Ciencia Policial - Ignacio Del Olmo

FEBRERO CIENCIAPOLICIAL 170 ENERO - FEBRERO
ENERO
170
2022
170
ENERO
FEBRERO
EDITA:
Dirección General de la Policía
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Presentación
Para comenzar este 2022, en el equipo del Área de Publicaciones hemos de-
cido volver a retomar un tipo de formato que siempre ha tenido gran éxito entre
nuestros lectores, y que no es otro que la revista monográfica. Esta clase de pre-
sentación nos permite analizar aún más detalladamente, si cabe, temas y cuestio-
nes tan elementales para nuestra sociedad y para nuestra institución, como es el
caso del uso legítimo de la fuerza por parte de la Policía.
Un claro ejemplo de la importancia que nuestras sociedades le dan a este

tema, lo podemos observar en la gran repercusión que alcanza en las redes socia-
les cualquier tipo de incidente relacionado con el uso de la fuerza por parte de los
agentes del orden.
Es un tema realmente complicado que en muchas ocasiones se trata de pre-

sentar de forma unívoca y fácilmente abordable, cuando en realidad cada vez es
una situación distinta que requiere de una respuesta diferente.
Dada la gran controversia que genera el tema, y teniendo en cuenta que en no

pocas ocasiones esta es interesada y dirigida, se hace indispensable disponer de
análisis rigurosos que desde un punto de vista jurídico contribuyan a clarificar el
uso legítimo de la fuerza por parte de las fuerzas y cuerpos de seguridad. Uno de
estos análisis es el realizado por nuestro colaborador, el comisario principal de la
Policía Nacional, D. Ignacio Del Olmo Fernández, jefe de la Comisaría Provincial de
Alicante.
Se trata de una obra en la que los límites del uso de la fuerza por parte de la
policía frente a conductas ilícitas o delictivas de los ciudadanos, que no son otros
que el equilibrio entre la legitimidad en el uso de la fuerza y su adecuación al prin-
cipio de proporcionalidad.
Para ello, el autor revisa el uso concreto que debe realizarse de las armas de
fuego y la relación existente entre el uso de la fuerza y las responsabilidades de-
rivadas del mismo, destacando la fundamentación constitucional sobre la que
el autor articula todas sus aportaciones, especialmente las relacionadas con los
conceptos de seguridad ciudadana y seguridad pública.
Sumario
pág.
12 El uso legítimo de la fuerza por parte de la Policía
Ignacio del Olmo Fernández
1. INTRODUCCIÓN pág. 15
2. OBJETIVOS pág. 18
3. USO LEGÍTIMO DE LA FUERZA pág. 19
4. CRITERIOS LEGALES pág. 33
5. CRITERIOS DOCTRINALES pág. 46
6. USO DE ARMAS pág. 64
7. USO DE LA FUERZA EN REUNIONES Y MANIFESTACIONES pág. 72
8. ANÁLISIS DE LA RECOMENDACIÓN DE LA COMISIÓN DE VENECIA,
ADOPTADA EN LA 126ª SESIÓN PLENARIA EN RELACIÓN CON LA
LEY ORGÁNICA pág. 85
9. RESPONSABILIDAD CIVIL Y ADMINISTRATIVA POR EL USO DE LA
FUERZA pág. 93
10. CRITERIOS JURISPRUDENCIALES pág. 100
11. ESTUDIO DE CASO: EL CASO ROQUETAS pág. 114
12. RESUMEN DE CRITERIOS LEGALES, JURISPRUDENCIALES Y
DOCTRINALES pág. 120
13. EL USO LEGÍTIMO POR PARTE DE LA POLICÍA: DESARROLLO
HISTÓRICO Y OPERATIVO pág. 125
14. EL MODELO DE SEGURIDAD EN ESPAÑA pág. 136
15. LA FORMACIÓN POLICIAL EN EL USO DE LA FUERZA pág. 155
16. ESCALATION AND DE-ESCALATION pág. 162
17. PIRÁMIDE DE USO DE RECURSOS pág. 164
18. CONCLUSIONES pág. 167
19. INTEGRACIÓN DE MODELOS Y REGULACIÓN LEGAL
DESARROLLOS NORMATIVOS Y REGLAMENTARIOS pág. 168
20. PLANES DE FORMACIÓN E INSTRUCCIÓN pág. 170
21. PROPUESTAS FINALES pág. 171
22. ANEXOS pág. 173
pág.
178 Bibliografía
pág.
188 Referencias
M.S. Luque
Marisol Ruiz
«Los buenos policías no son enemigos de los derechos humanos; todo lo contrario,
son sus principales defensores»
Amnesty International. Entender la labor policial. Anneke Osse

Prólogo
Constituye un honor para mí presentar este trabajo realizado con todo rigor
jurídico por Ignacio del Olmo Fernández, comisario provincial de Alicante, sobre un
tema complejo, con aristas y que puede parecer a muchos una materia incómoda
o vidriosa, pero en la que, justamente por ello, resulta más necesario investigar,
clarificar y aportar horizontes diáfanos para la correcta actuación policial. Este
estudio constituye una valiosa brújula y faro para no encallar.
En las primeras décadas del siglo XXI atisbamos unos cambios de hábitos so-
ciales producidos por las redes sociales, las retransmisiones instantáneas de la rea-
lidad desde cualquier parte del mundo y las fake news, que alcanzan todos los ámbi-
tos, en los que el uso de la fuerza por parte de la Policía acaba siendo trending topic.
El uso legítimo de la fuerza por parte de la Policía tiene más actualidad que
nunca en una sociedad muy compleja y diversa. Desde EE. UU. nos han llegado
vídeos de flagrantes abusos, pero también de prácticas policiales protocolizadas
que, en casos concretos, han acabado con un trágico final que ha permitido pro-
ceder a su revisión. También hemos tenido ocasión de ver grabaciones de falsas
víctimas, que afirmaban haber sufrido roturas de dedos por las fuerzas policiales
durante el movimiento independentista. Con mucha menos difusión, también hay
documentos visuales en los que el sujeto que iba a ser arrestado en un segundo
se revuelve, atacando con virulencia insospechada al agente de la Ley.
Situaciones muy diferentes que precisan, cada una de ellas, de una solución
legal completamente distinta. Por ello es de gran valor el trabajo realizado por
Ignacio del Olmo para clarificar la problemática desde una perspectiva histórica,
policial y eminentemente jurídica.
El autor fundamenta, de forma impecable, su trabajo acudiendo a la Constitución

española y a la Ley Orgánica de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad y, en toda la obra,
se sustenta el fundamento constitucional del concepto de seguridad ciudadana y
seguridad pública que no pueden ser meras declaraciones formales carentes de
eficacia jurídica, pese a las matizaciones que pueda señalar la doctrina científica.
Los pronunciamientos seleccionados del Tribunal Constitucional y del Tribunal

Supremo son analizados de forma muy específica para complementar y ofrecer
una interpretación certera de la legitimidad y alcance de la adecuación al Estado
de derecho y principio de proporcionalidad.
El uso de las armas de fuego, la relación de armas y procedimientos de fuerza
en general y la concreta actuación en supuestos de manifestaciones, reuniones y
resistencia pasiva y el uso progresivo de medios, con las responsabilidades que
pudieran dimanarse en el orden civil, administrativo y penal son muchos de los
aspectos en los que se profundiza.
Quizás para algunas personas, los temas que se abordan pudieran ser
incómodos o vidriosos, en cuanto que ponen de manifiesto el exceso policial, pero
por ello el análisis serio y riguroso que efectúa el autor, analizando los temas ge-
nerales abordados por la doctrina y los casos particulares que trascienden de las
sentencias del Tribunal Supremo, contribuye a disipar equívocos y a clarificar los
comportamientos que se esperan de los cuerpos policiales. La necesaria eficacia
policial en la defensa de los derechos y libertades que legitima el uso de la fuerza
no puede empañarse con comportamientos inaceptables en un Estado de dere-
cho.
Ignacio Fernández del Olmo es un policía polifacético. Comisario principal

desde 2018, cuenta con casi cuatro décadas de experiencia y una veintena de
relevantes condecoraciones, experto en defensa personal, graduado en Derecho y
también en Criminología, autor de diversas obras policiales y también de novelas,
nos ofrece en este condensado trabajo las líneas generales y particulares impres-
cindibles para profundizar en la problemática que genera el legítimo uso de la fuer-
za y cuyo conocimiento estoy seguro de que resultará de gran utilidad a todos los
policías y juristas.
Francisco Pastor Alcoy
Magistrado. Doctor en Derecho Penal.
1 El uso legítimo de la fuerza
por parte de la Policía
Ignacio del Olmo Fernández
Comisario principal de la Policía Nacional, grado en derecho por la Universidad Católica

San Antonio de Murcia, grado en criminología por la Universidad Rey Juan Carlos y máster
en Planificación Estratégica de la Seguridad Pública por la Universidad Rey Juan Carlos.
V
ivimos en sociedades complejas, diversas y ultra
tecnológicas en las que el uso legítimo de la fuerza
por parte de la Policía es un tema cada vez más
recurrente. Continuamente se viralizan situaciones
en las que los agentes del orden se ven impelidos a usar la
fuerza, en las que dependiendo del prisma de quien las repro-
duce o comenta se ofrece una visión más o menos garantista
de las actuaciones. Situaciones muy diferentes que precisan,
cada una de ellas, de una solución completamente distinta,
que en la mayoría de los casos es adecuada y protocolizada, y
que en otras ocasiones, las menos, acaban de forma abusiva.
Es tal la controversia y confusión que se están generando, que

se hace necesario articular argumentaciones jurídicas, histó-
ricas y policiales que ayuden a clarificar el uso legítimo de la
fuerza por parte de las fuerzas y cuerpos de seguridad. En
este sentido, esta obra contribuye a aportar esa luz tan nece-
saria para interpretar el complicado equilibrio entre la legiti-
midad en el uso de la fuerza y su adecuación al principio de
proporcionalidad.
Para ello, el autor analiza detalladamente cual sería el uso

concreto que se debe realizar de las armas de fuego, la re-
lación existente entre armas y procedimientos de fuerza en
general y la concreta actuación en supuestos de manifesta-
ciones, reuniones y resistencia pasiva y el uso progresivo de
medios, y las responsabilidades que pudieran dimanarse en el
orden civil, administrativo y penal de estas actuaciones.
El uso legítimo de la fuerza por parte de la Policía
1 Introducción
El objetivo del presente trabajo es estudiar la regulación asociada al

ejercicio de la fuerza legítima por parte de las fuerzas de Policía, con especial
atención al caso español. Para ello se han consultado inicialmente las fuen-
tes doctrinales, legales y jurisprudenciales al respecto, exponiéndolas de una
forma ordenada y secuenciada, con especial mención de las opiniones de los
autores y las sentencias más relevantes. En el caso de las sentencias se hará
hincapié en el llamado «caso Roquetas»1 porque, a juicio del autor, viene a
ejemplificar todos los contenidos doctrinales y jurisprudenciales sobre el uso
de la fuerza.
En el estudio de las fuentes doctrinales se han encontrado varios hechos

significativos. El primero es la relativa escasez de fuentes: la doctrina no ha
tratado extensivamente el tema de la fuerza en la Policía2. En el caso español,
el trabajo más relevante es el Estudio Multidisciplinar de la Operativa y el Uso
de la Fuerza Policial, llevado a cabo por profesores de las Universidades de
Cádiz y Granada, junto con otros profesionales de la judicatura y las fuerzas de
seguridad. En el presente trabajo se tratará in extenso.
En el plano internacional, es relevante el dictamen de la Comisión de Vene-

cia3, emitido a petición de varios parlamentarios españoles en relación con la
Ley Orgánica 4/2015 de Protección de la Seguridad Ciudadana4. Dicho dicta-
men hace referencia a dos sentencias del Tribunal Constitucional que, a juicio
del autor, son fundamentales para entender la arquitectura constitucional en
materia de seguridad pública5.
1. Como se relata en el epígrafe correspondiente a los criterios jurisprudenciales nos remitimos a las sentencias de
la Audiencia Provincial de Almería, sección tercera, de 27 de abril de 2007 y la STS 891/2008 de 11/12/2008, Sala
Segunda. Para un relato novelado se puede consultar Coque, Antonio, Cabezas de turco. Altaveu, 2020.
2. Cuando en el presente trabajo se hable de «Policía» de forma genérica debe entenderse como sinónimo de Fuerzas
y Cuerpos de Seguridad, sin hacer distinción de instituciones específicas. En el caso de referirnos a un cuerpo en
concreto, este será designado según su denominación oficial (Policía Nacional, Guardia Civil, Mossos d’Esquadra,
etc.), excepto en el caso de la denominación Policía local, que se toma como una generalización de los distintos
tipos de policía de ámbito local en España. Quizás una denominación más correcta sería «las Policías locales», pero
entendemos que la primera de las denominaciones es suficientemente significativa y es la de uso común, incluso por
parte de la doctrina y la jurisprudencia.
3. «La Comisión de Venecia pide a España que reforme la Ley Mordaza». El País, 22 de marzo de 2021. Disponible en:
https://elpais.com/espana/2021-03-22/la-comision-de-venecia-pide-a-espana-que-reforme-la-ley-mordaza.html
4. Disponible en su versión original en inglés en: https://www.venice.coe.int/webforms/documents/?pdf=CDL-AD(2021)004-e
5. Se trata de la Sentencia del Tribunal Constitucional 172/2020, de 19 de noviembre de 2020. Recurso de incons-
titucionalidad 2896-2015, ECLI: ES: TC:2020:172 y de la Sentencia 13/2021, de 28 de enero de 2021. Recurso de in-
constitucionalidad 3848-2015, ECLI:ES:TC:2021:13. Serán extensamente tratadas en el epígrafe tercero de esta obra.
15
CIENCIAPOLICIAL
En otro orden, es relevante el trabajo de Anneke Osse, Entender la labor

policial. Recursos para activistas de derechos humanos, publicado por la or-
ganización no gubernamental Amnistía Internacional. El objetivo de esa or-
ganización es la defensa y promoción de los derechos humanos, por lo que el
estudio de la fuerza policial viene orientado a las posibles violaciones de los
mismos. Cabe destacar que el propósito de Amnistía Internacional coincide
con el del Consejo de Europa, al que pertenece la Comisión de Venecia, por lo
que las fuentes internacionales consultadas hacen hincapié en dicha defen-
sa. El tratamiento que hace Anneke Osse es general, referido a los modelos
policiales y su influencia en la defensa de los derechos humanos, mostrando
una cierta preferencia por los modelos que se han venido a denominar como
«anglosajones». Por su parte, la Comisión de Venecia realiza un dictamen a re-
querimiento de varios miembros de Congreso de los Diputados español sobre
la Ley Orgánica 4/2015 de Seguridad ciudadana, por lo que el estudio de dicho
documento partirá de las conclusiones del mismo, con especial mención a las
recomendaciones específicas que recoge.
También se han estudiado de forma individualizada los casos del uso de

armas por parte de la Policía, con especial referencia a las armas de fuego, de
la intervención en reuniones y manifestaciones y de la responsabilidad civil y
la responsabilidad subsidiaria de la Administración por actuaciones, tanto legí-
timas como ilegítimas, con uso de fuerza por parte de la Policía. En el apartado
del uso de armas se hace una especial mención a si los vehículos pueden eng-
lobarse en el concepto de armas, sobre todo de armas de guerra, debate que se
ha suscitado recientemente en prensa.6
La información y opiniones así reflejadas nos permitirán extraer una serie

de conclusiones que serán contrastadas a partir del epígrafe 13 y siguientes. En
dicha parte abordaremos el origen y el desarrollo de los modelos policiales (el
anglosajón y el continental, en denominación de Anneke Osse), los sistemas de
control de la responsabilidad policial y el sistema de formación y capacitación
en la Policía Nacional española. También se estudiará el funcionamiento de
las unidades especializadas en seguridad ciudadana en esta misma Policía. El
ampliar el estudio a otros cuerpos o fuerzas policiales haría excesivamente ex-
tenso y prolijo el presente trabajo, aunque sin duda presenta interés académi-
co, pudiendo ser una interesante continuación y profundización del tema. Las
6. Ver entre otras: «El uso de una tanqueta del ejército en las protestas de Cádiz provoca un choque en el Gobierno».
El País, 23 de Noviembre de 2021. Edición digital: https://elpais.com/economia/2021-11-23/polemica-por-el-uso-de-
una-antigua-tanqueta-del-ejercito-en-las-protestas-por-la-huelga-del-metal-en-cadiz.html Ver también: “Así es la tan-
queta blindada que la policía usó en Río San Pedro». El Diario de Cádiz, 10 de enero de 2022. Edición digital: https://
www.diariodecadiz.es/cadiz/Huelga-metal-Cadiz-tanqueta-blindada-Policia-video_0_1631837023.html
16
conclusiones propuestas nos permitirán comparar las opiniones doctrinales

sobre la defensa y el respeto a los derechos humanos, el desarrollo normativo
y reglamentario en el uso de la fuerza, los procedimientos de instrucción y for-
mación y su adecuación al uso normativo de la fuerza.
El trabajo concluye con la propuesta de posibles futuras líneas de análisis e

investigación. Como ya se ha mencionado, el tema no ha sido ampliamente tra-
tado por la doctrina, por lo que queda un vasto campo de exploración pendiente.
Aunque se hará mención a los modelos jurídicos de uso de la fuerza policial

en México y Argentina, el trabajo se basa fundamentalmente en el caso de
España. El modelo policial español es particular y se estudia de forma indivi-
dualizada. Sucintamente, podemos referenciarlo como un modelo continental,
que tiene un punto de inflexión en la promulgación de la Constitución espa-
ñola, que cambia el estatus jurídico de la seguridad y la Policía. Se parte de la
necesidad de desvincular a la Policía del estigma del régimen político franquis-
ta, por lo que resulta de la mayor importancia integrar la idea de modernidad
y Estado de derecho. De la Constitución de 1978 emana la Ley Orgánica de
Fuerzas y Cuerpos de Seguridad. El preámbulo de dicha ley orgánica vincula el
nuevo modelo de seguridad con normas internacionales inspiradoras de la ma-
teria, la más general «el Código de conducta para funcionarios encargados de
hacer cumplir la ley» de Naciones Unidas; en el ámbito europeo encontramos
la Declaración sobre la Policía del Consejo de Europa. La ley orgánica incluye
también un código deontológico básico como son los Principios Básicos de Ac-
tuación, obligatorios para todos los policías.
A partir de la Constitución y del desarrollo normativo de los derechos fun-

damentales contemplados en la misma quedan expresa o tácitamente supri-
midas todas las normas anteriores o contrarias. Igualmente se regulan otros
derechos fundamentales en íntima relación con la actividad policial, como son
el derecho a la libertad y libre circulación, el derecho de reunión y el de mani-
festación. La derogación de la profusa regulación de orden público de origen
franquista ha podido suponer un vacío normativo que no ha sido completado
hasta el momento. Ese vacío normativo es perjudicial para los ciudadanos, tal
es la opinión de algunos tratadistas. Analizaremos esta cuestión en profundi-
dad en este trabajo.
Se han añadido como anexos los esquemas y diagramas de la estructura

orgánica del Ministerio del Interior y la Dirección General de la Policía. Con-
sideramos este material útil para un mejor conocimiento de la organización
17
CIENCIAPOLICIAL
de la Policía Nacional y sus sistemas de formación, por parte de eventuales

lectores no familiarizados con la organización policial. Con ello matizamos la
generalización que puede suponer hablar de sistemas policiales en su conjunto,
sin descender al caso y circunstancias concretas. Esta visión más focalizada
nos dará la clave de en qué situación nos encontramos actualmente en España.
Espero que el presente trabajo aporte no solo información relevante, sino

un atisbo de claridad sobre el tema apasionante al que se dedica.
2 Objetivos
Objetivo General: Analizar los criterios doctrinales y la legislación

relativa al uso de la fuerza por las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad.
Para ello se proponen los siguientes objetivos específicos:
• Exponer los criterios legales, doctrinales y jurisprudenciales sobre el

uso legítimo de la fuerza.
• Estudiar la evolución de los modelos de control del uso legítimo de la

fuerza.
• Hacer propuestas para una sistematización de la normativa sobre el

tema.
• Dar a conocer la historia y la evolución del modelo policial español y

de los sistemas de formación aplicados en la Policía Nacional española,
para una mejor comprensión de los procedimientos operativos de uso
de la fuerza.
• Proponer líneas de actuación y de difusión de la información para un

mejor conocimiento público de los procedimientos policiales.
18
3 El uso legítimo de la fuerza
El uso de la potestad regulatoria está en el origen mismo del estado

como estructura política: si el estado no se dota de competencias ejecutivas no
puede sobrevivir. Actualmente, no se discute la competencia del estado para
ejercer el poder coactivo en orden a conseguir la paz y la estabilidad social y la
convivencia apacible de los ciudadanos. Podemos encontrar referencias a esta
potestad en textos legales y también doctrinales de muy variado origen7.
El profesor Luis Ramón Ruiz Rodríguez, en El tratamiento legal de las téc-

nicas de intervención policial: uso de la fuerza y responsabilidad penal, declara:
«La legitimidad para el ejercicio de la fuerza coactiva por el Estado a través de
los órganos de naturaleza policial no es objeto de discusión en la actualidad, al
margen de cuáles sean las cualidades políticas a través de las cuales se organi-
zan aquellos».8
En el mismo sentido, Luis Felipe Guerrero Agripino declara: «La facultad

estatal para emplear la fuerza tiene su origen con el mismo nacimiento del
Estado; de hecho, es su fundamento, su razón primigenia de ser».9
El ejercicio de esas competencias es mediante cuerpos de funcionarios, que

son los que ejercen esas competencias por delegación. Estos cuerpos especia-
lizados de funcionarios han venido a ser llamados genéricamente «fuerzas de
policía»10. Guerrero Agripino cita a la Corte de Suprema de Justicia mexicana
a estos efectos:
7. Como referencia, consultar Luis Felipe Guerrero Agripino: «El uso legítimo de la fuerza policial: breve acercamiento
al contexto mexicano». Ciencia Jurídica. Universidad de Guanajuato. División de Derecho, Política y Gobierno. Departa-
mento de Derecho. Año 1, n.º 3; también, Ruiz Rodríguez, L. R. (2016): «El tratamiento legal de las técnicas de interven-
ción policial: uso de la fuerza y responsabilidad penal». En Estudio Multidisciplinar de la Operativa y el Uso de la Fuerza
Policial. Tirant lo Blanc, Valencia. Osse, A.: Entender la labor policial Recursos para activistas de derechos humanos.
Editorial Amnistía Internacional (EDAI). Colmegna, P. D. y Nascimbene, J.: La legítima defensa y el funcionario policial:
¿uso necesario o proporcional de la fuerza? http://www.derecho.uba.ar/publicaciones/pensar-en-derecho/revistas/7/
la-legitima-defensa-y-el-funcionario-policial-uso-necesario-o-proporcional-de-la-fuerza.pdf
8. Ruiz Rodríguez, L. R. (2014): El tratamiento legal de las técnicas de intervención policial: uso de la fuerza y responsa-
bilidad penal. Valencia, 2016, p. 41.
9. Guerrero Agripino, L. F. (2013): El uso legítimo de la fuerza policial: breve acercamiento al contexto mexicano. Méjico,
p. 35.
10. Sobre el origen del término policía, Anneke Osse declara: «Es evidente que “policía” y “política” son términos re-
lacionados. Ambos términos se derivan del latín politia, que significa “administración civil” o “Estado” y proviene de
las voces griegas polis (ciudad) y politikè (lo que pertenece a la ciudad-Estado, a la sociedad civil)». En «Historia del
concepto de “policía”». Entender la labor policial Recursos para activistas de derechos humanos. EDAI. Ver nota 205
del presente trabajo.
19
CIENCIAPOLICIAL
«el concepto de policía se relaciona con la actividad del Estado

de vigilar el respeto a la ley para preservar el orden en la sociedad,
lo que ha propiciado la creación de corporaciones especializadas
para el cuidado del orden público y la paz de la comunidad en de-
terminados sectores o actividades de la sociedad».11
Para ellos está permitido realizar acciones que están prohibidas para el res-
to de los ciudadanos. Pero no les está permitido en el ejercicio privado12.
Sin embargo, un ejercicio excesivo puede coartar las libertades individuales

o puede lesionar bienes jurídicos ajenos. Guerrero Agripino ejemplifica los ca-
sos de uso excesivo y, por lo tanto, ilegítimo, de la fuerza por parte de la Policía:
«En la mayoría de las ocasiones, el uso excesivo de la fuerza tiene

un origen de legalidad (es decir, existía el supuesto fáctico que fa-
cultaba la intervención estatal) pero en su ejercicio fue excedido su
límite. Dicho en otras palabras, en un escenario específico se suscita
un acontecimiento donde requieren intervenga el Estado a través
de sus cuerpos policiales, haciendo uso legítimo de la fuerza policial.
Bajo ese antecedente de legalidad, pueden presentarse distintos

supuestos, donde lo legal se transforma en excesivo: a) comienza
haciendo uso legal de la fuerza, pero en la dinámica de los hechos,
la fuerza va subiendo de intensidad y se excede; b) comienza de
inmediato con un uso ilegítimo de la fuerza policial, al dejar de
observar los principios que rigen su aplicación».13
Los dos casos a los que se refiere Guerrero Agripino serán posteriormente
analizados exhaustivamente, respecto a la jurisprudencia del Tribunal Supre-
mo español.
El contexto político en el que nos desenvolvemos es el de las democracias

occidentales contemporáneas y concretamente el de los estados de derecho: el
Reino de España se define como tal en el artículo 1.1 de su Constitución: «Espa-
ña se constituye en un Estado social y democrático de Derecho, que propugna
como valores superiores de su ordenamiento jurídico la libertad, la justicia, la
igualdad y el pluralismo político».
11. Guerrero Agripino. Op. cit. 2013, p. 38.

12. Cfr. Osse, A. (2007): «La Responsabilidad del estado». En Entender la labor policial, pp. 59-62.
13. Guerrero Agripino, (2013): Op. cit, p. 42.
20
Tomamos la definición de Estado de derecho de la definición que realiza

Naciones Unidas en:
«El Estado de derecho y la justicia de transición en las socie-

dades que sufren o han sufrido conflictos, Informe del Secretario
General, 2004 : Estado de derecho [...] se refiere a un principio
de gobierno según el cual todas las personas, instituciones y en-
tidades, públicas y privadas, incluido el propio Estado, están so-
metidas a unas leyes que se promulgan públicamente, se hacen
cumplir por igual y se aplican con independencia, además de ser
compatibles con las normas y los principios internacionales de
derechos humanos. Asimismo, exige que se adopten medidas para
garantizar el respeto de los principios de primacía de la ley, igual-
dad ante la ley, obligación de rendir cuentas ante la ley, equidad en
la aplicación de la ley, separación de poderes, participación en la
adopción de decisiones, legalidad, no arbitrariedad, y transparen-
cia procesal y legal».14
Por lo tanto, podemos extractar las características que definen el Estado de

derecho como sometimiento de todas las instituciones y ciudadanos a las leyes,
respecto a los derechos humanos, imperio de la ley, separación de poderes, de-
recho de participación de los ciudadanos y aplicación de los principios de lega-
lidad, equidad, interdicción de la arbitrariedad, transparencia procesal y legal y,
finalmente, rendición de cuentas (accountability en la definición anglosajona).
Podemos encontrar una referencia a las normas internacionales y al concepto

de orden y seguridad referido al Estado de derecho en Anneke Osse15. La referida
autora comienza su obra estableciendo las definiciones y los prerrequisitos del
Estado de derecho y del mantenimiento del orden por parte de los estados:
El «derecho a la seguridad» («seguro» significa «no afectado por el peli-

gro o el miedo; a salvo, protegido», y «seguridad» significa «una sensación
segura») es un derecho básico, garantizado en el artículo 316 de la Declaración
Universal de Derechos Humanos.17
14. Informe del secretario general (2004): «El Estado de derecho y la justicia de transición en las sociedades que
sufren o han sufrido conflictos». Tomado de Entender la labor policial. Recursos para activistas de derechos humanos».
Osse, A. (2007): Op. cit., p. 57.
15. Osse, A. (2007): EDAI.
16. Todo individuo tiene derecho a la vida, a la libertad y a la seguridad de su persona.
17. Osse, A. Entender la labor policial Recursos para activistas de derechos humanos. Editorial Amnistía Internacional
(EDAI), p. 55.
21
CIENCIAPOLICIAL
Los conceptos de Seguridad y Orden constituyen un binomio inseparable que

está recogido en el artículo 28 de la Declaración Universal de Derechos Humanos18.
La autora cita como fuentes doctrinales los preámbulos del Pacto Interna-
cional de Derechos Civiles y Políticos y del Pacto Internacional de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales:
«[...] no puede realizarse el ideal del ser humano libre en el dis-

frute de las libertades civiles y políticas y liberado del temor y de
la miseria, a menos que se creen condiciones que permitan a cada
persona gozar de sus derechos civiles y políticos, tanto como de sus
derechos económicos, sociales y culturales». «Una de estas condi-
ciones es un entorno seguro y tranquilo, en el que haya “orden”».
La importancia del «orden» puede basarse también en el artículo 29.2 de la

Declaración Universal de Derechos Humanos y en los artículos 12, 18, 19, 21 y
22 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos.19
Anneke Osse define «orden» como «un estado de armonía pacífica bajo una
autoridad constituida»20. Sin embargo, apostilla:
«El “orden” como tal es un concepto vacío. Para que el orden

esté en consonancia con los principios de derechos humanos,
debe basarse en el Estado de derecho y llevar al ideal de que seres
humanos libres disfruten de todos sus derechos».21
A modo de resumen, el orden y la seguridad se integran en un doble plano:

el derecho a la seguridad por parte de los ciudadanos y el deber de mantener el
orden por parte de los gobiernos.
La interpretación constitucional de estos conceptos viene recogida en la

Sentencia del Tribunal Constitucional 172/2020, de 19 de noviembre de 2020.
Recurso de inconstitucionalidad 2896-2015, ECLI: ES: TC:2020:17222, que es
posteriormente completado por la Sentencia del Tribunal Constitucional Sen-
tencia 13/2021, de 28 de enero de 2021. Recurso de inconstitucionalidad 3848-
18. Toda persona tiene derecho a que se establezca un orden social e internacional en el que los derechos y libertades
proclamados en esta Declaración se hagan plenamente efectivos.
19. Osse, A. (2007): Op. cit., p. 56.
20. Osse, A. (2007): Op. cit., p 57.
21. Osse, A. (2007): Op. cit., p 57.
22. Vid. BOE, n.º 332, 20 de diciembre de 2020, pp. 118555-118646.
22
2015, ECLI:ES:TC:2021:1323. En el fundamento jurídico tercero de la primera

de las sentencias, fija la diferencia entre seguridad pública y seguridad ciuda-
dana y configura la primera como una potestad del Estado, dada la trascenden-
cia que tiene esta materia para la convivencia democrática24.
Continúa el fundamento jurídico tercero extendiéndose en las nociones de

seguridad pública y seguridad ciudadana como elementos delimitadores de la
competencia del Estado en semejantes materias. Se trascriben acto seguido por
su extrema claridad e importancia a la hora de valorar tales conceptos, pues
a juicio del autor sientan la jurisprudencia constitucional más sólida que se
pueda argumentar en el momento de publicación de esta obra:
«b) Desde nuestras primeras sentencias y a los efectos de delimi-

tar el ámbito material de la competencia reservada al Estado por el
art. 149.1.29 CE, hemos ido perfilando la noción de seguridad públi-
ca. En un primer momento para establecer su ámbito, más preciso o
estricto que el de la noción tradicional de “orden público”, y centrar
la seguridad pública en la actividad dirigida “a la protección de per-
sonas y bienes (seguridad en sentido estricto) y al mantenimiento
de la tranquilidad u orden ciudadano, que son finalidades insepara-
bles y mutuamente condicionadas” (STC 33/1982, de 8 de junio, FJ
3; seguida en las SSTC 117/1984, de 5 de diciembre, FJ 4, y 123/1984,
de 18 de diciembre, FJ 3), y que comprende “un conjunto plural y
diversificado de actuaciones, distintas por su naturaleza y contenido,
aunque orientadas a una misma finalidad tuitiva del bien jurídico
así definido” (STC 104/1989, de 8 de junio, FJ 3).
Negativamente, “no toda seguridad de personas y bienes, ni toda

normativa encaminada a conseguir [la seguridad pública] o a pre-
servar su mantenimiento, puede englobarse en el título competen-
cial de ‘seguridad pública’, pues si así fuera, la práctica totalidad de
las normas del ordenamiento serían normas de seguridad pública,
y por ende competencia del Estado” (STC 59/1985, de 6 de mayo, FJ
23. Vid. BOE, n.º 46, 23 de febrero de 2021, pp. 21913-21946.
24. La trascendencia que tiene la seguridad, garantizada por el Estado para el conjunto de la ciudadanía, en el desen-
volvimiento de una sociedad democrática es incuestionable; y así lo subraya la propia Ley Orgánica de protección de
la seguridad ciudadana al declarar –en su preámbulo– que «libertad y seguridad constituyen un binomio clave para
el buen funcionamiento de una sociedad democrática avanzada, siendo la seguridad un instrumento al servicio de
la garantía de derechos y libertades y no un fin en sí mismo». El propio texto constitucional ha dotado de relevancia
al concepto, al utilizar la noción de «seguridad ciudadana» en el artículo 104.1 CE, al definir la misión de las Fuerzas
y Cuerpos de seguridad –protección del libre ejercicio de los derechos y libertades y garantizar la seguridad ciuda-
dana–, y la de «seguridad pública» en el artículo 149.1.29 CE, al atribuir al Estado la competencia exclusiva en esta
materia, sin perjuicio de la posibilidad de creación de policías autonómicas. STC 172/2020, de 19 de noviembre de
2020. Recurso de inconstitucionalidad 2896-2015, Fundamento Jurídico 3, letra a.
23
CIENCIAPOLICIAL
2 in fine; doctrina reiterada luego en las SSTC 313/1994, de 24 de

noviembre, FJ 6; 40/1998, de 19 de febrero, FJ 49, o 148/2000, de 1
de junio, FJ 5, entre otras). Así, hemos ido perfilando las relaciones
de la seguridad pública con las competencias estatales sobre bases
de la sanidad (SSTC 33/1982, de 8 de junio, FJ 3; 15/1989, de 26
de enero, FJ 3; 54/1990, de 20 de marzo, FJ 3, o 313/1994, de 24 de
noviembre, FJ 6); o con las competencias autonómicas en materia
de protección civil (SSTC 133/1990, de 19 de julio, FJ 4 c); 31/2010,
de 28 de junio, FJ 78; 155/2013, de 10 de septiembre, FJ 4, o 58/2017,
de 11 de mayo, FFJJ 3 c) y 8], de medio ambiente (SSTC 49/2013, de
28 de febrero, FJ 12, y 45/2015, de 15 de marzo, FJ 6), de ejecución
de legislación penitenciaria (STC 108/1998, de 8 de junio, FJ 5), o de
“espectáculos públicos” (STC 148/2000, de 1 de junio, FJ 10) por citar
algunas materias.
Hemos encuadrado en la materia seguridad pública “todas aque-

llas medidas o cautelas que, dirigiéndose a la protección de perso-
nas y bienes, tengan como finalidad aún más específica evitar gra-
ves riesgos potenciales de alteración del orden ciudadano y de la
tranquilidad pública” (STC 148/2000, FJ 10). Así, hemos incluido
la “seguridad nacional” (STC 184/2016, de 3 de noviembre, FJ 3); la
“ciberseguridad” (STC 142/2018, de 20 de diciembre, FJ 4); los “sis-
temas de videovigilancia” (STC 31/2010, FJ 109); medidas dirigidas
a la prevención de las actuaciones potencialmente más peligrosas
en materia de espectáculos públicos (STC 148/2000, FJ 6); o algu-
nas de las actuaciones típicas de la Policía administrativa –someti-
miento a licencia del ejercicio de determinadas actividades– [STC
235/2001, de 13 de diciembre, FJ 9 a)].
Reiteradamente hemos afirmado que la actividad policial propia-

mente dicha –esto es, la desempeñada por los cuerpos de seguridad
a que se refiere el art. 104 CE–, así como las funciones administra-
tivas complementarias e inseparables de aquellas, son “una parte
de la materia más amplia de la seguridad pública” (SSTC 59/1985,
FJ 2 in fine; 104/1989, FFJJ 3 y 4; 313/1994, FJ 6; 40/1998, FJ 46, y
175/1999, de 30 de septiembre, FJ 5, entre otras). No obstante, hemos
dicho que “por relevantes que sean, esas actividades policiales, en
sentido estricto, o esos servicios policiales, no agotan el ámbito ma-
terial de lo que hay que entender por seguridad pública [...]. Otros
aspectos y otras funciones distintas de los Fuerzas y Cuerpos de Se-
24
guridad, y atribuidas a otros órganos y autoridades administrativas

[...] componen sin duda aquel ámbito material” (STC 104/1989, de
8 de junio, FJ 3), (STC 148/2000, FJ 6).
Igualmente ha subrayado la doctrina jurisprudencial de este tri-

bunal que no “puede sostenerse que cualquier regulación sobre las
actividades relevantes para la seguridad ciudadana haya de quedar
inscrita siempre y en todo caso en el ámbito de las funciones de los
cuerpos de policía o asimiladas, pues es obvio que pueden regularse
al respecto actuaciones administrativas que, sin dejar de responder
a finalidades propias de la materia ‘seguridad pública’, no se incardi-
nen en el ámbito de la actividad de dichos cuerpos» [STC 235/2001,
FJ 8 a)]. Por tanto, el concepto material de seguridad pública “puede
ir más allá de la regulación de las intervenciones de la ‘policía de
seguridad’, es decir, de las funciones propias de las fuerzas y cuerpos
de seguridad” (STC 86/2014, de 24 de junio, FJ 4)». 25
Igualmente, en la letra c) del fundamento jurídico 3, refuerza el contenido

de la interpretación de la seguridad pública como una competencia estatal ge-
neral y la seguridad ciudadana como un subconjunto o parte integrante de la
seguridad pública, generalmente entendida:
«c) Tomando en consideración lo expuesto, la seguridad ciuda-

dana se nos presenta como un ámbito material que forma parte de
la seguridad pública, pero, en modo alguno, equivalente o sinónimo.
La seguridad ciudadana es una aspiración legítima de toda sociedad
democrática, expresada como anhelo individual o colectivo. Como
bien jurídico cuya tutela corresponde ejercer al Estado, la seguridad
ciudadana se puede entender como el estado en el que el conjunto
de la ciudadanía goza de una situación de tranquilidad y estabili-
dad en la convivencia que le permite el libre y pacífico ejercicio de
los derechos y libertades que la Constitución y la Ley les reconocen
(STC 55/1990, de 28 de marzo, FJ 5), lo que se puede lograr a través
de acciones preventivas y represivas. Es por ello que el legislador
justifica la intervención de las autoridades por “la existencia de una
amenaza concreta o de un comportamiento objetivamente peligro-
so que, razonablemente, sea susceptible de provocar un perjuicio
real para la seguridad ciudadana y, en concreto, atentar contra los
25. Sentencia del Tribunal Constitucional 172/2020, de 19 de noviembre de 2020. Recurso de inconstitucionalidad 2896-
2015, Fundamento Jurídico 3, letra b.
25
CIENCIAPOLICIAL
derechos y libertades individuales y colectivos o alterar el normal

funcionamiento de las instituciones públicas” (art. 4.3 LOPSC); in-
tervención previa en aras de lograr la seguridad ciudadana, que es
distinta de la posterior actividad sancionadora.
La interpretación de este concepto de seguridad ciudadana ha

de realizarse tomando en consideración los fines que con ella se
persiguen (art. 3 LOPSC) y los principios rectores de la acción de
los poderes públicos (art. 4 LOPSC). Los fines, en la medida en
que precisan o configuran el bien jurídico protegido –esto es, el
aspecto de la seguridad ciudadana cuya tutela jurídica se preten-
de–, nos permiten afirmar que existe un bien jurídico protegido
principal –seguridad ciudadana–, junto con unos bienes jurídicos
secundarios o específicos que varían en cada una de las infrac-
ciones administrativas tipificadas. Las acciones u omisiones que
vulneren estos bienes jurídicos singulares tutelados estarán aten-
tando contra la seguridad ciudadana; y, siempre que concurran los
restantes elementos del tipo, serán sancionables. Con el objetivo
de garantizar la seguridad ciudadana, se prevén por el legislador
un conjunto de medidas y actuaciones que por su intensidad y na-
turaleza pueden incidir en el ejercicio de los derechos y libertades
de los ciudadanos. Es por ello que las medidas han de ser interpre-
tadas y aplicadas “del modo más favorable a la plena efectividad de
los derechos fundamentales y libertades públicas, singularmente
de los derechos de reunión y manifestación, las libertades de ex-
presión e información, la libertad sindical y el derecho de huelga”
(art. 4.1, párrafo segundo, LOPSC).
En la aplicación de las medidas van a desempeñar un papel

esencial, que no exclusivo, las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad,
que deberán guiarse por “los principios de legalidad, igualdad de
trato y no discriminación, oportunidad, proporcionalidad, eficacia,
eficiencia y responsabilidad”, sin perjuicio del pertinente control
administrativo y jurisdiccional (art. 4.1, párrafo primero, LOPSC).
La seguridad ciudadana como actividad encaminada a “asegu-

rar un ámbito de convivencia en el que sea posible el ejercicio de
los derechos y libertades, mediante la eliminación de la violen-
cia y la remoción de los obstáculos que se opongan a la plenitud
de aquellos” (preámbulo de la Ley Orgánica de protección de la
26
seguridad ciudadana), es una parte integrante de la más amplia

noción de seguridad pública; una parte de gran importancia y do-
tada de perfiles propios pero que, sin embargo, no abarca todos
los aspectos que definen el ámbito material de la seguridad públi-
ca. Y así parece reconocerlo el propio legislador, cuando excluye
expresamente del ámbito de aplicación de la Ley Orgánica aquí
controvertida aspectos que, por el contrario, forman parte de la
seguridad pública (la seguridad aérea, marítima, ferroviaria, vial
o en los transportes, quedando, en todo caso, salvaguardadas las
disposiciones referentes a la defensa nacional y la regulación de
los estados de alarma, excepción y sitio, art. 2.3)»26.
Volveremos, no obstante, sobre el concepto de seguridad ciudadana y la in-

terpretación y definición constitucional de la misma, en el epígrafe catorce de
la presente obra, relativo al modelo de seguridad en España.
Este ejercicio de competencias en materia de seguridad pública, según to-

dos los tratadistas, se debe realizar en el marco del respeto a los derechos hu-
manos, no cabe por tanto cualquier tipo de mantenimiento del orden, sino solo
aquel que es respetuoso con la Declaración Universal de Derechos Humanos.
En ese sentido, el profesor Guerrero Agripino27 referencia hasta veinte normas
internacionales que deben ser respetadas por los gobiernos y las fuerzas de
policía en el ejercicio legítimo de la fuerza. Los autores argentinos Pablo D.
Colmegna y Juan Nascimbene, en su obra La legítima defensa y el funcionario
policial: ¿uso necesario o proporcional de la fuerza?, recogen en la nota 35 de
su trabajo una relación de fuentes internacionales, semejante a reflejada por
Guerrero Agripino.
Anneke Osse establece la obligación genérica de respeto a los derechos hu-

manos por parte de las fuerzas policiales:
«El Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y otros

tratados dentro del marco de los derechos humanos reflejan este
principio, y por ese motivo las normas internacionales de dere-
chos humanos relacionadas con la policía se centran en las faculta-
des policiales: el derecho internacional establece normas acerca de
cómo han de utilizarse de forma legítima los poderes policiales».28
26. Sentencia del Tribunal Constitucional 172/2020, de 19 de noviembre de 2020. Recurso de inconstitucionalidad 2896-
2015, Fundamento Jurídico 3, letra c.
27. Guerrero Agripino, L. F. (2013): Op. cit., pp. 47-49.
28. Osse, A. (2007): «La Policía y los Derechos Humanos». En Entender la labor policial Recursos para activistas de
continúa en la siguiente página
27
CIENCIAPOLICIAL
Sin embargo, a renglón seguido, expresa uno de los problemas de fondo o

de las dificultades a la hora de afrontar el uso legítimo de la fuerza por parte
de la Policía:
«Los agentes de policía suelen percibir que estas normas inter-

nacionales de derechos humanos limitan su margen de actuación.
Esto no es totalmente casual, y de hecho es exactamente lo que los
defensores de los derechos humanos suelen subrayar».29
Por otro lado, en relación con la actuación de la Policía y su incidencia con

los derechos humanos, la autora presenta un dilema, visto desde la perspecti-
va de los defensores de los derechos humanos: la diferencia entre «fuerza» y
«servicio». El concepto de Policía como fuerza refiere a sus competencias deter-
minadas estatal y legalmente. A su vez, el de servicio significa asistencia a las
necesidades de la comunidad, independientemente de sus atribuciones compe-
tenciales. Dicha distinción tiene una carga ideológica para los representantes
de los derechos humanos que puede condicionar la comprensión del uso de la
fuerza por parte de la Policía: si la comunidad o los tratadistas entienden que
dicho uso (entendido en los términos en los que está definido en este párrafo,
como actividad reglada del Estado, sobre todo en mantenimiento del orden pú-
blico) convierte a la Policía en una «fuerza coercitiva» y la aleja de su función
de servicio a la sociedad.30
Esta diferencia de planteamiento genera una tensión entre los académicos

y las fuerzas de policía y será reflejada en este trabajo en repetidas ocasiones.
Tanto unos como otros tienen las mismas posiciones de partida: el respeto al
orden establecido y la legitimidad en abstracto del uso de la fuerza por parte de
la Policía. Pero a partir de ese punto, las posiciones divergen: los académicos y
los defensores de los derechos humanos argumentan que pueden darse, y de
hecho se dan, situaciones de falta de control en las actuaciones policiales y esa
falta de control es potencialmente lesiva de los derechos humanos.
Son, por lo tanto, partidarios de un sistema reglado y un control riguroso de

