Los plebiscitos y la

seguridad social
Publicado el 1 de agosto de 2023
Escribe Ernesto Murro en Posturas

El tema de los plebiscitos sobre la seguridad social aparece

nuevamente, luego de la reciente reforma de las jubilaciones y
pensiones (Ley 20.130), aprobada hace sólo tres meses. En los
sindicatos, principalmente, se analiza la posibilidad de un
plebiscito de reforma constitucional o de una nueva ley de
reforma.

En esta reflexión personal se tratará de considerar

circunstancias y antecedentes, así como las propuestas que
surgen desde el PIT-CNT, la Organización Nacional de
Asociaciones de Jubilados y Pensionistas del Uruguay (Onajpu)
y los partidos políticos.

Lo hacemos, como siempre, tratando de contribuir a lo mejor

para la gente y las grandes mayorías en particular, y también a
fortalecer la unidad, la coordinación en el movimiento popular.

Desde el retorno a la democracia hubo 16 instancias de consulta

popular entre plebiscitos, referéndums y reformas
constitucionales. Sólo seis resultaron aprobadas.1 De las 16,
hubo diez que se realizaron con las elecciones nacionales y, en
esos casos, sólo tres aprobadas: en 1989 y 1994 sobre seguridad
social y en 2004 sobre el agua. Las aprobadas siempre contaron
con amplios apoyos de diferentes partidos, salvo en 2004,
cuando la amplia victoria del doctor Tabaré Vázquez ayudó
notoriamente.
El plebiscito es cuando se usa la consulta popular para
modificar, para reformar la Constitución. En Uruguay, la
Constitución sólo se puede modificar consultando a la
ciudadanía, con el voto. El referéndum es cuando se usa para
tratar de anular una ley (aunque también se puede usar contra
un decreto departamental).

Los principales partidos políticos del país (Frente Amplio,

Nacional y Colorado) y organizaciones sociales los han
promovido desde 1917 y, más aún, desde el retorno a la
democracia. Ahora Cabildo Abierto va por el tema de las
deudas.

Las discusiones en los partidos políticos

Los partidos que integran la coalición en el gobierno, liderada
por el presidente Luis Lacalle Pou, han expresado su apoyo a
esta ley de jubilaciones y pensiones, la defienden y hoy
comienzan a aplicarla. Hay disposiciones que arrancan hoy, 1º
de agosto, y el gobierno ha preparado decretos: por ejemplo, en
pensiones de viudez y sobrevivencia, jubilaciones por
incapacidad laboral, compatibilidad de trabajo y jubilación,
actividades bonificadas por AFAP. Otras arrancan el 1º de
diciembre, como el ingreso a las AFAP de todos los nuevos
trabajadores y trabajadoras de todas las cajas y el plazo que
vence para menores de 50 para revocar su afiliación no
obligatoria a las AFAP (atención: son una mayoría de cientos
de miles, perjudicada por esta nueva ley).2

El Frente Amplio se opone a esta ley y propone bases para una

reforma: convocar a un “amplio, democrático y genuino diálogo
social entre todas las organizaciones políticas y sociales”, desde
el inicio de gobierno en 2025, para realizar los cambios y
mejoras del Sistema de Seguridad Social, procurando los
mayores acuerdos posibles”.3 Y propone lineamientos para ello:
impulsar un sistema con tres pilares –solidario (no
contributivo), de reparto intergeneracional (contributivo) y de
ahorro (no lucrativo)–; mantener y profundizar los niveles de
cobertura y suficiencia; revisar integralmente el sistema de
financiación, en el que aporten más quienes más pueden
hacerlo.

Esta propuesta puede ser entendida como un compromiso a

cumplir en caso de ganar las elecciones. Dentro de este partido,
por el momento, hay diferentes posturas respecto del plebiscito,
según se informa.

Las discusiones en las organizaciones sociales

Entre tanto, en el PIT-CNT y la Onajpu, hay procesos en
marcha. Este segundo semestre está movido: el PIT-CNT
resolverá qué proponer el 10 de agosto, la Onajpu el 10 de
noviembre y se realizará el Congreso del Pueblo.

