EFECTO DE LA PANDEMIA COVID-19 EN LAS PROYECCIONES

DEL GASTO PÚBLICO EN LAS PENSIONES EN EL PERÚ

Trabajo de Investigación Económica

Presentado por:

Marlon Andree Abanto Velásquez

Luis Alberto Ventura Dorregaray

Asesora: Noelia Bernal Lobato

Lima, agosto 2023

 RESUMEN

En este estudio se analizará cómo el gasto fiscal peruano en pensiones se ve afectado

por las variaciones en las variables demográficas y la implementación de pensiones
mínimas y garantizadas como resultado de la pandemia COVID-19. Los resultados
obtenidos pueden ser útiles para la creación de nuevas políticas públicas y reformas
en el sistema de pensiones.

Se estimaron los cambios en las proyecciones del gasto fiscal en pensiones del
sistema nacional y sistema privado de pensiones desde 2022 hasta 2035, bajo
distintos supuestos. Estas estimaciones tomarán en cuenta escenarios de la
aprobación de una ley que implemente las pensiones mínimas y garantizadas, como
resultado de los retiros de las AFP provocados por la pandemia, y la necesidad de
una reforma de pensiones.

En este sentido, se estimaron modelos de simulación dinámica de gasto en pensiones

y se obtuvo el gasto como porcentaje del PBI.

PALABRAS CLAVE:

Gasto público; pensiones mínimas; pandemia del COVID-19; sistema nacional de

pensiones; retiro de las AFPs; modelo de Clements; modelo del BID.
 ABSTRACT

This study analyzes how Peruvian fiscal spending on pensions is affected by

demographic variables and the implementation of a guaranteed minimum pension
resulting from the COVID-19 pandemic. The results obtained can be useful for the
creation of new public policies and reforms in the pension system.

The changes in the projections of the national pension system and the private
pension system will be estimated, including the estimation of the total pension debt
of the National Pension Office from 2023 to 2035, as well as the present value of
the guaranteed minimum pension benefit in the private pension system, under
different assumptions. These estimates will consider the approval of a law that
implements guaranteed minimum pensions, as a result of the withdrawals from the
AFPs caused by the pandemic, and the need for pension reform.

In this regard, two models will be estimated, and public spending as a percentage of
GDP will be obtained in both cases. The first model is related to the assumption of
a guaranteed minimum pension in the capitalization system, while the second
model estimates the change in public spending in the pay-as-you-go system based
on changes in demographic variables due to COVID-19.

KEY WORDS:

public spending; minimum pensions; COVID-19 pandemic; national pension

system; retirement of the AFPs; Clement's model; IDB model.
TABLA DE CONTENIDO

RESUMEN ii
TABLA DE CONTENIDO iii
ÍNDICE DE ANEXOS iv

INTRODUCCIÓN 1
CAPÍTULO I. REVISIÓN DE LA LITERATURA 3
CAPÍTULO II. MARCO ANALÍTICO Y METODOLOGÍA 9
CAPITULO III. ANÁLISIS DE RESULTADOS 17
CAPITULO IV. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES 22
REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS 23
ANEXO 26

ÍNDICE DE ANEXOS

Anexo 1. Población ocupada afiliada a un sistema de pensiones según tipo 26

Anexo 2. Balance financiero (ingresos menos gastos) de los subsistemas públicos de
pensiones en soles corrientes 26

Anexo 3. Perú: Estimaciones y Proyecciones de la Población Nacional 27

Anexo 4. Proyección del costo fiscal para cubrir la garantía de pensión mínima 27

Anexo 5. Número de afiliados con retiros durante la pandemia según sexo y rango de
edad (Al 31 de diciembre de 2021)

28

Anexo 6. Recaudación y gasto en pensiones

28

Anexo 7. Número de afiliados al Sistema Privado de pensiones (miles)

29

Anexo 8. Gasto en Pensiones del Gobierno Central (millones de soles)

29

Anexo 9. Cuadro de resultados de proyección del gasto fiscal (SPP)

30

Anexo 10. Cuadro de resultados de proyección del gasto fiscal (SNP)

31

Anexo 11. Cuadro de resultados de proyección del gasto fiscal (Agregado)

31
INTRODUCCIÓN

Durante los últimos años, varios autores tuvieron interés en el estudio de los
sistemas de pensiones debido a una necesidad de reformas pensionarias ya que
este sistema paralelo requiere mejorar su eficiencia, cobertura y sostenibilidad.
Ello debido a que las poblaciones tendrán una mayor expectativa de vida que se
concentrará principalmente en adultos mayores (MEF, 2022).

Debido a la complejidad y al impacto en la población de estas reformas

estructurales que están en constante debate, hay una necesidad de un debate
técnico amplio que involucre a los distintos actores como los son el Poder
Ejecutivo, el Poder Legislativo y el sector privado (SBS, 2020). El objetivo de
nuestro trabajo de investigación es brindar estimaciones actualizadas de las
proyecciones del gasto fiscal en el sistema de pensiones contributivas del país,
añadiendo un supuesto adicional que es el de pensiones mínimas garantizadas en
el Sistema Privado de Pensiones.

La necesidad de evaluar estas estimaciones del gasto proyectado en pensiones

contributivas parte de los dos pilares o principios rectores de toda reforma
pensionaria que es la adecuación y la sostenibilidad fiscal. Ya que estos debates
sobre reforma pensionaria necesariamente conducen a un debate sobre política
fiscal, y este a la vez requiere estimar los compromisos de gasto fiscal de la
próxima década y cuáles serán sus fuentes de financiamiento con el objetivo de
asegurar su sostenibilidad (Arenas de Mesa, 2016). Por ello, nuestro trabajo se
enfoca en dar mayor literatura en las proyecciones actualizadas del gasto fiscal
peruano dedicado a pensiones a través del cambio en las variables demográficas,
como lo son las tasas de mortalidad, y en un supuesto de pensiones mínimas
garantizadas a causa de la pandemia COVID-19. Específicamente, se pretende
estimar el gasto público en pensiones como porcentaje del PBI a través de un
agregado entre las proyecciones del gasto fiscal en el sistema nacional y privado
de pensiones.

