POLÍTICA FISCAL

Prof. Vicente Corzo

ÍNDICE
1. INTRODUCCIÓN: POLÍTICA FISCAL, CONCEPTO Y ESTADÍSTICAS
2. LA PLANIFICACIÓN DE LOS INGRESOS, GASTOS Y
ENDEUDAMIENTO: PRESUPUESTO PÚBLICO Y SU PROCESO
3. POLÍTICA FISCAL Y MMM
4. LIMITACIONES DE LA POLÍTICA FISCAL
5. LOS DÉFICIT FINANCIEROS DEL SECTOR PÚBLICO
6. FINANCIAMIENTO DEL DÉFICIT FINANCIERO E INSTRUMENTOS DE
DEUDA
7. MEDICIÓN DEL DESBALANCE FISCAL
 Política fiscal y gasto público
• La definición de política fiscal generalmente se refiere a la función de estabilización,
y puede definirse como el conjunto de decisiones o reglas con respecto a los
impuestos y el gasto público con el fin de amortiguar las fluctuaciones del ciclo
económico con el fin de mantener el desempleo cerca de su valor de equilibrio y
evite la acumulación de presiones deflacionarias o inflacionarias
(Samuelson, 1948).

• La política fiscal (muy relacionada al pensamiento de J.M. Keynes) emerge como

una invención del siglo XX.
• El gasto público y su financiamiento es mucho más antiguo.
• El gasto público respecto al PBI ha ido creciendo debido a los servicios de seguro
social, educación, etc. financiados por el gobierno en muchos países.
• Los gobiernos pasaron de ser un agente económico irrelevante
macroeconómicamente a un importante contribuidor de la demanda agregada
Gastos federal USA,
1953-2020
Gastos federal USA, 1948-2020

Economic Report of the President - The White House

www.whitehouse.gov
Perú: Gasto del gobierno 2009-2023*
 Política fiscal y efectividad
• Dudas teóricas y empíricas sobre la efectividad de la política fiscal.
• ¿Son efectivas las políticas fiscales cuando la deuda pública alcanza un alto
nivel?
• ¿La contracción fiscal tiene un efecto recesivo sobre la demanda?
• ¿Es posible y deseable concebir y cumplir los principios y reglas de la
política fiscal?
• ¿Cómo deben organizarse las relaciones entre los distintos niveles de
gobierno o entre los miembros de una unión monetaria?
• ¿Quién finalmente paga la deuda pública?
 Renacimiento de la Política fiscal
• Después de la crisis económica y financiera de 2008-2009,
surgieron nuevas preguntas.
• Ello porque la política fiscal fue rehabilitada como un principio
clave de la respuesta de política:
• ¿Qué tan grandes deberían ser los paquetes de estímulo fiscal?
• ¿Deben confiar en recortes de impuestos o aumentos de gastos?
• ¿Durante cuánto tiempo deberían mantenerse?
• ¿Cuál es la estrategia de salida deseable?
• ¿Cómo orientar una expansión fiscal oportuna y considerable
mientras se mantiene la sostenibilidad de la deuda pública?
 PRESUPUESTO PÚBLICO
• Es un documento que registra el origen y volumen de los ingresos
(“receipts”) y los gastos en un año fiscal determinado.
• Ingresos: provienen de impuestos directos e indirectos, contribuciones a la
seguridad social, ingresos de activos públicos o venta de servicios públicos.
• Gastos: en actividades como defensa, salud, educación, justicia, trabajo,
política social, política internacional, etc.
• El presupuesto está desagregado por niveles de gobierno
• La función de estabilización es usualmente realizada por el gobierno central
DECRETO DE URGENCIA QUE APRUEBA EL PRESUPUESTO DEL SECTOR PÚBLICO
PARA EL AÑO FISCAL 2020
(DECRETO DE URGENCIA Nº 014-2019)

Fuente: https://www.mef.gob.pe/index.php?option=com_content&view=article&id=2327&Itemid=101878&lang=es
DECRETO DE URGENCIA QUE APRUEBA EL PRESUPUESTO DEL SECTOR PÚBLICO
PARA EL AÑO FISCAL 2020
(DECRETO DE URGENCIA Nº 014-2019)

Fuente: https://www.mef.gob.pe/index.php?option=com_content&view=article&id=2327&Itemid=101878&lang=es
Presupuesto Anual de Gastos para el Año Fiscal 2022 Recursos que financian el Presupuesto del Sector Público para el
Año Fiscal 2022

