Subdirección Académica

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Finanzas Publicas y Política Fiscal
UNIDAD
INGRESOS PÚBLICOS
Jaime Ramírez Plazas
DIDÁCTICA

Maestría en Administración Pública

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UNIDAD
DIDÁCTICA 2 Facultad: Posgrado
Denominación del programa: Maestría en Administración Pública.
Nombre de la asignatura: Finanzas Publicas y Política Fiscal
Modalidad: A Distancia
Nombre del autor: Jaime Ramírez Plazas
Diagramación: Juan Ramírez
Diseño de portada: Juan Ramírez
Fecha última versión: 2016
Contenidos producidos en el marco del contrato interadministrativo 273 celebrado entre la
Escuela Superior de Administración Pública–ESAP y la Universidad Distrital Francisco José de Caldas.

1 Presencial, distancia o virtual.

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Teórico-Práctica o teórica.
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Un crédito equivale a 48 horas distribuidas así: 12 horas de acompañamiento directo del docente y 36 horas de trabajo independiente, que
involucra acompañamiento mediado y trabajo autónomo del estudiante (Decreto 1295 del 2010 y Decreto 1075 del 2015).

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CONTENIDO

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Resumen...................................................................................................................................................................................................................... 5
UNIDAD
Temas y competencias de la unidad................................................................................................................................................................. 6
DIDÁCTICA Contenidos de la unidad didáctica 2................................................................................................................................................................. 7
1. Los ingresos públicos......................................................................................................................................................................................... 9
1.1. Clasificación de los ingresos públicos................................................................................................................................................. 9
1.2. Ingresos de capital...................................................................................................................................................................................10
2. Principios TributarioS........................................................................................................................................................................................13
2.1. Equidad........................................................................................................................................................................................................13
2.2. Eficiencia......................................................................................................................................................................................................13
2.3. Progresividad.............................................................................................................................................................................................13
2.4. No-retroactividad.....................................................................................................................................................................................14
2.5. Economía.....................................................................................................................................................................................................14
2.6. Eficacia..........................................................................................................................................................................................................14
2.7. Certeza..........................................................................................................................................................................................................14
2.8. Justicia..........................................................................................................................................................................................................15
2.9. Legalidad.....................................................................................................................................................................................................15
2.10.Igualdad......................................................................................................................................................................................................15
2.11. Neutralidad...............................................................................................................................................................................................16
2.12. Comodidad...............................................................................................................................................................................................16

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2.13. Representación.......................................................................................................................................................................................16

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2.14. La buena fe...............................................................................................................................................................................................16
UNIDAD 2.15. El debido proceso..................................................................................................................................................................................16

DIDÁCTICA 3. Gasto público......................................................................................................................................................................................................17

3.1. Concepto del gasto público.................................................................................................................................................................17
3.2. Finalidad del gasto público...................................................................................................................................................................19
3.3. Clasificación del gasto público............................................................................................................................................................21
3.4. Servicio de la deuda................................................................................................................................................................................22
3.5. Gastos de inversión..................................................................................................................................................................................22
Lectura..................................................................................................................................................................................................................23
GLOSARIO..................................................................................................................................................................................................................26
REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS DEL CONTENIDO DISCIPLINAR............................................................................................................27

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RESUMEN

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El sistema económico está conformado por la conducta del sector privado que actúa en el mercado como su instru-
UNIDAD mento, el sector Público que utiliza el gasto público como su medio, y el sector Externo que utiliza el mercado de
capitales como su mecanismo; con el fin de conocer los propósitos de las finanzas públicas, se ha recurrido a la carac-
DIDÁCTICA terización de las diferentes concepciones económicas que nos permiten conocer el papel que para cada una de ellas
tiene el Estado en el proceso económico.
Los ingresos fiscales tienen dos componentes: los ingresos ordinarios, que son aquellos que ingresan con regulari-
INGRESOS dad al tesoro público, conformados por los impuestos directos e indirectos y las tasas y contribuciones; y los ingresos
PÚBLICOS extraordinarios, que son aquellos que ingresan en forma ocasional al Estado.

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TEMAS Y COMPETENCIAS DE LA UNIDAD

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Tabla 1.
UNIDAD
Unidad didáctica 2. Ingresos públicos
DIDÁCTICA Competencia
Tema Subtemas Competencias específicas
general
Tema 1. Clasificación de los ingresos públicos. Identifica la noción y aplicación
de la estructura de los ingresos
Los ingresos públicos Ingresos de capital. públicos.
Equidad.
Eficiencia.
Progresividad.
No-retroactividad.
Economía.
Eficacia.
Certeza.
Tema 2. Analizar los elementos
Justicia.
Principios tributarios que constituyen las fi-
Legalidad. nanzas públicas, la es-
tructura, fuentes y des-
Igualdad. tinos de los ingresos y
Neutralidad. gasto del Estado.
Comodidad.
Representación.
La buena fe.
El debido proceso.
Concepto del gasto público.
Finalidad del gasto público.
Tema 3. Identifica el concepto y estructu-
Clasificación del gasto público.
Gasto público ra de gastos públicos.
Servicio de la deuda.
Gastos de Inversión.

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CONTENIDOS DE LA UNIDAD DIDÁCTICA 2