Si bien existen estimaciones del gasto en el sistema público de pensiones, como

la de Bernal (2016) aún no existen proyecciones del gasto público que abarquen
los sistemas nacionales y privados de pensiones ni los nuevos cambios en las
variables demográficas de mortalidad y fecundidad a causa del COVID-19. Para
la estimación de las proyecciones del gasto del sistema nacional se utiliza de

1
referencia el modelo utilizado en el estudio de Olivera (2020).

Las proyecciones elaboradas por Olivera (2020), estiman las proyecciones del
gasto público en cuatro escenarios. En el primer escenario se mantiene el statu
quo, es decir con la existencia del SPP y el SNP. El segundo escenario se da en
una reforma hacia un sistema de capitalización individual puro, mientras que las
dos restantes se basan en un sistema mixto basados en complementos de pensión
y de cuentas nocionales.

El siguiente trabajo toma como referencia el statu quo elaborado por Olivera
(2020), actualizando los cambios en las variables demográficas, como la
esperanza de vida y las tablas de mortalidad, causadas por la sobremortalidad que
fue efecto de la pandemia COVID-19.

Para el SPP, se cuenta con los datos actuales a corte de diciembre del 2021,
donde se incluyen los retiros de las AFP´s, estas personas que retiraron parcial o
totalmente sus fondos previsionales serían los potenciales demandantes una
pensión mínima garantizada, debido que este sector quedará desprotegido en sus
pensiones futuras.

Por su lado, en el SNP, la pandemia ocasionó una contracción económica que a la

vez ocasionó una caída de la mano de obra que redujo tanto la tasa de empleo
como la tasa de actividad. Según Feher (2020), se da por los trabajadores adultos
cercanos al retiro que son más propensos a contraer el virus, estos podrían
jubilarse anticipadamente ya que no podrían estar en condiciones de trabajar o la
probabilidad de su reinserción laboral sería baja. Si bien, los gobiernos
introdujeron alivios tributarios que redujeron los ingresos de las contribuciones a
los planes de pensiones, todo ello tiene un impacto en la sostenibilidad fiscal
como en el gasto por pensiones en el Sistema Nacional de Pensiones por lo que se
puede agravar más las presiones fiscales a causa del COVID-19.

En ese sentido, el modelo elaborado por Olivera (2020) no nos da una adecuada
proyección, ya que no mide las variaciones en la tabla de mortalidad causadas por
el exceso de muertes a causa del COVID-19, además de contar con data al corte
del 2021 donde se reflejan los resultados de los cuatro retiros extraordinarios de
fondos de las AFP’s aprobados durante la pandemia. Por esto último, se podría
medir una mayor demanda de pensiones mínimas.
2
Por otro lado, en las proyecciones hechas por Bernal (2016) se utilizan datos
agregados de la Oficina de Normalización Previsional (ONP) para estimar la
pensión promedio correspondiente al Decreto Ley N° 19990. Sin embargo, esta
metodología se queda corta en términos de precisión y detalle, ya que se basa en
información agregada que no refleja la variabilidad más aproximada entre los
pensionistas y beneficiarios.

De esta manera, se utilizará un modelo de simulación para comparar las

proyecciones en pensiones mínimas garantizadas en sistemas de contribución.

Para Perú, se estima un reducido gasto en las pensiones mínimas, los resultados
obtenidos para el año 2035 es de apenas 0,39% y para el año 2100 es de 2,56%.
Creemos que estas estimaciones son muy subestimadas, las razones se
profundizará en la parte de metodología donde criticaremos al modelo, pero
principalmente es dado a que el BID no toma en consideración el importante
evento de los retiros de AFP y su efecto en la demanda de pensiones mínimas. En
ese sentido, las interrogantes que se buscan responder a lo largo de la
investigación son: ¿Existen diferencias en las proyecciones en el gasto nacional
de pensiones presentadas por Bernal (2016) y las nuevas proyecciones que
incluyen el impacto que tuvo el COVID-19 en la demografía? ¿Las estimaciones
del gasto en las pensiones mínimas garantizadas en el Perú varían si tomamos en
cuenta cambios en los retiros de los fondos de las AFP?

La importancia de responder a la pregunta de investigación recae en conocer la

manera en que un acontecimiento de esta magnitud puede afectar al SNP y SPP.
Su utilidad recae en la identificación de los efectos para la implementación de
reformas acertadas cuando un hecho similar se presente en el futuro.

CAPÍTULO I. REVISIÓN DE LITERATURA

Entre la literatura económica abocada al estudio del sistema peruano de pensiones

hay un importante énfasis entre los investigadores para formular nuevas reformas
pensionarias en el Perú. Para poder discutir la necesidad de reformas pensionarias
necesitamos ver el panorama general del sistema de pensiones.

1. Sistema Nacional y Privado de Pensiones en el Perú

3
El esquema actual del sistema de pensiones parte de un componente contributivo
y no contributivo, el no contributivo corresponde a los programas sociales como
Pensión 65. Por otro lado, en el componente contributivo es un modelo paralelo
donde funciona conjuntamente el Sistema Nacional de Pensiones y el Sistema
Privado de Pensiones (Altamirano, 2019).

El Sistema Nacional de Pensiones fue creado por el Decreto Ley N° 19990,

vigente desde el 1 de mayo de 1973 con el objetivo de unificar bajo un solo
régimen los principales regímenes de pensiones peruanas existentes para las
actividades tanto públicas como privadas. La administración de este sistema
estuvo a cargo del Seguro Social del Perú y posteriormente en 1980 el Instituto
Peruano de Seguridad Social asumió este cargo, dicha institución desarrolló las
acciones de seguridad social del trabajador administrando las pensiones de los
trabajadores civiles bajo los decretos ley 19990 y 20503. El Sistema Nacional de
Pensiones inicialmente tuvo un sistema de capitalización colectiva donde los
trabajadores destinarán parte de sus salarios en un fondo el cual era manejado
financieramente generando rentabilidades (Montoro, 1999).