la formación de, en terminología de Naciones Unidas, Law Enforcement officers
(funcionarios encargados de hacer cumplir la Ley o, en la denominación sinté-
derechos humanos, p. 45. Editorial Amnistía Internacional (EDAI).
29. Osse, A. (2007): «La Policía y los Derechos Humanos». En Entender la labor policial Recursos para activistas de
derechos humanos, p. 45. Editorial Amnistía Internacional (EDAI).
30. «Los defensores de los derechos humanos tienden a percibir a la policía como “fuerza” e intentan que la policía
se convierta en “servicio”, en una policía receptiva y que rinda cuentas directamente ante la comunidad. De hecho, la
consigna “de fuerza a servicio” se emplea a menudo en relación con el trabajo de derechos humanos con la policía»,
Osse, A. (2007): Op. cit. p. 52.
28
tica española, policías). Los gobiernos y las fuerzas de Policía argumentan que
la casuística de la intervención policial es tan variada que es de imposible deter-
minación a priori 31, prefiriendo un sistema simplificado de fuentes en materia
de intervención policial. Veremos que este ha sido el sistema adoptado por el
legislador español, pero no está exento de polémica, al menos en la opinión de
una parte de la doctrina, por su efecto de potencial inseguridad y falta de infor-
mación por parte de los ciudadanos de las competencias y formas de proceder
de la Policía en materia del uso de la fuerza y los medios coercitivos.
Existe además una diferencia de criterio entre los distintos tipos de siste-
mas policiales. Anneke Osse refiere dos sistemas principales: el que denomina
«continental o napoleónico» y el «anglosajón»32. Como puntualiza la autora,
la primera de las concepciones (continental) se contrapone a la segunda: «La
representación más reseñable de esta perspectiva es Francia, pero los demás
países de la Europa continental y los países de América Latina tienden a com-
partirla. La otra perspectiva (anglosajona) se muestra crítica (incluso recelosa)
ante la gestión pública de los problemas de seguridad».33
Así mismo, la autora dedica el capítulo segundo de su obra a los diferentes

sistemas judiciales (inquisitivos o acusatorios), por las diferencias de trata-
miento que eso implican en la práctica. Aunque manifiesta no tomar partido
por ninguno de los sistemas, tanto policiales como judiciales, parece despren-
derse que considera que los sistemas anglosajones están mejor adaptados a la
función de servicio público por parte de la Policía.
En el capítulo segundo del presente trabajo trataremos del modelo policial

español, de marcado origen francés o continental y la posible influencia de
dicho modelo en el ejercicio legítimo de la fuerza.
Sin embargo, vamos a detenernos un momento en dos modelos de seguri-

dad, como son el argentino y el mexicano, según las opiniones de varios trata-
31. «En materia de códigos éticos o deontológicos no puede pasarse por alto lo sucedido en Cataluña con la aproba-
ción de su Código de Ética de la Policía en noviembre de 2010 por el Gobierno de la Generalitat. Tras crearse a nivel
autonómico el Comité de Ética, encargado de elaborar un Código de Ética para los Mossos d´Escuadra, una parte
importante de los propios profesionales de la policía autonómica se manifestaron abiertamente en contra del mismo,
así como algunos mandos y algún cargo de la Consejería de Interior, en particular, por considerarlo excesivamente
detallado y, por ende, limitador de la actividad policial y su eficacia, reclamando su sustitución por un texto simple que
recogiese sólo principios generales de actuación». Ruiz Rodríguez, L. R. (2016): «El tratamiento legal de las técnicas
de intervención policial: uso de la fuerza y responsabilidad penal». En Estudio Multidisciplinar de la Operativa y el Uso
de la Fuerza Policial. Tirant lo Blanc, Valencia, p. 53. En el mismo sentido se puede consultar Guerrero Agripino (2013):
«El uso legítimo de la fuerza policial: breve acercamiento al contexto mexicano», p. 51.
32. Osse, A. (2007): «Diferentes perspectivas sobre el papel del estado y sus funcionarios». En Entender la labor policial
Recursos para activistas de derechos humanos, p. 44. Editorial Amnistía Internacional (EDAI). Ver También nota 184.
33. Osse, A. (2007): Op. cit., p. 44.
29
CIENCIAPOLICIAL
distas originarios de dichos países. El objetivo es comparar su situación con el

caso español, dado que en el presente trabajo nos vamos a centrar en exclusiva
en este último modelo.
Los profesores Pablo D. Colmegna y Juan Nascimbene escriben un artículo

titulado La legítima defensa y el funcionario policial: ¿uso necesario o propor-
cional de la fuerza?34 , en el que exponen el caso del sistema policial argentino.
En la introducción, hacen un recorrido histórico por el desarrollo del sistema
policial argentino; en el epígrafe segundo, resumen la normativa argentina
en materia penal y sobre el uso de la legítima defensa35; en el epígrafe tercero,
analizan la proporcionalidad en el uso de la fuerza; y, en el cuarto, pasan a
analizar «Los estándares derivados de los principios sobre uso racional de la
fuerza y empleo de armas de fuego y el derecho internacional de los derechos
humanos». Vamos a centrarnos en este cuarto epígrafe. Lo relevante, a juicio
del autor, lo encontramos en la referencia a la Corte Interamericana de Dere-
chos Humanos36. En el subepígrafe citado, hacen un listado de los casos más
notorios enjuiciados por dicha Corte en relación con extralimitaciones del uso
de la fuerza por parte de cuerpos de Policía sudamericanos. Incluyen ejecucio-
nes sumarias, aplicación de la ley de fugas, ejecuciones de menores, exceso de
violencia en el uso de armas de fuego y víctimas colaterales de la acción policial.
La Corte Interamericana de Derechos Humanos acaba demandando de los go-
biernos una serie de medidas que pasamos a reseñar:
«Así, en relación con el primer conjunto de acciones reque-

ridas momento en el uso de la fuerza, la Corte Interamericana
de Derechos Humanos las divide en tres: 1) una legislación que
regule el uso de la fuerza y que incorpore lo dispuesto en los Prin-
cipios sobre uso de la Fuerza y el Código de Conducta; 2) adoptar
las medidas necesarias para dotar a su personal de seguridad de
“distintos tipos de armas, municiones y equipos de protección que
le permitan adecuar materialmente su reacción de forma propor-
cional a los hechos en que deban intervenir, restringiendo en la
mayor medida el uso de armas letales que puedan ocasionar le-
sión o muerte”; 3) capacitar a su personal sobre las normas que
34. Colmegna, D. P. y Nascimbene, J.: La legítima defensa y el funcionario policial: ¿uso necesario o proporcional de
la fuerza? Disponible en: http://www.derecho.uba.ar/publicaciones/pensar-en-derecho/revistas/7/la-legitima-defen-
sa-y-el-funcionario-policial-uso-necesario-o-proporcional-de-la-fuerza.pdf (consultado, febrero-abril 2021).
35. Como veremos en epígrafes posteriores, el uso de la fuerza policial se encuentra jurídicamente amparado por
la excusa absolutoria que se conoce como «ejercicio legítimo de un deber, oficio o cargo», mientras que, en el caso
argentino, los autores la incluyen el caso de la «legítima defensa».
36. Colmegna y Nascinbene: Op. cit., pp. 415-422.
30
regulan el uso de armas de fuego para que tengan elementos que

le brinden elementos de juicio sobre su uso».37
Nótese que el problema, en el caso de Argentina (y por extensión en el caso

de Sudamérica), parece estar centrado en el uso indebido (en el sentido que
le dan los autores de falta de proporcionalidad y no aplicación de la eximente
de legítima defensa) de las armas de fuego por parte de las fuerzas de Policía.
Como ya se ha reseñado anteriormente, el profesor Luis Felipe Guerrero

Agripino escribe el artículo El uso legítimo de la fuerza policial: breve acerca-
miento al contexto mexicano38. Es amplio y extremadamente solvente y ha sido
y será citado numerosas veces en este trabajo. Pero quiero llamar la atención
sobre un detalle significativo del caso de México: según el autor, no existe una
Ley o regulación normativa sobre la seguridad39. El autor incluso va más allá:
«La construcción de un marco regulatorio específico no se agota en la existen-
cia de una ley; es preciso pasar por los reglamentos, los manuales y los pro-
tocolos de actuación de los cuerpos policiales».40 . Para ello, cita la Disposición
General número uno de los Principios básicos del uso de armas de fuego por
funcionarios encargados de hacer cumplir la Ley41:
«Los gobiernos y los organismos encargados de hacer cumplir

la ley adoptarán y aplicarán normas y reglamentaciones sobre el
empleo de la fuerza y armas de fuego contra personas por parte
de funcionarios encargados de hacer cumplir la ley. …»42.
El autor del presente trabajo es de la opinión de que dichas experiencias

no son extrapolables al modelo español, pues las referencias de los artículos
anteriores refieren a situaciones extremas (estados colapsados, violencia insti-
tucional, uso de armas de fuego para agresiones menores, etc.) que afortuna-
damente no se dan en nuestro país.
En todo caso, las normas internacionales buscan ser aplicadas en la ge-

neralidad de los sistemas policiales. El legislador español, como veremos, ha
37. Colmegna y Nascinbene: Op. cit., pp. 418.

38. Guerrero Agripino, L. F. (2013).
39. «Como se observa, la creación de una ley que regule el uso de la fuerza policial se visualiza actualmente en México
como una prioridad de las principales fuerzas políticas del País». Guerrero Agripino, L. P. (2013): Op. cit., p. 52.
40. Guerrero Agripino, L. F. (2013): Op. cit., p. 50.
41. Octavo Congreso de las Naciones Unidas sobre Prevención del Delito y Tratamiento del Delincuente, celebrado en
La Habana (Cuba), del 27 de agosto al 7 de septiembre de 1990.
42. Guerrero Agripino, L. F. (2013): Op. cit., p. 51.
31
CIENCIAPOLICIAL
hecho un gran esfuerzo para integrar en el diseño del sistema de seguridad en

las normas internacionales ya reseñadas y desvincularse del contexto político
anterior, en el que la Policía jugaba un papel de mantenimiento del statu quo
político de la Dictadura.
El estudio más concienzudo desde el punto de vista doctrinal es el Estudio

Multidisciplinar de la operativa y el uso de la Fuerza policial, coordinado por
los profesores Luis Ramón Ruiz Rodríguez, José Antonio Lorente Acosta y Jesús
Ayuso Vilacides43, que incluye el denominado «Estudio jurídico-criminológico
del uso de las defensas policiales y las técnicas de intervención policial»44.
Dicho estudio propone las siguientes hipótesis de trabajo,45:
• Hipótesis 1: la formación técnica policial en la intervención física está cen-

trada en las artes marciales, lo que la hace inadecuada en muchas ocasio-
nes para la práctica policial, ya que aquellas están encaminadas a solucio-
nar muchas otras situaciones no compatibles con tales técnicas policiales.
• Hipótesis 2: el diseño y construcción de algunas de las defensas utili-

zadas por la Policía tienen una capacidad lesiva que excede de las ne-
cesidades de intervención con personas en situaciones, por ejemplo, de
alteración del orden público.
• Hipótesis 3: no existe una adecuada relación entre la formación técni-

ca-física recibida y el uso de tales instrumentos (defensas policiales).
Una parte importante de las lesiones que sufren los policías en la inter-
vención deriva del mal uso de tales instrumentos.
• Hipótesis 4: los errores en la intervención y los excesos cometidos por

los profesionales de la seguridad, por la inadecuación del material y de
la formación, generan constantes actuaciones judiciales de naturaleza
penal y con responsabilidad económica administrativa y civil, que se
podrían minimizar con una adecuada planificación en esta materia.
43. Estudio Multidisciplinar de la operativa y el uso de la Fuerza policial, Homenajes y Congresos. Tirant Lo Blanc.
Valencia, 2016.
44. Proyecto de Investigación DER-2012-35997-C03-01: «Estudio jurídico criminológico del uso de las defensas po-
liciales y de las técnicas de intervención policial», financiado por el Ministerio de Economía y Competitividad del
Gobierno de España, 2013-2015.
45. Ibidem: «Estudio jurídico criminológico del uso de las defensas policiales y de las técnicas de intervención policial».
En Estudio Multidisciplinar de la operativa y el uso de la Fuerza policial, pp. 55-65. Homenajes y Congresos. Tirant Lo
Blanc. Valencia, 2016.
32
Las hipótesis planteadas son coincidentes con las críticas que hacen los defen-
sores de los derechos humanos (véase Anneke Osse, 2007; Cervelló, 2013; Gue-
rrero Agripino, 2013) en relación con las intervenciones de la Policía. Parte del
presente trabajo va a ir destinado a corroborar o a refutar las hipótesis referidas.
En el epígrafe siguiente vamos a exponer cuáles son los criterios legales

que, basados en la implantación del Estado de derecho en España, habilitan al
Gobierno y a las fuerzas de Policía a actuar como mecanismo de control social
y, así mismo, para el uso legal de la fuerza.
4 Criterios legales
El establecimiento de estados de derecho significa la primacía de la

ley, como hemos señalado en el epígrafe anterior. Vamos, por lo tanto, a refle-
jar cómo la ley articula las competencias en materia de seguridad pública y la
atribución de poder legítimo a las fuerzas de Policía para dicho ejercicio.
En este trabajo nos referiremos en exclusiva al caso español en el momen-

to actual.
La norma de normas, Constitución española (CE), regula las competencias

de la Policía dentro del Título IV (arts. 97 a 107), del Gobierno y la Administra-
ción. Entre las competencias atribuidas al Gobierno se encuentran la función
ejecutiva y la potestad reglamentaria, de acuerdo con el artículo 97 CE46. Den-
tro de la función ejecutiva y de la dirección de la Administración, la Constitu-
ción dedica un artículo a las fuerzas de Policía, si bien bajo la denominación
genérica de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado:
«Artículo 104 CE:
1. Las Fuerzas y Cuerpos de seguridad, bajo la dependencia del

Gobierno, tendrán como misión proteger el libre ejercicio de
los derechos y libertades y garantizar la seguridad ciudadana.
46. Artículo 97 CE: El Gobierno dirige la política interior y exterior, la Administración civil y militar y la defensa del Esta-
do. Ejerce la función ejecutiva y la potestad reglamentaria de acuerdo con la Constitución y las leyes.
33
CIENCIAPOLICIAL
2. Una ley orgánica determinará las funciones, principios bá-

sicos de actuación y estatutos de las Fuerzas y Cuerpos de
seguridad».
Dicha ley orgánica es la 2/1986 de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de

Seguridad, que regula el régimen de funcionamiento del sistema público de
seguridad en España.
El sustrato ideológico y político de la mencionada ley orgánica viene bien

definido en el preámbulo de la misma, integrando el régimen de seguridad
español dentro de los sistemas basados en estados de derecho y sustentados
por su respeto a la legislación internacional en la materia. Así, en el epígrafe II,
delimita el ámbito competencial de origen constitucional, así como la referen-
cia a las fuentes internacionales de legitimidad de la acción pública en materia
de seguridad:
«II. Con apoyo directo en el artículo 149.1.29.ª, en relación con

el 104.1 de la Constitución, la ley recoge que el mantenimiento
de la Seguridad Pública que es competencia exclusiva del Estado,
correspondiendo su mantenimiento al Gobierno de la Nación y
al de las demás Administraciones Públicas, Comunidades Autó-
nomas y Corporaciones Locales, dedicando sendos capítulos a la
determinación de los principios básicos de actuación de las Fuer-
zas y Cuerpos de Seguridad y a la exposición de las disposiciones
estatutarias comunes:
a) Siguiendo las líneas marcadas por el Consejo de Europa, en

su “Declaración” sobre la policía, y por la Asamblea General de
las Naciones Unidas, en el “Código de conducta para funcionarios
encargados de hacer cumplir la Ley”, se establecen los principios
básicos de actuación como un auténtico “Código Deontológico”,
que vincula a los miembros de todos los colectivos policiales, im-
poniendo el respeto de la Constitución, el servicio permanente a
la Comunidad, la adecuación entre fines y medios, como criterio
orientativo de su actuación, el secreto profesional, el respeto al
honor y dignidad de la persona, la subordinación a la autoridad y
la responsabilidad en el ejercicio de la función».47
47. LO 2/1986 de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, Preámbulo, Epígrafe II.
34
Así mismo, en el mencionado epígrafe II establece la base legal y conceptual

para el ejercicio de las competencias policiales en materia de seguridad, esta-
bleciendo los Principios Básicos de Actuación, comunes a todas las fuerzas y
cuerpos de Policía:
«Los principios básicos de actuación de las Fuerzas y Cuerpos

de Seguridad son los ejes fundamentales, en torno a los cuales
gira el desarrollo de las funciones policiales, derivando a su vez de
principios constitucionales más generales, como el de legalidad o
adecuación al ordenamiento jurídico, o de características estruc-
turales, como la especial relevancia de los principios de jerarquía
y subordinación, que no eliminan, antes potencian, el respeto al
principio de responsabilidad por los actos que lleven a cabo».48
Dichos principios básicos de actuación se recogen en el artículo 5 de la LO

2/1986 y nos referiremos a ellos muy a menudo en el curso del presente tra-
bajo. Por su importancia se recoge el mencionado artículo 5 en su integridad:
«Artículo quinto.
Son principios básicos de actuación de los miembros de las

Fuerzas y Cuerpos de Seguridad los siguientes:
1. Adecuación al ordenamiento jurídico, especialmente:
a) Ejercer su función con absoluto respeto a la Constitución

y al resto del ordenamiento jurídico.
b) Actuar, en el cumplimiento de sus funciones, con abso-

luta neutralidad política e imparcialidad y, en consecuen-
cia, sin discriminación alguna por razón de raza, religión
u opinión.
c) Actuar con integridad y dignidad. En particular, deberán

abstenerse de todo acto de corrupción y oponerse a él
resueltamente.
d) Sujetarse en su actuación profesional, a los principios de

jerarquía y subordinación. En ningún caso, la obediencia
48. LO 2/1986 de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, Preámbulo, Epígrafe II.
35
CIENCIAPOLICIAL
debida podrá amparar órdenes que entrañen la ejecu-

ción de actos que manifiestamente constituyan delito o
sean contrarios a la Constitución o a las Leyes.
e) Colaborar con la Administración de Justicia y auxiliarla

en los términos establecidos en la Ley.
2. Relaciones con la comunidad. Singularmente:
a) Impedir, en el ejercicio de su actuación profesional, cual-

quier práctica abusiva, arbitraria o discriminatoria que
entrañe violencia física o moral.
b) Observar en todo momento un trato correcto y esmera-

do en sus relaciones con los ciudadanos, a quienes procu-
rarán auxiliar y proteger, siempre que las circunstancias
lo aconsejen o fueren requeridos para ello. En todas sus
intervenciones, proporcionarán información cumplida,
y tan amplia como sea posible, sobre las causas y finali-
dad de las mismas.
c) En el ejercicio de sus funciones deberán actuar con la

decisión necesaria, y sin demora cuando de ello dependa
evitar un daño grave, inmediato e irreparable; rigiéndo-
se al hacerlo por los principios de congruencia, oportu-
nidad y proporcionalidad en la utilización de los medios
a su alcance.
d) Solamente deberán utilizar las armas en las situaciones

en que exista un riesgo racionalmente grave para su vida,
su integridad física o la de terceras personas, o en aque-
llas circunstancias que puedan suponer un grave riesgo
para la seguridad ciudadana y de conformidad con los
principios a que se refiere el apartado anterior.
3. Tratamiento de detenidos, especialmente:
a) Los miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad

deberán identificarse debidamente como tales en el mo-
mento de efectuar una detención.
36
b) Velarán por la vida e integridad física de las personas a

quienes detuvieren o que se encuentren bajo su custodia
y respetarán el honor y la dignidad de las personas.
c) Darán cumplimiento y observarán con la debida diligen-

cia los trámites, plazos y requisitos exigidos por el orde-
namiento jurídico, cuando se proceda a la detención de
una persona.
4. Dedicación profesional.
Deberán llevar a cabo sus funciones con total dedicación, de-

biendo intervenir siempre, en cualquier tiempo y lugar, se hallaren
o no de servicio, en defensa de la Ley y de la seguridad ciudadana.
5. Secreto profesional.
Deberán guardar riguroso secreto respecto a todas las informa-

ciones que conozcan por razón o con ocasión del desempeño de
sus funciones. No estarán obligados a revelar las fuentes de infor-
mación salvo que el ejercicio de sus funciones o las disposiciones
de la Ley les impongan actuar de otra manera.
6. Responsabilidad.
Son responsables personal y directamente por los actos que en

su actuación profesional llevaren a cabo, infringiendo o vulneran-
do las normas legales, así como las reglamentarias que rijan su
profesión y los principios enunciados anteriormente, sin perjuicio
de la responsabilidad patrimonial que pueda corresponder a las
Administraciones Públicas por las mismas».
La profesora Cervelló, en relación con los principios básicos de actuación,

establece que contemplan tres tipos de prohibiciones para los profesionales de
la seguridad:
«Una prohibición general, una obligación general y una obli-

gación excepcional, es decir, una prohibición general de cualquier
comportamiento policial abusivo, arbitrario o discriminatorio que
suponga violencia física o moral, una obligación general de actar
37
CIENCIAPOLICIAL
con un trato correcto y esmerado y de utilizar los medios a su

alcance con congruencia, oportunidad y proporcionalidad, y final-
mente una obligación excepcional de hacer uso de las armas sólo
en caso de grave riesgo para su vida o integridad o de terceras
personas o grave riesgo para la seguridad ciudadana de acuerdo
también con los principios de congruencia, oportunidad y propor-
cionalidad, que debería entenderse como una autorización».49
Continuando con las obligaciones constitucionales atribuidas por el artí-

culo 104 CE, se atribuye como misión a los Fuerzas y Cuerpos de Seguridad
la protección de la seguridad ciudadana. La LO 2/1986 hace una apelación a
la dificultad de determinar las competencias precisas en esta materia en el
preámbulo, epígrafe I:
«I. La seguridad pública constituye una competencia difícil de

parcelar, toda vez que no permite delimitaciones o definiciones,
con el rigor y precisión admisibles en otras materias. Ello es así
porque las normas ordenadoras de la seguridad pública no con-
templan realidades físicas tangibles, sino eventos meramente pre-
vistos para el futuro, respecto a los cuales se ignora el momento,
el lugar, la importancia y, en general, las circunstancias y condi-
ciones de aparición».50
Para soslayar dicha dificultad se han promulgado diversas leyes orgánicas

que regulan las competencias en materia de seguridad ciudadana (entendida
como competencia constitucional y como el concepto indeterminado de segu-
ridad pública al que alude el preámbulo de la LO 2/1986). La actualmente en
vigor es la Ley Orgánica 4/2015, de 30 de marzo, de protección de la seguridad
ciudadana. El preámbulo de dicha Ley busca aclarar y delimitar los conceptos
de seguridad ciudadana para su mejor ejercicio. Hay que destacar que el ejer-
cicio de la fuerza legítima al que alude el presente trabajo se refiere al ejercicio
de competencias legalmente ejercidas por las distintas fuerzas de Policía, por
lo que resulta necesario delimitar aquellas. Vamos entonces a estudiar los epí-
grafes primero y segundo del preámbulo, que nos resultarán necesarios para
entender y valorar el ejercicio legítimo de la fuerza por parte de los policías.
49. Cervelló Donderis,V. (2013): «Limitaciones al ejercicio de la violencia policial en los supuestos de resistencia pasi-
va». Revista de Derecho Penal y Criminología, 3.ª Época, n.º 9, p. 19. UNED.
50. LO 2/1986 de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, Preámbulo, Epígrafe I.
38
El epígrafe I comienza refiriéndose a la seguridad ciudadana, si bien no la

define formalmente. Pero sí que resalta su importancia y la trascendencia de
su mantenimiento y reconoce la equivalencia y el significado idéntico de los
términos seguridad ciudadana y seguridad pública51:
«I. La seguridad ciudadana es la garantía de que los derechos

y libertades reconocidos y amparados por las constituciones de-
mocráticas puedan ser ejercidos libremente por la ciudadanía y
no meras declaraciones formales carentes de eficacia jurídica. En
este sentido, la seguridad ciudadana se configura como uno de los
elementos esenciales del Estado de derecho.
La Constitución Española de 1978 asumió el concepto de segu-

ridad ciudadana (artículo 104.1), así como el de seguridad pública
(artículo 149.1. 29.ª). Posteriormente, la doctrina y la jurispruden-
cia han venido interpretando, con matices, estos dos conceptos
como sinónimos, entendiendo por tales la actividad dirigida a la
protección de personas y bienes y al mantenimiento de la tranqui-
lidad ciudadana».52
La profesora Vicenta Cervelló matiza la interpretación del concepto de segu-

ridad ciudadana en relación con las libertades individuales:
«La seguridad ciudadana quiso situarse en la L.O.1/1992, de

21 de febrero, sobre la Protección de Seguridad Ciudadana, en el
mismo plano de igualdad que la libertad, bajo la pretensión de su
equiparación en el art. 17 CE, sin embargo la seguridad a la que
se refiere el art. 17 de la Norma Constitucional junto al derecho de
libertad individual no es la seguridad ciudadana o colectiva sino
la seguridad como garantía de la libertad personal. La seguridad
ciudadana no puede limitar la libertad individual porque no es un
derecho fundamental y ante un eventual conflicto entre ambas no
hay dudas de que la prevalencia debe ser de la libertad, siempre
con criterios de legalidad y proporcionalidad».53
51. Cabe hacer referencia a la Sentencias del Tribunal Constitucional 172/2020, de 19 de noviembre de 2020. Recurso
de inconstitucionalidad 2896-2015, Fundamento Jurídico 3, en el que define y matiza esta supuesta equivalencia de
conceptos, subordinando la Seguridad ciudadana al más genérico concepto de Seguridad Pública. Debe prevalecer por
tanto esta interpretación, que ya se ha reflejado en el epígrafe tercero de esta obra. No son, por tanto, constitucional-
mente sinónimos.
52. Ley Orgánica 4/2015, de 30 de marzo, de protección de la seguridad ciudadana, Epígrafe I.
53. Cervelló Donderis, V. (2013): Op.cit., p. 16.
39
CIENCIAPOLICIAL
En el epígrafe III nos aporta el concepto material de seguridad ciudadana,

que viene a suplir la definición formal que no aporta la norma:
«III. La Ley, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional,

parte de un concepto material de seguridad ciudadana entendida
como actividad dirigida a la protección de personas y bienes y al
mantenimiento de la tranquilidad de los ciudadanos, que engloba
un conjunto plural y diversificado de actuaciones, distintas por su
naturaleza y contenido, orientadas a una misma finalidad tuitiva
del bien jurídico así definido».54
La jurisprudencia constitucional a la que se refiere el preámbulo es la sen-

tencia del Tribunal Constitucional 325/1994, de 12 de diciembre, que, según la
profesora Cervelló:
«identifica seguridad personal y seguridad pública como la tran-

quilidad en la calle, es decir el funcionamiento normal de las insti-
tuciones y el libre y pacífico disfrute de los derechos individuales».55
En el mismo sentido, la autora delimita, reflejando la interpretación del

Tribunal Constitucional (TC):
«…la jurisprudencia más reciente con una interpretación mu-

cho más restrictiva entiende que no se puede identificar la segu-
ridad pública sólo con la actuación de las Fuerzas y Cuerpos de
Seguridad en el sentido de policía de seguridad, sino que se ha de
referir a la protección de personas y bienes y al mantenimiento
de la tranquilidad u orden ciudadano, como señala entre otras las
STC 148/2000 de 1 de junio»56.
El Tribunal Constitucional, en la sentencia referida, se hace eco de la ju-

risprudencia de dicho alto órgano y, concretamente, cita las sentencias que
fundamentan dicha jurisprudencia sobre la seguridad pública, entendido como
actividad dirigida a la protección de personas y bienes y al mantenimiento de
la tranquilidad y el orden ciudadano: estas son la STC 33/1982, la 117/1984, la
123/1984 y la 59/1985. De todas ellas, entresacamos la definición que hace la
STC 33/1982 en su fundamento jurídico tercero de la seguridad pública:
54. Ley Orgánica 4/2015, de 30 de marzo, de protección de la seguridad ciudadana, Epígrafe III.
55. Cervelló Donderis, V. (2013): Op. cit,. p. 17.
56. Cervelló Donderis, V. (2013): Op. cit., p. 17.
40
«Actividad dirigida a la protección de personas y bienes (segu-

ridad en sentido estricto) y al mantenimiento de la tranquilidad u
orden ciudadano que son finalidades inseparables y mutuamente
condicionados».
Como síntesis de la interpretación constitucional de los términos reflejados

en las normas mencionadas, destacamos la reflexión de la profesora Cervelló:
«se puede distinguir entre el orden público como el ámbito más

claro de posición de la llamada policía de seguridad, la seguridad
pública como la protección en sentido amplio de personas y bienes
y el mantenimiento de la tranquilidad u orden ciudadano, y la se-
guridad ciudadana como el mantenimiento de dicha tranquilidad
y orden social con pleno respeto al ejercicio de los derechos indi-
viduales, de manera que los ciudadanos se sientan seguros pero
protegidos en sus derechos…»57.
Es decir, la legitimidad del uso de las competencias de seguridad pública des-

cansa no solamente en la atribución legal de competencias, sino en su ejercicio,
con pleno respeto al Estado de derecho y a las libertades y derechos individuales.
Nótese que la profesora se refiere nuevamente al concepto de tranquilidad

ciudadana (en este caso como sinónimo de orden ciudadano), pero tanto la
autora como el Tribunal Constitucional hacen una mención genérica, que re-
fuerza su componente de concepto jurídico indeterminado que, si bien pode-
mos entender fácilmente de qué se trata, sobre todo cuando se utiliza como
sinónimo de seguridad y orden público, no está suficientemente delimitado en
opinión del autor. Esta falta de concreción normativa será destacada por otros
autores en relación con el ejercicio de la fuerza policial (Ver Ruiz Rodríguez,
2016; Anneke Osse, 2007).
A todo lo anterior, cabe añadir lo ya expuesto en el epígrafe tercero de esta

obra en cuanto a la interpretación del Tribunal Constitucional sobre los con-
ceptos de Seguridad Pública y Seguridad Ciudadana en la STC 172/2020, de
19 de noviembre de 2020. Recurso de inconstitucionalidad 2896-2015, funda-
mento jurídico 3. Constituye la presente la más moderna jurisprudencia cons-
titucional al respecto.
57. Cervelló Donderis, V. (2013): Op. cit., pp. 17-18.
41
CIENCIAPOLICIAL
Volviendo a la LO 4/2015, al tiempo define la arquitectura institucional de la

que se valen los poderes públicos para la defensa y promoción de la seguridad
ciudadana o pública:
«Para garantizar la seguridad ciudadana, que es una de las prio-

ridades de la acción de los poderes públicos, el modelo de Estado
de derecho instaurado por la Constitución dispone de tres meca-
nismos: un ordenamiento jurídico adecuado para dar respuesta a
los diversos fenómenos ilícitos, un Poder Judicial que asegure su
aplicación, y unas Fuerzas y Cuerpos de Seguridad eficaces en la
prevención y persecución de las infracciones».58
En el epígrafe II subraya la adecuación del procedimiento al Estado de derecho,

tal y como se ha definido más arriba, así mismo define el concepto de proporcio-
nalidad a la hora de aplicar la fuerza legítima. Dicho concepto de proporcionali-
dad, junto con los principios básicos de actuación, será de capital importancia a
la hora de valorar la legitimidad intrínseca de las actuaciones policiales:
«II. Libertad y seguridad constituyen un binomio clave para

el buen funcionamiento de una sociedad democrática avanzada,
siendo la seguridad un instrumento al servicio de la garantía de
derechos y libertades y no un fin en sí mismo.
Por tanto cualquier incidencia o limitación en el ejercicio de las

libertades ciudadanas por razones de seguridad debe ampararse
en el principio de legalidad y en el de proporcionalidad en una
triple dimensión: un juicio de idoneidad de la limitación (para la
consecución del objetivo propuesto), un juicio de necesidad de la
misma (entendido como inexistencia de otra medida menos in-
tensa para la consecución del mismo fin) y un juicio de propor-
cionalidad en sentido estricto de dicha limitación (por derivarse
de ella un beneficio para el interés público que justifica un cierto
sacrificio del ejercicio del derecho)».59
Finalmente, en el epígrafe III, hace una remisión a las autoridades compe-

tentes;60 así mismo, introduce el término «tranquilidad ciudadana», que, si
58. Ley Orgánica 4/2015, de 30 de marzo, de protección de la seguridad ciudadana, Epígrafe I.
59. Ley Orgánica 4/2015, de 30 de marzo, de protección de la seguridad ciudadana, Epígrafe II.
60. Habría que remitirse a la distribución de competencias de los arts. 148 y 149 de la Constitución española. En el
mismo sentido, ver la STC 104/89 de 8 de junio sobre distribución territorial de competencias entre el Estado y la
comunidad autónoma vasca.
42
bien es expresivo de su contenido, no es definido por la norma, convirtiéndose

en un concepto jurídico indeterminado:
El capítulo III habilita a las autoridades competentes para acordar distintas

actuaciones dirigidas al mantenimiento y, en su caso, al restablecimiento de la
tranquilidad ciudadana, en supuestos de inseguridad pública, regulando con
precisión los presupuestos, fines y requisitos para realizar estas diligencias, de
acuerdo con los principios, entre otros, de proporcionalidad, injerencia míni-
ma y no discriminación.61
El contenido competencial de las fuerzas de policía lo debemos derivar de la Ley

Orgánica 2/1986, títulos II y III, así como del artículo 3 de la Ley Orgánica 4/2015:
«Artículo 3. Fines.
Constituyen los fines de esta Ley y de la acción de los poderes

públicos en su ámbito de aplicación:
a) La protección del libre ejercicio de los derechos fundamentales y

las libertades públicas y los demás derechos reconocidos y ampa-
rados por el ordenamiento jurídico.
b) La garantía del normal funcionamiento de las instituciones.
c) La preservación de la seguridad y la convivencia ciudadanas.
d) El respeto a las leyes, a la paz y a la seguridad ciudadana en el

ejercicio de los derechos y libertades.
e) La protección de las personas y bienes, con especial atención a los

menores y a las personas con discapacidad necesitadas de especial
protección.
f) La pacífica utilización de vías y demás bienes demaniales y, en

general, espacios destinados al uso y disfrute público.
g) La garantía de las condiciones de normalidad en la prestación de

los servicios básicos para la comunidad.
61. Ley Orgánica 4/2015, de 30 de marzo, de protección de la seguridad ciudadana, Epígrafe III.
43
CIENCIAPOLICIAL
h) La prevención de la comisión de delitos e infracciones adminis-

trativas directamente relacionadas con los fines indicados en los
párrafos anteriores y la sanción de las de esta naturaleza tipifica-
das en esta Ley.
i) La transparencia en la actuación de los poderes públicos en mate-

ria de seguridad ciudadana».
«Artículo 4. 3. La actividad de intervención se justifica por

la existencia de una amenaza concreta o de un comportamien-
to objetivamente peligroso que, razonablemente, sea susceptible
de provocar un perjuicio real para la seguridad ciudadana y, en
concreto, atentar contra los derechos y libertades individuales y
colectivos o alterar el normal funcionamiento de las instituciones
públicas. Las concretas intervenciones para el mantenimiento y
restablecimiento de la seguridad ciudadana se realizarán confor-
me a lo dispuesto en el capítulo III de esta Ley».
En caso de conflicto en la interpretación de las mencionadas competencias,

y de acuerdo con la jurisprudencia ya expuesta del Tribunal constitucional, la
profesora Cervelló establece la doctrina del «interés preponderante», para la
resolución de los conflictos de interpretación:
«los posibles conflictos entre la responsabilidad penal por las

actuaciones realizadas y la autorización legal relacionada con la ac-
tuación profesional o la protección de la seguridad ciudadana deben
resolverse con el principio de interés preponderante, que otorgará
eficacia justificante a las actuaciones realizadas conforme a un uso
profesional correcto en la medida que hayan servido para proteger
un bien de mayor valor que el que resulte lesionado, lo que implica
una actuación legal dentro de las competencias del cargo respetan-
do los principios de necesidad y proporcionalidad».62
El artículo 5 de la LO 4/2015 determina quiénes son las autoridades com-

petentes:
62. Cervelló Donderis, V. (2013): Op. Cit., p. 20.
44
«Artículo 5. Autoridades y órganos competentes.
1. Corresponde al Gobierno, a través del Ministerio del Interior

y de los demás órganos y autoridades competentes y de las Fuer-
zas y Cuerpos de Seguridad a sus órdenes, la preparación, direc-
ción y ejecución de la política en relación con la administración
general de la seguridad ciudadana, sin perjuicio de las competen-
cias atribuidas a otras administraciones públicas en dicha materia.
2. Son autoridades y órganos competentes en materia de se-

guridad ciudadana, en el ámbito de la Administración General del
Estado:
a) El ministro del Interior.
b) El secretario de Estado de Seguridad.
c) Los titulares de los órganos directivos del Ministerio del In-

terior que tengan atribuida tal condición, en virtud de disposi-
ciones legales o reglamentarias.
d) Los delegados del Gobierno en las comunidades autónomas

y en las ciudades de Ceuta y Melilla.
e) Los subdelegados del Gobierno en las provincias y los direc-

tores Insulares.
3. Serán autoridades y órganos competentes, a los efectos de

esta Ley, los correspondientes de las comunidades autónomas que
hayan asumido competencias para la protección de personas y
bienes y para el mantenimiento de la seguridad ciudadana y cuen-
ten con un cuerpo de policía propio.
4. Las autoridades de las ciudades de Ceuta y Melilla y las au-

toridades locales ejercerán las facultades que les corresponden, de
acuerdo con la Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, y la legisla-
ción de régimen local, espectáculos públicos, actividades recreati-
vas y actividades clasificadas.»
45
CIENCIAPOLICIAL
Nótese que la referida distribución de competencias está muy claramente

condicionada por la distribución territorial del Estado y las competencias cons-
titucionales atribuidas según dicho modelo territorial. Sin embargo, cuando
nos hemos referido a las responsabilidades de las Fuerzas y Cuerpos de Seguri-
dad, contenidos en los principios básicos de actuación, dichos principios y res-
ponsabilidades son comunes a todos, independientemente de su adscripción
al Estado, las comunidades autónomas o los entes locales. Esta aparente uni-
ficación de criterios, entreverada de competencias territoriales diversificadas,
aparecerá a lo largo del presente trabajo.
La estructura del Ministerio del Interior se recoge en el Real Decreto

734/2020, de 4 de agosto, por el que se desarrolla la estructura orgánica básica
del Ministerio del Interior. Las fuentes legales competenciales de las distintas
policías autonómicas y locales se recogen en los títulos III y IV de la Ley Orgá-
nica 2/1986 (excepto el caso de las policías Autonómica vasca, catalana y foral
navarra que se regulan en las disposiciones finales primera, segunda y tercera).
Vamos a pasar ahora al estudio de los criterios de la doctrina científica en

torno al tema.
La profesora Vicenta Cervelló63 recuerda el régimen de autorización del uso

de la fuerza, ya reflejado anteriormente, que se concreta en el artículo 104 CE
y las distintas normas referenciadas, singularmente los Principios Básicos de
Actuación64.
5 Criterios doctrinales
El ejercicio legítimo de la fuerza. Excusas absolutorias y eximentes

incompletas. No hay una vasta producción doctrinal en torno a la materia del
63. Cervelló Donderis, V. (2013): «Limitaciones al ejercicio de la violencia policial en los supuestos de resistencia
pasiva». UNED. Revista de Derecho Penal y Criminología, 3.ª época, n.º 9 (2013).
64. Es importante volver a recordar que, en el punto 2.c del artículo 5 LO 2/1986, se impone a los profesionales de la
seguridad el deber de actuar «con la decisión necesaria, y sin demora cuando de ello dependa evitar un daño grave,
inmediato e irreparable; rigiéndose al hacerlo por los principios de congruencia, oportunidad y proporcionalidad en
la utilización de los medios a su alcance». Es decir, el policía no puede sustraerse a su obligación de actuar, aunque
sí que deberá hacerlo aplicando los mencionados principios de congruencia, oportunidad y proporcionalidad. En el
mismo sentido, Declaración de Policía de 8 de mayo de 1979 del Consejo de Europa (Resolución 690), Epígrafe A.
Ética, epígrafe 12. «En el ejercicio de sus funciones, el funcionario de Policía debe actuar con toda la determinación
necesaria, sin jamás recurrir a la fuerza más que lo razonable para cumplir la misión exigida o autorizada por la ley».
Volveremos a menudo sobre este punto.
46
presente trabajo. A cambio de esa escasez, el criterio doctrinal es marcadamen-

te unánime.
En primer lugar, no se cuestionan de forma abstracta las competencias de

las fuerzas de Policía en el ejercicio de las competencias de la fuerza legalmente
ejercidas.65 Sin embargo, sí que se cuestionan las posibles extralimitaciones.66
La doctrina considera las competencias policiales como parte de las compe-

tencias de la Administración, no existiendo una competencia policial diversifi-
cada.67 Además, todos los tratadistas insisten en la supeditación de los objetivos
de la seguridad pública a los imperativos del Estado de derecho (Ruiz Rodrí-
guez, 2014; Cervelló, 2013; Anneke Osse, 2007; Guerrero Agripino, 2013). Ruiz
Rodríguez (2014) señala que el carácter cambiante de las políticas públicas de
seguridad (sometidas al control de los distintos ejecutivos estatales y autonó-
micos), unido al control externo de legalidad de las competencias de la Policía,
generan ocasionalmente entre los profesionales:
«… una fuerte sensación de frustración por lo que consideran

un choque insatisfactorio entre los objetivos policiales y el conte-
nido y los límites de los derechos y garantías constitucionales que
asisten a los investigados o imputados en los procesos penales»68.
Ya se ha mencionado esta circunstancia en el primer epígrafe de este capítu-

lo, como una de las críticas de los tratadistas al funcionamiento de las distintas
Policías.69
Con todo, el criterio fundamental a la hora de valorar el ejercicio de la fuer-

za policial, junto con los criterios de legalidad de las competencias ejercidas es
el de proporcionalidad, al que ya nos hemos referido en relación con el Preám-
bulo de la LO 5/2007.
65. «La legitimidad para el ejercicio de la fuerza coactiva por el Estado a través de los órganos de naturaleza policial
no es objeto de discusión en la actualidad, al margen de cuáles sean las cualidades políticas a través de las cuales
se organizan aquellos». El tratamiento legal de las técnicas de intervención policial: uso de la fuerza y responsabilidad
penal. Luis Ramón Ruiz Rodríguez, p. 41.
66. «…el papel de la policía en la prevención, investigación y castigo de la delincuencia común no se pone en entredi-
cho en términos abstractos, en cuanto a su necesidad, sino en concreto, en la medida en la que pueda desarrollar su
actividad fuera de los límites que representan la protección y reconocimiento de los derechos humanos y las liberta-
des públicas frente a todo tipo de delitos», Ruiz Rodríguez (2014): Op. cit., p. 41.
67. «…la actividad policial en sí misma considerada carece de contenido propio… (dichas competencias siguen el)
diseño de los objetivos político criminales que los responsables públicos se marquen en cada momento», Ruiz Ro-
dríguez (2014): Op. cit., p. 41.
68. Ruiz Rodríguez (2014): Op. cit., p. 42.
69. Osse, A. (2007).
47
CIENCIAPOLICIAL
Sin embargo, Ruiz Rodríguez critica la falta de concreción del concepto de

proporcionalidad en textos legales, lo que genera confusión en los profesiona-
les y en los ciudadanos:
«…el legislador español ha olvidado por completo abordar a ni-

vel de Ley ordinaria o de Real Decreto-Ley cualquier cuestión rela-
cionada con el uso de la fuerza policial, concediendo sólo a la parte
más lesiva de la misma, el uso de armas, una amplia regulación,
pero con un rango normativo menor y reglamentario, a través de
Reales Decretos o de Órdenes Ministeriales».70
Ese criticable vacío jurídico, a juicio del mencionado autor, tiene una conse-
cuencia peligrosa:
«… (se genera un) intenso conflicto entre la actuación del pro-

fesional que cree que actúa correctamente, por tener una habili-
tación legal genérica para impedir delitos o perseguir a presuntos
infractores, y la posición del ciudadano que considera no ajustada
a Derecho, no ya la razón o necesidad de la intervención policial,
sino el modo de llevarla a cabo».71
Por lo tanto, la primera crítica de la doctrina es el vacío legal normativo

de rango menor (reglamentos e instrucciones), en relación con la materia del
presente trabajo:
«…el legislador español ha olvidado por completo abordar a ni-

vel de Ley ordinaria o de Real Decreto-Ley cualquier cuestión rela-
cionada con el uso de la fuerza policial, concediendo sólo a la parte
más lesiva de la misma, el uso de armas, una amplia regulación,
pero con un rango normativo menor y reglamentario, a través de
Reales Decretos o de Órdenes Ministeriales».72
Ese «vacío normativo» crea un efecto indeseado: la falta de concreción res-

pecto a cuál es la conducta demandada por las fuerzas de seguridad al ciuda-
dano al que dirigen sus solicitudes e instrucciones y, por otro lado, la falta de
criterio por parte del ciudadano de qué es lo que puede esperar y demandar a
las fuerzas de Policía:

