo para el respeto

de los derechos fundamentales que, aun cuando individuales, son el fundamento del

orden político y de la paz social, y no existe interés general más importante que su logro
y mantenimiento. No creemos que sea irreconciliable la idea de un interés general,

atendido por la Administración, frente al interés constitucional, de respetar los derechos

fundamentales. Antes por el contrario, la satisfacción de los intereses públicos,

responsabilidad de la Administración, debe realizarse con respeto a los derechos

fundamentales y es allí en donde, en extremo delicado, resulta el análisis de la

ejecutoriedad directa de los actos administrativos.

5.3 La adopción del sistema de ejecución administrativa en Venezuela.

El reajuste que ahora se postula en las relaciones Estado-Administrado no se

encontraba suficientemente madurado en Venezuela, por lo que en 1982, la Ley

Orgánica de Procedimientos Administrativos recogió las más estrictas posturas

sostenidas el siglo pasado en Alemania, Italia y España, al consagrar en su artículo 79 el

sistema de ejecución administrativa:

"La ejecución forzosa de los actos administrativos será realizada de oficio

por la propia administración, salvo que por expresa disposición legal deba ser

encomendada a la autoridad judicial».

5.4 Excepciones y límites aplicables en nuestro régimen al principio de

ejecución administrativa de los actos.

En contraste con la categórica y enfática formulación legal, ese principio de

ejecución directa de los actos administrativos encuentra, al menos, tres límites

fundamentales, cuyo desarrollo nos proponemos efectuar en el siguiente orden:

  

I.- La ejecución forzosa en vía administrativa sólo la puede utilizar la autoridad

administrativa para hacer cumplir los actos desfavorables para el administrado.

II.- La ejecución forzosa administrativa no procede para hacer cumplir actos

administrativos de sustancia jurisdiccional, a través de los cuales la Administración

resuelve un conflicto privado de dos partes.

III.- La ejecución administrativa de los actos debe sujetarse a las exigencias

derivadas de los derechos y garantías fundamentales del ciudadano.

La ejecutoriedad incide sobre el objeto del acto administrativo, en virtud de este

principio, la administración se sobrepone a la voluntad del  particular- administrado,

ella constituye la posibilidad de que la Administración ejecute, por sus propios medios,

e incluso en forma forzosa, sus actos administrativos, con facultad, incluso de ser

necesario de recurrir a la fuerza pública.

La Dra. Hildegard Rondón de Sansó en sus “Comentarios a la Ley Orgánica de

Procedimientos administrativos” nos dice:

“Si la eficacia es la idoneidad del acto para producir los efectos para los cuales

ha sido dictado y la ejecutividad consiste como se vio, en la cualidad de los actos que

requieran ejecución de que la misma sea realizada por la propia administración, la

ejecutoriedad implica una cualidad mucho más específica. En efecto, ella es igualmente

una condición relativa a la eficacia del acto; pero sólo de los actos capaces de incidir en
la esfera jurídica de los particulares imponiéndoles cargas (tanto reales, como

personales; de hacer, de dar o de abstenerse). Lo relevante de la ejecutoriedad es que la

administración puede obtener el cumplimiento de lo ordenado aun en contra de la

voluntad del administrado y sin necesidad de recurrir a los órganos jurisdiccionales. La

ejecutoriedad del acto administrativo se presenta en consecuencia como una especial

manifestación de eficacia de los actos administrativos  que imponen cargas, en virtud de

la cual se puede obtener el objetivo perseguido por el acto aun en contra de la voluntad

de los administrados sobre los cuales dichas cargas recaigan, y sin necesidad de recurrir

a los órganos jurisdiccionales. En la redacción que emplea el texto sancionado el

principio general que rige en materia de ejecución forzosa es su realización de oficio

por la propia administración, salvo que exista una expresa disposición legal que la

encomiende a la autoridad judicial”.

La ley, en este sentido, perfila los principios y las garantías que confiere a los

particulares:

·         La ejecutoriedad solo procede cuando hay un acto administrativo

formal. Al efecto el artículo 78 de la LOPA afirma: “Ningún órgano de

la Administración podrá realizar actos materiales que menoscaben o

perturben el ejercicio de los derechos de los particulares, sin que

previamente haya sido dictada la decisión que sirva de fundamento a

tales actos.”.

·         Existe la necesidad efectiva de notificar el acto. Al respecto, el

artículo 73 de la LOPA indica que los actos que afecten los derechos

subjetivos o los intereses legítimos personales y directos de los

particulares, deberán serle notificados. La notificación debe tener el texto

íntegro del acto con la indicación, si fuere el caso, de los recursos que
 proceden y el señalamiento de los términos para el ejercicio y de los

órganos o tribunales ante los cuales deben interponerse. Los vicios de la

notificación por falta de los requisitos previamente indicados, hará que la

misma se considere como defectuosa y que no produzca efecto alguno.

La mencionada ley, también establece, también, la ejecución por

constreñimiento sobre el patrimonio mediante multas, en el supuesto, de si se trata de

actos de ejecución personalísima y el obligado se resiste a cumplirlos, la

Administración puede imponer nuevas multas iguales o mayores a las que hubieren

aplicado, concediéndosele un plazo razonable para que cumpla lo ordenado (Art.

80.2 eiusdem). Asimismo, cuando se trate de actos que por no ser personalísimos son

susceptibles de ejecución indirecta con respecto al obligado (Art. 80.1 LOPA). Y, si la

carga  impuesta es una prestación de hacer susceptible de ejecución indirecta, la

Administración procede a efectuarla, bien por si misma, o bien designando a un tercero

y cargará las gastos a costa del obligado (Art. 14.1 LOPA).

Por último cabe destacar, que el artículo 70 de la LOPA establece los supuestos

de pérdida de fuerza ejecutoria de los actos administrativos por el transcurso de un

lapso de 5 años de estar firmes, cuando en ese período la Administración no ha

realizado los actos que le corresponda para ejecutarlos.

5.5 Limitaciones a la ejecución administrativa derivadas de los derechos y

garantías Constitucionales

 
 En adición a los límites naturales y legales anteriormente examinados, la

potestad de autotutela ejecutiva enfrenta restricciones derivadas del debido respeto de

los derechos y garantías fundamentales de los ciudadanos.

a.       Derecho a la defensa y tutela judicial efectiva.

El primer derecho constitucional que debe ser conciliado con el ejercicio de esa

potestad exorbitante es, sin duda, el de defensa y tutela judicial efectiva consagrado en

el artículo 68 del Texto Constitucional.

1)       Necesidad de acto previo.

La debida observancia de este derecho fundamental exige, en primer lugar, que la

actividad de ejecución forzosa esté precedida de un acto administrativo, dictado luego

de cumplirse el correspondiente procedimiento con audiencia del interesado.

En este sentido, el artículo 78 de la Ley Orgánica de Procedimientos

Administrativos prohíbe realizar actos materiales que menoscaben o perturben el

ejercicio de los derechos de los particulares, sin que previamente haya sido dictada la

decisión que sirva de fundamento a tales actos.

Cualquier actuación material de ejecución, que no esté precedida de un acto

administrativo, se traduce en una vía de hecho, violatoria por tanto del derecho a la

defensa del administrado que sufre las consecuencias de esa ilegal actuación de la

Administración.

 
 2)      Posibilidad cierta de obtener la suspensión de efectos.

El derecho a la defensa y tutela judicial efectiva sólo queda debidamente

garantizado, si en el trámite de los recursos contra un acto administrativo, el particular

puede evitar que la ejecución del proveimiento administrativo le cause daños de

imposible o difícil reparación.

A modo de asegurar el cumplimiento de este derecho fundamental, las leyes

venezolanas prevén la posibilidad de suspender preventivamente los efectos del acto

administrativo impugnado, cautela ésta que puede obtenerse tanto en sede

administrativa , como en vía judicial .

Sin embargo, este remedio cautelar no garantiza, en forma plena, el derecho a la

tutela judicial efectiva, pues, por una parte, para que la suspensión de efectos sea

acordada en vía administrativa, es necesario prestar una caución o garantía a favor de la

Administración, lo cual limita en muchos casos la posibilidad de acceder a la medida

preventiva.

Además, el acordar la suspensión con ocasión de la interposición de un recurso

administrativo, aparece como una potestad discrecional de la Administración, de modo

que la protección de los derechos del administrado queda al arbitrio del funcionario

administrativo de turno.

De otra parte, exigir que se agote la vía administrativa, como requisito de

admisibilidad del juicio contencioso administrativo de anulación, conspira contra la

efectividad de la suspensión de efectos en vía judicial. En efecto, si se cumplen

estrictamente los plazos del procedimiento administrativo, se logrará acceder al juicio

contencioso administrativo después de que el acto original tenga más de ciento veinte

(120) días hábiles de haberse dictado, de manera que el derecho a obtener la suspensión

judicial de los efectos del acto, y con ello el derecho a la tutela judicial efectiva, puede

ser frustrado fácilmente por la Administración, si en ese plazo tan extenso decide llevar

a cabo la ejecución forzosa del acto administrativo.

Por último, la suspensión de efectos no es una medida idónea cuando el acto

impugnado contiene una decisión negativa, pues tradicionalmente se ha considerado

que la suspensión de efectos de los actos de esa especie, implicaría dotar de efectos

positivos al acto, lo cual no puede hacerse mediante un pronunciamiento cautelar.

Las deficiencias del mecanismo ordinario de suspensión de efectos, ha permitido

la construcción jurisprudencial de nuevos principios, que se muestran más acordes con

el derecho de tutela judicial efectiva.

En este sentido, es conocida la tesis del Tribunal Supremo Español , según la

cual, los actos sancionadores en cuanto producen, de suyo, perjuicios de difícil

reparación, al menos moral y personalmente, no pueden ser ejecutados en forma

inmediata por la Administración, sino que su ejecución forzosa se encuentra

condicionada a que se agoten todas las instancias dentro de la propia vía administrativa.

Con elemental razón, el profesor PARADA, presente en estas Jornadas, señala que en

los casos de actos sancionadores "la ejecutoriedad puede y debe quedar remitida

todavía a un momento posterior: el del auto judicial en el que se resuelva la

petición de suspensión de efectos de la resolución recurrida en vía contencioso

administrativa".

En tal virtud, debe reconocerse que los actos administrativos sancionatorios, no

pueden ser ejecutados forzosamente por la Administración, sino después de que el Juez

Contencioso Administrativo tenga oportunidad de desestimar la solicitud de suspensión

de efectos.

3)      Posibilidad de emitir órdenes cautelares positivas.

Se han superado también, incluso en nuestro ámbito, las ideas restrictivas que

negaban la suspensión de efectos de los actos de contenido negativo y se admite ahora,

que el Juez Contencioso Administrativo, con el objeto de evitar los daños de difícil o

imposible reparación derivados del acto negativo, dicte medidas de ejecución

provisional a favor del recurrente, anticipando de ese modo, en cierta medida, los

efectos de la decisión definitiva .

4)      Proscripción de la regla "solve et repete".

Finalmente, con el objeto de resguardar el derecho a la defensa y asegurar la

tutela judicial efectiva de los ciudadanos, el Supremo Tribunal, en sentencia de fecha 14

de octubre de 1990 (Caso Scholl Venezolana, C.A), proscribió, por inconstitucional, la

regla solve et repete, de modo que en la actualidad el ejercicio de los recursos

administrativos o judiciales contra los actos que establecen cargas económicas

(liquidación de multas, tributos, etc.) no puede estar condicionado al pago previo o a la

presentación de fianza para asegurar el pago. Respecto de estos actos, además, se ha

 generalizado por vía de jurisprudencia el principio según el cual la interposición de los

recursos tiene efectos suspensivos inmediatos.

b.      Derecho de presunción de inocencia.

La ejecución directa de los actos administrativos enfrenta restricciones también,

derivadas del derecho a la presunción de inocencia y de la protección a la honra y

reputación de los ciudadanos.

1) Postergación de la ejecución de actos sancionatorios.

Ciertamente, las modernas tendencias jurisprudenciales señalan que los actos

administrativos a través de los cuales se imponen sanciones a los ciudadanos, no pueden

ser ejecutados de manera inmediata por la Administración, no sólo porque los perjuicios

que ellos provocan son de difícil reparación por la definitiva, asunto éste que atiende a

la salvaguarda del derecho a la tutela judicial efectiva, sino también, y

fundamentalmente, porque "la potestad ejecutoria en el ámbito sancionador ... tiene su

límite más exigente en otra presunción, la presunción de inocencia, configurada también

constitucionalmente, que impide así ... la ejecutividad inmediata de la sanción impuesta

en procedimiento disciplinario por un órgano administrativo» .

A esta conclusión tendrá que llegar también nuestra jurisprudencia contencioso-

administrativa, pues la ejecución inmediata de las sanciones administrativas de carácter

personal hace nugatorio el derecho de presunción de inocencia, desde que produce un

efecto estigmatizante en el inculpado, que difícilmente podrá ser borrado por un fallo

posterior que anule el acto administrativo.

 
 2) Inconstitucionalidad de sanciones moralizantes.

En defensa también del derecho a la presunción de inocencia y a la protección

de la honra y reputación, consideramos que deben desaplicarse, por inconstitucionales,

los efectos "moralizantes" de los actos sancionatorios. En este sentido, observamos que

diversas leyes, como la del Consejo de la Judicatura y la de Salvaguarda del Patrimonio

Público, ordenan publicar en Gaceta Oficial los actos a través de los cuales se imponen

las respectivas sanciones disciplinarias a los Jueces, o se declara la responsabilidad

administrativa de algún funcionario público.

Ninguna justificación y utilidad, que no sea provocar un daño moral irreversible

contra el sancionado, tienen esas disposiciones legales. Su inconstitucionalidad nos

parece evidente, no solo porque atenta, como ya dijimos, contra el derecho a la

protección de la honra y reputación, sino además porque infringen de manera directa el

precepto constitucional según el cual "Nadie podrá ser condenado a penas ...infamantes"

(artículo 60, numeral 7 de la Constitución).

Creemos entonces, que la publicidad de los actos sancionatorios, es una medida

infamante que lesiona gravemente el derecho de protección de la honra y reputación,

razón por la cual, el funcionario afectado puede solicitar con fundamento en el artículo

3 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales- que se

desapliquen, a su caso concreto, las disposiciones legales que permiten difundir el acto

sancionatorio en los medios de publicación oficial.

c.       Inviolabilidad del hogar doméstico.

 Otra garantía constitucional que pocas veces es tenida en cuenta por la

Administración, a la hora de ejecutar forzosamente sus actos, es la relativa a la

inviolabilidad del hogar doméstico.

De acuerdo con el artículo 62 de la Constitución, el hogar doméstico es

inviolable y no podrá ser allanado sino para impedir la perpetración de un delito o para

cumplir, de acuerdo con la ley, las decisiones que dicten los Tribunales.

Obsérvese que las únicas decisiones cuya ejecución podría utilizarse como

excusa para allanar el hogar doméstico, son las que "dicten los Tribunales".

Siendo ello así, es evidente que la Administración no puede ejecutar, por sus

propios medios y sin auxilio judicial, los actos administrativos, cuando para la

ejecución efectiva del acto sea necesario entrar en un hogar doméstico en contra de la

voluntad de sus ocupantes. La violación de esa prohibición constitucional, por parte de

los funcionarios públicos, se encuentra sancionada con pena de prisión por el artículo

185 del Código Penal.

Por lo tanto, cuando la Administración pretenda ejecutar un acto administrativo

y precise para ello ingresar al hogar doméstico en contra de la voluntad de sus

ocupantes, deberá requerir el auxilio de la autoridad judicial. En España, el auxilio

judicial en estos casos se concreta, de acuerdo con el artículo 18.2 de la Constitución y

87.2 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, en una autorización de allanamiento que

expide el Juez Penal. Este mecanismo no resulta aplicable en nuestro país, toda vez que

la garantía de inviolabilidad del hogar doméstico se encuentra constitucionalmente

 garantizada en términos más rígidos y, como ya hemos señalado, sólo cede para impedir

la perpetración de un delito, o para "cumplir, de acuerdo con la ley, las decisiones que

dicten los Tribunales".

Puede afirmarse entonces, que la Administración está desprovista de la potestad

de autotutela para ejecutar sus decisiones, cuando ello implique ingresar al hogar

doméstico en contra de la voluntad de sus ocupantes, pues, de acuerdo con la

Constitución, la orden de ejecución forzosa debe estar contenida en una decisión de un

Tribunal.

En esos casos, en ausencia de un procedimiento de ejecución especial,

consideramos aplicable el procedimiento de ejecución de sentencias consagrado en los

artículos 523 y siguientes del Código de Procedimiento Civil, el cual, según se ha

explicado con anterioridad, sirve también para obtener el cumplimiento forzoso de los

actos que tengan fuerza de sentencia, como serían los actos administrativos firmes.

d.      Garantía de interdicción de la arbitrariedad.

La Administración, al realizar la actividad material de ejecución, goza de una

amplia discrecionalidad, toda vez que la ley se limita a autorizar la ejecución forzosa a

costa del obligado, sin regular en detalle los mecanismos y medios materiales que puede

utilizar la autoridad administrativa encargada de hacer cumplir el acto administrativo.

 
 Ahora bien, el hecho de que pueda la Administración escoger con mayor libertad

los medios que utilizará para obtener la ejecución forzosa de sus actos, no la autoriza a

proceder en forma arbitraria.

Antes por el contrario, en obsequio del principio de interdicción de la

arbitrariedad el cual en España tiene incluso rango constitucional- debe la

Administración, al ejecutar sus actos administrativos, actuar con la debida

proporcionalidad y adecuación con el supuesto de hecho y con los fines de la norma, y

cumplir también los trámites requisitos y formalidades necesarios.

En cuanto a los requisitos formales de la ejecución forzosa en vía administrativa,

es oportuno recordar que el uso de la fuerza administrativa es un último recurso, razón

por la cual sólo cabe acudir a él en caso de que el obligado se niegue a ejecutar

voluntariamente la orden contenida en el acto administrativo. Por lo tanto, para iniciar

el procedimiento de ejecución forzosa en vía administrativa, no basta la existencia del

acto administrativo, sino que se requiere también que la decisión haya sido notificada

debidamente al administrado, y que se le hubiere concedido un plazo razonable para su

cumplimiento voluntario.

De otra parte, la proporcionalidad y adecuación del supuesto de hecho con el fin

de la norma, obliga a la Administración a emplear los medios materiales estrictamente

necesarios para lograr el cumplimiento del acto administrativo, sin causar daños

mayores o perjuicios al administrado ejecutado. Útil, sin duda, habría resultado

explicar esto, a los funcionarios que en días pasados, con el objeto de remover un
vehículo aparcado en un sitio prohibido, lo dinamitaron en una estruendosa

demostración de arbitrariedad.

6.      Principio de motivación

La motivación, es la expresión del motivo del acto, entendiéndose por motivo,

el fin que se persigue con su emanación. A falta de norma expresa que establezca otras

exigencias, en los actos vinculados, el motivo está dado por el propio legislador que es

el que establece el objetivo o fin de la decisión y por ello la remisión especificada a la

disposición en la cual se fundamenta el acto, actúa como motivo del mismo. En los

actos discrecionales el motivo lo indica el propio autor del acto, quien señala la razón o

fundamento de la decisión. La importancia de este requisito, ha hecho posible su

elevación de principio a una verdadera disposición legal:

“Artículo 9: Los actos administrativos de carácter

particular deberán ser motivados, excepto los de simple trámite,

o salvo disposición expresa de la Ley. A tal efecto deberán

hacer referencia a los hechos y a los fundamentos legales del

acto.”.

La motivación consiste entonces, en la referencia a los hechos y a los

fundamentos legales del acto. Se establece así la necesidad tanto de la motivación

fáctica como de la motivación jurídica.

La motivación con los elemento, ya señalados, es exigida sólo a los actos de

carácter particular.
 No requieren de motivación los actos de simple trámite, al efecto de la Ley,

estos actos de simple trámite son los que se dictan a todo lo largo del procedimiento de

formación de un proveimiento definitivo y que operan como actuaciones

instrumentales, por cuanto no tienen efecto constitutivo alguno, estando destinados

principalmente a ordenar la apertura de una fase;  a efectuar notificaciones o citaciones

y otras finalidades análogas.  Asimismo, dispone la Ley, casos en los cuales se exceptúa

a ciertos actos del requisito de la motivación.

7.      Principio de discrecionalidad.

7.1                            Conceptos:

El principio de discrecionalidad tiene lugar cuando la Ley otorga a la

Administracion un poder libre de apreciación o ¨no reglado¨ para decidir si debe obrar o

abstenerse, así como el momento y el modo de obrar (Rafael Bielsa, Gabino Fraga), es

decir, que la autoridad administrativa posee la libertad de escoger entre varias

soluciones posibles (Eloy Lares Martínez), aplicando sus criterios de oportunidad y

conveniencia del acto administrativo (Hildegard Rondón de Sansó), dentro de ciertos

límites (Enrique Sayagués Laso). Dicha potestad exige que, al no ser reglada, ser

motivada (puesto que las regladas se confrontan fácilmente con la regla legal), y tiene

respaldo su existencia en la imposibilidad de la norma de prever absolutamente todo lo

que el interés público exige (José María Rodríguez Oliver).

 
 En nuestra legislación dicha potestad está establecida en el artículo 12 de la

LOPA de la siguiente manera:

“Artículo 12. Aun cuando una disposición legal o reglamentaria

deje alguna medida o providencia a juicio de la autoridad competente,

dicha medida o providencia deberá mantener la debida proporcionalidad

y adecuación con el supuesto de hecho y con los fines de la norma, y

cumplir los trámites, requisitos y formalidades necesarios para su validez

y eficacia.”

La ley consagra el principio de discrecionalidad al permitir en el artículo 12, que

por “disposición legal o reglamentaria” pueda dejarse alguna “medida o providencia a

juicio de la autoridad competente”. La posibilidad de disponer de un margen libre de

apreciación que permita al órgano administrativo aplicar sus criterios de oportunidad y

conveniencia en la emanación del acto, no emerge sólo del legislador, sino también del

uso de la potestad reglamentaria, o de lo que es lo mismo, por vía reglamentaria puede

acordarse la discrecionalidad. Ahora bien, esta facultad que se otorga se encuentra

severamente limitada, al sancionarse el Principio de racionalidad, el cual puede ser

definido como aquél en virtud del cual el ejercicio de la potestad discrecional debe

efectuarse, “manteniendo la debida proporcionalidad y adecuación a la situación”

específica que se haya planteado. Está abierto así el camino del control jurisdiccional de

la potestad discrecional, por cuanto, si la decisión ha de ser adecuada, esto es, conforme

y pertinente en relación a los elementos del acto y es la situación jurídica sobre lo cual

opera, esto significa que el juez puede valorar el mérito de la misma y puede

compararla con los resultados obtenidos.