Dicho Sistema Nacional de Pensiones presentó desde sus inicios un desbalance

financiero y actuarial por varias razones que posteriormente determinarían al
Sistema Nacional de Pensiones en un sistema de reparto: (i) las distintas
administraciones implementaron un inadecuado manejo de las inversiones,
llegando a obtener escasas rentabilidades reales o incluso rentabilidades negativas
en algunos periodos, (ii) desde que el Estado peruano se convirtió en el principal
empleador desde los años 70, este incumplió reiteradamente los aportes que debía
efectuar al Sistema Nacional de Pensiones por sus trabajadores activos, la
principal razón fue la precariedad fiscal y el desorden en el manejo de sus
finanzas (Gonzales, 2021).

Por otro lado, Rojas (2014) menciona que las causas del declive del Sistema
Nacional de Pensiones, a parte de la mala administración de estas, son: (i) la
disminución del número de contribuyentes, como resultado del rápido aumento
del número de jubilados y sus mayores expectativas de vida, (ii) la inflación de
precios y su consecuente caída de los salarios reales y (iii) el rápido aumento del
número de pensionistas, sumado a un lento aumento del número de
contribuyentes, causando que el número de contribuyentes por pensionista pase
4
de 62.2 en el año 1974 a 14.3 en el año 1988.

Para Alonso et al., (2016) las fallas estructurales en este sistema paralelo se dan
en la generación de desincentivos en ambos sistemas. En el caso del Sistema
Nacional de Pensiones, este recoge los perfiles de los aportantes con menores
capacidades de ingreso lo que conlleva a menores capacidades de ahorro,
mientras que los aportantes que tienen una mayor capacidad de ahorro optarán
por el uso de las cuentas individuales de capitalización. Esto último nos lleva a un
desbalance de financiación en los repartos intergeneracionales.

Si analizamos la poca afiliación en los sistemas de pensiones, vemos que cerca

del 36% de personas en edad de trabajar (PEA) están afiliadas al sistema de
pensiones en el 2020. El 18% pertenece al Sistema Privado de Pensiones y solo el
8% al Sistema Nacional de Pensiones, de esta población ocupada el 66.4% se
encuentra en el Sistema Privado de Pensiones mientras que el 30.8% al Sistema
Nacional de Pensiones (Ver Anexo 1). Por lo que este bajo porcentaje de
aportantes totales al sistema de pensiones gozarán de una jubilación. Esta baja
participación está asociada a una de las principales características del mercado
peruano, la informalidad. Este hecho se puede constatar si analizamos el perfil de
los aportantes donde se observa que el quintil más bajo es el que tiene una menor
cantidad de aportes (INEI, 2020).

Otro de los problemas y eje central del motivo de este estudio es poder ver la
sostenibilidad financiera en el sistema de pensiones, este pues representa la
diferencia entre los ingresos por aportes menos los gastos fiscales. Un correcto
sistema de pensiones sostenible financieramente es en el cual los ingresos son
capaces de cubrir los gastos tanto en el corto y mediano plazo. Según Bernal
(2020), en el Sistema Nacional de Pensiones el balance financiero, entendido
como el ingreso de todos sus subsistemas correspondientes menos los gastos
fiscales nos muestran un balance negativo, que, si bien esta diferencia se acorta
desde los años 2000, es importante ver el impacto de la pandemia en estos
últimos años (ver Anexo 2).

1. Impacto de la pandemia COVID-19 en las pensiones en el Perú

El impacto de la pandemia en el Perú fue uno de los más fuertes en el mundo, no

solo a nivel económico sino también a nivel sociodemográfico. En el Perú existe
5
un rápido crecimiento de la población adulta, para el año 2019 la población
mayor a 60 años representaba el 13% de la población (ver Anexo 3). Se estima
que la proporción alcanzará el 30% de esta población para el año 2070 (INEI,
2019), ello se traduce un mayor nivel de gasto público en el que se tendrá que
incurrir en un futuro. Sin embargo, estas estimaciones pueden llegar a cambiar
con el paso de la pandemia COVID-19.

Por ello, es necesario estimar unas nuevas proyecciones en el país sobre el

envejecimiento peruano post pandemia y estimar si dichas predicciones variaron
respecto a las realizadas en el año 2019. Las proyecciones hechas en la época
prepandemia mencionan que el grupo que crece a una tasa más rápida es la de
mayores a 80 años, donde su participación en la población aumentaría de 2% a
8.6%. Las razones para este crecimiento sostenido en los adultos mayores son las
disminuciones en la tasa de mortalidad, una mayor esperanza de vida y una
disminución de la fecundidad, asumiendo también un patrón migratorio estable.

Para Chirinos (2021), estos ciclos que se caracterizan por caídas abruptas de la
tasa de natalidad son en corto plazo, mientras que se espera retomar las
tendencias de la tasa de natalidad y fecundidad en el largo plazo. Según el
MINSA, el número de personas fallecidas por COVID asciende a 213 mil 462,
mientras el número de fallecidos por etapas de vida nos muestra que el 69% de
muertes se dieron en los adultos mayores (ver Anexo 3), por lo que se esperaría
una ligera reducción del gasto en el Sistema de Pensiones brindado sostenibilidad
financiera a corto plazo (MINSA, 2022).

Para la OCDE (2021), la crisis del COVID-19 redujo temporalmente las

contribuciones a los planes de pensiones de reparto. Las proyecciones financieras
actualizadas de los diferentes países pertenecientes a la OCDE sugieren que el
impacto de la crisis de COVID-19 en las finanzas de las pensiones podría no ser
particularmente grande. La orden de magnitud razonable es que el exceso de
mortalidad relacionado con el COVID-19 limitaría ligeramente el gasto en
pensiones, alrededor de un 0.8% en la OCDE para el año 2021, pero que este
porcentaje disminuiría a mediano y largo plazo.

Mientras que, por el lado del financiamiento, desde el año 2021, los mercados
financieros retornaron con fuerza, por lo que se espera una mayor tasa de
rendimiento de los activos asociados a los fondos de reservas públicos. Sin
6
embargo, para el 2022, estas expectativas ya no son las mismas, dado que, por la
gran inflación mundial y las intervenciones de la FED, los principales índices
mundiales han caído. En lo que va de año, el S&P 500 ha bajado un 16.5%,
el Dow ha caído un 12.7% y el Nasdaq se ha desplomado un 24.8%
(Investing.com, 2022). El presente trabajo buscará estimar estas proyecciones del
gasto público con estos cambios en las variables demográficas, específicamente
las de mortalidad y fecundidad, como financieras debido al COVID en un período
de corto, mediano y largo plazo.

