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Perspectivas previsionales en Argentina y su financiamiento tras la expansin de la cobertura

BORRADOR FINAL Junio de 2008 Oscar Cetrngolo y Carlos Grushka

1. Introduccin
El sistema previsional argentino sufri una profunda reestructuracin a partir de la sancin de la Ley 24.241, que estableci un sistema mixto, con un pilar comn y otro opcional entre el rgimen pblico de reparto y uno de capitalizacin individual. Asimismo, con el objetivo de atenuar el impacto fiscal, se establecieron mayores restricciones para acceder a las prestaciones, aumentando la edad mnima a la jubilacin y los aos con aportes requeridos. Al momento de la reforma, la expectativa era que los mecanismos competitivos de mercado y los incentivos al ahorro llevasen a un aumento de la eficiencia del sistema en general, y que la propia dinmica del mercado conducira a un sostenido proceso de mayor cumplimiento por parte de los afiliados. Sin embargo, el sistema no logr desarrollarse al nivel que se esperaba cuando se cre: las dificultades del mercado laboral se reflejaron en significativos aumentos del desempleo y de la informalidad, lo que gener un estancamiento en el nmero de aportantes y una cada de los mismos en trminos de la poblacin econmicamente activa. Simultneamente, la proporcin de poblacin mayor sin cobertura previsional fue aumentando ao tras ao, al no alcanzar los requisitos ms exigentes establecidos por la reforma. Por otra parte, a partir de la crisis de fines de 2001 y la salida de la convertibilidad se dio un proceso inflacionario que acumul cerca de 115%, afectando seriamente el poder adquisitivo de las prestaciones. Atento a este diagnstico se dieron tres pasos fundamentales. En primer lugar, se estableci una recuperacin diferenciada de las prestaciones, desde 250% para el haber mnimo a slo 34% para los haberes superiores a $1.000. En segundo trmino, se flexibilizaron los requisitos a travs del establecimiento de una moratoria, que permiti el alta de ms de un milln de beneficiarios. Finalmente, se introdujo la opcin para volver al rgimen de reparto, en algunos casos de manera automtica.

El presente trabajo resea la evolucin del sistema previsional desde la reforma de 1994; analiza en detalle el alcance de los cambios recientes, discutiendo sus ventajas y limitaciones, y, por ltimo, evala el funcionamiento futuro del rgimen pblico. El objetivo ltimo que aqu se persigue es la evaluacin de los desafos implicados en la consolidacin de un esquema de proteccin social para los mayores que logre amplios niveles de cobertura y sea sostenible financieramente.

2. Reforma de 1994, antecedentes y necesidad de reformulacin


2. 1. La previsin social argentina en una visin de largo plazo
El sistema previsional argentino sufri un proceso de maduracin y crisis durante el siglo XX, que ya fuera descrito en numerosas publicaciones1. En lo esencial, se trat de uno de los sistemas pioneros de la regin que, organizado bajo un esquema de reparto intergeneracional prometa a quienes se jubilaban un nivel de beneficios que tempranamente result difcil de cumplir. A ello haban contribuido: el agotamiento del excedente previsional propio de las primeras etapas de su desarrollo (al ser destinado al financiamiento del estado en funciones diferentes a la previsin social), la creciente informalidad laboral, los graduales descensos de fecundidad y mortalidad (aumento de la esperanza de vida) y el consiguiente envejecimiento de la poblacin, adems de otros factores macroeconmicos. Luego de los primeros signos de agotamiento del esquema, la rpida y descontrolada extensin de la cobertura hacia sectores que no acreditaban una historia contributiva establecida como requisito y el mantenimiento de una regla de proporcionalidad imposible de financiar agravaron la situacin. Si bien se intent aplicar recursos no contributivos al sostenimiento del sistema2, cuando no alcanzaron, se incumpli la promesa de proporcionalidad, derivando en una creciente prdida de prestigio del sistema. Con el objeto de permitir una relectura de la historia previsional argentina que, a la luz de lo sucedido recientemente, ayude al diseo de reformas futuras tanto en Argentina como en otros pases con problemas similares, se ha encarado un complejo trabajo de reconstruccin de las series histricas del sistema previsional nacional. Como resultado, en el grfico 1, se puede apreciar el rasgo central de esta historia que haba sido muchas veces sealado pero nunca ilustrado adecuadamente. All se presenta la evolucin de las
Vase, por ejemplo, Feldman, Golbert e Isuani (1986), Schulthess (1987), Cetrngolo y Machinea (1993), Bertranou, Grushka y Rofman (2003) y Cetrngolo y Grushka (2004).
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prestaciones, el financiamiento contributivo y el dficit (o financiamiento del Tesoro y recursos tributarios adicionales). Se puede evaluar la existencia de tres grandes perodos: uno largo de excedente inicial, uno de relativo equilibrio y el ltimo de fuerte desequilibrio. El excedente inicial del sistema creci desde mediados de los aos cuarenta (cuando los aportantes eran apenas el 7% de la PEA3) hasta mediados de los aos sesenta. Por ese entonces, la introduccin de moratorias previsionales logr cierto incremento en los recursos que ms tarde se tradujeron en aumentos del gasto y agravaron la fuerte cada posterior de la tasa de sostenimiento que llev a los desequilibrios crecientes que se observan a partir de fines de los aos setenta. A partir de julio de 1994, la reforma que determin la vigencia de un nuevo rgimen, denominado Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones (SIJP), desemboc en necesidades adicionales de financiamiento, an cuando las proyecciones de largo plazo tendan a un potencial equilibrio.
Grfico 1

El sistema previsonal argentino: excedente inicial y dficit Prestaciones y su financiamiento 1945-2006


7,0

6,0

5,0 - en porcentaje del PIB Dficit 4,0 Excedente

3,0

2,0

1,0

0,0 1945 1947 1949 1951 1953 1955 1957 1959 1961 1963 1965 1967 1969 1971 1973 1975 1977 1979 1981 1983 1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2006

Gastos

Cargas sobre el salario

Fuente: elaboracin propia en base a datos de: CEPAL, El desarrollo econmico de Amrica Latina; BCRA, Gobierno General. Cuenta de Ingresos y Gastos Corrientes; ANSES, Series Financieras del Sistema Nacional de Previsin Social y ANSES, Boletn Informativo.

Los datos del grfico precedentes corresponden al sistema nacional de previsin social. En cambio, considerando la situacin del consolidado de Nacin, provincias y
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Con anterioridad a los aos noventa, y en diferentes perodos, se incluyeron como recursos no contributivos fundamentalmente, los provenientes del Tesoro y de la asignacin especfica de una porcin del IVA e impuestos internos sobre combustibles, gas y telfonos. 3 Vase Iacobuzio (2003). 3

municipios se puede apreciar que el gasto pblico en pensiones en 1980 representaba el 5,2% del PIB, en 1995 alcanz el 8,4%, para luego descender hasta 7,9% en 2000 y 6,4% en 2006 (Cuadro 1). El gasto previsional en trminos del PIB y del gasto pblico consolidado experiment un importante crecimiento durante las dcadas del 80 y 90 pero disminuy en la ltima dcada, mientras que la participacin del gasto previsional en el gasto social total haba crecido menos pero viene disminuyendo desde 1990. Esa evolucin del gasto no solo ha estado determinada por la propia maduracin del sistema sino tambin por los vaivenes de la situacin macroeconmica argentina (en especial los cambios en precios relativos, en general, y los haberes reales, en particular) y la reforma previsional. Cuadro 1 Gasto Pblico Previsional Consolidado */ En trminos del PIB, del Gasto Total y del Gasto Social
% del gasto % del gasto pblico pblico social consolidado 1980 5.2 19.0 40.9 1985 5.5 19.7 42.4 1990 7.9 28.4 49.0 1995 8.4 27.6 44.1 2000 7.9 25.1 41.4 2006 6.4 21.4 34.7 */ Consolidado: nacin, provincias y municipios. Fuente: Basado en datos de la Direccin Nacional de Anlisis de Gasto Pblico y Programas Sociales. Ao % del PIB

Dada la magnitud del gasto previsional (ms de $40 mil millones anuales4), as como la cantidad de personas involucradas (15 millones de afiliados y 5 millones de beneficiarios), resulta fcil reflexionar sobre las consecuencias que tiene una transformacin tan profunda como la que implic el SIJP.

2. 2. Rasgos generales del sistema a partir de la reforma de 1994


A partir de la reforma, el SIJP es un sistema de dos pilares. El primero de ellos es de reparto, administrado por el Estado y otorga una prestacin muy similar para cada uno de los jubilados, denominada Prestacin Bsica Universal (PBU). El segundo pilar otorga a los trabajadores la posibilidad de optar entre dos regmenes: (i) de reparto con beneficios definidos administrado por el Estado que otorga una prestacin denominada Prestacin Adicional por Permanencia (PAP); o

El tipo de cambio US$1 = $1 estuvo vigente desde la sancin de la Ley de Convertibilidad en marzo de 1991 hasta diciembre de 2001. En diciembre de 2007, el tipo de cambio era US$1 = $3,12. 4

(ii) de capitalizacin individual, con contribucin definida, gestionado por empresas denominadas Administradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones (AFJP) creadas con esa nica y especfica finalidad. Tambin a cargo del Estado, se brinda un pago compensatorio por los aportes efectuados por las personas que participaban del antiguo rgimen. Este pago se denomina Prestacin Compensatoria (PC) y, al igual que la PBU, corresponde a todos los trabajadores que cumplen con los requisitos de edad y aos con aportes, sin diferenciacin en cuanto a la opcin de rgimen dentro del SIJP (Cuadro 2). Cuadro 2 Beneficios Previsionales por Rgimen en el SIJP
Opcin del Trabajador Rgimen de Rgimen de Reparto Capitalizacin (o rgimen mixto) PBU PBU PC PC PAP JO

Administracin Estado Estado Estado AFJP

Glosario: PBU: Prestacin Bsica Universal PAP: Prestacin Adicional por Permanencia PC: Prestacin Compensatoria JO: Jubilacin Ordinaria (prestacin derivada de la Cuenta de Capitalizacin Individual) AFJP: Administradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones (predominantemente privadas, aunque la legislacin establece la existencia de una pblica, hoy en manos del Banco de la Nacin Argentina).