LEY Nº 31365 - Ley de Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2022
Fuente: MEF-Guía de Orientación al Ciudadano
Presupuesto, elaboración y aprobación: etapas
y toma de decisiones de política económica
• Artículo 77.- Presupuesto Público
La administración económica y financiera del Estado se rige por el presupuesto que anualmente aprueba el Congreso. La
estructura del presupuesto del sector público contiene dos secciones: gobierno central e instancias descentralizadas.
• Artículo 78.- Proyectos de Ley de Presupuesto, Endeudamiento y Equilibrio Financiero El Presidente de la
República envía al Congreso el proyecto de Ley de Presupuesto dentro de un plazo que vence el 30 de agosto
de cada año.
• Artículo 79.- Restricciones en el Gasto Público
Los representantes ante el Congreso no tienen iniciativa para crear ni aumentar gastos públicos, salvo en lo que se refiere a
su presupuesto.
• Artículo 80.- Sustentación del Presupuesto Público
El Ministro de Economía y Finanzas sustenta, ante el Pleno del Congreso, el pliego de ingresos. Cada ministro sustenta los
pliegos de egresos de su sector. El Presidente de la Corte Suprema, el Fiscal de la Nación y el Presidente del Jurado
Nacional de Elecciones sustentan los pliegos correspondientes a cada institución.
Si la autógrafa de la Ley de Presupuesto no es remitida al Poder Ejecutivo hasta el treinta de noviembre, entra en vigencia el
Proyecto de éste, que es promulgado por decreto legislativo.
 PROCESO DE PROGRAMACIÓN Y FORMULACIÓN DEL
PRESUPUESTO PÚBLICO

• DIRECTIVA DE PROGRAMACIÓN MULTIANUAL

PRESUPUESTARIA Y FORMULACIÓN
PRESUPUESTARIA
(Resolución Directoral Nº 009-2020-EF/50.01)
• Programación Multianual Presupuestaria (3 años).
• Registrar en SIAF
• Toma las principales variables macroeconómicas
y fiscales del Informe de actualización de
proyecciones del Marco Macroeconómico
Multianual (MMM)
• Formulación presupuestaria del Anteproyecto de
Ley de Presupuesto.
• Desagregar, distribuir y estructurar la información
del primer año de la Programación Multianual
Presupuestaria
• Sustentación del presupuesto ante MEF.
• Aprobación en PCM y remisión al Congreso.
• Aprobación en Congreso: Ley
¿Cómo se elabora el presupuesto público?

