Unidad 4

1 / Escenario 2
Lectura fundamental
Fundamental7

Reforma
Etapas dede
unlaplan
Constitución
de comunicación
Política
estratégica
de 1991

Contenido

1 Introducción

2 Reforma constitucional

3 Conclusión

Palabras clave: reforma constitucional, acto legislativo, modificación constitucional, constitucionalismo, función legislativa.
1. Introducción
La Constitución, como norma fundamental del Estado, establece los derechos y deberes de sus
ciudadanos, así como las reglas y límites del poder político. Sin embargo, con el tiempo, pueden
surgir necesidades de actualizar o modificar la norma suprema para adaptarse a las nuevas realidades
sociales, políticas y económicas.

Para ello, existen diversas formas de llevar a cabo una reforma constitucional. En este sentido, el
Congreso, la Asamblea Constituyente y el Referendo Constitucional son los principales mecanismos
utilizados en diversas naciones como Colombia para realizar una reforma constitucional. En este texto
se explorarán las características, ventajas y desventajas de cada uno de estos métodos, así como las
implicaciones políticas y sociales que pueden tener.

2. Reforma constitucional
En palaras de Higuera (2017), “la reforma a la Constitución permite mejorar las garantías, ajustar las
instituciones, corregir imprecisiones que se evidencian solo en la práctica, actualizar las normas a la
realidad social, responder a las reclamaciones sociales y a las presiones políticas” (p. 101), reformar,
entonces, implica partir de lo existente sin la intención de cambiar la naturaleza de la institución, sino
conservando su esencia y los anhelos del constituyente primario.

Esos cambios y modificaciones que pueden realizarse a la Constitución deben partir de un análisis frente
a la supremacía de la misma, no se puede pensar en un procedimiento igualitario al establecido para
reformar cualquier otra norma, esto debido a sus cualidades especiales, el rango, la autodeterminación
de la misma, pero tampoco se puede pensar en la creación de procedimientos complejos e ineficaces
que impidan su realización; fue deber del constituyente indicar el camino trazado, la diferenciación con
las normas de menor rango y las funciones delegadas a los diferentes poderes para su ejecución.

Siguiendo a Higuera (2017), se evidencian entonces unos límites al poder de reforma que pueden
ser explícitos e implícitos. Los límites explícitos se encuentran los temporales, ya que se establece
un plazo para implementar las modificaciones en las constituciones, también se enuncian los límites
circunstanciales, en cuanto a la posibilidad de reformar en las condiciones: i) formales, en la manera en
que se enuncia el procedimiento de forma explícita, y en la competencia otorgada por la Constitución a
las funciones y ii) informales en la posibilidad de consagrar cláusulas de intangibilidad y pétreas.

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Los límites implícitos son, entonces, lógicos o formales implícitos, materiales o intrínsecos e
inmanentes. Los lógicos son aquellas regulaciones que establecen un procedimiento específico, los
materiales o intrínsecos son aquellos que señalan la imposibilidad de reformar, aunque no esté la
norma explícita y finalmente los inmanentes son aquellos que garantizan la supremacía y la integridad
de la Constitución (Higuera, 2017)

Establecida la doctrina en líneas anteriores, corresponde analizar la Constitución Política de 1991 y

como en su consagración estableció las autoridades y procedimientos para lograr su propia reforma.
El primer enunciado se encuentra en el artículo 114 de la Carta Suprema, el cual menciona que está
en cabeza del Congreso la función de reformar la constitución, posteriormente la misma norma
consagra la posibilidad de presentar proyectos de reforma constitucional al constituyente primario,
y al respecto se lee que podrá ser presentada por “un número de ciudadanos igual o superior al cinco
por ciento del censo electoral existente en la fecha respectiva o el treinta por ciento de los concejales
o diputados del país” (Constitución Política, 1991, art. 155), es importante mencionar que, en este
caso, los ciudadanos proponentes tendrán derecho a un vocero mediante el cual pueden ser oídos
durante el proceso legislativo.

De igual forma, la Corte Constitucional, entidad a la que se le confía la guarda de la integridad

y supremacía de la Constitución, asume dos funciones en este sentido, la primera consiste en
decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que promuevan los ciudadanos contra los actos
reformatorios de la Constitución, cualquiera que sea su origen, solo por vicios de procedimiento en su
formación y la segunda, decidir, con anterioridad al pronunciamiento popular, sobre la constitucionalidad
de la convocatoria a un referendo o a una Asamblea Constituyente para reformar la Constitución, solo
por vicios de procedimiento en su formación (Constitución Política, 1991, art. 241 núm. 1 y 2).