Las prestaciones provenientes de la invalidez o muerte, se rigen por idnticas normas para los dos subsistemas. No obstante, los beneficiarios del esquema de capitalizacin individual que pueden optar como modalidad de pago entre retiro programado (a cargo de las AFJP) o renta vitalicia (con compaas de seguro de retiro). El financiamiento del SIJP es similar al del antiguo sistema, con aportes por parte del trabajador, contribuciones a cargo del empleador y asignaciones especficas de recursos impositivos. Para quienes optaron por el rgimen de capitalizacin individual, los aportes personales pasan ntegramente a las cuentas individuales de capitalizacin, descontndose las comisiones que cobran las AFJP, que incluyen los gastos de operacin y la prima del seguro de invalidez y muerte5. La recaudacin total de aportes y contribuciones est a cargo del Estado.

A partir de enero de 2008, el seguro colectivo fue reemplazado por un fondo de aportes mutuales (FAM) financiado no desde los aportes sino desde los propios fondos de jubilaciones y pensiones (detrayendo del valor cuota, es decir de la rentabilidad, un valor uniforme para todas las AFJP). 5

Junto con el cambio de esquema se introdujeron tres modificaciones paramtricas de importancia. En primer lugar, se aumentaron las edades de retiro en cinco aos para cada sexo, llevndolas gradualmente a 60 aos para las mujeres y 65 para los varones, lo que permitira elevar la tasa de sostenimiento. En segundo lugar, se cambi el modo de cmputo del ingreso base para la determinacin del haber en las prestaciones pblicas: el promedio de los tres mejores salarios anuales (de los ltimos diez) fue reemplazado por el promedio de los ltimos diez aos antes del retiro. Con esta medida se tiende a reducir el monto de las nuevas prestaciones y se intenta desalentar la prctica de algunos trabajadores (fundamentalmente autnomos) consistente en realizar aportes mnimos hasta tres aos antes del retiro. Por ltimo, y con un impacto seguramente ms significativo, se eleva gradualmente de veinte a treinta los aos requeridos de aportes para acceder al beneficio. Como se ver, esta reforma produjo una reduccin importante en el nmero de nuevos beneficiarios a expensas de dejar sin cobertura a una importante parte de la poblacin.

2. 3. Los primeros aos del nuevo sistema (1994-2001)


Como se explic, el sistema previsional que se abandon en 1994 haba mostrado importantes signos de agotamiento que se manifestaron, de manera especial, en los problemas financieros y de cobertura, as como en la insatisfaccin de la poblacin pasiva cubierta en relacin con el nivel de los beneficios. An cuando no fuera reconocido originalmente, con el objeto de asegurar la solvencia fiscal de largo plazo se comprometi seriamente la de corto. Teniendo en cuenta que las nuevas prestaciones se agregaron al pago de las correspondientes al sistema viejo, la reforma signific una pesada carga financiera sobre las cuentas pblicas que (a diferencia del caso Chileno) tena ya serios problemas de solvencia. Si el sistema no poda cumplir con la promesa de beneficios del 82% del salario antes de la reforma, mucho menos podra hacerlo en el perodo posterior a la misma con recursos reducidos por el traspaso creciente de aportantes al nuevo sistema de capitalizacin.6 Cuando se observa lo sucedido con el SIJP durante sus primeros aos debe tenerse en cuenta que, rpidamente, se realizaron cambios que afectaron tanto la situacin financiera como el alcance de las prestaciones. Entre esos cambios se cuentan algunos que responden a la necesidad de corregir parcialmente los efectos fiscales de la reforma, otros que reflejan la presin del funcionamiento de la economa y otros producidos por negociaciones polticas que superan la lgica previsional.

Este tema fue desarrollado en Cetrngolo y Grushka (2004). 6

En primer lugar, en el ao 1995, a escasos nueve meses de inaugurado el sistema reformado, y preocupado por los crecientes desequilibrios del sector, el gobierno nacional impuls la ley de solidaridad previsional7, por la que el Estado Nacional deja de garantizar el financiamiento de las prestaciones creadas por el nuevo rgimen previsional. En adelante las prestaciones contaran con el financiamiento proveniente de los recursos establecidos en la citada ley y los que le destine el presupuesto de cada ao. En segundo lugar, se elimin la movilidad en las prestaciones y se reemplaz el mecanismo endgeno de ajuste establecido por la reforma. De acuerdo con sta, la PBU evolucionaba segn la trayectoria de los salarios de los aportantes al definirse como un mltiplo (2,5) del Aporte Medio Previsional Obligatorio (AMPO). Este ndice fue reemplazado por el MOPRE (Modulo Previsional) de determinacin discrecional anualmente junto con la aprobacin presupuestaria y, en la prctica, congelado en $80 nominales desde abril de 1997. En tercer trmino, al haberse realizado esa reforma bajo el funcionamiento del programa de convertibilidad, la necesidad de mejorar la competitividad de las empresas mediante la reduccin de los costos laborales convenci a las autoridades econmicas del momento en encarar una paulatina reduccin de contribuciones patronales que financiaban el sistema. Luego, al agravarse la situacin macroeconmica, tambin sufrieron una reduccin los aportes personales. Por ltimo, en el marco de los conflictos y negociaciones entre el gobiernos nacional y los provinciales, se acord la transferencia a la Nacin de las cajas provinciales de aquellas jurisdicciones que as lo solicitaran, como se detalla en la seccin siguiente.

2. 4. Situacin de las cajas provinciales


Ms all de que el objeto de este documento sea el anlisis del sistema de pensiones a cargo de la Nacin, existe una buena cantidad de cajas de jubilaciones a cargo de los gobiernos provinciales. Hasta las reformas de los aos noventa, la totalidad de las provincias argentinas se haban reservado la facultad de instituir sus propios regmenes previsionales para los empleados de la administracin pblica. Su cobertura alcanzaba al personal de la administracin central, de los organismos descentralizados, de las empresas pblicas, de los bancos oficiales y de las administraciones municipales. En algunos casos, dependiendo de las situaciones legales de cada provincia, existen municipios que tambin crearon sus propias cajas de previsin social. A inicios de los aos noventa, dos acuerdos entre la Nacin y las provincias modificaron la situacin. El primero, firmado en agosto de 1992 (Acuerdo entre el Gobierno
7. Ley 24.463, Boletn Oficial del 30 de marzo de 1995. 7

Nacional y los Gobiernos Provinciales) estableci la cesin del 15% de la recaudacin coparticipable al financiamiento del sistema previsional nacional. El segundo, firmado un ao ms tarde (Pacto Federal para el Empleo, la Produccin y el Crecimiento, de agosto de 1993), estableci el compromiso de la Nacin de aceptar la transferencia de las cajas de jubilaciones provinciales al Sistema Nacional de Previsin Social. Como consecuencia de ese acuerdo, entre los aos 1994 y 1996 fueron transferidas a la Nacin un conjunto de cajas correspondientes a once provincias, lo que se refleja en la informacin financiera que se present en el Grafico 1. Luego, a partir de 1999, se inici un nuevo perodo de negociacin entre la Nacin y algunas provincias que no haban transferido sus cajas destinada a definir la armonizacin de sus esquemas por el adoptado por la Nacin. Frente a ese compromiso, la Nacin asegurara el financiamiento de sus desequilibrios. Durante los ltimos diez aos, si bien no se han mostrado avances sustantivos en la armonizacin de los sistemas, se acord el financiamiento por parte del estado nacional de una porcin de los desequilibrios de un grupo creciente de cajas provinciales, como se muestra en el cuadro 3.
Cuadro 3 Transferencias a Cajas Provinciales por Convenio de Armonizacin (En millones de pesos corrientes)
Provincia Buenos Aires Cordoba Corrientes Chaco Entre Rios Formosa La Pampa Misiones Santa Cruz Santa Fe Total 2003 108 4 38 90 240 2004 300 339 60 7 50 90 846 2005 650 559 51 100 45 7 70 90 1.572 2006 250 550 110 50 2007 365 310 187 97 7 32 252 1.249 2008 300 448 40 51 70 45 31 15 160 90 1.249

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Los datos de 2007 corresponden a la ejecucin provisoria y los de 2008 al crdito presupuestario. Fuente: Direccin Nacional de Gasto Pblico Consolidado en base a datos del SIDIF.

En consecuencia, como resultado de estas dos etapas de reformas en la relacin entre el sistema nacional y los provinciales de jubilaciones y pensiones se pueden distinguir tres situaciones: a) once provincias transfirieron sus cajas a la Nacin: las correspondientes a las regiones de Cuyo (La Rioja, Mendoza San Juan y San Luis), Noroeste (Catamarca, Jujuy, Salta, Santiago del Estero y Tucumn), la Ciudad de Buenos Aires (que al momento de la transferencia no gozaba an de autonoma y dependa del gobierno nacional) y Ro

Negro (provincia patagnica que al momento de la transferencia soportaba una seria crisis fiscal); b) diez provincias se encuentran en proceso de armonizacin (total o parcial) de sus sistemas al nacional y, en consecuencia, estn recibiendo transferencias de fondos desde la Nacin, como se mostr en el cuadro 3: las provincias pampeanas (Buenos Aires, Crdoba, Santa Fe, Entre Ros y La Pampa), del Noreste (Corrientes, Chaco, Formosa y Misiones) y una patagnica (Santa Cruz); c) slo tres provincias patagnicas no reciben transferencias desde la Nacin para atender los gastos de sus cajas: Chubut, Neuqun y Tierra del Fuego.

2. 5. Resolvi la reforma los problemas estructurales del sistema?