Fuente: MEF-Guía de Orientación al Ciudadano

 POLÍTICA FISCAL Y MMM 2022-2025
• Principales lineamientos de política fiscal considerados en el Marco Macroeconómico Multianual
2022- 2025
• Asegurar la sostenibilidad fiscal a través del manejo prudente, responsable y transparente de las
cuentas fiscales, lo cual contribuye a la estabilidad macroeconómica del país.
– Déficit fiscal convergerá al 4,7%% al 2021; 3.7% en 2022; 2,7% en 2023; 1.7% en 2024 y 1% en 2025
– la deuda del Sector Público No Financiero (SPNF) se estabilizará en torno a 35,3% del PBI 2021; 37,4%
en 2023; 31,7% en 2030; 26,4% en 2040 y 23,3% en 2050(regla fiscal 30% del PBI).
• Incrementar los ingresos fiscales estructurales de largo plazo:
– de 19,9% del PBI en 2022 a 20,4% del PBI en 2025.
• Mejorar el proceso de gestión de la inversión pública para reducir brechas de infraestructura.
• Fortalecer la gestión de las finanzas públicas de Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales.
• Mejorar la calidad de los servicios públicos a través de la modernización del Estado y el uso
eficiente de los recursos
 Herramientas Contracíclicas
• El marco macrofiscal incluye cláusulas de excepción que permiten modificar temporalmente
las reglas fiscales a fin de contar con un marco flexible ante la ocurrencia de situaciones
adversas inesperadas como desastres o choque externo significativo.
• Cláusulas de excepción: habilita el uso de recursos del Fondo de Estabilización Fiscal
(FEF).
– Así por ejemplo, en 2017 se aprobó la ampliación del déficit fiscal y se habilitó el uso de los
recursos del FEF, con la finalidad de financiar el proceso de Reconstrucción ante el FEN Costero
(la Ley N° 30637, Ley que dispone la aplicación de la cláusula de excepción a las reglas
macrofiscales del Sector Público No Financiero).
• El FEF tiene por objetivo generar ahorros fiscales que permitan incrementar la capacidad de
respuesta del Estado ante escenarios que tendrían un impacto significativo sobre la
economía
 Política fiscal en otros países
• La política fiscal es diseñada bajo un modelo de medio plazo
(especifica evolución del gasto, establece límites al déficit público,
límites al endeudamiento)
• Unión Europea: cada miembro remite programa de estabilidad
(planificación a 3 años de los componentes principales del
presupuesto y su sensibilidad a escenarios de crecimiento alternativo)
• Adopción de reglas fiscales:
– Reglas de presupuesto adoptados por algunos estados federales de USA
– Regla dorada de las finanzas públicas adoptada por Alemania en los 1970s
y por la UK en los 90s:
• estipula que solo el gasto de inversión puede ser financiada mediante deuda-
formalizada en la Constitución Alemana en 2009, para limitar el déficit federal al
0,35% del PIB durante el ciclo que comienza en 2016.
 Limitaciones de política Fiscal
• Una proporción importante del presupuesto está dedicado al gasto
corriente.
• Dado que las categorías de gasto (inversión, defensa) están
programadas a mediano plazo, el margen de maniobra de los policymaker
de la política fiscal está generalmente limitada en el corto plazo: ello no
permite reducir el endeudamiento público con la rapidez que se requiere.
• Periodo del proceso de toma de decisión: limita el uso para propósitos
contracíclicos, sobre todo cuando las decisiones se deben tomar fuera del
proceso presupuestario anual. Instancias de negociación dentro del
gobierno y del parlamento.
• Luego, la política fiscal tienen rezagos o afecta a la actividad económica
después de algún tiempo de su implementación.
 Balance fiscal: déficit/superávit
• El balance fiscal es la diferencia entre los ingresos y gastos del sector público.
• Balance/Resultado primario del sector público excluye el pago de intereses de la deuda pública
• Resultado Económico: Es la diferencia entre el total de ingresos, y el total de gastos (no financieros y financieros). En caso de
ser positivo (negativo) se le denominara superávit (déficit) económico

SPNF: El conjunto de Entidades Públicas, excluidas las empresas públicas financieras y el Banco Central de Reserva del Perú. El SPNF está
compuesto por el Gobierno General y las empresas públicas no financieras
 LOS DÉFICIT FINANCIEROS
• Financiamiento del déficits sector público:
– Préstamos del banco central nacional (creación de dinero)
– Préstamos de otros agentes públicos o privados, incluidas organizaciones internacionales o gobiernos extranjeros.
–
• Monetización del déficit público: consiste en un sobregiro o un préstamo otorgado por el banco central al
gobierno que aumenta la oferta monetaria. Esta práctica se origina en la capacidad de los reyes para financiar sus
gastos imprimiendo dinero y engañando sobre el peso real de las monedas de oro (señoreaje) y solía ser común en
el pasado, en particular para financiar guerras.
• Esto equivale a dejar que los requerimiento del Tesoro Público definan la cantidad de dinero en lugar que las transacciones de la economía o las
necesidades de acumulación, determinen el ritmo de creación de dinero; cuando se mantiene en el tiempo, es una fuente poderosa de inflación (ver el
modelo de Sargent y Wallace).
• Por ejemplo, los episodios de hiperinflación en América Latina estaban sistemáticamente conectados al deterioro de las finanzas públicas. Con una
indexación inferior a la completa, la creación de dinero y la inflación proporcionaron a los gobiernos una forma de escapar de la carga de la deuda, en
última instancia, transfiriendo la carga del contribuyente al tenedor de dinero y al consumidor.