  

Por lo que atañe a la “proporcionalidad”, la misma alude a una relación causa-

efecto de naturaleza cuantitativa, por cuanto a través de ella podrá valorarse si la

medida adoptada guardaba relación numérica con la situación planteada. La

“adecuación” exigida constituye un control cualitativo del uso de la discrecionalidad; en

cuanto que la proporcionalidad alude al control cuantitativo sobre la misma.

7.2                            Los límites al poder discrecional

            La LOPA en su artículo 12, establece límites al poder discrecional de la

Administración. La discrecionalidad, lo ha dicho la jurisprudencia y lo ha trabajado la

doctrina, no puede convertirse en arbitrariedad. En tal sentido, ya citado artículo 12 de

la LOPA expresa:  

“Aun cuando una disposición legal o reglamentaria deje

alguna medida o providencia deberá mantener la debida

proporcionalidad y adecuación con el supuesto de hecho y con

los fines de la norma, y cumplir los trámites, requisitos y

formalidades necesarios para su validez y eficacia.”.

En efecto expresamente regula la discrecionalidad al establecer que cuando

una disposición legal o reglamentaria deje alguna medida o providencia a juicio de la

autoridad administrativa competente, dicha medida,  es decir el acto que se adopte debe

mantener la debida proporcionalidad y adecuación con el supuesto de hecho y con los

 fines de la norma, y cumplir los trámite, los requisitos y las formalidades necesarias

para su validez y su eficacia.

a.      Proporcionalidad:

Configura uno de los límites que la jurisprudencia exigía a la autoridad

administrativa frente a la discrecionalidad. El acto discrecional no puede ser

desproporcionado, porque la desproporción es arbitrariedad. La decisión por tanto debe

ser equilibrada al supuesto de hecho y a la situación fáctica. Por ejemplo, Si por la

infracción a una norma se puede aplicar una sanción entre dos límites, máximo y

mínimo, según la gravedad de  la falta, ajuicio de la autoridad administrativa, dentro de

su libre apreciación de la situación, la administración no puede ser arbitraria y aplicar

medidas desproporcionadas. La decisión  que tome tiene que ser proporcional al

supuesto de hecho.

Por supuesto cabe destacar que la proporcionalidad como límite a la

arbitrariedad no solo rige en materia de sanciones, sino en general, respecto de toda

medida discrecional que tome la administración.

b.      Adecuación a la situación de hecho:

El acto debe tener adecuación con los supuestos de hecho que constituyen su

causa. Es decir el acto debe ser justo, racional y equitativo en relación a los motivos que

constituyen su causa. El alcance de este principio lo constituye, en primer lugar, todo

 acto debe tener una causa o motivo, identificado, precisamente en los supuestos de

hecho. En segundo lugar, debe  haber adecuación entre lo decidido y el supuesto de

hecho, y para que ello pueda ser cierto, es necesario que ese supuesto de hecho haya

sido comprobado, teniendo tal carga, la administración. El acto no puede estar basado

en una simple apreciación arbitraria de la Administración. Además de la verificación de

la causa que motiva la emanación del acto, es necesario, una adecuada calificación de

los supuestos de hechos. Siendo así, el acto no puede partir de un falso supuesto de

hecho, o de una calificación arbitraria, puesto que son estas los principales vicios del

acto administrativo. En conclusión, la administración no puede tragiversar los hechos,

sino que debe dársele un tratamiento racional a los hechos comprobados técnicamente.

Esto abre toda una serie de límites derivados de la racionalidad, de la justicia y de la

equidad en el tratamiento y en los procedimientos.

c.       La finalidad

El acto discrecional debe tener adecuación con los fines de la norma que prevé

su emisión por el funcionario. Con esto el artículo 12, consagra legalmente el principio

de adecuación a la finalidad legal de los actos administrativos, de manera que el

funcionario al dictarlos, no puede desviar estos fines, y perseguir fines distintos a los

previstos en la norma. La no adecuación a los fines de la norma, se conoce como el

vicio de desviación de poder. 

d.      La formalidad

 
 Significa que el acto administrativo debe seguir los trámites requisitos y las

formalidades necesarias para su validez y eficacia. Por tanto, el acto discrecional nunca

puede ser arbitrario en sus formalidades.

e.       La igualdad

El acto no puede atentar contra el principio de la igualdad consagrado en el

artículo 21 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. Por tanto si en

el supuesto de hecho se aplicó una  medida a un particular, en otro supuesto de hecho

igual debe aplicarse la misma medida al otro particular. Por tanto, no es libre la

Administración de sancionar, arbitrariamente, a los particulares, partiendo de una

apreciación aislada, en cada caso debe partir del principio de igualdad, de imparcialidad,

frente a las situaciones jurídicas de los particulares, encontrando la imparcialidad,

asidero en el artículo 30 de la LOPA, y encontrando sanción en un principio al cual nos

hemos referido, como es el de la no distorsión de los procedimientos para perjudicar a

los particulares, previsto en el artículo 3 de la LOPA, en concordancia con el Art. 100

eiusdem.

“Artículo 3. Los funcionarios y demás personas que presten

servicios en la administración pública, están en la obligación de

tramitar los asuntos cuyo conocimiento les corresponda y son

responsables por las faltas en que incurran.

Los interesados podrán reclamar, ante el superior jerárquico

inmediato, del retardo, omisión, distorsión o incumplimiento de

cualquier procedimiento, trámite o plazo, en que incurrieren los

funcionarios responsables del asunto.

 Este reclamo deberá interponerse en forma escrita y razonada y

será resuelto dentro de los quince (15) días siguientes. La reclamación

no acarreará la paralización del procedimiento, ni obstaculizará la

posibilidad de que sean subsanadas las fallas u omisiones. Si el

superior jerárquico encontrare fundado el reclamo, impondrá al

infractor o infractores la sanción prevista en el artículo 100 de la

presente Ley sin perjuicio de las demás responsabilidades y sanciones a

que hubiere lugar.¨

                        “Artículo 100. El funcionario o empleado público

responsable de retardo, omisión, distorsión o incumplimiento de

cualquier disposición, procedimiento, trámite o plazo, establecido en la

presente Ley, será sancionado con multa entre el cinco por ciento (5%)

y el cincuenta por ciento (50%) de su remuneración total

correspondiente al mes en que cometió la infracción, según la gravedad

de la falta.”.

8.      El valor del precedente y la irretroactividad de los Actos Administrativos

A)           Conceptos de precedente administrativo

           
 Se ha entendido por precedente administrativo, el modo reiterado de actuación

de la Administración Pública que constituye una conducta uniforme respecto de la

interpretación y aplicación de las normas (José María Rodríguez Oliver), sin embargo,

también se comprende en la misma noción la posibilidad que tiene la Administracion de

modificar sus criterios de interpretación en su actuación frente a los particulares, es

decir, que ante nuevas situaciones se pueden adoptar nuevas interpretaciones (Allan

Brewer-Carias).

La Ley Orgánica de Procedimientos administrativos prevé en su artículo 11:

“Artículo 11. Los criterios establecidos por los distintos

órganos de la administración pública podrán ser modificados,

pero la nueva interpretación no podrá aplicarse a situaciones

anteriores, salvo que fuere más favorable a los administrados.

En todo caso, la modificación de los criterios no dará derecho

a la revisión de los actos definitivamente firmes.”.

En este artículo se establece cual es el valor del precedente administrativo, y se

consagra, en forma indirecta, otro principio que es el de la irretroactividad de los actos

administrativos.

El artículo 11 señala, en efecto, como principio general, que los criterios

establecidos por los distintos órganos de la Administración Pública, pueden ser

modificados; es decir, la Administración, no está sujeta a sus precedentes y, por tanto,

ante nuevas situaciones se pueden adoptar nuevas interpretaciones. Pero esta posibilidad

de la Administración de modificar sus propios criterios presenta límites:

·         La nueva interpretación no puede aplicarse a situaciones anteriores,

con esto, dictado el acto administrativo en un momento determinado

conforme a una interpretación, si luego se cambia la interpretación, no

puede afectarse la situación y el acto anterior.

·         La aplicación de un criterio distinto, al que venía constituyendo la

práctica común de la administración, debe constituir, en aras de la

preservación del principio de igualdad, el criterio aplicable a los casos

subsiguientes, salvo que la administración lo disponga de otra forma

( teniendo como limite por supuesto los principios enunciados, en

especial el de igualdad). En tal sentido, cabe destacar que la aplicación

de un determinado criterio para un caso especial, debe ir en consonancia

con los principios de proporcionalidad, de adecuación y evaluación de

los hechos; y acompañado de una referencia donde se haga expresa

mención de la aplicación de ese determinado criterio para el caso

particular.

La administración, puede entonces variar sus criterios, sin embargo, los nuevos

criterios no pueden aplicarse a situaciones anteriores, pues sus actos carecen de efectos

retroactivos. Pero además, el nuevo criterio que se aplique, no le da derecho a un

particular, a pedir que el acto que lo afectó en un tiempo atrás, sea modificado cuando

ese acto ya es un acto definitivamente firme; es decir, la administración no puede verse

compelida, cuando varía el criterio, a modificar sus actos dictados conforme a criterios
anteriores, por un pretendido derecho del particular, a que variado el criterio, se aplique

ese nuevo criterio a las actuaciones precedentes. Esto, además de la irretroactividad del

acto administrativo, implica la consagración del principio de la irrevocabilidad de los

actos administrativos, es decir, no son libremente revocables, en cuanto a que el

particular, en este caso no tiene derecho a pedir que la administración modifique

libremente sus actos.

9.      La sujeción a la cosa juzgada administrativa

Se trata de la obligación que tiene la Administración de someterse a sus propios

actos, es decir, de la sujeción a la cosa juzgada administrativa y por tanto, de la

limitación a la revocabilidad de los actos administrativos.

La LOPA consagra normas a favor de los particulares frente a la existencia de

prácticas administrativas viciadas y arbitrarias. En tal sentido, se deduce por vía de

interpretación en contrario del artículo 82 ejusdem, la potestad revocatoria pero dentro

de límites precisos, al establecer que los actos administrativos que no originen derechos

subjetivos, o intereses legítimos, personales y directos para un particular, podrán ser

revocados en cualquier momento, en todo o en parte, por la misma autoridad que los

dictó o por el superior jerárquico. Es decir, aquí se consagra el principio de la

revocación de los actos administrativos que no creen derechos a favor de particulares,

originando por interpretación en contrario, la irrevocabilidad de los actos

administrativos que crean derechos a favor de los particulares, y esto se  confirma en la

propia Ley Orgánica, al sancionarse como viciado de nulidad absoluta, aquel acto

administrativo que revoque un acto anterior creador de derechos a favor de particulares.

El artículo 19, ordinal 2° establece expresamente que son nulos de nulidad absoluta, los

actos administrativos que resuelven un caso precedentemente decidido por otro acto

administrativo, con carácter definitivo y que haya creado derechos particulares. Ahora

bien, cabe destacar, que los actos nulos de nulidad absoluta, no pueden surtir ningún

efecto y pueden ser revisados en cualquier momento sin ninguna limitación, tal como lo

establece el artículo 83 de la LOPA, al decir que la administración podrá en cualquier

momento, de oficio o a solicitud de parte, reconocer la nulidad absoluta de los actos

dictados por ella. Por supuesto, la nulidad absoluta, como vicio de los actos

administrativos está establecida en la Ley, de forma taxativa, en 5 causales previstas en

el artículo 19 eiusdem, las demás irregularidades, constituyen causas de anulabilidad del

acto.

SEGUNDA PARTE

                                LA ESENCIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO

I. Elementos del acto administrativo

            Los elementos del acto administrativo son la competencia, la voluntad, los

motivos, el contenido, el fin y la forma.

1.      La competencia del órgano del que emana el acto

           
 Definida como la aptitud legal del órgano administrativo para actuar en sus

relaciones con organismos públicos y con los particulares, que exige un texto normativo

expreso. La competencia objetiva determina la posibilidad de actuar del órgano y

también el deber de actuar.

La competencia es una función administrativa que se distribuye de acuerdo a la

materia, el territorio, el grado y el tiempo. Se trata de una obligación inderogable e

improrrogable salvo norma legal expresa, ya que es materia de orden público.

A su vez la competencia subjetiva determina que el órgano debe ser capaz o

tener aptitud para actuar en relación con dicho órgano y con los interesados. Esto quiere

decir que el funcionario que dicte el acto debe haber sido legalmente designado, según

la forma establecida para dicho cargo; debe reunir las condiciones constitucionales y

legales para ocupar válidamente el cargo; y debe haber identidad entre la persona

nombrada y el que ejerce las funciones, excepto en el caso de las suplencias.

La competencia en razón de la materia, se refiere a las actividades o tareas que

legítimamente puede desempeñar el órgano, es decir, al objeto de los actos y a las

situaciones de hecho ante las que puedan dictarlos. [14] En este sentido, la LOPA hace

referencia de la competencia por la materia en los artículos 15 y 16 en el caso de los

Ministros, es así como se refleja el principio legalmente establecido

La competencia en razón del Territorio comprende el ámbito espacial en el cual

es legítimo el ejercicio de la función, es decir, la competencia está delimitada por un

espacio legalmente establecido en el cual el órgano solo podrá desenvolverse solo

dentro de ese límite establecido.

La competencia en razón del grado se refiere a la posición que ocupa un órgano

dentro de la ordenación jerárquica de la Administración. Ello se refiere a que los

órganos solo podrán realizar las funciones legalmente establecidas y un órgano inferior

no podrá tomar decisiones que le correspondan a un órgano superior, ni viceversa. Es

así como el artículo 13 de la LOPA establece que un acto administrativo no podrá violar

a uno superior, así como tampoco los de carácter particular sobre los de carácter

general, y de esta forma protege el principio de jerarquía. Claro existe la excepción en

los casos en que se haya producido delegación o avocación.

La competencia en razón del tiempo, se refiera a las determinadas facultades que

tiene un órgano concedidas por un lapso de tiempo determinado. Por lo tanto, hay

situaciones en las cuales se le otorga ciertas facultades a un órgano, para que sea capaz

de realizarlas durante un tiempo establecido.

La competencia no se presume, debe estar expresamente establecida en el

ordenamiento jurídico, pues la ley como algunos mecanismos legales establecidos, son

los que otorgan la función a los órganos de la administración.

Es importante señalar que la Competencia es un requisito de validez de los actos

administrativos, por cuanto la LOPA en su artículo 19, al referirse de los vicios de

nulidad absoluta, consagra que la incompetencia acarrea la nulidad del acto. Pero ello se

encuentra explicado con detalle en el capítulo de los vicios y nulidades.

  

La Jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia estableció en el Caso

Compagnie Generale Maritime (CGM) Vs. República (Ministerio de Sanidad) con

ponencia de la Magistrada Josefina Calcaño de Temeltas de fecha 25 de julio de 1990,

que “La competencia es , ciertamente, la medida de la potestad atribuida por la Ley a

cada órgano, de modo que no habrá competencia ni, desde luego, actuación

administrativa válida, si no hay previamente el señalamiento, por norma legal expresa,

de la atribución que se reconoce al órgano y de los límites que la condicionan. En este

orden de ideas, en extensión interpretativa de esta Sala se ha establecido que si hay

inexistencia o falseamiento de los presupuestos fácticos, el órgano no podrá ejercitar el

poder que el ordenamiento le ha atribuido y la actuación que cumpla estará viciada de

ilegalidad y de nulidad absoluta acorde con la previsión contenida en el numeral 4° del

artículo 19, de la ya citada Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos”

2.      La voluntad

            En el caso de los actos emanados de órganos unipersonales, la formación de

la voluntad es el fin mismo del procedimiento, asegurando que se sigan las fases legales,

pero si es un órgano colegiado ha de seguirse un procedimiento formal que la Ley

Orgánica de Procedimientos Administrativos no contempla pues debe de regularse la

conjunción de las voluntades individuales en una sola voluntad colectiva. Pues resulta

diferente la formación de la voluntad de un particular, que el de la administración, pues

requiere de procedimientos y autorizaciones para ello.

 
 Según Dormí, concurren en la voluntad administrativa elementos subjetivos

(intelectivos de los órganos-individuos) y objetivos (normativos procesales). Así la

voluntad del acto administrativo, está compuesta por la voluntad subjetiva del

funcionario y la voluntad objetiva del legislador.[15]

            La formación de la voluntad, una vez concebida, se debe producir la

manifestación expresa de la misma por parte de la Administración, es así como la

LOPA establece que el acto administrativo debe ser escrito, es decir, la voluntad de la

administración no puede ser presunta, debe estar reflejada en forma escrita (artículo 18

LOPA), clara y precisa. Pero existe la excepción que existe cuando se produce el

silencio administrativo negativo, es decir que se ha desestimado la petición del

administrado.

           

No debe confundirse la formación de la voluntad con la competencia, pues en la

primera se refiere al conjunto de pasos el cual deberá realizar el funcionario, para

obtener la voluntad de la administración para realizar un acto administrativo y otra cosa

es que la ley le atribuya esa función que esté realizando. Es importante dejar claro cada

uno de estos elementos por separados, pues de ello depende mucho determinar la

nulidad o anulabilidad de los actos administrativos.

La voluntad por parte de la administración pública puede estar viciada por el

error, el dolo y la violencia, y en cualquiera de ellos el acto administrativo es anulable.

Pues la voluntad en este caso se asemeja a la del Derecho Civil, pues estos tipos de

vicios afectan la validez del acto, por lo tanto la voluntad debe ser emitida en forma

libre y consiente.
  

3.      Los motivos

            Son los supuestos de hecho y de derecho que justifican y obligan la emisión

del acto. Los cuales deben estar contenidos en el acto, pues el acto administrativo

contiene un origen, explicación y fundamento que lo sustente. Pues debe entenderse que

se requiere de una razón desde el punto de vista jurídico que sustente el acto

administrativo y ello debe serle manifestado claramente al particular. La motivación

está prevista en el artículo 9 de la LOPA, al establecer que sólo serán motivados los

actos administrativos de carácter particular a excepción de una disposición expresa de la

ley, así como los Actos de Trámites, los cuales están detallados al final de la

clasificación de los Actos Administrativos de la presente obra.

            La motivación debe ir más allá de la explicación sucinta de los hechos, si no

debe dirigirse a los fundamentos legales y a las razones que llevaron a producir el acto

administrativo.

            Sin embargo, la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de

Justicia mediante Sentencia de fecha 04 de mayo de 2006, con ponencia del Magistrado

Levis Ignacio Zerpa, entre el Fisco Nacional contra la sentencia definitiva Nº 710,

dictada en fecha 30 de abril de 2003 por el Tribunal Superior Quinto de lo Contencioso

Tributario de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas, ha

sostenido que: “En cuanto a la inmotivación del acto administrativo, cabe precisar que

conforme lo ha interpretado la doctrina y la jurisprudencia patria, la motivación consiste

en el señalamiento de las diferentes razones que la Administración tomó en cuenta para

manifestar su voluntad y configurar así la decisión administrativa. En este sentido, se ha

sostenido que el vicio de inmotivación aparece ante la falta absoluta de fundamentos y

no cuando los mismos sólo son escasos; pues se entiende que la motivación está

vinculada con la defensa de los administrados y con la posibilidad de que la autoridad

judicial pueda revisar su legalidad con posterioridad a su emisión”

4.      El contenido

            El contenido no es más que la declaración de voluntad, juicio o

conocimiento que es el acto. Es el objeto del acto, y debe ser determinado o

determinable, lícito, existir y ser posible. Según Brewer-Carías, el objeto es el efecto

práctico que con el ato administrativo se pretende. Cabe señalar que la violación del

objeto es normalmente causal de nulidad, por cuanto la transgresión usualmente es clara

y va en contra del ordenamiento jurídico, tal como lo dice el artículo 19, ordinal 3° de la

LOPA, al señalar que todo acto cuyo contenido u objeto sea imposible o sea de ilegal

ejecución, será absolutamente nulo.

            Según Eloy Lares Martínez, la doctrina distingue en el contenido del acto

administrativo tres partes:

            Natural: la indispensable en el acto administrativo, la que lo caracteriza y no

se confunda con otro acto. El contenido varía según la figura del acto administrativo

            Implícita: es aquella que por disposición legal, se halla comprendida en el

acto administrativo, aunque no aparezca en cláusula expresa

             Eventual: aquella que comprende cláusulas que pueden o no figurar en el

acto administrativo; y que pueden ser modificativas de las implícitas.

El ordenamiento jurídico dispone que un objeto determinado habrá de dictarse

ante una determinada o determinable situación de hecho, pero el acto estará viciado en

el objeto, si se dicta ese objeto del acto ante una situación de hecho distinta de la

prevista en el ordenamiento jurídico.

Por otra parte, el objeto debe ser lícito, ello significa que no debe contrariar el

ordenamiento jurídico, es decir jurídicamente inadmisible, por lo tanto no puede ser el

objeto de un acto administrativo una orden de cometer un delito.

Por último, el objeto del acto administrativo debe ser posible, debe ser

susceptible de realizarse tanto en el campo físico, como jurídico. Pues sucede en

muchos casos en los que se dicta un acto que cumpla con todos los requisitos, tanto

esenciales como de forma, pero es de imposible ejecución, bien sea porque el particular

al que va dirigido no existe (es el caso en que fallece) o bien el particular es un menor

de edad, ello son ejemplo de alguno de esos casos.

Asimismo, la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos en su artículo

19, ordinal 3, establece que los actos administrativos serán viciados de nulidad absoluta

“cuando su contenido sea de imposible o ilegal ejecución…”. Por lo tanto, en caso de no

ser posible o legal la ejecución del acto, acarrea como consecuencia su nulidad.

5.      El fin

 
             Es el objetivo que se busca alcanzar o bien la necesidad que se busca

satisfacer. Es siempre un interés público, o lo que se quiera significar con eso, bien el

beneficio del colectivo o bien en ocasiones el beneficio de un cuerpo particular. Junto al

fin público general hay un fin específico de la norma, un propio de la función que se

desarrolle a través del acto.

            El fin perseguido por la autoridad al dictar un acto administrativo, debe

corresponder al interés general  también a aquellos interesados a los que

específicamente cada decisión debe estar dirigida[16]. Todo acto administrativo debe

coincidir con el propósito o finalidad de la ley, pues las autoridades administrativas

deberán estudiar en cada caso el espíritu o propósito de la ley, y así lograr el cometido

legalmente establecido, pero ello no implica que la administración podrá interpretar más

allá de lo que establezca la norma, pues debe atenderse al principio de legalidad.

Además no podrá utilizar una norma como base para lograr un cometido distinto al

predeterminado por la misma, pues se estatía viciando al acto administrativo.

            El fin del acto y el vicio que lo puede afectar, la desviación de poder fueron

el primer intento de controlar el acto discrecional de lo cual permanece hoy como

residuo la norma del artículo 12 de la LOPA, que exige que el acto discrecional se

ajuste al fin de la norma.

6.      Las formalidades o los aspectos externos del acto

Los actos administrativos deben de tener un conjunto de requisitos, modalidades

y trámites que son los que permiten la elaboración del acto y así lograr el llamado
proceso constitutivo. Es por ello que la ley Orgánica de Procedimientos Administrativos

regula el principio del formalismo. Además, por forma se entiende el modo como se

instrumenta y se da a conocer la voluntad administrativa, para algunos es la

exteriorización del acto administrativo.