48
«…el principal problema estriba en que tanto el funcionario po-

licial como el ciudadano carecen de los soportes legales suficientes
y explícitos que permitan a uno y otro valorar de forma razonable
la adecuación a Derecho de la actuación del otro».73
El autor eleva una crítica más, esta vez centrada en el sistema de formación
y cualificación de los profesionales de la seguridad pública: en este caso se trata
de que la formación que reciben carece, a su juicio, de una base legal fehaciente,
lo que genera a su vez un problema adicional, que ya se ha enunciado en el pá-
rrafo anterior: el ciudadano desconoce qué puede esperar y qué no, en relación
con las intervenciones de la Policía.74 Esta crítica, en general, se supone que se
debería generalizar al conjunto de las actuaciones policiales, pues en materia,
por ejemplo, de tráfico, hay un Reglamento de Tráfico75 de general conocimien-
to y obligado cumplimiento, pero no incluye normativa específica sobre reglas
y procedimientos de intervención.
Desde el punto de vista doctrinal, la existencia de causas de justificación o

eximentes incompletas se centran en dos aspectos: determinar la posible im-
putación subjetiva del autor y atribuirla al mismo, a título de dolo o culpa; en
segundo lugar, apreciar si la conducta objetiva e imputable está justificada por
una causa de exclusión de la antijuridicidad.76
El primer aspecto que se puede extraer del estudio de los tipos penales es
verificar si el autor (el policía o miembro de los Fuerzas y Cuerpos de Seguri-
dad) es un sujeto imputable de la conducta inicialmente punible.
El segundo aspecto vendrá determinado por la aplicación de las circuns-

tancias eximentes (artículo 20 del Código Penal) o atenuantes (artículo 21 del

74. La segunda crítica estriba en que la formación e instrucción que reciben los policías en materia de intervención y
del uso de la fuerza no está contrastado con normas de tipo legal, sobre todo, de corte internacional; no existe un ca-
tálogo de técnicas enunciadas como de uso oficial y legal, lo que produce desconocimiento por parte del ciudadano
sobre qué puede esperar y qué no debe ocurrir en relación con el uso policial de la fuerza (Ruiz Rodríguez, 2014). Esta
misma inconcreción alcanza a los tribunales, que deben juzgar las acciones policiales con un número limitado de
normas jurídicas a su disposición (fundamentalmente, los mencionados Principios Básicos de Actuación).
En materia de intervención policial operativa, esta es la carencia principal, ya que, en España, no se sustenta en
normas reglamentarias claras y precisas, sino que, como ya se refirió con anterioridad, se deja en manos de los tri-
bunales de justicia el detalle de las limitaciones a esa parte de la intervención, desconociendo el ciudadano qué tipo
de intervenciones debe aceptar por ser acordes a la ley y cuáles no los son y, por lo tanto, puede reaccionar frente a
ellas. Ruiz Rodríguez, 2014. Op. cit., p. 49.
75. En la amplísima casuística que se recoge en el Código de Tráfico y Seguridad Vial (disponible en https://boe.es/
legislacion/codigos/codigo.php?id=20&nota=0&tab=2) no se recoge ni una sola norma de procedimiento en relación
con la operatividad o la formación de las unidades encargadas de su control y supervisión. Esta parece ser una
práctica común en el funcionamiento del ámbito de la seguridad pública y no solo en el caso del ejercicio de la fuerza.
49
CIENCIAPOLICIAL
Código Penal, en lo sucesivo CP). Hay que tener en cuenta que tanto la doctrina
como la jurisprudencia exigen que la actuación del policía cuya conducta se en-
juicia se determine dentro del cumplimiento de funciones propias de su cargo,77
pues, de lo contrario, actúa como un mero particular, no como un miembro
de la seguridad pública. A sensu contrario se deduce que, en el caso de actuar
como particular, tampoco le sería de aplicación ninguna de las agravantes es-
pecíficas que los distintos tipos aplican a los funcionarios públicos.
En el marco de las excusas absolutorias del artículo 20 CP, son aplicables

con carácter general las contempladas en los puntos cuarto (defensa de la per-
sona o derechos propios o ajenos), quinto (estado de necesidad) y séptimo
(cumplimiento de un deber o ejercicio legítimo de un oficio o cargo).
La doctrina, en el caso de las actuaciones de los profesionales de la seguri-

dad, considera preponderante la última de las tres, dado que las otras dos son
aplicables indistintamente a particulares y policías, así como a actuaciones en
las que el policía intervenga como particular, por lo que el estudio de la fuerza
legítima se centra en la exclusión de la antijuridicidad de la actuación del poli-
cía por la vía de la aplicación de la eximente el artículo 20.7 del Código Penal.
En ese sentido, destaca la opinión de Vicenta Cervelló en la obra ya citada:
«si los cuerpos policiales tienen atribuida la facultad del uso de

la fuerza para el mantenimiento de la seguridad ciudadana, dicha
actuación violenta no puede ser al mismo tiempo ilícita penalmen-
te, por la prohibición general del uso de la violencia, salvo que se
encuentre bajo algún aspecto excepcional que les legitime, como
indica de manera abstracta dicha eximente y de forma concreta el
análisis del proceder de los agentes de policía».78
Es decir, la habilitación legal excluye la antijuridicidad de la acción, que, por

otro lado, de no existir dicha habilitación, sería una conducta típica y antijurí-
dica:
«El fundamento general de la exención recogida en el artículo

20.7 CP radica en que cumplir un deber legal o ejercer un derecho
77. «Por lo tanto, el uso de la fuerza por las instituciones de la seguridad es omnicomprensivo e incorpora toda clase
de acciones de acometimiento, violencia o compelimiento dirigidos a impedir un delito o a torcer la voluntad de un
ciudadano, deviniendo en lícita cada actuación que vaya dirigida a cumplir las funciones que se tienen asignadas y se
desarrollen dentro de los límites que marca el respeto a los derechos humanos», Ruiz Rodríguez (2014): Op. cit., pp.
55-56.
50
como cláusula general de justificación da lugar a la licitud de la

conducta típica ya que, en virtud de la congruencia del ordena-
miento jurídico como conjunto unitario interrelacionado, lo que
está permitido en un sector debe estarlo también en el resto».79
Sobre la anterior consideración añade un elemento más, como es el de del

bien legal superior:
«El policía, en el ejercicio de sus competencias legales, cumple

con un deber jurídico y en última instancia, ese cumplimiento pue-
de colisionar con otros intereses subjetivos, pero prima el interés
general de mantenimiento del orden jurídico público, siempre que
se respeten el resto de condiciones legales inherentes: “…quien, en
cumplimiento de un deber legal, realiza una acción típica prohi-
bida u omite una obligación de intervenir actuará lícitamente en
la medida que ese deber legal sea superior o reporte mayor inte-
rés que el de naturaleza penal, por eso las actuaciones policiales
podrán entrar en conflicto con intereses tutelados por la norma
penal ya que siendo un deber legal la actuación para garantizar la
seguridad ciudadana ello puede llevar a los agentes a incumplir
los mandatos de la ley penal pero sólo en los términos señalados
por el marco legal del deber jurídico».80
Establecido el fundamento general de la eximente de cumplimiento de de-

ber o ejercicio de un oficio o cargo, la doctrina resalta la conveniencia de refe-
rir las actuaciones profesionales a esta eximente81, pero solamente cuando se
cumplan las condiciones legales para su aplicación:
«En términos generales para dar cumplimiento a la aplicación

de la eximente de cumplimiento de un deber además de compro-
bar la condición de funcionario público que actúa dentro de las
funciones de su cargo habrá que verificar que la actuación sea
necesaria en lo general y proporcionada en lo individual, pero en
81. «… la licitud de las actuaciones policiales resulta más adecuado resolverlo con el cumplimiento de un deber por-
que en el ejercicio de las funciones policiales sólo se puede hacer uso de la fuerza cuando se está cumpliendo el deber
jurídico de actuar empleando medios violentos, porque se trata de un deber jurídico, y no un deber subjetivo, que exige
que se trate de una actuación dentro de sus competencias y con las formalidades previstas legalmente, es decir se
trata del cumplimiento de un deber derivado de un cargo público.
Por ello entendiendo la función policial como ejercicio legítimo del cargo sólo el uso de la fuerza que sea manifes-
tación de un deber jurídico de actuar desde una perspectiva ex ante podrá justificar las actuaciones violentas en el
ámbito del cumplimiento de un deber», Cervelló Donderis, V. (2013): Op. cit., pp. 22-23.
51
CIENCIAPOLICIAL
términos particulares habrá que estar a cada tipo delictivo para

comprobar la licitud o no de la conducta teniendo en cuenta el
bien jurídico protegido y las posibilidades de su lesión o puesta en
peligro ante autorizaciones legales que convierten en justificada la
conducta típica».82
Destacamos entonces las características apuntadas por la profesora Cervelló:
«La primera es la condición de funcionario público. Para que

sea de aplicación esta eximente es necesario, como destaca Vicen-
ta Cervelló,83 que se cumplan los requisitos del artículo 24.2 del
Código Penal,84 pero, además de lo anterior, es así mismo necesa-
rio que se halle en el ejercicio de su cargo, lo que excluye tanto los
casos de incompetencia absoluta, inhabilitación y actuación por
interés particular».85
Cabe destacar que no se excluye en este caso la actuación fuera de servicio

(es decir, no estando ejerciendo labores asignadas en un operativo específico
o durante el tiempo de servicio o el turno de trabajo), toda vez que, según el
artículo 5.4 LO 2/1986, existe una obligación genérica de intervenir en todo
tiempo y lugar en defensa de la ley y la seguridad ciudadana.86 En el mismo
sentido se pronuncia la STS de 14 de febrero de 1997, Sala Segunda, recurso de
casación 1254/1996, fundamento de derecho decimoprimero87.
Finalmente se requiere que la actuación sea en el marco de las funciones

específicas encomendadas, para lo que habrá que recurrir a los arts. 11 y 12 de
la LO 2/1986, en lo que se refiere a Policía Nacional y Guardia Civil, al artículo
38 de la mencionada ley para las policías autonómicas (teniendo en cuenta las
disposiciones finales primera, segunda y tercera) y al artículo 53 en lo que se
refiere a las policías locales88.

84. Se considerará funcionario público todo el que por disposición inmediata de la Ley o por elección o por nombra-
miento de autoridad competente participe en el ejercicio de funciones públicas.
85. Cervelló Donderis, V. (2013): Op. cit., pp. 28.
86. Artículo 5.4 LO 2/1986: «deberán llevar a cabo sus funciones con total dedicación, debiendo intervenir siempre en
cualquier tiempo y lugar, se hallaren o no de servicio, en defensa de la Ley y la seguridad ciudadana».
87. De ahí que constituya doctrina jurisprudencial la de que el funcionario policial reencuentra su relación vinculante
con el Estado, cuando obligatoriamente ha de intervenir en cumplimiento de sus deberes, si de mantener o de restau-
rar el orden público se trata, si de velar por la seguridad de las personas o de las propiedades se trata, si de aprehender
a presuntos delincuentes, auxiliar a víctimas o recuperar los objetos del delito se trata, aunque todo ello acontezca en
situación de «franco de servicio».
88. La profesora Cervelló (Cervelló, 2013) establece una excepción en lo que se refiere a la actuación de las Policías
52
La jurisprudencia también exige ese ejercicio legítimo de la autoridad por

parte del agente de Policía: así la STS 24.06.1988 (R.5318) señala que:
«Aunque no coincidan plenamente el cumplimiento de un de-

ber y el ejercicio legítimo de un cargo, no hay duda de que se pro-
duce un amplio solapamiento en el contenido de ambas causas
de justificación cuando el interesado es la autoridad o agente que
desempeña un cargo público, lo que se traduce en la exigencia de
que se ostente aquel carácter y se actúe en el marco de las funcio-
nes específicas»89.
Con todo, la doctrina distingue ente los deberes genéricos de todo miembro
de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad (con las limitaciones competenciales que
determina la LO 2/1986) y el ejercicio específico de funciones: así la profesora
Cervelló señala:
«… dos niveles de diferenciación, el primero distinguiría entre

el cumplimiento de los deberes legales de todo funcionario públi-
co y el de los derivados del ejercicio legítimo del cargo específico
de la función policial y el segundo marcaría la diferencia entre
las actuaciones policiales genéricas y las propias del cargo, esto
llevaría a distinguir entre el cumplimiento del deber legal de todos
los agentes policiales y el de los que ostentan cargos o funciones
específicas».90
Para el ejercicio de funciones específicas habría que recurrir a la casuística

organizativa y operativa de los cuerpos de pertenencia del agente, pero merece
la pena destacar el caso de los miembros de operativos especiales de seguridad
ciudadana en relación con el orden público, sobre todo en el caso de reuniones
locales en el mantenimiento y restablecimiento de la seguridad ciudadana por aplicación del artículo 51.3 LO 2/1986:
en el caso de la Policía Local, como cuerpo que puede participar en dichas funciones, habría una doble limitación en
relación a las competencias: la objetiva y la territorial; en el primer sentido hay que tener en cuenta que solo pueden
colaborar en las funciones de vigilancia para el mantenimiento del orden, ya que las de restablecimiento del mismo,
una vez se haya perturbado, son exclusivas de los cuerpos estatales (a salvo de las excepciones autonómicas); y, en
relación a la competencia territorial, el artículo 51.3 establece que «dichos cuerpos sólo podrán actuar en el ámbito
territorial del municipio respectivo, salvo en situaciones de emergencia y previo requerimiento de las autoridades
competentes», lo que da lugar a entender que, más allá de este territorio, habrá incompetencia absoluta y, por tanto,
actuarán como particulares. Es decir, quedarán fuera de la eximente los supuestos en los que los agentes de la Policía
Local actúen como particulares o fuera de servicio (al igual que el resto de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad), pero
también aquellos que actúen fuera de su demarcación local, aquejados por tanto de incompetencia absoluta, lo que
supone la ilicitud de cualquier conducta típica realizada en estos términos. Ver Cervelló Donderis, V. (2013); «Limita-
ciones al ejercicio de la violencia policial en los supuestos de resistencia pasiva». UNED. Revista de Derecho Penal y
Criminología, 3.ª época, n.º 9, p. 29.
53
CIENCIAPOLICIAL
y manifestaciones. Dedicaremos un epígrafe específico a esta materia, porque

también tiene relevancia en relación con las competencias de las policías lo-
cales en el mantenimiento y restablecimiento de la seguridad ciudadana, tal y
como hemos reflejado en la nota 49.
La segunda es que sea necesaria en lo general y proporcionada en lo indivi-

dual. Se cumplen en este requisito los principios de un juicio de idoneidad de la
limitación (para la consecución del objetivo propuesto), un juicio de necesidad
de la misma (entendido como inexistencia de otra medida menos intensa para
la consecución del mismo fin) y un juicio de proporcionalidad en sentido estric-
to de dicha limitación (por derivarse de ella un beneficio para el interés público
que justifica un cierto sacrificio del ejercicio del derecho individual), tal y como
los contempla el epígrafe II del preámbulo de la LO 4/2015 (ver nota 24).
El Tribunal Supremo, en la STS 14 de febrero de 1997, Sala Segunda, recur-

so de casación 1254/1996, fundamento de derecho octavo, entre los requisitos
para la apreciación de la eximente incompleta del artículo 21.1 CP, exige para la
consideración de una acción proporcional:
«Proporcionalidad de la violencia utilizada en relación con la

situación que origina la intervención de la fuerza pública, habién-
dose de actuar de un modo ponderado y prudente en relación
con la gravedad y las circunstancias del caso. La inadecuación o
desproporción del medio origina el supuesto más característico
de la eximente incompleta… La eximente completa de obrar en
cumplimiento de un deber o en el ejercicio legítimo de un derecho,
oficio o cargo, no puede tener más extensión que la que exija la
naturaleza de las funciones que se ejerzan y la realización estricta
de los fines a que se circunscriban éstas sin favorecer las extrali-
mitaciones y abusos, y en tal sentido no puede aplicarse a los casos
de empleo desmedido de la fuerza».
La tercera es el análisis del caso en términos particulares, es decir, los deri-

vados de la consideración del bien jurídico protegido y la lesión o peligro que
implica su transgresión. En este caso, deberemos aplicar los Principios Básicos
de Actuación del artículo 5 de la LO 2/1986, concretamente, el contemplado
en el epígrafe 2.c), que refiere a los principios de congruencia, oportunidad y
proporcionalidad (ver nota 29). Ruiz Rodríguez propone la aplicación de una
escala graduable a la resolución del caso, toda vez que se aplica el principio de
necesidad y que la intervención del policía es lícita, con lo que limita la aplica-
54
ción de estos tres principios a dos: necesidad (que equivaldría a oportunidad) y

graduabilidad o graduación (equivalente a proporcionalidad).91
Sobre la apreciación de la proporcionalidad gravita una de las críticas que

ya hemos reflejado del profesor Ruiz Ramírez, en el sentido de que los profesio-
nales de la seguridad interpretan erróneamente que la habilitación legal para
actuar les permite actuar en todos los casos, cuando tanto la doctrina como la
jurisprudencia hacen una distinción entre lo que podemos llamar la habilita-
ción legal (la condición de funcionario público en el ejercicio de competencias
de seguridad, de la que ya hemos hablado), que funciona como una atribución
genérica, y otra distinta, como es si la acción concreta es subsumible en el ar-
tículo 20.7 CP o bien en el artículo 21.1 CP o excede del ámbito de la eximente
completa o incompleta y, por lo tanto, el autor es responsable penalmente.
La definición y la interpretación con carácter obligatorio de los tres concep-

tos mencionados la vamos a encontrar en la Instrucción 12/2007 de Secretaría
de Estado de Seguridad sobre los comportamientos exigidos a los miembros de
las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado para garantizar los derechos de
las personas detenidas o bajo custodia policial. En dicha instrucción, en la ins-
trucción séptima, apartado tercero, encontramos las siguientes definiciones:
«3. Siempre que para efectuar la detención se requiera ineludi-

blemente del empleo de la fuerza, el agente debe asegurase de que
la intensidad y el medio utilizado son los más idóneos y acerta-
dos, para lo cual actuará conforme a los principios de oportunidad,
congruencia y proporcionalidad.
a) Por oportunidad debe entenderse la necesidad o no de recu-

rrir a la coacción física en la detención, de acuerdo con los datos
conocidos sobre la situación y el sujeto en cuestión.
El agente deberá sopesar las circunstancias propias del lugar, el

conocimiento de la persona sospechosa, su peligrosidad o reaccio-
nes previsibles y su experiencia previa para determinar si la deten-
ción puede realizarse mediante la utilización de otros medios no
violentos que la técnica profesional pone a su alcance.
91. «…en todos los casos, al margen de la naturaleza jurídica del conflicto o el objetivo legal a cumplir, el uso de la
fuerza puede estar presente en una escala graduable que tiene más que ver con la necesidad de resolución del con-
flicto y la importancia de los intereses en riesgo, que con la naturaleza original de la situación en la que surge el uso
de aquella. El problema del uso de la fuerza debe tratarse, en primer lugar, desde la perspectiva de la necesidad y, en
segundo lugar, secuencialmente, desde la óptica de la graduación de su uso, siendo este ámbito en el que juegan un
papel central las técnicas de intervención policial», Ruiz Rodríguez (2014): Op. cit., p. 56.
55
CIENCIAPOLICIAL
b) La congruencia supone que el agente, una vez haya decidido

el empleo de la fuerza y para que éste sea legítimo, habrá de elegir,
de entre los medios legales previstos y disponibles, el que sea más
idóneo y que mejor se adapte a la concreta situación, valorando,
para ello, las prestaciones del medio agresivo, sus características,
grados y demás efectos que respondan a la situación y finalidad
legal pretendida.
El agente actuará con la destreza adquirida en la instrucción

recibida, tanto en el dominio del medio agresivo como en el co-
nocimiento de sus técnicas de empleo. Concurre con la destreza
el mantenimiento, por parte del agente policial, de la serenidad
emocional y el autocontrol, aun en situaciones de riesgo.
c) La proporcionalidad supone que, una vez decidido el empleo

de la fuerza y el medio idóneo, el agente deberá adecuar la inten-
sidad de su empleo, de forma que no sobrepase la estrictamente
necesaria para conseguir el control de la persona, quedando abso-
lutamente proscrito todo exceso».92
Haciendo un resumen, quizás excesivo, de las anteriores definiciones, po-

demos identificar el criterio de oportunidad con la necesidad o no del uso de
la fuerza (sopesar si existen otros medios menos violentos, cuales son y cómo
aplicarlos), la congruencia de cómo el paso inmediatamente siguiente se iden-
tifica con el medio idóneo desde el punto de vista legal, toda vez que cumple el
juicio de oportunidad previamente establecido, y, finalmente, la proporcionali-
dad de la intensidad en el empleo del medio congruente.
Dentro de las acciones típicas que no resultan amparadas por las causas
de justificación del artículo 20 CP, encontramos, según la jurisprudencia, dos
supuestos frecuentes: la actuación imprudente93 y el error del tipo.94 En el caso
del error imprudente estaríamos en un supuesto en el que no se han respetado
92. Instrucción 12/2007 de la Secretaría de Estado de Seguridad. Instrucción séptima. El empleo de la fuerza en la
detención.
93. «…las situaciones de exceso en el uso de la fuerza, que en el caso concreto se consideran legítimas, normalmente
se tratan como conductas de naturaleza imprudente producidas por exceso en la intensidad o por una mala elección
de los medios utilizados frente a la resistencia ejercida por el tercero, mientras que la ausencia de motivación sufi-
ciente para intervenir deriva los supuestos a las formas dolosas de los tipos en cuestión», Ruiz Rodríguez (2014): Op.
cit., p 55.
94. «…se trata de acciones típicas o no, justificadas o no, que no pertenecen en su integridad al autor de las mismas
en lo que respecta a su ejecución, porque son el producto de una metodología y un entrenamiento que le viene im-
puesto por la institución para la que desempeñan su actividad profesional, así como por una dotación de material
de intervención o armamentístico en cuya elección el profesional no tiene una participación directa», Ruiz Rodríguez
(2014): Op. cit., p 56.
56
los principios de congruencia y proporcionalidad, según los enunciados de la

Instrucción 12/2007; en el caso del error de tipo nos encontraríamos ante una
conculcación del principio de proporcionalidad.
La STS de 14 de febrero de 1997, Sala Segunda, recurso de casación

1254/1996, en su fundamento de derecho octavo: incide en la eximente incom-
pleta del artículo 9, 1.º, del citado texto legal en relación con el señalado artícu-
lo 8, 11.ª. Para la estimación de dicha eximente se requiere la concurrencia de
una serie de requisitos:
«1) Que el sujeto activo sea una autoridad o agente de la misma

autorizado legalmente para hacer uso de medios violentos en el
ejercicio de los deberes de su cargo, exigencia concurrente en el
inculpado, inspector de Policía, conforme al artículo 5.2, c) y d) de
la Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de
Seguridad.
2) Que su actuación haya tenido lugar en el ejercicio de las fun-

ciones del cargo correspondiente. El inculpado, aunque pudiera
estimarse que al tiempo de ocurrencia de los hechos se hallase
“franco de servicio”, intervino en cumplimiento de sus deberes
dado que los agentes policiales “deberán llevar a cabo sus funcio-
nes con total dedicación, debiendo intervenir siempre en cualquier
tiempo y lugar, se hallaren o no de servicio, en defensa de la Ley y
de la seguridad ciudadana” (artículo 5.4 de la L.O. 2/1986).
3) Que para el cumplimiento del deber concreto en cuyo ám-

bito desarrolla la actividad desplegada sea necesario el uso de la
violencia (necesidad en abstracto), ya que sin la misma no podría
cumplir con la obligación que en ese momento le incumbe.
Los tres requisitos mencionados constituyen esencia y base de

la eximente, sin los cuales no opera la circunstancia ni como exi-
mente completa ni incompleta.
4) Proporcionalidad de la violencia utilizada en relación con la

situación que origina la intervención de la fuerza pública, habién-
dose de actuar de un modo ponderado y prudente en relación con
la gravedad y las circunstancias del caso. La inadecuación o des-
proporción del medio origina el supuesto más característico de la
57
CIENCIAPOLICIAL
eximente incompleta. La escasa gravedad del hecho en relación

a la violenta reacción del agente, es tomada frecuentemente en
cuenta para la estimación de la eximente incompleta. La eximente
completa de obrar en cumplimiento de un deber o en el ejercicio
legítimo de un derecho, oficio o cargo, no puede tener más exten-
sión que la que exija la naturaleza de las funciones que se ejerzan
y la realización estricta de los fines a que se circunscriban éstas sin
favorecer las extralimitaciones y abusos, y en tal sentido no puede
aplicarse a los casos de empleo desmedido de la fuerza».
La jurisprudencia expuesta es concordante, ente otras, con las sentencias

del Tribunal Supremo, Sala Segunda, de fechas 25 de marzo y 15 de junio de
1992, 24 de enero y 2 de junio de 1994 y 2 de junio de 1995.
Podemos, por tanto, concluir, que los requisitos para la apreciación de la

eximente del artículo 20.7 CP serán los tres primeros reflejados en la senten-
cia mencionada, es decir, autorización legal para el uso de medios violentos,
ejercicio de funciones propias del cargo y necesidad del medio empleado (la
violencia utilizada, en palabras de la sentencia). Sin la concurrencia de los tres
requisitos no es posible la apreciación de la eximente completa o incompleta.
Así mismo se exige el cuarto requisito de proporcionalidad, en relación con

la situación, que viene a coincidir con los tres criterios reflejados en el artículo
5, 2 c) de la LO 2/1986, como son los de congruencia, oportunidad y propor-
cionalidad.95
En todo caso, la doctrina (Cervelló, 2013; Ruiz Rodríguez, 2014) estima que
ha tenido que ser la jurisprudencia la que fije los criterios de determinación de
la aplicación de la eximente completa e incompleta de cumplimiento de un de-
ber o en el ejercicio legítimo de un derecho, oficio o cargo, debido a la ausencia
de una regulación normativa específica.
Así, además de la ya referida STS 14.02.1997 (1254), la profesora Cervelló

analiza la STS 949/2013, de 19 de diciembre, y destaca los requisitos siguientes:
95. «El único presupuesto objetivo de la eximente es la existencia del deber y la consiguiente actuación en cumpli-
miento del mismo, y la única referencia legal que lo completa es el anteriormente analizado artículo 5 de la LOFCS
que somete el uso de la fuerza policial a los principios de congruencia, oportunidad y proporcionalidad, y la doctrina
del Tribunal Supremo tiene la función de interpretar en los casos concretos cuándo ese deber existe y si los límites
impuestos se han respetado. De aquí, se extraen dos posibles situaciones: que la intervención policial fuese o no ne-
cesaria, en cuyo caso estamos hablando de la concurrencia o no de la causa de justificación por no poder graduarse
la necesariedad de la intervención policial, o que la intervención, siendo necesaria, haya sido desproporcionada para
resolver el conflicto que originó la necesidad de actuar», Cervelló Donderis, V. (2013): Op. cit., p. 65.
58
«a. Que los agentes actúen en el desempeño de las funciones

propias de su cargo.
b. Que el recurso a la fuerza haya sido racionalmente necesario

para la tutela de los intereses públicos o privados cuya protección
les viene legalmente encomendada.
c. Que la medida de fuerza utilizada sea proporcionada, es decir

la idónea en relación con los medios disponibles y la gravedad de
la infracción que pretende evitar el agente mediante su utilización,
actuando sin extralimitación alguna.
d. Que concurra un determinado grado de resistencia o de acti-

tud peligrosa por parte del sujeto pasivo, que justifique que sobre
el mismo se haga recaer el acto de fuerza».
Sobre el último de los requisitos enunciados, es decir, que la persona sobre

la que se interviene ofrezca resistencia o suponga un peligro, Vicenta Cervelló
hace gravitar el hecho mismo del uso de la fuerza, pues de no existir peligro o
resistencia no existe propiamente justificación del uso de la misma, pudiendo
hacerse uso de otros medios menos radicales o potencialmente lesivos. Sin em-
bargo, la propia autora matiza que no es necesario que exista previa agresión
por parte del particular (nos encontraríamos en este caso ante un supuesto
de legítima defensa), a diferencia del criterio mantenido anteriormente por la
jurisprudencia del Tribunal Supremo.96
En todo caso, como veremos más adelante, el policía debe interpretar la acti-
tud de resistencia o peligro y ponderar mediante un juicio racional que se concre-
ta en la exigencia jurisprudencial de un juicio de necesidad abstracta y concreta.
Conde-Pumpido resume y sintetiza la jurisprudencia del Tribunal Supremo

sobre la materia: el magistrado referencia la STS 1010/2009, de 27 de octubre,
que establece lo que se ha venido en denominar «necesidad abstracta y concre-
ta de la intervención». Aunque por motivos de sistemática en la exposición vol-
veremos sobre esta sentencia, vamos a referirla en este momento para ponerla
96. «…es el punto de partida que abre la puerta a la autorización, en su caso, del uso de la fuerza como elemento
subsidiario, ya que en la medida en que el particular no se resista es razonable pensar que existan otros medios
susceptibles de ser utilizados, lo que no significa que deba exigirse previa agresión, como hacía anteriormente el
Tribunal Supremo, ya que no solo no respeta la exigencia de legalidad al exigir un plus que la literalidad del Código
Penal no recoge, sino que confunde el campo de aplicación de esta eximente con la legítima defensa 19, razón que
llevó al Alto Tribunal a consolidar el abandono de este criterio en la STS 20.10.1980 (3720)», Cervelló Donderis, V.
(2013): Op. cit., p. 19.
59
CIENCIAPOLICIAL
en relación con los criterios ya expuestos sobre la aplicación jurisprudencial de

los requisitos sobre las eximentes y sobre los principios de congruencia, pro-
porcionalidad y oportunidad.
La STS 1010/2009, de 27 de octubre, en relación con la necesidad en abs-

tracto y en concreto de intervenir, establece que:
«…que para el cumplimiento del deber concreto en cuyo ámbito

se está desarrollando su actividad le sea necesario hacer uso de
la violencia (necesidad en abstracto) porque, sin tal violencia, no
le fuera posible cumplir con la obligación que en ese momento le
incumbe; que la violencia concreta utilizada sea la menor posible
para la finalidad pretendida, esto es, por un lado, que se utilice
el medio menos peligroso, y, por otro lado, que ese medio se use
del modo menos lesivo posible, todo ello medido con criterios de
orden relativo, es decir, teniendo en cuenta las circunstancias con-
cretas del caso, entre ellas las posibilidades de actuación de que
dispusiere el agente de la autoridad (necesidad en concreto); y
proporcionalidad de la violencia utilizada en relación con la situa-
ción que origina la intervención de la fuerza pública».97
Podemos entonces concluir que la necesidad en abstracto coincide con el ya

enunciado principio de oportunidad, mientras que la necesidad en concreto
exige la aplicación de los principios de congruencia y proporcionalidad, amén
de que la mencionada sentencia también se refiere a la proporcionalidad en la
intervención.98
En relación con el mencionado concepto de necesidad en abstracto, la profe-

sora Cervelló hace una síntesis de la opinión doctrinal al respecto:
«La doctrina distingue entre necesidad de violencia en abstrac-

to y necesidad de violencia en concreto, entendiendo que como
requisito cualitativo no existirá “necesidad en abstracto” cuando
para lograr el fin perseguido por la autoridad o sus agentes no sea
imprescindible emplear cualquier género de violencia; mientras
que la «necesidad en concreto» como requisito cuantitativo equi-
97. STS 1010/2009 de 27 de octubre. https://supremo.vlex.es/vid/-71476155
98. Conde-Pumpido establece que «cuando no exista la primera (necesidad en abstracto) no cabe hablar de eximente
completa ni incompleta, mientras que cuando concurre la necesidad en abstracto, aunque no concurra en concreto, sí
cabe apreciar la exención con carácter incompleto». Ver Conde-Pumpido Tourón, C. (2016): «La doctrina del Tribunal
supremo relativa al uso de la fuerza policial». En Estudio multidisciplinar de la operativa y el uso de la fuerza policial.
Tirant lo Blanch, Valencia, p. 30.
60
vale a la idoneidad del medio específicamente interpuesto o utili-

zado y la intensidad con la que se emplee, necesitando en ambos
casos un análisis de las circunstancias de cada caso en concreto».99
La autora pasa a definir qué se entiende por necesidad en abstracto y sus

características:
«La necesidad en abstracto requiere un juicio valorativo ex-an-

te a realizar por el agente de Policía para valorar si es o no necesa-
rio el uso de la fuerza en atención a las circunstancias que rodean
el hecho, y la necesidad en concreto lo requiere más bien ex post
para determinar si fueron los medios más adecuados para esa de-
terminada situación. Todo ello implica respetar el carácter de últi-
ma ratio o carácter subsidiario como requisito justificante del uso
de la violencia que desplace otros por inoperantes, inadecuados o
insuficientes, es decir partiendo de la base de la actitud de resis-
tencia o de peligro, hay que valorar si la gravedad de la situación
exige necesariamente el uso de medios violentos o si se trata de
una extralimitación o abuso de poder, y tener en cuenta que si no
hay actitud de resistencia, desafiante o de peligro potencial».100
En línea con lo ya expuesto, la necesidad en abstracto exige un juicio de

oportunidad (que será en palabras de la profesora Cervelló ex ante, es decir,
previo a la intervención), mientras que la necesidad en concreto exige sumar
los de congruencia y proporcionalidad (que serán ex post) a los anteriores. Por
otro lado, tales juicios de necesidad abstracta y concreta son de gran impor-
tancia, porque van a determinar la posibilidad o no de aplicar la eximente del
artículo 20.7 CP, bien sea en su integridad o de forma incompleta:
«La importancia de esta distinción reside, entre otras cosas,

en que si no existe necesidad abstracta del empleo de la fuerza,
no operará la eximente, ni como completa ni como incompleta
por extralimitación en las funciones, por tratarse de un exceso
extensivo en el mismo uso de la violencia, mientras que si lo que
falta es la necesidad concreta, por desproporción de los medios
empleados, sólo podrá haber, en su caso, eximente incompleta al

61
CIENCIAPOLICIAL
estar en el marco del exceso intensivo relativo a la intensidad de

la violencia ejercida».101
Además, la profesora Cervelló introduce un elemento a considerar en el

juicio ex ante (o criterio de congruencia): no se trata solo de usar la fuerza,
sino de usarla para defender el ordenamiento jurídico en su conjunto, de tal
manera que el mal a evitar sea mayor (o al menos no menor) que el eventual
mal que se pretende evitar, es decir, el uso de la fuerza debe ser racionalmente
necesario (el policía representa racionalmente la situación que se produciría
si no usa la fuerza y esta es peor que la que se produce mediante el uso de la
misma), pero también la autora exige un «examen previo conforme a deber».102
A modo de resumen, nos encontramos ante dos situaciones: en la primera,

no existe la posibilidad de aplicar la eximente del artículo 20.7 CP, dado que las
condiciones iniciales no justificaban el uso de la fuerza (no existe congruencia
en su uso). Por lo tanto, el policía, dicho en términos genéricos de cualquier
miembro de Cuerpos o Fuerzas de Seguridad, responderá de las acciones pu-
nibles cometidas a título de dolo o culpa. Sin embargo, si la situación inicial
exigía el uso de la fuerza, pero hubo una extralimitación en los medios o en
la intensidad, podríamos encontrarnos ante una aplicación del artículo 21.1 a
título de eximente incompleta.103
Me gustaría, en este punto, traer a colación la cita del profesor Guerrero

Agripino, referenciada en la nota seis del presente trabajo. En ella, el mencio-
nado autor refiere que, en la mayoría de los casos, la intervención policial está
en origen justificada por la estructura misma del poder legítimo del estado. A
partir de ese momento se pueden dar dos situaciones: en la primera, el uso
de la fuerza está inicialmente justificado (juicio ex ante) y, por lo tanto, es
congruente, pero a partir de un determinado momento deviene en excesiva
(y, por lo tanto, no es oportuna o proporcional o ambas); en este caso, sería de
aplicación el artículo 21.1 CP a título de eximente incompleta. En el segundo

102. Este examen previo conforme a deber consiste en un juicio «sobre la necesidad racional de la violencia y sobre
las consecuencias que puede tener su empleo teniendo en cuenta el orden de valores del Ordenamiento Jurídico, de
esta manera sólo si su empleo produce un daño menor que su no empleo podrá justificarse su uso, partiendo de la
base de que el uso de la violencia siempre es rechazable y sólo se justifica para evitar males de mayor gravedad y por
tanto proteger bienes de mayor valor». Cervelló Donderis, V. (2013): Op. cit., p. 29.
103. «Es conveniente matizar las diferencias entre actuaciones arbitrarias y abusivas que no pueden en ningún caso
ser consideradas lícitas por suponer un ejercicio ilegítimo y extralimitado del cargo, que al tratarse de un uso excesivo
por innecesariedad del uso de la violencia, no permiten la exención completa ni incompleta, de aquellas otras en las
que aun siendo necesario el uso de la fuerza no lo es en la manera concreta en que se ha utilizado, ausencia de nece-
sidad concreta del uso de la fuerza, que sí que puede dar lugar a la aplicación de la eximente incompleta; en los prime-
ros el uso de la violencia no está en ningún caso justificada, mientras que en los segundos la violencia está justificada
pero hay un exceso en los medios empleados o en su intensidad», Cervelló Donderis, V. (2013): Op. cit., pp. 32-33.
62
de los casos, la intervención inicial no justifica el uso de la fuerza. Nos encon-

traríamos ante un supuesto de responsabilidad penal del policía. Este resumen
nos permite enlazar lo expuesto en el primer epígrafe con la doctrina emanada
de la jurisprudencia y de la academia.
En relación con el análisis de la justificación (exclusión de la antijuridicidad)

en el uso de la fuerza es la ponderación de si dicho uso es racionalmente nece-
sario en el caso concreto. Pero previo a dicho análisis ex ante, debe primar el
respeto a la dignidad y los derechos de la persona con la que se interviene. Nos
remitimos a lo referido al principio de este capítulo respecto a la vinculación de
la acción policial con el Estado de derecho y el respeto a los derechos humanos.
Reiteramos, una vez más, que el uso de la fuerza por la Policía debe aplicarse
en el sentido de defender al ordenamiento jurídico en su conjunto: solo en este
contexto se tolera un uso de la fuerza que está rigurosamente prohibido a los
particulares, pues con él se preserva un bien mayor, mediante la creación de
un posible mal menor.
El respeto a los derechos fundamentales en la acción policial es expresado

por la profesora Cervelló de manera elocuente:
«…el examen previo conforme a deber cuando se trata de con-

ductas abusivas, arbitrarias o vejatorias no debería justificar en
ningún caso la conducta cuando ex post se considere que no fue
necesaria para el fin propuesto de salvaguarda de la seguridad ciu-
dadana, por cuanto en estos casos siempre debe prevalecer la dig-
nidad humana sobre el resto de intereses en conflicto, mientras
que en el uso de la fuerza puede haber situaciones en la que ex
ante pueda entenderse como necesario su uso, y con ello su conse-
cuente legitimidad, aunque no siempre lo sea ex post».104
Es decir, uso de la fuerza sí, pero no a cualquier precio. Y en todo caso,

aunque racionalmente estuviera justificado su uso, deberá ser proporcionado y
oportuno, no solo congruente.
63
CIENCIAPOLICIAL
6 Uso de armas
El uso de armas por parte de la Policía es siempre un elemento con-

trovertido. Anneke Osse dedica un epígrafe entero al tratamiento del uso de
la fuerza y las armas de fuego en relación con los derechos humanos.105 En
dicho epígrafe, desglosa los principios fundamentales que deben regir en el
uso proporcionado de las armas y la fuerza policial desde la perspectiva de los
derechos humanos, sentando un total de once principios, de los cuales uno
específicamente se refiere al uso de las armas de fuego. Recogemos a título de
información dichos principios, entendiendo que forman parte del contenido
doctrinal de una organización no gubernamental, como es Amnistía Interna-
cional, y tienen, por lo tanto, un valor ilustrativo o divulgativo, pero no especí-
ficamente un valor jurídico o normativo.
Dichos principios (con carácter meramente enunciativo son: proporciona-

lidad, legitimidad, rendición de cuentas y necesidad; estos cuatro primeros
forman en inglés el acrónimo PLAN (Proporcionallity, Legality, Accountability
and Necessity), utilizado por la policía británica como regla nemotécnica.106 El
resto de los principios son: penalización de la fuerza ilegítima; prestar asisten-
cia tras un incidente; instrumentos de coerción; responsabilidad de fabricación
y despliegue de armas incapacitantes no letales; selección y capacitación de
agentes que utilicen armas de fuego; y, finalmente, uso de armas de fuego solo
en determinados supuestos.107
En el caso del uso de armas en la legislación española, debemos referirnos a

los principios y elementos ya reseñados sobre el uso proporcionado, congruen-
te y oportuno y por lo tanto legal. La profesora Cervelló recalca las condiciones
del uso proporcional de las armas de fuego: «Se refiere a la idoneidad de los
medios violentos empleados, teniendo en cuenta el peligro existente, el daño
que se quiere evitar y el que se va a producir, sobre la base de la subsidiariedad
dentro de los medios violentos de aquellos más graves, como evidentemente es
el uso de armas. En una situación de tensión, peligro y riesgo es sumamente
difícil realizar esta ponderación con serenidad lo que forma parte de la com-
105. Osse, A.: «Principios fundamentales relativos al uso de las armas y los derechos humanos». En Entender la labor
policial Recursos para activistas de derechos humanos, pp. 126-129.
106. Osse, A.: Op. cit., p. 128.
107. Los casos reflejados por Anneke Osse (cfr. op. cit., p. 129) son los siguientes: en defensa propia o de otras per-
sonas, en caso de peligro inminente de muerte o lesiones graves; para evitar la comisión de un delito particularmente
grave que entrañe una seria amenaza para la vida; con el objeto de arrestar a una persona que represente ese peligro
y oponga resistencia a la autoridad; para impedir su fuga.
64
pleja labor policial, de hecho si no la hubiera, hay otras figuras penales que
pueden ser aplicadas como la imprudencia o el error, pero es una exigencia
del Estado de derecho garantizar que los agentes del orden lleven a cabo sus
funciones con profesionalidad, rigor y respeto a la legalidad, con una especial
atención a la prohibición de los tratos abusivos, incorrectos o vejatorios sin que
quepa hablar de error sobre la necesidad de actuar de ese modo (error sobre
los presupuestos fácticos de una causa de justificación) cuando se trate de un
incumplimiento notorio y evidente de las obligaciones legales del cargo».108
El uso de las armas de fuego se encuentra contemplado en el ya varias veces

mencionado artículo 5 de la LO 2/1986, concretamente el apartado 2.d):
«Solamente deberán utilizar las armas en las situaciones en que

exista un riesgo racionalmente grave para su vida, su integridad física
o las de terceras personas, o en aquellas circunstancias que puedan
suponer un grave riesgo para la seguridad ciudadana y de conformi-
dad con los principios a que se refiere el apartado anterior».
Si comparamos la norma anterior con la relación contenida en la nota 89,

veremos que la legítima defensa no se contempla específicamente en el caso
español, probablemente, porque constituye una excusa absolutoria específica
(ver art. 20.4 CP), aunque el riesgo racionalmente grave para la vida podría
entenderse en esos términos; en el caso de uso de la fuerza policial se entiende
mejor englobado en el cumplimiento de un deber, oficio o cargo (art. 20.7 CP.
En cualquier caso, vemos que ambos son planteamientos mutuamente coinci-
dentes.
Anneke Osse hace una relación de las armas y procedimientos de fuerza de

las que puedo hacer uso la Policía:
• «Presencia policial como medida disuasoria (como es obvio,

no es un medio de fuerza en sí, pero puede ayudar a evitar
su empleo posterior).
• Instrucciones verbales.
• Técnicas de mano abierta, como levantar la palma de la

mano o empujar a alguien con la palma de la mano.
65
CIENCIAPOLICIAL
• Técnicas duras de mano vacía, como sujetar a la persona

por el brazo, tras habérselo llevado a la espalda.
• Impacto corporal (empujones).
• Esposas u otros instrumentos de coerción.
• Pulverizadores «de pimienta» (oleorresina capsicum), gas

lacrimógeno.
• Palos, bastones o porras.
• Armas de electrochoque.
• Balas de plástico o de goma.
• Cañones de agua.
• Perros.
• Armas de fuego».109
Es de destacar que aparecen listadas de menos a mayor letalidad, por lo que

una relación graduada de este tipo puede correlacionar con conceptos como
el «uso gradual de medios», del que hablaremos cuando nos refiramos a las
actuaciones de la Policía con motivo de reuniones o manifestaciones o de la
«pirámide del uso de la fuerza»,110 que trataremos en el capítulo II.
El profesor Barcelona Llop hace un estudio comparado de la legislación y los

procedimientos del uso de armas de fuego en los distintos países,111 incluyendo
la relación de normas internacionales que inspiran las regulaciones internas de
los estados. Seguimos parcialmente la argumentación referida a España.
La relación de armas consideradas legales, en el caso de España, se encuen-

tra en el Real Decreto 137/1993, de 29 de enero, por el que se aprueba el Regla-
mento de Armas, modificado por Real Decreto 726/2020, de 4 de agosto. Nin-
guna de las dos normas anteriores recoge una definición genérica de «arma».
109. Osse, A. (2007): Op. cit., p. 131.
110. Coque, A...: Intervención Operativa Policial, p. 153.
111. Barcelona LLop, J. (1987): «El uso de las armas de fuego por los miembros de las fuerzas y cuerpos de seguridad.
Una aproximación jurídica». Revista de Administración Pública, n.º 113, mayo-agosto.
66
Lo que sí hacen en el artículo 1 es definir específicamente determinadas cate-

gorías de armas y usuarios, incluyendo las de coleccionista, armero y corredor.
La Sección 3 está destinada a la clasificación de las armas reglamentadas (es
decir, aquellas que están reguladas por el reglamento), agrupándolas en nueve
categorías; cada una, con una regulación específica.112
A continuación, en la Sección cuarta, se delimitan los tipos de armas prohi-

bidas. El artículo cuarto establece una prohibición absoluta para cierto tipo de
armas, mientras que el artículo quinto establece una prohibición, excepto para
funcionarios públicos especialmente habilitados y de acuerdo con las disposi-
ciones reglamentarias que regulen su uso, de las siguientes armas:
«1. Queda prohibida la publicidad, compraventa, tenencia y uso,

salvo por funcionarios especialmente habilitados, y de acuerdo
con lo que dispongan las respectivas normas reglamentarias
de:
a) Las armas de fuego cortas semiautomáticas de percusión

central cuya capacidad de carga sea superior a veintiún cartu-
chos, incluido el alojado en la recámara.
b) Las armas de fuego largas semiautomáticas de percusión

central cuya capacidad de carga sea superior a once cartuchos,
incluido el alojado en la recámara.
c) Las armas de fuego largas de cañones recortados.
d) Las armas de fuego automáticas que hayan sido transforma-

das en armas de fuego semiautomáticas.
e) Los cargadores aptos para su montaje en armas de fuego

de percusión central semiautomáticas o de repetición, que en
el caso de armas cortas puedan contener más de 20 cartuchos,
o en el de armas largas más de 10 cartuchos, salvo los que se
112. Como aproximación al reglamento de armas, norma prolija y farragosa, podemos compararla con los reglamen-
tos de circulación de vehículos de motor. En ellos se distingue al conductor del vehículo. El primero dispone de una
licencia específica que le habilita a conducir cualquier vehículo de la clase para la que posee autorización. A su vez los
vehículos se agrupan en categorías y tienen una autorización específica llamada tarjeta de circulación. El conducto
de un vehículo no tiene por qué ser el propietario: piénsese por ejemplo en los autobuses municipales de transporte
urbano; el conductor es un funcionario público o personal estatutario y el titular del vehículo es el respectivo ayunta-
miento. En el caso de las armas de fuego por parte de los profesionales de la seguridad ocurre un fenómeno parecido:
disponen de habilitación para el uso de determinadas armas, pero dichas armas no les pertenecen, son de titularidad
pública.
67
CIENCIAPOLICIAL
conserven por museos, organismos con finalidad cultural, his-

tórica o artística en materia de armas o coleccionistas, con los
requisitos y condiciones determinados en el artículo 107.
f) Las armas de fuego largas que puedan reducirse a una longi-

tud de menos de 60 cm sin perder funcionalidad por medio de
una culata plegable, telescópica o eliminable.
g) Las armas de fuego que hayan sido transformadas para

disparar cartuchos de fogueo, productos irritantes, otras sus-
tancias activas o cartuchos pirotécnicos, o para disparar salvas
o señales acústicas. Se exceptúan aquellas armas autorizadas
para su uso en recreaciones históricas, filmaciones, artes escé-
nicas o espectáculos públicos, con los requisitos y condiciones
determinados en los artículos 107 bis y 149.3.
h) Las armas de alarma y señales que no vayan a emplearse

para actividades deportivas, adiestramiento canino profesional,
espectáculos públicos, actividades recreativas, filmaciones ci-
nematográficas y artes escénicas, así como para fines de colec-
cionismo.
i) Los “sprays” de defensa personal y todas aquellas armas que

despidan gases o aerosoles, así como cualquier dispositivo que
comprenda mecanismos capaces de proyectar sustancias estu-
pefacientes, tóxicas o corrosivas.
De lo dispuesto en este apartado se exceptúan los sprays de

defensa personal que, en virtud de la correspondiente aproba-
ción del Ministerio de Sanidad, previo informe de la Comisión
Interministerial Permanente de Armas y Explosivos, se consi-
deren permitidos, en cuyo caso podrán venderse en las arme-
rías a personas que acrediten su mayoría de edad mediante la
presentación del documento nacional de identidad, pasaporte
u otros documentos que acrediten su identidad.
j) Las defensas eléctricas, las defensas de goma o extensibles, y

las tonfas o similares.
k) Los silenciadores adaptables a armas de fuego.
68
l) Las municiones con balas perforantes, explosivas o incendia-

rias, así como los proyectiles correspondientes.
m) Las municiones para pistolas y revólveres con proyectiles