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La relación entre Estado—mercado se desarrolla mediante la correspondencia entre la economía y la política, pues
UNIDAD el desarrollo del mercado no es considerado como un prerrequisito de la democracia, así como la democracia no garan-
tiza el desarrollo económico; siendo cuestionada hoy en día la capacidad del sistema político para procesar la política
DIDÁCTICA macroeconómica. La defensa del orden social justifica el análisis de la relación y discusión ideológica sobre la liberación
del mercado y la intervención estatal.
Ahora bien, es necesario considerar que el mercado se fundamenta en la propiedad de los factores de producción,
los cuales se combinan en determinadas proporciones técnicas para obtener un determinado volumen de producto; a
los propietarios de los factores se les remunera con salarios, renta, ganancia e interés por su participación en el proceso.
El Estado protege y garantiza la propiedad de los factores, y, en consecuencia, durante la distribución del ingreso en
este tipo de sociedad, una vez obtenido el producto el mercado permite la realización de las mercancías, con lo cual se
obtiene ganancia.
A su vez, el Estado representativo, que es el resultado de un sistema capitalista, se caracteriza por tener origen en la
libertad de los individuos, quienes deciden construir un orden social por medio de procesos democráticos, soportados
en la ciudadanía, lo cual equivale a expresar que los ciudadanos, quienes son el resultado de la ciudad, construyen un
aparato que se denomina Estado para manejar el orden y el bienestar de sus habitantes.
Dado lo anterior, la preocupación de la relación Estado—mercado es observar hasta qué punto el aparato estatal es
de origen democrático, al entrar a cumplir su oferta electoral con la cual se tramitan las demandas sociales, traducida
en un programa de gobierno que puede modificar el mercado, que representa un proceso de racionalización que ope-
ra en determinadas condiciones para alcanzar el bienestar ciudadano.
El mercado funciona en un marco legal, en los hábitos sociales, las pautas culturales que determinan las preferen-
cias y expectativas con que los individuos interpretan las señales del mercado; es decir, que el mercado se inscribe en
un orden social y no puede ser aislado, pues él, por sí solo, no genera ni sustenta un orden social y, por el contrario,
presupone una política de ordenamiento. El debate surge en relación con la capacidad de intervención del Estado al
mercado, que complemente su función de regulación aceptada, para contrarrestar la tendencia estructural a la desin-
tegración social.
Las finanzas públicas estudian la forma en que se toman las decisiones en el sector público con base en la concep-
ción del papel que debe cumplir el Estado en la economía, ya sea como regulador o como interventor, y el proceso en
que son realizadas y controladas las decisiones por medio del estudio de los ingresos y los gastos públicos.

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Existen dos enfoques sobre las finanzas públicas: el dogmático y el positivo. El dogmático establece los objetivos

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deseables de las finanzas, es decir, cómo estas deben ser, mientras el enfoque positivo hace el análisis de las finanzas
públicas tal como se presentan en la vida real. Estos enfoques se complementan en su análisis. Por lo tanto, los propó-
UNIDAD sitos de las finanzas públicas dependen de la concepción que se tenga sobre el papel que debe cumplir el Estado en
la economía.
DIDÁCTICA

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1. LOS INGRESOS PÚBLICOS

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1.1. Clasificación de los ingresos públicos
UNIDAD
Los ingresos públicos se clasifican en ordinarios y extraordinarios. Enseguida se describen para una mayor compren-
DIDÁCTICA sión del lector.
Preguntas frecuentes
1. ¿Cuáles son los tipos de ingresos públicos?
LOS INGRESOS
• Ingresos ordinarios: son aquellos que con cierta regularidad ingresan al patrimonio público, como son las
PÚBLICOS rentas de dominio público, los ingresos parafiscales, las tasas y los impuestos; sobre estos ingresos existe un
elemento común que es su coactividad, que consiste en que todo ciudadano que se relacione con el hecho
imponible que determine su cobro está obligado a pagarlos. A su vez, los ingresos ordinarios se clasifican pre-
supuestalmente en recursos tributarios y no tributarios. Los primeros incluyen el producto de todas las formas
existentes de impuestos, los segundos incluyen las llamadas tasas y multas y las rentas de origen contractual.
• Rentas de dominio público: el proceso de privatización y autonomía de las entidades del Estado, en todos sus
niveles, ha dado vida jurídica a las empresas industriales y comerciales y sociales del Estado que con su renta-
bilidad comienzan a aportar una suma importante de recursos a la nación. Estos ingresos son percibidos por la
gestión industrial o comercial que genera el recurso patrimonial destinado a fines tales como la prestación de
servicios domiciliarios, de comunicación, financieros y compraventa de productos.
• Tasas: son remuneraciones que han de pagar los particulares por ciertos servicios que presta el Estado, por
ejemplo, el pago que se hace por el envío de correspondencia, la recolección de basuras, las licencias de con-
ducción, las matrículas estudiantiles y las cuotas que pagan las empresas a las superintendencias por su vigi-
lancia; no necesariamente esas remuneraciones tienen que cubrir el costo total del servicio. Se diferencia de
las rentas de dominio público porque la tasa actúa en desarrollo de su condición estatal, exigiendo una contra-
prestación pecuniaria por la prestación de un servicio y no en concurrencia con los particulares como produc-
tor de bienes y servicios; y con los impuestos dado que en la tasa existe una contraprestación directa, mientras
que en los impuestos no se presenta; estos son totalmente ajenos a la noción de contraprestación.
• Contribuciones parafiscales: son pagos que hacen los usuarios de ciertos órganos públicos o mixtos para
asegurar el financiamiento de estas entidades de manera autónoma. Se trata de una combinación entre tasa e
impuesto Entre los ejemplos más representativos están las cotizaciones a seguridad social y salud.

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• Contribuciones especiales: las contribuciones especiales se emplean en la financiación de las actividades de

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la administración destinadas a sufragar gastos de inversión, como la construcción de una obra pública o el esta-
blecimiento o ampliación de un servicio, en los cuales se identifica a los beneficiarios. En este caso, la inversión
UNIDAD se hace extensiva al conjunto de la colectividad. Por ejemplo, la contribución de valorización.
Los impuestos
DIDÁCTICA
Son una prestación pecuniaria exigida por vía de autoridad a título definitivo y sin contraprestación, cuyo propósito es
atender las cargas públicas. Se les considera como los ingresos de mayor importancia dentro de la estructura fiscal de los
1. Estados modernos, por cuanto su influencia sobre las políticas económicas y sociales adquiere cada vez más importancia.
LOS INGRESOS Los impuestos tienen un propósito no solo fiscal, como instrumento de financiamiento del gasto público, sino tam-
PÚBLICOS bién como instrumento de manejo permanente de la política económica. Estos pueden gravar directamente los ingre-
sos y la riqueza (impuestos directos) o gravar el consumo (impuestos indirectos).
Importante
Los impuestos se clasifican en:
• Impuestos directos: estos impuestos gravan la capacidad económica (la renta o el patrimonio) y recaen
directamente sobre las personas naturales o jurídicas; se pagan en virtud de hechos fijos y constantes como la
persona, el patrimonio, la propiedad y la renta, los cuales no pueden ser trasladados a otras personas.
• Impuestos indirectos: estos impuestos gravan el consumo de bienes y servicios, por lo que no afectan
de manera directa los ingresos de los contribuyentes; son creados por la ley y se transfieren con carácter
obligatorio y sin contraprestación alguna. Se considera que tienen un carácter regresivo.