A su vez, el Consejo de Estado, corte de cierre de la jurisdicción de lo contencioso administrativo,

tiene la función de “Preparar y presentar proyectos de actos reformatorios de la Constitución y
proyectos de ley” (Constitución Política, 1991, art. 237, num. 4)

Finalmente es el título XIII, cerrando la Norma Suprema, el que resume las facultades enunciadas con
antelación y señala taxativamente como se evidencia en la figura 1 y se desarrolla a continuación que
la Constitución Política podrá ser reformada por el Congreso, por una Asamblea Constituyente o por
el pueblo mediante referendo (Constitución Política, 1991, art. 374)

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 Reforma a la constitución

Asamblea
Congreso constituyente Referendo

Figura 1. Reforma a la constitución

Fuente: elaboración propia

2.1. Por el Congreso

El Congreso de la República es el máximo órgano rector en materia legislativa, está conformado

por la Cámara de Representantes y el Senado de la República, autoridades a las que pertenecen
representantes a la cámara y senadores elegidos por votación popular para, en principio, presentar,
tramitar, debatir y votar frente a las leyes que han de regir la sociedad.

La facultad de reformar la Constitución en cabeza de la función legislativa inicia con la presentación

de un proyecto de acto legislativo, este proyecto puede ser presentado por diez miembros del
Congreso, el 20% de los concejales o de los diputados y los ciudadanos en un número equivalente al
menos, al 5% del censo electoral vigente (Constitución Política, 1991, art. 375).

Luego de ser presentado en cualquiera de las cámaras, se somete a una fase de debates, función que
inicialmente es asumida por las comisiones primeras, con una sola legislatura que no necesariamente
debe ser coincidente, se llevan a cabo dos vueltas, un primer periodo de cuatro debates (primer año)
y un segundo periodo con mismo número de debates (segundo año), de ser necesario se somete a
conciliación (Congreso, 2022).

En este caso, cuando se obtiene una mayoría simple en la primera vuelta, se genera la publicación en
el Diario oficial con el texto aprobado, posteriormente en la segunda vuelta debe existir una mayoría
absoluta que consiste en la mitad más uno de los integrantes, escenario en el cual no se pueden
debatir nuevos aspectos (Congreso, 2022).

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 ¿Sabía que...?
Los actos legislativos son medios para reformar la
constitución pues no cambian el anhelo del constituyente
primario, no remplazan las bases, las disposiciones generales,
por lo tanto, se podrá por medio de ellos, modificar,
adicionar, o derogar un texto de la Constitución cuando se
evidencia una antinomia o un vacío normativo, sin perder de
vista la naturaleza o el origen constitucional.

Un ejemplo de este tipo de reformas fue el que aconteció en 2015 cuando se promulgó el Acto
Legislativo 02, mediante el cual se adoptó una reforma institucional en búsqueda del equilibrio entre
poderes, es así como en torno a la función pública la Constitución establecía en ese momento en
el artículo 126 que los servidores públicos tienen prohibido nombrar como empleados a personas
con las que tengan algún tipo de relación familiar cercana, incluyendo hasta el cuarto grado de
consanguinidad, el segundo de afinidad y el primero civil, así como a aquellas con las que estén
casadas o tengan una unión permanente.

Además, no pueden nombrar a personas que estén relacionadas de manera similar con otros
servidores públicos que estén a cargo de la designación. Sin embargo, esta norma no se aplica a los
nombramientos que se realicen en cumplimiento de las normas vigentes que regulan el ingreso o
ascenso por méritos.

Esta disposición estuvo vigente desde el 13 de junio de 1991 hasta el 30 de junio de 2015, fecha en
la cual, mediante el acto legislativo en mención se adiciona el texto constitucional en el sentido de
indicar que, en los cargos de carrera, salvo en los concursos establecidos por la ley, la elección de
servidores públicos por parte de corporaciones públicas debe seguir una convocatoria pública que
cumpla con los requisitos y procedimientos fijados por la ley.