Las reformas paramtricas que acompaaron la introduccin del rgimen de capitalizacin determinaron una mejora en las expectativas fiscales de mediano plazo. No obstante, los mismos elementos que produjeron esa mejora derivaron en nuevas presiones sobre la sostenibilidad de largo plazo de las cuentas pblicas. Los nuevos requisitos para acceder a los beneficios (mayores cantidad de aportes y edad de retiro) determinaron una cada importante en la cobertura del sistema que, por un lado, afect la equidad de la PBU al reducir sus beneficiarios potenciales y, simultneamente, gener presiones para la introduccin de prestaciones asistenciales para los que no cumplan los requisitos establecidos por la reforma. Pese al dictado de la denominada Ley de Solidaridad Previsional y las restricciones impuestas a la movilidad de los haberes, el sistema de pensiones lleg a tener un desequilibrio equivalente a 3,3% del PIB en el ao 2000. Este dficit puede atribuirse a: la prdida de los aportes transferidos al sistema de capitalizacin (1,5%), la reduccin de contribuciones patronales (1,3%), el dficit de las cajas provinciales transferidas (el restante 0,5% del PIB).8 En consecuencia, antes de la crisis de fines de 2001 el sistema previsional reciba la asistencia de una buena porcin de fondos originados en recaudacin de tributos que no recaen sobre la nmina salarial. En efecto, en diferentes oportunidades a lo largo de los aos noventa las asignaciones ms importantes correspondieron al 11% del IVA, 20% de ganancias y un 15% de los recursos coparticipables. En consecuencia, se deriv una parte significativa de los recursos tributarios al financiamiento del sistema previsional, afectando

Vase Cetrngolo y Grushka (2004). Ese mismo ao, el dficit de las cuentas consolidadas del Sector Pblico No Financiero fue de exactamente la misma cifra: 3.3% del PIB, lo que marca la importancia del desequilibrio previsional.

de manera sustancial la coparticipacin de impuestos y, en consecuencia, las relaciones entre la Nacin y las provincias. Volviendo la mirada al grfico 1, se observa el importante aumento del gasto previsional durante los primeros aos de la dcada y la prdida de importancia de los impuestos sobre la nmina en el financiamiento de las prestaciones. Durante los tres ltimos aos de vigencia de la convertibilidad, casi el 70% del gasto previsional fue financiado por impuestos diferentes a los aportes y contribuciones, constituyndose en una de las causas principales de los problemas de solvencia fiscal que caracterizaron la crisis de principios del presente siglo. Los efectos financieros de la reforma pueden desdoblarse en dos. En el corto plazo, conocido como perodo de transicin, hay un cambio significativo en el financiamiento de la clase pasiva, que ya no cuenta con los aportes personales (11% sobre el salario) de quienes optaron por el rgimen de capitalizacin (en desmedro del Tesoro Nacional). Otros efectos slo se reflejarn con mayor fuerza en el largo plazo, cuando los beneficios ya sean financiados en parte importante por los ahorros acumulados en las cuentas individuales. Debe destacarse que al momento de puesta en vigencia del SIJP, exista un conjunto muy importante de jubilados y pensionados que por mucho tiempo seguirn participando de la masa de personas pasivas, aunque gradualmente irn siendo reemplazados por jubilados y pensionados del nuevo marco legal. Si bien existe un cambio en el financiamiento, es necesario tener presente que los recursos propios del rgimen (aportes y contribuciones sobre los salarios), desde hace ya un considerable tiempo no alcanzaban para financiar la totalidad de las prestaciones previsionales, recurrindose a otras fuentes tales como impuestos con afectacin especfica, otros recursos fiscales, apoyo directo del Tesoro de la Nacin o adelantos en descubierto del Banco Central (estos ltimos hasta la sancin de la Ley de Convertibilidad en 1991).9 Esos cambios en el financiamiento hacen difcil hablar de dficit del sistema, pues por ejemplo queda el interrogante de cmo deberan tratarse los impuestos con afectacin especfica, adems de las reducciones en la alcuota de las contribuciones patronales, poltica fuertemente desarrollada a fines de los aos noventa. El sistema previsional no se autofinancia desde hace dcadas y una parte creciente de las erogaciones es financiada con recursos que no provienen de cargas sobre el salario. Es por ello que resulta pertinente hacer la aclaracin de que en este trabajo, cuando se refiere al resultado puro o al dficit previsional se estn considerando las necesidades fiscales de financiamiento considerando slo los recursos provenientes de las cargas sobre los salarios.

El primer ao en el que las prestaciones del sistema previsional nacional superaron los aportes y contribuciones fue 1963, situacin que se repiti en algunos aos posteriores hasta que se hizo permanente desde 1978. 10

El sistema previsional argentino fue diseado para ofrecer proteccin a los adultos mayores que participan en el mercado formal de empleo. Sin embargo, el creciente financiamiento de los beneficios con recursos provenientes de rentas generales y la creciente informalidad laboral (que gener beneficiarios cada vez ms selectos) constituyeron un problema muy importante. La reforma aprobada en 1993 tena, como uno de sus objetivos, profundizar la relacin entre los aportes realizados y los beneficios por percibir, como mecanismo de promocin de la formalizacin. Un argumento similar fue utilizado al implementar las rebajas de las contribuciones patronales, pero el efecto de estos incentivos fue menor al esperado. La recesin desde 1998 y la crisis de 2001/02 profundizaron este problema, al incrementarse la desocupacin, reducirse el nivel de cumplimiento con las obligaciones previsionales y deteriorarse gravemente la capacidad adquisitiva de los adultos mayores con o sin ingresos formales (la canasta bsica de alimentos se increment ms de 70% en el ao 2002).

3. La extensin de la cobertura previsional


3. 1. Las reformas posteriores a 2005
En el perodo posterior a la crisis del 2001 ocurrieron importantes cambios polticos, as como en el funcionamiento de la economa, que generaron un marco propicio para el debate acerca de numerosas modificaciones en el funcionamiento del sistema de pensiones y, en general, de los programas pblicos destinados a la poblacin mayor. Un ejemplo de la importancia de esos debates fue la presentacin del denominado Libro Blanco de la Seguridad Social (SSS, 2003). Fue recin entre 2006 y 2007 cuando el Gobierno Nacional tom una serie de medidas acompaadas por un conjunto de reformas sobre el sistema previsional vigente que, si bien no cambian la esencia del sistema dual instaurado en 1994 tras la incorporacin del rgimen de capitalizacin individual, permite reflotar el rgimen de reparto y utilizarlo como plataforma para alcanzar un mayor nivel de cobertura previsional. La principal herramienta destinada a lidiar con los problemas de cobertura fue la denominada moratoria previsional (Decreto PEN N 1454/05, modificatorio de la Ley 24.476) que implic bsicamente otorgar la posibilidad de acceder a un haber jubilatorio a toda persona que tena edad para jubilarse pero que no cumpla con la exigencia de 30 aos de aportes acumulados. Esta medida benefici a 1,5 millones de personas, magnitud que elevara la cobertura previsional (proporcin de adultos mayores de 65 aos con beneficio del sistema previsional) a ms del 80% en 2007, superando holgadamente los niveles histricos (luego

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de descender al 70% en la dcada de los noventa) alcanzando el mximo en toda Latinoamrica (donde se destacan Uruguay, Brasil y Chile). A su vez, a la moratoria se sum la reforma instrumentada mediante la Ley 26.222, que, entre otras cosas, otorga al trabajador la libre opcin de rgimen (capitalizacin o reparto) de manera permanente, impulsando fuertemente la opcin por reparto y estableciendo un tope en la comisin que cobran las administradoras privadas. La reforma previsional tambin implic pasar desde el rgimen de capitalizacin al rgimen de reparto a ms de un milln de afiliados que estaban prximos a cumplir la edad de jubilarse (menos de 10 aos) y cuyos saldos en sus respectivas cuentas de capitalizacin individual no les permitira alcanzar el haber mnimo que provee el Estado desde el rgimen de reparto. Si bien el traspaso puede parecer un beneficio que permite aumentar los ingresos futuros, queda sujeto al cumplimiento del requisito de 30 aos de aporte. Como se seal ms arriba, para solucionar los problemas de cobertura de los que al momento de esta reforma no podan jubilarse por falta de aportes se ideo una moratoria previsional. La (alta) posibilidad de que las futuras generaciones no accedan a los beneficios del sistema por insuficientes aos de aporte (en un grupo que ya mostr dificultades para aportar) deja abierta la posibilidad a nuevas futuras moratorias destinadas a evitar la existencia de importantes grupos poblacionales sin posibilidad de percibir prestacin alguna. A su vez, el compromiso que asumi el gobierno en el corto y mediano plazo, implica un costo fiscal no menor, que aspira a compensarse con otros elementos de la reforma previsional, principalmente la captura de los indecisos que ahora aportarn al sistema de reparto, as como el traspaso voluntario de ms de un milln de afiliados que aportaban en el rgimen de capitalizacin. Los ingresos corrientes que genera al fisco la reforma previsional financian buena parte del nuevo costo fiscal, por lo menos en el corto plazo, el resto se financiar con otros recursos y/o menor ahorro pblico (Castieira, 2007). A continuacin se cuantifica el impacto de las reformas en trminos de personas afectadas y el resultado financiero de las reformas introducidas, lo que se resumir en el Recuadro 1. Segn Boudou y otros (2007), la moratoria previsional junto a la jubilacin anticipada increment en 1,5 millones la cantidad de jubilados, de los cuales el 87% seran mujeres con una edad promedio de 71 aos, mientras que el 15% restante son hombres de 72 aos promedio. Los beneficiarios de la moratoria previsional deben saldar en 60 cuotas fijas los, en promedio, 16 aos de aportes faltantes al sistema de seguridad social para alcanzar los requisitos exigidos (30 aos o menos, segn la edad alcanzada y los aos computados por declaracin jurada).

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El haber promedio al que acceden los nuevos jubilados era, a junio de 2007, de $535 mensuales (levemente por encima del mnimo de $530). De dicho monto se descuenta en forma automtica la cuota de la moratoria que en promedio asciende a $214, lo que implica que el haber promedio final es de $322 mensuales (en la mayora de los casos se adicionan $30 de subsidio otorgados por PAMI a sus afiliados). En consecuencia, el costo fiscal neto de los nuevos jubilados no supera el 1% del PIB en 2007 (Boudou y otros, 2007). La reforma previsional no slo aumenta el gasto pblico en el corto y mediano plazo, sino que tambin genera ingresos, o mejor dicho, traspas al rgimen de reparto una parte de los ingresos corrientes del rgimen de capitalizacin. Los nuevos ingresos corrientes para el fisco provienen trabajadores indecisos. La Ley 26.222 prev el traspaso automtico (salvo expresa mencin del afiliado a quedarse en el rgimen de capitalizacin) del milln de afiliados a 10 aos de jubilarse y con saldos en sus cuentas de capitalizacin individual (CCI) menores a $20.000 pesos (con un 40% de aportantes). Asimismo, por Resolucin de la Secretara de Seguridad Social N 135/07, se restableci la vigencia de los denominados regmenes especiales, por lo que unos 170 mil afiliados al rgimen de capitalizacin (docentes, cientficos, diplomticos, jueces, etc. con ms de 90% aportantes) vuelven a contribuir al rgimen pblico. Adems del milln de traspasos automticos, se sumaron, una vez abierta la opcin de cambiar de rgimen, otro milln de afiliados a capitalizacin que decidieron pasarse a reparto, de los cuales el 80% eran trabajadores activos que realizaban aportes regularmente en su cuenta de capitalizacin individual y que a partir de enero de 2008 realizan sus aportes al rgimen de reparto. A fines de 2007 y por un periodo de 5 aos cerr la opcin de cambiarse de rgimen. En resumen, entre traspasos voluntarios (0,9), traspasos automticos (0,4) y regimenes especiales (0,2) suman alrededor de 1,5 millones de aportantes a las AFJP que pasaron al rgimen de reparto. Pero al traspaso del stock de afiliados, la reforma previsional contempla tambin el traspaso del flujo, es decir, de los nuevos trabajadores que ingresan al sistema. Efectivamente, los nuevos trabajadores que no se decidan en qu rgimen aportar a los 3 meses de obtener el empleo, automticamente pasan ahora al de reparto (antes a la AFJP de menor comisin). Durante el ao finalizado en junio de 2007 las AFJP incorporaron ms de 700 mil nuevos afiliados, de los cuales 600 mil (82%) ingresaron como indecisos, con cerca del 60% mantenindose como aportantes (SAFJP, 2007). Tras todas estos modificaciones, las perspectivas son que las AFJP pasaran de casi 5 millones de aportantes en 2006 a menos de 4 millones en 2008 (una cada de 27%). Por de cuatro fuentes: traspasos automticos segn edad y saldo, reactivacin de los regimenes especiales, el cambio voluntario de rgimen y nuevos