En el PIT-CNT, los sindicatos discuten tres posibilidades: dos

de plebiscito de reforma constitucional junto con las elecciones
de octubre de 2024 o una nueva ley de reforma del sistema de
seguridad social. Se ha propuesto un texto para derogar la Ley
20.130 o un texto con varios contenidos (eliminación de las
AFAP, mantener la edad en 60 años, jubilación básica). En la
otra postura, hay sindicatos que expresan “muchísimas dudas” o
no están de acuerdo con ir a un plebiscito.4

Recordemos el documento de propuesta alternativa del PIT-

CNT aprobado por sus congresos5, en el que se propone un
sistema de tres pilares: “asistencial”; “de solidaridad
intergeneracional”, contributivo, con “tasas de reemplazo
decreciente según franjas del sueldo” y “financiado en forma
tripartita”; y “complementario”, obligatorio, para los de
mayores ingresos, sin fines de lucro y “con participación de los
afiliados en la gestión”.

La Onajpu, en su pasado congreso de agosto de 2022, resolvió

proponer “una discusión amplia y participativa, sin temas
excluidos”, con “la necesaria sostenibilidad económica, pero
que contemple de forma irrenunciable a la sostenibilidad social
[...] eliminando cualquier componente de lucro [...] con
redistribución de la riqueza [...] y analizando no sólo los egresos
sino también los ingresos”. “En definitiva, un sistema que
asegure y avance en derechos y no basado en recortes”.6 Más
recientemente, su Consejo Directivo Nacional se pronunció por
“un gran diálogo nacional”, del que “deberán surgir las bases de
un proyecto que corrija los aspectos negativos que implica la
reciente reforma, pero que además proponga nuevos elementos
sobre los que seguir avanzando”.7

Desde el retorno a la democracia hubo 16

instancias de consulta popular entre plebiscitos,
referéndums y reformas constitucionales. Sólo
seis resultaron aprobadas.
Algunos antecedentes de reformas
constitucionales en seguridad social
Según el informe realizado por el constitucionalista José
Korseniak para el PIT-CNT en mayo, “el único procedimiento
de democracia directa constitucionalmente posible para derogar,
anular o modificar” una ley de seguridad social “sería el de
enmienda constitucional”. O sea, un plebiscito de reforma
constitucional, según el artículo 331 de la Constitución, inciso
primero, literal A, con la iniciativa del 10% de los ciudadanos y
remitiéndolo seis meses antes de las elecciones, en abril de
2024. Se deberá presentar “un proyecto articulado”, que será
sometido a la decisión popular, en la elección más inmediata, o
sea, en octubre de 2024. El Parlamento actual puede proponer
una papeleta diferente a la surgida de las firmas,8 lo que
posiblemente suceda, y por tanto habría dos papeletas o más.
Además, habría una recolección de firmas simultánea a las
elecciones internas con pluralidad de candidatos/as con
posibilidades, diferente a lo sucedido, por ejemplo, en 1999 y
2004.

Desde 1985 se destacan tres acciones, entre otras, en relación

con reformas constitucionales en seguridad social: 1989, 1992-
1994 y 1995-1999. Las dos primeras fueron exitosas, con 72%
y 54%9 de aprobación respectivamente (en ambos casos, con
amplios apoyos políticos de diversos partidos), y la última no se
concretó, dado que no se alcanzaron las firmas necesarias para
promover la consulta popular.10

Reforma 1989. Por iniciativa de asociaciones de jubilados y

pensionistas, se promueve incluir en la Constitución la garantía
de que las pasividades aumentarían igual que los salarios y en el
momento de ajuste de funcionarios públicos. Aún no se había
constituido la Onajpu,11 pero había un Plenario de Asociaciones.
Hubo diferencias, pero también apoyos dentro de todos los
partidos. El plebiscito fue aprobado con un millón y medio de
votos, duplicando los del presidente electo. Con algunas
particularidades: es electo el doctor Luis Lacalle Herrera con
766.000 votos y segundo el doctor Jorge Batlle, con 597.000,
ambos cuestionadores del plebiscito. Luego, quedó tercero, con
418.000 votos, el Frente Amplio y hubo 177.000 para el Partido
Gobierno del Pueblo/Nuevo Espacio.