2. Estimaciones del gasto público en el Sistema de Pensiones

Contributivos en el Perú

El estudio de Bernal (2020) estima el gasto en el SNP en porcentaje del PBI, para
ello sigue la metodología empleada por Clements et al. (2013) haciendo la
proyección de solo los regímenes públicos de pensiones. Para la simulación de las
proyecciones del gasto, se toma varios supuestos que varían de acuerdo al
subsistema. Para el caso del Sistema Nacional de Pensiones se asume que el ratio
de elegibilidad crece hasta el año 2075, para el caso de la DL N°20530 se
proyecta un ratio de elegibilidad decreciente, ya que dicho subsistema se
encuentra cerrado desde el 2004. Para el caso del DL N°19846 este será
creciente, a pesar de haber sido cerrado, ya que aún hay gente afiliada que se está
jubilando. Este tendería a bajar después del año 2023. Para el año 2017, el gasto
público en pensiones se encuentra estable (1.53% del PIB), pero para el año 2025
será de 1,5 mientras que para el 2050 será de 2,45 y para el año 2075 será de
6,17. Una de las razones principales de dicha estimación es el envejecimiento
demográfico, este proceso es capturado a través de la ratio de dependencia de
vejez.

Por otro lado, los resultados obtenidos por el BID (2022) nos muestran que si
bien para el año 2025 en promedio el gasto fiscal es de 1,2% del PIB para los
países analizados (Bolivia, El Salvador, Colombia, Chile, México, República
Dominicana y Perú), países como Bolivia o Colombia tienden a tener un mayor
incremento del PIB para los años 2050 y 2100 (ver Anexo 4). Estos resultados
serían explicados principalmente por la elevada relación entre la pensión mínima
y el salario, lo que requeriría una mayor remuneración salarial para que se llegue
al autofinanciamiento de la pensión mínima garantizada explicando así los
resultados elevados en gasto para estos países. Para Perú este resultado es
7
bajísimo, tanto para las proyecciones del 2050 y 2100, ya que en base a nuestro
supuesto la cantidad demandada de pensiones mínimas aumentará por la nueva
ley N°31478 del gobierno peruano que permite el retiro de hasta 4 unidades
impositivas tributarias de las AFP (El Peruano, 2022).

3. Pensiones mínimas garantizadas en el sistema de pensiones

contributivos

Finalmente, para poder hallar el gasto público en el Sistema Privado de Pensiones

partiremos de un supuesto, la existencia de pensiones mínimas garantizadas. Para
Cont (2022) y Pessino (2022) estas pensiones mínimas parten de las dificultades
de un ingreso per cápita sostenido donde al pasar los años existirán cada vez más
necesidades de poder cubrir con los gastos de una población que
demográficamente va en aumento, al menos a largo plazo, porque aún no se
midió los efectos totales a corto plazo debido al COVID-19. Este crecimiento de
la población va de la mano con una población adulta mayor que no pertenece a la
PEA por lo que no podrá generar recursos para poder cubrir sus necesidades
básicas. Esto se traduce en un impacto directo en el gasto público.

Para poder solventar estos gastos públicos se creó el Sistema Privado de

Pensiones, con el objetivo de tener un sistema de contribución definida que pueda
ser sostenible cuando no hay crisis sistémicas. No obstante, las bajas tasas de
rentabilidad, el bajo índice de cotización debido a la entrada y salida del empleo
formal, así como las elevadas comisiones de gestión, han resultado en pensiones
más reducidas. Esto último junto al retiro masivo de las AFP´s dan lugar a un
gran pasivo contingente donde el estado peruano deberá asumir este gasto para
poder alcanzar estas pensiones mínimas.

Como parte del plan de acción que tuvo el Estado peruano para hacer frente al
COVID se aprobaron las aplicaciones de la ley N° 31171 que dispuso retiro
masivo de las AFP equivalente a 4 UIT y retiro completo de las CTS. Estas
medidas que si bien aliviaron a las pensiones a corto plazo en plena recesión
dejaron desprotegidos a los pensionarios en el largo plazo. Para Tuesta (2022),
estos sistemas quebrantan y desnaturalizan los estándares de los sistemas de
seguridad social, parte de la culpa fue la liberalización de estos fondos para todos
los pensionarios sin haber cumplido algún criterio de selección. Por lo que se
espera una parte de la población pensionaria desprotegida en la vejez por los
8
retiros de las AFP y CTS, estos retiros de las pensiones representan
aproximadamente el 8% del PBI. Por lo que podemos ver una necesidad de poder
contar con unas pensiones mínimas garantizadas para la población que quedó
desprotegida a largo plazo.

Con la literatura expuesta podemos observar que el sistema de pensiones es

ineficiente, tanto para el Sistema Nacional de Pensiones como para el Sistema
Privado de Pensiones, en el caso del SNP este obtiene constantes desbalances
financieros y que si bien se pudo aliviar ligeramente el gasto en pensiones por el
COVID-19 este tema es uno de los puntos a tratar del trabajo- representan una
gran contingencia fiscal (Ver Anexo 6). Mientras que, por el lado del Sistema
Privado de Pensiones, este puede llegar a tener rentabilidades negativas, sumado
a medidas de excepción por el COVID como lo fue el retiro de las AFP y CTS
también representan un pasivo contingente que haremos explícito bajo el
supuesto de las pensiones mínimas garantizadas.