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su parte, el rgimen de Reparto triplicara el nmero de aportantes, pasando de 1 a 3 millones y aumentando su participacin del 14% al 44%. Cabe sealar que durante 2008, la ANSES tendra nuevos ingresos corrientes por ms de $6 mil millones, equivalente a poco menos del 1% del PIB. En sntesis, la reforma previsional permite al Gobierno Nacional un crecimiento del rgimen de reparto que se convierte en la principal fuente de financiamiento del compromiso asumido con los nuevos jubilados. Por ultimo, cabe destacar que el traspaso automtico de afiliados de AFJP se realiz junto con los saldos de sus cuentas de capitalizacin individual (inferiores a $20.000). Agregando los saldos transferidos por regmenes especiales ($2 mil millones), el total transferido asciende a cerca de $9 mil millones, equivalentes a 1,2% del PIB. Estas transferencias son por nica vez, a cambio de un compromiso difcil de evaluar y para el que no se hicieron pblicas las correspondientes proyecciones.
Recuadro 1 Resumen de los principales cambios en el Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones Aqu se resumen los principales cambios en el SIJP, centrndose en su impacto sobre las cuentas pblicas, sus caractersticas conceptuales y una estimacin del nmero de personas involucradas. Los instrumentos normativos esenciales consisten de dos leyes (jubilacin anticipada y reforma previsional -nuevo esquema de opcin-), tres decretos (moratoria previsional, aportes personales y fondo de garantas) y una resolucin (regmenes especiales), que se detallan a continuacin: Ley 25.944 (Jubilacin Anticipada): 60 mil desempleados, con los aos de aportes requeridos pero faltando hasta 5 aos de edad para adquirir derecho al beneficio. Ley 26.222 (Reforma Previsional nuevo esquema de opcin-): 1,2 millones de traspasos automticos al rgimen de Reparto de mujeres mayores de 50 y hombres mayores de 55 aos cuyos saldos en la cuenta de capitalizacin individual era inferior a $20.000 ($7 mil millones); 1,2 millones de afiliados optaron por pasar a reparto (con vigencia enero 2008), pudiendo cambiar de rgimen una vez cada cinco aos; Nuevos trabajadores: quienes al inicio de su vida laboral no opten de manera expresa por alguno de los dos regmenes, quedarn automticamente en el de Reparto (700 mil por ao). Decreto 1454/05 (Moratoria Previsional): 1,5 millones de casos con edad para jubilarse (60 aos mujeres, 65 aos hombres) que faltando algunos o todos los aos de aportes, los pueden cancelar con quitas y en 60 cuotas fijas. Decreto 22/07 (Aportes Personales): Para los afiliados al rgimen de Capitalizacin se restablecen los aportes al SIJP del 7% al 11% de los ingresos a partir de enero 2008. Decreto 897/07 (Garantas al Rgimen de Reparto): Creacin de un Fondo de Garanta de Sustentabilidad del Rgimen Previsional Pblico de Reparto (FGS), con recursos propios de la ANSES ($10 mil millones) ms los ingresos por traspasos automticos y regmenes especiales ($9 mil millones). Resolucin SSS 135/07 (Regmenes Especiales): 170 mil transferencias a la ANSES de los saldos de las cuentas de capitalizacin ($2 mil millones) de los afiliados correspondientes a Regmenes Especiales: Servicio Exterior de la Nacin (Ley 22.731), Poder Judicial de la Nacin (Ley

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24.018), Docentes (Ley 24.016 y Decreto 137/05), Investigadores Cientficos y Tecnolgicos (Ley 22.929 y Decreto 160/05).

3. 2. La cobertura previsional de los adultos mayores


La cobertura previsional suele medirse con un indicador clsico de cobertura individual: proporcin de poblacin (mayor de cierta edad) que percibe beneficios previsionales. Sin embargo, combinar los datos administrativos con los datos poblacionales no es sencillo: la informacin de la ANSES por un lado deja afuera otros regmenes previsionales (Fuerzas Armadas y de seguridad, cajas provinciales y cajas profesionales, con muy pocos datos pblicos detallados) y, por el otro, se producen duplicaciones entre jubilaciones y pensiones por fallecimiento (ms frecuentemente entre las mujeres) y entre los distintos regmenes. En cambio, un anlisis de corte transversal a partir de la Encuesta Permanente de Hogares (EPH), permite distinguir el comportamiento segn edad, sexo y otras categoras individuales o del hogar. A principios de 2007, el 77% de los mayores de 65 aos reciba algn ingreso por jubilacin o pensin, 75% entre mujeres y 79% entre hombres. Las diferencias son ms significativas segn edad, pasando del 59% entre los 65 y 70 aos al 90 para los mayores de 80 (Cuadro 4).
Cuadro 4
Poblacin mayor de 65 aos que recibe ingresos por jubilacin o pensin, segn edad y sexo
Aglomerados urbanos EPH, 1 trimestre de 2007

Grupo de edad 65-69 70-74 75-79 80 + Total

Hombres 58,7% 83,3% 88,7% 95,3% 78,7%

Mujeres 59,4% 74,4% 84,3% 87,5% 75,4%

Total 59,1% 78,0% 86,0% 90,1% 76,7%

El crecimiento de cobertura con la edad se debe entre otros factores al otorgamiento de prestaciones no contributivas y de jubilaciones por edad avanzada (o de jubilaciones ordinarias a edades mayores a las requeridas) y a la adquisicin de pensiones por fallecimiento del cnyuge. En este ltimo sentido, cabe sealar que la proporcin de mujeres viudas pasa de 28% para el grupo de 65 a 70 aos, a 71% para 80 aos o ms. Adems, la fijacin de lmites cada vez ms estrictos (legalmente y/o en la prctica real) para acceder a

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beneficios podra generar un efecto cohorte, por lo que la observacin transversal por edades en un momento determinado exagere el crecimiento de cobertura con la edad de cada generacin. Otra variable relevante es el nivel educativo de la poblacin y la cobertura tiene significativos diferenciales (del 71% para primaria incompleta a 80% para secundario completo), atribuibles casi en su totalidad a los diferenciales entre mujeres, que llegan a ms de trece puntos porcentuales (Cuadro 5).
Cuadro 5
Cobertura de la poblacin mayor de 65 aos, segn sexo y nivel educativo
Aglomerados urbanos EPH, 1 trimestre de 2007

Nivel Educativo Prim. Inc. Prim. Comp. Sec. Comp. Total

Hombres 78,0% 79,3% 78,3% 78,7%

Mujeres 68,2% 76,9% 81,5% 75,4%

Total 71,5% 77,8% 80,0% 76,7%

Adems, la EPH permite la elaboracin de definiciones alternativas de cobertura, considerando la situacin del cnyuge y la opcin de mantenerse ocupado. Un enfoque familiar podra considerar que lo importante es que al menos uno de los miembros de la pareja reciba beneficios, por lo que la cobertura debiera medirse por hogar (por pareja) o, una definicin ms compatible con la anterior, contar como cubierta a toda persona que recibe directa o indirectamente (a travs del cnyuge) una jubilacin o pensin. En este caso, el indicador de cobertura (conjunta) asciende al 84% de la poblacin mayor de 65 aos, con el crecimiento concentrado entre las mujeres, que alcanzaran al 87% (Cuadro 6). Adicionalmente, cabe sealar que una (buena) razn para no percibir jubilacin o pensin es permanecer en actividad, recibiendo un ingreso por la ocupacin desempeada. Si se considera que la permanencia en actividad es una eleccin voluntaria, surge entonces un tercer indicador de cobertura que incluye a toda persona que recibe directa o indirectamente (a travs del cnyuge) un ingreso por su ocupacin y/o una jubilacin o pensin. Obviamente, en este caso la cobertura se extiende, llegando al 90% para la poblacin mayor de 65 aos, algo menor para hombres que para mujeres. Sin embargo, la permanencia en actividad podra deberse a la imposibilidad de obtener beneficios jubilatorios, lo que constituira una seria limitacin.
Cuadro 6

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Definiciones alternativas de cobertura previsional


Aglomerados urbanos EPH, 1 trimestre de 2007 En porcentaje de la poblacin de 65 y ms aos Definicin Cobertura individual Cobertura propia o del cnyuge (hogar) Cobertura previsional y/o laboral Hombres Mujeres 78,7 79,1 88,6 75,4 86,9 90,4 Total 76,7 83,9 89,7

En resumen, la cobertura individual alcanzaba al 77%, la cobertura conjunta al 84% y la cobertura por ingresos previsionales o por ocupacin, al 90%. Los hombres presentaban niveles de cobertura superiores a los de las mujeres con la primera definicin, inferiores con la segunda y casi equivalentes en el ltimo caso. La falta de cobertura disminuye con la edad, con proporciones variables que dependen de la definicin utilizada y los tramos de edad considerados. Si bien la preferencia por alguno de los tres indicadores de cobertura debiera depender del uso que se pretenda darles, la evolucin durante la ltima dcada, cualquiera sea el indicador considerado, muestra una clara tendencia decreciente, que se revierte con el comienzo de la expansin de la moratoria antes citada. Lamentablemente, la EPH dej de estar disponible para el pblico y no existen estimaciones ms recientes (ni se vislumbran posibles en el corto plazo) que permitan evaluar su impacto final. En principio, la cobertura individual debera acercarse al 90% de la poblacin mayor de 65 aos, reestableciendo a la Argentina entre los pases con mayor cobertura previsional en la regin.
Grfico 2
COBERTURA PREVISIONAL DE MAYORES DE 65 AOS (%)
100 95 90 85 80 75 70 65 60 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

TOTAL AGLOMERADOS URBANOS EPH, MAYO / 1er SEMESTRE

Reforma Previsional

CONJ.-OCUP CONJUNTA INDIVIDUAL

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4. Una visin especulativa sobre el futuro del sistema previsional