• El enlace entre la inflación y el déficit financiero llevó a restricciones implícitas y explicitas de cómo el gobierno
puede pedir préstamos de sus Bancos Centrales.
 LOS DÉFICIT FINANCIEROS Y MONETIZACIÓN DE LA DEUDA

• El problema de la monetización de la deuda (déficit) generalmente

resurge en medio de fuertes crisis financieras que se extienden a la
economía real.
✓ Japón: año 2003, crisis económica a gran escala y con el riesgo de una
espiral deflacionaria, el Banco de Japón se comprometió a monetizar
parte de la deuda pública para alimentar nuevas expectativas de inflación.
Sin embargo, lo hizo comprando valores del Gobierno en el mercado en
lugar de otorgar préstamos directos al Tesoro japonés.
✓ A raíz de la crisis subprime de 2007 y el colapso financiero de 2008, la
Reserva Federal y otros bancos centrales, después de haber reducido las
tasas de interés por medios más convencionales, se comprometieron a
comprar valores del Tesoro a largo plazo, lo que indica su voluntad de
monetizar la deuda para aliviar aún más la tensión de liquidez y estimular
la demanda agregada.
 LOS DÉFICIT FINANCIEROS
• En las economías avanzadas, el endeudamiento público consiste en vender a los
inversores títulos de deuda que les otorgan, durante un período de tiempo
determinado, pagos de capital e intereses especificados en el contrato de deuda
asociado.
• En muchas economías emergentes, los gobiernos también solicitan préstamos de
bancos y de instituciones internacionales como bancos multilaterales de desarrollo.
• El préstamos acumulados constituye deuda pública. La deuda pública representa
los pasivos financieros del sector público frente a los actores privados.
• No confundirse: la deuda externa representa los pasivos de todos los actores
nacionales frente al resto del mundo.
• Por supuesto, ambos conceptos tienen un componente común: los bonos del
gobierno comprados por inversores no residentes.
1/ Considera como cobertura al Gobierno General. Para Perú se considera al SPNF.
Financiamiento de la deuda pública
 LOS DÉFICIT FINANCIEROS

• Los bancos centrales mantienen bonos del tesoro

como contraparte del dinero.
• Banco central compra estos activos financieros de los
bancos a cambio de aumentar la liquidez.
• Los montos de liquidez son derivados de la política
monetaria sin consideraciones de la política fiscal.
 MEDICIÓN DEL DESBALANCE FISCAL
• La elaboración de estadísticas sobre los balances fiscales requiere elegir las
instituciones y el tipo de gastos e ingresos para ser considerados
• Gobierno general o central?
– Balance de Gobierno general: consolida gobierno central, gobierno local, seguro social
o estados federales/regionales.
• Enfocarse en el gobierno general puede no siempre ser relevante en términos de
proceso presupuestario o desde la perspectiva de economía política.
– Responsabilidad y proceso de decisiones difiere dependiendo del nivel de gobierno
– Los datos agregados determinan la carga impositiva soportada por el contribuyente. Sin
embargo, el uso de cifras agregadas para el sector público en su conjunto puede ofuscar
las diferencias entre situaciones contrastadas a nivel de subsector.
• La mayoría de los desbalances que ocurren a nivel de gobierno general provienen
del gobierno central.
 MEDICIÓN DEL DESBALANCE FISCAL
• Déficit primario o total?
– El balance fiscal total es llamado balance financiero o préstamo neto: es la diferencia entre el gasto del sector
público y su ingreso. Representa la necesidades de préstamos del gobierno
– El balance financiero incluye el pago de interés sobre la deuda pública

• Un mejor indicador del impulso fiscal del gobierno y del parlamento es el Balance
Primario, definido como el balance financiero que excluye los pagos de intereses:

Balance financiero (neto de préstamos)= balance primario-pagos de intereses

• En países emergentes se usa el balance primario como una medida más factible de la
política fiscal debido a que la deuda pública (de madurez corta y tasas de interés-reflejando
el riesgo de default) es inestable.
MEDICIÓN DEL DESBALANCE FISCAL
• Déficit (estructural) cíclicamente ajustado o financiero actual?

– Los balances fiscales tienden a crecer cuando hay auge y caen cuando hay desaceleración.

– Esto es porque la base imponible se mueve en línea con la actividad económica (ejemplo: los
ingresos por impuesto a las ventas depende del consumo) mientras algunos componentes del
gasto público (beneficios del desempleo) se reducen en los auges económicos.

– Así, esta espontánea variación del balance fiscal-conocido como estabilizadores automáticos-
tiene un efecto estabilizador sobre el ingreso agregado de los hogares después de impuesto,
neto de transferencias, desde que los impuestos pagados, neto de transferencias, crecen
durante la expansiones, mientras ocurre lo contrario en la desaceleración sin algún cambio
de política.
MEDICIÓN DEL DESBALANCE FISCAL
Déficit (estructural) cíclicamente ajustado o financiero actual?