CAPÍTULO II. MARCO ANALÍTICO Y METODOLOGÍA

La pandemia del COVID-19 provocó la muerte de una cantidad determinada de

pensionistas peruanos y aunque no se sabe con exactitud la proporción de estos,
según García, en España, el fallecimiento por coronavirus de 29.000 pensionistas
durante 2020 recortó el gasto en pensiones en el 2021 en 3,2%. (García, 2021).
Sin embargo, según la actualización compartida por el Ministerio de Inclusión,
Seguridad Social y Migraciones, la nómina mensual de las prestaciones
contributivas de la Seguridad Social de España ascendió a 10.087,70 millones de
euros a 1 de enero, un 3,26% más que hace un año. (ElEconomista.es, 2020). Por
otra parte, en Perú, la pandemia de COVID-19 ha dado lugar a la aprobación de
leyes que permiten a un gran porcentaje de la población retirar sus fondos de
pensiones de las AFP. En este contexto, en el Congreso peruano se ha estado
debatiendo la posibilidad de aprobar un séptimo retiro, a lo que distintos
representantes se han opuesto rotundamente. Estos representantes argumentan
que es necesaria una reforma de pensiones, la cual ya se está trabajando.

El representante del BCR, Fernando Vásquez, explica que en el Sistema Privado

de Pensiones (SPP) -conformado por las AFP- no hay una pensión mínima, con
excepción de un grupo reducido de aportantes. En cuanto al Sistema Nacional de
Pensiones (SNP), este establece una pensión mínima de S/500 para aquellos

9
afiliados que completan 20 años de aportes. Asimismo, se han establecido
pensiones proporcionales desde S/250 para aquellos que hayan aportado durante
diez años, así como préstamos previsionales para que puedan acceder a una
pensión. En este sentido, el BCRP propone que tanto el sistema público como el
privado establezcan una pensión mínima en función de los años de aporte del
afiliado (La República, 2023). En relación con lo anterior, es importante destacar
que Giovanna Prialé, quien ejerce la presidencia de la Asociación de AFP,
comparte la postura del BCRP en torno a la importancia de garantizar una
pensión mínima en el nuevo sistema. Al respecto, Prialé ha señalado que dicha
pensión mínima debe estar orientada a los trabajadores que hoy en día pertenecen
tanto al sistema público como privado y aportan con regularidad. Además, ha
enfatizado que el objetivo principal de esta medida es asegurar que exista un piso
mínimo de protección social que permita prevenir la pobreza en la vejez.

Desde el punto de vista del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), si bien

aún no se ha definido una propuesta definitiva para la reforma del sistema de
pensiones, el viceministro de Economía, Juan Pichihua, ha afirmado que el
objetivo principal es garantizar que todos los ciudadanos peruanos tengan acceso
a una pensión. Específicamente, se ha destacado la importancia de garantizar una
pensión mínima para cada jubilado. No obstante, esta iniciativa implicaría un
costo financiero significativo que deberá ser asumido tanto por el Estado como
por otros mecanismos de financiamiento interno (Gestión, 2023). Asimismo, la
presidenta de la Asociación de AFP ha subrayado que el nuevo sistema debe
incorporar a los trabajadores independientes e informales. Esta postura refleja la
necesidad de establecer un sistema de pensiones que sea más inclusivo y que
tenga en cuenta las distintas realidades laborales que existen en el país (La
República, 2023).

Dado estos hechos la hipótesis del presente trabajo sugiere que las proyecciones
del gasto público en el sistema de pensiones aumentarán en el largo plazo por
estas nuevas propuestas de reforma de pensiones por parte del BCRP, Asociación
de AFPs y el Ministerio de Economía. Si bien cada institución tiene una idea
distintas, todos están de acuerdo es que el nuevo sistema previsional debe
establecer una pensión mínima. No obstante, en el corto plazo, es difícil
determinar el comportamiento o trayectoria del gasto público.

1. Datos

10
Los datos utilizados en esta investigación provienen de muestras representativas
de registros administrativos de afiliados activos en los sistemas de pensiones SPP
y SNP hasta diciembre de 2021. La muestra del SNP se extrajo de los datos
abiertos de la ONP y representa el 12.50% de la población total de afiliados, con
un total de 590,910 individuos después de eliminar observaciones con
información incompleta. Se crearon pesos por edad y sexo para que la muestra
representara adecuadamente la población final en estos aspectos.

En el caso del SPP, la muestra correspondía al 2% de la población afiliada y se

estratificó por sexo y grupos de edad. El tamaño final de la muestra fue de
140,715 individuos después de excluir a personas menores de 18 años. Los
resultados se ajustaron según el peso relativo de cada muestra en la población
total de afiliados.

Ambos sistemas proporcionaron datos sobre salario, edad, sexo y fechas de

contribución. El SPP además proporcionó información adicional, como saldo
CIC, densidad de cotizaciones, fecha de afiliación, valor del bono de
reconocimiento y meses aportados para el cálculo del bono. El SNP también
incluyó el número de contribuciones declaradas y la fecha de la primera
contribución, que debería coincidir con la fecha de afiliación.

Respecto a las estimaciones del PBI, una menor tasa de crecimiento hará más
difícil pagar este gasto fiscal y la proporción del tamaño del gasto en pensiones
respecto al PBI puede aumentar. Para ellos asumimos dos escenarios, en el
primer escenario tomamos la tasa promedio de crecimiento de los últimos 10
años, excepto el del año 2020, que se toma una caso aparte. En el segundo
escenario, proponemos estimaciones más conservadoras del crecimiento del PBI,
reduciendo su tasa a la mitad.

En el Anexo B se detallan los ajustes realizados a las variables de la muestra para

llevar a cabo las simulaciones de pensiones.

2. Simulación de pensiones

El primer conjunto de simulaciones se basa en las reglas existentes tanto para el

11
Sistema Nacional de Pensiones (SNP) como para el Sistema Privado de
Pensiones (SPP), sin tener en cuenta ninguna reforma, lo que se conoce como el
escenario de statu quo. En este escenario, calculamos las futuras pensiones del
SNP (denotadas como Pss) siguiendo las normativas vigentes del sistema (los
detalles se proporcionan más adelante en el texto), mientras que las pensiones del
SPP (denotadas como 𝑃𝑃𝑠𝑠𝑠𝑠𝑠𝑠) se determinan mediante un proceso sencillo de
capitalización mensual de las contribuciones individuales. Los componentes de
capitalización individual en el modelo mixto también siguen el mismo proceso de
acumulación.