1.2. Ingresos de capital

Son aquellos que ingresan de manera esporádica como son: la creación extraordinaria o excepcional los préstamos
de la banca extranjera y multilateral, las confiscaciones de bienes ilícitos, etcétera. Según la Ley Orgánica del Presu-
puesto, estos se conocen como recursos de capital, los cuales se resumen a continuación:
I. Los recursos del balance
Son los recursos generados en la vigencia fiscal anterior correspondiente a la ejecución anual del presupuesto, el
cual puede generar como resultado un superávit o un déficit. El resultado que se produzca debe incluirse obligato-
riamente en el presupuesto del año siguiente; así entonces, si se trata de un déficit se incluye dentro del rubro para
saldarlo y si se trata de un superávit se contabiliza para financiar apropiaciones del año siguiente.

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II. Excedentes financieros de las entidades descentralizadas

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Son una fuente importante de financiación del sector central, ya que el segundo nivel de la cobertura del estatuto
orgánico fija las metas financieras a todo el sector público y la distribución de los excedentes financieros de las empre-
UNIDAD sas industriales y comerciales del Estado y de las sociedades de economía mixta; a su vez, el mismo estatuto determina
la cuantía que hace parte de los recursos de capital del presupuesto nacional, asignándole hasta el 80 % de los exce-
DIDÁCTICA dentes, previa aprobación del Conpes (artículos 3 y 16 del Decreto 111 de 1996).
III. Recursos del crédito
1. Tienen por objeto dotar a las entidades estatales de recursos, bienes o servicios con plazo para su pago, o aquellas
LOS INGRESOS operaciones en que una entidad actúa como garante de obligaciones de pago o deudor solidario. Contempla opera-
ciones como contratación de empréstitos, emisión, suscripción y colocación de títulos de deuda pública, créditos de
PÚBLICOS proveedores y las garantías para respaldar obligaciones de pago a cargo de entidades del Estado. Las operaciones de
crédito pueden ser internas o externas.
• Crédito externo: son las operaciones de empréstito que, de conformidad con las disposiciones cambiarias, se
celebran entre residentes y no residentes del territorio colombiano para ser pagadas en moneda extranjera.
• Crédito interno: son aquellos contratos que se celebran entre residentes del territorio colombiano para ser pa-
gadero en moneda legal colombiana. Deben estar contratados y tener su respectiva resolución de endeuda-
miento del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Los recursos de crédito deben tener vencimientos mayores a un año para que contra ellos se puedan abrir las apro-
piaciones respectivas.
Recuerde
Si un recurso de crédito tiene un plazo menor de un año se considera un crédito de tesorería y con él no se podrá
financiar nuevo gasto público. Los créditos de tesorería cumplen un papel importante para estabilizar los pagos,
no para financiar nuevos gastos públicos, ya que deben ser pagados en la vigencia fiscal que se originaron.

IV. Rendimientos de operaciones financieras

Son los ingresos provenientes de los rendimientos que se causan como producto de la colocación de recursos del
fisco nacional en las instituciones financieras. En el presupuesto de rentas y recursos de capital deben figurar no sola-
mente los ingresos del gobierno central, sino también los de los establecimientos públicos (artículo 34 del Decreto 111
de 1996).

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V. Donaciones

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Recursos de asistencia o cooperación internacional de carácter no reembolsable que llegan al tesoro público por vo-
luntad libre y sin contraprestación. Se incorporan al presupuesto de rentas mediante decreto, previa certificación de su
UNIDAD recaudo expedido por el órgano receptor. Su ejecución se efectuará de conformidad con lo estipulado en los convenios
o acuerdos que los originaron y estarán sometidos a la vigilancia de los organismos de control.
DIDÁCTICA
VI. Diferencial cambiario
Consiste en la renta generada por la monetización de los créditos externos y por las inversiones en moneda extran-
1. jera, efecto contable que puede producir expansión monetaria cuando el gobierno haga uso de las ganancias conta-
LOS INGRESOS bles resultante de las valorizaciones.
PÚBLICOS VII. Confiscaciones
Son el conjunto de ingresos provenientes de la extinción de dominio de bienes que fueron adquiridos por activida-
des ilegales como el narcotráfico.
VIII: Recuperación de cartera
Se trata de un indicador financiero que determina el tiempo en que las cuentas por cobrar toman tiempo en con-
vertirse en efectivo.

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2. PRINCIPIOS TRIBUTARIOS

2
Preguntas frecuentes
UNIDAD ¿Cuáles son los principios orientadores de tipo tributario?
DIDÁCTICA Los principios generalmente aceptados, cuyo fundamento está en la Carta Magna y que son primordiales para el
buen desarrollo de la tributación, son los siguientes:

2. 2.1. Equidad
PRINCIPIOS
Hace alusión a las cargas tributarias que recaen en los contribuyentes en proporción a su capacidad de pago. Existen
TRIBUTARIOS dos clases de equidad, la equidad horizontal y la equidad vertical. La primera se da cuando los contribuyentes pagan
iguales impuestos siendo iguales sus niveles de renta y la segunda cuando los contribuyentes pagan distinta cantidad
de impuesto, dados diferentes niveles de renta.
En esos términos, la equidad se da cuando las cargas tributarias están bien repartidas entre los contribuyentes. El
Estado, mediante las Leyes debe procurar el cumplimiento de este fin.

2.2. Eficiencia
Hace relación a la economía del tiempo y recursos, así como a la simplificación de los procedimientos para alcanzar
los objetivos trazados, es decir, recaudar al costo mínimo y lograr la máxima eficiencia en su aplicación. Este principio
está diseñado de tal manera que no le genere pérdidas de tiempo a los contribuyentes en el cumplimiento de sus obli-
gaciones tributarias.
El envío del formulario ya diligenciado por parte de la administración de impuestos al lugar de residencia del con-
tribuyente, el pago del impuesto por medio de los bancos comerciales o por medios electrónicos, son ejemplos donde
se le facilita al ciudadano el cumplimiento de sus obligaciones tributarias.