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Estos requisitos y procedimientos deben garantizar los principios de publicidad, transparencia, participación
ciudadana, equidad de género y mérito para la selección. Si alguien ha ejercido en propiedad alguno de los
cargos mencionados, no podrá ser reelegido para el mismo cargo, nominado para otro cargo de la misma
lista, o elegido a un cargo de elección popular hasta un año después de haber cesado en sus funciones; la
lista de cargos incluye magistrado de la Corte Constitucional, entre otros.

El hecho de consagrar taxativamente que los méritos son aquellos que se adquieren por cargos en
carrera, que se deben crear convocar y practicar convocatorias públicas debidamente reguladas, con
aplicación de principios como publicidad y transparencia en el proceso, y restringir la participación de
quienes ya ejercieron con antelación, es un claro ejemplo de cómo la reforma constitucional no pierde
de vista las nociones fundamentales constitucionales, al contrario las refuerza mediante una adición
en el contexto necesaria para permitir un verdadero ejercicio democrático.

El Acto Legislativo 02 de 2015, permite explicar a su vez la función de control político asignada a
la Corte Constitucional, cuerpo colegiado que decide demandas de inconstitucionalidad cuando
cualquier ciudadano evidencia que la norma en comento pueda estar vulnerando la Constitución
Política de 1991 con la finalidad de declararlo exequible, esto es mantener la decisión o inexequible,
dejándola sin efecto alguno.

En el caso en comento se presentaron diversas demandas de inconstitucionalidad, declarándolo

exequible en las sentencias C-285 de 2016, C-094 de 2017 y C-029 de 2018 e inexequible con
respecto a la expresión señalada en negrilla fuera de texto original “Miembro de la Comisión de
Aforados” mediante Sentencia C-373 de 2016. Es de aclarar que la declaratoria de inexequibilidad
obedeció a que el Acto Legislativo pretendió la creación de una Comisión de Aforados, omitiendo a
que función se adscribía, no quedando otro remedio que derogar el apartado en este sentido.

Para concluir, es importante señalar que cuando la reforma constitucional la realiza el Congreso por
medio de un acto legislativo, se está ante el ejercicio de una función constituyente propiamente dicha
(Rey Cantor, 2000).

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 2.2. Mediante Asamblea Nacional Constituyente

La Asamblea Nacional Constituyente es un grupo que representa la diversidad social, étnica, racial,
política, económica, cultural, de una misma nación con la finalidad de sesionar, debatir, estudiar, y
finalmente votar frente a la normativa de la nueva Constitución Política. Normalmente se convoca
por ejercicios democráticos por el pueblo como el referendo y su vigencia va hasta la comisión del
mandato delegado.

Su origen es francés, nación que la define como la unión de diversos representantes del pueblo que
asumen la labor de abordar los parámetros, principios, normas que regirán, con posterioridad en torno
a la relación entre el Gobierno y el pueblo, así como el funcionamiento, el ejercicio del poder y el
establecimiento de un sistema político y social.

El ordenamiento jurídico colombiano le otorga a la Asamblea Constituyente la doble connotación de

reforma y sustitución; pues la reforma permite conservar los anhelos del constituyente primario, sin
modificar los principios fundamentales, y la sustitución permite una restructuración dogmática orgánica.

Colombia atravesó por un periodo de violencia política y social, marcado por el conflicto armado,
situación que llevó al presidente en su momento a pensar en la instalación de mecanismos
democráticos que permitieran al pueblo cambiar la Constitución de 1886, la cual hasta ese momento
tenía más de 100 años de vigencia, fue así como se generó el movimiento estudiantil que invitó a la
ciudadanía en las elecciones al Congreso a marcar “la séptima papeleta” proceso que fue validado
mediante Estado de sitio por el entonces presidente Cesar Gaviria Trujillo y que se contabilizó en las
posteriores elecciones presidenciales.

La Asamblea Nacional Constituyente inició en diciembre de 1990 con una jornada electoral directa
mediante circunscripciones electorales con escaños, lo que derivó en la elección e instalación de
setenta (70) miembros representantes de diferentes movimientos sociales y políticos como el
Partido Liberal, la Alianza Democrática M-19, el Movimiento de Salvación Nacional, el Partido Social
Conservador, el Movimiento Unión Cristiana, la Unión Patriótica y movimientos indígenas, que
sesionaron del 4 de febrero al 4 de julio de 1991, siendo ratificados por la Corte Suprema de Justicia,
bajo el liderazgo de Álvaro Gómez Hurtado, Horacio Serpa Uribe y Antonio Navarro Wolf.