Es importante destacar que, al comparar los resultados de diferentes escenarios de

reforma, se mantienen ciertos parámetros y supuestos constantes en todas las
simulaciones. Por ejemplo, la tasa total de aportación sobre el salario permanece
igual en los modelos de capitalización individual puros y mixtos, pero la
diferencia radica en cómo se distribuyen estos aportes, ya sea hacia la Cuenta
Individual de Capitalización (CIC) o hacia el fondo solidario o nocional, según
corresponda.

A continuación, se presentan las ecuaciones que describen el proceso de

simulación de pensiones mediante capitalización individual:

Los subíndices i, k y z se refieren a un individuo específico, su edad en el período

de referencia (diciembre de 2019) y la edad de jubilación, que es constante a los
65 años en todos los modelos. 𝑃𝑃𝑖𝑖𝑖𝑖
𝑠𝑠𝑠𝑠𝑠𝑠 representa el valor de la pensión calculado en la edad de jubilación,
𝑤𝑤𝑖𝑖𝑖𝑖 es el salario anual, 𝑟𝑟 es la tasa de rentabilidad anual de los fondos de
pensiones, y 𝑑𝑑𝑖𝑖𝑖𝑖
𝑠𝑠𝑠𝑠𝑠𝑠 es la densidad de contribuciones, que varía entre el 0% y el 100%.

Los numeradores de las ecuaciones 1𝑎𝑎 y 1 𝑏𝑏 indican el capital acumulado

cuando el afiliado se encuentra en el esquema de pago de comisión por flujo o
saldo, respectivamente. El denominador 𝐴𝐴𝑧𝑧,𝑦𝑦 representa el precio de la
anualidad. El capital de pensiones se compone de tres elementos:

12
Las contribuciones realizadas entre las edades 𝑘𝑘 y 𝑧𝑧, junto con sus retornos.
El saldo acumulado en la cuenta individual de capitalización ( 𝐶𝐶𝐶𝐶𝐶𝐶1 𝑖𝑖𝑖𝑖) a
diciembre de 2019, exento de comisiones de administración por saldo y sus
retornos.
El saldo acumulado 𝐶𝐶𝐶𝐶𝐶𝐶2𝑖𝑖𝑖𝑖, que está sujeto a comisión por saldo y sus
retornos.
𝐵𝐵𝐵𝐵𝑖𝑖𝑖𝑖 representa el valor actualizado del Bono de Reconocimiento. La
comisión por saldo (tasa 𝑔𝑔 aplicada al saldo sujeto a esta comisión) es el único
factor que afecta el valor final de las pensiones debido a su influencia en la
acumulación de capital.

Para calcular el precio de la anualidad, necesario para determinar el monto de la

pensión, se utiliza la variable conocida como Capital Requerido Unitario (CRU).
Las ecuaciones 2 y 3 muestran las fórmulas del CRU para afiliados solteros y
casados, respectivamente. Los valores 𝑝𝑝𝑧𝑧,𝑧𝑧+𝑡𝑡 representan las
probabilidades de supervivencia desde la edad 65 hasta 65+t según las tablas de
mortalidad oficiales del SPP. Los valores 𝑞𝑞𝑦𝑦,𝑦𝑦+𝑡𝑡 indican las probabilidades
de supervivencia desde la edad y hasta y+t para el cónyuge sobreviviente del
titular de la pensión. El parámetro 𝜃𝜃𝑠𝑠𝑠𝑠𝑠𝑠 es el porcentaje de la pensión del
titular que el cónyuge sobreviviente recibirá como pensión de sobrevivencia, con
valores predeterminados de 42% en el SPP y 50% en el SNP. M representa la
edad máxima asumida en las tablas de mortalidad, que es 110 años. Finalmente,
𝑟𝑟 ̂ es la tasa de descuento de la anualidad.

Con el fin de permitir comparaciones entre los diferentes escenarios de reforma,

todos ellos consideran que la única comisión de administración aplicada es la
relativa al saldo acumulado. Por lo tanto, la pensión financiada exclusivamente
mediante capitalización individual (𝑃𝑃𝐶𝐶𝐶𝐶) para un individuo de edad 𝑘𝑘 se
calcula utilizando la siguiente expresión:

3. Parámetros y supuestos

CAPÍTULO III. ANÁLISIS DE RESULTADOS

1. Modelo de cálculo del gasto fiscal relacionado con la pensión mínima

garantizada en el sistema de capitalización
13
Tal como fue mencionado previamente, es importante determinar el tamaño del
gasto fiscal esperado que surgiría de la implementación de una pensión mínima
garantizada, así como también reconocer los parámetros que influyen en la
cantidad de recursos financieros necesarios para llevar a cabo esta medida.

Con este objetivo, utilizamos el modelo del BID y los datos proporcionados por
la SBS en el cual se utiliza una muestra aleatoria de afiliados activos que
representa el 2% de la población total (140718 afiliados). Se utilizaron tres
etapas de estratificación por género, rango de edad y año de afiliación para
obtener una muestra representativa de la población. La fecha de corte utilizada
para la selección de la muestra fue diciembre de 2019.

Con el fin de realizar estimaciones precisas, se consideraron varios supuestos

relevantes. En primer lugar, se supuso que la pensión mínima garantizada sería
de 484 soles, el mismo monto que se utilizó en un paper previo del Banco
Interamericano de Desarrollo (BID, 2020). En segundo lugar, se usó las Tablas
de Mortalidad aplicable al SPP y SCRT (tablas SPP-2017), ya que no contamos
con una tabla de mortalidad más actualizada, sin embargo, la edad máxima a la
que puede llegar una persona es de 80 años. Este supuesto se basa en las últimas
estadísticas del Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI) del país,
las cuales muestran que la esperanza de vida al nacer en Perú para el periodo
2021-2025 es de 74.5 años para los hombres y 79.8 para las mujeres (INEI,
2021). En tercer lugar, se supuso que los aportes se basarían en la última
remuneración efectiva, la cual se puede obtener a partir de los aportes
obligatorios realizados a las AFPs. Cabe destacar que otro supuesto es que la
última remuneración efectiva presenta un comportamiento creciente a medida
que se acerca a la edad de jubilación, puesto que a medida que crece la edad de
una persona, su sueldo también irá en aumento.