2.3. Progresividad
Este principio consiste en que los contribuyentes deben ser gravados según su capacidad de pago, de tal manera
que a mayor capacidad contributiva corresponde mayor impuesto. Para que se cumpla el principio de progresividad es
necesario considerar la riqueza del contribuyente, expresada en la acumulación de bienes; por la capacidad de recibir
ingresos netos y generar ahorro.

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La capacidad para generar ahorro se presenta según los niveles de renta del individuo, ya sea que los perciba con

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base en su ahorro o que esté en capacidad de percibirla, lo que se llama renta presuntiva.

UNIDAD 2.4. No-retroactividad

DIDÁCTICA Las leyes tributarias son de aplicación inmediata, empiezan a regir a partir de su promulgación, por lo que no pue-
den regular hechos tributarios sino a partir de ese momento. Los impuestos no pueden tener vigencia sobre periodos
anteriores a la misma ley que las creó.
2.
2.5. Economía
PRINCIPIOS
TRIBUTARIOS Debe procurar el mínimo costo en la administración de los tributos, tanto a nivel del contribuyente como a nivel del
recaudo y control de estos. El principio de economía se refiere al menor gasto utilizado en el manejo de los tributos
incluyendo el control fiscal de los mismos.

2.6. Eficacia
La eficacia se cumple cuando el Estado logra cumplir, o al menos consigue acercarse a los objetivos presupuestados
en materia de imposición y recaudo de los tributos; se refiere al grado de cumplimiento de las metas frente a los ingre-
sos presupuestados.

2.7. Certeza
El principio de certeza se cumple cuando se tiene claro conocimiento de los elementos esenciales de la obligación
tributaria. Para poder cumplir la obligación, el contribuyente debe tener claros todos los aspectos que se relacionan
con ella.

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Las leyes tributarias deben fijar expresamente los siguientes elementos:

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Tabla 1. Elementos de las leyes tributarias
UNIDAD
Elementos
DIDÁCTICA de las leyes Descripción
tributarias
Sujeto activo El Estado en sus diferentes niveles (nacional, departamental y municipal).
2. Sujeto pasivo Los contribuyentes obligados a pagar el tributo.
PRINCIPIOS
Hechos gravados La norma debe ser clara al indicar cuáles son los hechos gravados con el impuesto.
TRIBUTARIOS
Bases Se establece sobre qué montos se va a liquidar el impuesto.
En qué medida deberá tributar el contribuyente. Tales tarifas se expresan en por-
Tarifas centajes que, aplicados como factor a las bases, da por resultado el valor del im-
puesto.

Fuente: elaboración propia.

Recuerde
Con un solo elemento que falte o no sea explícito no se hace exigible la obligación. Las leyes, ordenanzas o
acuerdos que no fijen directamente los elementos mencionados, serán susceptibles de no surtir su efecto
tributario por falta de certeza.

2.8. Justicia
La ley ha de buscar que las cargas tributarias no sean excesivas para los ciudadanos, que sean justas, que graven a
cada uno según su capacidad contributiva, y a su vez debe exigir el cumplimiento de los compromisos tributarios a
todos los contribuyentes obligados a pagar el tributo.

2.9. Legalidad
El principio de legalidad se refiere a que no existe impuesto si no existe en la ley. No pueden imponerse gravámenes
sin representación. La legalidad se refiere a la aplicación de la ley y el derecho.

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2.10.Igualdad

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El principio de igualdad se relaciona con la justicia tributaria en el sentido en que los impuestos deben ser exigidos
UNIDAD a los responsables en igualdad de circunstancias. El Estado velará por que las condiciones aquí referidas se cumplan.

DIDÁCTICA 2.11. Neutralidad

El principio de la neutralidad consiste en que los impuestos no pueden distorsionar la realidad económica. La crea-
ción o modificación de un impuesto no debe incidir en el mercado, así, por ejemplo, un alza en el impuesto al valor
2. agregado para un bien específico no tiene por qué afectar al productor ni reducir la demanda de mismo, por el solo
PRINCIPIOS efecto de presentarse cambio en el impuesto. Este principio es de difícil aplicación, por cuanto el hecho de afectar el
TRIBUTARIOS impuesto genera efectos en los diferentes actores del mercado, de modo que la neutralidad queda solo en el ideario y
no en la realidad.

2.12. Comodidad
El principio de la comodidad tributaria se relaciona con las facilidades que la administración tributaria proporciona
a los contribuyentes para el cumplimiento de sus obligaciones. Estas facilidades deben estar contenidas en la ley.

2.13. Representación
La figura de la representación hace relación al sometimiento del pueblo, como representado que es, a las leyes
tributarias aprobadas por sus representantes, ya que se entiende que la sociedad debe obedecerlas porque fueron
aprobadas por cada uno de los ciudadanos por medio de su representante.

2.14. La buena fe
La administración de impuestos debe presumir la buena fe de los contribuyentes cuando presentan su declaración
de renta, por lo tanto, la autoridad tributaria no debe desconfiar de la veracidad de lo declarado.

2.15. El debido proceso

Este principio, consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política de 1991, se hace extensivo para ser aplicado
a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas, por lo que en materia tributaria el Estado debe proteger y ga-
rantizar los derechos del contribuyente ante el fisco, incluyendo el correspondiente al debido proceso.

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3. GASTO PÚBLICO

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3.1. Concepto del gasto público
UNIDAD En el mundo contemporáneo el concepto del gasto público ha adquirido una creciente importancia, por cuanto
DIDÁCTICA cumple un papel decisivo en la actividad económica y en los temas fiscales del Estado.
Importante