Posterior a la jornada electoral y elección de los constituyentes, se establece un reglamento que

les permite autodeterminarse y definir sus funciones, se consagran cinco comisiones, la primera de
ella encargada de los principios y la reforma constitucional, la segunda como un escenario donde se
debatía el ordenamiento territorial, la tercera para la función legislativa y ejecutiva, la cuarta función
judicial y organismos de control y la quinta en derechos económicos, sociales y ecológicos.

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Es importante mencionar que en este proceso de reforma aparentemente independiente y del
pueblo, interviene el Congreso de la República en la parte inicial del trámite, pues son ellos quienes
aprueban la ley que convoca al pueblo a decidir en elección popular si instauran o no a una asamblea
constituyente. Dejando claro que, si se aprueba dicha Asamblea, cuando menos por una tercera parte
del censo electoral, el Congreso queda suspendido de sus funciones de reforma constitucional, y
deberá apartarse para que la Asamblea Constituyente electa cumpla su función, teniendo en cuenta
que para ello podrá adoptar su propio reglamento (Constitución Política, 1991, art. 376).

La jurisprudencia recuerda que una cosa es la parte teórica y otra la práctica, en cuanto a que la
Asamblea Constituyente podrá posesionarse y cumplir su función en el sentido de debatir que
reformas son o no procedentes a la Carta Magna, pero requerirá el trámite de promulgación de la
nueva norma en el legislativo osino presentaría un defecto procedimental en la expedición de dichas
reformas (Corte Constitucional, 2016).

En conclusión, se puede decir que cuando se genera una reforma a la Constitución por medio de una
Asamblea Constituyente, el Congreso ejerce una función preconstituyente, es el pueblo quien ejerce
una función constituyente (Rey Cantor, 2000, p. 22).

¿Sabía que...?
En Europa se tiene el registro de la Asamblea Nacional
Constituyente primaria, en Francia durante la Revolución
francesa, que dio por terminada la monarquía, declarando
principios fundamentales que persisten hasta el día de hoy:
libertad, igualdad y fraternidad.

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 2.3. Mediante Referendo Constitucional

El referendo es uno de los mecanismos de participación democrática que les otorga la Constitución Política
de 1991 a los ciudadanos para velar por la garantía de sus derechos fundamentales, consiste en una votación
directa que permite a los ciudadanos participar en el proceso de toma de decisiones de su gobierno o
comunidad. Los referendos pueden ser utilizados para decidir sobre una amplia gama de temas, como
enmiendas constitucionales, cambios en las leyes o decisiones importantes de política pública.

El resultado del mismo es determinado por la mayoría de los votos emitidos, y los resultados
suelen ser vinculantes, lo que significa que el gobierno está legalmente obligado a seguir la decisión
del electorado. Este a su vez puede ser de dos modalidades, la primera de ellas es el referendo
derogatorio de iniciativa popular y la segunda un referendo aprobatorio de iniciativa popular.

2.3.1. El referendo derogatorio

Se caracteriza por su lento y complejo procedimiento, en la doctrina también se le denomina

referendo agravado. Esta modalidad tiene por objeto el sometimiento del Congreso y del pueblo a
debatir sobre asuntos sustanciales que están sometidos a aprobación por acto legislativo, como los
derechos constitucionales fundamentales, las acciones constitucionales como actos democráticos
y garantes, los procedimientos de participación popular como por ejemplo la consulta popular y la
función legislativa (Rey Cantor, 2000).

La Constitución lo enuncia en el artículo 377 y la norma lo define como el sometimiento de un acto

legislativo, de una ley, de una ordenanza, de un acuerdo o de una resolución local en alguna de sus
partes o en su integridad, a consideración del pueblo para que este decida si lo deroga o no (Ley 134,
1994, art. 4°).

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 Procedimiento de un referendo agravado