            La LOPA en su artículo 18 señala que todo acto administrativo deberá

contener:

“1. Nombre del Ministerio u organismo a que pertenece el órgano que emite

el acto.

2. Nombre del órgano que emite el acto.

3. Lugar y fecha donde el acto es dictado.

4. Nombre de la persona u órgano a quien va dirigido.

5. Expresión sucinta de los hechos, de las razones que hubieren sido alegadas

y de los fundamentos legales pertinentes.

6. La decisión respectiva, si fuere el caso.

7. Nombre del funcionario o funcionarios que los suscriben, con indicación

de la titularidad con que actúen, e indicación expresa, en caso de actuar por

delegación, del número y fecha del acto de delegación que confirió la

competencia.

8. El sello de la oficina.

El original del respectivo instrumento contendrá la firma autógrafa del o de los

funcionarios que lo suscriban. En el caso de aquellos actos cuya frecuencia lo justifique,

 se podrá disponer mediante decreto, que la firma de los funcionarios sea estampada por

medios mecánicos que ofrezcan garantías de seguridad.”

            Es importante señalar que el formalismo está hecho en favor del

administrado, pues establece una serie de pautas con las que deberá contar el acto

administrativo, para que pueda ser identificado como tal y tenga plena validez, por

cuanto las formalidades deben ser cumplidas en resguardo de la legalidad.

I.                   Los actos administrativos que provienen de las distintas ramas del

poder Público.  (JOSÉ ANTONIO GARCÍA TREVIJANO FOS)  

1.      Delimitación horizontal de los actos administrativos.

A. Poder Legislativo:

Tiene como función esencial y preponderante la normativa; esto ha ayudado a

equiparar a la ley y a la norma, conceptos, realmente distintos, ya que aquélla  no es más

que un ropaje exterior aplicable  a una serie de actos no siempre normativos, pero que

son Leyes a fin de cuentas. El cuerpo legislativo puede realizar una actividad

administrativa por dos vías: mediante forma de ley y sin ella (por ejemplo en los

regímenes bicamerales los actos emanados de una de las Cámaras no pueden dar lugar

nunca a leyes, siendo simples y puros actos reglamentarios, generales, no normativos

individuales o plurales).

B. Poder Ejecutivo:
  

El poder ejecutivo por su parte también, realiza funciones normativas

( Reglamentos) y cuasi-judiciales ( Recursos administrativos), si bien las formas de

administración externa son distintas de la ley: Decretos, etc... Pero lo esencial es la

función ejecutiva que se manifiesta en la emanación de actos no normativos.

C. Poder Judicial:

El poder judicial tiene, junto a la preponderante función judicial (satisfacción de

pretensiones), la ejecutiva (dictando resoluciones que entran por si mismas en

ejecución) y normativa (verdad ésta que no se practica en el ordenamiento español), sin

olvidar la importancia de la jurisprudencia en la interpretación y aplicación de la norma.

2.      Delimitación vertical de los actos administrativos

Esta delimitación nos enfrenta con el problema de la inclusión o no dentro de la

teoría de los actos administrativos, de las normas jurídicas del ejecutivo, es decir, de los

reglamentos.

Partiendo de una concepción, formalista y subjetiva de la administración, es

claro que todo lo que dicte ésta  serán actos administrativos, en un sentido lato, sin

embargo, esta ya probada la insuficiencia de una concepción meramente orgánica de la

administración, así lo demuestra la delimitación horizontal del concepto de acto

administrativo.

 
 La inclusión de los reglamentos entre los actos administrativos tienen su origen

en el dogmatismo kelseniano trasladado al campo administrativo por Merkl. Como

sabemos, esta doctrina llega en último extremo a la identificación del derecho objetivo y

subjetivo, y estado y derecho. No existen actos administrativos, del estado,

jurídicamente irrelevantes. Admite que hay actos que se hallan jurídicamente

cualificados porque aunque sirven a la ejecución de normas jurídicas superiores, crean

por su parte, derechos, ya sean para una pluralidad de casos, como ocurre con las

ordenanzas, ya sea para un caso aislado, como ocurre con las resoluciones. Estos actos,

son a las vez productores del derecho, pero hay otros que se limitan a ejecutar el

derecho representan las fuentes jurídicas en el dominio de la Administración.

Aquí se llega a la pura y simple identificación de ambos conceptos. Para ratificar

más la idea, aun afirma que en sentido estricto, sólo los establecedores de derechos, se

consideran como actos administrativos.

Por otro lado, Garrido Falla afirma “no hay inconveniente en que el concepto de

acto administrativo abarque tanto al acto administrativo general como al concreto”. Ello

en virtud de que ambos están sometidos a normas jerárquicamente superiores y a la ley,

y como consecuencia lógica de esto a la fiscalización jurisdiccional que hace valer tal

situación de sumisión.

A pesar de ello, la mayor parte de la doctrina se opone a esta asimilación, así la

doctrina Alemana (Forsthoff y Kormann principalmente), afirma que el acto

administrativo está dirigido a un caso particular.

 
 En Italia Forti afirma que los actos administrativos generales no son actos

administrativos, no solo por el hecho de dirigirse a una pluralidad de casos, sino por el

hecho de ser sustancialmente una norma jurídica; asimismo, Cassagne, reserva la noción

de actos administrativos a aquellos de alcance individual, pues en relación con los

reglamentos, son producto de funciones materialmente diferentes.

En España, García Oviedo, afirma claramente que “la administración pública

dicta normas, preceptos generales, verdaderas leyes, a las cuales, en rigor, no se las

puede llamar actos administrativos.”.

García Enterría, sostiene que “la potestad administrativa en el acto ha de ser

distinta de la potestad reglamentaria”. Dedica especial atención a la diferencia entre

Reglamentos y actos administrativos. En tal sentido afirma:

 El Reglamento forma parte del Ordenamiento mientras que el acto es algo

ordenado, producido en su seno.

 La Potestad Reglamentaria corresponde a aquellos órganos a quienes específica

y expresamente se les atribuye, en cambio, la facultad de dictar actos

administrativos, es inherente a todo órgano de la administración.

 El Reglamento es derogable ad nutum, mientras que al acto administrativo le

afectan los límites a su revocación.

 La ilegalidad de un Reglamento comporta siempre su nulidad de pleno derecho,

mientras que la ilegalidad de un acto, como regla general, sólo implica su

anulabilidad.

 
 A estas afirmaciones de García de Enterría cabe agregar:

·         Que el Reglamento, es abstracto e impersonal, no se agota por su aplicación,

mientras no se derogue. En cambio los actos administrativos, no crean derecho

objetivo, pero si subjetivo y suelen consumarse con su aplicación al caso

concreto.

·         Los Reglamentos precisan la habilitación legal aunque sean independientes,

pues no es igual el principio de legalidad que el principio de reserva de ley, y

tienen efecto erga omnes, mientras que los actos administrativos, a lo sumo

pueden contener estipulaciones a favor de terceros.

3.      Delimitación con respecto a los actos de gobierno.

A pesar de que la actividad de gobierno y administración del Estado provengan

de un mismo órgano del Poder Ejecutivo, sin embargo, las mismas no pueden

confundirse, pues ocupan una diversa jerarquía en el orden jurídico, razón por la cual lo

que es legalidad para los actos administrativos sólo es constitucional para los actos

gobierno.

Los actos de gobierno definitivamente  no son actos administrativos, pues al ser

dictados por el Presidente de la República en ejecución directa de la Constitución,

tienen rango legal y no sublegal,  en principio, no están  sometidos al control

jurisdiccional contencioso-administrativo, pero no porque sean pretendidas excepciones

o inflexiones al  principio de la legalidad, sino porque simplemente  no son actos

administrativos, estando sometidos, al control jurisdiccional pero, de la justicia

constitucional, pues solo están sujetos a normas constitucionales.

TERCERA PARTE

LAS CLASIFICACIONES DEL ACTO ADMINISTRATIVO

I. Clasificación de los actos administrativos:

Los actos administrativos pueden ser clasificados desde numerosos puntos de

vista. Al respecto, cabe destacar la existencia de una clasificación analítica y  una

sintética. La primera, desde el punto de vista de un gran sector de la doctrina es la que

fundamentalmente es seguida.

1. Actos simples y complejos:

Por actos administrativos simples se entienden aquellos que han sido dictados

mediante la declaración de voluntad de una sola entidad, o de un órgano de la misma

constituido en forma individual o colegiada (Manuel María Diez), es decir, aquel

emitido por un solo órganos sin importar que sean varias las personas que hayan

intervenido en el (Luis Humberto Delgadillo).

Por su parte, los actos administrativos complejos son aquellos que resultan del

concurso de voluntades de varios (dos o más) órganos de una misma entidad o de

entidades públicas distintas, que se unen a una sola voluntad (Manuel María Diez,

Enrique Sayagués Laso). Luis Humberto Delgadillo aclara que estos actos

administrativos pueden concretarse bien sea por la concurrencia diferentes órganos de la

administración pública, identificadas respecto de una misma materia y un mismo fin, o

por la participación de diferentes sujetos, que aunque intervienen respecto de la misma

materia, el fin que cada uno persiga es diferente

2. Actos principales o definitivos/ actos preparatorios y actos de ejecución

Los actos principales o definitivos son aquellos que producen realmente el efecto

jurídico perseguido (Manuel García Herreros); es toda decisión emitida por el órgano

competente sobre el fondo o sustancia de la cuestión que le ha sido planteada y se emite

como culminación del procedimiento administrativo, debiendo contener la voluntad

esencial el órgano competente sobre el asunto ventilado, esto es, la concesión o negativa

de los pedidos, el mandato, permiso o prohibición (Eloy Lares Martínez). Por su parte,

Enrique Sayagués Laso afirma que el acto definitivo es aquel que resulta después de

agotada la vía administrativa, es decir, una vez resueltos los recursos administrativos

interpuestos o cuando se deja vencer el plazo para deducirlos, con el cual el acto

principal se vuelve irrecurrible, definitivo. Cabe destacar que esta última concepción de

acto definitivo es concebida por Eloy Lares Martínez como Acto que ha causado estado,

esto es, aquel que agota la vía administrativa y que constituye la palabra final de la
Administración sobre un problema determinado, razón por la cual se dice que es un acto

firme en la vía administrativa[17]. 

Ahora bien, para que pueda dictarse el acto definitivo es imprescindible que

previamente se dicten los actos preparatorios o de trámite, estos son, los que se dictan

(como condición, muchas veces, de validez) para hacer posible el acto principal ulterior

(Manuel García Herreros, Enrique Sayagués Laso). Sin embargo, los mismos no deben

confundirse con los actos complementarios, que se identifican con los que se requieren

para darle eficacia al acto definitivo o principal (Manuel García Herreros).

Por último, los actos ejecutivos son los dictados para dar cumplimiento

definitivo al acto principal o definitivo (Eloy Lares Martínez, Enrique Sayagués Laso).

Lares Martínez hace una última clasificación respecto de los actos desde el punto de

vista del procedimiento con relación a los actos firmes o que han causado estado, es

decir, aquellos respecto de los cuales está cerrada o agotada.

3. Generales o individuales

Esta clasificación del acto administrativo depende de los sujetos al cual o a los

cuales va dirigido el objeto del acto administrativo. Siendo que, los actos de efectos

particulares son los que crean, modifican o extinguen una situación jurídica individual,

referida a uno o varios sujetos particulares y determinados (Gustavo Urdaneta Troconis,

Eloy Lares Martínez), tal como los reglamentos y las ordenanzas; siendo entonces los

actos de efectos generales, los destinados a un número indeterminado de personas, y no

a alguien individualmente identificado. Los actos generales pueden a su vez

subdividirse en actos administrativos generales de contenido administrativo, es decir,

aquellos mediante los cuales la administración formula reglas de derecho o normas

jurídicas; y, actos administrativos de efectos generales no normativos, que, a pesar de

tener alcance general, puesto que están dirigidos a un número indeterminado de sujetos,

carecen de eficacia normativa porque no contienen reglas de conducta diferentes de las

del ordenamiento vigente (Gustavo Urdaneta Troconis).

4. Reglados o discrecionales

Los actos administrativos reglados se corresponden con aquellos que la

autoridad debe emitir necesariamente cuando se dan los supuestos que la norma

establece sin dejar algún margen de libertad a la autoridad para decidir sobre su

pronunciamiento (Luis Humberto Delgadillo), es decir, se rigen por una influencia

mayor de la actividad reglada. Por el contrario, los actos discrecionales son dictados

bajo la libertad de apreciación, por parte de la autoridad administrativa, de los

elementos para determinar su emisión o no, es decir, se trata de actos donde las

autoridades actúan con amplio margen de libertad pudiendo elegir, entre varias

soluciones posibles, la que a juicio de aquellas apareciere más favorable para la

colectividad (Eloy Lares Martínez).

Sin embargo, la doctrina moderna ha determinado que no es cierto que los actos

administrativos sean o completamente discrecionales o completamente reglados; ningún

acto administrativo pertenece exclusivamente a una de estas categorías, por lo que no es

posible dividir dichas categoría de actos de forma estricta.

 
 5. Unilaterales y bilaterales o plurilaterales

Por actos administrativos unilaterales se entiende que son aquellos que

despliegan sus efectos de modo independiente, al margen de toda forma de combinación

con actos de voluntad de otros sujetos que persiguen finalidades diferentes, siendo lo

contrario a estos los actos administrativos bilaterales o plurilaterales (Fernando Garrido

Falla).

6. De autoridad o de gestión

Esta clasificación está referida a los motivos o fines por los cuales se dicta, así,

los actos de autoridad son los que la Administración realiza normalmente en el

cumplimiento de sus funciones jurídicas siguiendo su fin u objeto propio, en palabras de

Lares Martínez, ¨por medio de los cuales la administración procura hacer cumplir las

leyes y asegurar la marcha de los servicios públicos¨. De otra parte, los actos de gestión

son aquellos por medio de los cuales la administración vela por la conservación de la

riqueza y su debida inversión, es decir, en su gestión patrimonial (Eloy Lares Martínez,

Manuel María Diez). 

7. Según su contenido

De acuerdo con el contenido de los actos administrativos, estos pueden ser

clasificados en:

 
 7.1 Admisiones:

 Se trata de las decisiones de la autoridad que tienen por efecto permitir o

autorizar el ingreso de un sujeto en un servicio, institución u organización determinada

con el fin de hacerlo participe de algunos derechos o ventajas, o del goce de algunos

servicios administrativos (Eloy Lares Martínez, Manuel maría Diez, Luis Humberto

Delgadillo).

7.2 Concesiones

A través de ellas un concesionario adquiere un derecho del que antes carecía,

esto quiere decir que es un acto mediante el cual se confiere a una persona extraña a la

administración, una nueva condición jurídica, un nuevo derecho subjetivo,

normalmente, para el uso o explotación de bienes del Estado o la prestación de un

servicio público (Eloy Lares Martínez, Manuel maría Diez, Luis Humberto Delgadillo).

7.3 Autorizaciones

Los actos administrativos en forma de autorización hacen posible que una

persona ejerza un derecho o un poder que de antemano le pertenecía, pero para cuyo

ejercicio existía un obstáculo legal, es decir, aquellos que implican la remoción de un

obstáculo jurídico que hace posible el ejercicio de un derecho preexistente, pero que,
por razones de seguridad, tranquilidad u oportunidad había sido limitado (Eloy Lares

Martínez, Manuel maría Diez, Luis Humberto Delgadillo).

7.4 Aprobaciones

Son actos administrativos mediante los cuales un órgano del Estado declara su

conformidad con un acto ya formado por otro órgano estatal.

7.5 Renuncia

Mediante la renuncia, se declaran extinguidas, graciosamente, créditos o

derechos pertenecientes al fisco.

7.6 Punitivos

Los actos administrativos sancionatorios o punitivos han sido definidos como

aquellas decisiones de la autoridad administrativa, que imponen sanciones a sus

empleados, concesionarios o simples particulares que infrinjan las leyes o reglamentos,

o los contratos celebrados con la administración(Eloy Lares Martínez, Manuel maría

Diez, Luis Humberto Delgadillo).

7.7 Expropiación

 
 Medidas dictadas por autoridades administrativas, que establecen limitaciones a

la propiedad privada, con miras a atender fines de utilidad pública y social (Eloy Lares

Martínez).

7.8 Órdenes

Se trata de disposiciones emanadas de la autoridad administrativa que impone a

los empleados subalternos que de ella depende, o a los particulares, la obligación de

realizar determinados hechos o a la prohibición de ejecutar otros (Eloy Lares Martínez).

Son manifestaciones de voluntad que obligan a los particulares a realizar conductas

positivas o negativas (Luis Humberto Delgadillo). De acuerdo con la clasificación de

Fortshoff, se trataría de actos administrativos imperativos, que son los que contienen un

mandato o una prohibición.

7.9 Dispensa

Por último, las dispensas son emanadas por la autoridad administrativa con el fin

de autorizar a los sujetos para no cumplir con una obligación o una carga que tenían

establecido (Luis Humberto Delgadillo).

II. Especial referencia a los actos de trámite

 
 Los actos de trámite son todos aquellos que se dictan en el ámbito del

procedimiento desde su iniciación (el propio acto de incoación, para empezar) y que se

encadenan como eslabones del mismo (informes, pruebas, requerimientos, propuestas,

dictámenes…) hasta la resolución definitiva.[18]

En efecto, cada resolución administrativa viene a finalizar en un expediente o

procedimiento, constituido, a su vez, por una serie de actos que, al faltarles carácter

resolutivo, se denominan actos de tramitación o, simplemente, trámites.[19]

Por lo tanto, los actos de trámites son aquellos que no deciden el fondo del

procedimiento, sino más bien, constituyen cada uno de ellos las etapas del

procedimiento que permiten llegar a una decisión. Es por ello que en principio alguna

parte de la doctrina considera que este tipo de actos no son impugnables de forma

autónoma y directa, pues carecen de contenido esencial.

En la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos en el artículo 85, permite

en cierto modo la impugnación de cualquier acto de trámite, siempre y cuando encuadre

en alguno de los supuestos del artículo, bien sea que ponga fin a un procedimiento,

imposibilite su continuación, cause indefensión o lo prejuzgue como definitivo, cuando

dicho acto lesione sus derechos subjetivos o intereses legítimos, personales y directos.

Sin embargo, la propia ley enmarca los actos administrativos de trámite en el

artículo 9, en el cual los exceptúa de ser motivados, pues solo deberán hacer referencia a

los hechos y a los fundamentos legales del acto.

 
 Pero cualquier impugnación de un acto de trámite realizada, será resuelta según

el artículo 62 de la LOPA en la decisión del acto inicial o principal, es decir en el acto

definitivo.

Los actos de trámite tienen como finalidad asegurarle al particular que la

administración está cumpliendo con todos los procedimientos legalmente establecidos

para llegar a una decisión justa a su parecer, y así no causarle un daño al particular, pues

permite que ambas partes estén a derecho.

Referente a la impugnación de los actos de trámite, ya dijimos que se permite

cuando el acto cause indefensión, prejuzgué como definitivo o impida la tramitación del

procedimiento (artículo 85 LOPA). Pero ello será resuelto en la decisión del acto final,

es decir, aquella que decida el asunto principal. Consecuentemente, se deberá analizar

en concreto la causal en caso de recurrir el acto de trámite, pues hay que tomar en

cuenta los efectos que produce sobre el acto administrativo definitivo, por cuanto éste

podrá absorber los posibles vicios de los actos precedentes. Ello llevaría al particular a

estimar si después del acto final, la impugnación será sobre ese mismo acto o sobre el

de trámite.

II.                Las empresas del Estado y los Actos Administrativos.

            La primera duda que surge es ¿Si las empresas del estado pueden dictar actos

Administrativos? Pues tal como lo prevé el artículo 7 de la Ley Orgánica de

Procedimientos Administrativos al definir el acto administrativo, solo podrán ser

dictados “…por los órganos de la administración pública”. Es cierto que la naturaleza de

las empresas del Estado es predominantemente pública, pero ello no sería suficiente si

no fuera por la Ley Orgánica de la Administración Pública (LOAP), en la cual dedica un

régimen especial a las empresas del estado en su Título IV “De la desconcentración de

la centralización funcional“, Capítulo II “De la descentralización funcional”, sección

segunda. En ella, la Ley dedica 7 artículos a las empresas del estado y además las define

como las sociedades mercantiles en las cuales la República, los estados, los distritos

metropolitanos y los municipios, o alguno de los entes descentralizados funcionalmente

a los que se refiere esta Ley, solos conjuntamente, tengan una participación mayor al

cincuenta por ciento del capital social. Por lo tanto, esta forma de entidades

descentralizadas funcionalmente le es conferida sin duda alguna el carácter público,

requisito necesario para demostrar su carácter instrumental. Evitando cualquier

confusión que puede surgir con empresas del ramo privado.

            Se puede deducir que la normativa en la LOAP de las empresas del estado,

nace por necesidad del propio Estado en aligerar las cargas y además redistribuir sus

funciones sin que se pierda la naturaleza misma de ellas. Pero esta potestad que le

confiere a las empresas tiene limitantes. Una de ellas es el distintivo fundamental de

toda empresa, su carácter mercantil. Pues a diferencia de los Institutos Autónomos, las

empresas mercantiles estarán sometidas al derecho Privado y es así como se

interrelaciona los siguientes artículos:

“Creación de las empresas del Estado

Artículo 101. La creación de las empresas del Estado será autorizada respectivamente
por el Presidente o Presidenta de la República en Consejo de Ministros, los

gobernadores o gobernadoras, los alcaldes o alcaldesas, según corresponda, mediante

decreto o resolución de conformidad con la ley. Adquirirán la personalidad jurídica con

la protocolización de su acta constitutiva en el registro mercantil correspondiente a su

domicilio, donde se archivará un ejemplar auténtico de sus estatutos y de la Gaceta

Oficial de la República Bolivariana de Venezuela o del medio de publicación oficial

correspondiente donde aparezca publicado el decreto que autorice su creación.”

“Legislación que rige las empresas del Estado

Artículo 106. Las empresas del Estado se regirán por la legislación ordinaria, salvo lo

establecido en la presente Ley. Las empresas del Estado creadas por ley nacional se

regirán igualmente por la legislación ordinaria, salvo lo establecido en la ley.”

            En consecuencia, las empresas del estado les será aplicable el ordenamiento

mercantil, pues los particulares tienen derecho a que las empresas actúen como

sociedades mercantiles y solo excepcionalmente puedan ejercer potestades públicas.

Inclusive, el carácter mercantil les produce una seguridad jurídica a los particulares,

como bien es el caso de la intervención judicial en los casos en que las empresas del

estado quieran vencer resistencia ajena.