4.1. Limitaciones y oportunidad de las proyecciones de mediano y largo plazo
Habiendo repasado el funcionamiento del sistema previsional desde la reforma de los aos noventa y los significativos cambios que se han incorporado recientemente, es necesario realizar alguna especulacin sobre la situacin resultante y los efectos de esas modificaciones sobre la situacin financiera del sistema y su cobertura. Usualmente, las proyecciones previsionales de mediano y largo plazo estn destinadas a evaluar un determinado grupo de modificaciones (ms o menos estructurales) y toman como punto de partida la existencia de cierta estabilidad normativa de un rgimen jubilatorio, que evoluciona bajo supuestos de comportamiento macroeconmico lo ms neutro posible. Ello responde a la necesidad de evaluar de manera especfica el propio sistema previsional, con independencia de cambios en el entorno. En todo caso las modificaciones en las condiciones macroeconmicas se tratan de resolver mediante anlisis de sensibilidad ante diferentes escenarios alternativos. En el caso argentino vigente, al momento de ser redactado este documento, resulta sumamente complejo elaborar proyecciones previsionales de mediano y largo plazo debido, adems de la incertidumbre propia de los escenarios macroeconmicos, a la resultante de la propia dinmica previsional y de posibles modificaciones en el funcionamiento del sistema de pensiones actual. De hecho, la revisin de las causas que tornan irrelevante una proyeccin de largo plazo del sistema de pensiones es, a su vez, un listado de problemas que deber resolver el propio sistema en el mediano plazo para que pueda ser considerado una modalidad adecuada de previsin del futuro para la poblacin hoy activa. A continuacin, se destacarn los diez aspectos que en mayor medida afectan el horizonte previsional: 1. Si bien al inicio de la actividad los trabajadores que no optan son asignados al rgimen de reparto, no es fcil prever en qu proporcin optarn por el de capitalizacin (afectando de manera significativa los ingresos pblicos de corto y largo plazo). 2. La cantidad de aportantes ha crecido debido, en parte, a oportunidades brindadas para formalizarse (por ejemplo, deduciendo del impuesto a las ganancias las contribuciones del servicio domstico) o al mantenimiento del valor nominal de la contribucin previsional de los monotributistas (slo $35 al mes, sin cambios desde el ao 2000). La incorporacin de estos sectores (a travs de aportes subsidiados), con una reducida

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renta presunta (ingresos imponible de $318, muy por debajo del salario mnimo), genera un artificial deterioro en la base de contribucin o el salario promedio del sistema. 3. Los salarios en promedio recuperaron el poder adquisitivo previo a la devaluacin pero, en el sistema previsional, el punto 2 y los topes imponibles (que perdieron significatividad al slo aumentar 51% desde 1994) dificultan las perspectivas de mejorar la base real imponible. 4. El poder adquisitivo de las prestaciones previsionales acumul desde fines de 2001 hasta junio de 2008, un heterogneo pero sensible atraso: si bien las prestaciones mnimas aumentaron 337%, las que iban desde la mnima hasta $1000, slo 67% y las superiores a $1000, 52%. En ausencia de reglas claras y ajustes automticos, el camino para lograr una razonable recuperacin es bien complejo. La cantidad de reclamos por reajustes de haberes de jubilados que estn en distintas etapas administrativas y judiciales se estima cercana a las cien mil. En este sentido cabe destacar que, en noviembre de 2007, la Corte Suprema de Justicia orden al Gobierno actualizar un 88,6% los haberes del jubilado Badaro, que haba demandado a la ANSES. El porcentaje de ajuste equivale a la variacin que registr el ndice de salarios que mide el INDEC entre diciembre de 2001 y diciembre de 2006. La Corte declar adems inconstitucional el artculo de la Ley de Solidaridad Previsional, que estableca que la movilidad jubilatoria se deba fijar por la Ley de Presupuesto y sostuvo que para dar "mayor seguridad jurdica" se debera dictar una nueva ley que fije una pauta de movilidad que sea de aplicacin permanente. 5. El MOPRE permanece en $80 y, en consecuencia, no se ha modificado la PBU (ni las en pago ni las a determinar), ni mximos y mnimos imponible (el tope mximo se elev de $4800 a $7256, modificando la cantidad de MOPREs correspondientes, pero no se modific la unidad de ajuste)10. 6. La moratoria (Decreto 1454/05) fue la manera elegida para enfrentar el fuerte deterioro de la cobertura previsional. Ms all de reconocer el cumplimiento del objetivo, hubo ciertas duplicidades ya que al menos 400 mil pensionadas accedieron adicionalmente a su propia jubilacin. Por ende, la poblacin que adquiere cobertura es mucho menor a la extensin de beneficios. 7. Otra preocupacin remanente es la baja participacin de la poblacin activa, lo que hace que las perspectivas a edades mayores sean poco optimistas. Obviamente, la nueva prdida de cobertura podr generar nuevas demandas de flexibilizacin de requisitos y/o nuevas moratorias, con su costo fiscal asociado, pero no hay un esquema claro y explcito de acceso a prestaciones no contributivas.
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Llamativamente, la Resolucin de ANSES N 298/08 explicita que el incremento a calcular sobre la PBU (que se hace efectivo con las liquidaciones ajustadas), no implica en modo alguno un aumento del MOPRE. 19

8. El supervit de ANSES (incluyendo la asignacin especfica de tributos) y los mencionados traspasos de fondos (desde el rgimen de capitalizacin) llevaron a la constitucin de un fondo de garanta de sustentabilidad (Decreto 897/07), cuyos resultados financieros deberan tambin incluirse como recursos genuinos disponibles. Sin embargo (en otra muestra de la complejidad conceptual), parte de este supervit (genuino o no) es invertido con rendimientos reales negativos, como prstamos al Estado, bajo la modalidad de Letras del Tesoro o Letras del Banco Central.11 9. El traspaso de Regmenes Especiales incrementa en el corto plazo los recursos disponibles, pero las reglas especficas de determinacin y/o el ajuste de las prestaciones podran elevar el gasto ms de lo previsto por la Ley 24.241 y sus modificatorias. 10. Como se explic, la situacin de las diez cajas provinciales que reciben asistencia desde la Nacin dista de ser estable. Se transfieren fondos pero la evolucin de las prestaciones y sus requerimientos sigue siendo una incgnita en el mediano plazo. Adicionalmente, debe considerarse la incertidumbre acerca de las tres cajas que hoy no estn recibiendo transferencias desde la Nacin.

Adicionalmente, cabe considerar otro grupo de aspectos que pueden afectar el resultado financiero del sistema no como resultado del diseo sino de su gestin. En este sentido cabe mencionar el incremento en el nmero de demandas judiciales por parte de los beneficiarios, por demoras en la liquidacin y/o errores en la actualizacin. Tres ejemplos ayudarn a comprender los alcances de estas limitaciones: a) durante 1999 se cancelaron deudas por aproximadamente $900 millones (mitad en efectivo y mitad en bonos); b) en el ao 2003 comenz a pagarse el retroactivo por la quita del 13%, establecida conforme lo dispuesto de modo general por la Ley 25.453 (Dficit Cero, B.O. 31/07/01) y de modo especfico por el Decreto 896/01 reglamentario de la misma, posteriormente considerado inconstitucional por la Corte Suprema de Justicia de la Nacin12; c) El Presupuesto Nacional de 2007 estableca en $560 millones (que se elevaron a $811 millones) el monto destinado para el pago de sentencias judiciales (para la parte que corresponda abonar en efectivo) como consecuencia de retroactivos originados en ajustes en las prestaciones de la ANSES (art.34, Ley 26.198, modificado por Decisin Administrativa 361/07).

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Cabe recordar que en los aos cincuenta, los excedentes se invirtieron en ttulos pblicos a tasa nominales por debajo del 10% anual, cuando en la dcada del 60 la inflacin promedi 25% anual (Feldman, Golbert e Isuani 1986). 12 Con fecha 13/09/02, dicho descuento fue eliminado por el Decreto 1819/02, que establece de modo taxativo en su art. 1 que: "A partir del da 01/01/03 las retribuciones del personal del Sector Pblico Nacional y beneficios previsionales sern ntegramente abonados sin la reduccin ordenada por el Decreto 896/01 y la Ley 25.453, en moneda de curso legal." 20

En resumen, si bien a partir de una visin estilizada y sinttica de los cambios ocurridos podra afirmarse que el esquema ha logrado mejorar sensiblemente la cobertura y solvencia en el corto y mediano plazo, resulta tambin evidente que se han postergado reformas que logren sostener estas mejoras en el largo plazo13. Simultneamente existe cierta presin para realizar reacomodamientos en ciertos parmetros (en especial la movilidad de los haberes) de los beneficiarios actuales. En consecuencia, la permanencia en el tiempo de esta situacin de solvencia depender de las decisiones de diverso tipo que se tomen en el futuro mediano plazo. Es por ello que, por un lado, teniendo en cuenta la incertidumbre acerca de parmetros y rasgos centrales en la definicin del funcionamiento del sistema futuro, se considera bastante inapropiado realizar proyecciones de largo plazo asumiendo que est funcionando a rgimen. En cambio, se entiende necesario poder calificar el funcionamiento del sistema durante la prxima dcada, siendo ste el perodo donde debern tomarse decisiones sobre el funcionamiento definitivo del rgimen de pensiones. Lo que se presentar en las siguientes secciones, en consecuencia, no ser una proyeccin con pretensiones predictivas sino de un ejercicio que servir para caracterizar el sistema actual y la necesidad de cambios adicionales. Ms aun, conviene sealar que el problema de las proyecciones previsionales son de suma utilidad para sealar tendencias de largo plazo y el resultado ante escenarios alternativos, pero rpidamente pierden validez para ser utilizadas en el corto plazo, al tomarse decisiones (econmicas, financieras, legales y/o polticas) que alteran significativamente el escenario base y, en consecuencia, la lgica de los supuestos adoptados14.