“dum-dum” o de punta hueca, así como los propios proyectiles».113
La relación es larga y minuciosa y no tiene ningún elemento de graduali-

dad de uso, a diferencia de la reflejada por Amnistía Internacional. Hay que
entender que el uso de las armas mencionadas solo está autorizado a aquellos
funcionarios que gocen de una autorización específica, según sus normas re-
glamentarias. Esa denominación incluye a policías, según el artículo 6.2 del
reglamento de armas, que determina que:
«2. Corresponde al Gobierno, a propuesta conjunta de los Mi-

nisterios de Defensa y del Interior, determinar las armas compren-
didas en este artículo que pueden ser utilizadas como dotación de
los miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad».
Por lo tanto, habrá que atender a la regulación genérica de los tipos de

armas y, subsidiariamente, a la que haga cada cuerpo policial de dicha autori-
zación genérica.
Sin embargo, la habilitación contenida en el reglamento de armas nada dice

sobre su uso antijurídico; para ello, nos debemos remitir al artículo 5 de la
LO 2/1986, antes mencionado, y a los ya profusamente comentados Principios
Básicos de Actuación, sobre los que se deben superponer los requisitos ya men-
cionados del análisis racional ex ante y ex post.
En relación a las normas ya expuestas del uso proporcionado, es decir, la

denominada necesidad en concreto, la profesora Cervelló exige las siguientes
condiciones: «…la necesidad en concreto, entendida como medio empleado,
modo en que se emplee e intensidad en su utilización, da lugar a la subsidia-
riedad de las armas de fuego a las que sólo se debe acudir cuando el resto de
medios no sea suficiente con la preferencia por tanto de medios menos lesivos
como la fuerza física, y a la prohibición de su uso frente a multitudes por no
cumplir los requisitos de necesidad ni de menor lesividad la autorización del
uso de armas como manifestación específica del uso de la fuerza, la eximente
de cumplimiento del deber requerirá114:
113 Real Decreto 726/2020, de 4 de agosto, por el que se modifica el Reglamento de Armas, artículo 5.1.
69
CIENCIAPOLICIAL
1.º que el sujeto activo sea una autoridad o funcionario público autorizado
por las disposiciones correspondientes a hacer uso de medios violentos
en el ejercicio de los deberes de su cargo.
2.º que la actuación policial se haya producido en el ejercicio de las funcio-

nes correspondientes al cargo desempeñado.
3.º que para el cumplimiento del deber concreto en cuyo ámbito se está de-
sarrollando su actividad le sea necesario hacer uso de la violencia (nece-
sidad en abstracto) porque, sin tal violencia, no le fuera posible cumplir
con la obligación que en ese momento le incumbe; en este caso la necesi-
dad abstracta debe indicar ya la exigencia de hacer uso de las armas por
la gravedad de la situación que implica un riesgo grave en la seguridad
ciudadana como son los indicios de comisión de un delito grave o de
grave riesgo para la vida o integridad de las personas, ya que si el uso de
armas no resulta necesario, ni siquiera como medio intimidante, no se
debería hablar de necesidad en abstracto.
Si falta cualquiera de esos tres primeros requisitos que constituyen

la esencia de esta eximente, no cabe su aplicación, ni siquiera como exi-
mente incompleta.
4.º que la violencia concreta utilizada sea la menor posible para la finalidad
pretendida, esto es, por un lado, que se utilice el medio menos peligroso,
y, por otro lado, que ese medio se use del modo menos lesivo posible,
todo ello medido con criterios de orden relativo, es decir, teniendo en
cuenta las circunstancias concretas del caso, entre ellas las posibilidades
de actuación de que dispusiere el agente de la autoridad (necesidad en
concreto), lo que implica la obligación de hacer uso de las armas primero
de manera intimidatoria y caso de tener que utilizarse dirigida priorita-
riamente a zonas no vitales, donde puede tener mucha importancia la
destreza del agente en su uso reglamentario».
Pero la profesora Cervelló hace, a su vez, una puntualización sobre la aprecia-

ción de la aplicación del principio contenido en el artículo 5.2.d de la LO 2/1986:
«En primer lugar es discutible que se hable de un deber de hacer

uso de las armas cuando se trata en realidad de una autorización le-
gal que debe permitir utilizarlas pero no obligar a ello, la necesidad
de que «exista un riesgo racionalmente grave para su vida, su inte-
70
gridad física o las de terceras personas, o en aquellas circunstancias

que puedan suponer un grave riesgo para la seguridad ciudadana
debe interpretarse en un sentido restrictivo de riesgo inminente
para la vida o integridad física de cualquier persona».115
Es decir, doctrinalmente, se restringe su uso al de riesgo para la vida o la

integridad. Se supone que en este caso es un juicio ex ante o consideración del
criterio de congruencia, por lo que, si no existe ese riesgo, no cabe la aplicación
del artículo 20.7 CP. Podría caber el error invencible en el caso de la apreciación
del riesgo, por ejemplo, si un presunto agresor apunta al policía con un arma
simulada, pero semejantes consideraciones, por específicas, nos alejan del pro-
pósito de este trabajo.
Jurisprudencialmente se considera que la autorización no alcanza, en el

caso de la utilización de armas prohibidas (se consideran prohibidas a estos
efectos todas las contempladas en el artículo 4 del reglamento de armas, así
como las del artículo 5, cuyo uso no se haya reglamentado). En ese sentido, la
STS 891/2008, 11 de diciembre de 2008 (caso Roquetas), considera ilegítimo
el uso de armas no reguladas reglamentariamente (aunque posteriormente a
los hechos enjuiciados el uso de esas armas sea autorizado), en este caso por la
Guardia Civil. Por su interés, desarrollaremos esta sentencia de forma mucho
más extensa en otro epígrafe.
Finalmente, la profesora Cervelló establece otras dos limitaciones doctrinales:
«El uso de armas no es legítimo como regla general en los casos

de resistencia pasiva, a salvo de que exista peligro para terceras
personas, por faltar en ellos la necesidad del uso de la violencia
dada la falta de resistencia activa de los particulares, entre ellas,
se descarta especialmente la posibilidad del empleo de armas de
fuego frente a multitudes como son los casos de reuniones y ma-
nifestaciones, y en los supuestos de fuga de sospechosos de un
delito, detenidos o personas que escapan a un control sin atender
al alto policial».116

116. Cervelló Donderis, V. (2013): Op. cit., pp. 43-44. Este tipo de conclusiones coincide con las expuestas por Guerre-
ro Agripino y los autores argentinos Nascinbena y Colmegna. Como ya se ha comentado en otros epígrafes, la opinión
de los tratadistas y de los defensores de los derechos humanos sobre el uso de la fuerza por parte de la Policía, en
ocasiones, tiene tintes contrarios a ese uso. Volveremos sobre estas consideraciones en el capítulo 2.
71
CIENCIAPOLICIAL
Vamos entonces a referirnos al uso de la fuerza en el caso de reuniones y

manifestaciones y consideraremos el concepto de resistencia pasiva y el uso de
la fuerza en estos supuestos.
7 El uso de la fuerza en reuniones y manifestaciones
La Constitución regula en el artículo 21 el derecho a la reunión pacífi-

ca y sin armas en los términos siguientes:
«1. Se reconoce el derecho de reunión pacífica y sin armas. El

ejercicio de este derecho no necesitará autorización previa.
2. En los casos de reuniones en lugares de tránsito público y

manifestaciones se dará comunicación previa a la autoridad, que
sólo podrá prohibirlas cuando existan razones fundadas de altera-
ción del orden público, con peligro para personas o bienes».
Dicho derecho ha sido desarrollado en la LO 9/1983, de 15 de julio, regula-

dora del derecho de reunión. La ley marca un punto de inflexión respecto a la
regulación del orden público, cómo controlarlo gubernativamente, e incide, de
forma prioritaria, en la formación del concepto de seguridad ciudadana como
servicio público. Para ello, la propia ley, en el preámbulo, establece cuál va a ser
el cambio fundamenta a partir de ese momento:
«Así, se elimina el sistema preventivo de autorizaciones en el

ejercicio del derecho y se garantiza el mismo mediante un proce-
dimiento en sede judicial de carácter sumario que evite las com-
plejas tramitaciones administrativas que hacían ineficaz el propio
ejercicio del derecho, de conformidad con lo establecido en reite-
rada jurisprudencia constitucional».
En dicho sentido, el artículo 3 establece una inversión en el sistema de apli-

cación del derecho de reunión, eliminado la autorización gubernativa previa y
creando una obligación genérica a las fuerzas de seguridad de proteger dicho
derecho fundamental:
72
«1. Ninguna reunión estará sometida al régimen de previa au-

torización. 2. La autoridad gubernativa protegerá las reuniones y
manifestaciones frente a quienes trataren de impedir, perturbar o
menoscabar el lícito ejercicio de este derecho».
Según el artículo 1.2 se considera reunión:
«A los efectos de la presente Ley, se entiende por reunión la

concurrencia concertada y temporal de más de 20 personas, con
finalidad determinada».
Nótese que la norma habla de finalidad determinada, pero no especifica qué

tipo de finalidad es. Eso permite que cualquier tipo de reunión o concentración
de más de veinte personas, con cualquier finalidad, caiga en el ámbito de esta
ley; aunque, originalmente, la ley reguladora del derecho de reunión parecía
estar pensada para superar el control de las reuniones de tipo político (sobre
todo, en concurrencia con el derecho a la libertad de opinión). Así, en el artícu-
lo 2.c) se exime del cumplimiento de la regulación de la ley a:
«c) Las que celebren los Partidos políticos, Sindicatos, Organi-

zaciones empresariales, Sociedades civiles y mercantiles, Asocia-
ciones, Corporaciones, Fundaciones, Cooperativas, Comunidades
de propietarios y demás Entidades legalmente constituidas en lu-
gares cerrados, para sus propios fines y mediante convocatoria
que alcance exclusivamente a sus miembros, o a otras personas
nominalmente invitadas».
Derecho de reunión
«Artículo cuarto. 1. Las reuniones, sometidas a la presente Ley,

sólo podrán ser promovidas y convocadas por personas que se
hallen en el pleno ejercicio de sus derechos civiles. 2. Del buen
orden de las reuniones y manifestaciones serán responsables sus
organizadores, quienes deberán adoptar las medidas para el ade-
cuado desarrollo de las mismas. 3. Los participantes en reuniones
o manifestaciones, que causen un daño a terceros, responderán
directamente de él. Subsidiariamente, las personas naturales o ju-
rídicas organizadoras o promotoras de reuniones o manifestacio-
nes responderán de los daños que los participantes causen a terce-
ros, sin perjuicio de que puedan repetir contra aquéllos, a menos
73
CIENCIAPOLICIAL
que hayan puesto todos los medios razonables a su alcance para

evitarlos. 4. La asistencia de militares de uniforme, o haciendo uso
de su condición militar, a reuniones o manifestaciones públicas se
regirá por su legislación específica».
Prohibición
«Artículo quinto. La autoridad gubernativa suspenderá y, en su

caso, procederá a disolver las reuniones y manifestaciones en los
siguientes supuestos: a) Cuando se consideren ilícitas de confor-
midad con las Leyes penales b) Cuando se produzcan alteraciones
del orden público, con peligro para personas o bienes. c) Cuando
se hiciere uso de uniformes paramilitares por los asistentes. d)
Cuando fueran organizadas por miembros de las Fuerzas Arma-
das o de la Guardia Civil infringiendo las limitaciones impuestas
en el artículo 13 de la Ley Orgánica 9/2011, de 27 de julio, de dere-
chos y deberes de los miembros de las Fuerzas Armadas o en el ar-
tículo 8 de la Ley Orgánica 11/2007, de 22 de octubre, reguladora
de los derechos y deberes de los miembros de la Guardia Civil. Ta-
les resoluciones se comunicarán previamente a los concurrentes
en la forma legalmente prevista».
«Artículo diez. Si la autoridad gubernativa considerase que

existen razones fundadas de que puedan producirse alteraciones
del orden público, con peligro para personas o bienes, podrá pro-
hibir la reunión o manifestación o, en su caso, proponer la modi-
ficación de la fecha, lugar, duración o itinerario de la reunión o
manifestación. La resolución deberá adoptarse en forma motivada
y notificarse en el plazo máximo de setenta y dos horas desde la
comunicación prevista en el artículo 8, de acuerdo con los requi-
sitos establecidos en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régi-
men Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento
Administrativo Común».
Los criterios doctrinales para aplicar la regulación del derecho de reunión

y manifestación vienen recogidos por la profesora Cervelló117 y se pueden re-
sumir, reflejando que existe una obligación genérica de actuar, que emana del
artículo 5 de la LO 2/1986. Esta obligación de actuar será, en todo caso, res-
117. Cervelló Donderis, V. (2013): «Limitaciones al ejercicio de la violencia policial en los supuestos de resistencia
pasiva». UNED. Revista de Derecho Penal y Criminología, 3.ª época, n.º 9.
74
petuosa con los derechos fundamentales regulados en la ley, así como con el
resto de derechos fundamentales que asisten a los manifestantes (libertad e
integridad). Subsidiariamente, las fuerzas actuantes podrán intervenir, previo
juicio de idoneidad de las medidas a adoptar, que serán las menores posibles,
dentro de la adecuación a la situación concreta donde se aplican. En todo caso,
deberán ser justificadas y solo cabe el uso de la fuerza y la detención en el caso
de comisión de delitos. En el resto de los casos, las infracciones podrán ser
sancionadas administrativamente118.
Dejando aparte el apartado d), del artículo 5, tres son las razones básicas
que pueden llevar a la suspensión o disolución de las manifestaciones en curso:
que sean ilícitas, que produzcan alteraciones del orden público con peligro para
las personas y bienes y el uso de uniformes paramilitares. La Ley no especifica
los casos a contemplar en los puntos b) y c), del artículo 5, por lo que habría
que recurrir a criterios alternativos119.
Dichos criterios no son diferentes a los ya manejados en relación con las exi-
gencias para el uso legítimo de la fuerza por parte de la Policía. Así, la profesora
Cervelló propone el criterio de «necesidad abstracta» para la intervención en
el orden público con motivo de reuniones o manifestaciones:
«la necesidad abstracta del uso de la fuerza sólo podrá justi-

ficarse cuando se considere que la reunión o manifestación está
alterando el orden público con peligro para personas o bienes,
porque paraliza de manera prolongada el tráfico rodado con afec-
ción grave al orden público o con amenaza grave a los derechos y
libertades de los ciudadanos, lo que autoriza su disolución en el
ejercicio del cargo, quedando por valorar la necesidad concreta
del recurso a la fuerza que debe ser solo la necesaria y apropiada
para el cumplimiento de la función encomendada, pero además
con la exigencia de poner de manifiesto por parte de quien sufra
118. Como obligaciones concretas, el artículo 5.3.b) LFFCCS establece el respeto a la vida y la integridad física de las
personas y el respeto a su honor y dignidad en las operaciones de detención o custodia y el artículo 16 LPSC exige la
adopción de medidas necesarias para la protección de reuniones y manifestaciones, permitiendo en los supuestos
legales su disolución en la forma que menos perjudique. Todo ello aporta referencias claras al carácter subsidiario
de las actuaciones policiales más lesivas para los derechos de los ciudadanos, con indicación expresa de actuar
conforme al Código Penal y a la Ley de Enjuiciamiento Criminal en los casos de resistencia, negativa infundada
a identificarse o a realizar voluntariamente las comprobaciones o prácticas de identificación. Cervelló Donderis, V.
(2013): Op. cit., p. 20.
119. La implantación de la democracia y la nueva legislación sobre el derecho de reunión y manifestación acabó
con la reglamentación y la casuística sobre orden público del régimen anterior (Disposición final segunda de la LO
9/1983). Sería conveniente, a juicio, entre otros, del profesor Ruiz Rodríguez (2014), un desarrollo normativo más
extenso en este campo. Véase nota 53 del presente trabajo.
75
CIENCIAPOLICIAL
la acción del agente, una postura de oposición activa, resistencia o

determinante de peligro».120
En relación con la interrupción del tráfico rodado, la profesora Cervelló de-

termina que debe ser «prolongada» y afectar gravemente al orden público.121
Sobre la intervención policial en concreto, Cervelló diferencia entre que la

reunión con ocupación de la vía pública esté o no autorizada y, en segundo
lugar, si la negativa a desistir en la ocupación puede constituir un delito.122 En
el caso de que la reunión sea autorizada (comunicada, deberíamos decir en
puridad, al no existir ya la autorización gubernativa previa; sí su prohibición
como se ha visto en el artículo 10 de la LO 9/1983), los organizadores serán los
responsables directos del mantenimiento del orden en las mismas y subsidia-
rios de los daños y destrozos que causen los manifestantes.123
En el caso de que la reunión o manifestación no sea comunicada y tampoco

delictiva, cabe el recurso a la actuación administrativa (en este caso, por apli-
cación de la LO 4/2015 de protección de la seguridad ciudadana), proponiendo
para sanción a los asistentes y procediendo a su desalojo, pero si no hay graves
alteraciones del orden público o comisión de delitos no está justificado el re-
curso al uso de armas.124
La profesora Cervelló presenta una argumentación de fondo para esta exi-

gencia: es necesario que el derecho de reunión se ejerza en espacios públicos. No
tendría sentido que fuera de otra manera. Por lo tanto, la mera ocupación del
espacio público no justifica el desalojo ni el uso de fuerza por parte de la Policía:
«La necesidad de que se produzcan en lugares de tránsito pú-

blico debe interpretarse de manera restrictiva, ya que una reunión
colectiva de personas en la vía pública es necesario que ocupe lu-
gares de tránsito, limitando la circulación de las personas e incluso
120. Cervelló Donderis, 2013: Op. cit., p. 41.
121. «…sólo en el caso de que la paralización del tráfico rodado sea prolongada y afecte gravemente al orden público,
podrá autorizarse el uso de la fuerza para el restablecimiento de la circulación, SAP Coruña 160/2006 de 14 de julio
ARP 2006/617. Cervelló Donderis, V. (2013): Op. cit., p. 40».
122. Con la necesidad de alteraciones del orden público se trata de valorar si es imprescindible para su mantenimien-
to usar la violencia, ante sujetos que ocupan la vía pública, para lo cual hay que diferenciar los casos en los que la
reunión esté autorizada de los que no lo esté y determinar si la negativa al desalojo puede ser considerada delictiva.
Cervelló Donderis, V. (2013): Op. cit., p. 39.
123. Artículo 4. 2 y 3 LO 9/1983.
124. «…tampoco permite el desalojo salvo que se haya producido efectivamente una alteración del orden público con
peligro para personas o bienes, siendo obligatorio en estos casos comunicarlo previamente a los concurrentes en
la forma legalmente prevista, es decir invitarles a dispersarse por su propia voluntad y sin coerción física», Cervelló
Donderis, V. (2013): Op. cit., pp. 39- 40.
76
los vehículos, pero ello no debe ser suficiente para limitar el dere-
cho de reunión, sino que se debe exigir que produzca trastornos
graves o colapsos prolongados en la circulación».125
La profesora se hace eco de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional126

sobre el respeto al derecho fundamental de reunión y manifestación, junto con
el de libertad de expresión, solo que en este caso dicha libertad de expresión del
artículo 20 CE se ejerce de forma colectiva.
El criterio no es, por tanto, el de ocupación, sino el de gravedad y afectación

al orden público, para lo que se puede considerar ejemplificador el criterio de
la Sala segunda del Tribunal Supremo:
«únicamente se podrá producir esa prohibición cuando se oca-

sione una total obstrucción de las calles que desemboque en un
colapso circulatorio durante un período de tiempo prolongado, de
forma que se provoque la inmovilización de vehículos y se impida
el acceso a determinadas zonas o barrios de la ciudad por la impo-
sibilidad de habilitar vías alternativas…».127
Por lo tanto, a criterio de la profesora Cervelló, debe primar el derecho a la

manifestación antes que el criterio de interrupción de la vía y de afectación del
orden público, incluso en el caso de falta de comunicación previa, porque dicha
falta sería una infracción administrativa, susceptible de propuesta de sanción
por dicha vía (en virtud de la ya mencionada LO 4/2015).128
Estaría justificada la intervención y el uso de fuerza si, con motivo de la

manifestación y el corte de vía, se produjeran graves incidentes en relación con
el orden público (colapsos circulatorios, imposibilidad de acceso a ciertas vías
que implique la necesidad de despejarlas, etc.) o se produjeran delitos.
125. Cervelló Donderis, 2013: Op. cit., pp. 36-37.

126. El Tribunal Constitucional entiende que, en una sociedad democrática, el espacio urbano no es solo un ámbito de
circulación, sino también un espacio de participación. En dicha interpretación radica el cambio de concepto de orden
público impuesto gubernativo del de seguridad ciudadana como intervención regulatoria solo en los casos en los que
se producen alteraciones o grave riesgo. Ver STC 66/1995, de 8 de mayo.
127. STC 66/1995, de 8 de mayo.
128. De esta manera, no es lícita la intervención policial que provoca desalojos forzosos de personas que realizan
sentadas cortando la circulación, aunque se trate de reuniones o manifestaciones que no hayan solicitado la comuni-
cación previa, porque ni siquiera son siempre por sí mismas susceptibles de prohibición, salvo que fueran destinados
a desbloquear interrupciones prolongadas del tráfico rodado que afecten gravemente a la circulación. Cervelló Don-
deris, V. (2013): Op. cit., p. 37.
77
CIENCIAPOLICIAL
Sobre el uso de medios, debe existir proporcionalidad, pero también pro-

gresividad en el uso de los mismos, por lo que trataremos dicha progresividad
en un epígrafe específico. Como anticipo, se debe partir de la obligación gené-
rica de actuar, obligación que se plasmará en el uso de fuerza si existe peligro
para la seguridad ciudadana, con afectación para las personas y bienes, o se
cometen hechos delictivos. Solo en los casos más graves estará justificado el
uso de armas.129
Limitaciones legales
Como se ha reflejado, la doctrina sobre el uso de la fuerza, en este caso, no

se aparta del criterio general ya expuesto: deber de actuar por parte del poli-
cía y que esa actuación sea congruente, proporcional y oportuna. Así, Vicenta
Cervelló recuerda cuáles son los Principios Básicos de Actuación: «…delimitar
los supuestos de reuniones y manifestaciones no autorizadas, que les puede
convertir en constitutivas de infracciones administrativas, de los supuestos en
los que, durante su desarrollo, aun siendo autorizado, pueda dar lugar a la in-
tervención policial en su misión principal de proteger los derechos y libertades
y garantizar la seguridad ciudadana (artículo 11 LFFCCS). En tales supuestos la
actuación policial se ha de desarrollar bajo los principios de congruencia, opor-
tunidad y proporcionalidad, con la prohibición expresa de cualquier práctica
abusiva, arbitraria o discriminatoria que entrañe violencia física o moral y con
una autorización sólo excepcional del uso de armas».130
La profesora Cervelló añade un requisito por parte de quien recibe la acti-

vidad policial para que dicha actuación sea proporcionada: que haya un cierto
grado de resistencia o actitud peligrosa:
«un deber que el funcionario esté autorizado a usar la fuerza

dentro de los deberes de su cargo y en el ejercicio de tales funcio-
nes, que sea necesario el uso de la violencia y que el ejercicio de la
violencia sea proporcionado, a lo que se añade que haya un cierto
129. «… normas consideradas códigos deontológicos profesionales (Declaración de Policía, de 8 de mayo de 1979,
del Consejo de Europa y Código de conducta de los funcionarios encargados del cumplimiento de la ley de Naciones
Unidas, de 17 de diciembre de 1979), como la normativa específica que regula la LFFCCS, en su artículo 5 p 44. Por lo
tanto, a partir de los requisitos de congruencia, oportunidad y proporcionalidad que permiten hacer uso de la fuerza,
hay que determinar cuáles son los medios menos lesivos preferentes al uso de la violencia, que sólo cuando sean
descartados por insuficientes y no idóneos podrán dar paso a la autorización de los medios violentos y, dentro de
éstos, determinar los límites de la autorización excepcional de las armas, cuando exista riesgo racionalmente grave
para su vida, integridad física o de terceras personas, o haya grave riesgo para la seguridad ciudadana». Cervelló
Donderis, V. (2013): Op. cit., p. 42.
78
grado de resistencia o de actitud peligrosa del ciudadano que sufre

la violencia policial».131
A modo de síntesis, para que en el ámbito del orden público la actuación po-
licial quede subsumida en el deber jurídico del artículo 20.7 del CP, debe enten-
derse comprendida dentro de los Principios Básicos de Actuación y obedecer
a una cierta resistencia o desobediencia de los congregados o manifestados.132
En ese sentido, cita la STS 1695/1999, de 1 de diciembre de 1999, como

paradigmática: la sentencia de casación considera proporcionado el uso de la
defensa de goma por parte de un policía en una manifestación ante la sede
de un sindicato, en la que los manifestantes se comportan violentamente e
intentan prender fuego a la puerta de la sede, motivo por el que uno de los
manifestantes es detenido, el resto intentan liberarlo; en el forcejeo resultante,
uno de los policía golpea con su defensa reglamentaria a una manifestante. El
Tribunal de casación considera proporcionado el uso de la mencionada defensa
con los siguientes argumentos:
«3.º) la utilización de la defensa de goma constituye, en princi-

pio, un medio proporcionado en estos casos, frente a una persona,
como la recurrente, que de modo deliberado y violento obstaculi-
zaba la actuación policial, tratando de impedir la detención de los
responsables de los destrozos, llegando a sujetar al agente y ara-
ñarle reiteradamente en los antebrazos, según se declara probado
por el Tribunal de instancia, no deduciéndose del hecho probado,
desproporción o extralimitación alguna en la reacción policial.
4.º) resulta indudable que la lesionada mostró un grado re-

levante de resistencia y agresividad, que justifica que sobre ella
concretamente recayese la utilización de la medida de fuerza».133
En virtud de lo anterior, absuelve al policía en aplicación de la eximente del

artículo 20.7 del CP.

132. «Para que la fuerza empleada por parte de los cuerpos policiales quede dentro del ejercicio legítimo del deber
jurídico de proteger el orden público y la seguridad ciudadana, debe cumplir los requisitos de necesidad y proporcio-
nalidad de la fuerza empleada y la presencia de cierta resistencia por parte de la víctima». Cervelló Donderis, V. (2013):
Op cit. p. 40.
133. STS 1659/1999, fundamento jurídico segundo.
79
CIENCIAPOLICIAL
Surge el problema de la obediencia debida en el caso de intervenciones de

unidades operativas policiales en materia de orden público. La opinión de la
profesora Cervelló es que la obediencia debida no ampara las órdenes mani-
fiestamente ilegales respecto a la necesidad del uso abstracto de la fuerza.134
El problema surge cuando se cursa la orden a los miembros del operativo

y la mayoría de ellos no conoce las circunstancias concretas en las que se ha
producido la valoración de la necesidad abstracta que ha llevado a esa orden,
aunque sea ilegal. Si el policía recibe una orden de su superior jerárquico, en
un contexto de intervención operativa y de acuerdo con los procedimientos
habituales, si la orden fue ilegal, puede carecer de elementos para valorar se-
mejante circunstancia, por lo que cabría pensar que actuó bajo la eximente
incompleta de la obediencia debida. Esta misma argumentación es empleada
por el Tribunal Supremo en la STS 891/2008, de 11 de diciembre de 2008 (caso
Roquetas), que estudiaremos pormenorizadamente en otro epígrafe.
Resistencia pasiva
La profesora Cervelló diferencia los casos de uso de la fuerza reseñados de

los que considera como de «resistencia pasiva»:
“Esto requiere diferenciar el tratamiento de los casos en los que

los ciudadanos ejercen una actitud resistente con insultos, agre-
siones o lanzamiento de objetos, de aquellos otros en los que su
actitud es de resistencia pasiva, vgr. negándose a seguir las indica-
ciones policiales de disolución».135
Por lo tanto, la simple negativa a seguir las instrucciones policiales no cons-

tituye. para la autora. un supuesto de resistencia o agresividad que justifique el
uso de la fuerza policial, entendida como el uso de medios coercitivos.
La clave de la resistencia pasiva radica en la justificación o falta de justifica-

ción del uso de armas por parte de la Policía:
«La exigencia de la actitud de resistencia o de peligro del ciu-

dadano que soporta la fuerza no es un requisito adicional sino la
materialización de la proporcionalidad, ya que sólo frente a quien
134. En las cargas policiales se da una problemática específica de la obediencia debida que debe ser interpretada
bajo la no obligación de cumplir las órdenes manifiestamente ilegales, lo que afecta al uso abstracto de la fuerza,
no al concreto que ya depende de la actuación individual de cada agente. Cervelló Donderis, V. (2013): Op cit. p. 41.
80
ofrece resistencia es imprescindible y por tanto proporcionado y

legítimo actuar con fuerza, teniendo en cuenta que la autorización
del uso de la fuerza no conlleva una autorización general de las
armas, pero sí de otros medios menos lesivos».136
Es decir, la resistencia pasiva, a criterio de la profesora Cervelló, no justifica

el uso de armas por parte de la Policía al no haber resistencia o peligro y, por lo
tanto, no haber proporcionalidad en el uso de ese tipo de medios. La alternativa,
según sus palabras, está en el uso de medios «menos lesivos». En el epígrafe si-
guiente se tratará lo que la mencionada autora considera proporcionado a estos
efectos y el concepto de «progresividad en el uso de medios», es decir, cómo ade-
cuar el medio utilizado (el procedimiento o el instrumento a aplicar a la situación
concreta), en función del tipo de comportamiento de los manifestantes.
Previamente, quiero hacer una matización terminológica: el artículo en el

que se basa la argumentación de la profesora Cervelló se denomina «Limita-
ciones al ejercicio de la violencia policial en los supuestos de resistencia pasiva».
El término violencia policial no me parece acertado, dada la connotación nega-
tiva que presenta. Dicho término se debería emplear solamente en casos en los
que haya exceso o falta de proporcionalidad en el uso de medios, en el resto se
debería hablar de «uso o ejercicio de la fuerza» o de «uso legítimo de la fuer-
za». De lo contrario se da a entender que todo uso de fuerza (y por extensión
de medios) por parte de la Policía es violento, lo que no responde a la realidad,
ni siquiera como generalización.
Progresividad en el uso de medios
Protocolo de actuación
En concordancia con la opinión mantenida por la profesora Cervelló sobre

la proporcionalidad en el uso de la fuerza, sobre todo, en el caso de la llamada
«resistencia pasiva», se aboga por usar la fuerza solo en los casos justificados y
solo usar las armas en los casos más graves.137 Dicha interpretación condicio-
na la consideración de si la acción se encuentra amparada en la eximente del
artículo 20.7 del CP, de la eximente incompleta del artículo 21.1 del CP o no se
encuentra amparada: «La proporcionalidad de los medios empleados requiere
un examen individualizado de los hechos y de la medida de fuerza empleada
137. «La necesidad concreta o idoneidad de los medios empleados se ha de interpretar en términos de ultima ratio ya que
la autorización de la coacción no supone una licencia ilimitada sino muy al contrario una credencial para usar los medios
coactivos menos perjudiciales para los derechos y libertades individuales», Cervelló Donderis, V. (2013): Op. cit., p. 42.
81
CIENCIAPOLICIAL
en concreto, ya que es posible que, ante una autorización general del uso de la
fuerza en una determinada situación, el empleo de la fuerza en el caso particu-
lar haya sido desproporcionado cuando no se justifique la necesidad del uso de
la fuerza por la pasividad e indefensión del ciudadano que sufre la violencia, no
habrá eximente completa ni incompleta, vgr. la STS 24.12.2001 (R.1820), sin
embargo, si el uso de la fuerza era necesario en general, pero ha habido una
extralimitación en los medios se puede aplicar la eximente incompleta, como
hace la STS 24.5.1996 (R.4017)».138
Cervelló propone lo que llama «alternativas el uso de la violencia», expre-

sión desacertada, a juicio del autor, por la razón ya explicada: solo cabría hablar
de violencia en el caso de un uso inadecuado o desproporcionado de la fuerza.
El uso progresivo de medios marca una doctrina para el uso gradual y adecua-
do de la fuerza en las intervenciones policiales, singularmente complicadas en
el ámbito del orden público al tratar con derechos fundamentales, ejercidos de
forma colectiva, con el condicionante que tienen los fenómenos de masas y en
entorno público, con la afectación que eso supone al normal desenvolvimiento
de la vida ciudadana (el concepto, no del todo explicitado, que la LO 4/2015 lla-
ma «tranquilidad ciudadana»). Volveremos extensivamente sobre este punto
en el capítulo II.
Vamos a exponer las alternativas que ofrece la profesora Cervelló, según

una escala creciente de uso de medios:
Medidas preventivas
«como el corte de la circulación, desvío de tráfico, adaptación

del horario… que justifican el requisito de la comunicación pre-
ceptiva en las reuniones que se producen en lugares de tránsito
público y las manifestaciones».139
Uso de medios
«utilizar el diálogo, siendo la mediación un instrumento muy

útil para acercar posiciones y evitar males mayores, si falla este
acercamiento entre las partes, a continuación utilizar medios per-
suasivos como los avisos por megafonía, y sólo y exclusivamente
en caso estrictamente necesario usar la violencia menor sobre las
82
personas y dirigida siempre a la finalidad de desalojo y no a la de

causar daños a las personas (arrastrar, usar la defensa para diri-
gir…), salvo imposibilidad por la gravedad de la situación».140
Medios menos lesivos y preferentes a los violentos
«en primer lugar, hay que hacer mención a los sistemas de re-
solución alternativa de conflictos, que vienen utilizando como uno
de sus medios más eficaces a la mediación consistente en que un
mediador imparcial acerca dos posiciones enfrentadas con el fin
de que lleguen a un acuerdo satisfactorio para ambas partes, sien-
do diversas las unidades de policía local que ya han creado unida-
des específicas con resultados muy positivos en esta área».
Esta propuesta entra en contradicción con la distribución de competencias

que hace la LO 2/1985 en materia de orden público y seguridad ciudadana:
concretamente, en el artículo 11.1.e), determina que las Fuerzas de Seguridad
del Estado serán competentes en «mantener y restablecer, en su caso, el orden
y la seguridad ciudadana». Dicha competencia no se le reconoce a las Policías
locales, por lo que difícilmente podrán intervenir como mediadores en con-
flictos de orden público. Caso diferente es el de las Policías autonómicas. En
el caso de la Policía autónoma de Cataluña (Mossos d’Esquadra), creó en 2012
el «Área de Mediación y Negociación»,141 dedicada a mediar en los conflictos
sociales. A tenor de los incidentes ocurridos a razón del referéndum ilegal del
2017,142 que han tenido continuidad durante los años siguientes, desembocan-
do en los graves incidentes de 2019, posteriores a las condenas de los proce-
sados por el mencionado referéndum ilegal y la proclamación unilateral de
independencia.143 En 2021, los graves incidentes se reprodujeron después de la
confirmación de la sentencia condenatoria contra el rapero Pablo Hásel.144 No
parece que las técnicas de negociación y mediación hayan dado mucho resulta-
do, al menos en los últimos tiempos en Cataluña.

141. Reales, F. (2013): «La gestión de la alteración del orden en espacios públicos: un desafío policial». Revista de
Derecho penal y Criminología, 3.ª época, n.º 10 (julio de 2013), pp. 493-524.
142. «El mapa de los incidentes por el referéndum ilegal en Cataluña». El País, edición digital. 2 de octubre de 2017.
Disponible en: https://elpais.com/politica/2017/10/01/actualidad/1506832232_706322.html
143. «Cataluña tuvo más de mil actos independentistas». La Vanguardia, edición digital. 7 de mayo de 2020. Disponi-
ble en: https://www.lavanguardia.com/politica/20200507/481010332162/cataluna-tuvo-casi-mil-incidentes-indepen-
dentistas-el-segundo-semestre-2019.html
144. «Quince detenidos y treinta heridos tras los graves incidentes por la detención de Pablo Hásel». El Mundo, edición
digital. 17 de febrero de 2021. Disponible en: https://www.elmundo.es/cataluna/2021/02/16/602c28f6fdddff072b-
8b457a.html
83
CIENCIAPOLICIAL
Utilizar fuerza física para arrastrar a los ciudadanos que realicen senta-
das o se opongan a abandonar la vía pública, sin que en ningún caso se pueda
justificar las agresiones frente a sujetos que de forma pasiva se resisten a se-
guir las indicaciones policiales.145
El uso de las defensas reglamentarias que debe, en su caso, ser utiliza-

do como medio de desalojo, «vgr. empujar o dirigir, pero nunca como medio
lesivo ante ciudadanos que pacíficamente ejercen su derecho a manifestarse».146
Las pelotas de goma
«que no deben ser utilizadas de forma indiscriminada, salvo

que la gravedad de los hechos indique la necesidad de utilizarlas
con fines meramente intimidatorios, como son los disparos de fo-
gueo o disparos al aire, y siempre manteniendo las distancias para
no producir graves daños a los manifestantes».147
El uso de las pelotas de goma es uno de los puntos controvertidos en rela-

ción con la actual Ley Orgánica de Seguridad Ciudadana, hasta el punto de que,
según informa la prensa,148 en este momento se negocia la prohibición de su
uso, proponiendo su sustitución por medios «menos letales». En el epígrafe
catorce de esta obra se habla más extensamente de la sustitución de dicho
medio en los Mossos d’Esquadra (policía autonómica catalana) por proyectiles
de «foam» (espuma viscoelástica) y las posibles razones de fondo de dicho
cambio, que puede venir no tanto motivado por el cuestionamiento de la le-
talidad de estos u otros medios, cuanto por el del modelo de intervención en
orden público.
145. Cervelló Donderis, V. (2013): Op. cit., p. 45. La autora especifica que «entre los medios violentos» se utilizará
preferentemente la fuerza física para arrastrar a los ciudadanos. Ya hemos hablado del término violencia en relación
con el uso de la fuerza policial.
148. «Los socialistas negocian más cambios en la “Ley Mordaza”». El País, 21 de enero de 2022. «Los Comunes
agitan el choque de la CUP con el Govern por los Mossos». La Vanguardia, 21 de enero de 2022. «El Gobierno logra un
primer pacto con sus socios para reformar la “Ley Mordaza”». El Periódico de Cataluña, 21 de enero de 2022.
84
8 Análisis de la recomendación de la Comisión de Venecia, adoptada

en la 126ª sesión plenaria en relación con la Ley Orgánica 4/2015
Como se ha mencionado en la introducción, un grupo de parlamenta-

rios españoles se dirigió a la Comisión de Venecia, organismo perteneciente al
Consejo de Europa, solicitando un dictamen de dicho órgano sobre el potencial
impacto de la Ley Orgánica 4/2015 en los derechos humanos de los ciudadanos
españoles.149 El dictamen ha sido redactado como una «Opinión sobre la Ley
Española de Seguridad Ciudadana», emitida durante la Sesión Plenaria 126, ce-
lebrada durante los días 19 y 20 de marzo de 2021, basada en los trabajos de un
panel de expertos integrado por cuatro miembros, de nacionalidades irlandesa,
sueca, moldava y suiza (ningún miembro de sistemas policiales continentales y
al menos tres de ellos de corte anglosajón, no pudiendo pronunciarme por des-
conocimiento por el tipo de sistema implantado en la República de Moldavia).
El documento está estructurado en epígrafes numerados del uno al noventa y
siete, por lo que nos referiremos al ítem correspondiente cuando referencie-
mos las conclusiones, para facilitar la búsqueda del epígrafe respectivo.
El documento referenciado contiene cuatro partes: introducción, antece-

dentes, análisis y conclusiones. Vamos a referirnos, por su interés, al cuarto
apartado, porque además de las conclusiones se extiende en recomendaciones
específicas a las autoridades españolas. Se significa que las versiones que se
aportan proceden de traducciones realizadas por el autor del presente trabajo.
Conclusiones:
• Cuestiones que han suscitado mayor interés (en España a nivel interno).
Epígrafe 92. Se menciona específicamente que la presente opinión no de-
sarrolla la Ley Orgánica en su integridad, sino solo los artículos que han
«atraído más atención a nivel doméstico». No es, por lo tanto, un estudio
sistemático de la Ley (ni se supone un dictamen jurídico exhaustivo).
• Sentencias de Tribunal Constitucional sobre la materia. Epígrafe 93. El

documento recoge una referencia sumaria a las Sentencias del Tribunal
constitucional (Constitutional Court of Spain) 172/2020, de 19 de no-
viembre de 2020. Recurso de inconstitucionalidad 2896-2015, ECLI: ES:
TC:2020:172 y Sentencia 13/2021, de 28 de enero de 2021. Recurso de
149. Disponible en su versión original en inglés en https://www.venice.coe.int/webforms/documents/?pd-

f=CDL-AD(2021)004-e
85
CIENCIAPOLICIAL
inconstitucionalidad 3848-2015, ECLI:ES:TC:2021:13. A pesar de que la

Comisión de Venecia hace un reconocimiento de las recomendaciones
(findings) del Tribunal Constitucional, a renglón seguido insta a las au-
toridades españolas a realizar una evaluación en profundidad (in-depth
assessment) de la práctica operativa de la Ley Orgánica, dado su «po-
tencial represivo» (represive potential). Además, se deberían programar
revisiones o evaluaciones periódicas de dichas prácticas.
• Fuerzas policiales dotadas de prerrogativas demasiado amplias, basa-

das en previsiones generales. Epígrafe 94. La Comisión entiende que se
dota de amplios poderes de intervención a la Policía sobre bases legales
demasiado generales. Esta falta de concreción legal se une a la recomen-
dación siguiente, en la que se insiste que la cuantía de determinadas
infracciones convierte a estas en sanciones «cuasi penales» (quasi-cri-
minal offences).
• Sanciones administrativas de relevancia cuasi penal (por la cuantía de

las sanciones). Epígrafe 94. Abundando en la cuestión anterior, la cuan-
tía de las multas a imponer por las infracciones más graves supone
cantidades desproporcionadas para el nivel adquisitivo medio del ciu-
dadano español. Este punto se volverá a tratar cuando estudiemos las
recomendaciones concretas contenidas en el epígrafe 97.
• Desarrollo regulatorio de nivel «sublegal» (detailled regulations at

sub-legislative level), incluyendo procedimientos policiales de segui-
miento y control interno de las actuaciones policiales. Epígrafes 95 y
96. La Comisión parece referirse a la promulgación de normas de ran-
go reglamentario e inferior (podrían ser instrucciones, órdenes, etc.).
Una vez más nos encontramos con la diferencia de los sistemas legales
continentales y anglosajones, en los que las jerarquías normativas y la
estructura de las fuentes difieren.
• Regulaciones específicas. Epígrafe 97. Constituyen, quizá, la parte más

concreta del dictamen de la Comisión de Venecia sobre la LO 4/2015:
» Controles corporales externos en vía pública: individualización de

los objetivos. Casos de búsquedas indiscriminadas o aleatorias. Eli-
minación de las prácticas de controles aleatorios o indiscriminados
(random/indiscriminate searches).
86
» Principio de tolerancia en manifestaciones espontáneas. En el caso de

que la concentración o la manifestación sea espontánea (no progra-
mada y, por lo tanto, no comunicada) o la desviación del curso progra-
mado no pudiera ser prevista o evitada (foreseen or averted), dichas
manifestaciones deben ser «toleradas» por las autoridades o las fuer-
zas policiales, siempre y cuando no deriven en enfrentamientos.
» Exención de responsabilidad a los organizadores de manifestaciones

y concentraciones espontáneas. Abundando en la propuesta anterior,
los organizadores no deben incurrir en responsabilidad por concen-
traciones o manifestaciones «espontáneas» o cuando estas se des-
víen del curso de acción previsto. De lo contrario se corre el riesgo de
provocar un «efecto de congelación» (chilling effect) en la iniciativa
ciudadana para la promoción de actos basados en la libertad de re-
unión y expresión.
» Modificación de la cuantía de las sanciones más graves o modificación

de los procedimientos de instrucción en dichos casos, con un sistema
de garantías para el administrado de índole procesal penal, incluyendo
la eliminación de la presunción de veracidad para los policías. Dicha
presunción de veracidad incluye una ventaja excesiva que es difícil de
contrarrestar por parte del ciudadano, provocando su indefensión y
afectando al ejercicio de sus derechos fundamentales.
Vamos a proceder ahora a analizar sumariamente las recomendaciones an-

teriores:
• Fuerzas policiales dotadas de prerrogativas demasiado amplias, basa-

das en previsiones generales. La presente recomendación se suma a la
relativa al desarrollo regulatorio, por lo que se puede argumentar de
forma simultánea. Creo que es sostenible esta opinión y redunda con la
de otros tratadistas (singularmente, Ruiz Rodríguez). Esta es también
la opinión del autor del presente trabajo.
• Sanciones administrativas de relevancia cuasi penal. Aunque la cues-

tión será ampliamente contestada en las recomendaciones específi-
cas, cabe comentar sucintamente la línea argumental de la Comisión.
Los miembros del panel entienden que una multa de cuantía elevada
a ciudadanos de bajo nivel adquisitivo, unida al carácter ejecutivo de
las resoluciones amparadas por la mencionada ley orgánica tienen un
87
CIENCIAPOLICIAL
potencial intimidador, sumado a la desproporción de medios entre la