            Es así como en principio, las empresas del estado no pueden dictar actos

administrativos, solo por la excepción que el artículo 106 de la LOAP, es decir, las

empresas del estado no pueden dictar actos administrativos salvo que la propia LOAP lo

autorice expresamente, pero ninguna norma de la LOAP le atribuye potestades públicas

a las empresas del Estado de forma expresa, pues el único artículo en el que puede

existir un vínculo es el 32 eiusdem, al referirse a la descentralización:

“Artículo 32. La descentralización funcional o territorial transfiere la titularidad de

la competencia y, en consecuencia, transfiere cualquier responsabilidad que se produzca

por el ejercicio de la competencia o de la gestión del servicio público correspondiente,

en la persona jurídica y en los funcionarios y funcionarias del ente descentralizado.

La desconcentración, funcional o territorial, transfiere únicamente la atribución. La

persona jurídica en cuyo nombre actúe el órgano desconcentrado será responsable

patrimonialmente por el ejercicio de la atribución o el funcionamiento del servicio

público correspondiente, sin perjuicio de la responsabilidad que corresponda a los

funcionarios y funcionarias que integren el órgano desconcentrado y se encuentren

encargados de la ejecución de la competencia o de la gestión del servicio público

correspondiente.”

            Por lo tanto, la creación de un empresa del estado puede contener

transferencias de competencias de la Administración a esa empresa, pero esas

transferencias tienen sus limitaciones, como lo prevé el artículo 35 ejusdem:

“Limitación a las delegaciones intersubjetivas e interorgánicas

Artículo 35. Sin perjuicio de lo dispuesto en la Constitución de la República Bolivariana

de Venezuela o en leyes especiales, la delegación intersubjetiva o interorgánica no

procederá en los siguientes casos:

1. Cuando se trate de la adopción de disposiciones de carácter normativo.

2. Cuando se trate de la resolución de recursos en los órganos administrativos que hayan

dictado los actos objeto de recurso.

3. Cuando se trate de competencias o atribuciones ejercidas por delegación.

4. En aquellas materias que así se determinen por norma con rango de ley.

Las delegaciones intersubjetivas y su revocación deberán publicarse en la Gaceta

Oficial de la Administración Pública correspondiente.

Las resoluciones administrativas que se adopten por delegación indicarán expresamente

esta circunstancia y se considerarán dictadas por el órgano delegante.

La delegación será revocable en cualquier momento por el órgano que la haya

conferido.”

            Es así como encontramos la primera limitación respecto al ordinal primero

del artículo antes trascrito, pues de allí que no puedan constituirse empresas del Estado

con potestades normativas. La segunda limitación viene dada por el carácter mercantil

de la empresa, es decir, solo podrán atribuírsele a eses empresas el ejercicio de

actividades de potestades públicas de sustancia económica y mercantil, sin que

signifique la dejación de potestades que le corresponden a la Administración.

  

            En conclusión, sólo excepcionalmente yen su correspondiente acto de

creación pueden otorgarse potestades públicas  las empresas del Estado y la

consecuencia emisión de actos administrativos, con las limitaciones previstas para las

delegaciones en el artículo 35 LOAP, sólo en el caso de potestades de carácter

económico y mercantil que no se corresponden esencialmente a la Administración, no

violen el Derecho a la competencia, ni impliquen ejecución administrativa[20]

  

CUARTA PARTE

                                  EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

I. Conceptos de procedimiento administrativo:

Muchas han sido las definiciones dadas al procedimiento administrativo, sin

embargo, todas, o su mayoría, coinciden en que se trata de un conjunto o una serie de

actos o trámites coligados entre sí y tendientes a una única finalidad (Massimo Severo

Giannini, Manuel María Diez), cumplidos por una autoridad administrativa o un

particular (José Araujo Juárez), que se presentan como requisitos o formalidades

legalmente necesarios para la elaboración de un acto administrativo (Gustavo Urdaneta

Troconis, Sabino Álvarez Gendín).

En este sentido, el procedimiento administrativo es la forma, establecida por la ley,

de realizar una serie de actuaciones dirigidas a la manifestación de un pronunciamiento

que corresponde a una autoridad administrativa (Luis Humberto Delgadillo, Miguel

Acosta Romero), y  constituye a su vez una garantía en tanto supone que la actividad de

la administración tiene que canalizarse obligadamente a través de unos cauces

determinados como requisito mínimo para que pueda ser calificada de actividad

legítima (Jean Rivero).

II. Finalidad del Procedimiento

1.                   El derecho de petición. (Artículo 2 LOPA)

“Artículo 2. Toda persona interesada podrá, por sí o

por medio de su representante, dirigir instancias o

peticiones a cualquier organismo, entidad o autoridad

administrativa. Estos deberán resolver las instancias o

peticiones que se les dirijan o bien declarar, en su caso,

los motivos que tuvieren para no hacerlo.”.

Igualmente, el artículo 51 (67 de la Constitución derogada) de la Constitución de

la República Bolivariana de Venezuela dispone lo siguiente:

“Toda persona tiene el derecho de representar o dirigir

peticiones ante cualquier autoridad, funcionario público o

funcionaria pública sobre los asuntos que sean de la

 competencia de éstos, y a obtener oportuna y adecuada

respuesta. Quienes violen este derecho serán sancionados

conforme a la ley, pudiendo ser destituidos del cargo

respectivo.”

El procedimiento administrativo legalmente regulado, en consecuencia, tiene por

objeto, garantizar tanto el derecho de peticionar ante la Administración Pública, como el

de obtener de las autoridades administrativas la oportuna respuesta a dichas peticiones.

La regulación del derecho de petición en la Ley Orgánica de Procedimiento

Administrativo trae variadas consecuencias formales.

 Tratándose de peticiones administrativas, la Ley Orgánica de Procedimientos

Administrativos distingue las simples peticiones de información o consulta, de

las peticiones tendentes, por ejemplo, a lograr la decisión que cree o declare un

derecho. En este último caso, la ley exige una legitimación concreta para poder

introducir peticiones, que corresponde a los “interesados” (48 LOPA) es decir, a

quienes tengan un interés personal, legítimo y directo en el asunto (22 LOPA).

 Al regularse el derecho de petición, la ley prescribe la forma de las peticiones en

cuanto a los elementos formales que deben contener, referidos a la identificación

del peticionante o solicitante, la precisión del objeto de la solicitud y los

fundamentos o motivos de la petición.

 Se establecen regulaciones relativas a la recepción y registro de documentos (44-

46 LOPA), a los efectos de dejar constancia auténtica, entre otros aspectos, de la

 fecha de las peticiones, imponiéndose de esta forma a los funcionarios la

obligación de respetar el orden riguroso de presentación de las peticiones, al

momento de decidir sobre las mismas y evitar así favoritismo.

 Establecen el derecho de éstos de desistir de sus peticiones o de renunciar a su

derecho. En el mismo orden de ideas, las leyes regulan la extinción del

procedimiento por perención, cuando este se paraliza por un lapso de tiempo

( dos meses en la Ley  venezolana) por causas imputables al interesado, contado

a partir de la notificación que le haga la Administración. Sin embargo, 

prescriben las leyes que, no obstante el desistimiento o perención, la

Administración puede continuar la tramitación de procedimientos, si razones de

interés público lo justifican ( 66 LOPA).

 Tratándose de un derecho de petición con garantía de oportuna respuesta, la

LOPA reafirma la obligación de la Administración y de sus funcionarios de

resolver, rápida y oportunamente, las peticiones, prescribiendo además plazos

para las decisiones. Así por ejemplo la LOPA, establece los lapsos según los

tipos de procedimiento: Si se trata de procedimiento simples, que no requieren

sustanciación, la Administración está obligada a decidir las peticiones en un

lapso de 20 días; en cambio, si el procedimiento requiere sustanciación, la Ley

establece un lapso de 4 meses para la decisión, con posibilidad de prorroga de 2

meses (como lo establecen los artículos 3, 5 y 60 de la LOPA.

 
  La declaración formal en las leyes de procedimiento de la responsabilidad de los

funcionarios públicos por el retardo, omisión, distorsión o incumplimiento de

cualquier procedimiento. (Art. 100 y 101 LOPA).

Otro aspecto de gran interés en relación a la LOPA, es la determinación del

concepto de particular o de administrado interesado: el “interesado”. Para comenzar

vale indicar, que la Ley ha restringido el derecho de  petición no a todos sino a la

persona interesada.

El artículo 22 de la LOPA, considera, a efectos de la Ley, interesadas a las

personas jurídicas o naturales a que se refieren los arts. 112 y 121 de la Ley Orgánica de

la Corte Suprema de Justicia. Ambos artículos  se refieren, respectivamente, a al

condición de interesados frente a los actos de efectos generales y actos administrativos

de efectos particulares. En efecto disponen, los mismos:

“Artículo 112: Toda persona natural o jurídica

plenamente capaz, que sea afectada en sus derechos o

interés por Ley, reglamento, ordenanza u otro acto de

efectos generales emanando de alguno de los cuerpos

deliberantes nacionales, estadales o municipales o del

Poder Ejecutivo Nacional, puede demandar la nulidad del

mismo, ante la Corte, por razones de inconstitucionalidad

o de ilegalidad, salvo lo previsto en las Disposiciones

Transitorias de esta Ley.”.

 
 Como nota a señalar está que, en este supuesto, el interesado debe haber sido

lesionado, afectado, en sus derechos o intereses. No basta el simple derecho o interés, se

debe alegar y probar la lesión que se produzca.

“Artículo 121: La nulidad de actos administrativos de

efectos particulares podrá ser solicitada sólo por quienes

tengan interés personal, legítimo y directo en impugnar el

acto de que se trate. El Fiscal General de la República y

demás funcionarios a quienes la Ley atribuya tal facultad,

podrán también solicitar la nulidad del acto, cuando éste

afecte un interés general.”.

            Aquí para tener la cualidad de interesado, el interés es mucho más particular,

es un interés individualizado, concreto, en una palabra personal legítimo y directo. La

condición de interesados la tienen igualmente, aquellas personas que sin haber sido

iniciadores del procedimiento tengan, no obstante, las condiciones de titularidad antes

señalado. Ello le da derecho a apersonarse en el procedimiento en cualquier estado en

que se encuentre la tramitación (Art. 23)

            Otro aspecto, asimismo relevante, es el relativo a la capacidad jurídica de los

administrados un sus relaciones con la Administración Pública. El Art. 24 establece que

la misma será la pautada con carácter general en el CC, “salvo disposición expresa de la

Ley”. Hay que hacer notar que se hable de administrados, no de interesados. Claro está,

englobándose a estos también.

 
             Los administrados, incluidos los interesados, pueden participar en el

procedimiento de dos maneras: personalmente y necesariamente cuando así sean

requeridos, o mediante representación. En este caso, la administración se entenderá con

el representante designado (Art. 25). Esta representación puede revestir dos

modalidades; una. Por simple designación en la petición o recurso ante la

Administración; otra, mediante documento registrado o autenticado (Art. 26). Como se

observa, la representación exigida por la LOPA es mucho más amplia y flexible que en

el proceso Civil. Sin embargo, (Art. 27), la designación de representantes no impide ni

habilita el representado no impide ni inhabilita el representado para intervenir ante la

Administración Pública ni le desliga de las obligaciones que exijan su comparecencia

personal.

2.               Garantía del silencio negativo.

            El artículo 4 de la LOPA, prescribe:

“Artículo 4. En los casos en que un órgano de la

administración pública no resolviere un asunto o recurso

dentro de los correspondientes lapsos, se considerara que

ha resuelto negativamente y el interesado podrá intentar el

recurso inmediato siguiente, salvo disposición expresa en

contrario. Esta disposición no releva a los órganos

administrativos, ni a sus personeros, de las

responsabilidades que le sean imputadas por la omisión o

la demora.
 Parágrafo único: La reiterada negligencia de los

responsables de los asuntos o recursos que dé lugar a que

estos se consideren resueltos negativamente como se

dispone en este artículo, les acarreará amonestación

escrita a los efectos de lo dispuesto en la Ley de Carrera

Administrativa, sin perjuicio de las sanciones previstas en

el artículo 100 de esta ley.”.

Se trata de la consagración general de un valor negativo al transcurso del

tiempo sin que haya decisión de la Administración, presumiéndose que al vencimiento

del lapso legalmente prescrito para decidir, se ha producido una decisión tácita

denegatoria de lo solicitado o del recurso interpuesto.

De esta norma pueden distinguirse tres supuestos diferentes de casos de

silencio tácito denegatorio.

·         El silencio respecto de la decisión de solicitudes o peticiones que,

transcurrido el lapso a partir de la presentación de una petición sin que

se haya notificado decisión que la resuelva, se  entenderá que esta es

negativa.

·         El silencio tácito denegatorio también se produce por el transcurso 

del tiempo en los procedimientos que se inician de oficio. El transcurso

del tiempo permitiría el ejercicio del recurso respectivo siempre que,

 por supuesto, el acto tácito negativo lesione intereses personales

legítimos y directos.

·         Es en materia de ejercicio de recursos administrativos, en el sentido

de que si no son resueltos por la administración en los lapsos

prescritos, se presume que la Administración los ha declarado sin

lugar, procediendo entonces,  la posibilidad de ejercer, según sea el

caso, el recurso administrativo subsiguiente o el recurso contencioso-

administrativo.

Cabe destacar, en último lugar,  que a pesar de haberse producido el acto

derogatorio por silencio, e incluso, de haberse recurrido contra el acto tácito derivado

del silencio, la Administración no pierde poder para decidir.

Este principio de la decisión tácita, se establece en beneficio de los particulares-

administrados, como garantía de sus derechos de protección, por lo cual, el recurrir

contra el acto tácito no es una carga impuesta a los interesados, los cuales en todo caso

pueden esperar la decisión expresa.

3.                  Garantías contra la carencia administrativa.

La verdadera garantía en caso del silencio negativo, lo constituye, el derecho del

cual goza el interesado de poder exigir al juez, que obligue a la administración a decidir,

mediante el ejercicio de un recurso contencioso administrativo, no contra un acto, que

no existe, sino contra la carencia de la administración. En Venezuela se establece,

adicionalmente,  al recurso de anulación y de las demandas contra los entes públicos, se

establece expresamente el recurso de abstención o negativa contra las conductas

omisivas de la administración, al atribuirse competencia a los tribunales contencioso-

administrativos, para:

“conocer de la abstención o negativa de los funcionarios nacionales, estatales o

municipales a cumplir determinados actos a que estén obligados por las leyes, cuando

sea procedente, en conformidad con ellas.” (Arts. 42.23 y 182.1 de la LOCSJ)

III. Principios del procedimiento administrativo

1. El carácter contradictorio del Procedimiento Administrativo.

El procedimiento administrativo ordinario, como ya hemos mencionado, puede

iniciarse de oficio o a instancia de persona interesada, según lo dispone el artículo 48 de

la LOPA; y el procedimiento sumario se iniciará de oficio según lo estatuye el artículo

67 eiusdem. En cualquiera de los dos casos, es de la esencia del procedimiento

administrativo la inserción y calificación en el mismo de los diversos intereses en juego

y que esos intereses sean confrontados en presencia de sus respectivos titulares antes de

adoptar la Administración competente una decisión definitiva.

En razón de ello, la elaboración de la noción de Interesado como concepto-

técnico jurídico destinado a calificar a los sujetos que puedan resultar afectados por el
desarrollo de la actividad administrativa y destinado a incorporar a tales sujetos al

procedimiento administrativo previo a la emanación del acto administrativo que pueda

afectar sus intereses.

Este principio del contradictorio como característica del procedimiento

administrativo implica que en todos aquellos casos en que el procedimiento se inicie de

oficio o por petición de un particular, la Administración debe permitir la incorporación

al procedimiento de todos aquellos sujetos que pudieran resulta afectados por la

decisión que finalmente se adopte. A tal previsión atiende el artículo 73 de la LOPA al

disponer:

Articulo 73.- Se notificará a los interesados todo acto

administrativo de carácter particular que afecte sus

derechos subjetivos o sus intereses legítimos, personales y

directos, debiendo contener la notificación el texto íntegro

de¡ acto, e indicar si fuere el caso, los recursos que

proceden con expresión de los términos para ejercerlos y

de los órganos o tribunales ante los cuales deban

interponerse. (subrayado nuestro)

De manera que la consecuencia fundamental del carácter contradictorio del

procedimiento administrativo es la obligación para la Administración de incorporar al

procedimiento a todo interesado, noción que encuentra asignación de contenido en los

artículos 112 y 121 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, aplicable al

procedimiento administrativo por remisión del artículo 22 de la LOPA.

Sin embargo, la noción de interesado se ve ampliada por la previsión del artículo

23 ejusdem, el cual dispone que la condición de interesados la tendrán también quienes

ostenten las condiciones de titularidad señaladas en el artículo anterior, aunque no

hubieran intervenido en la iniciación del procedimiento, pudiendo, en tal caso,

apersonarse en el mismo en cualquier estado en que se encuentre la tramitación.

Así las cosas, el principio del contradictorio también denominado

principio "audire alteram partem" implica la facultad que tienen los titulares de intereses

o derechos frente a la Administración, de defenderlos en toda acción o actuación

administrativa que los afecte; y como contrapartida dialéctica necesaria, la obligación

que tiene la Administración de incorporar a todo sujeto interesado legítimamente al

procedimiento por ella o ante ella iniciado. Así, todo acto administrativo definitivo

requiere, como condición constitutiva a priori, un procedimiento administrativo con

audiencia del interesado para que formule alegaciones y presente las pruebas que

considere que lo favorezcan, violándose en caso contrario, los derechos constitucionales

de defensa, propiedad y libertad económica.

Lo dicho quiere significar administrativo en general se caracteriza, que el

procedimiento de conformidad con la expresión utilizada por el legislador en el artículo

19, ordinal 4' de la Ley Orgánica procedimiento de Procedimientos Administrativos, por

revestido de principios ad solemnítatem ser un que lo convierte en procedimiento ad

hoc, apto para configurar los efectos característicos del ámbito administrativo específico
en el cual se manifiesta la voluntad administrativa. A ello y no a otra cosa alude el

legislador cuando no se refiere tan sólo al procedimiento establecido, sino al

procedimiento legalmente establecido.

En el orden de ideas que ha sido expuesto, la incorporación de los particulares a

los procedimientos administrativos que pudieran afectar sus intereses personales,

legítimos y directos, no es una exigencia formal que se reduzca A la notificación de

interesado, sino que exige su efectiva incorporación a los actos de trámite que conducen

al acto administrativo definitivo As , ha señalado la Corte Suprema de Justicia en

sentencia del 17 de noviembre de 1983, refiriéndose a una de las categorías del

procedimiento administrativo de cognición como lo es la sancionatoria o, condenatoria,

lo siguiente:

                                                    

El derecho a la defensa debe ser considerado no sólo como la

oportunidad para el ciudadano encausado o presunto infractor de

hacer oír sus alegatos, sino como el derecho de exigir de Estado el

cumplimiento previo a la imposición de toda sanción, de un

conjunto de actos o procedimientos destinados a permitirle

conocer con precisión los hechos que se le imputan, las

disposiciones legales aplicables a los mismos, hacer

oportunamente alegatos en su descargo y promover y evacuar

pruebas que obren en su favor. Esta perspectiva del derecho de

defensa es equiparable a lo que en otros Estados de Derecho ha

sido llamado como el principio del "debido proceso".

 
 De manera pues que el principio de contradictorio constituye una manifestación

instrumental de la garantía constitucional del derecho a la defensa consagrada en el

artículo 68 del texto magno.

Así, deben ser llamados al procedimiento administrativo considerarse interesados

en las resultas del mismo:

Los que hubieren promovido el procedimiento como titulares de derechos o

intereses legítimos (art. 48 LOPA) ;los que sin haber iniciado el procedimiento

titularicen derechos que puedan resultar afectadas por la decisión que se adopte (art. 48,

67 LOPA); los que titularicen intereses personales, legítimos y directos que puedan

resultar afectados por las resultas procedimiento (art. 112, 121 LOCSJ, 22 y 23 LOPA).

2.                  El Principio "In Dubio Pro Actione", el informalismo del Procedimiento

Administrativo.

El procedimiento administrativo como técnica de ejecución de las potestades que

la Administración tiene conferida y simultáneamente como medio de preservar las

situaciones jurídicas subjetivas de los particulares ante la arbitrariedad de los

funcionarios, se rige por el principio in dubio pro actíone , en orden al cual la

Administración se encuentra obligada a asumir la interpretación favorable al ejercicio

del derecho constitucional de petición para asegurar una decisión justa sobre la cuestión

de fondo, por encima de las cuestiones de forma.

 Con fundamento en este principio, la LOPA consagra el deber de los

funcionarios públicos que reciba la documentación contentivo de las peticiones de los

interesados, de advertir a estos las omisiones e irregularidades que observen, sin que

puedan negarse a recibir la documentación (art. 45). En idéntico sentido se encuentran

estatuidos los artículos 50 y 77. Particularmente gráfico respecto a la recepción del

principio in dubio pro actione es el artículo 86 en su último aparte, el cual dispone que

el error en la calificación del recurso por parte del recurrente no será obstáculo para su

tramitación siempre que del escrito se deduzca su verdadero carácter.

El principio in dubio pro actíone queda resumido en palabras de GARCÍA DE

ENTERRIA:

"El procedimiento administrativo no ha sido ciertamente

concebido por el legislador como una carrera de obstáculos cuya

superación sea requisito necesario para la adopción de la

resolución final, sino como un cauce ordenado capaz de

garantizar la legalidad y el acierto de aquélla dentro de¡ más

absoluto respecto de los derechos de los particulares. Pertenece,

pues, a la esencia misma de la institución la tendencia a la

prosecución de¡ camino en que el procedimiento consiste hasta

llegar a esa decisión final, eficaz y justa, que constituye el

objetivo al que se ordenan todos los requisitos y trámites

intermedios. Este supuesto, no puede considerarse sorprendente,

sino, por el contrario, ajustado a la propia naturaleza de la

 institución, el que, en caso de duda, deba resolverse ésta en

sentido más favorable a la continuación del procedimiento hasta

su total conclusión. "(Opus. , cit., p. 400)

3. El principio de la economía procedimental.

El artículo 30 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos establece

que "La actividad administrativa se desarrollar con arreglo a principios de economía,

eficacia, celeridad e Imparcialidad.' El precepto trascrito es algo más que un simple

consejo o una mera recomendación que el legislador hace a los órganos de la

Administración; tales directrices no se conciben como simples enunciados

programáticos, sino como verdaderas normas jurídicas, al habilitar a la Administración

para adoptar cuantas medidas sean necesarias para lograr la economía, celeridad y

eficacia de los servicios.

La regla va incluso más allá, hasta constituirse en verdadero principio

informador de la institución en su conjunto. Este principio está contenido en las

soluciones previstas en los artículos 81 y 84 de la Ley Orgánica de Procedimientos

Administrativos en orden a la conservación de actos y trámites no afectados por el

defecto o la infracción eventualmente cometidos a lo largo del procedimiento, la

conversión de los actos nulos que contengan los elementos constitutivos de otros

distintos y la convalidación de los actos anulables.