4. 2. Bases tcnicas y supuestos de la proyeccin de mediano plazo


Como resultado de lo expresado en la seccin anterior, se introducir aqu una estimacin de los impactos de mediano plazo de las reformas realizadas, que servir para caracterizar las perspectivas previsionales, poniendo especial nfasis en los efectos sobre la cobertura, su impacto fiscal y la sensibilidad de esos resultados ante cambios normativos en discusin. La evolucin de las principales variables del sistema previsional ha sido objeto, en el pasado, de numerosas proyecciones. Como primer paso, se procedi a revisar las realizadas por Posadas (1993); Schulthess y Demarco (1996); Durn (1996); Rofman, Stirparo y Lattes (1997), FIEL (1998), BID (2000), Grushka (2002) y SSS (2005), pero,
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Debe recordarse que esa solvencia se ha logrado por la asignacin especfica de un grupo de tributos recaudados por la Nacin, diferentes de las cargas sobre la nmina salarial. 14 Tal es el caso con la transferencia de las cajas de empleados pblicos provinciales que, a pesar de concretarse entre 1994 y 1997, siguieron incorporando nuevos beneficiarios hasta el ao 2002 a travs de acuerdos con distinto nivel de transparencia, o la devaluacin y posterior significativa prdida de poder adquisitivo de salarios y prestaciones. 21

lamentablemente, todas ellas quedaron desactualizadas dado el tiempo transcurrido y los cambios antes mencionados. En consecuencia, se decidi realizar una estimacin propia. Para la determinacin del flujo proyectado de egresos o compromisos fiscales del rgimen de reparto, son claves dos variables: la cantidad de beneficiarios y el haber previsional medio. Sin embargo, la cantidad de beneficiarios (que en el corto plazo est principalmente determinada por la informacin de base) es, a mediano y largo plazo, una funcin del nmero de aportantes, variable que a su vez determina el flujo de ingresos. Por el lado de los ingresos del rgimen pblico, las variables claves son los aportantes, el salario medio, las alcuotas de aportes patronales y personales, y la opcin de rgimen (capitalizacin o reparto). A su vez, el nmero de aportantes es influido directamente por la poblacin econmicamente activa (PEA) proyectada, la desocupacin, la evasin, la poblacin exenta15 y los trabajadores familiares sin remuneracin fija. A partir de las proyecciones de egresos e ingresos puede calcularse el resultado puro del sistema correspondiente al rgimen pblico, es decir en funcin nicamente de los recursos genuinos que provienen de la recaudacin de aportes y contribuciones de aquellos trabajadores en dicho rgimen y de todos los empleadores obligados a contribuir. Las proyecciones que aqu se presentan mantienen bsicamente la metodologa adoptada por Grushka (2002), aunque actualizando el ao base y modificando la evolucin de algunos de los parmetros. Para ello, se opt por presentar un escenario bsico distributivamente neutro a nivel macroeconmico, en el sentido que trata de mantener estable la participacin de las remuneraciones al trabajo en el ingreso nacional. Esta decisin fue adoptada con el objeto de no superponer efectos y poder reflexionar de manera especfica sobre la dinmica previsional. De todos modos, esto debe ser entendido como una gua general, debido a que la complejidad de los clculos y la diversidad de variables que intervienen en la determinacin de la distribucin del ingreso hacen difcil una asociacin directa entre modificaciones especficas en el escenario previsional y la propia distribucin del ingreso a nivel macroeconmico. Una descripcin completa de los supuestos utilizados se encuentra en el Recuadro 2, mientras que la Tabla 1, en el anexo, contiene el resumen de los indicadores bsicos utilizados. Recuadro 2 Bases tcnicas de las proyecciones de mediano plazo
1. Se parti de las proyecciones de poblacin por sexo y grupos quinquenales de edad, elaboradas por el Instituto Nacional de Estadsticas y Censos (INDEC) en conjunto con el Centro Latinoamericano de Demografa (CELADE), disponibles para el perodo 2000-2050. Estas proyecciones suponen un gradual descenso de la
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La poblacin exenta incluye al personal en relacin de dependencia de gobiernos provinciales o municipales no adheridos al sistema nacional (cajas provinciales), el personal en relacin de dependencia de las Fuerzas Armadas y de seguridad (Polica Federal, Prefectura Naval y Gendarmera Nacional) y los contribuyentes a cajas profesionales (que brindan cobertura alternativa y/o complementaria al SIJP). 22

fecundidad (de 2,4 a 1,9 hijos por mujer) y de la mortalidad (la esperanza de vida al nacer se incrementa en el perodo de 70 a 77 aos para hombres y de 77 a 84 aos para mujeres). 2. Para las proyecciones de los indicadores socioeconmicos se adoptaron las siguientes estrategias: a. Participacin en la actividad econmica. Se prev un leve crecimiento gradual desde el 44% vigente en el ao 2006, con crecimiento diferencial de las mujeres. b. Desocupacin. Se supuso que el nivel de la desocupacin observado en 2006, cercano al 10% de la PEA, se mantiene constante hasta 2015. c. Proporcin de aportantes sobre los ocupados. Se supuso que el nivel de 39% en 2006 aumentara muy gradualmente hasta 2015. d. Eleccin del rgimen. Dadas las recientes modificaciones, se supone que el 50% de los nuevos ingresantes al mercado laboral optan por capitalizacin (no son asignados como indecisos). En consecuencia, junto a los otros cambios normativos (transferencia a reparto de afiliados mayores, resurgimiento de los regmenes especiales y libre opcin para cambiar de rgimen) la proporcin en reparto aumentara del 14% en 2006 al 44% en 2008 y al 45% en 2015. 3. Para las proyecciones financieras se utilizaron los siguientes supuestos: a. Salarios de los aportantes. Crecen 3% real durante el ao 2008, 2% en 2009 y de manera constante (1% anual) a partir de 2010 (debe tenerse en cuenta que se supone que el salario de los nuevos incorporados al sistema crecen a un ritmo menor al salario medio de la economa). b. Contribucin patronal. Si bien la alcuota establecida por la Ley 24241 era del 16% del salario, por efecto de las distintas reducciones aprobadas, el promedio efectivo en 2006 fue del 13%, nivel que se mantiene constante a lo largo de la proyeccin. c. Ajuste de los haberes. Aunque la Ley 24241 estableca un ajuste automtico de los haberes en funcin de la evolucin salarial, a partir de la Ley de Solidaridad Previsional los ajustes quedan sujetos a las disponibilidades presupuestarias. En consecuencia, se adopt el criterio que los incrementos salariales se trasladan a beneficios en un 50%. d. Prestaciones adquiridas a travs de la Moratoria Los montos de estas prestaciones sufren significativos descuentos, por un plazo de cinco aos. Si bien la AFIP registra dichos descuentos como ingresos y la ANSES difunde sus pagos por el monto completo, a los fines de este trabajo se opt por mostrar los nmeros desde el lado de los perceptores, es decir por los montos netos (un milln y medio de prestaciones equivalentes al 60% de la mnima). Gradualmente los montos se incrementan hasta alcanzar 100% de la mnima e. Producto Interno Bruto (PIB). Crecimiento decreciente hasta llegar al 3% anual a partir de 2013. 4. Para poder realizar las proyecciones del nmero de jubilados se sigui el mtodo presentado en Grushka (2002), que se detalla en el Recuadro A en el Anexo.

4. 3. Impacto fiscal esperado


Como se explic antes, los egresos previstos del SIJP a cargo del rgimen pblico incluyen, adems de las prestaciones correspondientes al viejo sistema y a las cajas provinciales transferidas, la PBU, PC y PAP. Asimismo, deben considerarse las prestaciones por invalidez y fallecimiento tanto del rgimen de reparto como de capitalizacin durante el perodo de transicin. En el primero de los casos, ello incluye el retiro por invalidez para afiliados que optaron por el rgimen pblico y se incapaciten fsica o intelectualmente en forma total, as como la pensin por fallecimiento en caso de muerte de afiliados (o beneficiarios), teniendo derecho a percibir la pensin el cnyuge y/o conviviente superviviente y los hijos o hijas hasta los dieciocho aos de edad. Por su parte, en el caso del rgimen de capitalizacin, el sistema pblico se hace cargo de pagar en forma directa

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una proporcin (segn sexo y edad del afiliado) de la prestacin que se requiere en caso de muerte o invalidez definitiva de afiliados que optaron por el rgimen de capitalizacin. Puede preverse que el gasto pblico previsional devengado anual se mantendr cercano al 4% del PIB hasta 201516. En cuanto a la composicin de los egresos, las prestaciones correspondientes al antiguo sistema (Leyes 18037 y 18038) pasaran de representar el 61% del total de egresos en 2006 a slo el 36% en 2010 y el 22% en 2015. Considerando los tipos de prestacin, se proyecta el incremento de las jubilaciones que constituan el 58% de los egresos en 2006 y alcanzaran el 67% en 2007 y el 72% en 2015. Grfico 3
Egresos del SIJP (en % del PIB)
4,5 4,0 3,5 3,0 2,5 2,0 1,5 1,0 0,5 0,0 2005

Moratoria previsional Cajas Pcias. Transfer Pens. y retiros Reparto Pens. y retiros AFJP PAP PC PBU Viejo Sistema
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

Fuente: Tabla 2 en Anexo.

En relacin con los ingresos puros previstos en el Rgimen Pblico, que incluyen los aportes personales y las contribuciones patronales (o del propio contribuyente en el caso de los trabajadores autnomos), equivalentes al 11% y al 13% del ingreso imponible respectivamente. Dado el fuerte aumento en la cantidad de aportantes al rgimen pblico, puede preverse que los ingresos previsionales aumentaran de manera significativa en trminos del PIB, pasando del 2,4% en 2006 al 3,2% en 2008, estabilizndose a posteriori. En cuanto a su composicin, los ingresos del SIJP estn dados por aportes personales (AP) y contribuciones patronales (CP). Se supuso que las CP se mantienen invariables en el 13% del salario, mientras que la evolucin de los AP acompaa el crecimiento de los aportantes al rgimen pblico. En consecuencia, los AP pasan de constituir 10% de los ingresos en 2006 a 26% en 2008, estabilizndose a posteriori.

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Los datos del presente grfico son algo inferiores a la serie de largo plazo que da origen al grfico 1 ya que aqu se consideran las obligaciones devengadas en cada ao correspondiente exclusivamente a prestaciones previsionales. En cambio, la construccin del grfico 1 se bas en la metodologa de caja de la ANSES donde, por ejemplo, las prestaciones adquiridas por moratoria se presentan por su valor bruto y no por el neto. 24

Grfico 4
Ingresos "puros" del SIJP (% del PIB)
3,6 3,2 2,8 2,4 2,0 1,6 1,2 0,8 0,4 0,0 2005

Ingresos por aportes personales Ingresos por contribuciones patronales

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

Fuente: Tabla 3 en Anexo.