3. Este concepto se debe analizar a la luz de dos interpretaciones principales, que se describen a continuación:
GASTO PÚBLICO • El gasto público definido sobre la ideología del mercado implica que la intervención del Estado debe ser
neutral, en el entendido de que este no debe alterar el papel asignador que tiene el mercado, ya que este
no presenta anomalías en su funcionamiento y por lo tanto no es necesaria la participación estatal. La
intervención del Estado debe ser interpretada como neutral en los procesos económicos, limitando su
función a actividades que por su misma naturaleza no pueden ser desarrolladas por los particulares, tales
como: la defensa nacional, la administración de justicia, los asuntos de policía, la emisión de la moneda, las
relaciones internacionales y en especial la satisfacción de necesidades esenciales en educación y salud.
• El criterio de mercado lleva a la eliminación de los subsidios a la oferta y la implementación de los subsidios
a la demanda. Los primeros financian los insumos para la prestación de los servicios y los segundos financian
a los usuarios pobres. Este cambio significa no financiar las instituciones que proveen los bienes y servicios
públicos, sino a los usuarios que pagan la prestación de dichos servicios con recursos públicos, recibidos
gracias al subsidio. Las instituciones prestadoras de servicios competirán entre sí y sus recursos provendrán
de la facturación por la venta de bienes y servicios; así lo señala Giraldo:
El autofinanciamiento de las instituciones mediante mecanismos de mercado aproxima la provisión de los
bienes y servicios públicos a las condiciones de mercado, que es el objetivo buscado de acuerdo con el
paradigma las instituciones venden los servicios por un precio, el cual está determinado dentro de un mercado
donde debe existir competencia, lo que las haría más eficientes y permitiría la libre elección de los usuarios.
La lógica del mercado es lo que permite una asignación eficiente de los recursos públicos de acuerdo con
los teoremas de la economía de bienestar. (Giraldo, 2009, p. 67).

Así mismo, el autor describe la relación directa entre focalización y subsidios a la demanda de la siguiente
manera:
• Los subsidios a la demanda significan dirigir los recursos directamente a los pobres y vulnerables, lo que
quiere decir focalizar las ayudas en ellos, y no por medio de las entidades públicas que proveen los bienes

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y servicios sociales; tales entidades deben financiarse vendiendo servicios, lo que implica autofinanciarse.

2
Focalizar implica identificar el grupo población que debe ser objeto de un subsidio, y posteriormente dirigir
el subsidio a satisfacer sus necesidades insatisfechas. De manera que focalización y subsidio a la demanda
UNIDAD en este contexto parten de conceptos relacionados con los principios del mercado. Pero ello no quiere decir
que no exista financiación estatal de bienes públicos, sino que esa financiación llega vía demanda y no vía
DIDÁCTICA oferta. Tales bienes deben ser suministrados a quienes son excluidos del mercado, quienes a la postre vienen
a constituir a los pobres (Giraldo, 2009, p. 68).
• Los defensores del mercado señalan que cuando el subsidio es a la oferta las instituciones prestadoras de
3. servicios no hacen una utilización eficiente de los recursos públicos destinados para ese fin; ya que al no
GASTO PÚBLICO estar expuestas a la competencia no se preocupan por la buena prestación del servicio por cuanto tienen
los recursos asegurados. Estos aspectos son superados si las instituciones se someten a la competencia del
mercado, lo que originaría un pacto Estado-sociedad que garantizaría una adecuada prestación del servicio
en el marco de la eficiencia y eficacia de la gestión encomendada.
Por otro lado, se encuentran las concepciones keynesianas sobre el gasto público, donde se concibe que este
no desarrolla un papel neutro en los mercados, sino por el contrario tiene un papel decisivo en la actividad
económica regulando e interviniendo para corregir las fallas que se presenten en los mercados. De esta manera,
el gasto público adquiere importancia en la actividad económica de los países; supone la capacidad de un Estado
para autoadministrarse y efectuar gastos productivos; es decir, capaces de generar ingresos por vía del estímulo
de capacidades productivas o la construcción de infraestructura; en este sentido, representa una de las formas de
intervención del Estado en la economía, y por medio de esta se busca garantizar la asignación eficiente de bienes
y servicios, así como la redistribución del ingreso, propendiendo por la consecución de las condiciones necesarias
para el desarrollo.
A partir de los aportes de Keynes, el concepto de gasto público se ha transformado radicalmente, así lo expresa
Restrepo cuando describe las razones que sustentan esta afirmación de la siguiente manera:
Ya hay clara aceptación en el mundo académico de que el gasto público no es neutral, sino que puede ser, y de
hecho es, un factor de extrema importancia dentro del manejo de la economía y que por lo tanto el ideal del
manejo hacendístico no es reducir al mínimo posible, dentro de una supuesta neutralidad, el gasto público,
sino el de manejarlo de acuerdo con la coyuntura y el énfasis económico que encada momento quiera dársele a
este poderoso instrumento de dirección económica.

Pero la importancia que se le asigna actualmente al gasto público no se reduce a la conciencia que sobre él
existe como instrumento de manejo económico, sino también como elemento indispensable para asegurar una

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buena gestión fiscal. Hoy en día hay una conciencia creciente de que muchos problemas no son, al contrario de

2
lo que se piensa a menudo, de carencia de recursos sino de mala asignación de estos. (Restrepo, 2008, p. 64).

Las concepciones sobre el gasto público descritas en este apartado cobrarán más o menos relevancia según el
UNIDAD contexto histórico en el que se desarrollen. Así, por ejemplo, la teoría keynesiana ha sido objeto de críticas por
quienes defienden el libre mercado, al argumentar que por su aplicación se ha incrementado el déficit fiscal de
DIDÁCTICA los países. Esta crítica sirve como base para la formulación del conjunto de recetas de políticas y estrategias de
desarrollo formuladas por el Consenso de Washington que se abordó en el primer capítulo.

3. 3.2. Finalidad del gasto público

GASTO PÚBLICO Por medio del gasto público el gobierno asume la responsabilidad de proveer bienes públicos a la comunidad, y
en esta operación redistribuye el ingreso y la riqueza vía transferencias de recursos. Según Mendoza, “de su adecuado
manejo depende el cumplimiento de los objetivos de las finanzas públicas de asignación de recursos, redistribución
del ingreso, estabilización económica y formación del capital” (en Silva, Páez & Rodríguez, 2008, p. 93).
Recuerde
Los objetivos de las finanzas públicas son:
De asignación de recursos y redistribución del ingreso, que se cumplen en la medida en que los presupuestos
públicos se formulen según el contenido de los planes de desarrollo, llevados a la práctica mediante las
apropiaciones que se ejecutan para cubrir las necesidades básicas insatisfechas (NBI de los sectores más
desfavorecidos de la población, en los temas relacionados con: salud, educación, agua potable, saneamiento
básico y seguridad social, entre otros). En este sentido, la Constitución de 1991 beneficia una modalidad de
gasto público sobre los demás gastos: el gasto público social, el cual tendrá prioridad sobre los otros tipos de
apropiaciones, quedando, así como eje fundamental de los diferentes planes de desarrollo que agrupan las
necesidades básicas insatisfechas de la comunidad.
De esta manera, se entiende que el gasto público dentro del plan de desarrollo cumple una función política de
naturaleza social y juega un papel redistributivo, puesto que el artículo 350 de la Constitución Política ordena
destinar una parte especial del gasto a la solución de los problemas más urgentes de las clases más necesitadas.
Estas partidas se redistribuirán conforme al criterio de necesidades básicas insatisfechas (NBI de la población y a
la eficiencia fiscal y administrativa). Se busca así promover el desarrollo equilibrado de todas las regiones del país
(Beltrán & Torres, 2004).