En respuesta a la pandemia, se aprobaron seis retiros extraordinarios de los

fondos de pensiones administrados por las AFPs en Perú. Para evaluar su
impacto, se recurrió a los informes de la Superintendencia de Banca, Seguros y
AFP (SBS) acerca de los retiros efectuados. Según estos informes, los retiros
más significativos se llevaron a cabo por parte de personas con ingresos medios
y altos. En particular, los datos indican que el grupo de edad entre 31 y 40 años
fue el que realizó el 80% de los retiros. Además, el 70% de los afiliados activos
14
retiró total o parcialmente sus fondos de pensiones. Los datos fueron modelados
con información correspondiente al año 2019, y se obtuvo una nueva
información en base a los reportes estadísticos de la SBS correspondientes al
año 2022 (SBS, 2022). A partir de esta información, también se pudo proyectar
el nuevo gasto teniendo en cuenta los seis retiros realizados.

Fuente: Elaboración propia, en base a datos de la SBS, BCRP e INEI

Para las proyecciones del año 2022, se ha tomado en cuenta los 6 retiros
realizados debido a la pandemia y se ha considerado que las personas
desprotegidas que retiraron sus fondos de pensiones y que tuvieran un mínimo
de 20 años de aportes, contarán con la pensión mínima garantizada.

Este supuesto se ha tomado en base a la información y estadísticas

proporcionadas por la Superintendencia de Banca, Seguros y AFP (SBS), que
permiten estimar el número de personas afectadas por los retiros y las
características de estas personas. Se ha asumido que aquellos que retiraron sus
fondos y que tenían un mínimo de 20 años de aportes, tendrán derecho a la
pensión mínima garantizada establecida por ley.
Cabe destacar que la pensión mínima garantizada es un monto establecido por
el Estado que garantiza un ingreso mínimo a los jubilados y pensionistas con
bajos ingresos y pocos años de aportes. En este caso, se ha considerado que las
personas desprotegidas que retiraron sus fondos y que cumplen con los
requisitos establecidos, tendrán acceso a esta pensión.

Al comparar nuestras proyecciones con y sin los retiros, se puede observar que
a medida que estos retiros del SPP continúen teniendo lugar, además de

15
 desnaturalizar el sistema de pensiones, también generan un aumento en el gasto
fiscal. Por ejemplo, para diciembre de 2019, el gasto fiscal en remuneraciones
habría sido del 0.52% del Producto Bruto Interno (PBI) sin retiros, mientras que
con retiros habría ascendido al 0.87%. Para el año 2035, se proyecta que estos
porcentajes aumenten al 1.47% y 2.51% respectivamente, lo cual
comprometería el presupuesto nacional (ver Anexo 9).

2. Modelo de proyección de Clements

Para implementar el modelo de Clements, se requiere incluir variables

demográficas, económicas y de pensiones, las cuales se explicaron
detalladamente en la metodología. La información demográfica necesaria para
el modelo se obtuvo de la base de datos de las Naciones Unidas,
específicamente del estudio "World Population Prospects 2022". La ONP
proporcionó información sobre la pensión promedio y el número de
pensionistas. Por otro lado, se utilizaron datos del PBI y la PEA ocupada de dos
fuentes, el INEI y el BCRP.

Para evaluar la capacidad predictiva del modelo de Clements, se compararon las

predicciones del modelo con el gasto público en pensiones como porcentaje del
PBI de 2001 a 2017. Como se observa en el gráfico 2, el modelo de Clements
ha demostrado una capacidad adecuada para predecir la trayectoria de la
variable en estudio. Se observa una tendencia al alza desde el año 2001 hasta el
año 2006, mientras que a partir del 2007 la tendencia es a la baja hasta el año
2017.

Fuente: Elaboración propia, en base a datos de la ONU, ONP, BCRP

16
Como se mencionó, en este estudio de proyección de gastos en pensiones según
Clements, se emplearán los datos de demografía de las Naciones Unidas,
quienes proyectan el crecimiento poblacional en tres maneras: baja, media y
alta, dependiendo de la hipótesis de fertilidad utilizada. En particular, se
trabajarán con las proyecciones de fertilidad media. En cuanto a las variables de
cantidad de pensionistas, pensión promedio de la SNP y la PEA ocupada, se
asumirá que crecen al ritmo promedio de los últimos 20 años, dado que
presentan una trayectoria creciente y constante. Por otro lado, la proyección del
salario promedio se considera un tema complejo debido a su dependencia de
múltiples factores, como el crecimiento económico, la productividad laboral, la
inflación, entre otros. Por tanto, se tratará con precaución esta variable,
asumiendo que crecerá a un ritmo lento. Esta hipótesis se basa en el hecho de
que, según el Banco Central de Reserva del Perú (BCRP), la economía peruana
ha presentado un crecimiento promedio anual del PBI del 1.8% entre 2014 y
2019, lo que ha afectado el crecimiento del empleo y, por ende, el crecimiento
del salario promedio (BCRP, 2018). Además, el aumento del salario mínimo en
el Perú ha sido limitado en los últimos años, ya que, en el año 2021, el salario
mínimo es de 930 soles mensuales (alrededor de 240 dólares), lo que representa
un incremento de solo el 4% con respecto al año anterior, lo que podría afectar
la oferta laboral y mantener los salarios bajos (MEF, 2021).

Es relevante señalar una diferencia sustancial con respecto al trabajo de Bernal

(2016), dado que en su estudio la autora emplea datos agregados de la Oficina
de Normalización Previsional (ONP) para estimar la pensión promedio
correspondiente al Decreto Ley N° 19990. No obstante, en nuestro estudio
utilizamos información individualizada de pensionistas y beneficiarios
proporcionada por la ONP a través de sus datos abiertos. Cabe resaltar también
que, a diferencia de lo planteado por Bernal (2016), quien realiza una
proyección quinquenal, esta metodología permite obtener información más
detallada y precisa, ya que se cuenta con información actualizada de manera
anual.