Como resultado, en el grfico 5 se muestran las diferencias entre los ingresos puros o genuinos previstos en el rgimen pblico, y los respectivos egresos. El dficit previsional para el ao 2006 fue del 1,1% del PIB, en 2007 se incrementara a 1,5% y para 2008 el dficit se reducira a 0,9%. El resultado previsional mejorara muy paulatinamente dependiendo, evidentemente, del mantenimiento de los parmetros de aportes y contribuciones y requisitos vigentes y supuestos para esta proyeccin. Grfico 5
Ingresos y egresos del SIJP, 2005-2015 (en % del PIB)
4,5 4,0 3,5 3,0 2,5 2,0 1,5 1,0 0,5 0,0 2005

Egresos Ingresos Dficit "puro"

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

Fuente: Tabla 4 en Anexo.

Cabe remarcar que son innumerables las modificaciones que pueden producirse a corto, mediano y largo plazo en cada una de las variables intervinientes en el modelo aqu considerado y, en consecuencia, tambin podran modificarse de manera significativa los

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resultados de la proyeccin. En consecuencia, se insiste aqu en que estos resultados deben ser considerados ms como un ejercicio de mostrar el escenario alcanzable ante el cumplimiento de los supuestos enumerados que como un verdadero pronstico de la evolucin del sistema previsional argentino. Dada la experiencia de los aos transcurridos desde la vigencia del SIJP (vase Cetrngolo y Grushka, 2004; SSS, 2005; SAFJP, 2006), se considera que las posibles mejoras (o deterioros) en el mercado laboral (en cuanto a ocupacin y/o actividad seran compensadas por deterioros (o mejoras) en la relacin aportantes/ocupados por lo que difcilmente puedan esperarse cambios significativos en el nmero de aportantes que vayan ms all de acompaar el crecimiento vegetativo de la poblacin y el comportamiento observado segn edad. Con el fin de mostrar el grado de sensibilidad de los supuestos, se evalan a continuacin dos escenarios alternativos, que deben ser evaluados a la luz de lo sucedido desde la crisis de 2001 hasta el presente. En estos aos se ha observado una prdida en el valor relativo de los beneficios previsionales promedio frente a los salarios y, a su vez, el aumento de los salarios fue inferior a la evolucin del producto. Como se seal, el escenario base contempla la constancia de esas dos relaciones en el perodo de la proyeccin, mientras que los escenarios alternativos incorporan la recomposicin de cada una de esas dos relaciones. En el primero de ellos, entonces, se presenta una gradual actualizacin de las prestaciones, recuperando el poder adquisitivo previo a la crisis de 2001. En este caso, la recuperacin de las prestaciones se ha considerado algo ms moderada que el salario. Los valores promedios de aquellas crecen, durante el perodo 2008 a 2015, dos puntos anuales por encima de los salarios. En el segundo escenario planteado, por su parte, se contempla la gradual recuperacin del salario en relacin al producto. En este caso los beneficios tambin aumentan su poder adquisitivo pero (al igual que en el escenario base) slo con el 50% de los aumentos salariales reales.

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Grfico 6
Proyeccin de egresos por prestaciones previsionales, segn escenario alternativo. Argentina, 2005-2015
5,0 4,5 4,0 3,5 En % del PIB 3,0 2,5 2,0 1,5 1,0 0,5 0,0 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

c/recup. beneficios c/recup. salario base

Fuente: Tabla 5 en Anexo.

En el ao 2015, los ingresos previsionales respecto del escenario base seran 17% superiores en el escenario con mayor recuperacin salarial. Los egresos previsionales respecto del escenario base seran 26% superiores en el escenario con mayor recuperacin en los beneficios. El resultado puro o dficit previsional respecto del escenario base sera 30% inferior en el escenario con mayor recuperacin salarial y 128% superior en el escenario con mayor recuperacin en los beneficios.
Grfico 7
Proyeccin del "dficit previsional", segn escenario alternativo. Argentina, 2005-2015
1,8 1,6 1,4 1,2 En % del PIB 1,0 0,8 0,6 0,4 0,2 0,0 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

c/recup. beneficios base c/recup. salario

Fuente: Tabla 5 del Anexo.

Resumiendo los escenarios planteados, el efecto de una gradual actualizacin de las prestaciones (recuperando el poder adquisitivo pre-crisis) implica una demanda adicional de recursos cercana a un punto del PIB. Por el contrario, una gradual actualizacin del salario

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(y una ms moderada de las prestaciones) o, dicho de otra manera, si las actualizaciones de las prestaciones recuperaran el poder adquisitivo pero convalidando las bajas en la tasa de sustitucin, las perspectivas fiscales seran ms favorables (implicando una disminucin del dficit en 2015 equivalente a 0,2% del PIB). Cabe sealar que decisiones polticas de otro orden (por ejemplo, la determinacin de la alcuota para las contribuciones patronales o el aumento de la prestacin mnima) tambin pueden determinar cambios ms significativos del dficit previsional.

4. 4. Proyecciones de cobertura
En esta seccin se muestra el nmero de beneficiarios previsto, lo que constituye de alguna manera la contracara de los resultados fiscales, los 3 millones de beneficiarios del SIJP pasaron a ser casi 5 millones en el ao 2008. Luego puede preverse un gradual descenso, debido a la dificultad para cumplir con los requisitos establecidos, llegando a slo 4 millones en 2015. Es importante destacar que la evolucin de beneficiarios est muy condicionada por el stock registrado y por la flexibilidad en la concesin de nuevos beneficios. Los beneficiarios del viejo sistema (Leyes 18037 y 18038) constituan 61% del total en el ao 2006, pasaron a representar el 45% en 2007 y slo el 26% en 2015. Grfico 8
Beneficiarios del SIJP (en millones de casos)
4,5 4,0 3,5 3,0 2,5 2,0 1,5 1,0 0,5 0,0

Moratoria previsional Cajas Pcias. Transfer Pensi y retiros AFJP Pensi y retiros REPARTO Jubil de AFJP Jubil de REPARTO Viejo Sistema
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

2005

Fuente: Tabla 6 en Anexo.

Como ya se anticipara, la tendencia levemente decreciente del nmero de beneficios no debe ocultar la significativa prdida de cobertura previsional, fenmeno contrapuesto al favorable impacto fiscal proyectado. Considerando la poblacin mayor de 65 aos (y ajustando los casos por los dobles beneficios de jubilacin y pensin), en el ao 2007 la
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cobertura del SIJP habra aumentado del 64% al 79%. Sin embargo, de aplicarse estrictamente los requisitos establecidos, en 2015 slo el 67% dispondra de algn beneficio del sistema nacional; esto implica volver de los 0,8 millones de personas excluidas de la cobertura del SIJP a 1,5 millones. Grfico 917
Poblacin mayor (65+) con beneficio SIJP
100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

Beneficios / poblacin Cobertura corregida

Fuente: Tabla 7 en Anexo.

5. Reflexiones finales
El presente documento ofrece una evaluacin de la situacin del sistema previsional argentino, luego de la puesta en marcha de una serie importante de modificaciones al esquema mixto que haba sido inaugurado con la reforma estructural del ao 1994. El principal objetivo es evaluar la aptitud del esquema resultante para lograr la paulatina consolidacin de una poltica de proteccin social para los mayores que logre amplios niveles de cobertura y sea sostenible financieramente. Como se ver, para que ello sea posible ser necesario afrontar nuevos desafos en el futuro. Como se analiz en el trabajo, luego de pasar por una etapa inicial de importantes excedentes financieros (hasta mediados de los aos sesenta) y una segunda etapa, relativamente ms corta (hasta finales de los aos setenta) de relativo equilibrio, el sistema previsional argentino comenz a presentar importantes signos de agotamiento. Estos se manifestaron, de manera especial, en los problemas financieros y de cobertura, as como en la insatisfaccin de la poblacin pasiva cubierta en relacin con el nivel de los beneficios.

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A diferencia del grfico 2, que toma la cobertura previsional consolidada de la totalidad de regmenes, aqu se considera exclusivamente la cobertura del SIJP. 29

La profunda reestructuracin que se dio en 1994, a partir de la sancin de la Ley 24.241, estableci un sistema mixto, con un pilar comn y otro opcional entre el rgimen pblico de reparto y uno de capitalizacin individual. An cuando no fuera reconocido originalmente, con el objeto de asegurar la solvencia fiscal de largo plazo se comprometi seriamente la de corto. Teniendo en cuenta que el pago de las prestaciones (del sistema viejo) deba hacerse resignando los recursos destinados a las nuevas cuentas de capitalizacin individual, la reforma signific una pesada carga financiera sobre las cuentas pblicas que tena ya serios problemas de solvencia. Si el sistema no poda cumplir con la promesa de beneficios del 82% del salario antes de la reforma, mucho menos podra hacerlo en el perodo posterior a la misma con recursos reducidos. An cuando, con el objetivo de atenuar el impacto fiscal, se establecieron mayores restricciones para acceder a las prestaciones, aumentando la edad mnima a la jubilacin y los aos con aportes requeridos, la situacin financiera del sistema previsional result sumamente comprometida. En consecuencia, durante sus primeros aos se realizaron cambios que afectaron tanto la situacin financiera como el alcance de las prestaciones. Entre esos cambios se cuentan algunos que responden a la necesidad de corregir parcialmente los efectos fiscales de la reforma, otros que reflejan la presin del funcionamiento de la economa y otros producidos por negociaciones polticas que superan la lgica previsional. De manera especial, al haberse realizado esa reforma bajo el funcionamiento del programa de convertibilidad, la necesidad de mejorar la competitividad de las empresas mediante la reduccin de los costos laborales convenci a las autoridades econmicas del momento en adoptar una paulatina reduccin de contribuciones patronales que financiaban el sistema. Para hacer frente a las necesidades financieras del sistema, se decidi que una importante proporcin de recursos tributarios, diferentes a las contribuciones sobre los salarios, pasaron a formar parte del financiamiento del sistema. Para que ello fuera posible se debieron suceder diversos cambios legislativos en materia tributaria y acuerdos con las provincias para lograr la asignacin especfica al sistema de pensiones de recursos que deban coparticiparse con los gobiernos subnacionales. Adicionalmente, en el marco de las mismas negociaciones, se decidi la transferencia a la Nacin de una parte significativa de cajas provinciales y el financiamiento del dficit de las no transferidas. Como resumen de esta situacin, al momento de la crisis de 2001, aproximadamente las dos terceras partes de las prestaciones previsionales eran financiadas por recursos distintos de las contribuciones sobre la nmina salarial. Las reformas paramtricas que acompaaron la introduccin del rgimen de capitalizacin determinaron una mejora en las expectativas fiscales de mediano plazo. No obstante, los mismos elementos que produjeron esa mejora derivaron en nuevas presiones
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sobre la sostenibilidad de largo plazo de las cuentas pblicas. Los nuevos requisitos para acceder a los beneficios (mayores cantidad de aportes y edad de retiro) determinaron una cada importante en la cobertura del sistema y gener presiones para la introduccin de prestaciones asistenciales para los que no cumplan los requisitos establecidos por la reforma. Fue recin entre 2006 y 2007 cuando el Gobierno Nacional tom una serie de medidas acompaadas por un conjunto de reformas sobre el sistema previsional vigente que, si bien no cambian la esencia del sistema dual instaurado en 1994 tras la incorporacin del rgimen de capitalizacin individual, permite reflotar el rgimen de reparto y utilizarlo como plataforma para alcanzar un mayor nivel de cobertura previsional. La principal herramienta destinada a lidiar con los problemas de cobertura fue la denominada moratoria previsional, que implic, en esencia, otorgar la posibilidad de acceder a un haber jubilatorio a toda persona que tena edad para jubilarse pero que no cumpla con la exigencia de 30 aos de aportes acumulados. Como consecuencia de las modificaciones introducidas, el sistema logr una importante mejora en la cobertura y mostrar una situacin financiera relativamente holgada durante los prximos aos, bsicamente, como resultado extraordinario de: mantener los recursos no previsionales de afectacin especfica, el fuerte crecimiento en el nmero de aportantes (y las transferencias asociadas) al rgimen de reparto (a expensas del de capitalizacin) y la parcial falta de actualizacin de los beneficios. No obstante, resulta difcil predecir el funcionamiento del sistema en el largo plazo. En el centro del actual funcionamiento del sistema sobresalen dos aspectos que claramente debern ser objeto de definiciones ms estructurales en los prximos aos. En primer lugar, el nivel real de los haberes previsionales y su estructura. En segundo trmino, dado que el mecanismo utilizado en esta oportunidad para mejorar la cobertura es transitorio y de emergencia, y teniendo en cuenta que en la propia dinmica del sistema no existen elementos que de manera endgena permitan prever mejoras en la cobertura, deber redefinirse, en el futuro, una modalidad permanente de atender esta problemtica y alcanzar un esquema de proteccin social par los mayores que sea amplio y sostenible financieramente. Precisamente, el perodo de relativa solvencia que sigue a la introduccin de las recientes reformas es el adecuado para redefinir el funcionamiento del sistema en el largo plazo. Para ello debern evaluarse con sumo cuidado las diferentes alternativas de reforma y evaluarse el perodo de transicin, con el objeto de no repetir los inconvenientes generados por la reforma de 1994.