Administración y el administrado, por lo que se deberían introducir re-
formas legales que compensaran la ventaja de la Administración e ir
hacia una regulación semejante a la que se hace en la jurisdicción penal,
con normas procesales garantistas de los derechos del administrado.
Quizás por la brevedad del dictamen o por desconocimiento del sistema
jurisdiccional español no han considerado que al administrado le cabe
el recurso a la vía contencioso administrativa, en la que la Administra-
ción ya no goza de ventajas. Es cierto que esta vía, a menudo, es lenta,
lo que supone una carga añadida para los ciudadanos, pero la vía penal
no es menos lenta que la contenciosa, por lo tanto, no supone un incon-
veniente a dichos efectos.
• Desarrollo regulatorio de nivel «sublegal». Legislar con normas am-

plias, complementadas por desarrollos reglamentarios, es, a juicio del
autor, una excelente propuesta que se debería suscribir. El problema
puede radicar en conseguir sumar el necesario y suficiente consenso
político para formular estas normas de rango inferior a Ley150, unido
a la necesidad de que dichas normas sean prácticas y operativas y per-
mitan la eficacia y la eficiencia de la actuación policial. No parece que
este problema se vaya a resolver a corto plazo, pero se recogerá en este
trabajo como una propuesta a considerar.
• Regulaciones específicas
» Controles corporales externos en vía pública. El Principio de Indi-

vidualización propuesto es razonable y adecuado. El problema surge
con la objetivación de dicho principio, dado que las acciones de la
Policía, a menudo, se basan en comunicaciones de características de
sospechosos en tiempo real, efectuadas vía radio y que, ocasional-
mente, pueden llevar a un control o una identificación de un poten-
cial sospechoso que no tenga nada que ver con el operativo policial,
creando malos entendidos y levantando suspicacias en el ciudadano.
La intervención en vía pública a menudo es complicada y se compli-
ca mucho más en el caso del orden público. Es el caso de los llamados
150. Los reglamentos no necesitan, desde luego, ser votados en cámaras parlamentarias. Pero, si no existe un con-
senso suficiente, podemos encontrarnos con situaciones como las que ha propiciado la LO 4/2015 y que se sucedan
los recursos de inconstitucionalidad o las apelaciones a organismos internacionales para demandar una rectificación
de ese tipo de normas, lo que es muy inconveniente si se quieren asentar procedimientos de seguridad que sean
perdurables y, generalmente, aceptados.
88
«puntos negros», zonas de mayor concentración de denuncias por

hechos delictivos o zonas de mayor inseguridad, objetiva o subjetiva.
Se podría mejorar mediante el uso de cámaras de grabación y la
aplicación de las nuevas tecnologías, pero eso desplazaría el proble-
ma hacia la vigilancia de todos los ciudadanos que transiten por un
determinado lugar, lo que resulta más aleatorio e indiscriminado
que el procedimiento actual. Por lo tanto, estando completamente
de acuerdo con el principio enunciado, el problema que se suscita es
cómo llevarlo a cabo de forma práctica.
» Principio de tolerancia en manifestaciones espontáneas. La cla-

ve del análisis estriba en la «espontaneidad» de las manifestacio-
nes y concentraciones. Si se generalizara el principio de tolerancia
se abriría la puerta a favorecer la supuesta «espontaneidad» de
todas y cada una de las manifestaciones, evitando los trámites de
comunicación previa e identificación de los organizadores. Dichos
trámites, según una asentada jurisprudencia constitucional, no son
un impedimento a los derechos de los ciudadanos, sino una forma
de regular la ocupación del espacio público para que, respetando el
contenido fundamental de los derechos de reunión y manifestación,
la afectación del normal desenvolvimiento de la vida ciudadana sea
la menor de las posibles y, mucho más importante, se eviten aque-
llas que sean violentas, se usen armas u objetos peligrosos o sean
delictivas. Parece un criterio bastante razonable a priori y permite
una concurrencia de derechos, sin que ninguno resulte lesionado.
Un segundo aspecto a considerar es que las redes sociales y el uso
de tecnologías de última generación permiten diseminar en tiem-
po real mensajes y convocatorias de reuniones y concentraciones y
enmascarar su origen. Estas convocatorias online serían el sistema
generalizado de convocar, eliminando cualquier requisito previo de
comunicación. Con el principio de tolerancia en la mano, nada se po-
dría hacer en estos supuestos. Por lo tanto, existe un riesgo cierto de
que las manifestaciones «espontáneas» puedan degenerar en per-
juicios, molestias y daños a la propiedad pública y privada; en última
instancia, también en violencia contra personas y bienes. Siendo una
recomendación bienintencionada, no parece que sea la más adecua-
da para regular el derecho de reunión y manifestación.
» Exención de responsabilidad a los organizadores de manifesta-

ciones y concentraciones espontáneas. Por razones parecidas a las
89
CIENCIAPOLICIAL
esgrimidas en el punto anterior, si se permite cualquier manifesta-

ción supuestamente «espontánea», sin organizador ni organizado-
res, también se elimina un necesario dispositivo de orden, lo que
redunda en inseguridad, tanto para los manifestantes como para el
resto de los ciudadanos. En estas condiciones las manifestaciones
«espontánea» podrían ser convocadas «espontáneamente», a través
de redes sociales por elementos violentos, que aprovecharían el ano-
nimato de la masa para infiltrarse y producir destrozos y delitos con
una mayor impunidad.
» Modificación de la cuantía de las sanciones más graves. Es cierto

que la cuantía de las sanciones más graves, prevista por la Ley Or-
gánica de Seguridad Ciudadana, es muy elevada (600 000 euros en
su cuantía máxima), pero que existan esas sanciones no significa
que se apliquen de forma generalizada, sino que dan un margen a
la Administración para su regulación y graduación, en función de la
gravedad de las infracciones, los hechos específicos que se sancionan,
la responsabilidad de los infractores y su reincidencia, entre otros
factores a considerar. Cabe, además, con carácter general, la vía de
recurso administrativo, en la que el sancionado puede argumentar
tanto sobre los hechos, la calificación de las infracciones y el cálculo
de las cuantías. Además, queda la vía del recurso contencioso admi-
nistrativo. También con carácter general cabe el aplazamiento y frac-
cionamiento del pago de las sanciones. Cabría preguntarse si tras
una recomendación de este tipo no late una sospecha de parcialidad
por parte de las autoridades.
No se ha suscitado, al menos el autor no lo conoce, ningún recurso

de amparo por vulneración del derecho fundamental a la libertad de
reunión y manifestación en el caso de multas muy cuantiosas, basa-
das en la LO 4/2015. Puede ser porque dichas multas, consideradas
muy cuantiosas, no se han impuesto o, quizá, porque nadie, ni orga-
nizaciones ni particulares, han contemplado esta posibilidad. Queda
apuntada por si en casos concretos se quiere recurrir a esta vía de
protección de derechos fundamentales si el perjudicado considera
que la imposición de una multa de elevada cuantía afecta a su de-
recho fundamental de reunión y manifestación. Sería una potencial
respuesta al denominado «efecto de congelación» (chilling effect),
denunciado por la Comisión de Venecia, que supondría la amenaza
de multas de cuantía muy elevada. La decisión del Tribunal Consti-
90
tucional ante semejante eventualidad sería, con toda seguridad, muy

esclarecedora.
» Presunción de veracidad por parte de los policías. Dicho supues-

to principio no se aplica de forma generalizada y en todos los casos:
recordemos que, en el ámbito penal, las diligencias policiales tienen
el mero valor de denuncia,151 con determinadas excepciones, como
pueden ser las pruebas y manifestaciones periciales, que tienen una
especial carga probatoria.152 En todo caso, rige el principio de valo-
ración de la prueba por parte de la autoridad judicial, por lo que, en
este ámbito, no se puede postular una posición de privilegio para los
policías. En el ámbito del Derecho administrativo, dicho principio de
presunción de veracidad se encuentra (muy sumariamente) recogi-
do en el artículo 39.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Proce-
dimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas:
«Los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho

Administrativo se presumirán válidos y producirán efectos des-
de la fecha en que se dicten, salvo que en ellos se disponga otra
cosa».
En relación con la actuación de los funcionarios públicos (los policías,

en el ejercicio de sus competencias administrativas, entran en esta
categoría) debemos referirnos al artículo 77.5 de la mencionada Ley:
«Los documentos formalizados por los funcionarios a los que se

reconoce la condición de autoridad y en los que, observándo-
se los requisitos legales correspondientes se recojan los hechos
constatados por aquéllos harán prueba de éstos salvo que se
acredite lo contrario».
Dos consideraciones cabe hacer de la interpretación sistemática de

ambos preceptos: la primera es que la Administración, en buena ló-
gica, no va a ir contra sus propios actos, por lo que este principio es
de pura organización interna: el propio ente hace una declaración
de intenciones, que es una presunción iuris tantum, dado que ad-
mitiría prueba en contrario.153 Lo mismo cabe decir del artículo 77.5,
151. Ver artículo 297 de la Ley de Enjuiciamiento Criminal.
152. Ver Herranz Latorre, R. et al. (2021): «Documentos policiales. Volumen I. Capítulo 1.El Atestado Policial». El valor
policial del atestado, p. 12. División de Formación y Perfeccionamiento. Dirección General de la Policía.
153. Sobre presunciones consultar: Guías Jurídicas Wolterskluwer. Disponible en: https://guiasjuridicas.wolterskluwer.
91
CIENCIAPOLICIAL
respecto a los hechos constatados recogidos en documentos formali-

zados por autoridades administrativas. Dicha prueba en contrario se
podría hacer valer tanto en vía de recursos administrativos como en
la vía contencioso-administrativa, no gozando la Administración en
dicha vía jurisdiccional de ninguna prerrogativa adicional. En todo
caso, dicha presunción de veracidad se encuentra limitada y condi-
cionada por el artículo 9.3 de la Constitución española (interdicción
de la arbitrariedad de los poderes públicos) y por el 103.1 (someti-
miento pleno de la Administración a la ley y al Derecho), por lo que
hay que interpretarla de forma sistemática como un principio que
asegura la eficacia de la acción de la Administración, pero que no
permite ninguna actuación antijurídica.
La segunda se refiere al requisito de autoridad que exige el artículo

77.5. Hay que tener en cuenta que, según el artículo 7 de la LO 2/1986,
los miembros de los Fuerzas y Cuerpos de Seguridad no tienen carác-
ter de autoridad, sino de agente de la autoridad, solo gozando de tal
carácter en el caso de sufrir atentado.154 Por lo tanto se puede rebatir
semejante pretensión de pretensión de veracidad en sus manifestacio-
nes, a menos que actúen con competencias administrativas delegadas
por alguna autoridad o sus manifestaciones se vean reflejadas en do-
cumentos públicos formalizados por funcionarios públicos con carác-
ter de autoridad. En el resto de los casos sería matizable la aplicación
del mencionado principio de presunción de veracidad de las manifes-
taciones policiales relativas a actuaciones administrativas.
Este pronunciamiento general decae en el caso de la LO 4/2015, de

Protección de la Seguridad Ciudadana, que en su artículo 52 procla-
ma la presunción de veracidad de los agentes de la autoridad a los
efectos de la mencionada ley orgánica:
«En los procedimientos sancionadores que se instruyan en las

materias objeto de esta Ley, las denuncias, atestados o actas
formulados por los agentes de la autoridad en ejercicio de sus
funciones que hubiesen presenciado los hechos, previa ratifi-
es/Content/Documento.aspx?params=H4sIAAAAAAAEAMtMSbF1jTAAAUNjM0sLtbLUouLM_DxbIwMDCwNzA7BA-
ZlqlS35ySGVBqm1aYk5xKgBMwK1WNQAAAA==WKE
154. LO 2/1986 de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, artículo 7. 1 y 2: 1. En el ejercicio de sus funcio-
nes, los miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad tendrán a todos los efectos legales el carácter de agentes
de la autoridad. 2. Cuando se cometa delito de atentado, empleando en su ejecución armas de fuego, explosivos u
otros medios de agresión de análoga peligrosidad, que puedan poner en peligro grave la integridad física de los miem-
bros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, tendrán al efecto de su protección penal la consideración de autoridad.
92
cación en el caso de haber sido negados por los denunciados,

constituirán base suficiente para adoptar la resolución que pro-
ceda, salvo prueba en contrario y sin perjuicio de que aquéllos
deban aportar al expediente todos los elementos probatorios
disponibles».
La interpretación del mencionado artículo 52 debe hacerse dentro de las

consideraciones previas realizadas en párrafos anteriores: léase interdicción
de la arbitrariedad y sometimiento pleno a la ley y el derecho y presunción
iuris tantum, por lo tanto, pueden ser desvirtuadas tanto en vía de recurso
como en vía contenciosa. No promulga por tanto que, literalmente y en todos
los casos, se prime la actuación del policía, sino que sus manifestaciones en vía
documental pueden fundamentar una resolución, siempre con dos requisitos:
que hubieran presenciado los hechos (no caben por tanto manifestaciones de
referencia) y que se hayan ratificado en sus manifestaciones. Queda abierta la
posibilidad de prueba en contrario, lo que refuerza la consideración de la pre-
sunción iuris tantum.
No obstante, no podemos ignorar que las resoluciones dictadas al amparo

de esta norma devienen en ejecutivas, aunque puedan ser posteriormente re-
curridas. Así que, en ese sentido, sí que existe desproporción de fuerzas entre
Administración y administrado.
9 Responsabilidad civil y administrativa por el uso de la fuerza
Vamos a hacer una breve exposición sobre la responsabilidad inhe-

rente al uso de la fuerza por parte de la Policía, dado que en el siguiente epígra-
fe haremos un estudio pormenorizado de la sentencia del caso Roquetas (STS
891/2008 de 11 de diciembre).
Para el presente epígrafe se han seguido las contribuciones doctrinales de

los profesores Surroca Costa155 y Gaviria Sánchez.156
155. Surroca Costa, A. (2016): «La responsabilidad civil subsidiaria de la Administración por los delitos cometidos
por miembros de las fuerzas y cuerpos de seguridad». Revista Catalana de Derecho Público, n.º 52, junio 2016, pp.
129-147.
156. Gaviria Sánchez, J. V. (2016): Responsabilidad civil derivada de actuaciones policiales». En Estudio Multidiscipli-
nar de la operativa y el uso de la Fuerza policial, pp. 55-65. Homenajes y Congresos. Tirant Lo Blanc. Valencia.
93
CIENCIAPOLICIAL
La primera aproximación es que existen diversos Fuerzas y Cuerpos de Se-

guridad con diferentes competencias, pero en el caso de responsabilidad deri-
vada de actuaciones policiales, el régimen es semejante en todos los casos: de-
pende, en primer lugar, de si la responsabilidad es consecuencia de la comisión
o no de un delito:
«Si el hecho reviste caracteres delictivos, la responsabilidad ci-

vil de la Administración correspondiente se regirá por lo dispuesto
en el artículo 121 del Código penal (CP). Se tratará, en consecuen-
cia, de una responsabilidad civil subsidiaria. Por el contrario, si el
hecho causante del daño no es constitutivo de ilícito penal, serán
de aplicación las normas previstas en los artículos 139 y siguientes
de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de
las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo
Común (en adelante, LRJPAC) y, por tanto, la Administración será
responsable con carácter directo».157
Gaviria Sánchez delimita el caso de la responsabilidad por extralimitacio-

nes en el ejercicio de la fuerza (violación de procedimientos, instrucciones o
protocolos, culpa in eligiendo o in educando), en la que el perjudicado, podrá
optar por reclamar directamente a la Administración responsable. Si no obtie-
ne satisfacción, podrá recurrir a la jurisdicción contencioso-administrativa. Si
por parte del funcionario policial ha habido dolo o culpa grave en la actuación,
la Administración podrá repetir la acción contra el responsable. Para ello, será
relevante que la conducta del responsable implique la vulneración de normas
o protocolos (no necesariamente reglamentos) en la actuación policial dañosa.
El procedimiento aplicable será el contenido en los artículos 139 y siguientes
de la LRJPAC.158
Responsabilidad por delitos. El primer requisito es que el agente de Po-

licía haya actuado en el ejercicio de sus funciones, tal y como se deriva del
artículo 121 CP. Es este un requisito necesario para la imputación de responsa-
bilidad a la Administración por parte del particular perjudicado: «En concreto,
el artículo 121 CP atribuye una responsabilidad civil subsidiaria al Estado por
los hechos ilícitos dañosos cometidos por los penalmente responsables:
«de los delitos dolosos o culposos, cuando éstos sean autoridad,

agentes y contratados de la misma o funcionarios públicos en el
157. Surroca Costa, A. (2016): Op. cit. Introducción.
158. Gaviria Sánchez, J. V.: Op. cit., p. 91.
94
ejercicio de sus cargos o funciones siempre que la lesión sea con-

secuencia directa del funcionamiento de los servicios públicos que
les estuvieran confiados...».159
Si la sentencia penal es condenatoria, la Administración será la responsable

civil subsidiaria.160
En todo caso, el perjudicado se podrá reservar la acción civil contra el agen-

te de Policía causante del daño, en cuyo caso se estará a lo dispuesto en los arts.
109 y siguientes del CP.161
Paralelamente, podrá dirigirse contra la Administración acudiendo a la vía

administrativa y a la contencioso administrativa, aplicando la LRJPAC , tanto si
se reservó la acción civil (SAN C.-A 25.03.2003) como si no se la reservó (SAN
C.-A 08.06.2004). En cualquier caso, la Administración no puede ser deman-
dada ante la jurisdicción civil a efectos de este tipo de responsabilidad (Artículo
2. E de la Ley 29/1998 de la Jurisdicción Contencioso Administrativa).162
Según exige el artículo 121 CP, para que se pueda exigir responsabilidad al
agente de Policía, la actuación debe tener un elemento objetivo: la actuación
debe ser «en el ejercicio de sus cargos o funciones» y «que la lesión sea conse-
cuencia directa del funcionamiento de los servicios públicos».163
Se excluye, por tanto, la responsabilidad de la Administración cuando el

agente de Policía actúa en el ámbito privado.
Sin embargo, esta regla se rompe en el caso de actuaciones con armas de fue-
go, en las que el Tribunal Supremo ha elaborado la llamada «teoría del riesgo»:
«La Sala Penal del Tribunal Supremo establece que la Admi-

nistración debe responder de los daños causados por miembros
de las fuerzas y cuerpos de seguridad con el arma reglamentaria,
estén o no de servicio, ya que la posibilidad de que puedan lle-
159. Surroca Costa, A. (2016): Op. cit. Introducción.

160. Gaviria Sánchez, J. V. (2016): Op. cit., p. 92.
163. Surroca Costa, A. (2016): Op. cit. Fundamento de la responsabilidad civil subsidiaria de la Administración por
delitos cometidos por miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad.
95
CIENCIAPOLICIAL
var armas de fuego de forma permanente deriva directamente del

funcionamiento de los servicios públicos».164
Podemos ver cómo se formula dicha «teoría del riesgo» en la STS (2.a) de
21 de diciembre de 1993 [RJ 1993\9589]:
«...esta obligación (se refiere a la de portar armas y de estar de

servicio permanente) comporta la creación de un peligro, cierta-
mente permitido, pero cuyos excesos por parte del funcionario no
pueden ser desconectados del ámbito de responsabilidad de la Ad-
ministración. En efecto, es indudable que en la medida en la que la
Administración crea un riesgo prácticamente incontrolable, pues
lo pone en manos de personas que pueden actuar más allá de los
límites del peligro permitido, sin estar sometidos a ninguna me-
dida de seguridad de parte del Estado, es indudable que también
debe responder por tales excesos, implícitos en el riesgo creado.
Consecuentemente, una limitación a los daños causados por los
agentes en actos de servicio carecería de todo fundamento, pues
el riesgo creado va mucho más allá y el principio es que se debe
responder por el peligro que se crea».
Dicha teoría es consecuencia lógica de la aplicación de los Principios Básicos

de Actuación recogidos en el artículo 5 LO 2/1986165, sobre todo el artículo 5.4
y la obligación genérica de intervenir en todo momento en defensa de la ley y
la seguridad ciudadana.
Si la actuación fue en el ámbito privado y por lo tanto ajena al servicio no le

alcanza a la administración la responsabilidad del artículo 121 CP. Por lo tanto,
el particular deberá demandar al agente ante la jurisdicción civil, siendo la nor-
mativa aplicable la del propio Código Civil y las leyes procedimentales civiles.
En ningún caso podrá litigar contra la Administración.
Eso nos lleva al problema de considerar la intervención fuera de servicio de

un agente de Policía, utilizando el arma reglamentaria. Según Surroca Costa,
podemos dividir este caso concreto en dos supuestos:
164. Surroca Costa, A. (2016): Op. cit. Fundamento de la responsabilidad civil subsidiaria de la Administración por
delitos cometidos por miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad.
96
Cuando el policía está fuera de servicio, pero ejecuta «una serie de actos
que permiten nuevamente conectar su comportamiento con el servicio públi-
co»,166 como, por ejemplo, una identificación, una persecución, una detención,
etc. No olvidemos el artículo 5.4 LO 2/1986, ya mencionado. En opinión de
Surroca Costa:
«Si estos (los agentes de Policía) realizan alguna de dichas con-

ductas u otras análogas que restablecen la conexión con el servicio
público, aunque el policía se encuentre fuera de servicio, ello debe
conllevar la responsabilidad civil subsidiaria de la Administración
correspondiente».167
El segundo supuesto sería el del agente de Policía franco de servicio y que

utiliza el arma reglamentaria, no realizando ninguna de las conductas mencio-
nadas, que le conectarían con la prestación de servicios públicos. Surroca Costa
menciona, por ejemplo, el caso de un delito de violencia doméstica:
«Aquí salta a la vista que la problemática se centra en el hecho

de que el único vínculo para que pueda declararse la responsabi-
lidad civil subsidiaria de la Administración es que el daño se haya
causado con el arma reglamentaria. La cuestión a dilucidar es si
este vínculo es suficiente para conllevar la responsabilidad civil
subsidiaria de la Administración. Se ha afirmado con acierto que
el hecho de que el daño se haya cometido con un arma reglamen-
taria o particular no puede erigirse en un elemento decisivo en
el proceso de imputación del daño a la Administración, ya que lo
realmente trascendente es que el resultado dañoso sea la actua-
lización de la situación de riesgo potencial creado o vinculado al
funcionamiento de los servicios públicos».168
Por lo tanto, se deduce que, en este caso, la Administración no es responsa-

ble civil subsidiaria. La interpretación del Tribunal Supremo va en la línea de
que el hecho de usar un arma de fuego reglamentaria no es diferente a utili-
zar cualquier otro tipo de arma o, incluso, ningún arma y que el hecho de ser
agente de Policía es menos relevante que el vínculo de relación con la víctima
166. Surroca Costa, A. (2016): Op. cit. Responsabilidad civil subsidiaria de la Administración por delitos cometidos por
miembros de las fuerzas y cuerpos de seguridad fuera del servicio.
97
CIENCIAPOLICIAL
(ver STSS Sala Segunda 08.05.1996 y 05.07.2002).169 Abundando en la juris-

prudencia referida, el Pleno no jurisdiccional de la Sala Segunda, en su reunión
de 12-7-2002, adoptó el siguiente acuerdo:
«La responsabilidad civil subsidiaria del Estado por los daños

causados por los agentes de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad,
por el mal uso del arma reglamentaria, se deriva de que, aun
cuando el arma no se haya utilizado en acto de servicio, el riesgo
generado con el hecho de portarla sí es una consecuencia directa
del modo de organización del Servicio de Seguridad, por lo gene-
ral beneficioso para la sociedad, pero que entraña este tipo de ries-
gos. Pero el mero hecho de la utilización del arma reglamentaria
no genera de manera necesaria la responsabilidad civil del Estado,
quedando ésta excluida en aquellos supuestos en los que el daño
no sea una concreción del riesgo generado por el sistema de or-
ganización del Servicio de Seguridad. Entre tales supuestos deben
incluirse las agresiones efectuadas con el arma reglamentaria, en
el propio domicilio del agente, contra sus familiares o personas
que convivan con él. Si bien, incluso en los casos mencionados en
el apartado anterior, habrá responsabilidad civil subsidiaria del
Estado, si existen datos, debidamente acreditados, de que el arma
debió habérsele retirado al funcionario por carencia de las condi-
ciones adecuadas para su posesión».170
Sin embargo, Gaviria Sánchez no está de acuerdo con el dictamen. Señala

que semejante tratamiento está en contradicción con la responsabilidad de la
Administración, por riesgo en la organización o por culpa in vigilando, criterios
que informan de los demás supuestos de responsabilidad subsidiaria por parte
de la Administración y que, además, coloca a las víctimas de violencia domés-
tica en una situación de desprotección frente a las víctimas, fuera del entorno
familiar, que recibirían en este caso un trato más favorable.171
En el caso de que el agente de Policía haya utilizado un arma diferente de la

reglamentaria o un instrumento prohibido, se exime a la Administración de la
responsabilidad civil subsidiaria; ahora bien, sí que es responsable en el caso
de que el agente haya intervenido en el ejercicio de funciones oficiales, utilizan-
170. Jaén Vallejo, M. (2002): «Responsabilidad civil subsidiaria del estado (artículo 121 CP). Nota sobre el acuerdo
del Pleno no jurisdiccional de la Sala Segunda del Tribunal Supremo, de 12 de julio de 2002». Revista Electrónica de
Ciencia Penal y Criminología. Jurisprudencia: notas y comentarios ISSN 1695-0194 RECPC 04-j12.
98
do un arma diferente de la reglamentaria172 (ver caso Roquetas, en el epígrafe

relativo a los criterios jurisprudenciales).
En el supuesto de que los agentes de servicio hubieran actuado en cum-

plimiento de los Principios Básicos de Actuación (art. 5 LO 2/1986) no serán
responsables civiles por los efectos que provoquen sus intervenciones.173
Como conclusión, Gaviria Sánchez declara que la legislación y la jurispru-

dencia, en este ámbito, son «garantistas»: en el caso de la legislación, porque
demanda una responsabilidad cuasi objetiva a la Administración, relevando a
la víctima de la carga de la prueba, del daño o de la relación de causalidad entre
ambos, en beneficio de la parte considerada más débil, como es el perjudicado.
En el caso de la jurisdicción por haber llegado a una interpretación extensiva
de las reglas de responsabilidad civil subsidiaria en beneficio del perjudicado,
al :
• «Admitir la responsabilidad civil de la Administración en el mismo pro-

ceso penal, relevando al perjudicado de tener que acudir a la jurisdic-
ción contencioso administrativa.174
• Al entender subsiguiente la acción de responsabilidad contra la Admi-

nistración, a pesar de no habérsela reservado el perjudicado al ejercer
la acción penal.
• Al no exigir requisitos concretos (infracción de reglamentos o normati-

va, culpa in eligiendo o in vigilando, etc.) a la hora de exigir la respon-
sabilidad de la Administración.
• La hacer recaer sobre la Administración la carga de la prueba sobre la

exoneración de responsabilidad de sus agentes».

174. Gaviria Sánchez, J. V. (2016): Op. cit., pp. 95-96.
99
CIENCIAPOLICIAL
10 Criterios jurisprudenciales
El magistrado Cándido Conde-Pumpido Tourón, en su artículo, La

doctrina del Tribunal supremo relativa al uso de la fuerza policial,175 recoge
las líneas maestras de la jurisprudencia del alto tribunal. Como veremos, la
doctrina no se aparta sustancialmente de los criterios doctrinales expuestos:
empieza la exposición refiriéndose al artículo 104 CE, ya varias veces mencio-
nado, así como a las dos normas internacionales que vertebran el Prefacio de
la LO 2/1986, es decir, la Declaración sobre la Policía del Consejo de Europa y
el Código de conducta para funcionarios encargados de hacer cumplir la Ley de
Naciones Unidas.
A continuación, menciona la STS 543/2010 de 2 de junio, que, entre otras,

recalca, no solo la facultad, sino el deber de actuar en el ejercicio de su cargo,176
utilizando si fuera preciso medios violentos, incluso las armas reglamentarias
«con la misión de garantizar el orden jurídico y servir a la paz colectiva».177
Dicha opinión jurisprudencial se asienta en el artículo 5, 4 C de la LO 2/1986
(principios de congruencia, proporcionalidad y oportunidad), también conoci-
dos como Principios Básicos de Actuación, como se ha repetido a lo largo del
presente trabajo.
En todo caso, el alto tribunal impone un límite absoluto: que los ciudadanos
no puedan ser víctimas de violencia policial o padecer tortura o trato inhuma-
no o degradante, en virtud del artículo 15 CE.178
La eximente del ejercicio legítimo del cargo
En el epígrafe relativo a la doctrina en la materia se han mencionado varias

sentencias del Tribunal Supremo en torno a los requisitos legales para la apli-
cación de dicha eximente, completa o incompleta. Vamos a repetir parte de lo
dicho en sede doctrinal, pero ahora de forma sistematizada y completa:
175. Conde-Pumpido Tourón, C. (2016): «La doctrina del Tribunal supremo relativa al uso de la fuerza policial». En
Estudio multidisciplinar de la operativa y el uso de la fuerza policial. Tirant lo Blanch, Valencia.
176. Los agentes de la autoridad no solo están facultados, sino que tienen la obligación de actuar sin demora cuando
sea necesario para preservar la paz pública, llegando incluso a la utilización de las armas e instrumentos que tienen
asignados reglamentariamente. STS 543/2010 de 2 Jun. 2010, Rec. 2144/2009.
177. Conde-Pumpido Tourón, (2016): Op. cit., p. 27.
100
La jurisprudencia admite la aplicación de la eximente del artículo 20.7 CP,

sin embargo, en sentencia de 29 de febrero de 1992 (entre otras), deja claro
que no es una patente bajo la que queden justificados todos los casos del uso
de la fuerza policial:
«… no constituyen una patente para que bajo su amparo que-

den justificados todos los actos que bajo los supuestos del precepto
se realicen, sino que es preciso que los mismos estén dentro de
una órbita de su debida expresión, uso y alcance, porque de lo
contrario constituyen un abuso capaz y bastante para desvalorar
la excusa y llegar a una definición de responsabilidad».179
Ya se ha hecho mención en sede doctrinal a dicha circunstancia.
En todo caso, jurisprudencialmente se equiparán las dos circunstancias

contempladas en el artículo 20.7 CP, como son el ejercicio legítimo de un de-
recho y el cumplimiento de un deber, oficio o cargo: en STS de 24 de junio de
1988 se señala que: «aunque no coinciden plenamente, el cumplimiento de un
deber y el ejercicio legítimo de un cargo, no hay duda que se produce un amplio
solapamiento entre ambos».180 Conde-Pumpido señala que la existencia de esta
exención se basa en la teoría del interés preponderante «en la medida en que
ese deber legal sea superior o reporte un mayor interés que el de naturaleza
penal»,181 ya expuesta anteriormente (ver Cervelló, 2013).
La consecuencia, como señala la STS 543/2010, de 2 de junio, es que: «el uso

proporcionado de la fuerza necesaria en cumplimento de un deber impuesto
legalmente no puede suponer la comisión de un delito, aunque el resultado sea
el típico de una determinada figura delictiva».182 Dicha opinión jurisprudencial
coincide con lo ya expuesto.
Requisitos
En la exposición de los criterios doctrinales, ya se ha hecho mención a los

requisitos jurisprudenciales para la aplicación de la eximente completa o in-

101
CIENCIAPOLICIAL
completa (ver STS de 14 de febrero de 1997 y STS 949/2013, de 19 de diciem-

bre). Vamos a completar lo ya expuesto con una exposición pormenorizada183:
La STS 21 de septiembre de 1999 (en relación con las SSTS 17 de enero de

1994, 13 de mayo de 1996, 7 de marzo de 1998 y las dos ya expuestas más arri-
ba) estiman necesarios la concurrencia de los siguientes requisitos:
1. «Que los agentes obren en el desempeño de las funciones propias de su

cargo. Este requisito puede desdoblarse en dos facetas: a) que los auto-
res sean agentes de la autoridad; b) que se encuentren en el ejercicio de
sus funciones.
2. Que el recurso a la fuerza haya sido racionalmente necesario para la

tutela de los intereses públicos o privados cuya protección les viene le-
galmente encomendada.
3. Que la medida de fuerza sea proporcionada, es decir, la idónea en rela-

ción con los medios disponibles y la gravedad de la infracción que pre-
tende evitar el agente mediante su utilización, actuando sin extralimita-
ción alguna.
4. Que concurra un determinado grado de resistencia o de actitud peligrosa

por parte del sujeto pasivo, que justifique que sobre el mismo se haga
recaer el acto de fuerza».
Nótese que una vez más el Alto Tribunal concuerda con la doctrina expuesta,
por lo que la interpretación de la aplicación del artículo 20.7 CP es pacífica en
este punto.
Necesidad abstracta y concreta
La STS 1010/2009 de 27 de octubre se hace eco de la doctrina establecida

en las sentencias precedentes, pero, además, en su fundamento jurídico no-
veno, se extiende sobre lo que denomina necesidad en abstracto, en concreto,
al exigir que para que la actividad del agente se considere justificada, deben
cumplirse los siguientes requisitos:
«1.º) que el sujeto activo sea una autoridad o funcionario públi-

co autorizado por las disposiciones correspondientes a hacer uso
183. Conde-Pumpido Tourón, (2016): Op. cit., pp. 29-30.
102
de medios violentos en el ejercicio de los deberes de su cargo; 2.º)

que el posible delito se haya producido en el ejercicio de las funcio-
nes del cargo correspondiente; 3.º) que para el cumplimiento del
deber concreto en cuyo ámbito se está desarrollando su actividad
le sea necesario hacer uso de la violencia (necesidad en abstracto)
porque, sin tal violencia, no le fuera posible cumplir con la obliga-
ción que en ese momento le incumbe; 4.º) que la violencia concre-
ta utilizada sea la menor posible para la finalidad pretendida, esto
es, por un lado, que se utilice el medio menos peligroso, y, por otro
lado, que ese medio se use del modo menos lesivo posible, todo
ello medido con criterios de orden relativo, es decir, teniendo en
cuenta las circunstancias concretas del caso, entre ellas las posi-
bilidades de actuación de que dispusiere el agente de la autoridad
(necesidad en concreto); y 5.º) proporcionalidad de la violencia
utilizada en relación con la situación que origina la intervención
de la fuerza pública».184
En función de la anterior doctrina, Conde-Pumpido establece que «cuando no

exista la primera (necesidad en abstracto) no cabe hablar de eximente completa
ni incompleta, mientras que cuando concurre la necesidad en abstracto, aunque
no concurra en concreto, sí cabe apreciar la exención con carácter incompleto».185
Vamos ahora a sensu contrario a reflejar sentencias en las que no se ha

aplicado la eximente del artículo 20.7 CP o se ha contemplado matizada, para
mejor comprensión de la doctrina ya expuesta:
Tribunal Supremo, Sala Segunda, de lo Penal, Sentencia 485/2013 de 5 Jun.

2013, Rec. 1467/2012. Delito contra la integridad moral. Cometido por agente en
servicio, en dependencias policiales, al abofetear y dirigir comentarios humillan-
tes a un detenido. En el fundamento de derecho séptimo se refleja lo siguiente:
«2: Los hechos probados describen unos acontecimientos, según

los que no hubo en ningún caso necesidad de ejercer ninguna vio-
lencia sobre la víctima más allá de la que ya se le había aplicado
al esposarle. La víctima estaba rodeada de policías, esposado con
las manos en la espalda y su peligrosidad era nula. El acusado no
actúa para neutralizar ninguna peligrosidad del acusado. Le golpea
reiteradamente, de manera cobarde, y faltándole el respeto con las
184. STS 1010/2009 de 27 de octubre. From https://supremo.vlex.es/vid/-71476155. Consultado febrero- abril 2021.
103
CIENCIAPOLICIAL
palabras que le dice: “¿quieres más, quieres más?” y “pintamonas”

en un momento de gran violencia. De ninguna manera había nece-
sidad de hacer uso de ninguna violencia y, por tanto, cualquiera que
se ejerciera sobre el detenido, era desproporcionada».
Por lo tanto, el Alto Tribunal no aprecia que se aplique el artículo 20.7 ni

siquiera el 21.1 CP y ratifica la condena al agente por un delito contra la inte-
gridad moral.
Tribunal Supremo, Sala Segunda, de lo Penal, Sentencia 153/2013 de 6 Mar.

2013, Rec. 665/2012. Lesiones. Producidas por el agente policial que golpea
con su defensa reglamentaria en dos ocasiones la cabeza de la víctima. En el
Fundamento de derecho séptimo establece:
«Legítima defensa: doctrina sentada en las SSTS. 1262/2006

de 28.12 y 544/2007 de 21.6, que la eximente de legítima defensa
como causa excluyente de la antijuricidad o causa de justificación,
está fundada en la necesidad de autoprotección, regida como tal
por el principio del interés preponderante, sin que sea óbice al
carácter objetivo propio a toda causa de justificación la existencia
de un ánimus defendendi».
Nótese que, en este caso, la sentencia hace referencia al principio del in-
terés preponderante: aunque estuviera justificada la intervención del agente,
no estaba justificado golpear repetidamente en la cabeza, pues existían otros
medios y, por lo tanto, es preponderante el derecho a la integridad física.186 Por
otro lado, no contempla la aplicación de la eximente de la legítima defensa por:
«Falta de acreditación de agresión ilegitima previa al agente;

sí se prueba una situación controlada por la presencia de varias
agentes -5 en total- por lo que un simple encaramiento, no puede
justificar una reacción absolutamente desproporcionada y desme-
dida de un agente golpeando reiteradamente a un ciudadano con
su defensa reglamentaria y en una zona del cuerpo tan sensible».187
186. STS 153/2013 de 6 Mar. 2013, Rec. 665/2012. Fundamento de derecho noveno: «El motivo debe ser desestima-
do, como ya señalamos en motivo precedente, para la apreciación de la legítima defensa, tanto para consideración de
existente como de eximente completa, ha de partirse del elemento básico de la agresión ilegitima, cuya indispensa-
bilidad y presencia son absolutas porque ejerce una función desencadenante a la reacción defensiva de quien actúa
como acometerlo (SSTS. 369/2000 de 6.3, 1487/2002 de 20.9, 879/2005 de 4.7, 105/2006 de 9.2, 480/2007 de 28.5).
Asimismo no cabe la eximente o semieximente en la falta de necesidad defensiva, al tratarse de un exceso extensivo
o impropio en el que la reacción anticipa por no existir ataque o se prorroga indebidamente por haber cesado el agre-
sor, por lo que se trata de una conducta injustificada ( SSTS. 1424/99 de 14.10 , 480/2007 de 28.3 )».
187. STS 153/2013 de 6 Mar. 2013, Rec. 665/2012.
104
Tribunal Supremo, Sala Segunda, de lo Penal, Sentencia 778/2007 de 9 Oct.

2007, Rec. 254/2007. Resistencia a la autoridad. Acciones y comportamientos
violentos dirigidos contra agentes policiales. Supuesto en que no se aprecia ex-
tralimitación de las funciones del agente. Existencia de un delito de resistencia
que absorbe la falta de respeto a agentes de la autoridad del artículo 634 del
Código Penal de 1995. Obrar en cumplimiento de un deber. Apreciación de
eximente incompleta. Exceso en la forma de cumplir con el deber que impide
la apreciación completa. Esta sentencia representa un ejemplo paradigmático
de lo dicho hasta este momento, por lo que conviene detenerse un momento
en su estudio.
Los hechos probados que dan origen a la misma se encuentran en la actua-

ción de una dotación de la Ertzantza (Policía autonómica vasca), que, encon-
trándose de servicio, recibe gestos de menosprecio188 por parte de tres personas
que se encontraban en la vía pública. Al proceder a la identificación se produce
un enfrentamiento que termina con lesiones por parte de los ciudadanos, al
ser golpeados por los policías con las defensas reglamentarias, además de las
lesiones que sufren los ertzantzas.
En función de lo anterior, vamos a exponer los fundamentos de derecho del

Tribunal:
«Resistencia: Fundamento tercero: Consecuentemente no nos

encontramos ante conductas de mera pasividad o negativa a obe-
decer y a entender el requerimiento del agente o consistentes en
un leve forcejeo u oposición pasiva a ser detenido, sino ante una
actitud rebelde y contumaz con uso de fuerza que llega incluso a
producir lesiones al agente de la autoridad, calificadas como falta
del artículo 617 CP, oposición activa que tiene su subsunción típica
en el delito del artículo 556 CP.
En efecto no es asumible la inexistencia en los coacusados del

ánimo de menospreciar o faltar el respeto o resistirse a las órde-
nes de la Ertzaina.
188. Originalmente, al paso de la dotación, una de las tres personas imita ladridos de perro. Hay que hacer notar, para
una correcta comprensión de la ofensa, que perro en eusquera se denomina «txakurra». Esa es la apelación que los
radicales independentistas vascos dan a las Fuerzas de Seguridad (junto con el apelativo dirigido a los ertzantzas
de «zipayos», por los cipayos o fuerzas armadas territoriales del ejército colonial británico en la India, por lo que el
significado de dicho apelativo es el de lacayos de un ejército invasor, en este caso, mandado por el Estado español).
Los ladridos dirigidos a la dotación son por lo tanto un insulto proferido de forma, digamos simbólica. Posteriormente
se produce un enfrentamiento durante la identificación que desencadena los hechos que dan lugar a la sentencia.
105
CIENCIAPOLICIAL
Abuso del principio de autoridad: Es cierto que el ejercicio de

funciones plantea el espinoso problema de los abusos, de modo
que «cuando los sujetos pasivos del atentado se exceden de sus
funciones o abusan notoriamente de su cometido, pierden la cuali-
dad que fundamenta la especial protección de la Ley. Lo que se pro-
tege es el ejercicio específico de la autoridad en la medida que ello
permita asegurar el orden interno del Estado. De ahí también que
como ha declarado reiteradamente la jurisprudencia, la notoria
extralimitación del sujeto pasivo en el ejercicio de sus funciones le
priva de la especial protección del precepto que examinamos, sin
que ello pueda interpretarse con un criterio de generalidad que
legitima cualquier supuesto de reacción de los sujetos afectados».
A continuación, en el fundamento noveno, la sentencia se extiende sobre la

necesidad en abstracto y en concreto:
«Fundamento de derecho Noveno: eximente completa regulada

en el artículo 20.7 CP, de obrar en cumplimiento de un deber: si
bien las dos agresiones imputadas al agente n.º NUM 013 estaban
inicialmente impulsadas por el propósito de cumplir un deber pues-
to por la condición de agente de la autoridad y la agresión de que
estaba siendo objeto uno de sus compañeros, hubo un claro exceso
en la forma de cumplir ese deber, existió necesidad en abstracto de
actual pero no necesidad en concreto en la forma en que actuó».
El Alto Tribunal ratifica en esta sentencia la doctrina jurisprudencial asen-

tada anteriormente y no se aparta de lo ya expuesto anteriormente respecto a
la necesidad de que el policía sea funcionario público autorizado para el uso de
la fuerza, que esté en el ejercicio de un deber, oficio o cargo, que haya cumplido
con el requisito de «necesidad en abstracto», que se adecúe a la «necesidad
en concreto», en términos de que el medio elegido sea el menos lesivo y, final-
mente, que la proporcionalidad en el uso de dicho medio esté en relación con
la situación originada (Fundamento noveno In fine).
Como vemos, la doctrina del TS es sólida y abundante en los requisitos para

el uso de la fuerza, además de la exigencia del juicio de necesidad en abstracto
y de la proporcionalidad. Refiriéndonos a lo ya expuesto, el Tribunal Supremo
considera que hubo necesidad en abstracto, abundando en la doctrina, ya men-
cionada, de que exista necesidad en abstracto para la aplicación de la eximente,
106
requisito que no será suficiente para la consideración de la eximente completa

del artículo 20.7 CP:
«Bien entendido que no se requiere que el desencadenante de

la acción del funcionario sea una agresión ilegítima bastando con
que el agente se encuentre ante una situación que exige interven-
ción para la defensa del orden público en general o para defensa
de intereses ajenos por los que deben velar los Fuerzas y Cuerpos
de Seguridad, matizándose que “no es situable en el mismo plano
la persecución de quien ha cometido un grave delito que la repre-
sión in situ de comportamientos leves.
Por ello se ha distinguido entre la necesidad de actuar violen-

tamente entendida en “abstracto” y la considerada en “concreto”,
de tal manera que cuando no existe la primera no cabe hablar ni
de eximente completa ni de incompleta, mientras que en la otra sí
cabe apreciar esta última. Y con carácter general esta Sala, según
recuerda la STS 29.2.92 que “tanto el cumplimiento de un deber
como el ejercicio legítimo de un derecho u oficio no constituye una
patente para que bajo su amparo puedan quedar justificados to-
dos los actos que bajo los supuestos del precepto se realicen, sino
que, es preciso que los mismos estén dentro de la órbita de su de-
bida expresión, uso y alcance, porque de lo contrario constituyen
un abuso capaz y bastante para desvalorar la excusa y para llegar
a una definición de responsabilidad” (Fundamento noveno).»
Finalmente, debemos referirnos a la interpretación que hace la Sala sobre

el uso de la proporcionalidad, haciendo un juicio hipotético de idoneidad, colo-
cándose mentalmente en la situación para valorarla:
«Fundamento de derecho décimo: la proporcionalidad en el

empleo de la fuerza no es solo una cuestión aritmética de contar
agresiones y agredidos. Lo decisivo es comprobar si hipotética-
mente ubicados en tal situación se revela como imprescindible el
uso de las defensas de esa forma o aparecen con facilidad otras
alternativas menos lesivas mediante las cuales se alcanzaban los
mismos resultados».
Por los motivos expuestos, el Tribunal considera que hubo necesidad en

abstracto, pero falta de proporcionalidad (hipotéticamente se podrían haber
107
CIENCIAPOLICIAL
estimado otras alternativas menos lesivas), por lo que aplica la eximente in-
completa del artículo 21.1 CP.
Tribunal Supremo, Sala Segunda, de lo Penal, Sentencia 608/2019 de 11 Dic.