Se expone la proyección de gastos en el Cuadro 2 (Anexo 10), en el cual se

puede observar un gasto inicial elevado debido al impacto del COVID-19 en la
Población Económicamente Activa Ocupada. En efecto, diversos estudios,
como el de Herrera, Castillo y Mendez (2020), han reportado que la pandemia
ha generado un impacto significativo en el mercado laboral peruano, dado que
17
muchos empleos se perdieron en ese periodo. A través de la utilización de datos
obtenidos de la Encuesta Nacional de Hogares, los autores mencionados
encontraron que la tasa de desempleo en el Perú aumentó durante el segundo
trimestre del año 2020 en comparación con el mismo periodo del año anterior, y
se registró una disminución en la cantidad de personas empleadas.
En cuanto a la proyección de gastos hacia el futuro, se observa en el Gráfico 3
que ambos indicadores aumentan de manera constante hasta el año 2035. En
este sentido, se comparte la opinión de la autora Bernal (2016).

Fuente: Elaboración propia, en base a datos de la ONU, ONP, BCRP e INEI

Nota: Los datos 2016-2022 fueron obtenidos por el Modelo de Clements
con datos del cuadro de la ONP, BCRP, ONU e INEI

Finalmente, una vez obtenido el gasto público correspondiente a ambos

sistemas y considerando que ambos gastos están expresados como porcentajes
del PBI, es factible realizar la suma de dichos montos para determinar el gasto
público total que se atribuye tanto al cambio demográfico en el Perú como a los
seis retiros efectuados a causa de la pandemia del COVID-19. El cuadro 3 del
Anexo 11 muestra claramente un aumento proyectado en los gastos de
pensiones. Este aumento se debe tanto a los retiros de pensiones como a la
posible implementación de una pensión mínima garantizada que actualmente
está siendo discutida en el congreso. Además, debemos tener en cuenta que los
cambios demográficos también contribuirán a este aumento en los gastos. En
última instancia, esto se traduce en un porcentaje del PBI que indica que el
gasto podría alcanzar hasta el 4.45% en el año 2023, lo que significa que el
tesoro público tendrá que encontrar una manera de financiar estos gastos
adicionales.

18
CAPÍTULO IV. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

En relación al Sistema Privado de Pensiones (SPP), es posible concluir que la

pandemia ha generado una serie de medidas extraordinarias para salvaguardar a
los individuos de bajos ingresos. En particular, se han implementado seis retiros
excepcionales con el propósito de proteger a dicha población. Es importante
destacar que los retiros extraordinarios del SPP no han sido considerados en los
cálculos realizados en el estudio del Banco Interamericano de Desarrollo (BID).
Además, se ha evidenciado que no se han utilizado microdatos para su análisis,
lo cual ha conducido a una subestimación del gasto fiscal en comparación con
otros países de la región que han sido objeto de estudio.

En relación al Decreto Ley N° 19990 y su impacto en el Sistema Nacional de

Pensiones (SNP), se había planteado la hipótesis de que las muertes por
COVID-19 podrían aliviar la carga del gasto en pensiones. Sin embargo, la
evidencia empírica indica que la pandemia ha generado un aumento en el gasto
en pensiones debido a la disminución en la Población Económicamente Activa
(PEA) ocupada y el ingreso promedio de la PEA. Este fenómeno fue
especialmente relevante durante el año 2020. A pesar de que la trayectoria se ha
regulado, se observa que la variable que impulsa el aumento del gasto en
pensiones en la actualidad es el envejecimiento de la población peruana, tal
como se había compartido con Bernal en 2016. Si bien la tasa de mortalidad fue
alta durante el año 2020, no ha generado un cambio significativo en la
estructura demográfica del país, la cual se inclina hacia un mayor
envejecimiento y por lo tanto a un mayor gasto como se observa en el Anexo
10.

En el contexto actual, resulta recomendable que cualquier reforma de pensiones

que se implemente y contemple una pensión mínima garantizada, esté
acompañada por políticas que incentiven la creación de empleo y aumenten la
Población Económicamente Activa (PEA) ocupada. Asimismo, se deben llevar
a cabo reformas que fomenten la formalización laboral y reduzcan la
informalidad.

19
 Otra recomendación importante es promover la educación financiera y la
cultura del ahorro como medidas que aseguren una adecuada protección para
los trabajadores a lo largo de su vida laboral. Con este fin, se podrían
implementar campañas de sensibilización y programas educativos que
destaquen la importancia del ahorro y la planificación para la jubilación.

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ANEXOS

Anexo 1

Fuente: Instituto Nacional de Estadística e Informática- Encuesta Nacional

de Hogares. Elaboración: INEI

Anexo 2

Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas del Perú, Cuadros estadísticos ONP,

Memorias CPMP, Memorias Pensión 65, Boletines Estadísticos SPP (SBS).
Elaboración: Noelia Bernal (2020)

23
Anexo 3

Perú: Estimaciones y Proyecciones de la Población Nacional, 1950-2070.

Fuente: Instituto Nacional de Estadística e Informática Elaboración: Instituto

Nacional de Estadística e Informática

Anexo 4

Proyección del costo fiscal para cubrir la garantía de pensión mínima en los
sistemas de CD de ALC (2015 - 2100) (% del PIB), escenario base

24
Fuente: Banco Interamericano de Desarrollo, 2022

25
Anexo 5

Número de afiliados con retiros durante la pandemia según sexo y rango de edad (Al 31
de Diciembre de 2021)

Fuente: SBS, 2022

Anexo 6

Recaudación y gasto en pensiones

Fuente: ONP, 2006

Anexo 7

Número de afiliados al Sistema Privado de pensiones (miles)

Fuente: BCRP (2022), Elaboración Propia

Anexo 8

Gasto en Pensiones del Gobierno Central (millones de soles)

Fuente: BCRP (2022), Elaboración Propia

Anexo 9

Fuente: Elaboración propia, en base a datos de la SBS, BCRP e INEI

Anexo 10

Fuente: Elaboración propia, en base a datos de la ONU, ONP, BCRP, INEI y Bernal (2016)

Anexo 11

Fuente: Elaboración propia, en base a datos de la ONU, ONP, BCRP, INEI.