Reforma 1992-1994. Por iniciativa del PIT-CNT y la Onajpu,

propuesta al asumir por primera vez los directores sociales del
Banco de Previsión Social (BPS),12 la iniciativa de reforma
constitucional buscaba que la seguridad social no pudiera ser
reformada por leyes de presupuesto o rendiciones de cuentas. Al
mismo tiempo, se buscaba derogar, por regresivos, artículos
sobre seguridad social contenidos justamente en una ley de
rendición de cuentas, la Ley 16.320. Esta fue del gobierno de
Luis Lacalle Herrera.13 La reforma constitucional aprobada
derogó las normas de seguridad social incluidas en dichas leyes.

Este plebiscito contó con un amplio apoyo de varios sectores

del Partido Nacional y Colorado y de todo el Frente Amplio.
Incluso se acordó entre todos un proyecto de ley previo, luego
aprobado, para restaurar algunos artículos beneficiosos.

El plebiscito se realizó en medio de una elección muy pareja:

656.000 votos para Julio María Sanguinetti, 633.000 votos para
Alberto Volonté, 621.000 para Tabaré Vázquez (además de
105.000 votos para el Nuevo Espacio). La reforma
constitucional logró 1.150.000 votos, casi el doble que el
presidente electo, teniendo en cuenta que los tres apoyaron la
reforma.

Un año después, en el gobierno de Sanguinetti y con apoyo de

Volonté, se aprobó la reforma de la seguridad social con la Ley
16.713, que creó las AFAP y nuevos requisitos para acceder a
jubilaciones y pensiones.
Reforma 1995-1999. Por iniciativa del PIT-CNT14, la Onajpu y
la Asociación de Trabajadores de la Seguridad Social (ATSS),
se inició a fines de 1995 un proceso15 para un plebiscito contra
la Ley 16.713. Esta ley fue denominada la “madre de todas las
batallas” por el presidente Sanguinetti en su segundo mandato.
En el inicio de su elaboración, el Frente Amplio participó en
reuniones en el hotel Victoria Plaza y luego se retiró.
Orgánicamente, se opuso a la ley y fue el único partido que
apoyó la recolección de firmas, aunque en su seno hubo
importantes sectores que la apoyaron.

Se desarrolló la recolección de firmas (debían presentarse unas

240.000 y se presentaron unas 330.000), pero la Corte Electoral
descartó 80.000, principalmente por repetición. En esas mismas
elecciones de 1999, el Frente Amplio tuvo 860.000 votos, el
triple del número de firmas que se necesitaban. Resultó electo
Jorge Batlle en segunda vuelta con Tabaré Vázquez.

Una reflexión al finalizar, por ahora

Como vemos, la discusión en torno a un eventual plebiscito
sobre seguridad social refiere a un tema importante,
trascendente, muy complejo, entreverado con las elecciones
nacionales e internas próximas. Con experiencia de triunfos y
derrotas.

El movimiento popular y, dentro de este, los sindicatos, las

asociaciones de jubilados/as y pensionistas tienen un rol
importantísimo en este proceso. Los dirigentes políticos,
también.
 Por la gente y por el movimiento popular en su conjunto, por la
unidad, por lo que pueda pasar en octubre de 2024.

Ernesto Murro fue ministro de Trabajo y Seguridad Social y

presidente del BPS.

1. Otra perspectiva es si se consideran, por ejemplo, el No a la

Baja (contra la baja de edad de imputabilidad impulsada desde
el Partido Colorado), así como la no aprobación de Vivir sin
Miedo (por seguridad, impulsada desde el Partido Nacional). ↩

2. Tema importante, destacado por el director y equipo de los

trabajadores en BPS y de jubilados. ↩

3. Bases Programáticas del Frente Amplio para el posible

gobierno 2025-2030 (aprobado en Plenario Nacional del 15 de
julio y en consideración al Congreso de diciembre de 2023). ↩