2019, Rec. 1107/2018. Cumplimiento del deber, lesiones por agente de la Ert-
zantza. Obrar en cumplimiento de un deber. Atenuante por analogía. Si bien se
admite un exceso en el uso racional de la fuerza, se aprecia una menor culpa-
bilidad del agente teniendo en cuenta el estado de tensión y enfrentamiento en
una manifestación no autorizada con previos enfrentamientos.
El TS estima parcialmente el recurso de casación contra la sentencia de la

AP Guipúzcoa, por delito de lesiones, y dicta segunda sentencia en la que rebaja
la pena por aplicación de la atenuante analógica de obrar en cumplimiento de
un deber y la atenuante ordinaria de dilaciones indebidas.189
Recogemos esta sentencia por su particular interés, dado que aplica la

eximente según una interpretación analógica, atendiendo a las especiales cir-
cunstancias del hecho. También resulta significativa, dado que se trata de una
casación de una sentencia relativa a una actuación policial con motivo de un
problema de orden público. Vamos a detenernos en su estudio por el particular
interés que presenta:
Reflejamos el resumen de lo ocurrido:
«Lesiones. Cometidas por agente antidisturbios de la Ertzaint-

za en labores de protección de diligencia de entrada y registro ju-
dicial para contener protesta ciudadana. Agravación por uso de
armas al producirse con la defensa reglamentaria, dada la con-
tundencia del arma y el modo de empleo de la misma al descargar
un golpe vertical sobre la cabeza de la agredida, una senadora que
acudió a la concentración a título particular. Relación de causali-
dad entre acción y resultado».190
En el Fundamento de derecho cuarto, se reflejan las condiciones para la

estimación de la eximente de cumplimiento del deber, junto con la ya expuesta
doctrina del juicio de necesidad ex ante en abstracto y el juicio en concreto ex
post. La sentencia sigue la norma ya reflejada en el presente trabajo:
189. Ley 178895/2019. Extraído de La ley Digital. Consultado el 17/02/2021.

108
«5. Requisitos para concurrir la eximente de cumplimiento del

deber: En el análisis de la necesidad de intervención que hemos ex-
presado, la jurisprudencia de esta Sala ha contemplado la transcen-
dencia de concurrir una necesidad en abstracto y otra en concreto.
La primera deriva de una consideración ex ante del riesgo que

es objeto de prevención. Un análisis de lo que acontece antes de la
decisión del agente, a fin de evaluar la congruencia entre el modo
concreto de intervención que se analiza y el riesgo que objetiva-
mente se cierne sobre el bien jurídico cuya protección activa la
reacción del actor.
Junto a ella, la necesidad concreta se proyecta sobre la materialización ex

post, esto es, si persiste la necesidad una vez tomada la decisión de intervenir y
durante la ejecución de la reacción defensiva del agente. Supone evaluar que la
posible mitigación o desaparición del riesgo que desencadenó la utilización de
la fuerza policial no diluya su coherencia frente al riesgo subsistente.
Reiterada y pacífica jurisprudencia de esta Sala ha expresado

que cuando no concurre una necesidad en abstracto de actuar,
esto es, cuando antes del desarrollo del comportamiento policial
no aparecía ninguna razón que justificara un empleo de la fuerza
por su parte y, consecuentemente, no concurría causa que neu-
tralizara la antijuricidad de su comportamiento, no cabe hablar
ni de eximente completa del artículo 20.7 del Código Penal, ni de
eximente incompleta del artículo 21.1 en relación con el artículo
ya indicado.
Por el contrario, cuando la causa de justificación concurría, de

modo que la acción arrancó sin un contenido antijurídico, y lo que
acontece es que durante el despliegue de la acción desaparecen
las condiciones que prestaban cobertura a la intervención policial,
sobreviene una desvalorización de la justificación inicial que con-
duce a redefinir la responsabilidad del agente, entrándose por ello
en el ámbito de operatividad de la eximente incompleta ( SSTS 29
de febrero de 1992; 14 de mayo de 1998 o 153/13, de 6 de marzo,
entre otras)».
En el mismo fundamento cuarto, apartado noveno, el ponente entra de lle-

no en la valoración de las circunstancias, que le llevan a la conclusión de la
109
CIENCIAPOLICIAL
aplicación de la atenuante por analogía. Por su interés, a juicio del autor, se

recoge en su integridad:
«9. No obstante, la propia Sala identifica una serie de circuns-

tancias que, desde el plano de la culpabilidad, debilitan la respon-
sabilidad del agente: La sentencia refleja que la concentración ciu-
dadana estaba carente de autorización, siendo además reactiva al
cumplimiento policial de las órdenes dadas por la autoridad judi-
cial. Describe su contenido generalizadamente violento, haciéndo-
se eco de que la concentración empezó varias horas antes de que
acaecieran los hechos enjuiciados y que se perpetuó a lo largo de
toda la jornada, motivando el despliegue de importantes efectivos
policiales y antidisturbios, no solo en la confluencia de la calle Ma-
yor con la Plaza de Berri de la localidad de Hernani, sino también
en la de la calle Juan de Urbieta con esa misma plaza. En ambas
vías existió la necesidad de contender la movilización con dos lí-
neas de agentes, la primera compuesta por agentes destinados en
la Ertzaintxea de Hernani, y la segunda por agentes de la Brigada
Móvil, unidad especializada en intervenciones antidisturbios.
(sigue): la larga continuidad de los altercados; la circunstancia

de que vinieran propiciados por una actuación policial que tocaba
a su fin y que, al detener a las personas a cuyo favor actuaban los
manifestantes, impulsó la manifestación a momentos de extremo
desorden; el hecho de que la coyuntura estuviera obligando a una
actuación policial contundente en la calle colindante, cuya tensión
debió trasladarse a todos los agentes por los gritos que refleja el
vídeo y los disparos de salvas que la sentencia describe; así como
la propia tensión existente en la calle en la que el acusado actua-
ba; definen un contexto que explica la precipitada fuerza policial
desplegada, más aún cuando el acusado conoce estar pertrechado
de instrumentos de contención que están inicialmente diseñados
para no introducir riesgos lesivos inasumibles en el empleo de la
fuerza. Concurre así la atenuante analógica del artículo 21.7 del
Código Penal, en relación con la eximente incompleta del artículo
21.1 en relación con el artículo 20.7 del Código Penal».
En atención a lo expuesto en dicho Fundamento cuarto es por lo que se

estima la eximente incompleta. Esta sentencia es importante desde el punto de
vista de la consideración del uso de la fuerza en reuniones y manifestaciones.
110
Tribunal Supremo, Sala Segunda, de lo Penal, Sentencia 850/2006 de 12

Jul. 2006, Rec. 1757/2005. Lesiones. Eximente de obrar en cumplimiento de
un deber. Intervención de un inspector de Policía y un vigilante de seguridad
en los incidentes ocurridos en el exterior de un estadio de fútbol después de
un partido. Concurrencia de los requisitos de necesidad y proporcionalidad.
Ausencia de responsabilidad civil subsidiaria de la Administración del Estado.
El interés de esta sentencia radica en que se extiende la consideración de la

eximente de cumplimento del deber a la actuación de un vigilante de seguridad
en el exterior del estadio de futbol, a requerimiento de la Policía. Reflejamos los
fundamentos de derecho que llevan al Tribunal a la estimación de los recursos
de casación contra la sentencia en instancia:
«Fundamento primero: obligación de actuar: “Dedicación pro-

fesional”, cuando dispone que “deberán llevar a cabo sus funciones
con total dedicación, debiendo intervenir siempre, en cualquier
tiempo y lugar, se hallaren o no de servicio, en defensa de la ley y
de la seguridad ciudadana”. Amparada por el artículo 5.2.c) de la
L.O. 2/86.
(sigue) concurren las notas de necesidad –en abstracto y en

concreto– y de proporcionalidad requeridas por esta Sala, dado
que el comportamiento de este sujeto, unido a los que anterior-
mente había venido desarrollando, denotan una persistente y
peligrosa conducta de alteración del orden público que puso en
riesgo la seguridad de los presentes. Por otro lado, las policon-
tusiones causadas son calificadas por la propia Sala de instancia
como constitutivas de falta, de lo que se desprende que la violencia
empleada por los agentes en la reducción no puede considerarse
extralimitada.
En el acometimiento del Inspector concurren, en definitiva, los

requisitos que justifican su intervención bajo el debido cumpli-
miento de la función legalmente conferida. Ello conlleva la esti-
mación del motivo en toda su extensión y conduce a considerarlo
exento de responsabilidad penal por estos hechos. Debe declararse,
igualmente, la ausencia de responsabilidad civil subsidiaria para la
Administración del Estado».
111
CIENCIAPOLICIAL
Así mismo, el Tribunal considera que la actuación del vigilante se encuentra

comprendida en la eximente de cumplimiento del deber y, por lo tanto, exenta
de responsabilidad criminal:
«Fundamento de Derecho segundo, in fine: Cierto es que la in-

tervención del vigilante de seguridad se produjo en el exterior del
estadio, junto a una de las puertas de acceso, pero carecería de
toda lógica derivar de ello su falta de legitimación para intervenir
en este caso, cuando la función de los vigilantes de seguridad con-
tratados tenía precisamente como misión garantizar la seguridad
también durante los momentos previos y posteriores al espectá-
culo deportivo, que ha de entenderse incluían también las altera-
ciones del orden que pudieran cometer quienes se encontraran en
las proximidades del estadio. Consta en los hechos que en la zona
había destacados otros agentes del C.N.P., pero en ningún momen-
to se especifica que se encontraran en disposición de intervenir
para poner fin al altercado con el Inspector. Únicamente se descri-
be al vigilante de seguridad en tal posición, correspondiéndole en
consecuencia, y en cumplimiento de su función, salvaguardar la
integridad física del policía respecto del ataque de aquellos sujetos.
El mecanismo empleado por el vigilante para tal fin –la defensa
de goma–tampoco puede reputarse desproporcionado, pues debe
recordarse que uno de los aficionados tenía agarrado al policía por
la pechera de la camisa, llegando a rasgársela, y el otro lo sujetaba
por la espalda, de modo que la actuación del vigilante en solitario
requería del empleo de una violencia mayor que la que hubiera
sido imprescindible en otras circunstancias, como lo demuestra el
hecho de que, pese a golpear a uno de los individuos, no finalizó
de forma automática la agresión, continuando entre los cuatro.
La actuación del vigilante, en definitiva, ha de entenderse

igualmente comprendida en el debido cumplimiento del deber
que tenía encomendado, por razón de su oficio, lo que lleva a esti-
mar concurrente la causa de justificación interesada y declararlo
exento de responsabilidad criminal por tales hechos».
Tribunal Supremo, Sala Segunda, de lo Penal, Sentencia 13/2021 de 14 Ene.

2021, Rec. 912/2019. Lesiones. Cometidas por agente de Policía sobre detenido
en calabozos. Inexistencia de error en la valoración de la prueba, al declararse
probado que el agente sacó al detenido del calabozo, pese a su estado de alte-
112
ración, conduciéndolo a la única sala de dependencias policiales que carecía de

cámaras de vigilancia. Etiología de las lesiones relacionadas causalmente con
el modo de agresión descrito por el lesionado. Obrar en cumplimiento de un
deber. Improcedencia. Innecesariedad de la violencia desplegada por el agente,
pues la agresión no respondió a dinámica defensiva, consumándose cuando
el detenido había depuesto su resistencia. Legítima defensa. Improcedencia.
Ausencia del presupuesto esencial de previa ilegítima agresión. Correcta indi-
vidualización de la pena.191
Conforme a la reiterada jurisprudencia ya expuesta, el alto tribunal deses-

tima la casación de la sentencia de instancia, porque no estima que se den las
condiciones para la aplicación de la eximente de cumplimiento del deber, ni
siquiera a título de eximente parcial, toda vez que el policía condenado sacó al
detenido de su celda donde se encontraba recluido, lo condujo al cuarto donde
se guardaban las mantas para los detenidos y, aprovechando la ausencia de cá-
maras de vigilancia, lo golpeó sin que mediara resistencia de la parte contraria.
Cabe mencionar que el policía condenado incumple de forma frontal la Ins-
trucción 12/2007 de Secretaría de Estado de Seguridad, ya mencionada, hecho
al que no alude la Sentencia, pero que, en todo caso, dicho incumplimiento de
la regulación en el trato de los detenidos bajo custodia implica la vulneración
de una norma de obligado cumplimiento, lo que ya en sí mismo hace inaplica-
ble la eximente de cumplimiento de un deber.
Tribunal Supremo, Sala Segunda, de lo Penal, Sentencia 26/2005 de 22 ene.

2005, Rec. 2056/2003 . Corrige la sentencia de instancia apreciando la eximen-
te incompleta a un agente de Policía que, tras requerir la identificación a un
conductor sospechoso de tráfico de drogas, produce un forcejeo con empujo-
nes en el que se cruzan algunos golpes, consigue esposarle y, pese a ello, saca
de su vehículo la defensa y le golpea en la cabeza. La sentencia considera que
hubo necesidad en abstracto, pero una vez detenido el sospechoso no había ne-
cesidad de golpearle con la defensa en la cabeza, por lo que, en aplicación de la
abundante jurisprudencia ya reflejada, no se aprecia necesidad en concreto del
medio empleado por falta de proporcionalidad, por lo que no cabe la aplicación
de la eximente del artículo 20.7 CP en su totalidad.192
Tribunal Supremo, Sala Segunda, de lo Penal, Sentencia de 20 de mayo de

2008, (R. 3101)193. Los fundamentos de hecho arrancan de una discusión de

192. V/Lex. Consultado el 01/04/2021.
113
CIENCIAPOLICIAL
tráfico entre dos agentes de Policía vistiendo de paisano y un particular, que se

niega a salir del coche a requerimiento de los agentes, toda vez que estos no se
habían identificado suficientemente (a juicio del Tribunal) y que, por otro lado,
la comisaría de Policía distaba treinta metros del lugar de los hechos, por lo
que considera la sentencia que pudieron recabar asistencia de otros policías, en
este caso, vistiendo de uniforme. Por lo tanto, considera que no actuaron en el
ejercicio legítimo de un cargo y la violencia ejercida la califica de «innecesaria,
superflua y arbitraria», absolviendo al recurrente.
11 Estudio de casos: el caso Roquetas
En la exposición de este caso vamos a basarnos en las sentencias de

la Audiencia Provincial de Almería, Sección Tercera, de 27 de abril de 2007, y la
STS 891/2008 de 11/12/2008, Sala Segunda.
Relato de hechos
El relato fáctico se va a basar en lo reflejado en el fundamento jurídico

segundo de la sentencia de la Audiencia Provincial. La posterior sentencia de
casación se basará en estos mismos hechos.
Existe una versión novelada de Antonio Coque, recogida en la obra «Cabe-

zas de Turco».194
La Audiencia divide la acción que motiva los hechos en tres fases:
Primera fase: corroborada por los testimonios recogidos, las grabaciones

de las cámaras de seguridad y las pruebas periciales. La víctima, Antonio Gon-
zález Galdeano, después de ingerir alcohol y cocaína, provoca un pequeño ac-
cidente de tráfico al arrancar con su vehículo el espejo retrovisor externo de
otro vehículo, siendo perseguido por los familiares del propietario del vehículo
siniestrado. Temiendo por su vida se refugia en el interior de la casa-cuartel de
Roquetas de Mar (Almería). Los guardias civiles presentes en el acuartelamien-
to proceden a protegerle y dispersan a las personas que vienen en su busca.
Posteriormente, Antonio intenta abandonar la casa-cuartel, siendo impedida
su salida por los actuantes, dado que era autor de un delito contra la seguridad
194. Coque, A. (2020): Cabezas de Turco. Editorial Altaveu.
114
del tráfico bajo los efectos de alcohol y drogas. En ese momento, Antonio se
aferra al mástil de la bandera del acuartelamiento y agrede a varios miembros
de la Guardia Civil, por lo que estos deben pedir refuerzos para contenerle,
dado que se comportaba con una brutalidad extraordinaria. Según la sentencia,
la ingesta de alcohol y cocaína le provoca un síndrome físico conocido como
«delirio agitado».195
Segunda fase: Antonio González Galdeano es conducido al interior del

acuartelamiento, donde se le leen los derechos como autor de delitos contra la
seguridad del tráfico y resistencia. El teniente jefe de la dependencia determina
que sea conducido en un coche uniformado a la sede de la Policía Local de Ro-
quetas para su custodia, dado que la casa-cuartel carece de calabozos.
Tercera fase: cuando sacan a Antonio González Galdeano de las dependen-

cias, en el momento en que va a ser introducido en el vehículo oficial, se resiste
violentamente y lesiona a dos miembros de la Guardia Civil, por lo que los
actuantes piden refuerzos. Aun así, no consiguen reducir al detenido, persona
grande, voluminosa y que, en ese momento, ejercía una resistencia desmedida.
El teniente jefe del puesto, al oír el escándalo originado, sale del acuartela-
miento con una defensa extensible y una picana eléctrica (artefacto destinado
a provocar descargas eléctricas de poco voltaje y alta intensidad y que en ese
momento carecía de baterías de alimentación), golpeando repetidamente al de-
tenido, no logrando vencer su resistencia. Otros efectivos se suman al intento
de reducción, no logrando su propósito. Sobre las 17,25 (hora contrastada por
las cámaras de seguridad del acuartelamiento) se solicita la presencia de una
ambulancia del 061. A las 17,27 el teniente comunica con el COS196, relatando
los hechos. El detenido es colocado en decúbito prono para intentar reducirlo.
Sobre las 17,35 y en vista del retraso de la ambulancia del 061, deciden trasladar
al detenido en un vehículo oficial al Centro de Salud de la localidad. Sin embar-
go, Antonio González Galdeano perdió el conocimiento, intentado los presentes
su reanimación y solicitando con urgencia una dotación del 061. Personada la
dotación, continuaron las maniobras de reanimación, no consiguiendo su ob-
jetivo y constatándose el fallecimiento a las 17,43 horas.
Inicialmente se condena al teniente jefe del acuartelamiento, por un delito

de atentado no grave contra la integridad moral y por un delito de lesiones, y a
195. La propia sentencia define el «delirio agitado» como «una reacción adversa al consumo previo de drogas de
abuso, en concreto cocaína… produciéndose un aumento de catecolaminas o “tormenta energética” con taquicardia,
arritmia, fibrilación ventricular y finalmente paro cardiaco».
196. Sala Centralizada de Operaciones de nivel provincial, que agrupa todas las comunicaciones vía radio y teléfono
de las dotaciones de una Comandancia de la Guardia Civil.
115
CIENCIAPOLICIAL
dos de los imputados, por una falta de lesiones con agravante de abuso de su-
perioridad, siendo absueltos del delito de homicidio, dado que la sentencia con-
sidera probado que la muerte se debió al delirio agitado, en concurrencia con la
intervención de los imputados, pero no por la acción exclusiva de los mismos y
que, en caso de que no hubiera estado sometido a la condición médica debida al
abuso de cocaína, las lesiones producidas por los imputados hubieran podido
curar simplemente con reposo y antiinflamatorios.
Casada la sentencia, el Tribunal de Casación determina condenar al te-

niente como autor responsable de un delito de imprudencia grave con re-
sultado de muerte, sin la concurrencia de circunstancias modificativas de la
responsabilidad criminal, manteniendo en el resto los pronunciamientos de
la sentencia recurrida.
Cumplimiento de un deber, oficio o cargo
El Tribunal de Instancia considera a todos los intervinientes, con excepción

de los tres condenados, amparados por la excusa absolutoria del artículo 20.7
CP, dado que actuaron para proceder a la detención del autor de un delito con-
tra la seguridad del tráfico, impedir su posterior intento de huida e intentar
reducirlo y que no se lesionara. No les considera responsables de la muerte,
dado que fue debida al mencionado síndrome de delirio agitado, pudiendo en
todo caso la actuación de los intervinientes agravar el estado físico de la vícti-
ma, al concurrir una concausa (el intento de reducción), que pudo agravar su
síndrome de agitación. Por la misma razón, el Tribunal de Instancia y el de
Casación no consideran que hubiera delito de homicidio, ni siquiera a título de
imprudencia.
Lo que sí considera la Audiencia y confirma el Tribunal Supremo es que

hubo un exceso, por parte de los tres imputados, en el modo en que se conduje-
ron y, en el caso del teniente, en los medios, al emplear instrumentos cuyo uso
en el momento de los hechos no estaba reglamentariamente autorizado por la
Guardia Civil.197 Por ello, la sentencia de casación determina:
«Fundamento décimo: Pero en los hechos probados se dice que

cuando el Sr. Martínez Galdeano estaba en el suelo, el teniente
“de modo innecesario” realiza alguna de las conductas que indi-
197. Con posterioridad a los hechos, la Guardia Civil ha regulado el uso de las defensas reglamentarias y cómo
utilizarlas en detenciones e intervenciones corporales, prohibiendo expresamente golpear con la punta o con ningún
extremo de las mismas, así como hacer presión sobre el cuello o zonas vitales. Ello es en parte, sin duda, consecuen-
cia de los hechos que motivaron el fallecimiento de Antonio González Galdeano.
116
can una clara extralimitación de sus funciones, un ejercicio ilegí-

timo de las mismas o mejor, un actuar fuera de las obligaciones
de respeto al ciudadano que no ampara el artículo 5.2.d. de la Ley
de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, regulador del uso
limitado de las armas. El teniente era consciente del abuso y ello
no está amparado por la exención, ni siquiera actuando como in-
completa para atenuar la pena, no obstante reconocer que se trató
de puntuales excesos dentro de una tónica general en que dominó
el cumplimiento del deber, para dar solución a la excepcional pro-
blemática que inesperada y sorpresivamente se planteó.
Fundamento décimo primero: Los agentes con un propósito

directo y general de dar respuesta profesional a una complicación
sobrevenida y actuando con ese afán y en el propósito de cumplir
con su obligación de detener a una persona violenta, e incluso
peligrosa, le ocasionan lesiones, amparables en la exención de
cumplimiento del deber, pero en algún excepcional supuesto se
excedieron en tal objetivo, lo que hace que tales excesos queden
fuera de la justificación legal y por ellos se deba responder, al ser
conscientemente innecesarios.
Fundamento décimo tercero: Esta Sala es consciente de la di-

fícil encrucijada que tuvieron que afrontar los recurrentes, ante
una persona de tal envergadura, afecta a una grave agitación y que
desarrollaba una violencia extrema, con riesgo propio y de terce-
ros, y que los miembros de la Benemérita trataron de controlar,
reduciendo y deteniendo al sujeto en cumplimiento de las obliga-
ciones legales y que en tal cometido actuaron “en términos gene-
rales” con la proporcionalidad exigida. Pero ese propósito general
no puede encubrir ni amparar los excesos y extralimitaciones que
conscientemente puedan llevar a cabo las fuerzas de seguridad,
con actuaciones dolosas no dirigidas a la finalidad justificativa que
podía ampararlas».
Por lo tanto, se distinguen dos tipos de actuaciones: por un lado, los tres
imputados, que ejercieron una fuerza desproporcionada porque golpearon «de
modo innecesario» a la víctima o utilizaron medios no autorizados y, por otro
lado, la del resto de los intervinientes, cuyas acciones sí se ven amparadas por
el artículo 20.7 CP:
117
CIENCIAPOLICIAL
Fundamento segundo: «…protocolo de actuación previsto para

estos casos, resulta harto difícil, ya que obraron en el cumplimien-
to legítimo de un deber o en el ejercicio de la función pública que
la Constitución y las leyes les encomienda (artículo 20-7 CP)».
Continuación: «…utilizaron moderadamente la fuerza, y algu-

nos guardias, excepcionalmente y de forma innecesaria, se sirven
de medios reprobables e incurren en excesos, lo que determinó la
condena en la instancia por una falta de lesiones».
Eso nos lleva a recordar y a insistir en la regulación del uso de la fuerza que
ya se ha expuesto en el presente trabajo: actuación conforme a los Principios
Básicos de Actuación, juicio de necesidad e idoneidad ex ante y juicio de pro-
porcionalidad en el uso de la fuerza concreta ex post. Es el criterio para deter-
minar si es de aplicación la eximente del artículo 20.7 CP, la eximente parcial
del artículo 21.1 CP o ninguna de ellas.
Obediencia debida
El debate en este caso se suscita sobre si la actuación de los implicados

estuvo amparada por la obediencia debida, dado que el teniente ordena la re-
ducción de la víctima y participa en ella. Sin embargo, existe la obligación de no
cumplir una orden ilegal (artículo 5.1.d LO 2/1986198). El Tribunal de casación
considera que, por la premura de los hechos (y también por la confusión rei-
nante), no era evidente que las órdenes cursadas por el teniente fueran ilegales,
por lo que considera que los actuantes están amparados por dicha eximente,
excepto los imputados, que, por utilizar una fuerza o unos medios innecesarios,
son responsables a título individual:
Fundamento cuarto: «…es preciso tener en cuenta la posi-

ción que, respecto del deber omitido, ocupaba el acusado, oficial
al mando de un puesto de la Guardia Civil, cuerpo fuertemente
jerarquizado, hasta el punto de que no solo aparece como respon-
sable de sus acciones individuales, sino además de aquellas otras
cuya ejecución ordenó, y también del conjunto de la acción de-
sarrollada, que debió transcurrir bajo su dirección de forma que,
dentro de las posibilidades de actuar legítimamente en tales cir-
198. «d) Sujetarse en su actuación profesional, a los principios de jerarquía y subordinación. En ningún caso, la obe-
diencia debida podrá amparar órdenes que entrañen la ejecución de actos que manifiestamente constituyan delito o
sean contrarios a la Constitución o a las Leyes».
118
cunstancias, se hubiera optado por la acción que permitiera un

mayor control con un mínimo riesgo».
De todos modos, aunque es evidente que el deber de obediencia no justifica

la acción delictiva, dadas las circunstancias, entre las que destaca la extrema
violencia empleada por el detenido al resistirse, y la rapidez de lo ocurrido, no
sería exigible a los agentes una negativa al cumplimiento de la orden ante un
eventual carácter manifiestamente ilegal de la misma.
Fundamento octavo: «Conforme a los hechos probados la par-

ticipación de los agentes, en aquellos casos que no se hallaban
amparados por ley (extralimitaciones o excesos en casos particu-
lares) fue “inopinada” “sorpresiva” e “inesperada”, lo que elimina
su capacidad de actuación, y más hallándose presente el teniente,
máximo responsable de la fuerza policial actuante, al que se ha-
llan jerárquicamente sometidos los demás guardias, que en modo
alguno tienen el dominio del hecho».
Uso de armas
El recurso interpuesto por el teniente argumentaba que el uso de armas

conceptuadas como prohibidas podía estar amparado en la excusa absolutoria
del artículo 20.7 CP, dado que «...los instrumentos utilizados en la reducción,
defensa extensible y defensa eléctrica, estén concebidos como elementos di-
suasorios, no ofensivos, siendo ese el uso que el teniente Rivas da a los mismos,
como lo demuestran las pruebas periciales médicas de las que se desprende
que sólo le aplicó al cuerpo la punta de tales defensas, sin asestar golpes lesivos,
sino con la única finalidad de que con tales toques el sujeto perciba la posibili-
dad del uso más riguroso de los mismos, contribuyendo tal percepción a través
de ese mecanismo sicológico, al cese de su actitud» (Fundamento décimo).
El Tribunal de Casación desvirtúa este argumento en el propio Fundamento

décimo, citado más arriba: el teniente actuó de forma innecesaria, con franca
extralimitación. Además de los hechos probados y del relato fáctico se despren-
de que golpeó a la víctima con los objetos referidos, por lo que es responsable
de su uso. Por lo tanto, el uso de dichos instrumentos es ilegítimo, no solo por
su falta de autorización reglamentaria, sino por su uso antijurídico. Ese uso
antijurídico fundamenta la condena por imprudencia grave con resultado de
muerte, impuesta por el Tribunal de Casación.
119
CIENCIAPOLICIAL
Responsabilidad subsidiaria
Se condena a los imputados al pago de las responsabilidades civiles, siendo

responsable subsidiaria la Administración, tal y como se refleja en la segunda
sentencia, fundamento cuarto:
«Tratándose de la responsabilidad civil de un funcionario pú-

blico, ocasionada en el ejercicio de su cargo, la responsabilidad
civil subsidiaria debe corresponder al Estado (Ministerio del Inte-
rior) de conformidad al artículo 121 CP».
Tal circunstancia no ofrece dudas para el Tribunal de Casación.
12 Resumen de criterios legales, jurisprudenciales y doctrinales
La doctrina científica presenta una opinión consolidada que pode-

mos resumir como sigue:
Por parte de la jurisprudencia del Tribunal Supremo (Sala 2.ª), también

podemos encontrar una gran unanimidad a la hora de pronunciarse sobre el
ejercicio de la fuerza legítima por parte de la Policía. Los elementos principales
de dicha doctrina son:
• En primer lugar, la justificación del ejercicio del uso de la fuerza basado

en el artículo 104 CE y en los preceptos internacionales reflejados en
el preámbulo de la LO 2/1986, de 13 de marzo (Declaración sobre la
Policía del Consejo de Europa y Código de conducta para funcionarios
encargados de hacer cumplir la Ley de Naciones Unidas), junto con los
Principios Básicos de Actuación recogidos en el artículo 5 de la mencio-
nada LO 2/1982, de 13 de marzo. Este ejercicio se constituye según los
requisitos siguientes:
» Deber de actuar en el ejercicio de su cargo, utilizando si es necesa-

rio armas, «con la decisión necesaria y sin demora», respetando los
principios de congruencia, oportunidad y proporcionalidad.
120
» Utilización de armas cuando exista riesgo para su vida, su integri-

dad física o la de terceras personas o grave riesgo para la seguridad
ciudadana.
• En el caso de que se cumplan los requisitos anteriores, la actuación está

amparada por la excusa absolutoria del ejercicio legítimo de un derecho
y el cumplimiento de un deber, oficio o cargo.
• La aplicación de la eximente sigue la teoría del interés preponderante,

en la medida en que ese deber legal sea superior o reporte un mayor
interés que el de naturaleza penal (Conde-Pumpido, 2016).
• Para que se aplique esa eximente, deben darse las siguientes caracterís-
ticas (ver SSTS de 14 de febrero de 1997, 949/2013, de 19 de diciembre,
La STS 21 de septiembre de 1999 (en relación con las SSTS 17 de enero
de 1994, 13 de mayo de 1996, 7 de marzo de 1998):199
1. Que los agentes obren en el desempeño de las funciones propias de

su cargo. Este requisito puede desdoblarse en dos facetas: a) que los
autores sean agentes de la autoridad; b) que se encuentren en el ejer-
cicio de sus funciones.
2. Que el recurso a la fuerza haya sido racionalmente necesario para la

tutela de los intereses públicos o privados cuya protección les viene
legalmente encomendada.
3. Que la medida de fuerza sea proporcionada, es decir, la idónea en

relación con los medios disponibles y la gravedad de la infracción
que pretende evitar el agente mediante su utilización, actuando sin
extralimitación alguna.
4. Que concurra un determinado grado de resistencia o de actitud peli-

grosa por parte del sujeto pasivo, que justifique que sobre el mismo
se haga recaer el acto de fuerza.
• Necesidad en abstracto y en concreto (STS 1010/2009 de 27 de octubre),

al exigir que, para que la actividad del agente se considere justificada,
deben cumplirse los siguientes requisitos:
199. Conde-Pumpido Tourón, (2016): Op. cit.,pp. 29-30.
121
CIENCIAPOLICIAL
«Que para el cumplimiento del deber concreto en cuyo ámbito

se está desarrollando su actividad le sea necesario hacer uso de
la violencia (necesidad en abstracto), porque, sin tal violencia, no
le fuera posible cumplir con la obligación que en ese momento le
incumbe; que la violencia concreta utilizada sea la menor posible
para la finalidad pretendida, esto es, por un lado, que se utilice
el medio menos peligroso, y, por otro lado, que ese medio se use
del modo menos lesivo posible, todo ello medido con criterios de
orden relativo, es decir, teniendo en cuenta las circunstancias con-
cretas del caso, entre ellas las posibilidades de actuación de que
dispusiere el agente de la autoridad (necesidad en concreto); y
proporcionalidad de la violencia utilizada en relación con la situa-
ción que origina la intervención de la fuerza pública». 200
• En función de la anterior doctrina, Conde-Pumpido establece que

«cuando no exista la primera (necesidad en abstracto), no cabe hablar
de eximente completa ni incompleta, mientras que cuando concurre la
necesidad en abstracto, aunque no concurra en concreto, sí cabe apre-
ciar la exención con carácter incompleto».201
Sobre el uso de armas, los criterios jurisprudenciales y doctrinales no son

diferentes a los expuestos, se puede concluir que se regula de forma coinciden-
te con el uso de la fuerza, con las siguientes particularidades:
• Son de aplicación los Principios Básicos de Actuación del artículo 5 de

la LO 2/1986
• Será de aplicación específica el artículo 5.2.d, relativo al uso de las ar-

mas de fuego, autorizando su uso en dos supuestos: riesgo racional-
mente grave para su vida, su integridad física o las de terceras personas
o en aquellas circunstancias que puedan suponer un grave riesgo para
la seguridad ciudadana.
• No está autorizado el uso de armas prohibidas o no reglamentadas. Para

su determinación se aplicará el Reglamento de Armas (Real Decreto
137/1993, de 29 de enero, por el que se aprueba el Reglamento de Ar-
mas, modificado por Real Decreto 726/2020, de 4 de agosto.
200. STS 1010/2009 de 27 de octubre. https://supremo.vlex.es/vid/-71476155

201. Conde-Pumpido Tourón (2016): Op. cit., p. 30.
122
• Para la determinación de la exclusión de la antijuridicidad en su uso

(eximente del artículo 20.7 CP) se realizará un juicio ex ante sobre la
necesidad en función de la situación, eligiendo en todo caso el medio
de menos lesividad de las posibles. Una vez elegido el medio idóneo, se
realizará un juicio ex post sobre la proporcionalidad concreta de su uso
específico.
En relación con el uso de fuerza en reuniones y manifestaciones, en primer

lugar, existe una competencia genérica de Policía Nacional y Guardia Civil (y
de algunas Policías autonómicas, no así de las Policías locales) de intervenir
en el mantenimiento y el restablecimiento del orden y la seguridad ciudadana
(artículo 11.d LO 2/1986). En todo caso, dicha intervención siempre respetará
el contenido esencial de los derechos fundamentales de los ciudadanos. En lo
relativo al ejercicio del derecho de reunión y manifestación, dichas reuniones
o manifestaciones podrán ser suspendidas o disueltas cuando concurra alguno
de los requisitos siguientes:
«a) Cuando se consideren ilícitas de conformidad con las Leyes

penales b) Cuando se produzcan alteraciones del orden público,
con peligro para personas o bienes. c) Cuando se hiciere uso de
uniformes paramilitares por los asistentes. d) Cuando fueran or-
ganizadas por miembros de las Fuerzas Armadas o de la Guardia
Civil infringiendo las limitaciones impuestas en el artículo 13 de
la Ley Orgánica 9/2011, de 27 de julio, de derechos y deberes de
los miembros de las Fuerzas Armadas o en el artículo 8 de la Ley
Orgánica 11/2007, de 22 de octubre, reguladora de los derechos y
deberes de los miembros de la Guardia Civil» (art. 5 LO 9/1983
de 15 de julio).
Los motivos de suspensión o disolución, así como el uso de armas y fuerza

por parte de la Policía varían en el caso de comisión o no de delitos:
• En el caso de comisión de delitos está justificado el uso de armas. No así

el de armas de fuego en todos los casos. Para su uso se estará a lo especi-
ficado en el caso anterior, con la particularidad de que las circunstancias
(medio público, pluralidad de personas, riesgo para terceros, etc.) hacen
muy desaconsejable su uso. Las declaraciones y manifestaciones de or-
ganismos internacionales (Naciones Unidas y Consejo de Europa) van
en esta misma línea (ver Preámbulo de la LO 2/1986).
123
CIENCIAPOLICIAL
• En el caso de comisión de infracciones administrativas, no está justifi-

cado el uso de armas. Se podrá proceder a la suspensión o disolución
en casos justificados, respetando el contenido esencial del derecho (ver
STC 66/1995, de 8 de mayo). Para la suspensión o disolución se reque-
rirá al «uso progresivo de medios», graduando el uso de fuerza según
criterios de proporcionalidad y progresividad.
• En los casos de «resistencia pasiva», según la profesora Cervelló Donderis,

cuando los manifestantes actúan «negándose a seguir las indicaciones
policiales de disolución» pero sin provocar agresiones ni acometimiento
(ver Cervelló, 2013), tampoco está justificado el uso de armas y sí el de
«uso progresivo de medios», del que se ha hablado en el punto anterior.
La responsabilidad civil subsidiaria de la Administración, ante el uso de

fuerza por los policías, determina que, aunque existen diferentes tipos de Poli-
cía, la aplicación de la responsabilidad civil subsidiaria es común a todas ellas
cuando dicha intervención cumpla dos requisitos:
• Cuando actúa en función de su cargo.
• Cuando la lesión o el daño es consecuencia del normal funcionamiento

de los servicios públicos.
El procedimiento es distinto, dependiendo de si la intervención del policía

constituye o no delito:
• En caso de intervención legítima que no constituya delito se aplica la

legislación contencioso administrativa (el perjudicado puede dirigirse a
la Administración hasta agotar la vía administrativa y, posteriormente,
demandar ante la jurisdicción contencioso administrativa); subsidiaria-
mente, puede interponer demanda ante la jurisdicción civil.
• En caso de delito, la responsabilidad se basa en la aplicación del artí-

culo 121 CP, pudiendo derivarse o no responsabilidad subsidiaria de la
Administración, dependiendo de los pronunciamientos de la sentencia
en relación con la actuación del imputado: si actuó como funcionario
público y el resultado es consecuencia del normal funcionamiento de
los servicios públicos, la Administración es responsable. Se reserva al
perjudicado la acción civil en todos los casos. En ningún caso podrá
124
utilizar esta vía contra la Administración. Hay una regulación particular,

en el caso del uso de armas de fuego:
» En el caso en que el policía se encuentre de servicio, el Tribunal Su-

premo aplica la llamada «teoría del riesgo», en la que considera que
todo uso de armas de fuego genera una responsabilidad subsidiaria
de la Administración, considerando que dotar de armas de fuego
a los policías para realizar su trabajo crea un riesgo genérico en la
sociedad, por lo que debe responder de las consecuencias del riesgo
creado.
» En caso de que esté fuera de servicio, se pueden dar a su vez dos

circunstancias: en la primera, estando fuera de servicio realiza ac-
tos que conectan con el cumplimiento de obligaciones inherentes al
cargo, en aplicación del artículo 5 de la LO 2/1986 (identificaciones,
detenciones, etc.). En este caso, la Administración debe responder.
El segundo caso es la actuación a título exclusivamente particular o
la utilización de armas o instrumentos prohibidos. En este caso la
Administración queda exonerada de responsabilidad.
13 El uso legítimo por parte de la policía: desarrollo histórico y

operativo
En la exposición realizada en epígrafes anteriores, además de una

destacable unanimidad de fondo en la doctrina, y la jurisprudencia a aplicar
en el caso del uso legítimo de la fuerza por parte de la Policía, hemos podido
constatar ciertas opiniones de algunos tratadistas y de algunas organizaciones
defensoras de los derechos humanos que vamos a destacar una vez más:
• Una cierta preferencia a los sistemas policiales de tradición anglosajona,

frente a los de tradición continental, por ser más respetuosos con la
defensa de los derechos humanos y con la vocación de servicio público
de los policías.
• Una crítica a la falta de desarrollos normativos de corte reglamentario

en el uso legítimo de la fuerza.
125
CIENCIAPOLICIAL
• Una falta de información sobre los métodos y procedimientos policiales,

lo cual perjudica a los ciudadanos (y, en cierto sentido, influye en la
calidad del policía como servicio público).
• Una deficiente formación de las fuerzas de Policía en los procedimien-

tos de uso de la fuerza, pues estos sistemas de formación se basan en
sistemas de artes marciales, que no resultan adecuados para la práctica
policial.
• Una deficiente formación de los profesionales de la Policía sobre las

consecuencias jurídicas del uso de la fuerza.
• El uso de materiales y medios para el ejercicio de la fuerza que son po-

tencialmente lesivos, incluso para los policías que los portan.
El objetivo de los siguientes epígrafes es investigar si semejantes críticas

son fundadas, al menos en el entorno de Policía Nacional, que es donde se va a
centrar el análisis y estudio.
Para ello se van a considerar los sistemas de formación de ingreso en la Po-

licía Nacional, es decir, la formación recibida durante el periodo de formación
en la Escuela Nacional de Policía, tanto en la Escala Básica como en la Escala
Ejecutiva.
También se va a analizar y valorar el sistema de formación y capacitación

para las unidades especiales encargadas del orden público, como unidades es-
peciales y especializadas de seguridad ciudadana, así como los materiales usa-
dos para el ejercicio de la fuerza, con una puntual referencia al sistema de «uso
progresivo» y proporcionalidad.
Por otro lado, se va a realizar un somero estudio histórico del origen y evo-
lución de los sistemas de seguridad que Anneke Osse (ver Anneke Osse, 2007)
ha denominado como «continental» y «anglosajón». Al hilo de su estudio, ana-
lizaremos si puede ser fundada la opinión de que un sistema u otro es más o
menos respetuoso con los derechos humanos y el servicio público.
Igualmente, nos detendremos en un somero estudio de los sistemas opera-

tivos de regulación del uso de la fuerza, comparándolos con las regulaciones
jurídicas, previamente expuestas en el capítulo anterior.
126
También se hará una somera exposición de sistemas operativos actualmen-

te en boga, que permite una regulación sistemática e integrada del uso propor-
cionado y progresivo de la fuerza policial.
Todo ello permitirá extraer una serie de conclusiones y de propuestas de

futuro, sobre la materia objeto del presente trabajo.
13.1 La regulación del uso de la fuerza en los cuerpos de policía
María José Rodríguez Mesa202 propone cinco modelos de uso poli-

cial de la fuerza e indirectamente de disminución del riesgo de uso excesivo de
la fuerza. Estos son:
a) El modelo de uso progresivo y diferenciado de la fuerza. Seguido por la

policía venezolana, es un sistema reglamentario de respuesta del policía
en función de la actitud del interlocutor o contendiente. Presenta siete
«niveles de control policial», que varían entre la mera presencia de los
agentes hasta la fuerza «potencialmente letal».
b) El modelo de fuerza continua o modelo de la escalera (en inglés, escala-

tion and de-escalation). Cada uno de los peldaños de la «escalera de la
intervención policial» representa un uso progresivo de los medios que
puede utilizar el policía. Se estudia en el epígrafe siguiente.
c) El modelo de escala racional. Seguido por la Policía local de Seattle (Es-

tados Unidos), basado en los principios de legalidad, proporcionalidad,
gradualidad y oportunidad, fundados en un uso racional de la fuerza.
d) El modelo circular. Seguido por la policía de Canadá, el policía se sitúa

imaginariamente en el centro de una rueda. Cada radio representa una
solución potencial al problema planteado y, por consiguiente, una alter-
nativa de uso de fuerza. La autora considera que es un sistema similar al
de necesidad y proporcionalidad, usado en España.
e) Modelo de respuesta dinámica ante resistencia dinámica (DRRM). Se

representa mediante un poliedro en el que cada vértice representa una
202. Rodríguez Mesa, M. J. (2016): «El uso excesivo e indebido de fuerza por parte de la policía». En Estudio multidis-
ciplinar de la operativa y el uso de la fuerza policial. Tirant lo Blanch, Valencia, pp. 109-110.
127
CIENCIAPOLICIAL
situación (colaboración, resistencia pasiva, resistencia agresiva, resisten-

cia letal, etc.). El policía sitúa el conflicto en uno de los vértices e intenta
llevarlo de forma dinámica a una situación más favorable.
Dentro de los anteriores, la autora considera que los más proclives a des-
encadenar un conflicto con uso de la violencia son el modelo venezolano y el
de fuerza continua. El modelo canadiense presenta el problema de la falta de
formación adecuada o de experiencia del policía para lidiar con la situación,
proponiendo el DRRM como el más adecuado de todos, por ser el que crea me-
nor riesgo de uso excesivo de fuerza por parte del agente de Policía.
En el caso de España se ha seguido una regulación basada en la formulación

de los llamados Principios Básicos de Actuación (artículo 5 L.O. 2/1986), tan pro-
fusamente tratados en este trabajo, pero no hay ninguna mención explícita a
ningún modelo concreto de uso graduado de la fuerza. Esa es una de las críticas
vertidas por la doctrina, que, presuntamente, supone dos problemas: la falta de
conocimiento de los procedimientos policiales por parte de los ciudadanos y la
dificultad de enjuiciar los comportamientos por faltar normas reglamentarias de
desarrollo. Más adelante veremos si semejante crítica está fundada.
13.2 Evolución histórica
13.2.1 Modelos comparados de seguridad. Recorrido histórico
En el Capítulo I hemos reflejado la opinión de la doctrina sobre