 
 El principio informa igualmente varias de las normas que regulan el

procedimiento administrativo en sus distintas fases o momentos. En tal sentido, el

artículo 35 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos prevé el

establecimiento de un procedimiento sumarlo de tramitación cuando deban resolverse

una serie numerosa de expedientes en los cuales los motivos y fundamentos de las

resoluciones sean idénticos; los artículos 52 y 54 por su parte ordenan que cuando entre

dos o más asuntos sometidos a la consideración de una organización administrativa

exista relación íntima o conexión, los mismos podrán acumularse y las diferentes

autoridades involucradas en el asunto presentan los informes y antecedentes que

consideren convenientes para la mejor resolución del asunto.

4.  El principio inquisitivo.

El procedimiento administrativo es una obligación para la Administración en

orden a legitimar el ejercicio de sus competencias y a dar cumplimiento a las garantías

constitucionales del derecho a la defensa y del derecho de petición y oportuna respuesta

(art. 67 y 68 LOPA)

En razón de ello, dispone expresamente el artículo 53 de la LOPA que "La

Administración de oficio o a instancia del interesado, cumplirá todas las actuaciones

necesarias para el mejor conocimiento del asunto deba decidir, siendo de su

responsabilidad impulsar el procedimiento en todos sus trámites".

Este deber de impulso procesal que corresponde a la Administración no se limita

al cumplimiento de los términos y plazos que caracterizan la preclusividad del

procedimiento, sino que se ve complementado por el deber de la actuación inquisitiva

en virtud del cual dispone el artículo 54 eiusdem que "La autoridad administrativa a la

que corresponda la tramitación del expediente, solicitara de las otras autoridades u

organismos los documentos, informes o antecedentes que estime convenientes para la

mejor resolución del asunto".

 El carácter imperativo de los deberes de impulso procesal y averiguación o

actuación inquisitivo que corresponden a la Administración, queda de manifiesto en la

responsabilidad de los funcionarios por el retardo, omisión, distorsión o incumplimiento

de los trámites y formalidades, la cual puede ser exigida mediante el Recurso de

Reclamo previsto en el artículo 3 de la LOPA, con las sanciones contempladas en los

artículos 100 y 101 eiusdem. Particularmente gráfico en la recepción de la

responsabilidad por violación del principio que comentamos es el artículo 112 de la Ley

Orgánica de Ordenación Urbanística.

5. El principio de la imparcialidad.

El principio de la imparcialidad constituye una manifestación instrumental o

procedimental del derecho constitucional a la igualdad, en virtud del cual los

ciudadanos no pueden ser sujetos de discriminaciones.

En razón de ello, la Administración en el procedimiento administrativo debe

desarrollar dicho procedimiento y adoptar la decisión únicamente con fundamento en el

ordenamiento jurídico y en los elementos de hecho y de derecho que se encuentren

incorporados al expediente administrativo, sin atender a las condiciones personales de

los interesados.

Así las cosas, la LOPA, siguiendo los principios acogidos por la LPA española,

establece en su artículo 36 los presupuestos de hecho en los cuales los funcionarios

públicos deben inhibirse o abstenerse de conocer asuntos cuya competencia les esté

atribuida, previendo el procedimiento a seguir en caso de configurarse alguno de los

supuestos. En este caso, no es necesaria la recusación ya que el artículo 39 de la LOPA

consagra la posibilidad de la inhibición previa solicitud de parte interesada.

6. El principio de la publicidad en el Procedimiento Administrativo.

La tensión publicidad-secreto del procedimiento administrativo es ya una

constante histórica en la mayoría de los ordenamientos jurídico administrativos.

Sin embargo, algunas excepciones son notorias tales como la existente en el

ordenamiento sueco en el que desde 1776 se reconoce a todos los ciudadanos, sin

requerimiento de legitimación alguna, el derecho a consultar o copiar cualquier

documento oficial en cualquier oficina del Gobierno. Tal consagratoria influyó en la

Free Information Act norteamericana de 1966.

En España, la Ley de Secretos Oficiales de 5 de abril de 1968, modificada por

Ley de 7 de octubre de 1978, acoge en su artículo 1' el principio de publicidad respecto

a la actividad total del estado, pero limitándolo al prever la excepción mediante la

expresión "..salvo en los casos en que por la naturaleza de la materia sea ésta declarada

expresamente clasificada, cuyo secreto amparado por la presente Ley' o limitado

conocimiento queda Nuestra Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos acoge la

tendencia a consagrar un principio de publicidad relativa al disponer en el artículo 59 lo

siguiente:

Artículo 59.- Los interesados y sus representantes tienen el

derecho de examinar en cualquier estado o grado de

procedimiento, leer y copiar cualquier documento contenido en

el expediente, así como del pedir certificación del mismo. Se

exceptúan los documentos calificados como confidenciales por

el superior jerárquica, los cuales serán archivados en cuerpos

separados del expediente, La calificación de confidencial deberá

hacerse mediante acto motivado.

De manera pues que, la reserva o declaratoria de confidencialidad exigen de la

autoridad administrativa competente la motivación del acto administrativo que contenga

tal declaratoria, siendo dicho acto susceptible de impugnación por el interesado. Ahora

bien, cabe hacerse la pregunta, sobre cuál habría de ser la motivación para establecer la

confidencialidad de un documento sin que la misma no implique la divulgación de su

contenido. En este sentido la Dra. Hildegard Rondón de Sansó en su libro “Comentarios

a la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos”:

“En Efecto la calificación de confidencialidad puede ser

impugnada ante el juez contencioso administrativo; la

 motivación exigida por el legislador sería la vía para que el juez

determinara si la misma atiende o no efectivamente al motivo 

del acto, lo cual implicaría un análisis del fondo de la cuestión

que, destruiría el carácter reservado o secreto que quiso 

otorgársele al documento. Se trata obviamente de

consideraciones generales sobre la cuestión. La experiencia del

juez nos permite señalar que la administración, por lo general,

se escuda con el calificativo de confidencialidad para impedir

el acceso de la contraparte y del juez los cuales la calificación

obviamente no se compagina con la naturaleza del acto del

acto, el tribunal lo señala así en la sentencia, estimando en la

misma, en contra de la administración dicha conducta.”.

IV. Tipología de los procedimientos y la iniciativa

La iniciativa del comienzo del procedimiento y la determinación de si requiere el

ejercicio de un derecho de petición o de si requiere el ejercicio de un derecho de

petición o de si puede iniciarse de oficio, depende de los tipos de procedimientos.

Generalmente, las leyes de procedimiento no establecen una tipología de los

procedimientos de acuerdo con los efectos del acto administrativo que resulte de su

desarrollo; sin embargo, de ella dependerá la precisión de cuándo puede o debe iniciarse

el procedimiento a petición de parte interesada y cuándo puede o debe iniciarse de

oficio.

 
 1. Tipología de los procedimientos

1.1  De acuerdo a la naturaleza de los efectos:

Conforme a la tipología difundida por Massimo Severo Giannini, de acuerdo a la

naturaleza de los efectos de los actos administrativos que resultan de los procedimientos

administrativos, pueden distinguirse cuatro: los declarativos, los ablatorios, los

concesorios y los autorizatorios.

a. Los procedimientos declarativos

Son los que tienen por resultado actos que otorgan la certeza de hechos jurídicos

relevantes y consisten en declaraciones de ciencia o de conocimiento y en

verificaciones. Por ejemplo, los procedimientos que concluyen en actos de registro,

como los de propiedad. Asimismo, los procedimientos para establecer la

identificación de las personas. Estos procedimientos declarativos, en general,

requieren para su inicio, instancia de parte interesada, y sólo en casos

excepcionales, donde esté interesado el orden público, podrían iniciarse de oficio,

como en materia de identificación de las personas.

b. Los procedimientos ablatorios

Denominados así en la doctrina italiana por el uso del vocablo latino “ablatio”

que denota la acción de quitar, cortar, eliminar. Estos procedimientos tienen por

objeto eliminar o restringir los derechos individuales, por lo que generalmente, se

 inician de oficio por la administración, Por ejemplo los procedimientos

expropiatorios, o  los sancionatorios que afectan a una cosa o el patrimonio de una

persona.

c. Los procedimientos concesorios

Los cuales tienen por objeto los actos administrativos que amplían la esfera

jurídica subjetiva de los administrados. El otorgamiento de concesiones

tradicionalmente se ubica en estos procedimientos concesorios, por ejemplo los

procedimientos que atribuyen una calificación jurídica a las personas, como la

concesión de nacionalidad. Estos procedimientos concesorios, tienen la

particularidad que requieren siempre de la instancia de parte y no se inician de

oficio.

d. Los procesos autorizatorios

Tienen por objeto la emisión de actos administrativos que permiten a un

particular ejercer un derecho, por la remoción de un obstáculo jurídico que

legalmente existe para su ejercicio pleno. Estos son  los más comunes en las

relaciones entre la Administración y los particulares, y dan origen a autorizaciones,

permisos y licencias para que los particulares puedan ejercer derechos o realizar

actividades.

1.2 De acuerdo a como se inicie el procedimiento:

  

La ley distingue entre los procedimientos administrativos, en procedimientos de

oficio y a solicitud de la parte interesada.

a. Procedimiento de oficio:

Es deber de la autoridad administrativa competente o de su superior jerárquico,

notificar a los particulares cuyos derechos subjetivos o intereses legítimos, personales y

directos pudieran resultar afectados, para que se hagan parte en el procedimiento, y

puedan, en consecuencia,  ejercer los derechos articulados a la participación

intersubjetiva en el iter procedimental; en especial, el derecho de defensa.

Se trata de los procedimientos que tienen por objeto actos administrativos de

efectos particulares ordenados a la tutela inmediata y directa del interés público.

b. Procedimiento iniciado a solicitud de parte:

Exige la solicitud o petición del particular, persona natural o jurídica, que reúna

la solicitud o petición del particular, persona o jurídica, que reúna la condición de

interesado calificado, es decir, que sea titular de un interés calificado, es decir, que sea

titular de una pretensión  subjetiva concreta.  ( un derecho subjetivo típico, o un interés

legítimo, personal y directo, susceptible de obligar a la Administración a la apertura del

procedimiento, ya a su correspondiente sustanciación y decisión. En cualquier caso, no

le es dado a la administración rechazar el escrito de petición por omisiones o fallas en

los requisitos de admisibilidad,  siendo su deber advertir de ello al peticionario, para que

subsane los errores en el plazo de ley.

2. Modo y fin del inicio de un procedimiento administrativo.

El procedimiento administrativo se inicia mediante el acto que tiene el efecto de

poner en movimiento, la estructura formal  de trámites, plazos e incidencias en que

consiste la dinámica del procedimiento. Dictado ese acto, cuya naturaleza procedimental

es la de un acto de impulso, se concreta la existencia de un determinado procedimiento

destinado a decidir las cuestiones establecidas en ese acto.

2.1 Modos de proceder:

Como ya hemos mencionado la Ley Orgánica de Procedimientos administrativos

en su artículo 48, consagra los modos de iniciar el procedimiento, a saber:

·         A Instancia de parte interesada.

·         De oficio.

En cualquier caso, la iniciación requiere del acuerdo expreso (auto de proceder)

del órgano competente para decidir el procedimiento, es decir, a dictarse un acto

administrativo de apertura.  Cuando se trata de procedimientos iniciados de oficio, este

acto administrativo por sí solo, incoa el procedimiento, vale decir, que tiene la suficiente

fuerza legal de trámite (capacidad de impulso jurídico) para determinar la iniciación del 

procedimiento.
  

Para el caso de los procedimientos promovidos por la parte interesada, aún

cuando un sector importante de la doctrina consideran que el escrito de petición o

solicitud es susceptible de incoar el procedimiento, priva el criterio de que tal iniciativa

requiere de un acto complementario, como es el acto o auto de admisión acordado por el

órgano  competente, ya que una petición contraria a derecho no debe dar lugar a la

apertura de procedimiento alguno.

3. Los interesados como elemento subjetivo en el procedimiento administrativo

Dentro del procedimiento administrativo se necesitan de dos sujetos de derecho,

la administración o ente público y el administrado o particular. Este último requiere de

unas condiciones determinadas para que pueda actuar con legitimidad ante la

administración, pues el particular debe tener un interés sobre el asunto que se planteé.

La Constitución de la República Bolivariana de Venezuela en su artículo 67

establece el derecho de petición de manera amplia al decir que: “Toda persona tiene el

derecho de representar o dirigir peticiones ante cualquier autoridad, funcionario público

o funcionaria pública sobre los asuntos que sean de la competencia de éstos o éstas, y de

obtener oportuna y adecuada respuesta”, además el artículo 22 de la Ley Orgánica de

Procedimientos Administrativos remite al artículo 112 y 121 de la derogada Ley

Orgánica de la Corte Suprema de Justicia en la cual regula los interesados. Por lo tanto

la LOPA establece “quienes” podrán intentar cualquier petición ante la administración

pública, bien sea si se trata de un acto administrativo de efectos generales o de efectos

particulares. Pues en el primero, el particular además de alegar un simple interés, si no

debe haber una lesión de dicho interés para ser parte. Mientras que los actos de efectos

particulares, el interés exigido debe ser personal, legítimo y directo, es decir, aquel

específico en el cual el particular sea el destinatario del acto.

Sin embargo, la cualidad de interesado no debe tenerse solo al inicio del

procedimiento, pues el artículo 23 de la LOPA prevé que los interesados podrán ser

parte en cualquier estado en que se encuentra la tramitación del procedimiento.

Además, el interesado debe contar con las siguientes condiciones:

3.1 Capacidad

El artículo 24 de la LOPA establece que todas aquellas personas, sean naturales

o jurídicas, para poder actuar ante la administración, deberán cumplir con el requisito

del artículo 24 del Código Civil, referido a la capacidad para ser parte.

3.2 Comparecencia y representación

La Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos en el artículo 25 permite la

posibilidad que los administrados sean representados, pero solo en aquellos casos en los

que no se exige la comparecencia obligatoria del mismo. Además en el artículo

siguiente prevé dos maneras en que se puedo representar al administrado, bien sea por

una simple petición o por documento registrado o autenticado; es importante señalar que

la LOPA es menos formal y estricta que el Código Civil en el sentido de la

representación, pero la representación no impide que el interesado actúe o intervenga

directamente, como lo establece el artículo 27 de la LOPA.

V. Clasificación de los procedimientos administrativos

1. De acuerdo a la secuencia del procedimiento

1.1 Los procedimientos de primer grado

Se identifican obviamente con los que figuran en una clasificación posterior y

que se desarrollan bajo la denominación de procedimientos constitutivos o de formación

del acto administrativo. A  través de ellos la Administración prepara y dicta un

pronunciamiento. El presente enunciado en contraposición con los procedimientos de

segundo grado, en los cuales la Administración tiene como objeto de la decisión que

deriva de ellos el decidir sobre un procedimiento o un acto anterior.

a. El Procedimiento Ordinario

El más importante de los procedimientos de primer grado es obviamente el

Procedimiento ordinario, ya que la ley indica que el mismo actúa como la regla

aplicable a todos los casos, salvo que, exista un procedimiento expresamente "regulado

en norma de rango preeminente".

El procedimiento ordinario es en consecuencia la regla general de actuación a

falta de norma expresa en el sistema de la ley sancionada. El mismo consta de tres fases:

a) Fase, de iniciación b) Fase de sustanciación; c) Fase de terminación.

  

a.1 Fase de iniciación

¿Quién puede iniciar el procedimiento? El legitimado para hacerlo puede ser:

1.   Un administrado que tenga la condición de "interesado", en los términos que

antes se expusieron.

2.   La propia autoridad administrativa que ha de dictar la providencia a    la cual

tiende el procedimiento.

3.   La autoridad administrativa superior a la competencia para dictar el acto.

El iter procedimental depende de la naturaleza de los sujetos que tienen la

iniciativa procedimental, bien se trate de que sea primero o los dos segundos los que

actúen como iniciadores.

En el caso de los procedimientos iniciados de oficio, lo importante de esta fase

es la notificación de todos aquellos. que "pudieren resultar afectadas", acordándoseles

un plazo para la comparecencia. Cuando el procedimiento es iniciado a instancia de

persona interesada, lo importante es la verificación de si el escrito que el mismo

presenta llena requisitos que la ley establece (los cuales son fundamentalmente, la

identificación del organismo al cual se dirige así como la del solicitante la exposición de

los hechos y del derecho en el cual se base, su solicitud, precisando con claridad la

materia objeto de la misma; la firma del interesado y "cualesquiera otras circunstancias

exigidas por Its normas legales o reglamentarias"). Si no están lleno, los requisitos la

Administración notificará al solicitante las omisiones o faltas y le acordará un plazo (15

días) para subsanarlas.

a.2 Fase de Sustanciación

  

En esta fase la Administración acumula en el expediente administrativo que abre

al efecto, todos los elementos que han de servir de base para su decisión. En esta fase

como hemos visto precedentemente, es donde se pone de manifiesto en toda su

extensión la facultad inquisitivo de la Administración, ya que a la autoridad que lleve el

expediente corresponde solicitar de otras autoridades u organismos los documentos,

informes, antecedentes, etc., que estime conveniente. Esta fase implica la. promoción de

los elementos de prueba y la evacuación de los mismos.

a.3 Fase de Decisión

La ley establece el lapso máximo de cuatro meses para la tramitación y

resolución de los expedientes, salvo la existencia de circunstancias extraordinarias que

obliguen a que se acuerden prórrogas, las cuales no podrán exceder en su conjunto de

dos meses.

La decisión del procedimiento se realiza mediante un acto administrativo que,

por disposición de la ley, deberá resolver todas las cuestiones que hubieren sido

planteadas, tanto inicialmente como durante la tramitación. Se trata de la regla de

concentración derivada del principio de economía procesal que se pone una vez más de

manifiesto.

La causa natural por la cual concluye el procedimiento, es la emanación del acto

administrativo que decide la cuestión o solicitud objeto del mismo. Ahora bien, también

puede finalizar por otras causas, tales como por el desistimiento que hiciere el

interesado, el cual ha de ser formulado por escrito y homologado por la Administración.

El desistimiento que hiciere uno de los interesados en el caso de que fuesen varios, no
afectará a los restantes. Otra causa es la perención del procedimiento, la mal se produce

en los casos en que habiendo sido iniciado a instancia de un particular, se hubiese

paralizado durante dos meses por una causa que al mismo le sea imputable. Al efecto, el

término se inicia a partir de la notificación que la Administración haga al afectado,

vencido el cual sin que hubiese sido activado el procedimiento, se procederá a hacer la

declaratoria de perención. La perención no extingue los derechos y acciones del

interesado ni interrumpe el término para la prescripción.

Tanto en los casos de desistimiento como de perención, la Administración podrá

continuar la tramitación del procedimiento, si razones de interés público lo justificaran.

b. El procedimiento sumario

El segundo de los procedimientos de primer grado es el Procedimiento sumario,

el cual presenta las siguientes características:

1. Es un procedimiento muy breve, tal como su nombre lo indica, cuya duración no

puede exceder de 30 días.

2. Es un procedimiento de oficio.

3. Se deja a la discrecionalidad administrativa la utilización de¡ procedimiento

sumario, ya que la ley indica que el mismo se aplicará "cuando la Administración lo

estime conveniente".

4. Tanto el impulso procedimental como la comprobación de los hechos y el aporte

de los elementos de juicio ha de realizar de oficio.

La ley faculta al funcionario sustanciador una vez iniciado el procedimiento,

para que en los casos en que la complejidad del asunto lo exigiere y, previa autorización

del superior jerárquico, ordene se siga el procedimiento ordinario.

  

1.2 Los procedimientos en segundo grado:

a. Convalidación y corrección de errores

Los actos administrativos que adolezcan de algún vicio que según lo establecido en

el artículo 20 los hagan anulables, pueden ser convalidados por la Administración en

cualquier momento, subsanando el vicio de que se trate (Art. 81).

Igualmente podrán ser corregidos en cualquier momento los errores materiales o de

cálculo en que se hubiere incurrido en la manifestación de un acto administrativo (Art.

84).

b. Reconocimiento de nulidad absoluta

La administración podrá en cualquier momento, de oficio o a solicitud de

particulares, reconocer la nulidad absoluta de los actos dictados por ella (Art. 83).

c. Renovación de oficio

Los actos administrativos pueden ser revocados de oficio en cualquier momento,

total o parcialmente, por la autoridad que los dictó o por su superior jerárquico, a menos

que se trate de actos que originen derechos subjetivos o intereses legítimos, personales y

directos para un particular (Art. 82).

 
  

2. Clasificación de los procedimientos de acuerdo con el efecto perseguido

2.1 Procedimientos constitutivos

Estos son los procedimientos tendentes a la formación del acto administrativo.

Normalmente se les clasifica de acuerdo con la naturaleza de los mismos en: extintivos,

creativos y modificatorios. La ley no distingue ninguna tipología particular; limitándose

a establecer el procedimiento ordinario y el procedimiento sumario como los dos

modelos esenciales. En contraposición con los procedimientos constitutivos se colocan

los procedimientos declarativos dirigidos a declarar la certeza jurídica de los hechos

jurídicamente relevantes. Los procedimientos declarativos, como ha sido reiteradamente

señalado por la doctrina, a pesar de ser los menos estudiados, sin embargo, poseen una

enorme importancia, pudiendo considerarse como los que numéricamente tienen mayor

positividad en el seno de la Administración (verificaciones, registros, constataciones).

Ahora bien, la ley sancionada, ni los contempla ni menciona, creando así una laguna

que no puede ser suplida por analogía con el procedimiento constitutivo, ya que ambas

difieren por su propia naturaleza.

2.2 Procedimientos tendientes a la notificación de un acto

Puede considerarse que el procedimiento de notificación de los acto puede ser visto

y englobado dentro de una de las fases' finales del procedimiento constitutivo: la fase de
eficacia. En efecto, la notificación es en los actos individuales la condición para que

éstos puedan surtir los efectos requeridos. La ley contempla al procedimiento de

publicación y notificación de los actos administrativos en un capítulo especial del Título

III (que es aquél en el cual se regulan los procedimientos en general). La normativa

establecida puede ser sintetizada así:

        Actos objeto de publicación: Deben ser publicados los actos de carácter

general; aquellos que interesen a un número indeterminado de personas y, finalmente

los actos de carácter particular cuando la ley lo exija.

Excepción: Los actos internos de la Administración.

Forma de la publicación: La publicación ha de ser efectuada en la Gaceta Oficial

del organismo que tome la decisión.

Actos objeto de notificación: Todos los actos administrativos de carácter particular

que afecten derechos o intereses legítimos.

Contenido de la notificación: La notificación debe contener lo siguiente:

a)  El texto íntegro del acto.

b)  La 'indicación de los recursos que proceden, con la indicación de los términos

para ejercerlos y de los organismos ante los cuales deben interponerse.