– Por tanto, para capturar los cambios en la política fiscal, es útil estimar un balance ajustado
cíclicamente o Balance Estructural que mide cuál sería el saldo financiero si la producción
estuviera en su nivel potencial.
– Analizar indicadores que no sufren de fluctuaciones temporales ayuda a identificar la tendencia
subyacente de las políticas fiscales relativas a la sostenibilidad de las finanzas públicas a largo
plazo.
– La evolución del Balance financiero se descompone en un componente cíclico, independiente de
la voluntad del gobierno, y un componente discrecional, que es igual a la variación del saldo
estructural.
– El componente discrecional proporciona una medida de la posición fiscal, es decir, de la
orientación de la política fiscal.
LATAM: Balance estructural de la administración pública como porcentaje
del PIB potencial, 2007 y 2018

El balance fiscal estructural

representa el saldo fiscal según
lo reportado en el marco del
SCN ajustado para el estado del
ciclo económico (medido por la
brecha del producto) y
elementos no estructurales
más allá del ciclo económico
(por ejemplo, operaciones
fiscales únicas).
La brecha del producto mide la
diferencia entre el PIB real y
potencial, siendo este último
una estimación del nivel del PIB
si la economía funcionara a
plena capacidad (no es
directamente observable).

Fuentes: Datos para los países de ALC: base de datos de Perspectivas de la Economía Mundial (World Economic Outlook) del FMI
(octubre de 2019). Datos para el promedio de la OCDE: OECD Economic Outlook N.106 (base de datos).
 MEDICIÓN DEL DESBALANCE FISCAL
• Saldo financiero (préstamo neto) = saldo cíclico + balance ajustado cíclicamente = balance cíclico +
balance estructural

• Esta medida de orientación fiscal es el principal indicador utilizado en los debates sobre políticas,
especialmente en la UE.

• Sin embargo, plantea una serie de debates técnicos relacionados con la dificultad de medir la brecha
del producto y la elasticidad de los gastos e ingresos del gobierno al nivel de actividad económica.

• Por ejemplo, el cambio de un año al siguiente en el saldo ajustado de forma cíclica está destinado a
representar acciones de política discrecionales, pero a menudo no coincide con las estimaciones
basadas en decisiones reales con respecto a impuestos y gastos, la diferencia a veces es amplia.

• Las estimaciones de los gobiernos nacionales y las organizaciones internacionales también difieren, a
veces ampliamente, y están sujetas a revisiones significativas a lo largo del tiempo. Por lo tanto, el
concepto de equilibrio estructural es importante para las discusiones de políticas, pero las
estimaciones están lejos de ser guías perfectamente confiables para las decisiones de políticas.
 Balance Estructural: Perú
• La discusión de corto (posición fiscal y estabilización) y largo plazo (sostenibilidad) acerca de la política fiscal
se ve limitada por la simultaneidad de los movimientos fiscales originados por las decisiones discrecionales
de política con los movimientos originados por factores exógenos a la autoridad fiscal -como ingresos que
siguen la evolución del ciclo económico o precios de las materias primas que exportamos, gastos que son la
expresión de compromisos legales o contractuales asumidos con anterioridad por el Estado, etc.
• El análisis de cuentas fiscales estructurales permite diferenciar la dinámica discrecional de la dinámica exógena
a la autoridad fiscal.
• El indicador de balance estructural (BE) se utiliza para estimar un resultado económico del Sector Público No
Financiero sin tomar en cuenta los efectos del ciclo económico ni de las fluctuaciones transitorias en los precios
clave que afectan el presupuesto público.

Siendo BEt el balance estructural del período t, BEfec el balance efectivo u observado y AC el ajuste cíclico a
los ingresos en el período t.
El balance efectivo es el Resultado Económico del Sector Público No Financiero

El ajuste cíclico comprende la estimación tanto del efecto del ciclo del PBI como de los precios de los minerales e
hidrocarburos sobre la dinámica de los ingresos fiscales.
 VIDEOS DE POLITICA FISCAL EN PERU Y
COLOMBIA

• POLITICA FISCAL EN PANDEMIA (PERU):

https://youtu.be/cqTWylpJeh0
• POLITICA FISCAL EN COLOMBIA:
https://www.youtube.com/watch?v=Lw4E5YjRKjY