el uso de la fuerza por parte de la policía. Una de las opiniones vertidas por los
defensores de los derechos humanos era que, de los dos modelos básicos de po-
licía, el francés o continental y el anglosajón, el primero era menos propenso a
la prestación de servicios al ciudadano y por extensión potencialmente menos
respetuoso con los derechos humanos. En el presente epígrafe vamos a estu-
diar el desarrollo histórico que han seguido los mencionados sistemas de poli-
cía y vamos a enlazarlos con el modelo español. Esa exposición nos permitirá
valorar si dichos modelos contienen en sí mismos elementos que condicionan
el ejercicio legítimo de la fuerza policial y si en última instancia es sostenible la
opinión expresada más arriba a favor de los modelos anglosajones, al menos
desde la perspectiva de los derechos humanos.
128
13.2.1 Breve historia de la policía203
La creación de la Policía moderna es la consecuencia de la crea-

ción del estado liberal revolucionario, que aparece como consecuencia de la
revolución francesa. También es el fruto de la expansión de la ciudad moderna,
como consecuencia de la revolución industrial en la Inglaterra del siglo XVIII.204
Hay dos modelos de creación de esa Policía. El inglés, urbano, civil y conce-
bido como servicio público; y el francés, centralista, uniformador y de carácter
mixto, civil y militar.205
El modelo inglés
El modelo inglés admite a su vez dos interpretaciones:206
Modelo de la Historiografía Whig.207 También se puede conceptuar como un

modelo basado en grandes políticos visionarios, que fueron conscientes de la
necesidad de la creación de las fuerzas de Policía para adaptarlo a las ciudades,
superando el modelo de la seguridad parroquial y de condados. El personaje
paradigmático sería el ministro liberal, Robert Peel, y el ejemplo, la creación de
la Policía Metropolitana de Londres.
Modelo de los «Misioneros domésticos» (domestic missionary).208 Se con-

ceptualiza la ciudad de principios del siglo XIX como una «jungla moderna» y
el policía es el misionero que se adentra en esa especie de tierra por conquistar.
O en palabras de Requena, se despliegan como «soldados en la calle».209
Tanto en un caso como en otro, la causa mediata era el miedo al crimen y al

desorden que cunde en las clases burguesas, como consecuencia del crecimien-
to de las ciudades inglesas. Al principio del siglo XIX, Londres llega a doblar en
203. Se ha seguido fundamentalmente: Ensley, C. (2002): “The origins and development of the Police”. En Mc Laughlin,
Eugene y Muncie, John. Controlling Crime. The Open University-Sage Publications. Segunda edición, Londres.
204. Requena Hidalgo, J. Policía y desarrollo urbano en la ciudad contemporánea. Tesis Doctoral. Universidad de
Barcelona, 2013. Introducción, p.4.
205. Ensley (2002) y Requena (2013). En la misma línea, Osse, A.: «Diferentes perspectivas sobre el papel del estado
y sus funcionarios». En Entender la labor policial Recursos para activistas de derechos humanos, Editorial Amnistía
Internacional (EDAI), p. 44.
206. Ensley (2002): pp. 13-16
207. Reith, C. (1938): The Police Idea. Oxford University Press. Citado por Ensley, p. 14.
208. Storch, R. D. (2002): “The police as a domestic missionary”. Journal of Social History, Vol. 9. n.º 4, pp. 481-509.
Citado por Ensley
209. Requena (2013): P. 25.
129
CIENCIAPOLICIAL
población a París. Las tensiones sociales que se crean, junto con la necesidad
liberal y burguesa de proteger la propiedad y el naciente capitalismo, llevan a
la implantación de una infraestructura policial y judicial de control social (Ens-
ley, 2002; Requena, 2013)210. Al mismo tiempo, se conceptualiza la etiqueta de
«desviado» en los miembros de las clases menos pudientes, que no quieren o
no pueden adaptarse a las nuevas condiciones laborales.211
Ello da lugar a tres tareas competenciales principales de la Policía:
Por un lado, la prevención del crimen,212 sobre todo de tipo adquisitivo (ro-
bos, atracos, en general, delitos contra la propiedad). Esta es la función princi-
pal asignada a la Policía por los «grandes hombres» liberales y no está exenta
de polémica; si bien, Robert Peel acaba imponiendo sus ideas.213 Si la Policía se
acaba imponiendo es por la persistencia de Peel y la regla de «accountability»
o rendimiento de cuentas de la Policía al poder civil y a los ciudadanos.
Posteriormente, el avance científico aplicado por la Policía (criminalística)

hace aumentar su prestigio y, paralela a la anterior, se desarrolla la actividad
de investigación y respuesta criminal. Aparece una segunda figura carismá-
tica como es la del «detective» (urbano, dotado de una habilidad intelectual
superior, vistiendo de civil y, a menudo, disfrazado para «mimetizarse» con el
medio urbano), que jaleada y popularizada por la naciente prensa de masas se
convierte en una figura popular.214
Hay una segunda fuente de rechazo a la Policía del modelo Ilustrado. El pen-
samiento liberal de los freeborn englishmen.215 A parte del hecho de considerar
a Napoleón como la mismísima encarnación del mal, pues para un británico
210. Sobre el papel de los estados en el control policial y penitenciario, ver Foucault, M. (2013): Vigilar y Castigar. Siglo
XXI Editores.
211. Ensley define esta estrategia policial como «targeting» (identificación de potenciales sospechosos). Op. cit., p. 30.
también recordamos la teoría de Berger y Lurkmann de la «construcción social de la realidad».
212. Ensley (2002), p. 28.
213. Sobre Robert Peel, ver Ensley (2002), pp. 15-19. Sobre la regla de «accountability», ver la misma obra, p. 22.
214. La figura del detective se debe al genio creador de Edgar Allan Poe, el cual, en una serie de tres cuentos (Los
Asesinatos de la Rue de la Morge, El asesinato de Marie Roget y La carta robada) sienta las bases del detective paradig-
mático: Arséne Dupin. No es, sin embargo, el primero, como bien se demuestra en Cuentos de detectives victorianos,
Alba editorial, 2013. Otros autores posteriores copiarán la fórmula. El que más notoriedad alcanzará es Arthur Conan
Doyle con Sherlock Holmes.
215. La creencia que tienen los ingleses de sí mismos de ser hombres libres se basa en una especie de supremacía
moral, que procede de los tiempos del enfrentamiento contra la monarquía española, singularmente, contra Felipe
II. El súbdito inglés se consideraba menos súbdito si se comparaba con su equivalente español de la época, pues
consideraba, a menudo erróneamente, que en su caso era libre para decidir sobre su destino, mientras que el español
estaba sojuzgado por una forma de monarquía totalitaria. Tal forma de pensar recuerda a la fábula de La zorra y las
uvas o a los mecanismos de defensa del ego. El peor engaño es el autoengaño. También el hidalgo de El Lazarillo se
consideraba de noble estirpe y abolengo para poder escapar de su cruda miseria.
130
de aquellos tiempos la seguridad era materia de decisión y lección privadas:

nada sobre lo que tuviera que decidir el rey o el Gobierno. Este sesgo de pensa-
miento parece que ha perdurado en algunas opiniones, singularmente, las que
prefieren los sistemas anglosajones a los continentales.
Sin embargo, el crecimiento de las ciudades y, sobre todo, Londres, había

obligado a reformar el sistema de seguridad basado en la contratación directa
de vigilantes por parte de las parroquias o los condados. Los hermanos Fiel-
ding216 crean el embrión de los futuros cuerpos de Policía británicos en 1749:
los Bow street runners, que perduran durante noventa años.
A la larga, serán inoperantes como cuerpo de seguridad porque podían con-

tratarse para trabajos privados, más lucrativos, y porque devolver los botines
criminales requisados se convierte en un mal negocio: era preferible retenerlos
y cobrar un rescate por su devolución. La línea entre legal e ilegal no se vuelve
fina; en este caso, simplemente desaparece.
El primer intento de un nuevo modelo de Policía lo realiza el Duque de

Wellington, en Manchester en 1824, utilizando al ejército en una manifestación
obrera que acaba conociéndose por la «batalla de Peterloo»;217 tras este hecho
luctuoso, Wellington encarga a Robert Peel la creación de la Policía Metropoli-
tana de Londres.218
El 7 de diciembre de 1829 se despliegan por la ciudad de Londres mil po-

licías vistiendo frac azul, pantalones grises y sombrero de copa. Tan extraña
indumentaria iba encaminada a ofrecer una imagen que combinara la seriedad
con un aspecto presuntamente civil, cercano al atuendo de los caballeros de
la época, huyendo de los uniformes militares, con el objetivo de conseguir un
mayor apoyo y aceptación de los ciudadanos.
Sin embargo, fueron recibidos con burlas y la mofa se extendió a los ape-
lativos que se les adjudicaron: peelers (peladores, derivado del apellido de su
creador), coppers (posteriormente apocopado en cop, la denominación de uso
común para la Policía en el mundo anglosajón. Originalmente, procede de co-
216. El segundo de los hermanos, John Fielding, que sucede a su hermano Henry como magistrado en 1754, era
ciego. Sin embargo, consiguió distinguir por la voz a 3000 delincuentes.
217. Requena Hidalgo, J. (2013): Policía y desarrollo urbano en la ciudad contemporánea. Tesis Doctoral. Universidad
de Barcelona, 2013. p. 25.
218. Para mayor información sobre este cuerpo, consultar su página web: http://content.met.police.uk/Home . Como
se recoge en la página, hay un segundo cuerpo de Policía en dicha ciudad: The Police of the City of London. Para aca-
bar con las suspicacias de los ricos y poderosos en Londres, Robert Peel no permitió desplegarse a la Metropolitan
Police en ese distrito, que cuenta con su propia fuerza de Policía.
131
CIENCIAPOLICIAL
pper (cobre), por el aspecto de la placa-insignia metálica que caracteriza a la

Policía) y finalmente bobbies, que es el que ha prevalecido.
La indumentaria elegida iba encaminada a hacer a los nuevos policías me-

nos evidentes y visibles que a los uniformes militares. Buscando la eficacia, los
más cualificados cambiaron su indumentaria para vestir ropas genuinamente
civiles y convertirse en un auténtico cuerpo de detectives, dedicados a la in-
vestigación de delitos. Para mantener el anonimato necesario para su trabajo,
empiezan a entrar a la sede de la Policía Metropolitana situada en Whitehall
Place, por la parte trasera del edificio, que daba a la calle Great Scotland Yard.
Con el tiempo se impuso la metonimia y Scotland Yard fue la denominación
del cuerpo de detectives de la Metro Police Force y, por extensión, de toda la
Policía Metropolitana.
El paso siguiente, en el caso de Inglaterra, fue una progresiva generalización

e implantación del modelo, conservando su carácter de Policía civil, preferente-
mente no armada (como proponía Robert Peel originalmente) y que ejercía sus
competencias “by general consent” (por consentimiento de los ciudadanos).
A partir de la promulgación en 1856 de la “County and borough Police Act”
se crea un “National Inspectorate”, controlado por el Home Office (Ministerio
del Interior) bajo el gobierno de Lord Palmerstone, que lleva a la extensión
del modelo, creando fuerzas de Policía uniformadas, burocráticas y jerárquicas,
aunque desposeídas de estructura y carácter militar.219 El modelo, con pocas
variaciones, ha continuado hasta nuestros días.
El modelo francés220
Es el que los defensores de los derechos humanos han criticado como más
propenso a la fuerza emanada desde los gobiernos y menos respetuoso con la
idea de servicio público.221
La idea de una Policía profesionalizada parte del prusiano Juan Enrique Go-
ttlob Von Justi que, a su vez, toma la idea (y la denominación) de Adam Smith.222
Para Von Justi, hombre de la Ilustración, pero educado en una monarquía absolu-
219. Ensley (2002), p. 19 (para mejor comprensión, ver la Tabla sobre el establecimiento de fuerzas de policía en
Inglaterra e Irlanda, p. 21).
220. Ensley (2002), pp. 41 -48. Requena (2013), pp. 22-24.
221. Osse, A. (2007).
222. «La policía es la segunda división general de la jurisprudencia. El nombre es francés y originalmente deriva del
griego Politeia, que propiamente significaba la policía del gobierno, esto es: salubridad, seguridad y economía». Smith,
A. (1896): Lectures on Justice, Police, Revenue and Arms. Oxford, Claremons Press, pp. 154-156. En la nota se ha refle-
jado la etimología del término, tal y como la relata Anneke Osse (ver nota 6 del presente trabajo).
132
tista pura, el Estado es el origen y la razón de ser de la sociedad, porque procura

el orden necesario para un normal desenvolvimiento de las acciones humanas.
Von Justi cree que un poder benévolo debe ser impuesto desde arriba, para
que la sociedad pueda funcionar de forma equilibrada y eficiente. Tal es la con-
tribución de la Policía. En su obra, Tratado de la ciencia de la Policía, le atribuye
un doble significado: en sentido estricto se refiera a las acciones que procuran
«felicidad» (sic) a los ciudadanos, basadas en el orden y la disciplina.223
En sentido lato se refiera a aquellas normas de regulación interior de un

Estado, que tienen que ver con la promoción del comercio, la industria, la mi-
nería, la agricultura y, en general, lo que llamaríamos en terminología española
el fomento de la riqueza de un Estado. Para ello era necesario que existiera una
buena Administración y regulación interior del Estado.
Si cambiamos monarquía absolutista por revolución liberal burguesa te-

nemos el mismo sistema con otros protagonistas: Napoleón no modificó el
statu quo, solo lo generalizó: al paso de sus ejércitos, desplegaba unidades de
retaguardia, como los Gendarmes, que aseguraban el orden interno de los te-
rritorios conquistados, pero que también podían ser utilizadas como infantería.
En 1809, los Gendarmes, al mando de Etienne MacDonald, forman el centro

del ataque francés en la batalla de Wagram. Logran el triunfo, que le vale a su
general para ser ascendido a mariscal de Campo, pero quedan tan maltrechos
que son retirados al interior de Francia para reorganizarse. Corre el año 1810 y
el imperio napoleónico se encuentra en su apogeo.
Debido a las bajas sufridas, los Gendarmes se pierden la desastrosa campa-

ña de Rusia de 1812 y son solo utilizadas como tropas de retaguardia y para dar
seguridad en los territorios ocupados. A partir de ese momento, aunque son
utilizados esporádicamente para misiones militares, se convierten, sobre todo,
en una policía territorial.
Paralelamente, la ciudad de París ha crecido al amparo de las conquistas na-

poleónicas y la inseguridad ha aumentado en consonancia. No es un fenómeno
novedoso: la ciudad de Londres alcanzó el millón de habitantes en 1750.224 Tal
concentración humana presenta un problema desde la perspectiva de la se-
223. Ver Del Olmo, I. (2021): «La Balada de la Policía moderna». En El Laberinto y la Diosa Triple, pp. 105-107. Altaveu.
Valencia.
224. Sharpe, J. (2002): “Crime, Order and Historical Change. Epígrafe 6.3: Victorian crime and the rhetoric of social
problems. En Muncie y Mc Laughlin, pp. 143-145.
133
CIENCIAPOLICIAL
guridad: la ciudad moderna no puede ser controlada con los procedimientos

meramente administrativos o de intervención territorial apuntados más arriba.
La ciudad no es un espacio, es un ecosistema: en el mismo escenario se da una
pluralidad de interacciones que responden a un sistema cíclico y, generalmente,
periódico: el ciclo día-noche, el ciclo semana-fin de semana y el ciclo ordina-
rio-vacaciones. La fisionomía de la ciudad cambia y cambia también el tipo y el
número de los ciudadanos en cada una de esas situaciones.
En la sociedad occidental moderna hay dos modelos de desempeño de las

funciones de Policía:
La Policía que trabaja en núcleos urbanos y ciudades y que llamaremos ur-

bana. Para sus labores de prevención y respuesta del fenómeno del crimen, el
factor fundamental es el del control del tiempo, frente a las Policías territoria-
les, cuyo cometido es la ocupación física del espacio.
Las Policías territoriales o aquellas que se despliegan en territorios con nú-

cleos dispersos de población o «pueblos». Su razón de ser es la ocupación física
del territorio, que puede ser permanente o no permanente.
En virtud de lo anterior, tenemos tres tipos de Policías:
Policías militares o civiles, dependiendo de que se integren en una estruc-

tura de Fuerzas Armadas o que no lo hagan. La existencia de disciplina, or-
ganización jerárquica o rangos y títulos de reminiscencia militar a la hora de
denominar los puestos de trabajo en una Policía determinada no la convierten
necesariamente en militar. Este carácter viene dado por si se integra o no en
las Fuerzas Armadas de un Estado.
Policías uniformadas y no uniformadas. En determinadas condiciones, un

cuerpo de Policía puede desempeñar ambas tareas. Incluso los profesionales
de un determinado cuerpo de Policía pueden vestir uniforme según las tareas
encomendadas o no vestirlo. Un profesional de la Policía perteneciente a uno
de estos cuerpos puede vestir uniforme en un determinado puesto de trabajo y,
posteriormente, pasar a otro en el que trabaje sin uniforme, o viceversa.
Policías urbanas y Policías territoriales. Las primeras se ubican en grandes

núcleos de población y, las segundas, en territorios con población diseminada.
El número de habitantes que constituyen una ciudad variará en cada comu-
nidad humana, pero siempre implica un cambio de complejidad en la organi-
134
zación social, que la diferencia de los núcleos no urbanos. Además, las ciuda-
des modernas crecen y se desarrollan verticalmente sobre el terreno, no solo
horizontalmente. En las ciudades modernas no es posible ocupar físicamente
el territorio de forma permanente, por lo que el factor decisivo a la hora de
proporcionar seguridad es el control del tiempo, o, mejor dicho, de los ciclos
de tiempo.225
Anneke Osse, en la Parte II de su obra,226 distingue, dentro de los sistemas de

seguridad y justicia, los integrados en lo que llama «sistemas de seguridad»,227
a los militares (con especial mención a las fuerzas policiales paramilitares228),
las agencias de seguridad interna229 y a los proveedores de seguridad privados.
En un epígrafe aparte, estudia de forma genérica el sistema de justicia penal.
Ya hemos reseñado en el capítulo I que, básicamente, los divide en sistemas
acusatorios y sistemas inquisitivos. En todo caso, en su planteamiento siempre
subyace la crítica implícita de que, independientemente del sistema aplicado
en cada país, en última instancia, debe primar el modelo de servicio y el respe-
to a los derechos humanos.
En el breve bosquejo histórico que hemos aportado, vemos que la evolución

de los sistemas policiales ha respondido a necesidades basadas en el desarrollo
de las sociedades contemporáneas. El objetivo último no ha sido el de la pro-
tección de los derechos humanos, sino el de servir de elemento de control y
estabilización de los sistemas sociales. Tal vez deberíamos decir de los sistemas
económicos. En ese sentido, el modelo anglosajón parece ser más sensible a
los intereses de las clases dominantes, que fueron las que presionaron para la
creación de la Policía británica, frente a la idea continental de la creación de
una superestructura de corte administrativo, que fomentara una serie de con-
diciones que permitieran el desarrollo de las economías nacionales.
225. A diferencia del entorno no urbano, la ciudad funciona al menos por tres ciclos interrelacionados y coordinados:
el ciclo día-noche, el ciclo semana-fin de semana (que incluye los días festivos) y el ciclo ordinario-vacaciones. El com-
portamiento de los habitantes urbanos varía en cada uno de esos momentos según una alternancia cíclica y continua.
Nos comportamos, vestimos y ocupamos espacios distintos, dependiendo del momento del día, de la semana y del
año en el que nos encontramos. Eso implica un diferente escenario de seguridad que, a su vez, demanda soluciones
diferentes. «Alcanzar los objetivos del mantenimiento del orden público». En Entender la labor policial. Recursos para
activistas de derechos humanos. Editorial Amnistía Internacional (EDAI).
226. «Alcanzar los objetivos del mantenimiento del orden público». En Entender la labor policial. Recursos para activis-
tas de derechos humanos. Editorial Amnistía Internacional (EDAI).
227. Entiende que el «sector de la seguridad» incluye todos los factores que influyen en el mantenimiento legítimo
de la seguridad. Eso incluye la Policía, las «fuerzas especiales», la Policía militar, los organismos de información de
seguridad y los organismos de seguridad privados. VerOsse, A.: Op. cit., pág. 62.
228. Osse, A.: Op. cit., p. 64.
229. Incluye dentro de este concepto a las Policías y a las agencias de inteligencia, incluyendo las dedicadas a la
«inteligencia política». Este planteamiento de la estructura de seguridad tiene un marcado sesgo anglosajón, que no
se encuentra en los modelos continentales.
135
CIENCIAPOLICIAL
Quizá por su origen, a diferencia de lo que puedan opinar los defensores

de los derechos humanos, el modelo continental está más cerca de la difusión
de dichos principios, pues la expansión de los ejércitos napoleónicos lo era
también de las ideas revolucionarias, entre otras la Declaración de Derechos del
Hombre y el ciudadano,230 aprobada por la Asamblea Nacional francesa el 26
de agosto de 1789.
A renglón seguido vamos a estudiar el caso de España, de marcado origen

francés y evolución original y exclusiva.
14 El modelo de seguridad en España
El modelo de seguridad en España es, en origen, de inspiración fran-

cesa o continental, modelo que copia casi literalmente231. Según Requena, el
origen del modelo español arranca con la creación en 1844 de la Guardia Civil.
Esta misma opinión es sustentada por Ensley232.
Sin embargo, Turrado Vidal no es de la misma opinión y argumenta que la

Policía moderna en España aparece con la Real Cédula, de 13 de enero de 1824,
promulgada por Fernando VII «Sobre el arreglo de la Policía de mis Reinos».233
La preocupación de Fernando VII y se su ministro de Gobernación, José Fer-
nández Gascó,234 era la persecución de bonapartistas y liberales, por lo que le
dan un sesgo político a las amplias competencias con las que dotan a la Policía.
Nótese que la creación de la Policía española moderna antecede a la «Metro
Police», de Robert Peel, en cinco años, y a la «Sûreté Nationale» francesa, en
dos años.
A partir de 1844, con la creación de la Guardia Civil, encontramos un desplie-

gue similar al francés: un cuerpo territorial, militar y rural, junto a otro civil, ur-
bano y con competencias en el control de opositores políticos. Volveremos sobre
230. https://www.conseil-constitutionnel.fr/es/declaracion-de-los-derechos-del-hombre-y-del-ciudadano-de-1789 .
Consultado febrero-abril 2021.
231. Ver Requena (2013) y Turrado Vidal (2000).
232. Ver Ensley (2002).
233. Para ver antecedentes a la real cédula, ver Turrado Vidal (2000) o también http://historianovel.blogspot.com.
es/2007/12/sistema-policial-en-tiempos-de-fernando.htm (consultado febrero-abril 2021).
234. http://humanidades.cchs.csic.es/ih/paginas/jrug/diccionario/gabinetes/m1_fernando7.htm (consultado febre-
ro-abril 2021).
136
la Guardia Civil más adelante, dado que es un ejemplo de despliegue territorial

moderno, dentro de la diferenciación que contemplamos en este proyecto.
El esquema de seguridad apuntado se mantiene con pocas variaciones hasta

el asesinato de Eduardo Dato, presidente del Gobierno de España, el 8 de mar-
zo de 1921, víctima del terrorismo anarquista.
En 1922 se modifica la estructura de la Policía, creando el Cuerpo de Vigi-

lancia, civil y vistiendo de paisano, dedicado a la investigación y, paralelo al
mismo, el Cuerpo de Seguridad, de carácter y estructura militares y vistiendo
de uniforme. Con la llegada de la Segunda República no se modifica el esque-
ma, pero el 9 de febrero de 1932 se cambia el nombre del Cuerpo de Seguridad
por el de Cuerpo de Seguridad y Asalto. La llegada de la Guerra Civil no cambia
la organización, excepto en una fugaz fusión de la Policía y la Guardia Civil en
la zona republicana, en el año 1937.
Al final de la Guerra Civil, el régimen de Franco mantiene un cuerpo civil o

Cuerpo de Seguridad, que luego pasará a denominarse Cuerpo General de Po-
licía y, más tarde, Cuerpo Superior de Policía y un cuerpo militar y uniformado
llamado Policía Armada y de Tráfico. Las competencias de tráfico pasan, a par-
tir de 1959, a depender de la Agrupación de Tráfico de la Guardia Civil, pasando
a llamarse solamente Policía Armada. A partir de 1978 se reforma, pasando a
llamarse Cuerpo de Policía Nacional.
Ambos cuerpos, Policía y Guardia Civil, han estado supeditados a nivel terri-
torial a los gobernadores civiles (luego delegados y subdelegados del Gobierno)
desde su creación.235
El mencionado esquema, copiado del sistema francés, cambia radicalmente

a partir de la Ley Orgánica de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado.236 El
objetivo expreso de la Ley, señalado en su preámbulo, es el declarar el carácter
de servicio público de la Policía: por encima de cualquier otra finalidad, la Ley
pretende ser el inicio de una nueva etapa en la que destaque la consideración
de la Policía como un servicio público dirigido a la protección de la comunidad,
235. El precedente lo constituyen los subdelegados de Fomento, creados por Javier del Burgo, el 23 de octubre de
1833. Una reforma establecida el 29 de septiembre de 1847 pasa a crear los gobiernos civiles, de carácter provincial,
y les dota de estructura y competencias copiadas de las prefecturas francesas. El sistema se mantiene hasta la
creación de las delegaciones y subdelegaciones del Gobierno, hasta la Ley de Organización y Funcionamiento de la
Organización del Estado, de 15 de abril de 1997. http://www.boe.es/buscar/doc.php?id=BOE-A-1997-7878
236. Ley Orgánica 2/86 de 13 de marzo de 1986 de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado. http://www.boe.es/
boe/dias/1986/03/14/pdfs/A09604-09616.pdf
137
CIENCIAPOLICIAL
mediante la defensa del ordenamiento democrático237. Para ello, crea un código

deontológico común238 a todas las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, admitien-
do que la regulación de competencias constitucionales permite la creación de
nuevas fuerzas policiales, controladas por las comunidades autónomas y los
ayuntamientos. España sale a partir de ese momento de la influencia del mo-
delo francés (aunque no lo abandona completamente), sin llegar a un modelo
de Policía federal o descentralizada.
En las disposiciones generales (artículos 1 a 4), la Ley pasa a definir el nuevo

statu quo239 involucrando a los ciudadanos y la seguridad privada en el auxilio y
colaboración de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, atribuyendo la competencia
exclusiva de la seguridad pública al Estado (basada en los artículos 104 y 149.1.29
de la Constitución), con colaboración de las comunidades autónomas y ayunta-
mientos, define lo que son Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado (artículo
2) y el deber de colaboración entre las mismas. La casualidad o la suerte implican
que, de forma paralela a los cambios que se dan en el mundo (globalización), Es-
paña modifica su modelo policial, adaptándose a la realidad cambiante.
También unifica los dos cuerpos policiales estatales, Cuerpo Superior de

Policía y Policía Nacional, en el nuevo Cuerpo Nacional de Policía, que se consti-
tuye en el referente de los cuerpos policiales en España.240 Mantiene el carácter
militar de la Guardia Civil, pero bajo control del Ministerio del Interior.241 Se
conserva el modelo francés de dos tipos de Policía, una territorial y militar y
otra civil y urbana, con tres niveles: Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Esta-
do, Policías autonómicas y Policías locales242. También incorpora la norma de
creación de la Policía Judicial, dependiente de jueces y tribunales.
La definición de los Cuerpos de Seguridad del Estado se recoge en el artícu-

lo 9 de la LO 2/86:
237. LO 2/86. Preámbulo II. Hay dos objetivos no declarados dentro de la Ley. El primero, desvincular a la Policía del
estigma que arrastraba para las fuerzas políticas de izquierda, por su atribuida vinculación con el franquismo. En la
segunda, tiene influencia el reciente golpe de estado de 1982, queriendo impedir en el futuro la participación en estos
hechos de la Policía.
238. Basado en las normas internacionales centrales de tipo policial: la Declaración sobre la Policía del Consejo de
Europa y el Código de conducta para funcionarios encargados de hacer cumplir la Ley, de Naciones Unidas. Los
Principios Básicos de Actuación, comunes a todas las Policías, se recogen en el artículo 5.Todos estos extremos se
han tratado en profundidad en el capítulo I.
239. En lo relativo a la LO 2/86 sigo el impagable magisterio del profesor Francisco Muñoz Usano.
240. El artículo 9 pasa a crear el Cuerpo Nacional de Policía como «un Instituto armado de naturaleza civil». Esta
definición se repetirá tanto en las Policías autonómicas como locales.
241. La Guardia Civil pasa a ser una fuerza básicamente policial, bajo dependencia del Ministerio del Interior, pero deja
la puerta abierta para su participación en misiones militares fuera de España o su integración en Fuerzas Armadas,
en los casos de estados de excepción y sitio.
242. Artículo 2 de la LO 2/86.
138
«Las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado ejercen sus

funciones en todo el territorio nacional y están integradas por:
a) El Cuerpo Nacional de Policía, que es un Instituto Armado de

naturaleza civil, dependiente del ministro del Interior.
b) La Guardia Civil, que es un Instituto Armado de naturaleza

militar, dependiente del ministro del Interior, en el desempeño de
las funciones que esta Ley le atribuye, y del ministro de Defensa
en el cumplimiento de las misiones de carácter militar que éste o
el Gobierno le encomienden. En tiempo de guerra y durante el es-
tado de sitio, dependerá exclusivamente del ministro de Defensa.”
Sus competencias se recogen en el capítulo II de la mencionada

Ley Orgánica, artículos 11 y 12:
“Artículo once.
1. Las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado tienen como

misión proteger el libre ejercicio de los derechos y libertades y
garantizar la seguridad ciudadana mediante el desempeño de las
siguientes funciones:
a) Velar por el cumplimiento de las Leyes y disposiciones gene-

rales, ejecutando las órdenes que reciban de las autoridades, en el
ámbito de sus respectivas competencias.
b) Auxiliar y proteger a las personas y asegurar la conservación

y custodia de los bienes que se encuentren en situación de peligro
por cualquier causa.
c) Vigilar y proteger los edificios e instalaciones públicos que

lo requieran.
d) Velar por la protección y seguridad de altas personalidades.
e) Mantener y restablecer, en su caso, el orden y la seguridad

ciudadana.
f) Prevenir la comisión de actos delictivos.
139
CIENCIAPOLICIAL
g) Investigar los delitos para descubrir y detener a los presun-

tos culpables, asegurar los instrumentos, efectos y pruebas del de-
lito, poniéndolos a disposición del Juez o Tribunal competente y
elaborar los informes técnicos y periciales procedentes.
h) Captar, recibir y analizar cuantos datos tengan interés para

el orden y la seguridad pública, y estudiar, planificar y ejecutar los
métodos y técnicas de prevención de la delincuencia.
i) Colaborar con los servicios de protección civil en los casos de

grave riesgo, catástrofe, o calamidad pública, en los términos que
se establezcan en la legislación de protección civil.
2. Las funciones señaladas en el párrafo anterior serán ejerci-

das con arreglo a la siguiente distribución territorial de compe-
tencias:
a) Corresponde al Cuerpo Nacional de Policía ejercitar dichas

funciones en las capitales de provincia y en los términos munici-
pales y núcleos urbanos que el Gobierno determine.
b) La Guardia Civil las ejercerá en el resto del territorio nacio-

nal y su mar territorial.
3. No obstante lo dispuesto en el apartado anterior, los miem-

bros del Cuerpo Nacional de Policía podrán ejercer las funciones
de investigación y las de coordinación de los datos a que se refie-
ren los apartados g) y h) del número 1 de este artículo, en todo el
territorio nacional.
La Guardia Civil, para el desempeño de sus competencias pro-

pias, podrá asimismo realizar las investigaciones procedentes en
todo el territorio nacional, cuando ello fuere preciso.
En todo caso de actuación fuera de su ámbito territorial, los

miembros de cada Cuerpo deberán dar cuenta al otro de las mismas.
4. Sin perjuicio de la distribución de competencias del apartado

2 de este artículo, ambos Cuerpos deberán actuar fuera de su ám-
bito competencial por mandato judicial o del Ministerio Fiscal o,
140
en casos excepcionales, cuando lo requiera la debida eficacia en su

actuación; en ambos supuestos deberán comunicarlo de inmedia-
to al Gobernador civil y a los mandos con competencia territorial
o material; el Gobernador civil podrá ordenar la continuación de
las actuaciones o, por el contrario, el pase de las mismas al Cuerpo
competente, salvo cuando estuvieren actuando por mandato judi-
cial o del Ministerio Fiscal.
5. En caso de conflicto de competencias, ya sea positivo o ne-

gativo, se hará cargo del servicio el Cuerpo que haya realizado las
primeras actuaciones, hasta que se resuelva lo procedente por el
Gobernador civil o las instancias superiores del Ministerio del In-
terior, sin perjuicio de lo dispuesto para la Policía Judicial.
6. Al objeto de conseguir la óptima utilización de los medios

disponibles y la racional distribución de efectivos, el Ministerio del
Interior podrá ordenar que cualesquiera de los Cuerpos asuman,
en zonas o núcleos determinados, todas o algunas de las funciones
exclusivas asignadas al otro Cuerpo».
El artículo doce establece que:
«1. Además de las funciones comunes establecidas en el artícu-

lo anterior, se establece la siguiente distribución material de com-
petencias:
A) Serán ejercidas por el Cuerpo Nacional de Policía:
a) La expedición del documento nacional de identidad y de los

pasaportes.
b) El control de entrada y salida del territorio nacional de espa-

ñoles y extranjeros.
c) Las previstas en la legislación sobre extranjería, refugio y

asilo, extradición, expulsión, emigración e inmigración.
d) La vigilancia e inspección del cumplimiento de la normativa

en materia de juego.
141
CIENCIAPOLICIAL
e) La investigación y persecución de los delitos relacionados

con la droga.
f) Colaborar y prestar auxilio a las policías de otros países, con-

forme a lo establecido en los Tratados o Acuerdos Internacionales
sobre las Leyes, bajo la superior dirección del ministro del Interior.
g) El control de las entidades y servicios privados de seguridad,

vigilancia e investigación, de su personal, medios y actuaciones.
h) Aquellas otras que le atribuya la legislación vigente.
B) Serán ejercidas por la Guardia Civil:
a) Las derivadas de la legislación vigente sobre armas y explosivos.
b) El resguardo fiscal del Estado y las actuaciones encaminadas

a evitar y perseguir el contrabando.
c) La vigilancia del tráfico, tránsito y transporte en las vías pú-

blicas interurbanas.
d) La custodia de vías de comunicación terrestre, costas, fron-

teras, puertos, aeropuertos y centros e instalaciones que por su
interés lo requieran.
e) Velar por el cumplimiento de las disposiciones que tiendan a

la conservación de la naturaleza y medio ambiente, de los recursos
hidráulicos, así como de la riqueza cinegética, piscícola, forestal y
de cualquier otra índole relacionada con la naturaleza.
f) La conducción interurbana de presos y detenidos.
g) Aquellas otras que le atribuye la legislación vigente.
2. Las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado están obliga-

das a la cooperación recíproca en el desempeño de sus competen-
cias respectivas.
142
3. Las dependencias del Cuerpo Nacional de Policía y de la Guar-

dia Civil actuarán recíprocamente como oficinas para la recepción
y tramitación de los documentos dirigidos a las autoridades de
cualquiera de los dos Institutos».
Esta arquitectura normativa se plasma en una estructura de seguridad ad

hoc que exponemos acto seguido.
Estructura de Seguridad
A diferencia de la creación de la Policía Metropolitana inglesa, obra de

Robert Peel, el modelo español no es consecuencia directa de una coyuntura
social e histórica concreta, sino que es fruto de los cambios políticos emanados
de la Constitución de 1978.
En el nivel de la seguridad pública,243 el Gobierno de la Nación se atribuye la

competencia en Seguridad, con participación de las comunidades autónomas y
las corporaciones locales. Se recoge en los artículos 1, 2 y 3 de la Ley Orgánica
2/86. El ejercicio de dicha competencia corresponde a los Fuerzas y Cuerpos
de Seguridad en los tres niveles enunciados. Sin embargo, se crea una especie
de «asimetría flexible» en la aplicación del modelo.244 El artículo 10.1 adjudica
al Ministerio del Interior las competencias de la administración general de la
seguridad ciudadana y el mando superior de las Fuerzas y Cuerpos de Seguri-
dad del Estado, así como la responsabilidad de las relaciones de colaboración y
auxilio con las autoridades policiales de otros países, conforme a lo establecido
en tratados y acuerdos internacionales.
Eso permite hacer pivotar sobre el Ministerio del Interior las competencias
de coordinación en materia de estrategia de seguridad que emanan de la Unión
Europea, utilizando de forma directa a los Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del
Estado. Al mismo tiempo, al ejercer así mismo la competencia en el nivel na-
cional de materia de Protección Civil y Emergencias,245 a través de la Dirección
General de Protección Civil y Emergencias, permite una coordinación fluida y
una integración de los medios de Policía y Guardia Civil en los operativos de
intervención, en el caso de catástrofes. Esta coordinación y uso de medios se
ha ampliado y generalizado a los casos de catástrofes fuera de España, usando
el Gobierno a unidades especializadas de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del
243. Para la interpretación del concepto de seguridad pública, ver el epígrafe tercero de esta obra.
244. Jar Couselo, G. (1995): Modelo Policial español y Policías autonómicas. Ed. Dykinson, Madrid.
245. R.D. 400/2012 por el que se desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio del Interior. http://www.boe.
es/buscar/act.php?id=BOE-A-2012-2396
143
CIENCIAPOLICIAL
Estado en operativos internacionales. En el mismo ámbito de la seguridad pú-

blica, nos encontramos con el desarrollo normativo de las unidades de Policía
Judicial, de las que hablaremos a continuación y que dan respuesta a la lucha
contra la delincuencia organizada internacional.
Al mismo tiempo, el Ministerio del Interior se constituye como el punto de

contacto nacional para el Comité Permanente de Seguridad Interior (COSI),246
así como de dos estructuras fundamentales en la seguridad interior europea y
a las que hace referencia la Estrategia de seguridad interior para la implanta-
ción de la coordinación operativa a nivel de la Unión Europea: por una parte,
CEPOL,247 y, por la otra, SITCEN.248
De esta manera, aunque originalmente no fuera creado para este objetivo,

el Ministerio del Interior y el sistema emanado de la LO 2/86 da respuesta a
las dos líneas estratégicas de acción propuestas por la Estrategia de Seguridad
Interior en su página 10: la dimensión vertical o de articulación con los países
del entorno, enlazando con las estructuras de coordinación e inteligencia de
otros miembros de la UE, usando así mismo los recursos del Cuerpo Nacional
de Policía y la Guardia Civil, y al mismo tiempo, la dimensión horizontal a tra-
vés del despliegue funcional y orgánico de los Fuerzas y Cuerpos de Seguridad
del Estado, complementado con las Policías autonómicas y locales.
En segundo lugar, el artículo 4.2 de la Ley Orgánica 2/86, establece que la

seguridad privada249 tiene atribuida una obligación genérica de colaboración.
Hablaremos de seguridad privada250 cuando se cumplen tres requisitos:
• Controlados o regulados por poderes públicos.251 Eso implica regulación

pública de su adscripción, selección, formación y prestación general de
246. El COSI se crea en virtud del Tratado de Lisboa (Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea), concretamente,
en el artículo 71, para facilitar, promover y reforzar las acciones operativas en el marco de la seguridad interior de la
UE. http://europa.eu/legislation_summaries/glossary/internal_security_committee_es.htm
247. CEPOL es la Escuela Europea de Policía. Se crea en virtud de Decisión del Consejo europeo, de 22 de diciembre
del 2000. El Punto de contacto español es el Gabinete de Coordinación y Estudios de la Secretaría de Estado de
Seguridad del Ministerio del Interior.
248. El SITCEN o Situation Center es un centro conjunto para el análisis de inteligencia, dependiente de la secretaria
general de la Unión Europea, con sede en Bruselas. A veces es conocido coloquialmente como la “CIA europea”.
249. «Las personas y entidades que ejerzan funciones de vigilancia, seguridad o custodia referidas a personal y bienes
o servicios de titularidad pública o privada tienen especial obligación de auxiliar o colaborar en todo momento con las
Fuerzas y Cuerpos de Seguridad». No menciona expresamente a la seguridad privada, pero es obvio a quien se refiere.
250. En lo relativo a seguridad privada hay que destacar la labor del comisario principal, Esteban Gándara Trueba, que
tanto y tan excelentemente ha contribuido en este campo. Considero importante citar el preámbulo de la Ley y su
definición de seguridad: «La seguridad no es solo un valor jurídico, normativo o político; es igualmente un valor social.
Es uno de los pilares primordiales de la sociedad, se encuentra en la base de la libertad y la igualdad y contribuye al de-
sarrollo pleno de los individuos». A los efectos de este trabajo, no se podría hacer una afirmación más clara y exacta.
251. Ver Ley 5/2014 de Seguridad Privada, título preliminar, artículos 1 a 13 y Título I, artículos 14 a 16 y sobre todo el
144
servicios y un régimen general de obligaciones y sanciones reguladas

por Ley.
• Prestación profesional y continuada de servicios, a cambio de una com-

pensación económica. Es una relación entre particulares, pero regulada
por el Derecho administrativo. La diferencia con otros servicios no es-
triba en que esté regulado públicamente, sino que se trata de un bien
público suministrado de forma privada y, por lo tanto, sometido a con-
trol previo y de legalidad.
• Limitación de los servicios de seguridad privada que se pueden prestar a

particulares y por parte de particulares. Dado su carácter de bien público,
los gobiernos y los estados limitarán la prestación de servicios por parte
de operadores privados a aquellos que no afecten al bien común, la segu-
ridad ciudadana o la convivencia pacífica de una sociedad. El particular
que demande un servicio de seguridad proporcionado por un operador
privado deberá tener un interés legítimo y justificado para contratarlo.252
En todo caso, la inclusión como operador de la Seguridad privada ha per-

mitido, por un lado, una mayor oferta de servicios, por lo que el ciudadano en
determinados casos puede elegir reforzar su seguridad con la garantía de que
el servicio que va a recibir está controlado y verificado por el Ministerio del
Interior. Eso permite mejorar la prevención general y, por consiguiente, la sen-
sación de seguridad de los ciudadanos. Por el otro, los poderes públicos tam-
bién contratan servicios de seguridad privada, permitiendo liberar a policías
y guardias civiles de servicios rutinarios y de poco valor añadido en materia
de seguridad, aumentando la eficacia y la eficiencia al destinarlos a tareas de
prevención y respuesta más especializadas.
Finalmente, el artículo 4.1 establece una obligación genérica de colabora-

ción con la seguridad pública253. Este deber de colaboración254 se ampliará pos-
teriormente en normas como las leyes orgánicas de seguridad ciudadana, aun-
que no han estado exentas de polémica, por ejemplo, en las críticas vertidas por
Título V, Control administrativo, artículos 53 a 55.