4. La Mesa Representativa del PIT-CNT resolvió prorrogar la

discusión hasta el 10 de agosto. El sindicato del BPS (ATSS) y
otros ocho sindicatos impulsan la reforma constitucional con
esos tres contenidos (la diaria, 18/07/2023). El presidente del
PIT-CNT, Marcelo Abdala (metalúrgicos), anunció el 1º de
mayo la posibilidad de un plebiscito. La secretaria general de la
central sindical, Elbia Pereira (magisterio), expresó
 “muchísimas dudas” en relación con lo jurídico, el texto a
plebiscitar, el momento político y el uso recurrente de este
mecanismo (Búsqueda, 13/07/2023). Y otra corriente sindical
integrada por funcionarios estatales y de la bebida se expresó en
forma similar (la diaria, 26/07/2023). Esta posición contraria al
plebiscito se confirmó en el plenario sindical de la corriente
Articulación el 29 de julio (la diaria, 30/07/2023). ↩

5. Entre varios documentos y presentaciones, hemos seleccionado

la realizada en un evento del BPS y publicada en la web de este
organismo (10/04/2008). ↩

6. XXVI Congreso de Onajpu, Declaración Final, 4 y 5 de agosto

de 2022. ↩

7. Resolución del CDN de Onajpu, 5 de julio de 2023, “La

reforma necesaria de la seguridad social”. ↩

8. También es importante considerar las precisiones del Dr. Luis

Fleitas de León, profesor y máster de Derecho Constitucional,
en su informe del 18 de octubre de 2023. ↩

9. Otros cálculos ubican la votación en 82% y 72%,

respectivamente. 72% es el porcentaje más alto en reformas
constitucionales desde 1985; sólo el referendo por empresas
públicas de diciembre de 1992 supera este porcentaje (79%),
también con amplio respaldo de sectores de partidos
políticos. ↩
10. Por más información: revistas Seguridad Social, del PIT-
CNT, números 29 y 30 de 1989-1.1990; boletines Noticias
Buenas y de las Otras, del Equipo de Representación de los
Trabajadores en BPS (ERT), ediciones Nº 1 a 29, 1994-2000;
“La seguridad social en el Uruguay hoy - Una visión social”,
Representación de los Trabajadores en el BPS, 1997, Edit. La
República/Comisiones Obreras de España (L Colotuzzo, E
Murro, J Bruni, H de los Campos, G Lagomarsino, A Ferrari, L
Duarte, AGSS, CCOO); “El plebiscito de la seguridad social”,
Dr. Hugo de los Campos, 1995, Edit. FCU; “La seguridad
social en el Uruguay - Miradas desde la historia política”, de
Historia Política de la Facultad de Ciencias Sociales de la
Universidad de la República, con República AFAP, 2011,
editorial Mangangá; p. 157, “La seguridad social desde la
dictadura cívico militar a la transición democrática”, de Inés
Pellegrino; y pág. 197, “Entre el Estado y el mercado: la
reforma de 1995: innovación, oposición y continuidad”, de
Gabriel Quirici. ↩

11. La Onajpu se constituye entre diciembre de 1990 y enero

de 1991, como proceso de avances de las asociaciones de
jubilados y pensionistas, liderada por el querido Luis Alberto
Colutuzzo. ↩

12. Colotuzzo por los jubilados y pensionistas y Ernesto

Murro por los trabajadores presentan esta iniciativa en el acto
de asunción en BPS, el 7 de octubre de 1992. ↩

13. Durante su gobierno también se intentó la reforma del

sistema de seguridad social mediante la ley de Urgencia, que
finalmente tampoco prosperó. En esos tiempos, se concretó la
presencia en el país del chileno promotor del régimen de las
AFAP Rafael Piñera (hermano del luego presidente de Chile),
 invitado por el Instituto Manuel Oribe del Partido Nacional y
por Jorge Batlle. ↩

14. El PIT-CNT apoya la reforma constitucional, aunque

desde la Representación de los Trabajadores en BPS (ERT), se
realiza un informe crítico del contenido del texto con el cual se
juntaron firmas. ↩

15. Se crea así la Comisión Nacional en Defensa de los

Principios de la Seguridad Social. La ATSS y el doctor Hugo de
los Campos son protagonistas de este proceso. ↩