 
 En relación con esta última exigencia debe señalarse que la ley obliga a que se

indiquen tanto los recursos administrativos como los jurisdiccionales. Al respecto

consideramos muy peligrosa esta exigencia, dada la naturaleza particular de los recursos

en general, sobre todo si se toma en cuenta el efecto que la falta de tal indicación

produciría. La ley sancionada establece en su artículo 74, que la falta u omisión de

cualquiera de las exigencias establecidas para las notificaciones, implicará que se las

considere "defectuosas" y que no produzcan efecto alguno. Aún más, se' establece que,

"si sobre la base de información errónea contenida en la notificación, el interesado

hubiere intentado algún procedimiento improcedente, el tiempo transcurrido no será

tomado en cuenta a los efectos de determinar' el vencimiento de los plazos que le

corresponden para interponer el recurso apropiado".

Por lo que toca a las modalidades mismas de la notificación, ya al. analizarse el

ejercicio del derecho de petición se expresaron las regulaciones que la ley hace al

efecto.

2.3 Procedimientos de ejecución de los actos administrativos

Los procedimientos de ejecución de los actos administrativos constituyen la parte

instrumental del principio que ya analizamos precedentemente de la ejecutoriedad del

acto administrativo.

3. De acuerdo al contenido del acto

 
 Ya hemos dicho precedentemente que la ley sancionada se inspira en un modelo de

procedimiento que es el constitutivo ordinario, aunque desarrolle otros procedimientos o

trámites procedimentales a todo lo largo de su normativa, es esto lo que sucede con el

procedimiento de inhibición, con el relativo al derecho de petición y con el que se

establece para la prescripción, así como los que hemos analizado en las clasificaciones

anteriores. Veamos los más importantes.

3.1 Procedimiento sancionatorio

La ley establece el procedimiento que habrá de regir la imposición de multas y si

bien es cierto que hace un reenvío al regulado en la Ley Orgánica de !a Hacienda

Pública Nacional, "en cuanto sea aplicable', es indudable qué contempla algunas

disposiciones específicas. Al efecto la ley sanciona con multa que va del 5 al 25 por

ciento de la remuneración total del mes en que el funcionario cometió la infracción, la

falta que implique "retardo, omisión, distorsión o incumplimiento de cualquier

disposición, procedimiento, trámite o plazo establecido en esta ley". El procedimiento

para la aplicación de la multa ha de ser iniciado por los superiores inmediatos del

sancionado, quienes están obligados a hacerlo so pena de incurrir en falta grave. En todo

caso la multa debe ser aplicada por el Ministro respectivo y deberá ser dictada mediante

resolución motivada. La ley acuerda el recurso de reconsideración ante el Ministro

dentro de los 15 días siguientes a su notificación, debiendo decidirse el recurso dentro

de los 30 días inmediatos, pudiendo recurrirse de la decisión por ante la jurisdicción

contencioso-administrativa, en los cinco días hábiles que siguen a la notificación.

3.2 Procedimientos relativos al ejercicio del derecho de petición

  

Al analizar la parte sustantiva de la cuestión se expuso igualmente el procedimiento

para hacer efectivo el ejercicio del derecho de petición.

3.3 Procedimientos en materia de recepción de documentos

La ley establece que en todos los organismos públicos se llevará un Registro de

Presentación de Documentos, en el cual se habrá de dejar constancia de todos los

escritos, peticiones y recursos que presenten los administrados así como de las

comunicaciones que dirijan otras autoridades. Los funcionarios 'de la dependencia antes

indicada están en el deber de recibir la documentación que los particulares les presenten,

sin que puedan negarse a hacerlo, aun cuando deben advertirles de las irregularidades y

omisiones que presenten. Una vez efectuada la recepción, el funcionario dará recibo al

presentante de los documentos consignados y de sus anexos, informándole el número

correspondiente de registro, lugar, fecha y hora de presentación. La copia

mecanografiada o fotostática del documento que se presente una vez numerada puede

servir de recibo. La ley deja al reglamento la organización y funcionamiento del

registro.

3.4 Procedimientos en casos de prescripción

La ley consagra que las acciones provenientes de actos administrativos creadores de

obligaciones frente a los administrados, prescribirán en el lapso de cinco años, salvo que

leyes especiales establezcan plazos diferentes, rigiéndose todo lo relativo a la

interrupción y suspensión de los plazos por los principios establecidos en el Código

Civil.

Se establece al efecto que si el administrado se opone a la ejecución de un acto

alegando la prescripción, la Administración a la cual corresponda el conocimiento del

asunto tendrá 30 'días para verificar si la misma se ha producido.

Disposiciones transitorias

1.  Texto original

El texto de la ley sancionada no contiene ninguna disposición transitoria

limitándose el último artículo a facultar el ejercicio de la potestad reglamentaria, en

forma tal, que la aplicación de la normativa legal "no entrabe las peculiaridades de las

Fuerzas Armadas Nacionales, la Policía de Seguridad y Orden Público y el Servicio

Exterior". Esta última disposición a nuestro ver constituiría, de ser promulgada en

definitiva la ley, una forma de reglamento habilitado o por habilitación. En efecto, la ley

que no ha excluido de la esfera de su aplicación a las fuerzas Armadas Nacionales, la

Policía de Segundad y Orden Público y el Servicio Exterior, sin embargo, le está

atribuyendo al Ejecutivo la facultad de establecer regímenes especiales respecto a

dichas instituciones. En efecto, no tiene otra explicación la posibilidad de dictar un

reglamento que impida que se "entraben las peculiaridades del funcionamiento, etc.".

3.5 Procedimiento simple (Art. 5)

 
 a)' Procedencia

Para la resolución de toda petición, representación o solicitud dirigida por los

particulares a los órganos de la Administración y la cual no requiera sustanciación.

b)  Lapsos

La Administración informará al interesado por, escrito, dentro de los 5 días

siguientes a la presentación de 'la solicitud, la omisión o incumplimiento por éste de

algún requisito.

A falta de disposición expresa, la resolución deberá hacerse dentro de los 20 días

siguientes a la presentación o a la fecha posterior en que el interesado hubiere cumplido

los requisitos legales exigidos.

3.6 Procedimientos especiales

Además de los anteriores, la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos

establece algunos procedimientos especiales, aplicables en ciertas circunstancias o para

ciertas actuaciones específicamente señaladas.

a)         Procedimiento de reclamo por retardo u omisión en procedimiento (Art.

3)

 
 Los interesados podrán reclamar, ante el superior jerárquico inmediato, del retardo,

omisión, distorsión o incumplimiento de cualquier procedimiento, trámite o plazo,

cometidos por los funcionarios responsables del asunto.

El reclamo deberá interponerse en forma escrita y razonada. Será resuelto dentro de

los 15 días siguientes. El reclamo no acarreará la paralización del procedimiento, sin

perjuicio de que sean subsanadas las fallas u omisiones.

b)         Procedimiento de la sanción por retardo u omisión en el procedimiento

La multa prevista en el Art. 100 (por retardo, omisión, distorsión o incumplimiento

de cualquier disposición, procedimiento, trámite o plazo establecidos en la Ley

Orgánica de Procedimientos Administrativos) se tramita de acuerdo a lo establecido en

los artículos 102 a 105:

-Debe seguirse el procedimiento para la imposición de multas previsto en la Ley

Orgánica de Hacienda Pública Nacional, en cuanto sea aplicable.

-La multa será aplicada por el Ministro respectivo, mediante resolución motivada.

-Los superiores inmediatos del sancionado deberán iniciar el procedimiento, so

pena de incurrir en falta grave, que se castigará de conformidad con la Ley de

Carrera Administrativa.

-La decisión que imponga una multa será recurrible en reconsideración, dentro de

los 15 días siguientes a su publicación o notificación, para ante el Ministro.

Contra la decisión de éste se podrá recurrir, ante la  jurisdicción de lo

contencioso-administrativo, en los 5 días hábiles siguientes a la notificación.

  

c)         Procedimiento de las inhibiciones

El funcionario en quien se dé una causal de inhibición para conocer de un asunto

deberá plantearlo en escrito razonado y remitir, sin retardo, el expediente a su superior

jerárquico (Art. 37).

Este, dentro de los 10 días contados a partir de la recepción del expediente, deberá

decidir, sin más trámite, si es procedente o no la inhibición. En el primer caso, señalará,

en la misma decisión, un funcionario de igual jerarquía para conocer del asunto,

remitiéndole el expediente, sin retardo alguno; si no hubiere funcionario de igual

jerarquía, designará uno ad hoc. De no aceptar la inhibición, devolverá el expediente al

funcionario inhibido, quien continuará conociendo del asunto (Art. 38).

d)         Procedimiento de la excepción de prescripción

Cuando el interesado se oponga a la ejecución de un acto administrativo, alegando

la prescripción prevista en el Art. 70, la autoridad administrativa a la que corresponda el

conocimiento del asunto, en el término de 30 días, procederá a verificar el tiempo

transcurrido y las interrupciones o suspensiones habidas, si fuese el caso, y a decidir lo

pertinente (Art. 71).

 
 4. Recursos administrativos

Concepto:

Los recursos administrativos pueden ser entendidos como la impugnación de un acto

administrativo por ante un órgano de la Administracion  que puede ser el autor de acto o

su jerarca superior (Eloy Lares Martínez, Eloy Lares Martínez). Consisten en medios de

protección o vías jurídicas formalmente establecidas  para el individuo con el fin de

impugnar los actos, en sentido amplio, y hechos de la Administracion que lo afectan y

de defender sus derechos frente a la Administracion. (Agustín Gordillo, Allan Brewer-

Carias). Y, como lo señala Jean Rivero, ¨El sistema de recursos contra los actos y

disposiciones emanados de la administración constituyen un segundo circulo de

garantías, puesto que permite a los administrados reaccionar frente a los actos y

disposiciones lesivas a sus intereses y obtener su anulación, modificación o reforma.”.

4.1 Actos recurribles

Los interesados pueden interponer recursos administrativos contra todo acto

administrativo que ponga fin a un procedimiento, imposibilite su continuación, cause

indefensión o lo prejuzgue como definitivo (Art. 85 LOPA).

4.2 Legitimación activa

Es el elemento subjetivo de los recursos administrativos, para determinara quienes

pueden interponerlo o hacer uso de ellos; y serán quienes se vean lesionados en sus
derechos subjetivos o intereses legítimos, personales y directos por el acto que se intenta

recurrir (Art. 85).

4.3 Forma de la solicitud (Art. 86).

Todo recurso administrativo deberá intentarse por escrito. Este deberá contener las

mismas menciones exigidas por el Art. 49 para el escrito mediante el cual se inicia el

procedimiento ordinario, a saber:

·         Organismo al cual está dirigido.

·         Identificación del interesado y, en su caso, de la persona que actúe como

representante (nombre y apellidos, domicilio, nacionalidad, estado civil,

profesión y número de cédula de identidad o pasaporte).

·         Dirección a donde se liarán las notificaciones pertinentes.

·         Hechos, razones y pedimentos correspondientes, con expresión clara de la

materia objeto del recurso.

·         Referencia a los anexos que se acompañen.

·         Cualesquiera otras circunstancias exigidas por normas legales o

reglamentarias.

·         Firma.

Cuando no se llenaren los requisitos exigidos, no se admitirá el recurso. Esta

decisión deberá ser motivada y notificada al interesado.

 
 El error en la calificación del recurso por parte del recurrente no impedirá su

tramitación, siempre que del escrito se deduzca su verdadero carácter.

4.4 Efectos no suspensivos de la interposición del recurso (Art. 87)

La interposición de cualquier recurso no suspender la ejecución del acto

impugnado, a menos que una disposición legal establezca lo contrario.

Sin embargo, el órgano ante el cual se recurra podrá acordar, de oficio o a petición

de parte, la suspensión de los efectos del acto recurrido, como decisión previa a la

resolución del recurso. Esta decisión de suspensión temporal de los efectos del acto

pueden tomarse en dos casos:

1.      Cuando la ejecución del acto pudiera acarrear grave perjuicio al

interesado, o

2.      Cuando la impugnación se fundamentare en la nulidad absoluta del acto.

Cuando tome esa decisión, el órgano respectivo deberá exigir la constitución previa

de la caución que considere suficiente, siendo personalmente responsable el funcionario

por la insuficiencia de la caución aceptada.

4.5 Resolución del recurso

Contenido de la decisión: El órgano competente para decidir el recurso de

reconsideración o el jerárquico podrá confirmar, modificar o revocar el acto impugnado,

así como ordenar la reposición en caso dc vicios en el procedimiento; también podrá

optar por convalidar el acto, cuando éste sea anulable, en ejercicio de la potestad

convalidatoria prevista en el Art. 81 (Art. 90).

Extensión de la decisión: El órgano deberá resolver todos los asuntos que se

sometan a su consideración dentro del ámbito de su competencia o que surjan con

motivo del recurso, aunque no hayan sido alegados por los interesados (Art. 89).

Resolución por delegación: Ningún órgano podrá resolver por delegación los

recursos intentados contra sus propias decisiones (Art. 88).

4.6 Carácter previo de la vía administrativa

Una vez interpuesto el recurso de reconsideración o el jerárquico, el interesado no

podrá acudir ante la jurisdicción contencioso-administrativa mientras no se introduzca la

decisión respectiva o no se venza el plazo que tenga la Administración para decidir (Art.

92).

Podrá acudirse a la vía contencioso-administrativa cuando, interpuestos los recursos

que ponen fin a la vía administrativa, éstos hayan sido decididos en sentido distinto al

solicitado o cuando no se haya producido decisión en los plazos correspondientes Los

plazos para in tentar los recursos contencioso-administrativos son los establecidos por la

Corte Suprema de Justicia y la Ley de Carrera Administrativa (Art.93 LOPA).

4.7 Tipos de recursos administrativos

  

Según la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, existen tres tipos de

recursos administrativos: el recurso de reconsideración, el recurso jerárquico y el

recurso de revisión. Ellos se distinguen por la autoridad que los decide como los

motivos para su respectiva decisión.

a. Recurso de reconsideración

El recurso de reconsideración está regulado en el artículo 94 de la Ley Orgánica de

Procedimientos Administrativos, y además en concordancia con el artículo 85 ejusdem

y siguientes, pues busca que el propio funcionario que dictó el acto, reconsidere su

decisión y la revise.

a.1 Actos recurribles

Este recurso procede contra todo acto administrativo de efectos particulares,

definitivos y que aún no sean firmes.

a.2 Lapso para interponerlo

Deberá interponerse dentro de los 15 días siguientes a la notificación del acto que

se impugna. Pues vencido el lapso sin que se interponga el recurso, el acto quedará

firme y no podrá ser impugnable. Es por ello que se dice que el acto emanado de la

administración es definitivo y no firme del todo.

 
 a.3 Órgano competente

El recurso deberá interponerse por ante el funcionario que lo dictó, y será él mismo

quien deberá decidir el recurso interpuesto.

a.4 Lapsos para decidir

Si el acto no pone fin a la vía administrativa, el órgano ante el cual se interpone este

recurso decidirá dentro de los 15 días siguientes al recibo del mismo, con el fin de

otorgar un plazo definido para que el particular no se quede en estado de indefensión.

Pero existe un caso excepcional contemplado en el artículo 91 de la LOPA, que se

refiere en el caso en que el recurso de reconsideración sea interpuesto ante un Ministro,

pues el lapso será de 90 días.

a.5 Decisión

La decisión del recurso de reconsideración debería ser por lo normal expresa,

dentro del lapso de 15 días o de 90 días en caso se ser un Ministro después de haber sido

interpuesto el recurso. La decisión debe estar enmarcada dentro del artículo 90 de la

LOPA en la cual podrá confirmar, modificar o revocar el acto impugnado, así como

ordenar la reposición en caso de vicios en el procedimiento, sin perjuicio de la facultad

de la administración para convalidar los actos anulables.

Sin embargo, existe la posibilidad en que la administración en vez de pronunciarse

a través de una decisión expresa, se abstenga. En este caso una vez vencido el lapso para
decidir, se entiende que ha sido resuelto el recurso negativamente, tal como lo prevé el

artículo 4 de la LOPA al referirse sobre el silencio Administrativo. En este caso el

recurrente podrá intentar el recurso de inmediato.

Exclusión de nuevo recurso de reconsideración

El propio artículo 94 de la LOPA establece que la interposición de este recurso de

reconsideración se agota una sola vez, es decir, contra la decisión del recurso no puede

interponerse de nuevo el mismo.

b. Recurso jerárquico

El recurso jerárquico está contemplado en el artículo 95 de la Ley Orgánica de

Procedimientos Administrativos y es considerado como el segundo de los recursos

administrativos.

b.1 Procedencia

Este recurso procede cuando el órgano inferior decida no modificar el acto de que

es autor en la forma solicitada en el recurso de reconsideración o es decido en forma

desfavorable para el interesado, es decir, para que se pueda interponer este recurso,

debió haberse agotado el ejercicio del recurso de reconsideración, pues el propio

artículo 95 LOPA lo prevé así. El recurso jerárquico sólo puede intentarse contra el acto

del inferior.
  

b.2 Lapso para interponerlo

Dentro de los 15 días siguientes a la decisión del recurso de re- consideración, el

interesado deberá interponer el recurso jerárquico, o en el transcurso del lapso previsto

para que se decidiera el recurso de reconsideración, es decir, en aquellos casos en que se

produzca un silencio administrativo.

b.3 Órgano competente para decidir

Este recurso se formula directamente por ante el Ministro respectivo y en el caso de

los Institutos Autónomos, el recurso jerárquico contra las decisiones de los órganos

subalternos se intentará por ante los órganos superiores de aquellos. Contra las

decisiones de éstos operará recurso jerárquico por ante el Ministro de adscripción, salvo

disposición en contrario de la ley (Art. 96).

b.4 Lapsos para decidir

El artículo 91 de la LOPA establece un plazo para resolver el recurso jerárquico

dentro de los 90 días de su presentación. Pues la decisión le corresponde a un Ministro y

se considera que 90 es un lapso prudencial para que este decida.

b.5 Decisión

 
 La decisión del recurso jerárquico deberá ser expresa y dentro de los 90 días

siguientes a la fecha de interposición del recurso. El contenido de la decisión debe ser

acorde con los artículos 89 y 90 de la LOPA, en la cual podrá confirmar, modificar o

revocar el acto impugnado, así como ordenar la reposición en caso de vicios en el

procedimiento, sin perjuicio de la facultad de la administración para convalidar los actos

anulables. El efecto principal del recurso jerárquico consiste en agotar la vía

administrativa, pues en caso de tener un decisión desfavorable para el particular o no

haber recibido respuesta por parte de la administración en el lapso legalmente previsto

(90 días), queda abierta la vía contencioso administrativa por ante la jurisdicción

contencioso administrativa. Pues según el artículo 93 de la LOPA, una vez agotada la

vía administrativa, se podrá acceder a los tribunales contenciosos administrativos.

c. Recurso de revisión

El recurso de revisión está contemplado en los artículos 97, 98 y 99 de la Ley

Orgánica de Procedimientos Administrativos, es el tercer tipo de recurso administrativo,

el cual se caracteriza porque se ejerce contra un acto firme y por motivos ante el

superior jerárquico de quien emitió el acto.

c.1 Procedencia

Este tipo de recurso solo procede en casos específicos que establece el artículo 97

de la LOPA:

 
 1.    Cuando hubieren aparecido pruebas de valor esenciales para la resolución del

asunto, no disponibles para la época de la tramitación del expediente.

2.    Cuando en la resolución hubieren influido, en forma decisiva, documentos o

testimonios declarados falsos por sentencia judicial definitivamente firme.

3.    Cuando la resolución hubiere sido adoptada por cohecho, violencia, soborno u

otra manifestación fraudulenta y ello hubiere quedado establecido en sentencia

judicial, definitivamente firme.

c.2 Órgano competente

Este recurso se interpone ante el Ministro respectivo, tal como lo establece el

artículo 97 de la LOPA

c.3 Lapso para interponerlo

Deberá interponerse dentro de los 3 meses siguientes a la fecha de la sentencia a

que se refieren los numerales 2 y 3 del Artículo 97 de la LOPA, o de haberse tenido

noticias de la existencia de las pruebas a que se refiere el numeral 1 del mismo artículo.

c.4 Lapso para decidir

 
 Deberá ser decidido dentro de los 30 días siguientes a la fecha de su presentación y

en caso de no obtener una respuesta, opera el silencio administrativo previsto en el

artículo 4 de la LOPA y por ende queda abierta la vía contencioso administrativa.

5. Modos de Terminación del Procedimiento Administrativo

5.1 Normales

El procedimiento debe terminar a través de una decisión que resuelva lo alegado,

tanto inicialmente como en procedimiento. En este sentido, el artículo 60 de la LOPA

establece:

“Artículo 60. La tramitación y resolución de los expedientes no podrá

exceder de cuatro (4) meses, salvo que medien causas excepcionales, de cuya

existencia se dejará constancia, con indicación de la prórroga que se acuerde.

La prórroga o prórrogas no podrán exceder, en su conjunto, de dos (2)

meses.”

El legislador ha considerado que un lapso de cuatro meses es prudencial para

que la administración resuelva el procedimiento administrativo y así darlo por

terminado

5.2 Anómalos
  

a. Por la actividad de los sujetos

a.1 Desistimiento

El desistimiento es el apartamiento del procedimiento, pero no la renuncia del

derecho ejercitado a través de él. Tal como lo señala el artículo 63 de la LOPA:

“el procedimiento administrativo se entenderá terminado por el desistimiento

que el interesado haga de su solicitud, petición o instancia. El desistimiento

deberá formularse por escrito. En caso de pluralidad de interesados, el

desistimiento de uno de ellos no afectará a los restantes.

El funcionario que conozca del asunto formalizará el desistimiento por auto

escrito y ordenará el archivo del expediente.”

a.2. Transacción

Es una de las figuras jurídicas a través de la cual las partes pueden extinguir por

vía excepcional el proceso, al declarar libre, expresa y espontáneamente la cesión mutua

de sus pretensiones. 

Es importante señalar que cuando la administración decide llegar a una

transacción, deberá solicitar autorización previa para ello.

b. Por inactividad

b.1 Caducidad
  

Término extintivo de la acción por el transcurso del tiempo que es de orden

público, constituye un término fatal no sujeto a interrupción ni suspensión y corre

contra toda clase de personas no pudiendo prorrogarse ni aun por la expresa voluntad de

las partes intervinientes en la relación obligacional.

Artículo 192 del COT: La Administración tributaria dispondrá de un plazo

máximo de un (1) año contado a partir del vencimiento del lapso para presentar el

escrito de descargos, para dictar la resolución culminatoria del sumario.

Elementos característicos:

·         Imputabilidad a la Administración Tributaria en la paralización del

procedimiento sumario y consecuente conclusión, al no dictar la respectiva

resolución culminatoria del sumario o notificarla en forma oportuna y válida.

·         El vencimiento de este lapso es fatal, no es susceptible de ser

interrumpido.

·         Puede ser declarada de oficio o a solicitud del contribuyente o

responsable.

·         Punición a la Administración Tributaria por la negligencia manifiesta al

no dictar dentro de un tiempo razonable, el acto administrativo que culmine

el procedimiento sumarial.