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Anexo

Tabla 1
Proporciones de actividad, desocupacin y aporte, 2005-2015
Ao 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 PEA / Poblacin 43,6% 43,7% 43,9% 44,1% 44,2% 44,3% 44,7% 45,0% 45,3% 45,6% 45,9% Desocupados / PEA 16,0% 13,0% 10,0% 9,9% 9,9% 9,9% 9,8% 9,7% 9,6% 9,5% 9,4% Aportantes / Ocupados 35,8% 37,8% 39,6% 40,4% 40,5% 40,5% 40,6% 40,7% 40,8% 40,9% 41,0% Reparto / Aportantes 13,9% 13,5% 16,8% 43,8% 44,0% 44,2% 44,4% 44,6% 44,8% 45,0% 45,2%

Tabla 2
Egresos del SIJP segn tipo de prestacin En % del PIB
Ao 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Jubilados 2,2 2,0 2,8 2,8 2,8 2,7 2,7 2,8 2,9 2,8 2,8 Invlidos 0,3 0,3 0,3 0,3 0,3 0,3 0,3 0,3 0,3 0,3 0,3 Pensiones 1,3 1,1 1,1 1,1 1,0 1,0 0,9 0,9 0,9 0,8 0,8 Total 3,8 3,5 4,2 4,1 4,1 4,0 3,9 4,0 4,0 3,9 3,9

Nota: incluye Leyes 18037, 18038, 24241 y cajas provinciales transferidas.

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Tabla 3
Ingresos previsionales del SIJP segn origen En % del PIB
Ao 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Aportes personales 0,2 0,2 0,3 0,8 0,8 0,8 0,8 0,8 0,8 0,8 0,8 Contribuciones patronales 1,9 2,1 2,4 2,4 2,3 2,3 2,3 2,3 2,3 2,3 2,3 Total 2,1 2,4 2,7 3,2 3,2 3,1 3,1 3,1 3,1 3,1 3,1

Tabla 4
Necesidades fiscales de financiamiento del SIJP En % del PIB
Ao 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Egresos por prestaciones 3,8 3,5 4,2 4,1 4,1 4,0 3,9 4,0 4,0 3,9 3,9 Ingresos por aportes y contribuciones 2,1 2,4 2,7 3,2 3,2 3,1 3,1 3,1 3,1 3,1 3,1 Dficit 1,7 1,1 1,5 0,9 0,9 0,9 0,8 0,9 0,9 0,9 0,8

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Tabla 5
Ingresos "puros", prestaciones y dficit previsional, segn escenarios alternativos Argentina, 2005-2015. En % del PIB
Ao 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Ingresos "puros" totales c/recup. c/recup. base beneficios salario 2,1 2,4 2,8 3,3 3,3 3,2 3,2 3,2 3,2 3,2 3,2 2,1 2,4 2,8 3,3 3,3 3,2 3,2 3,2 3,2 3,2 3,2 2,1 2,4 2,8 3,4 3,4 3,4 3,5 3,5 3,6 3,7 3,7 Egresos por prestaciones c/recup. c/recup. base beneficios salario 3,8 3,5 4,4 4,4 4,4 4,4 4,5 4,6 4,8 4,8 4,8 3,8 3,5 4,4 4,3 4,2 4,1 4,1 4,1 4,2 4,1 4,0 3,8 3,5 4,4 4,3 4,3 4,2 4,2 4,3 4,4 4,4 4,3 "Dficit previsional" c/recup. c/recup. base beneficios salario 1,7 1,1 1,6 1,1 1,1 1,2 1,3 1,4 1,6 1,6 1,6 1,7 1,1 1,6 0,9 0,9 0,9 0,9 0,9 1,0 0,9 0,8 1,7 1,1 1,6 0,9 0,8 0,8 0,7 0,8 0,8 0,7 0,6

Tabla 6
Beneficiarios del SIJP segn marco legal En miles de casos
Ao 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Leyes 18037/38 2.175 2.057 1.940 1.824 1.710 1.598 1.489 1.381 1.277 1.175 1.077 Ley 24241 642 725 811 899 988 1.079 1.171 1.264 1.358 1.452 1.546 Moratoria Cajas Pcias. previsional Transfer. 0 406 1.418 1.406 1.397 1.385 1.372 1.358 1.343 1.327 1.311 189 187 184 182 179 176 173 169 166 162 157 Total SIJP 3.006 3.374 4.353 4.311 4.274 4.238 4.205 4.173 4.144 4.116 4.091 % Leyes 18037/38 72,3 61,0 44,6 42,3 40,0 37,7 35,4 33,1 30,8 28,5 26,3

Nota: incluye jubilaciones, retiros por invalidez y pensiones.

Tabla 7
Cobertura del SIJP para mayores de 65 aos Segn tipo de prestacin (en %)
Ao 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Jubilados 35,8 43,6 64,1 64,1 63,8 63,3 62,4 61,1 59,6 58,0 56,4 Invlidos 5,3 5,0 4,8 4,5 4,2 4,0 3,7 3,5 3,3 3,1 2,9 Pensiones 25,1 24,6 24,0 23,4 22,8 22,2 21,6 20,9 20,3 19,6 19,0 Total 59,6 64,1 78,9 78,2 77,3 76,0 74,6 72,7 70,7 68,6 66,6 Poblacin Sin mayor de cobertura 65 aos SIJP (en miles) 3.873 1.565 3.932 1.412 3.992 843 4.055 884 4.122 937 4.194 1.006 4.273 1.086 4.356 1.188 4.445 1.302 4.537 1.424 4.634 1.548

Nota: la cobertura total descuenta un 15% de beneficios dobles.

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Recuadro A Bases tcnicas para la determinacin del nmero de jubilados


Para poder realizar las proyecciones del nmero de jubilados se consider cada sexo por separado, partindose de la acumulacin por cohorte de los aos-persona aportados, es decir, la cantidad de aportes anuales acumulados desde el inicio de la vida activa por la generacin que alcanza la edad de jubilacin (poblacin jubilable). Para los varones se utiliz el lmite legal de 65 aos, mientras que para las mujeres (que pueden retirarse a partir de los 60 aos) se estableci la edad de 62 aos, reflejando no slo el promedio efectivo al que se jubilan (SAFJP, 2007), sino tambin la dificultad en cumplimentar los 30 aos con aportes requeridos. Luego, se distribuyeron esos aospersona aportados entre la poblacin jubilable, suponiendo la compensacin entre dos efectos de signo contrario: a. Contribuciones a otros regmenes. Si bien no hay datos disponibles, el SIJP reconoce aportes efectuados a ciertos sistemas previsionales, lo que tendera a aumentar el volumen verdadero de aos-persona aportados. b. Selectividad. La poblacin que hizo aportes incluye, adems de la poblacin jubilable, a aqullos que no alcanzaron la edad de jubilacin (por emigracin o muerte). Como ejemplo, la poblacin jubilable en 2050 se estima 12% menor que la que inici su vida activa 44 aos antes para mujeres y 47 aos antes para varones. En consecuencia, el volumen verdadero de aos-persona aportados por la poblacin jubilable tendera a disminuir. Una vez determinado el promedio de aos-persona aportados por la poblacin jubilable es necesario establecer la manera en que se distribuyen, para lo cual se utiliz una distribucin bimodal. Se consider cada sexo por separado y dos subpoblaciones con niveles diferenciales de formalidad. Adems, se supuso que las mujeres que logran entrar al sector formal promedian 32 aos de aporte y las que no trabajan o lo hacen en el sector informal promedian slo 2 aos de aporte, en ambos casos con desvo estndar de 3,5 aos. En el caso de los varones se supuso un promedio de 33 aos para formales y de 6 aos para informales, ambos con desvo estndar de 4,5 aos. Las distribuciones de las subpoblaciones se supusieron constantes en el tiempo, mientras que la proporcin de cada subpoblacin se determin en funcin del promedio de aos-persona aportados por cada cohorte, garantizando un aumento de la formalidad en la medida que se verifiquen aumentos en la proporcin de aportantes. Este proceso se proyecta con especial impacto para las mujeres. Finalmente, es posible acumular la poblacin jubilable en distintos tramos segn los aos aportados (menos de 10, entre 10 y 30, ms de 30), lo que permite evaluar el potencial acceso a distintos tipos de beneficios.

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Referencias
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