PROYECTO ACTO
LEGISTALIVO

SOLICITA CONVOCATORIA

DOS (2) PERIODOS OCHO (8) 5% DE LOS CIUDADANOS REFERENDO

CENSO ELECTORAL CONSTITUCIONAL

CONSECUTIVOS DEBATES
DEROGATORIO

APROBACIÓN Y
6 MESES SIGUIENTES
PROMULGACIÓN ACTO
NORMATIVO
SI NO

DEROGAR REFERENDO
ACTO LEGISLATIVO DE
ACTO LEGISLATIVO DE
REFORMA
REFORMA
CONSTITUCIONAL
CONSTITUCIONAL

Figura 2. Procedimiento de un referendo agravado

Fuente: elaboración propia

2.3.2. El referendo aprobatorio

Es rápido, sumario, abreviado y cuenta con un fundamento constitucional que lo describe como aquel
que puede ser presentado, ya sea por iniciativa del Gobierno o del pueblo, en línea con los parámetros
prestablecidos de reforma legal o constitucional (Constitución Política, 1991, art. 155) y acto seguido
se menciona que es el Congreso el que, mediante una ley, debe requerir la aprobación de la mayoría
de los miembros de ambas cámaras, sometiendo a referendo un proyecto de reforma constitucional
que el mismo Congreso incorpore a la ley.

Este fundamento constitucional establece, a su vez, que el referendo se debe presentar de tal manera
que los sufragantes puedan escoger libremente cuáles, de las propuestas, a modo de lista de chequeo,
obtienen un SÍ registrando un voto positivo y cuales un NO, registrando un voto negativo. Este
procedimiento no es suficiente, pues para contar con la aprobación de las reformas a la constitución
se requiere el voto afirmativo de más de la mitad de los votantes y que esta cifra exceda la cuarta
parte del total de ciudadanos que integren el censo electoral (Constitución Política, 1991, art. 378).

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Finalmente, se debe mencionar que en el año 2015 se expidió una ley estatutaria en materia de promoción
y protección del derecho a la participación democrática, en la que al referirse al referendo señaló el
escenario reformista y no sustituyente del mismo, indicando que una de las reglas que rige el trámite en
corporaciones públicas para el mecanismo de participación ciudadana referendo es que a iniciativa del
Gobierno o de la ciudadanía, y de acuerdo con los requisitos fijados en la Constitución y la ley, el Congreso,
mediante ley que requiere la aprobación de la mayoría de los miembros de ambas Cámaras, podrá someter
a referendo un proyecto de reforma constitucional o de ley. La ley que sea aprobada por el Congreso
deberá incorporar el texto que se somete a referendo (Ley 1757, 2015, art. 20).

3. Conclusión
Existen diversas formas de llevar a cabo una reforma constitucional, ya sea por medio del Congreso,
una Asamblea Constituyente o mediante referendos constitucionales. Tanto el referendo derogatorio
como el aprobatorio son herramientas importantes para que la ciudadanía pueda participar
activamente en la toma de decisiones que afectan la Constitución del país. Cada uno de estos
mecanismos tiene sus ventajas y desventajas, pero es importante que se utilicen de manera adecuada
para asegurar una reforma constitucional justa y equitativa.

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Referencias

Asamblea Nacional Constituyente. (1991, 6 de julio). Constitución Política de Colombia (2.ª ed.). Gaceta
Constitucional No. 116. http://www.secretariasenado.gov.co/index.php/constitucion-politica

Congreso de la República de Colombia. (1994, 31 de mayo). Ley 134. Por la cual se dictan normas sobre
mecanismos de participación ciudadana. Diario Oficial 41.373.

Congreso de la República de Colombia. (2015, 6 de julio). Ley 1757. Por la cual se dictan disposiciones en
materia de promoción y protección del derecho a la participación democrática. Diario Oficial 49.565.

Congreso de la República de Colombia. (2022). ¿Cómo se tramita un acto legislativo? https://www.camara.

gov.co/como-se-tramita-un-acto-legislativo

Corte Constitucional. (2016, 13 de julio). Sentencia C-373. (Alejandro Linares Cantillo, Gabriel Eduardo
Mendoza Martello, M. P.).

Higuera Jiménez, D. M. (2017), Límites al poder de reforma, modificaciones y alteraciones a la

Constitución. Opinión Jurídica, 16(32), 97-126. http://www.scielo.org.co/pdf/ojum/v16n32/1692-2530-
ojum-16-32-00097.pdf

Rey Cantor, E. (2000) Referendo, asamblea constituyente y congreso. Ediciones Ciencia y Derecho.

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 INFORMACIÓN TÉCNICA

Módulo: Derecho constitucional II

Unidad 4: Reforma y sustitución de la Constitución Política
de 1991
Escenario 7: Reforma

Autora: Lina María Ortegón Suárez

Asesora Pedagógica: Laura Catalina Salcedo Camargo

Diseñador Gráfico: Oscar Rojas

Este material pertenece al Politécnico Grancolombiano.

Prohibida su reproducción total o parcial.

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