·         Aun cuando se extingue el procedimiento, los elementos probatorios

acumulados en el sumario administrativo concluido, pueden ser apreciados

 en otro procedimiento determinativo o sancionatorio, con la condición de

hacerlo constar en el Acta Fiscal que inicia el nuevo sumario.

b.2 Perención

Artículo 64 de la LOPA: Si el procedimiento iniciado a instancia de una

particular se paraliza durante dos (2) meses por causa imputable al interesado, se

operará la perención de dicho procedimiento. El término comenzará a partir de la fecha

en que la autoridad administrativa notifique al interesado.

Vencido el plazo sin que el interesado hubiere reactivado el procedimiento, el

funcionario procederá a declarar la perención

*Artículo 65 de la LOPA; La declaratoria de perención de un procedimiento no

extingue los derechos y acciones del interesado  tampoco interrumpe el término de la

prescripción de aquéllos.

*Artículo 66: No obstante el desistimiento o perención, la Administración podrá

continuar la tramitación del procedimiento, si razones de interés público lo justifican

c. Por hechos que privan de la razón

c.1 Extinción y transformación de los interesados

 
 Por lo general, ni la muerte, ni la transformación de los interesados, produce la

extinción del procedimiento, pues pudiese continuar o seguir con los herederos. Sin

embargo, en dos casos particulares la transformación o muerte de los interesados puede

significar la terminación del procedimiento:

 En caso de que el interés que legitimaba al interesado tuviere naturaleza

estrictamente personal y en consecuencia, no pudiese trasmitirse a los herederos.

 Cuando la transformación o la muerte del interesado impide o cesa la razón de

ser a la continuación del procedimiento

d. Reforma legislativa

En caso de que se hubiese iniciado un procedimiento administrativo utilizando

como base una determinada normativa, su modificación o derogación puede producir la

terminación del procedimiento, pues le estaría cercenando la razón de ser o el porque

del procedimiento  administrativo. Es importante señalar que tanto los actos como

procedimientos administrativos deben tener una base o sustento legal, conocido como el

principio de legalidad, por lo tanto, si ocurre una derogación de la ley, se extingue el

procedimiento.

QUINTA PARTE

 
 LOS VICIOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO

I. Los vicios del acto administrativo:

La exclusión o inexistencia de los elementos esenciales o el incumplimiento total

o parcial de ellos, expresa o implícitamente exigidos por el orden jurídico, constituyen

la fórmula legislativa común para definir los vicios del acto administrativo[21].

Ahora bien, los actos administrativos son inválidos cuando han violado una

norma constitucional o legal o cuando las requisitos de validez mencionados. En estos

casos, el acto administrativo está viciado de nulidad absoluta o anulabilidad, y es

susceptible de ser impugnado tanto en vía administrativa como en vía contencioso

administrativa. En estos casos podría decirse que el acto está viciado por contrariedad al

derecho y es susceptible de ser anulado[22].

Para el catedrático de Derecho Administrativo Ramón Parada, la invalidez

consiste en una situación patológica del acto administrativo, caracterizada porque faltan

o están viciados algunos de sus elementos.

Por lo tanto, para que un acto administrativo se considere “perfecto”, debe reunir

dos condiciones validez y eficacia. Válido es el acto que ha nacido de acuerdo al

ordenamiento jurídico vigente y eficaz es el acto que, siendo válido, reúne los requisitos

para ser cumplido, para ser puesto en práctica.

 
 En este sentido, Marienhoff afirma que los vicios del acto administrativo son las

fallas o defectos con que éste aparece en el mundo del derecho y que, de acuerdo al

orden jurídico vigente, afectan la “perfección” del acto, sea en su validez o en su

eficacia, obstando ello a la subsistencia o a la ejecución del acto.

La invalidez es la consecuencia jurídica del acto viciado, pero la gravedad de

invalidez de un acto administrativo no debe medirse por la conducta del agente creador

del vicio, si no por el efecto, la lesión que produzca en los intereses de los afectados.

1. De la violación del Derecho

Los actos administrativos son inválidos y como consecuencia de ello pueden ser

anulados, por la violación de cualquiera de las fuentes del derecho administrativo. Se

pueden diferenciar dos grandes vicios de los actos administrativos que violen

directamente un derecho, el de inconstitucionalidad, aquel acto que viole directamente

cualquier disposición normativa de la constitución, y el de ilegalidad, cuando el acto sea

contrario a una Ley u otro cuerpo normativo de rango legal o sublegal. Esta

diferenciación viene dada por la propia Constitución en su artículo 25 en el cual prevé

“Todo acto dictado en ejercicio del Poder Público que viole o menoscabe los derechos

garantizados por esta Constitución y la ley es nulo…”

1.1 Vicios por Inconstitucionalidad

 
 El vicio de inconstitucionalidad de los actos administrativos se produce cuando

el propio acto viole o contradiga de forma directa una norma contenida en el catálogo de

derechos fundamentales, la Constitución. Produciendo su nulidad pues la propia

Constitución lo está sancionando, como el artículo 19, ordinal 1° de la Ley Orgánica de

Procedimientos Administrativos, estableciendo que los actos administrativos son nulos

de nulidad absoluta “Cuando así este expresamente determinado por una norma

constitucional o legal.”

1.2 Vicios por ilegalidad

La segunda clasificación referida a la contrariedad al derecho son los actos

inválidos por la violación de la Ley o de cualquiera de las fuentes administrativas. Entre

los vicios de ilegalidad encontramos: la violación de la reserva legal, cosa juzgada

administrativa, de la jerarquía de los actos y retroactividad de los actos administrativos.

1.3 Violación en los requisitos de Validez

Los actos administrativos que sean “perfectos” deben tener validez y eficacia,

pero para que ocurra el primero de ellos, el acto deberá cumplir con los requisitos de

forma y fondo. Es por ello que aquellos que carezcan de los mismos adolecerán de los

siguientes vicios:

a. Incompetencia: Manifiesta o no

 
 La incompetencia se conoce como el vicio en el sujeto, según Brewer-Carías, la

incompetencia es el vicio que afecta a los actos administrativos cuando han sido

dictados por funcionarios o personas que no estén autorizados legalmente para dictarlos.

La incompetencia manifiesta como su propio nombre lo indica, se entiende

como aquel acto administrativo que ha sido dictado por una autoridad  que no está

facultada y no le corresponde en el ejercicio de sus atribuciones legalmente

establecidas, y ello resulta evidente, claro y sin necesidad de hacer esfuerzo para su

comprobación. En este sentido el Catedrático Venezolano Eloy Lares Martínez sostiene

que la incompetencia manifiesta habrá en aquellos casos en que la autoridad

administrativa invade el campo reservado a los órganos jurisdiccionales o legislativos, y

también aun cuando el acto dictado esté comprendido dentro del área propia de la

administración, adolezca de incompetencia por razón de la materia o por razón del

territorio.

Mientras que la incompetencia no manifiesta se entiende como aquella que no es

obvia y requiere de un análisis para determinar si se produce o no, ello es muy común

cuando un acto es dictado por una autoridad administrativa que invade las atribuciones

de otra autoridad, pero de la misma rama de la administración pública. En estos casos lo

importante es determinar si la autoridad que emitió el acto está facultada para ello

aunque parezca flagrante.

Sin embargo la jurisprudencia patria, ha diferenciado varias manifestaciones

dentro del vicio de incompetencia, como en el caso Felix R. Bravo Vs. Fuerzas
Armadas de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, Magistrado Ponente

Lourdes Wills Rivera, de fecha 10 de junio de 1997, al establecer:

“Así, el acto dictado por una autoridad incompetente para ello, puede

encontrarse vicios por usurpación de autoridad, por usurpación de

funciones o por extralimitación de funciones.”

Tal criterio ha sido sostenido y ratificado por la Sala Política del Tribunal

Supremo de Justicia, mediante sentencia N° 1.211 de fecha 11 de mayo de 2006, bajo la

Ponencia del Magistrado Emiro García Rosas en la cual establece:

En cuanto al vicio de incompetencia, tanto la doctrina como la

jurisprudencia de esta Sala, han distinguido básicamente tres tipos de

irregularidades: la llamada usurpación de autoridad, la usurpación de funciones y

la extralimitación de funciones.

La usurpación de autoridad ocurre cuando un acto es dictado por quien

carece de investidura pública, siendo sancionado este vicio con la nulidad

absoluta del acto. Por su parte, la usurpación de funciones se constata, cuando

una autoridad legítima dicta un acto invadiendo la esfera de competencia de un

órgano perteneciente a otra rama del Poder Público, violentando de ese modo las

disposiciones contenidas en los artículos 136 y 137 de la Constitución de la

República, en virtud de los cuales se consagra, por una parte, el principio de

separación de poderes según el cual cada rama del Poder Público tiene sus

funciones propias, y se establece, por otra, que sólo la Constitución y la ley

 definen las atribuciones del Poder Público y a estas normas debe sujetarse su

ejercicio. Finalmente, se habla de extralimitación de funciones cuando una

autoridad investida legalmente de funciones públicas, dicta un acto que

constituye un exceso en las atribuciones que le han sido conferidas (Ver

sentencias Nros. 0905 del 18 de junio de 2003, 0539 del 01 de junio de 2004 y

0143 del 25 de enero de 2006). Asimismo se ha señalado, que tanto los casos de

usurpación de funciones como de extralimitación de funciones, no aparejan por

sí la nulidad absoluta del acto, ya que ello dependerá del grado de ostensibilidad

con que se presente el vicio de incompetencia en el acto (Ver sentencias Nros.

270 del 19 de octubre de 1989 y 0539 del 01 de junio de 2004).”

La Usurpación de Autoridad: está contemplada en el artículo 138 de la

Constitución “Toda autoridad usurpada es ineficaz y sus actos son nulos”, esto significa

que toda persona que sin tener autoridad aunque en algún caso en concreto no haya sido

formalmente concedida, asume y actúa como funcionario y emita algún acto

administrativo, éste será nulo. Pues se ha sostenido que la usurpación de autoridad es el

vicio de incompetencia existente en un acto dictado por alguien que carece totalmente

de investidura pública, que no ha recibido en forma alguna la autoridad que pretende

ejercer.[23]

La Usurpación de funciones: son las atribuciones y funciones que son realizadas

por un órgano del Poder Público distinto al cual le corresponden, es decir, es cuando un

órgano de una de las ramas del poder público realiza funciones de otro órgano de las

ramas del Poder Público. Debe entenderse que el sentido de las ramas del Poder Público
son en sentido amplio, sea territorial (Nacional, Estadal y Municipal) como la de

Poderes (Ejecutivo, Legislativo, Judicial, Ciudadano y Electoral). Por lo tanto,

usurpación de funciones ocurre cuando una autoridad legítima dicta un acto invadiendo

la esfera de competencia de un órgano perteneciente a otra rama del Poder Público.

La extralimitación de atribuciones: consiste en el exceso de atribuciones que

legalmente le otorga a un funcionario, yendo más allá de lo que la Ley faculta, pues se

extralimita el ejercicio de sus funciones. Este concepto no debe confundirse con la

desviación de poder, el cual se encuentra desarrollado más adelante. Pues la

extralimitación se caracteriza por el ejercicio de funciones por parte de un órgano de la

administración que no le han sido expresamente atribuidas, invadiendo el campo de

poderes legales.

            Sin embargo, cabe destacar que en la jurisprudencia venezolana hay dos

sentencias de la Corte Suprema de Justicia que son emblemáticas respecto a la

incompetencia manifiesta. El Caso Edgar Lugo contra el Ministerio de Fomento y el

caso Farmacia Unicentro. En ambas parten de la disposición expresa de la Ley Orgánica

de Procedimientos Administrativos, en la cual la incompetencia manifiesta se sanciona

con la nulidad absoluta y al hacer un análisis, la Corte concluyó:

“…en nuestro derecho y en opinión de esta Sala Político-Administrativa, es

evidente también que para determinar el grado de invalidez de un acto viciado de

incompetencia, es necesario atender a la manera en que la misma se presenta.

Así, si la incompetencia es “manifiesta”, vale decir notoria y patente, de modo

que sin particulares esfuerzos interpretativos se compruebe que otro órgano sea
 el realmente competente para dictarlo, o que se pueda determinar que el ente que

la dictó no estaba facultado para ello, la nulidad será absoluta (ordinal 4° del

artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos). Si la

incompetencia no es manifiesta, la nulidad será relativa (artículo 20, ejusdem)

En resumen, puede decirse que la usurpación de autoridad determina la

nulidad absoluta del acto, conforme a lo previsto en el artículo 119 de la

Constitución Nacional, ahora bien, la usurpación de funciones y la

extralimitación de funciones, como tales no aparejan por sí la nulidad absoluta

del acto, ya que ello dependerá del grado de ostensibilidad como se presente el

vicio de incompetencia.”[24]. (Véase sentencia caso: Edgar Guillermo Valbuena,

Exp. N°5.215)

            Este criterio establecido a fines de la década de los ´80, se mantiene hasta la

fecha, pues en Sentencia N° 1505 de la Sala Político Administrativa del Tribunal

Supremo de Justicia, de fecha 08 de Junio de 2006 con ponencia de Hadel Mostafá

Paolini, afirma y cita el criterio antes expuesto.  Por lo tanto, el grado de ostensibilidad

será determinante en el carácter manifiesto de la competencia referido a la usurpación

de funciones y extralimitación de funciones.

b. Ilicitud, imposibilidad, indeterminación del objeto

El objeto del acto es el contenido que la autoridad ha querido disponer, ordenar o

autorizar, es decir, es lo que persigue o busca el acto. Como todo objeto que tiene un

propósito jurídico, debe estar compuesto por los tres requisitos básicos: lícito, posible y
determinado. Por lo tanto, cualquier acto que carezca de éstos requisitos, estará viciado

en el objeto.

En cuanto a la ilicitud e imposibilidad, se encuentran simultáneamente en el

ordinal número 3 del artículo 19 de la LOPA, pero en él, se encuentran de la siguiente

manera “… sea de imposible o ilegal ejecución.(…)” a pesar que en ambos casos se

produce la nulidad absoluta, surge la idea sobre el significado de la ilicitud e

imposibilidad, si ambos son lo mismo, pues solo los separa la conjunción “o”, pero ya la

jurisprudencia se ha pronunciado al respecto y ha resulto que la imposibilidad es un

problema material del acto, es decir, por un impedimento físico. Mientras que la

ilegalidad es un problema jurídico, pues se entiende como una conducta prohibida por la

ley o ilegalidad en abstracto. Ello fue resuelto en el Caso UROPLAST, C.A. en la Corte

Suprema de Justicia el 28 de enero de 1988 con ponencia de Cecilia Sosa y en el Caso

Lourdes Vargas de Trujillo contra el Ministerio de Hacienda, del mismo tribunal en

fecha 22 de julio de 1993 con ponencia de Josefina Calcaño de Temeltas.

c. Falso supuesto:

Tanto la doctrina como la jurisprudencia sostienen que todas las irregularidades

que afecten la causa o los motivos del acto administrativo se agrupan en un solo vicio

denominado falso supuesto, y se subdividen en dos especies, el primero conocido como

falso supuesto de hecho y el segundo como falso supuesto de derecho.

 
 Es así como la Sala Político del Tribunal Supremo de Justicia, en sentencia N°

465 de fecha 27 de marzo de 2001, define el falso supuesto como:

“Se concibe el falso supuesto como un vicio que tiene lugar cuando la

Administración se fundamenta en hechos inexistentes, o que ocurrieron de

manera distinta a la apreciación efectuada por el órgano administrativo, o

finalmente, cuando la Administración se fundamenta en una norma que no es

aplicable al caso concreto. Se trata, entonces, de un vicio que por afectar la causa

del acto administrativo acarrea su nulidad absoluta; por lo cual es necesario

examinar si la configuración del acto administrativo se adecuó a las

circunstancias de hecho probadas en el expediente administrativo, de manera que

guardaran la debida congruencia con el supuesto previsto en la norma legal.”

            En sentencia N° 1.117 de la misma sala y tribunal, de fecha 19 de septiembre

de 2002, establece:

"el vicio de falso supuesto se patentiza de dos maneras, a saber: cuando la

Administración, al dictar un acto administrativo, fundamenta su decisión en

hechos inexistentes, falsos o no relacionados con el o los asuntos objeto de

decisión, incurre en el vicio de falso supuesto de hecho. Ahora, cuando los

hechos que dan origen a la decisión administrativa existen, se corresponden con

lo acontecido y son verdaderos, pero la Administración al dictar el acto los

subsume en una norma errónea o inexistente en el universo normativo para

fundamentar su decisión, lo cual incide decisivamente en la esfera de los

 derechos subjetivos del administrado, se está en presencia de un falso supuesto

de derecho que acarrearía la anulabilidad del acto."

Cabe destacar que en ambas sentencias se produce una incongruencia en cuanto a la

nulidad del acto, pues la del 2001 sostiene que al existir un vicio en la causa del acto

administrativo produce su nulidad absoluta, mientras que la del año 2002 al referirse a

las consecuencias del vicio en el falso supuesto de derecho producirá la nulidad absoluta

y en el falso supuesto de derecho la anulabilidad o también conocida como nulidad

relativa.

c.1 Falso supuesto de hecho

Son las circunstancias de hecho que el funcionario alega al momento de dictar el

acto administrativo, pero que no corresponden con la realidad de los sucesos o hechos

ocurridos, por lo tanto la razón que justifica el acto no refleja o prueba los hechos

invocados por la administración. Bien sea por falsedad de los hechos señalados en el

acto, por errónea apreciación de los hechos o alguna omisión de consideración de

hechos relevantes.

c.2 Falso supuesto De derecho

Se produce el Falso Supuesto de Derecho cuando los hechos invocados por la

Administración no se corresponden con los previstos en el supuesto de la norma que

consagra el  poder jurídico de actuación. Los hechos existen, figuran en el expediente,

pero la Administración incurre en una errática apreciación y calificación de los

mismos[25].

c.3 Necesidad del carácter determinante del falso supuesto.

La jurisprudencia ha establecido que para invalidar una decisión administrativa

por falso supuesto, es necesario que resulte totalmente falso el supuesto o los falsos

supuestos que sirvieron de fundamento a lo decidido, es decir, que el falso supuesto  sea

determinante para la decisión. Tal como lo establece el Caso Cavelba, S.A. Vs. La

República de Venezuela, en la decisión de la Corte Primera de lo Contencioso

Administrativa de fecha 07 de noviembre de 1985, con la Ponencia de Román Duque

Corredor, al señalar:

“Cuando la falsedad es sobre unos motivos, pero no sobre el resto, no

puede decirse que la base de la sustentación de la decisión sea falsa. Por el

contrario, la certeza y la demostración del resto de los motivos impiden anular el

acto, porque la prueba de estos últimos llevan a la misma conclusión. En

concreto, cuando resultan inciertos determinados motivos, pero sin embargo, la

veracidad de los otros permiten a los organismos administrativos adoptar la

misma decisión, no puede hablarse de falso supuesto como vicio en la ilegalidad

de los actos administrativos”

 
 Ahora bien, la consecuencia de producirse el vicio del falso supuesto lo ha

sostenido la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia en la

Sentencia Nro. 00465 del 27 de marzo de 2001, en el Caso: LUIS ALBERTO

VILLASMIL vs. CONSEJO de la JUDICATURA:

"se concibe el falso supuesto como un vicio que tiene lugar cuando la

Administración se fundamenta en hechos inexistentes, o que ocurrieron de

manera distinta a la apreciación efectuada por el órgano administrativo, o

finalmente, cuando la Administración se fundamenta en una norma que no es

aplicable al caso concreto. Se trata, entonces, de un vicio que por afectar la causa

del acto administrativo acarrea su nulidad absoluta; por lo cual es necesario

examinar si la configuración del acto administrativo se adecuó a las

circunstancias de hecho probadas en el expediente administrativo, de manera que

guardaran la debida congruencia con el supuesto previsto en la norma legal."

            Sin embargo, es menester señalar que el falso supuesto (vicio en la causa) y

la ausencia total de motivación son vicios incompatibles, pues ello se puede prestar a

confusión. En este sentido, en el caso INTERDICA, S.A. Vs. La República (Ministerio

de Fomento) en sentencia de la Sala Político Administrativa de la Corte Suprema de

Justicia, en fecha 03 de octubre de 1990, con ponencia de Cecilia Sosa Gómez,

estableció:

“… Al respecto debe significarse que invocar conjuntamente la ausencia

total de motivación y el error de apreciación en éstos –vicio en la causa- es, en

efecto, contradictorio porque ambos se enervan entre sí. Ciertamente, cuando se

 aducen razones para destruir o rebatir la apreciación de la Administración dentro

del procedimiento administrativo formativo del acto, es porque se conocen las

apreciaciones o motivos del acto; luego es incompatible que a más de calificar

de errado el fundamento del acto se indique que se desconocen tales

fundamentos”

            Ahora bien, este criterio sido el sostenido, pues la Sala Político

Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia en la sentencia N° 1.419 de fecha 23

de septiembre de 2003, con ponencia de Yolanda Jaimes Guerrero, afirmó:

“Es necesario precisar además, que la Sala ha sido constante en afirmar la

contradicción que supone la denuncia simultánea de los vicios de inmotivación y

falso supuesto, por ser ambos conceptos excluyentes entre sí, por cuanto la

inmotivación supone la omisión de los fundamentos de hecho y de derecho que

dieron lugar al acto y el falso supuesto alude a la inexistencia de los hechos, a la

apreciación errada de las circunstancias presentes o bien a la fundamentación en

una norma que no resulta aplicable al caso concreto; no pudiendo afirmarse en

consecuencia que un mismo acto, por una parte, no tenga motivación, y por la

otra, tenga una motivación errada en cuanto a los hechos o el derecho.”

d. Desviación de poder

 
 La desviación de poder como vicio del acto administrativo es, al igual que la

mayoría las instituciones de esta rama del Derecho,  resultado de la obra pretoriana del

Consejo de Estado Francés. 

Aunque sin esa denominación, el concepto material de desviación de poder 

apareció por vez primera en el arret Vernes, del 19 de mayo de 1858, por medio del cual

el Consejo de Estado anuló la decisión del Alcalde de Trouville,  que  prohibía a los

bañistas vestirse y desnudarse en lugares distintos a los establecimientos municipales.

Consideró -en efecto- el Consejo de Estado, que la prohibición fijada por el Alcalde no

tenía como finalidad resguardar la seguridad y moralidad pública   -como lo exigía la

ley del 19 de mayo de 1848, que había servido de fundamento a dicha medida- sino que

su propósito era, simplemente, favorecer los intereses económicos municipales,

mediante el cobro  –a los bañistas- de las tasas por el uso de los establecimientos

públicos destinados al cambio de ropa.  El móvil psicológico, la intención, el fin de la

actuación del Alcalde, se había desviado, entonces,  del poder de policía que le otorgaba

la ley, y al anular la decisión administrativa con fundamento en esa circunstancia, el

Consejo de Estado –sin proponérselo- le daba carta de naturaleza a uno de los típicos

vicios del acto administrativo: la desviación de poder.