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La estabilización económica y la formación de capital se relacionan con la inversión de recursos públicos en sectores

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estratégicos que potencialmente pueden influir en la producción y el empleo, lo que produce cambios en la demanda
agregada. Al respecto Restrepo señala que, de acuerdo con los postulados keynesianos, “el gasto público que tiene un
UNIDAD mayor factor de multiplicador es aquel que llega a sectores con una alta propensión a consumir, los cuáles, al recibir el
ingreso, acrecientan la demanda agregada de la economía y por lo tanto incrementan el volumen de la renta” (2008,
DIDÁCTICA p. 78). La tesis keynesiana fue aceptada en la redefinición del papel del Estado que se hizo para enfrentar la crisis de la
década de los treinta. El Estado pasó de ser un ente regulador, que no intervenía porque reconocía al mercado como el
mejor asignador de recursos, a realizar acciones de intervención, vía gasto público, con el fin de satisfacer las necesi-
3. dades de interés general por medio del suministro de bienes y servicios públicos.
GASTO PÚBLICO La aplicación de la fórmula de Keynes confirmó la tesis planteada por el economista alemán Adolf Wagner, quien
en 1877 formuló la Ley de Wagner o ley de expansión de la actividad estatal, que consistía en que el volumen del gasto
público tiende a crecer a un ritmo mayor que el PIB. Así lo manifiesta Restrepo cuando menciona que:

Fue en esta época cuando el intervencionismo estatal se acentuó en todo el mundo; cuando efectivamente el Estado co-
menzó a asumir funciones que no habían sido las suyas hasta entonces; y cuando los costos de ciertos servicios públicos
asociados con el desarrollo (tales como la generación y transmisión de energía eléctrica, la construcción de carreteras,
ferrocarriles y telecomunicaciones) resultaron sensiblemente mayores que el de servicios públicos elementales que en un
principio había prestado el Estado (justicia, policía, servicio diplomático). Por eso la Ley de Wagner se cumplió casi inexora-
blemente en el siglo que siguió a su formulación. (Restrepo, 2008, p. 65).
Sin embargo, no está claro que la Ley de Wagner se siga cumpliendo, ya que la regulación de la actividad económi-
ca puede hacerse con medidas expansivas o contractivas; así entonces, ante una situación de recesión económica se
recomienda aumentar el gasto público, de tal manera que permita dinamizar la economía; por el contrario, si el fenó-
meno que se presenta es inflacionario, se debe disminuir el gasto público con el fin de contraer la demanda para que
se reduzca la presión sobre los precios.
El gasto público que presupuestalmente se ha manejado como gasto de funcionamiento y de inversión, en un gran
porcentaje se dedicaba al pago del personal y del funcionamiento del aparato estatal; con las políticas de privatización
y de reingeniería planteadas en las dependencias del Estado, muchas de las funciones a cargo de este han sido transfe-
ridas a los particulares, que asumieron la administración de las actividades que desarrollaba el Estado en sus distintas
entidades, buscando dinamizar y volver más eficiente la prestación del servicio que otrora prestaba el sector público.
Fuere cual fuere la tendencia del gasto público respecto a su concepción, es posible identificar la importancia que
este tiene para el cumplimiento de los objetivos de las finanzas públicas, en cuanto tiene que ver con el pago de los
gastos de funcionamiento, de la deuda pública y de las inversiones necesarias para mejorar la calidad de vida de la
población.

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3.3. Clasificación del gasto público

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De acuerdo con el estatuto presupuestal, Decreto 111 de 1996, los gastos públicos se discriminan en tres grandes
UNIDAD rubros: gastos de funcionamiento, gastos de inversión y servicio de la deuda.
En desarrollo del principio presupuestal de la especialización, “según el cual las apropiaciones deben referirse en
DIDÁCTICA cada órgano de la administración a su objeto y funciones, y se ejecutarán estrictamente conforme al fin para el cual
fueron programadas” (Decreto 111 de 1996, art. 18), se dispone que el presupuesto de gastos especifique las diversas
ramas de la administración pública, y dentro de estas el organismo o entidad al cual se le autoriza el gasto.
3. En este orden de ideas, el artículo 36 de la misma norma estipula que cada uno de los gastos se presentará clasifi-
GASTO PÚBLICO cado en diferentes secciones que corresponderán a: “la rama ejecutiva, la rama legislativa, la rama judicial, la Fiscalía
General de la Nación, la Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del Pueblo, la Contraloría General de la Repú-
blica, la Registraduría Nacional del Estado Civil que incluye el Consejo Nacional Electoral y la Policía Nacional”1. La rama
ejecutiva tendrá tantas secciones en el presupuesto de gastos cuantos sean los ministerios, departamentos adminis-
trativos y establecimientos públicos.
Dentro de cada organismo o entidad pública los gastos de funcionamiento se clasificarán en servicios personales,
gastos generales, transferencias y gastos de operación. Por su parte, el servicio de la deuda se clasificará en deuda inter-
na y deuda externa, y los gastos de inversión deberán contener los proyectos establecidos en el Plan Operativo Anual
de Inversión (POAI) clasificados según lo determine el gobierno.
Así entonces, y una vez descrito la clasificación del gasto público en Colombia, de conformidad con lo preceptuado
en la normatividad presupuestal vigente. Enseguida se describen y analizan cada uno de estos.
I. Gastos de funcionamiento
“Como su nombre lo indica, corresponde a las apropiaciones necesarias para garantizar el normal funcionamiento
de las actividades administrativas, técnicas y operativas del ente público. Este se divide en servicios personales, gastos
generales y transferencias”2.
Es importante resaltar que el estatuto presupuestal determina que los proyectos de ley mediante los cuales se de-
creten gastos de funcionamiento solo podrán ser presentados, dictados o reformados por iniciativa del Gobierno por
medio del Ministerio de Hacienda y Crédito Público (Ley 179 de 1994, art. 18).
• Servicios Personales
Factores que configuran salario como sueldos, primas, indemnizaciones, bonificaciones y subsidios, entre otros.
1 auditoriacontroldegestion.blogspot.com/2013/05/decreto-111-presupuesto.html
2 https://vdocuments.mx/bases-para-la-gestion-del-sistema-presupuestal.html
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• Gastos Generales