La denominación de este vicio se debe a la obra de Leon Aucoc, quien –en

1878-  lo definió –en términos todavía vigentes- como “la desviación del poder

...conferido a la Administración”, que el agente administrativo comete “usando su poder

discrecional para un caso y por motivos distintos a aquellos en relación a los cuales tal

poder le había sido conferido” (Aucoc, Leon, Conférences sur l´Administration et le

Droit Administratif, Paris, Dunod, 1878, pág. 467).

 Riveró, por su parte, la define como «el vicio que enerva un acto mediante el

cual la Administración ha perseguido un fin distinto al que el Derecho le asigna,

desviando así, de su fin legal, el poder conferido».[26]

El vicio por desviación de poder está reconocido por la Constitución en el

artículo 259, en el que faculta a los órganos de la jurisdicción contencioso

administrativos anular los actos administrativos, incluso por desviación de poder.

El reconocimiento expreso que la Constitución hace respecto  de la desviación

de poder,  obedece a dos razones que han sido resaltadas por la doctrina: (i) en primer

lugar, el constituyente deja constancia  que éste era un motivo real de anulabilidad que

existía en el ordenamiento jurídico[27]; (ii) y además, otorga rango fundamental al

concepto integral  e institucional del ordenamiento jurídico, en cuyo mérito la

Administración se encuentra sujeta no sólo a las  disposiciones que integran el “bloque

de legalidad”, sino también a los principios que derivan de la propia naturaleza y

finalidad de las instituciones[28]. 

La Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos también se encarga de

proscribir la desviación de poder, al establecer, como principio general (artículo 12),

que la actuación de la Administración, incluso cuando ejerza facultades discrecionales –

i.e. “cuando una disposición legal o reglamentaria deje alguna medida a juicio de la

autoridad competente”- deberá mantener la debida “adecuación con ... los fines de la

norma”. De esta manera, la Ley de Procedimientos Administrativos deja claro que el

cumplimiento de los fines de la norma es siempre un elemento reglado del acto

administrativo, incluso cuando se trate de potestades atribuidas a la Administración bajo

la técnica de la competencia discrecional.

Por lo tanto, cuando un funcionario dicta un acto, tiene que cumplir los fines que

la norma prevé; no puede usar su poder para fines distintos a los previstos en ella, por lo

que si el funcionario usa su poder para otros fines distintos a los establecidos, el acto

dictado está viciado en la finalidad, conocido como vicio de desviación de poder.[29]

De igual forma, respecto al vicio de desviación de poder, la Sala Político

Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia ha señalado (Sentencia Nº 1722, del 20

de julio de 2000, caso José Macario Sánchez), lo siguiente:

“(...) Ahora bien, la Sala reiteradamente ha establecido sobre el vicio de

desviación de poder, que es una  ilegalidad  teleológica, es decir, que se

presenta cuando el funcionario, actuando dentro de su competencia dicta un acto

para un fin distinto al previsto por el legislador; de manera que es un vicio que

debe ser alegado  y probado por la parte, sin que pueda su inactividad ser

subsanada  por el juzgador.

Por lo tanto, se entiende  que la Administración  incurre en el vicio de

desviación de poder, cuando actúa dentro de su competencia, pero dicta un acto

que no esté conforme con el fin establecido por la Ley, correspondiendo al

accionante probar que el acto recurrido, como ya ha sido señalado, persigue una

finalidad diferente a la prevista a la Ley.

Lo anterior implica, que deben darse dos supuestos para que se configure

el vicio de desviación de poder, a saber: que el funcionario que dicta el acto

administrativo tenga atribución legal de competencia y que el acto haya sido

 dictado con un fin distinto al previsto por el legislador; además, estos supuestos

deben ser concurrentes.”

La desviación de poder no se encuentra en la enumeración taxativa del artículo

19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, de allí que, por aplicación de

la cláusula de residualidad prevista en el artículo 20 de la misma Ley, debe considerarse

dicho vicio como de nulidad relativa. 

Conviene aclarar, sin embargo, que la desviación de poder, a pesar de ser un

vicio de nulidad relativa, es –por su propia naturaleza- inconvalidable e insubsanable. 

Así lo puso de manifiesto la Sala Político-Administrativa de la Corte Suprema de

Justicia, en el celebre caso “Farmacia Unicentro” (31-01-90), al señalar que «...no son 

sólo los actos viciados de nulidad absoluta los que la administración está impedida

de convalidar, pues ocurre también que ciertos vicios de nulidad relativa podrían

no ser susceptibles de convalidación.  En efecto, a más de los vicios a que se contrae

el artículo 19 de la Ley, se presentan otros en donde la convalidación no es

permisible.  Ello puede decirse de la desviación de poder, vicio no incluido como de

nulidad absoluta –de difícil constatación- en la enumeración del artículo 19

ejusdem».  

e. Inmotivación

Para el profesor Eloy Lares Martínez, todo acto debe tener sus motivos de hecho

y de derecho. Hay ilegalidad en caso de inconsistencia de los motivos, porque los

hechos o situaciones que se han presentado como determinantes del acto sean

materialmente inexistentes, o bien porque no tienen el carácter exigido por ley para

servir de motivos del acto considerado. Ello fue antes desarrollado mediante del falso

supuesto, pero no debe confundirse con el vicio de inmotivación, pues consiste en la

ausencia total del origen o causa que lleve a producir el acto administrativo.

En este sentido, la Sala Política del Tribunal Supremo de Justicia, en sentencia

N° 318 del 7 de marzo de 2001 donde se dijo:

“...Al respecto cabe señalar que la motivación del acto atiende a dos

circunstancias: la referencia a los hechos y la indicación de los

fundamentos legales en que se basa la Administración, es decir, su

justificación fáctica y jurídica, lo que constituye un elemento sustancial

para la validez del acto, ya que la ausencia de causa o fundamentos abre

amplio campo para el arbitrio del funcionario, pues en tal situación

jamás podrán los administrados saber por qué se les priva de sus

derechos o se les sanciona. Corolario de lo anotado es que la motivación

del acto permite el control jurisdiccional sobre la exactitud de los

motivos, constituyéndose en garantía de los derechos de los

administrados.

Además, cabe advertir que la motivación del acto, no implica un

minucioso y completo raciocinio de cada una de las normas que le sirven

de fundamento al proveimiento, pues basta que pueda inferirse del texto

los fundamentos legales y los supuestos de hecho que constituyeron los

motivos en que se apoyó la Administración para decidir.

  

En fin no se trata de una exposición rigurosamente analítica o de

expresar cada uno de los datos o de los argumentos en que se funda de

una manera extensa y discriminada, puesto se ha llegado a considerar

suficientemente motivada una resolución cuando ha sido expedida en

base a hechos, datos o cifras ciertas que consten de manera expresa en el

expediente o incluso, cuando la motivación aparezca del mismo

expediente administrativo, siempre por supuesto, que el destinatario del

acto haya tenido el necesario acceso a tales elementos”.

            Además, la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos consagra en su

artículo 9 la motivación de los actos administrativos, pues aquellos de efectos

particulares deberán ser motivados a excepción de los de simple trámite o salvo

disposición expresa de la Ley. Inclusive mantiene el criterio de la Sentencia del 9 de

agosto de 1957 de la Corte Federal al establecer que la expresión de los motivos

consiste en la manifestación de los hechos en que el acto se funda, y de la regla jurídica

en la cual se basa.

Con el fin de delinear aún más el referido vicio en el elemento formal del acto

administrativo, es criterio de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de

Justicia, sustentado en sentencia dictada en fecha 23 de octubre de 2001, signada con el

número 02361 (Caso: María del Carmen García Herrera), en la cual se indicó lo

siguiente:

“...la doctrina administrativa ha concebido la motivación como la

expresión sucinta de los fundamentos de hecho y de derecho que dan lugar a la

 emisión de un acto por parte de la Administración, independientemente de la

falsedad o no de la fundamentación expresada, siendo así necesario distinguir

entre este último, es decir, la motivación y el motivo del acto, el cual forma parte

de los elementos de fondo del acto administrativo. De allí que la falsedad del

motivo pueda acarrear la nulidad absoluta del acto, mientras que los vicios en la

motivación sólo producen su anulabilidad, siendo subsanables en cualquier caso,

salvo que afecten el derecho a la defensa del particular.

Hecha la diferenciación anterior, queda claro, respecto de la motivación,

la necesidad que existe de cumplir con este requisito de forma para la emisión de

todo acto administrativo, a fin de dar cumplimiento con el mandato contenido en

el artículo 9 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, y aun más,

con el objeto de permitir al administrado conocer los motivos en los cuales se ha

basado la Administración, y a partir de ello, evaluar la posibilidad de ejercer los

recursos que tenga a su alcance para rebatir la actuación administrativa.

Ahora bien, entre los vicios que pueden afectar la motivación, cabe

distinguir entre la inmotivación o ausencia de motivación y la motivación

insuficiente. La primera configurada por un vacío total en la información dirigida

a esclarecer los motivos en que se fundamentó la Administración para tomar su

decisión, mientras que la motivación insuficiente tiene lugar cuando a pesar de

existir una expresión referida a los hechos o el derecho aplicado, ésta se presenta

con tal exigüidad que no se logra conocer con exactitud los motivos que dieron

lugar al acto administrativo”.

 
 Es te vicio, en consecuencia, se produce cuando el funcionario que tiene el poder

y competencia para tomar una decisión en una situación de hecho concreta, sin embargo

no toma la decisión no para cumplir los fines previstos en la norma, sino para otros

fines.[30] Es por ello que este vicio se hace complejo respecto a

f. Otros vicios formales

Existen otros vicios en la forma del acto administrativo, que a pesar de no ser de

un contenido a justificación como otros, son relevantes para la validez del acto. Los más

comunes son algunos de los numerales del artículo 18 de la Ley Orgánica de

Procedimientos Administrativos, como lo son: 1. Nombre del Ministerio u organismo a

que pertenece el órgano que emite el acto, 2. Nombre del órgano que emite el acto, 3

Lugar y fecha donde el acto es dictado, 4. Nombre de la persona u órgano a quien va

dirigido, 6. La decisión respectiva, si fuere el caso y 8. El sello de la oficina.

En estos casos el acto está viciado por no cumplir los requisitos establecidos en la

ley en cuanto a su forma, pero ello no implica que el órgano que emitió el acto pueda

subsanarlos.

g. Falta de procedimiento o vicios en él.

La omisión de los trámites del procedimiento constitutivo o el cumplimiento

defectuoso de los mismos puede ser causa de la nulidad del procedimiento

administrativo[31]. Por lo tanto los actos administrativos deben ajustarse al procedimiento

establecido legalmente para que el acto tenga validez, sin embargo hay una diferencia
cuando el acto se dictó en ausencia o falta total de procedimiento legalmente establecido

respecto a los vicios del procedimiento, derivados a irregularidades en él. Pues en el

primero se produce la nulidad absoluta y en el segundo la nulidad relativa.

SEXTA PARTE

LAS NULIDADES  DEL ACTO ADMINISTRATIVO

I. Nulidades

La nulidad se entiende como la deficiencia que tiene un acto de producir sus

efectos jurídicos. Como se mencionó anteriormente, los vicios que afectan la validez de

un acto administrativo producen como consecuencia su nulidad, anulabilidad y para

algunos autores su inexistencia.

La inexistencia de un acto ha sido debatida por la doctrina, por cuanto algunos

sostienen que cuando un acto no goza de los requisitos o apariencias mínimas de acto,

es considerado como inexistente. Pero en Venezuela, la Ley Orgánica de

Procedimientos Administrativos establece que los actos administrativos pueden adolecer

de dos tipos de invalidez: a.- los actos que serán absolutamente nulos y b.- los actos

anulables.

1. La nulidad absoluta

Según Brewer-Carías, la nulidad absoluta es la consecuencia de mayor gravedad

derivada de los vicios de los actos administrativos, y que provoca que estos no puedan,
en forma alguna, producir efectos, pues el acto, de nulidad absoluta, se tiene como

nunca dictado; por ello nunca podría ni puede producir efectos.

En este sentido, la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos prevé en el

artículo 19 los cuatro supuestos con precisión, en los cuales se produce la nulidad

absoluta:

1. Cuando así este expresamente determinado por una norma constitucional o legal.

2. Cuando resuelvan un caso precedentemente decidido con carácter definitivo y

que haya creado derechos particulares, salvo autorización expresa de la ley.

3. Cuando su contenido sea de imposible o ilegal ejecución.

4. Cuando hubieren sido dictados por autoridades manifiestamente incompetentes,

o con prescindencia total y absoluta del procedimiento lealmente establecido

Estos son los únicos supuestos que producen la nulidad absoluta, en caso de

presentarse cualquier otro vicio diferente a estos, se producirá la anulabilidad.

1.1 Consecuencia de la nulidad absoluta:

Como los actos de nulidad absoluta se entienden como nunca dictados y por ello

no producen efectos, existe la posibilidad de impugnar el acto en cualquier momento,

por carecer de firmeza, tal como lo establece el artículo 83 de la Ley Orgánica de

Procedimientos Administrativo. En consecuencia, al no producir efecto el acto, los

particulares pueden oponerse a su cumplimiento y en caso de ser revocado por la

administración, el acto no produce efectos después de su revocación.

 
 El artículo 83 ejusdem prevé que la administración puede reconocer la nulidad

absoluta de oficio o a instancia de parte, es decir, la administración puede revocar los

actos de nulidad absoluta. Por otra parte, la administración podrá acordar la suspensión

de los efectos del acto cuando éste haya sido impugnado por vía administrativa

alegando la nulidad absoluta, pues es cierto que antes afirmamos que los actos de

nulidad absoluta no producen efectos, pero ello no basta con saberlo y no hacer nada

con el acto viciado, debe solicitarse su impugnación y así evitar que la administración

pretenda hacer cumplir el acto. Pues sería ilógico pensar que la administración dicta un

acto a sabiendas que produciría  la nulidad absoluta y no solicitar su ejecución.

Los actos administrativos nulos de nulidad absoluta no podrán ser convalidarlos,

pues ello sucede solo en los actos anulables, tal como expresa el artículo 81 de la Ley

Orgánica de Procedimientos Administrativos. En este sentido, se reafirma el criterio de

que los actos de nulidad absoluta se entienden como inexistentes por su falta de firmeza.

2. Nulidad relativa

La nulidad relativa la establece la Ley Orgánica de Procedimientos

Administrativos de forma residual, es decir, todos los vicios que no llegaren a producir

la nulidad absoluta, acarrearán la nulidad relativa, lo cual se traduce en la anulabilidad

del acto, artículo 20 ejusdem.

2.1 Consecuencias de la nulidad relativa (Anulabilidad)

 
 Los actos administrativos que produzcan la nulidad relativa, es decir, que

contenga cualquiera de los vicios exceptuando los del artículo 19, producirán efectos

desde el momento en que son dictados, incluso frente a tercero, hasta tanto no sea

revocado el acto administrativo y en caso de ser así, no tiene efecto retroactivo, es decir

la anulación es hacia el futuro y todo efecto que haya producido antes será plenamente

válido.

Inclusive la impugnación del acto anulable en este caso no produce la

suspensión de los efectos, solo cuando su ejecución pudiere causar un grave daño al

interesado, así lo establece el artículo 87 de la LOPA. En este mismo sentido, los actos

anulables son de obligatorio cumplimiento mientras no se hayan declarado su nulidad

por vía judicial.

La impugnación de los actos viciados de nulidad relativa tiene un lapso para

recurrirlos y en caso de haber transcurrido el tiempo legalmente establecidos, quedará

como firme el acto.

La administración en cualquier momento puede convalidar  sus actos anulables,

de esta manera subsanar los vicios que adolezcan el acto administrativo y es por ello

que los vicios de nulidad relativa afectan en algunos casos parte del acto administrativo,

y como lo prevé el artículo 21 de la LOPA, el resto del acto que no esté viciado tendrá

plena validez.

II. Diferencias
  

1. Respecto de la convalidación

En los actos administrativos viciados de nulidad absoluta nunca pueden ser

convalidados, pues se entienden como nunca dictados o como que no existe debido a la

gravedad del vicio, mientras que en los vicios que produzcan la anulabilidad, siempre

puede convalidar el acto administrativo en cualquier momento, pues el vicio al no

encuadrar dentro de los de nulidad absoluta, la ley Orgánica de Procedimientos

Administrativos en su artículo 81 le permite a la administración subsanar el vicio.

2. Suspensión de los efectos

En la nulidad absoluta, a pesar de que se entienda que el acto no produce efectos,

pero en caso de que la administración desee dar cumplimiento al acto, su impugnación

en vía administrativa podría originar la suspensión de los efectos, siempre y cuando se

alegue el vicio de nulidad absoluta. Mientras que en la nulidad relativa solo y

exclusivamente podrán serle otorgado la suspensión de efectos del acto administrativo

al interesado, cuando los solicite y alegue la posibilidad de que la ejecución del acto

pudiere producirle un grave perjuicio. De resto, en los casos de anulabilidad el acto

producirá plenos efectos, inclusive en caso de que se declaré la anulabilidad, los efectos

que haya producido tendrán validez.

3. Afectación de totalidad del acto

 
 En los vicios que produzcan la nulidad absoluta, ellos afectan la totalidad del acto

dejándolo sin efecto alguno, mientras que en la nulidad relativa pueden afectar la

totalidad o parte de los actos administrativos, pero si afectare solo una parte del acto, el

resto tendrá plena validez.

4. Reconocimiento en cualquier tiempo

En el artículo 83 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, prevé la

posibilidad de reconocer por parte de la administración sea de oficio o a solicitud de

parte, la nulidad del acto en cualquier momento, es decir, los actos viciados de nulidad

absoluta pueden ser reconocido en cualquier momento. En cambio, en los actos

administrativos viciados de nulidad relativa, solo puede ser reconocidos en el tiempo

establecido por la ley, tanto en vía administrativa como en vía contencioso

administrativa (judicial), es decir, después de transcurrido los lapsos legalmente

establecidos, se entiende el acto como firme.

III. Importancia Procesal.

Cabe destacar que la diferencia de nulidad absoluta de la relativa acarrean una

importancia también desde el punto de vista procesal, pues en caso de alegar vicio de

nulidad absoluta, la consecuencia sería la nulidad completa del acto, se entiende como

nunca existió. A diferencia de los vicios de nulidad relativa, los cuales pueden ser

subsanados por la administración en un tiempo determinado y al acto así tener plenos

efectos.

 
 Este análisis permite establecer un orden claro de los efectos que producen

determinados vicios y así poder establecer una correcta estrategia procesal al momento

de recurrir un acto administrativo viciado.

 Bibliografía

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[1] PENAGOS, Gustavo, “El Acto Administrativo”, Tomo I, Cuarta Edición,

Ediciones Librería del Profesional, Bogotá, 1987, p. 13.

[2] DIEZ, Manuel María, “El Acto Administrativo”, Segunda Edición, Tipográfica

Editora Argentina, S.A., Buenos Aires, 1961, p. 101.

[3] LARES MARTINEZ, Eloy, “Manual de Derecho Administrativo”, Décima

Segunda Edición, Facultad de Ciencias Jurídicas y Políticas de la Universidad Central

de Venezuela, Caracas, 2001, p. 129.

[4] Op. Cit (1)

[5] Op. Cit. (2)

 [6] Op. Cit (1)

[7] Op. Cit. (2)

[8] PÉREZ LUCIANI, Gonzalo, “La noción del Acto Administrativo” (Discurso de

incorporación a la Academia de Ciencias Políticas y Sociales), Academia de Ciencias

Políticas y Sociales, Caracas, 1998, p. 22.

[9] Ibidem

[10] Op. Cit (8) pp. 22-24.

[11] Op. Cit. (8) p. 25-27.

[12] Op. Cit (2) p. 102.

[13] Op. Cit (3) p. 130.

[14] SAYAGUÉS LASO, Enrique. “Tratado de Derecho Administrativo”, Tomo I,

Montevideo, 1953, Pág. 433

[15] DROMI, Roberto, “El Acto Administrativo”. Buenos Aires, 1997. Pág. 51

[16] LARES MARTÍNEZ, Eloy. “Manual de Derecho Administrativo”, Caracas,

2001, Pág. 155

[17] LARES MARTÍNEZ, Eloy, ¨Manual de Derecho Administrativo¨,  Décima

Segunda Edición Actualizada a la Constitución de 1999, Facultad de Ciencias Jurídicas

y Políticas de la Universidad Central de Venezuela, Caracas, 2001. P. 142.

[18] SÁNCHEZ MORÓN, Miguel. “Derecho Administrativo” Parte General.

Madrid 2005. Editorial Tecnos. Pág. 518

[19] GARRIDO FALLA Fernando, PALOMAR OLMEDA Alberto y LOSADA

GONZÁLEZ Herminio. “Tratado de Derecho Administrativo” Parte General. Madrid

2005. Editorial Tecnos. Pág. 584

[20] LINARES BENZO, Gustavo. “El Derecho Público a los 100 número de la

revista de Derecho Público 1980-2005”, Caracas, 2006, Pág. 762

 [21] DROMI, Roberto. Derecho Administrativo. Ediciones Ciudad Argentina.

Buenos Aires 1997. Pág. 260

[22] BREWER-CARÍAS. Allan R. El Derecho Administrativo y la Ley Orgánica de

Procedimientos Administrativos. Colección de Estudios Jurídicos N°16. Editorial

Jurídica Venezolana. Caracas, 2003. Pág. 163

[23] URDANETA TROCONIS, Gustavo. “Derecho Contencioso Administrativo”

libro homenaje al profesor Luís Enrique Farías Mata, Barquisimeto, Venezuela, Pág.

120

[24] Corte Suprema de Justicia – Sala Político Administrativa, caso Farmacia

Unicentro, ponencia Cecilia Sosa G, fecha 21 de diciembre de 1989, Revista de Derecho

Público N° 41, pág. 85.

[25] MEIER, Enrique, “Teoría de las Nulidades en el Derecho Administrativo”,

Editorial Alva, S.R.L., 1991, p. 265

[26] DE GRAZIA SUAREZ, Carmelo. “El vicio de la desviación de poder en el

Derecho Venezolano” ponencia presentada en las V Jornadas de Derecho

Administrativo Allan Brewer-Carías en la ciudad de Caracas el día 22 de marzo de

2000.

[27] González Pérez, Jesús. Comentarios a la Ley de la Jurisdicción Contencioso-

Administrativa. Civitas, 1978, p.1029

[28] Cfr. Chinchilla Marín, Carmen. La desviación de poder. Madrid, Civitas,

Segunda Edición, 1999; p.46

[29] BREWER-CARÍAS, Allan R. “El Derecho Administrativo y la Ley Orgánica

de Procedimientos Administrativos”, Editorial Jurídica Venezolana, p.179.

[30] BREWER-CARÍAS, Allan R. “El Derecho Administrativo y la Ley Orgánica

de Procedimientos Administrativos”, Caracas 2003. Pág. 179.

 [31] LARES MARTÍNEZ, Eloy. “Manual de Derecho Administrativo”, Facultad de

Ciencias Jurídicas y Políticas, Universidad Central de Venezuela. P. 187