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Los gastos generales son las erogaciones que se relacionan con la adquisición de bienes y la prestación de ser-
vicios de carácter no personal, necesarios para el funcionamiento de las entidades públicas.
UNIDAD • Transferencias

DIDÁCTICA Son los pagos efectuados por un ente público a otros niveles de gobierno o a particulares sin recibir contra-
prestación alguna en bienes y servicios.
3.4. Servicio de la deuda
3.
“El servicio de la deuda son las erogaciones que tienen por objeto atender las obligaciones contractuales correspon-
GASTO PÚBLICO dientes a las operaciones de crédito público con vigencia mayor a un año. Comprende el pago de capital, intereses y
comisiones, tanto de la deuda interna como de la deuda externa”3.

3.5. Gastos de inversión

Son las erogaciones destinadas a financiar la construcción y mantenimiento de obras que implican el incremento del
patrimonio público. Así mismo, corresponde a los gastos destinados a mejorar la calidad de vida de la población en salud,
educación, vivienda, agua potable, saneamiento básico, cultura, recreación y deporte, entre otros. Por este medio, los
gastos de inversión se constituyen en el principal mecanismo de redistribución del ingreso y la riqueza, y es por medio
de este que se busca beneficiar a las personas más desfavorecidas de la población. El Estado asume la inversión que sea
necesaria para generar las condiciones propicias para el desarrollo económico en todo el territorio nacional.
Los gastos de inversión han de estar detallados por programas, subprogramas y proyectos, entendiéndose por pro-
gramas y subprogramas, según el artículo 14 del Decreto 358 de 1996, lo siguiente:
Son subprogramas el conjunto de proyectos de inversión destinados a facilitar la ejecución en un campo específico
en virtud del cual se fijan metas parciales que se cumplen mediante acciones concretas que realizan determinados
órganos; corresponden a una división de los programas.
Idea clave
Son programas los constituidos por las apropiaciones destinadas a actividades homogéneas en un sector de
acción económica, social, financiera o administrativa a fin de cumplir con las metas fijadas por el Gobierno
Nacional, mediante la integración de esfuerzos con recursos humanos, materiales y financieros asignados.

3 https://edoc.site/presupuesto-publico1-pdf-free.html

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“Por su parte, los proyectos deben estar inscritos en un Banco Nacional de Programas y Proyectos, que permite eva-
luar técnica, social y económicamente los proyectos de inversión que van a favorecer a la población colombiana. De

2
esta manera, en el POAI no se podrá incluir ningún proyecto que no esté inscrito en dicho Banco. Lo anterior constituye
una herramienta importante para optimizar, racionalizar y controlar los recursos públicos destinados a la inversión”4.
UNIDAD
Lectura
DIDÁCTICA
Introducción al concepto de las finanzas públicas (adaptado de Ibarra Mares, 2009, pp. 9-11)
Las finanzas públicas tienen como finalidad la investigación de los principios y formas que debe aplicar el poder
3. público para allegarse de los recursos económicos suficientes para su funcionamiento y desarrollo de las actividades
GASTO PÚBLICO que está obligado a efectuar, que sobre todo es la satisfacción de servicios públicos.
En la actualidad existe gran controversia sobre específicamente en qué actividades le corresponde participar al
sector público representado por el gobierno. Unos opinan que el gobierno no debería intervenir más que en la admi-
nistración de la justicia, así como en la seguridad interna y externa. Sin embargo, a pesar de que esta idea tuvo un auge
extraordinario desde los noventa, a partir de la primera década del siglo XXI la mayoría de los gobiernos latinoameri-
canos han replanteado sus políticas públicas hacia una mayor supervisión e intervención en la economía mediante sus
instrumentos de gasto e ingresos públicos.
Lo anterior, debido en parte a los graves casos de fraudes corporativos que se aprovecharon de un ambiente de total
desregulación gubernamental. Sin duda alguna la actividad más importante a la que van dirigidas las políticas de las
finanzas públicas es la satisfacción de los servicios públicos, fenómeno que se origina en la organización social en que
vive el hombre. Aunque es común que se quiebre este principio, las finanzas públicas no se deben enfocar a satisfacer
necesidades individuales, sino las necesidades colectivas (estas están formadas por la suma de necesidades indivi-
duales con la característica de que son constantes entre la gran población en un tiempo determinado y en un espacio
geográfico dado, bajo una forma de gobierno).
En la actualidad las finanzas públicas adquieren gran importancia: su estudio científico y su forma de aplicación
técnica constituyen un factor para la estabilización y crecimiento económico del país y de sus empresas como centros
económicos de generación de empleo digno y justo. Por ello hoy en día las políticas y finanzas públicas deben buscar
ante todo apoyar el desarrollo empresarial y laboral sostenible y sustentable, es decir, fomentar la responsabilidad so-
cial empresarial y de los trabajadores mediante estrategias efectivas de supervisión, pero sin llegar a la intervención,
coacción o entorpecimiento de las libertades fundamentales del individuo honesto y emprendedor.
En general, las finanzas públicas tienen como objetivo central investigar y estructurar los sistemas y las diversas
maneras por cuyo medio el Estado o cualquier otro poder público se procura los recursos materiales y financieros

4 https://vdocuments.mx/bases-para-la-gestion-del-sistema-presupuestal.html
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necesarios para su operación, así como la forma en que la riqueza será utilizada por parte del Estado. Este concepto

2
comprende las reglas que norman la recepción de los ingresos del Estado y reglas que norman la aplicación correcta
de dichos ingresos.
UNIDAD Es en este siglo cuando se delimita a las finanzas públicas como una materia de estudio independiente, por su
DIDÁCTICA complejidad y desarrollo; esta separación corresponde a un nuevo pensamiento en la organización y competencia del
Estado. Las causas principales de la transformación de esta materia en los siglos XVIII y XIX fueron:
• El constitucionalismo de los Estados y fin de las monarquías absolutas (Francia, 1709).
3.
• Los procesos de industrialización de los siglos XVIII y XIX, lo que originó la formación de organismos obreros y
GASTO PÚBLICO posteriormente la organización de dicha clase social como una nueva fuerza dentro del Estado con derechos
propios.
• La propaganda de los partidos políticos progresistas respecto a las cuotas impositivas que respondieran al
nuevo concepto de equidad.
• El enorme incremento de las necesidades financieras del Estado derivadas del aumento de sus gastos.
• La enorme complejidad de la organización social surgida por una creciente población, las guerras, al acrecen-
tamiento de las deudas públicas, así como la competitividad en los mercados internacionales y el surgimiento
del fenómeno inflacionario.
Todo esto motivó a los gobiernos a tratar de llevar a cabo la mejor optimización de sus recursos y el buen control y
productividad en las finanzas públicas. De diferentes campos del saber se han vertido definiciones acerca de las finan-
zas públicas, encontrándose en todos dos elementos esenciales: el gasto y los ingresos públicos. Según Schultz & Harris
(citados por Flores, 1990), “las finanzas públicas es el estudio de los hechos, de los principios y de la técnica de obtener
y gastar los fondos de los cuerpos gubernamentales”. Harley & Leitz (citados por Flores, 1990) entienden las finanzas
públicas como “la ciencia del manejo de las finanzas gubernamentales”.
Por su parte, Nitti define lo siguiente:

Los ingresos originan las reglas de acuerdo con las cuales se deben establecer los impuestos, los procedimientos de percep-
ción, los estudios acerca de los efectos que se producen en la economía en general, el estudio de los impuestos, derechos,
productos y aprovechamientos, la emisión de papel moneda... y en general todos los medios para obtener el dinero y los
bienes que necesita el Estado. Los egresos producen un estudio acerca del procedimiento técnico para aplicar dichos bie-
nes y dinero.

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Legorreta Ito (1981), a su vez, define a las finanzas públicas como: “la ciencia que se ocupa de estudiar la captación

2
y administración de los recursos monetarios por el sector público y de sus efectos en el ámbito económico y social de
un país”. Las finanzas públicas es la forma como se allega recursos el gobierno federal, estados, municipios y la forma
UNIDAD en que habrá de distribuirse (erogaciones) para beneficio de la comunidad de acuerdo con las políticas determinadas.
Desde el punto de vista contable y económico, las finanzas públicas constituyen el estudio de los instrumentos ope-
DIDÁCTICA racionales básicos de los ingresos y egresos del sector público y su impacto en todas las esferas de la producción y
consumo de la economía nacional.
La primera definición contiene un sentido de función social al subrayar: “para beneficio de la comunidad”, elemento
3. que se ve ausente en las definiciones de otros autores u organismos dedicados al estudio de las finanzas públicas como
GASTO PÚBLICO materia. Las finanzas públicas están ubicadas dentro del derecho financiero público (derecho fiscal) desde el punto
de vista jurídico. El derecho fiscal es a su vez una rama autónoma del derecho administrativo que estudia las normas
legales que rigen la actividad financiera del Estado o de otro poder público. Las finanzas públicas están normadas por
el derecho administrativo.

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GLOSARIO

2
Gestión de ingresos: es el conjunto de decisiones, acciones y procesos que realiza un ente territorial para acceder
UNIDAD a los recursos necesarios para cubrir sus gastos de funcionamiento y de inversión.

DIDÁCTICA Impuesto: son contribuciones obligatorias causadas por un hecho de naturaleza jurídica, exigidos sin contrapresta-
ción alguna, que recaen sobre personas naturales o jurídicas, y tienen como destino atender los gastos que demanda
el funcionamiento del Estado, siendo la forma tradicional de financiar la provisión de bienes públicos.
GLOSARIO Ingreso: es el flujo de recursos que recibe un agente económico en un determinado periodo de tiempo o vigencia.
Ingresos corrientes: recursos que perciben los entes territoriales en el desarrollo de lo establecido en las disposicio-
nes legales, por concepto de la aplicación de impuestos, tasas, multas, contribuciones, participaciones, etc.; de acuerdo
con su origen se identifican como tributarios y no tributarios.
Ingresos no tributarios: ingresos del Gobierno Territorial por conceptos diferentes a los impuestos: recursos obte-
nidos por la prestación de servicios, en el desarrollo de contratos y otros.
Ingresos tributarios: agregado conformado por aquellos recursos que perciben los entes territoriales, sin contra-
prestación directa alguna, fijados en virtud de norma legal, provenientes de impuestos directos o indirectos, de con-
formidad con lo establecido en sus códigos de rentas municipal o departamental.
Recursos de capital: son ingresos que perciben los entes territoriales, provenientes entre otras de las siguientes
fuentes: operaciones de crédito público con vencimiento mayor a un año, los recursos del balance, los rendimientos
por operaciones financieras, las donaciones, diferencial cambiario, los excedentes financieros de los Establecimientos
Públicos del orden Territorial y de las Empresas y otros recursos de capital diferentes.

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REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS DEL CONTENIDO DISCIPLINAR

2
Ibarra, A. (2009). Introducción a las finanzas públicas. Cartagena de Indias: Fundación Universitaria Tecnológico de Comfenalco.
UNIDAD Ramírez, J. (2011). Las finanzas públicas en Colombia. Capítulo III. Bogotá: Ediciones Librería del Profesional Ltda.

DIDÁCTICA Ramírez, J. (2011). La hacienda pública en Colombia. Capítulo III. Bogotá: Ediciones Librería del Profesional Ltda.

Ramírez, J. (2015). El presupuesto público en Colombia. Capítulos V-VI. Bogotá: Ediciones Librería del Profesional Ltda.

REFERENCAIS Restrepo, J. (2005). La hacienda pública. Capítulo III. Bogotá: Universidad Externado.

BIBLIOGRÁFICAS Universidad Nacional de Colombia (2010). Cartilla tributaria 2010. Introducción, pp. 6-11. Bogotá: Universidad Nacional de Colombia.

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