252. El Preámbulo de la ley 5/2014 lo refleja con meridiana claridad al establecer el modelo de seguridad privada: «…
la forma en la que los agentes privados contribuyen a la minoración de posibles riesgos asociados a su actividad
industrial o mercantil, obtienen seguridad adicional más allá de la que provee la seguridad pública o satisfacen sus
necesidades de información profesional con la investigación de asuntos de su legítimo interés».
253. «Todos tienen el deber de prestar a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad el auxilio necesario en la investigación y
persecución de los delitos en los términos previstos legalmente».
254. Muñoz Usano, F. Curso de Gestión en la Seguridad Integral. UPCT. Cartagena.
145
CIENCIAPOLICIAL
las distintas opciones políticas.255 La norma entronca con la tradición clásica de

supeditar lo privado a los intereses generales y lo público.256
Seguridad ciudadana: La competencia en materia de seguridad ciudadana

en España descansa en el artículo 104.1 de la Constitución.257 Sin embargo, no
se encuentra ninguna definición estricta de dicho concepto. Para encontrar
una aproximación al concepto de seguridad ciudadana y a su interpretación
constitucional debemos recurrir a la STC 172/2020, de 19 de noviembre de
2020. Recurso de inconstitucionalidad 2896-2015, que, en su fundamento jurí-
dico tercero, letra a, establece: «La Ley Orgánica de protección de la seguridad
ciudadana afirma que la seguridad ciudadana se erige en “un requisito indis-
pensable para el pleno ejercicio de los derechos fundamentales y las libertades
públicas” (art. 1.1), y la configura como el conjunto de actuaciones dirigidas a
“la protección de personas y bienes y el mantenimiento de la tranquilidad de los
ciudadanos” (art. 1.2). Se ofrece por el legislador una concepción de seguridad
ciudadana que viene a coincidir, en lo sustancial, con la que este tribunal ha
elaborado para configurar la seguridad pública como concepto material deli-
mitador de competencias».258
Cabe, en este momento, hacer una remisión. A juicio del autor, para po-
der aclarar el concepto, se puede hablar estrictamente de seguridad ciudadana
cuando se da la concurrencia simultánea de tres fenómenos:
• Entorno público (ver la famosa definición de lo público del juriscon-

sulto romano Ulpiano). Se excluyen los domicilios y recintos privados,
pero con excepciones, pues si en dichos lugares se desarrollan activida-
des deportivas, lúdicas o recreativas reguladas por el Derecho adminis-
trativo, prima la concurrencia de múltiples personas sobre la potestad
de exclusión.
• Pluralidad de personas. No puede fijarse en cuanto se estima la plura-

lidad porque dependerá de la situación, el entorno, las condiciones del
255. Ver «Ley Mordaza, los puntos más polémicos que la oposición quiere derogar». En El Diario, edición digital,
23 de noviembre de 2016. Disponible en: https://www.eldiario.es/politica/ley-mordaza-polemicos-oposicion-dero-
gar_1_3714434.html
256. «Derecho público» es aquel que compete al Estado romano («Res pública», la cosa pública, se puede entender
como aquello que compete al estado romano o del bien general de los ciudadanos), mientras que el «Derecho priva-
do» es aquel que se preocupa de los intereses de los particulares. Ulpiano. Digesto. I Inst. D.1.1.1.2.
257. Las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, bajo la dependencia del Gobierno, tendrán como misión proteger el libre
ejercicio de los derechos y libertades y garantizar la seguridad ciudadana.
258. STC 172/2020, de 19 de noviembre de 2020. Recurso de inconstitucionalidad 2896-2015, Fundamento jurídico
tercero, a.
146
espacio, la hora del día y la razón que lleva a reunirse a esa pluralidad
de personas.
• Intervención de unidades uniformadas de Policía. Que las unidades de

Policía vistan uniforme hace patente su condición de tales y constituye
el elemento diferenciador, frente a actuaciones, por ejemplo, en el mar-
co de Policía Judicial o antiterrorismo, en las que las unidades actuarían
de forma encubierta y vistiendo ropa de paisano.
El planteamiento de las competencias en materia de seguridad ciudadana

es relevante, porque no olvidemos que la LO 2/1986 atribuye a las Fuerzas de
Seguridad del Estado las competencias en el mantenimiento y restablecimien-
to de la seguridad ciudadana. Este tipo de competencias de mantenimiento y
restablecimiento adquieren perfiles propios, en el caso del orden público y, por
lo tanto, en relación con el ejercicio de los derechos fundamentales de reunión
y manifestación (y de libertad de expresión ejercido colectivamente).
El problema surge con la interpretación de qué abarca la seguridad ciuda-

dana. Anteriormente se ha aportado el concepto personal que maneja el autor.
La idea matriz es terminar con la concepción de un orden público regulado
gubernativamente y devolver el espacio público a los ciudadanos.259 Desapa-
rece la autorización previa para ejercer el derecho de reunión, desaparece la
normativa relativa al control del orden público y su regulación por parte de
la Policía, se hace una nueva regulación de tipos penales, despareciendo los
delitos contra el orden público… A cambio se garantiza el ejercicio de varios
derechos fundamentales recogidos en la Constitución, como son los de asocia-
ción, reunión, manifestación y libertad de expresión. Para ello, la ocupación del
espacio público solo precisa del requisito de comunicación previa y respetar
determinados criterios formales. Nótese que la mayoría de los actos de uso
de dicho espacio son lúdicos y no políticos: competiciones deportivas, fiestas
populares, concentraciones vecinales de diverso tipo… Este tipo de actividad ha
ido en aumento, sobre todo, durante los fines de semana y la época estival, sin
que en general registre problemas mayores (quizás deberíamos eximir al fenó-
meno del «botellón», que sí genera problemas, pero su análisis nos distraería
del objetivo marcado).
259. Es la idea de fondo de la Ley reguladora del derecho de reunión y manifestación, así como la que subyace en el
preámbulo de la LO2/1986 y las sucesivas leyes orgánicas de protección de la seguridad ciudadana, aunque siempre
subyacerá una cierta tensión interpretativa, hasta que se haga un desarrollo reglamentario más específico; dicha
posición choca contra la opinión de muchos profesionales solventes de la seguridad, que ven en esta regulación
una peligrosa limitación que dificulta la intervención, frente a la enorme variabilidad de condiciones que se pueden
producir en la práctica operativa.
147
CIENCIAPOLICIAL
Nos encontramos entonces ante un escenario de ejercicio de derechos fun-

damentales. Dichos derechos son esencialmente subjetivos y, por lo tanto, de-
ben ser reclamados por los interesados. El derecho está reconocido de forma
genérica, pero su ejercicio debe serlo de forma individual y específica, aunque
se ejercen en concurrencia con otros ciudadanos, como ocurre con los de reu-
nión y manifestación. La doctrina y la jurisprudencia vienen a coincidir en el
carácter preferente del derecho frente a la regulación y, por lo tanto, la estricta
necesidad de aplicar un juicio de racionalidad ex ante para el uso de la fuerza y
de proporcionalidad en su ejercicio (ver capítulo I).
Por establecer un símil con otro derecho fundamental, que creo que puede ha-
cer más comprensible el argumento, hablemos por un momento de la libertad de
circulación. Dicha libertad da derecho a circular libremente por todo el territorio
español, excluyendo, claro está, dentro de la propiedad privada ajena sin permi-
so de su propietario o poseedor. Sin embargo, dicho derecho está jurídicamente
limitado. Por ejemplo, yo no puedo moverme por una vía pública conduciendo
un vehículo a motor a la velocidad excesiva. Ni tampoco con un vehículo que no
esté habilitado o autorizado a usar. Esa conducta puede ser incluso objeto de res-
ponsabilidad penal, dependiendo del tipo objetivo y de la conducta del sujeto. Es
decir, no se ampara el ejercicio antijurídico del derecho, el ejercicio contrario a la
norma, por más que el derecho esté reconocido en abstracto.
La intervención en reuniones y concentraciones se confiere específicamente

a los Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado (ver artículo 9 LO 2/1986).
Este control cae directamente dentro de la asunción de competencias en ma-
teria de mantenimiento y restablecimiento de la seguridad ciudadana. En el
caso de la Policía Nacional, hay unidades especiales y especializadas dedicadas
a estos cometidos. No con exclusividad: también existen en la Guardia Civil y
actúan bajo criterios de competencia territorial, así como en la Ertzantza y los
Mossos d’Esquadra.
Además, hay una amplísima variedad de supuestos de ocupación del espa-

cio público de tipo lúdico y deportivo, que no precisan el concurso de unidades
específicas y se encomiendan a operativos convencionales, distintos de las uni-
dades especiales y especializadas. En estos cometidos, sí tienen competencias
las Policías autonómicas y las Policías locales.
Incluso en el caso de que se utilicen unidades especiales y especializadas, la

mayoría de los servicios desempeñados tienen que ver con espectáculos de-
portivos (apoyo al control de la seguridad en ligas profesionales de fútbol y
148
baloncesto, por ejemplo), visitas de personalidades o dispositivos complejos

por el número de efectivos, por la índole de los cometidos o por las especiales
competencias ejercidas. Por ejemplo, son desplegadas en grandes crisis y catás-
trofes y para cubrir grandes desplazamientos, dado su carácter móvil, altamen-
te polivalente y sus altas capacidades.
Aunque lejanamente son herederas de la creación de las Compañías Repu-

blicanas de Seguridad francesas y de las Compañías de Reserva General, han
sido reformadas a partir del año 1989, mediante Real Decreto 1669/1989, de
29 de diciembre, que crea las Unidades de Intervención Policial (UIP) y regula
su estatuto y funciones.260 Posteriormente se crearon las Unidades de Preven-
ción y Reacción (UPR), como unidades especializadas de tipo regional y local
para este tipo de cometidos. Se pueden utilizar conjuntamente, pero alterna-
tivamente, porque las funciones de la UIP no pueden ser ejercidas por la UPR,
aunque las UIP sí pueden ejercer las funciones de estas últimas. Con todo, la
casuística es tan variada que no podemos recogerla ni de forma resumida.
Las competencias de las UIP vienen recogidas en el artículo 1 del Real De-
creto 1669/1989261:
«Artículo 1.
Se crean en el Cuerpo Nacional de Policía las Unidades de Inter-

vención Policial como órganos móviles de seguridad pública con
la misión de actuar en todo el territorio nacional, principalmente
en los supuestos de prevención y de peligro inminente o grave de
alteración de la seguridad ciudadana.
Dichas Unidades tendrán las siguientes misiones:
a) Colaboración en la protección de SS. MM. los Reyes de Espa-

ña y altas personalidades nacionales y extranjeras.
b) Prevención, mantenimiento y restablecimiento, en su caso,

de la seguridad ciudadana.
260. No me resisto a citar el nombre de su creador, el comisario principal, Antonio Bertomeu Fraisolí.
261. Real Decreto 1669/1989 de 29 de diciembre, que crea las Unidades de Intervención Policial (UIP) y regula su
estatuto y funciones. Código ético de la Policía Nacional. Boletín Oficial del Estado. Disponible en: https://www.boe.
es/biblioteca_juridica/codigos/codigo.php?id=018_Codigo_de_la_Policia_Nacional&modo=2 (consultado: abril 2021).
149
CIENCIAPOLICIAL
c) Intervención en grandes concentraciones de masas, reunio-

nes en lugares de tránsito público, manifestaciones y espectáculos
públicos.
d) Actuación y auxilio en caso de graves calamidades o catás-

trofes públicas.
e) Actuación en situaciones de alerta policial, declarada, bien

por la comisión de delitos de carácter terrorista o de delincuencia
común y establecimiento de controles y otros dispositivos policia-
les.
f) Protección de lugares e instalaciones en los supuestos en que

así se determine.
g) Intervención en motines y situaciones de análoga peligrosi-

dad».
Como vemos, se constituyen en unidades especializadas en seguridad ciu-

dadana con competencias en toda España. No son, por tanto, unidades exclu-
sivamente de control de orden público. Tal consideración es una simplificación
inexacta. La opinión pública se alimenta de este tipo de simplificaciones, formán-
dose una imagen sesgada de las competencias y operatividad de estas unidades.
Una de las competencias más frecuentemente ejercidas por UIP y UPR son
los espectáculos deportivos. A su vez, son las que más las acercan a la relación
inmediata con los ciudadanos. Vienen reguladas por la Ley 10/1990 de 15 de
octubre, del Deporte. El motivo de la promulgación de dicha Ley fueron los
desgraciados incidentes ocurridos en el estadio de Heysel (Bruselas), con mo-
tivo de la final de la Champions Leage entre la Juventus de Turín y el Liverpool,
el 29 de mayo de 1985. Previa al partido, hubo una avalancha en una de las
gradas por un enfrentamiento entre aficiones, que supuso una trampa mortal
para los situados en la parte inferior de la grada. El resultado fue de cincuenta
y seis muertos y seiscientos heridos.
La conmoción pública generada significó la exclusión de los clubes de futbol

británicos, durante cinco años, de las competiciones europeas y el doble de du-
ración para el Liverpool (aunque luego se rebajó a seis años). También supuso
un cambio total en la regulación de la seguridad en el deporte profesional, desde
el diseño de los estadios, hasta los despliegues de seguridad para dichos eventos.
150
En el caso de España se creó una comisión de investigación en el Senado,

el 13 de abril de 1988, presidida por el senador Bernardo Bayona Aznar. Las
conclusiones se presentaron como Dictamen, el 2 de marzo de 1990. La men-
cionada Ley del Deporte surge como iniciativa legislativa a resultas de las con-
clusiones de esta comisión. Posteriormente, fue completada por la Ley 19/2007,
de 11 de julio, contra la violencia, el racismo, la xenofobia y la intolerancia en
el deporte. Ambas normas constituyen la base sobre la que se asientan los
dispositivos de seguridad de las competiciones de las ligas profesionales. En
el entorno territorial de la Policía Nacional, las competencias de ejecución se
concretan en la figura del coordinador de Seguridad, un miembro de la Policía
Nacional, y se desarrollan por parte de unidades de UIP o de UPR.
Las técnicas, despliegues y operativa son similares a los dispositivos de di-

chas unidades en orden público; sin embargo, este tipo de intervenciones no
resulta polémico y no es cuestionado por la opinión pública.
El espectador de un espectáculo deportivo acepta voluntariamente las limi-

taciones de seguridad que se le imponen, a cambio de poder disfrutar del even-
to. Ese mismo espectador, cuando acude a una concentración o manifestación,
tiene una percepción completamente diferente del operativo de seguridad, a
pesar de que es ejecutado por similares unidades y con métodos semejantes.
Se puede argumentar que el ciudadano que acude a una reunión o manifes-

tación ejerce un derecho fundamental, mientras que el que acude a un partido
de futbol no lo hace. Pero, en este segundo caso, sí se puede interpretar que
el espectador de un partido ejerce su derecho fundamental a la libertad, con-
templado en el artículo 17.1 de la Constitución. Es más, en dicho artículo se
reconoce conjuntamente el derecho «a la libertad y a la seguridad». La clave de
interpretación es la interdicción de las detenciones ilegales y arbitrarias, pero
dicho derecho no es incompatible con el de la libertad deambulatoria, contem-
plada en el artículo 19 de la Constitución.
Sin embargo, hay una diferencia a la hora de valorar ese ejercicio en el

caso del orden público: el poco desarrollado corpus normativo en este tipo
de situaciones, comparado con el que ha supuesto la promulgación de la Ley
10/1990 del Deporte y la Ley 19/2007 contra la violencia en el Deporte, con
un desarrollo normativo exhaustivo y la creación de un procedimiento ope-
rativo en espectáculos deportivos. Como comparación, la ley orgánica 9/1983
de 15 de julio, reguladora del derecho de reunión y manifestación contiene
un número reducido de artículos y ninguna previsión de desarrollo reglamen-
151
CIENCIAPOLICIAL
tario. Ya hemos mencionado que, con la llegada de la Transición, se derogó

la prolija normativa reglamentaria sobre orden público del régimen anterior.
Esa normativa no ha sido sustituida y se produce una situación de limbo legal.
La sucesiva jurisprudencia del Tribunal Constitucional, el Tribunal Supremo y
las respectivas Audiencias territoriales han venido llenando el vacío, pero las
sucesivas sentencias escapan, en general, al conocimiento de los ciudadanos,
produciéndose un vacío de conocimiento que denuncian algunos tratadistas,
en especial, Ruiz Rodríguez (2014).
Desde el punto de vista de la intervención operativa, la situación ofrece

pocas dudas para la práctica de las unidades especiales y especializadas: hay
toda una casuística de procedimiento, en casi todo coincidente con operativos
de seguridad en el deporte.
Respecto al uso proporcionado de medios al que se ha referido la profesora

Cervelló (ver capítulo I), la derogación de la Ley de Orden Público de 1959262 y
sus posteriores modificaciones, así como de la prolija reglamentación sobre la
materia, a partir de la promulgación de la Constitución y sus leyes de desarro-
llo, creó un vacío normativo y reglamentario al respecto. Ese vacío ha querido
ser llenado con la LO 4/2015, concretamente en el artículo 23. 2 y 3:
«2. Las medidas de intervención para el mantenimiento o el resta-

blecimiento de la seguridad ciudadana en reuniones y manifestacio-
nes serán graduales y proporcionadas a las circunstancias. La disolu-
ción de reuniones y manifestaciones constituirá el último recurso.
3. Antes de adoptar las medidas a las que se refiere el apartado

anterior, las unidades actuantes de las Fuerzas y Cuerpos de Se-
guridad deberán avisar de tales medidas a las personas afectadas,
pudiendo hacerlo de manera verbal si la urgencia de la situación
lo hiciera imprescindible.
En caso de que se produzca una alteración de la seguridad ciu-

dadana con armas, artefactos explosivos u objetos contundentes
o de cualquier otro modo peligrosos, las Fuerzas y Cuerpos de
Seguridad podrán disolver la reunión o manifestación o retirar los
vehículos y obstáculos sin necesidad de previo aviso».
262. Ley 45/1959, de 30 de julio, de Orden Público. Disponible en: https://boe.vlex.es/vid/ley-orden-445684478 (con-
sultado: abril 2021).
152
Por lo tanto, la ley orgánica enlaza con la opinión académica, pero no con-
creta la gradualidad y la proporción del uso. Tampoco especifican el proce-
dimiento de aviso de las medidas a adoptar. Este vacío legal es al que se han
referido los académicos, con opiniones que se han reflejado en el capítulo I.263
Sin embargo, no es del todo exacto que no se cuente con normas de pro-
cedimiento por parte de las unidades especializadas en seguridad ciudadana.
Concretamente, en lo que se refiere al uso progresivo de medios antidisturbios,
existe una Circular de la DAO264 sobre uso de materia antidisturbios, de 6 de
septiembre de 2013. La circular referida y los procedimientos utilizados en
control de orden público figuran como material clasificado, por lo que no se
puede tener acceso al mismo y menos divulgarlo públicamente. Tales restric-
ciones responden a criterios de seguridad: la difusión de las prácticas de estas
unidades sería contrarrestadas por grupos violentos, poniendo en peligro a los
miembros de dichas unidades y, por extensión, al resto de la sociedad.265
No solo ocurre en el ámbito de la Policía Nacional: el periódico digital El Dia-

rio.es publicó, el 12 de mayo de 2021, un artículo titulado «El protocolo íntegro
sobre las balas de “foam” que los Mossos ocultan al Parlament».266 En dicho
texto se recogía la argumentación de la Consellería de Interior del Gobierno
catalán para no divulgar el protocolo de uso de ese tipo de instrumentos:
«El departamento de Interior pedía no publicar este punto del

protocolo por motivos de “seguridad pública”, que permite restrin-
gir el acceso a la información pública que comporte un riesgo para
la seguridad de las personas. Alegaba además la Conselleria que
la difusión de esta información pondría en riesgo “la precisión de
los tiros y la integridad de los agentes responsables y de la ciuda-
danía afectada”.267 Los proyectiles de “foam”, según el mismo artí-
culo, “es la principal munición que utilizan las unidades de orden
263. Ver Ruiz Rodríguez (2007).
264. Dirección Adjunta Operativa de la Policía Nacional.
265. En internet hay abundante material sobre el llamado «Bloque Negro» (Black Bloc) y sus prácticas insurrectivas y
violentas con motivo de reuniones y manifestaciones, desde la fabricación de cócteles molotov y explosivos de uso
casero a cómo montan barricadas incendiadas o cómo emboscar a unidades de Policía. Como ejemplo se puede
consultar la página web de NIUS diario, de 1 de diciembre de 2019: «El manual del grupo extremista “Black Bloc” para
la protesta violenta en la Cumbre del Clima en Madrid». From https://www.niusdiario.es/nacional/politica/protes-
ta-violenta-cumbre-clima-madrid-manual-cop25_18_2859945149.html (consultado: abril 2021).
266. https://www.eldiario.es/catalunya/protocolo-integro-balas-foam-mossos-ocultan-parlament_1_7927138.ht-
ml#:~:text=El%20protocolo%20indica%20que%20la,proyectil%20a%20%22las%20extremidades%22.
267. Solé, O. y Puente, A. (2021): El Diario.es. 12/05/2021. «El protocolo íntegro sobre las balas de “foam” que los
Mossos ocultan al Parlament». Disponible en: https://www.eldiario.es/catalunya/protocolo-integro-balas-foam-mos-
sos-ocultan-parlament_1_7927138.html#:~:text=El%20protocolo%20indica%20que%20la,proyectil%20a%20
%22las%20extremidades%22.
153
CIENCIAPOLICIAL
público de los Mossos d’Esquadra después de que el Parlament

prohibiera en 2014 las balas de goma por el caso Ester Quintana.
El “foam”, que recibe su nombre por el tipo de espuma con el que
está fabricado, tiene 40 milímetros de diámetro y al estar hecho
de material viscoelástico su impacto queda repartido entre el pro-
yectil y el objetivo. La principal diferencia con la bala de goma es
que el “foam” no rebota cuando toca el suelo: al ser un proyectil
de precisión, las lesiones que provoca se producen por un impac-
to directo en el cuerpo, y no fruto de un rebote incontrolado. Se
dispara mediante un fusil de mira telescópica que incrementa su
precisión».268
En el artículo referido se hace mención a otro anterior, del mismo medio de

comunicación, titulado «“Foam”, el sustituto de las balas de goma que vuelve a
poner en cuestión el modelo de orden público de los Mossos».269
Esta precaución y suspicacia operativas por parte de los cuerpos policiales

son comprensibles. Sin embargo, en otros ámbitos del conocimiento, donde se
maneja información sensible y de seguridad, hay protocolos y reglamentos y
se ha conseguido un nivel óptimo de funcionamiento, sin poner en peligro la
restricción o el secreto de la información sensible.
Lo ideal sería alcanzar un equilibrio satisfactorio entre la seguridad y la ope-

ratividad de las unidades policiales y la información pública a la sociedad, redun-
dando esa información en un incremento de la sensación de seguridad subjetiva.
15 Formación policial en el uso de la fuerza
El profesor Ruiz Rodríguez destaca la importancia de la formación y

la capacitación de los policías en el uso de la fuerza:
«En concreto, en cuanto al empleo de la fuerza, se pronuncia el

Consejo de Europa disponiendo en la Regla 29 que es fundamen-
268. Solé, O. y Puente, A. (2021): El Diario.es. 12/05/2021. «El protocolo íntegro sobre las balas de “foam” que los
Mossos ocultan al Parlament».
269. Solé Altimira, O. (2021): El Diario.es. 18/02/2021. «”Foam”, el sustituto de las balas de goma que vuelve a poner
en cuestión el modelo de orden público de los Mossos». Disponible en: https://www.eldiario.es/catalunya/foam-mu-
nicion-mossos-sustituyo-balas-goma_1_7230194.html
154
tal la existencia y desarrollo de una formación práctica relativa

al empleo de la fuerza y sus límites con respecto a los principios
establecidos en materia de derechos humanos, principalmente del
Convenio Europeo de Derechos Humanos y de la jurisprudencia
correspondiente, y que la misma debe integrarse en la formación
de los policías a todos los niveles».270
En el Estudio Multidisciplinar de la operativa y el uso de la Fuerza poli-

cial, coordinado por los profesores Luis Ramón Ruiz Rodríguez, José Antonio
Lorente Acosta y Jesús Ayuso Vilacides,271 se formulan cuatro hipótesis sobre
la falta de adecuación de la formación policial en el uso de la fuerza, a las que
ya nos hemos referido en el capítulo I. Vamos a considerar cada una de las
hipótesis por separado, a la luz del plan de formación actualmente vigente en
el Cuerpo Nacional de Policía. Nos centraremos en la formación de ingreso,
por ser dicha formación la que reciben todos los miembros de la Policía, una
vez que ingresan. Constituye la base de la formación compartida por todos los
miembros del Cuerpo, independientemente de criterios de especialización o
promoción profesional. Es, por tanto, el mínimo común denominador por el
que debería ser juzgada la formación en la Policía.
• Hipótesis 1: la formación técnica policial en intervención física está

centrada en las artes marciales, lo que la hace inadecuada en muchas
ocasiones para la práctica policial, ya que aquellas están encaminadas a
solucionar muchas otras situaciones no compatibles con tales técnicas
policiales.
Refiriéndonos exclusivamente al ámbito del Cuerpo Nacional de Policía, va-

mos a utilizar como base documental las Guías docentes de escala básica272 y
ejecutiva,273 correspondientes al curso académico 2020-2021. En materia de
uso de la fuerza, la formación específica a la que se refiere la hipótesis anterior
se imparte en el llamado «Módulo de Prevención y Atención al ciudadano»,
que abarca las asignaturas de Técnicas de Prevención e Intervención (seguri-
dad ciudadana); Técnicas operativas Instrumentales, que a su vez se desarrolla
en las asignaturas de Técnicas y Tácticas policiales con armas de fuego y la de
Técnicas de Seguridad Vial; Defensa personal policial y, finalmente, Educación

271. Estudio Multidisciplinar de la Operativa y el Uso de la Fuerza Policial. Tirant lo Blanc. Valencia, 2016.
272. Reglamento de los Procesos Selectivos y de Formación, Real Decreto 614/1995 de 21 de abril, modificado por
Real Decreto 102/2008 de 1 de febrero.
273. Real Decreto 1393/2007, de 29 de octubre, por el que se establece la ordenación de las enseñanzas universita-
rias oficiales.
155
CIENCIAPOLICIAL
Física. El peso académico que engloba este módulo, según datos suministrados
por el propio Plan de Estudios de la Escuela Nacional de Policía, es del 30 %
del total de la carga docente del curso, variando entre el 13 %, para Prevención
e Intervención; el 8.5 %, para Educación Física; el 5 %, para Tiro y Defensa
Personal; y el 1.5 %, para Seguridad Vial. Los objetivos docentes, declarados en
el propio Plan de Estudios, son los que se relacionan a continuación:
Los objetivos de este módulo son:
«- Desarrollar correctamente las funciones de Policía que le

sean encomendadas en el ámbito de sus competencias, atendien-
do a criterios de eficiencia.
- Aplicar correctamente los protocolos de actuación policial es-

tablecidos para las labores de Seguridad Ciudadana.
- Manejar con seguridad y efectividad los medios, técnicas e

instrumentos reglamentarios, asegurando el cuidado y conserva-
ción de los mismos y velando, entre otros, por el cumplimiento
de la normativa referente al Plan Nacional de Tiro y las instruc-
ciones relacionadas con la prevención de riesgos laborales en el
ámbito de la Seguridad Ciudadana.
- Aprender a repeler agresiones ilegítimas y a utilizar con la

coacción física la falta de colaboración según criterios de legali-
dad, oportunidad, congruencia y proporcionalidad.
- Mantener buen grado de aptitud física que le permita el desa-

rrollo de las funciones policiales propias de su escala y categoría.
- Fomentar medidas de autoprotección personal y profesional,

aplicando en su caso los protocolos establecidos y las técnicas de
defensa personal adecuadas.
- Manejar correctamente los protocolos establecidos sobre el

empleo del uso de la fuerza y medios coercitivos».274
274. División de Formación y Perfeccionamiento del Cuerpo Nacional de Policía, Escuela Nacional de Policía. Guía
Académica. Curso 2020-2021.
156
No vemos la mínima mención a ningún arte marcial y sí a la aplicación con-

gruente, proporcional y oportuna de la fuerza. Los objetivos de formación que
plantea el Cuerpo Nacional de Policía son coherentes con los Principios Básicos
de Actuación y con el resto de la normativa desarrollada en el presente trabajo.
Si nos centramos en la asignatura de Defensa Personal Policial y, sin de-

sarrollar el programa de la asignatura, limitándonos a los contenidos básicos,
esta asignatura se desarrolla en nueve unidades didácticas:275
«INTRODUCCIÓN. Concepto de Defensa Personal Policial:
U. Didáctica 2. CONCEPTOS GENERALES DE DEFENSA PER-

SONAL POLICIAL.
U. Didáctica 3. NEUTRALIZACIÓN DE AGRESIONES MEDIAN-

TE EL EMPLEO DE TÉCNICAS DE BLOQUEO Y GOLPE.
U. Didáctica 4. TÉCNICAS DE ENGRILLETAMIENTO Y CA-

CHEO.
U. Didáctica 5. TÉCNICAS OPERATIVAS DE REDUCCIÓN (I).
U. Didáctica 6. TÉCNICAS OPERATIVAS DE REDUCCIÓN (II).
U. Didáctica 7. CONCEPTOS GENERALES DE DEFENSA PER-

SONAL POLICIAL EN EL SUELO
U. Didáctica 8. EL BASTÓN POLICIAL.
U. Didáctica 9. TÉCNICAS Y TÁCTICAS ANTE ARMAS».
Se pueden consultar los contenidos didácticos en los anexos del presente

trabajo. No encontramos, en la anterior enumeración de materias docentes,
ninguna referencia a artes marciales y sí a técnicas de neutralización de ataques,
reducción de agresores, técnicas utilizadas en la detención de sospechosos (en-
grilletamiento y cacheo) y uso de la defensa policial (bastón policial).276 Si nos
275. Ver el desarrollo de los contenidos didácticos en los Anexos del presente trabajo.
276. En nomenclatura técnica policial se habla de «bastón policial», para englobar todas las técnicas y todas las va-
riantes de defensa policial. Originalmente el término procede del inglés baton, objeto contundente y rígido de origen
militar, que fue adoptado por las Policías locales británicas durante el siglo XIX. Se utiliza esa denominación, porque
si se hablara de defensa policial se confundiría con la denominación de la asignatura, lo que se prestaría a equívocos,
aunque fuera del proceso de formación al arma reglamentaria de defensa, distinta del arma de fuego, con la que se
157
CIENCIAPOLICIAL
refiriéramos a la formación impartida a la Escala Ejecutiva, encontraríamos

similares contenidos y técnicas. Por mor de la brevedad no nos extendemos
en su estudio. A priori no hemos encontrado ninguna evidencia que confirme
la hipótesis planteada por los investigadores, si bien, debemos recalcar que las
fuentes consultadas son escasas y presentan un sesgo significativo, pues se
refieren solo a la formación de ingreso en el Cuerpo Nacional de Policía. Otras
Policías pueden tener otros sistemas de formación en los que se enseñe artes
marciales,277 cosa que queda radicalmente desmentida en el caso de la Policía
Nacional española.
• Hipótesis 2: el diseño y construcción de algunas de las defensas utili-

zadas por la Policía tienen una capacidad lesiva que excede de las ne-
cesidades de intervención con personas en situaciones, por ejemplo, de
alteración del orden público.
Como ya se ha mencionado, las UIP tienen su propio sistema de selección,

capacitación y dotación de material. Habría por tanto que estudiar si dicho ma-
terial es idóneo para las intervenciones en orden público. La defensa utilizada
por este tipo de unidades es del tipo semirígida, con un alma interior plástica,
recubierta de cuero con un filo de cosido que fija dicha cobertura.
Si nos referimos a otro tipo de defensas policiales (extensibles, tonfas, etc.

–ver reglamento de armas, art. 4 y art. 5.j–) que tienen la condición de prohibi-
das o de autorizadas solamente a funcionarios habilitados y sometidas a nor-
mas reglamentarias, la primera consideración es si ese tipo de defensas tienen
una autorización o habilitación legal para su uso. De no ser así, dichas defensas
no pueden ser utilizadas ni para orden público ni para ninguna labor policial.
En el caso de que estuvieran autorizadas y reglamentariamente reguladas,

cabe recordar que las competencias en materia de restablecimiento de la segu-
ridad ciudadana y las competencias en orden público están limitadas a deter-
minados cuerpos de Policía y, dentro de dichos cuerpos, a determinadas uni-
dades, muy especializadas por otro lado. Por lo tanto, no se puede asumir que
fuera de esas competencias se ejerzan labores de orden público, ni con unas
dota a los policías, se le denomina defensa policial. El término «porra» es peyorativo y nunca se usa en ambientes
profesionales. Para más información sobre este término y su origen y sobre las denominaciones de los «bastones
policiales» se puede consultar el artículo del diario La Verdad de Murcia, de 29 de septiembre de 2012: «La porra»,
escrito por Ignacio del Olmo Fernández.
277. A efectos de acotar el ámbito de qué se entiende por artes marciales, nos referimos a las que son de origen
oriental, preferentemente japonés, que se recogen bajo la denominación genérica de Budo (el camino o la vía de las
artes marciales). Ver Gaspar, L. (1980): Teoría de las Artes Marciales. Publicado por el autor, Madrid.
158
defensas ni con otras. Hay, en este sentido, un problema de definición legal en

la hipótesis referida.
• Hipótesis 3: no existe una adecuada relación entre la formación técni-

co-física recibida y el uso de tales instrumentos (defensas policiales).
Una parte importante de las lesiones que sufren los policías en la inter-
vención deriva del mal uso de tales instrumentos.
El estudio de esta hipótesis, a su vez, engloba el estudio de dos suposiciones:

la primera es que la formación técnico física para el uso de las defensas policia-
les es inadecuada. La segunda, esa inadecuada formación es fuente de lesiones.
Empezando por la segunda hipótesis, lo primero a dilucidar es si hay pocas o
muchas lesiones por el uso de defensas policiales. Para ello, habría que hacer
un estudio específico que excede el ámbito de este trabajo. Si nos referimos al
ámbito del orden público, la mayor parte de las lesiones reportadas por policías
son por lanzamiento de objetos, seguidos por golpes y agresiones de mani-
festantes violentos.278 No tiene, por tanto, que haber una correlación directa
entre la formación recibida y el número y la tipología de las lesiones sufridas.
También podría darse el caso de que haya pocas lesiones, porque la formación
recibida es mala y por lo tanto se evita el uso de las defensas. En todo caso,
ninguna de las hipótesis está suficientemente correlacionada.
En lo relativo a la formación, ya nos hemos referido al caso de la Policía

Nacional, por lo que es reproducible lo referido para la hipótesis 1.
• Hipótesis 4: los errores en la intervención y los excesos cometidos por

los profesionales de la seguridad, por la inadecuación del material y de
la formación, generan constantes actuaciones judiciales de naturaleza
penal y con responsabilidad económica administrativa y civil, que se
podrían minimizar con una adecuada planificación en esta materia. El
ejercicio profesional: acto de servicio. Asunción de responsabilidades.
Evidentemente, los errores y los excesos en el uso de la fuerza generan

actuaciones judiciales. Ya nos hemos referido a ellas en el epígrafe correspon-
diente. No está suficientemente constatado que el material de uso policial sea
inadecuado, dado que no está definido el material al que se refiere. Además,
este material evoluciona con el tiempo, buscando medios menos letales de in-
tervención. Quizás lo que pueda ser verdad en un momento histórico no lo
278. En los Servicios Médicos de la Policía Nacional no se contabilizan estadísticas de este tipo de lesiones. No obs-
tante se puede proponer un trabajo alternativo sobre esta materia
159
CIENCIAPOLICIAL
sea con posterioridad, cuando las técnicas y los materiales se hayan perfeccio-
nado. Considero que el adverbio «constante» no se puede sostener metodo-
lógicamente. ¿Cuántas intervenciones son «constantes» intervenciones? ¿En
qué ámbito? ¿Son responsabilidades por delito leve? ¿Son actuaciones como
particulares o como policías en ejercicio? ¿Usaron armas reglamentarias o de
otro tipo? Todas esas preguntas son relevantes a la hora de determinar la res-
ponsabilidad profesional y penal del agente, pero también la responsabilidad
administrativa y civil, como ya se ha expuesto en el epígrafe correspondiente.
Se necesitaría un estudio más pormenorizado y concienzudo, amén de definir
metodológicamente con más rigor la hipótesis de partida, para corroborar o
desmentir un juicio como el emitido.
15.1 El régimen disciplinario y la actuación policial
María José Rodríguez Mesa279 hace una referencia a los concep-

tos de accountability, oversight (supervisión efectiva) e integrity (integridad
transparente) como el modelo a seguir para la aplicación de los controles infer-
nos dentro de las fuerzas de Policía.
Es una terminología netamente anglosajona que parte de las llamadas «re-

glas de Peel» (ver el epígrafe relativo a los modelos históricos de seguridad
dentro de este capítulo), por el Home Secretary (ministro del Interior) británi-
co y creador de la London Metropolitan Police, Robert Peel (1788-1855).
La autora defiende la definición de integridad como «cualidad de ser hon-

rado y moralmente recto», para lo cual hay que cuidar tanto los factores per-
sonales como los organizacionales de las fuerzas de Policía. Por actividad de
supervisión entiende la «gestión de la vigilancia a nivel individual y grupal».
Finalmente, la rendición de cuentas implica «la necesidad de tener que justi-
ficar los actos o decisiones ante un tercero, con independencia del cargo que
ostente (el policía)».280
En relación con los factores de riesgo en el uso excesivo de la fuerza, la

autora diferencia entre los factores individuales, situacionales y organizativos.
ciplinar de la operativa y el uso de la fuerza policial, pp. 106 y ss. Tirant lo Blanch, Valencia.
ciplinar de la operativa y el uso de la fuerza policial, p. 107. Tirant lo Blanch, Valencia.
160
En todo caso, se trata de un problema «multifactorial» (Rodríguez Mesa,

2016), en el que influyen los tres tipos de factores en forma de constelación que
se retroalimenta.
En relación con los factores individuales, la autora señala que «un número
reducido de agentes que suelen ser los responsables de un número elevado de
quejas».281 El perfil del agente también influye en el número de quejas sopor-
tadas: mayores niveles de formación académica, género femenino y agentes de
color suelen tener menor número de quejas de promedio. En cuanto a la edad,
la autora no lo considera un factor determinante, porque, si bien es cierto que
los agentes jóvenes soportan más quejas, también es cierto que se les asigna
mayor número de tareas que a los agentes veteranos.282
Respecto a los factores situacionales, hay una alta correlación entre el uso
de la fuerza y los barrios o zonas de intervención policial. Sin embargo, la au-
tora considera el hecho de que los agentes de Policía son más proclives a exce-
derse en el uso de la fuerza en unas determinadas zonas que en otras.
Respecto a los aspectos organizativos, la autora menciona que «diversos

estudios» muestran la correlación entre el uso excesivo de fuerza por parte de
los agentes y la «ausencia de un sistema disciplinario eficaz que sancione esos
incidentes: la tolerancia institucional no solo contribuye a la existencia de este
tipo de incidentes, además disuade a compañeros más íntegros dispuestos a
denunciar a quienes los han protagonizado».283
En relación con la determinación de la responsabilidad por parte de los poli-

cías en España (incluyendo a la Guardia Civil, aunque pueden ser sometidos al
Código de Justicia Militar, pero no en sus actuaciones como Policía), mencionar
que existe una asunción reforzada de responsabilidad personal por la comisión
de delitos: además de la respuesta penal correspondiente, se ven sometidos a
responsabilidad disciplinaria, que se sustancia de forma coordinada y correla-
tiva a la penal: las sentencias penales constituyen infracción disciplinaria, que
será más o menos grave según las circunstancias concurrentes y, singularmen-
te, por la existencia de dolo: una condena por cualquier delito doloso puede
suponer la separación del servicio, al constituir falta disciplinaria muy grave.
Aunque no recibe esa denominación de forma oficial, comprobamos que los
281. Rodríguez Mesa, M. J. (2016): Op. cit., p. 106.

282. La autora no menciona los estudios que maneja, por lo que es imposible verificar sus aseveraciones.
283. Rodríguez Mesa, M. J. (2016): Op. cit., p. 106.
161
CIENCIAPOLICIAL
policías españoles están sometidos a la regla de accountability (asunción indi-

vidual de responsabilidades).
16 Escalation and de-escalation
En otras legislaciones o ámbitos ha habido interpretaciones y solu-

ciones imaginativas: por ejemplo, en las Policías de tradición anglosajona es
imperativo el uso de manuales de intervención que catalogan las situaciones
de riesgo y amenaza y prescriben una solución para ese tipo de situaciones. Es,
salvando las distancias, similar a la normativa de riesgos laborales o de riesgos
derivados de la manipulación de sustancias o mercancías peligrosas. Estableci-
do el protocolo a seguir, normalmente dichas fuerzas de Policía recurren a un
principio de interpretación que se viene a denominar escalation and de-esca-
lation. Dicho principio fue acuñado por los autores Jeffrey Rubin y Don Pruitt
en su libro, Social conflicto,284 para explicar cómo se producen los conflictos
sociales y cómo «escalan» de una situación más o menos normal y controlada
hasta otra violenta. Dicha escalada sigue cinco fases que se pueden resumir:
1. Las partes pasan de usar medios «suaves» (argumentos persuasivos,

promesas y esfuerzos por contentar) a medios enérgicos (amenazas,
juegos de poder y eventualmente violencia).
2. El conflicto aumenta de tamaño. El número de diputas crece y las partes

en conflicto involucran cada vez más recursos.
3. Los conflictos pasan de lo general a lo particular y la relación entre las

partes se deteriora. Las partes se cierran en posiciones maximalistas y
suelen pasar a la descalificación del adversario.
4. Cada vez se van añadiendo más personas o más actores al conflicto

desencadenado.
5. La estrategia de las partes degenera desde el entendimiento al afán de

vencer en la disputa y, finalmente, a lesionar al oponente.
284. Pruitt, D.; Rubin, J. y Kim, S. H. (1993): Social Conflict: Escalation, Stalemate and Settlement (The McGraw-Hill
series in social psychology). McGraw-Hill Education; 2.ª edición.
162
Para evitar la escalada de conflicto en seguridad, la doctrina operativa

prescribe que la Policía debe ir un paso por delante de la escalada que hemos
mencionado. Nótese que los cinco pasos expuestos valen para actuaciones, con
violencia física y otras, que involucran solo violencia verbal. Pero en ambos
casos, de lo que se trata es de interrumpir la fase ascendente antes de que se
descontrole. Por eso, una anticipación en la práctica operativa interrumpe el
ciclo ascendente y lleva a una desescalada del conflicto.
Pero, para ello, debe existir un manual de procedimiento para no errar en el

diagnóstico y en la solución.
163
CIENCIAPOLICIAL
17 Pirámide de uso de recursos
En el caso de España, Antonio Coque, miembro de la Guardia Civil,

profesor de Intervención Operativa Policial y creador del método de comuni-
cación táctica profesional llamado Defensa Verbal & Persuasión, propone una
«Pirámide del uso de los recursos profesionales»285 que estructura, de forma
sencilla y práctica, las opciones de intervención. Esta apelación a una pirámide
es visual y efectiva para su manejo, además de poder ser fácilmente recordada
en situaciones de presión o estrés.
Medios
letales
Medios de
letalidad reducida
Manos vacías
Comunicación Táctica
Defensa Verbal & Persuasión
Presencia Profesional
Pirámide de uso de recursos
El autor establece un algoritmo de progresión en el uso de los medios de

intervención especificado en cinco fases: las dos primeras, bien desarrolladas y
ejecutadas, son la clave del éxito, al alcanzar objetivos profesionales mediante
la persuasión. El primer escalón, base de la pirámide y sustento de los demás
escalones, se basa en ejercer influencia con la mera presencia profesional y
con la puesta en escena en el lugar de los hechos, conocimientos y elementos
íntimamente relacionados con el desarrollo de tácticas profesionales, previas
al contacto. Obviamente, estas tácticas son mucho más efectivas en el caso de
285. Coque, A. (2015): Intervención Operativa Policial, p. 153.
164
unidades de uniforme, pues el uniforme declara la legitimidad de los profesio-

nales que lo portan y de las acciones amparadas en el Estado de derecho.
La segunda fase es la utilización de la comunicación, tanto verbal como no

verbal, para influir de forma positiva en el proceso de persuasión, ofreciendo es-
trategias de negociación y herramientas comunicativas que faciliten la capacidad
de elegir las opciones válidas para la resolución del conflicto. Para alcanzar el
éxito se parte de la base de que, si a los ciudadanos se les expone de forma ade-
cuada y comprensible la situación y las salidas más favorables para sus intereses,
serán ellos los que ayudarán a llevar a término los objetivos de seguridad, pues
se sentirán parte de la solución y no del problema. Según Antonio Coque, «el
método Defensa Verbal & Persuasión dota a los profesionales de técnicas para
estar en equilibrio, saber utilizar la parte racional o emocional del cerebro para
alcanzar objetivos profesionales de forma eficiente, eficaz, segura y profesional.
Enseña como clasificar a la audiencia para utilizar la táctica comunicacional más
adecuada a cada situación y utilizar las herramientas y recursos del lenguaje
de forma profesional y efectiva. Todo ello a través de una metodología sencilla,
práctica y poderosa. Aporta a los agentes policiales herramientas y recursos para
utilizar las diferentes formas de expresión persuasiva a través de la palabra, así
como el uso de los distintos canales para comunicar: gestos, posturas, expresión
facial, proxemia, paralenguaje, emociones y apariencia. Todo ello, integrado en
un sistema de intervención operativa policial».286
Ahora bien, el propio método contempla que no todas las situaciones pue-
den ser resueltas a través de los dos primeros escalones y qué, cuando fallan o
se han agotado las dos anteriores, los profesionales deben de cumplir con sus
obligaciones a través de lo que Coque denomina el «plan B». Es decir, recurrir al
legítimo ejercicio de la fuerza sustentado en el principio jurídico de oportunidad,
que significa haber agotado el «plan A», o no ser de aplicación al caso. Esto im-
plica que los agentes deben llevar a cabo el cumplimiento de sus obligaciones por
otros medios: el uso de la fuerza. Coque menciona que «el pensamiento táctico
adecuado de un profesional durante el desarrollo de las misiones y cometidos
que tiene encomendados tiene una simple fórmula: disponer de opciones válidas
para dar respuesta a los diferentes tipos de intervención que se encuentra y con-
trolar los diferentes tipos de amenaza a los que se puede enfrentar. La clave está
en la actitud y en la forma de pensar y prever con anticipación, y esto se consigue
con formación, entrenamiento y experiencia».287
286. Coque, A. (2017): Intervención Operativa Policial, p. 129.

287. Coque, A. (2015): Inteligencia Verbal, p. 48.
165
CIENCIAPOLICIAL
Este «Plan B», cuando la comunicación ha fallado, se estructura en tres

escalones o fases: el primero estaría suscrito a las «técnicas de lucha cuerpo a
cuerpo», como son, agarrar, contener, luchar, sujetar, golpear, etc. Deben ser
ponderadas con la debida proporcionalidad en su utilización. Si las técnicas a
ser usadas en este escalón no son suficientes o no pudieran ser aplicables al
caso, habría que escalar a la siguiente fase: la utilización de medios de letalidad
reducida. Nos referimos al uso de los bastones policiales, espray de pimienta
y todo el bagaje de instrumental policial de uso reglamentario. Como último
recurso de esta pirámide de recursos profesionales, los agentes contarían con
el medio que les otorga el Estado: el uso de las armas de fuego reglamentarias,
que podrían ser usadas, en último término, en aquellas situaciones determina-
das en Derecho por el concepto de «estado de necesidad».
Ante este planteamiento podríamos deducir que la necesidad de un «Plan

B» significaría un cierto fracaso en la aplicación de los recursos normales de
relación interhumana en la gestión de los conflictos, sobre todo, de la negocia-
ción, la transacción y la comunicación haciendo uso de recursos verbales, pues
la violencia siempre indica una ruptura de la convivencia y la comunicación
sociales. Aunque este fracaso que no tiene por qué ser achacable siempre al
policía, sino que la situación de intervención requiere desde su inicio apelar
al uso del «Plan B». Opciones cuyo desarrollo se plantea en tres etapas ascen-
dientes o descendientes, que se encuentran asociadas y fundamentadas en los
Principios Básicos de Actuación de la congruencia y la proporcionalidad. A su
vez, interrelacionados con la gravedad de la situación dada y con el equilibrio
entre la potencial peligrosidad o lesividad de las técnicas a utilizar, están su
intensidad y los resultados a obtener.
Creo que es importante destacar que se puede acceder a los recursos es-
tablecidos en la citada pirámide en cualquiera de sus escalones o niveles, no
siendo necesario pasar progresivamente de la base a la cúspide. El recorrido
puede ser ascendente o descendente. Algo que no se contempla en el caso de
las Policías anglosajonas, que se ven obligadas a seguir el manual de procedi-
miento aprobado.
En cualquier caso, es una propuesta teórica, pensada para la instrucción

individual y las intervenciones de unidades regulares o de seguridad ciudada-
na, no de unidades especializadas u organizadas como la UIP o la UPR, en las
que el uso progresivo de los medios no es ni libre ni individual, sino que está
decidido y transmitido a través de la cadena de mando. Por lo tanto, tampoco
sería de aplicación a este caso.
166
Si comparamos esta propuesta con la realizada por la profesora Cervelló,

del uso progresivo de medios, nos daremos cuenta de que la pirámide de uso
de recursos da una respuesta integrada, graduada y ordenada de cara a la com-
prensión de cuál es el recurso idóneo y cómo integrar su uso para cumplir con
los requisitos legales del uso proporcionado de la fuerza por parte de la Policía.
Por lo tanto, a juicio del autor, es la propuesta académica más adecuada

para tal uso de medios graduado, proporcional y progresivo de las unidades
de Policía.
18 Conclusiones
Después de la exposición realizada, vamos a finalizar con las conclu-

siones y propuestas:
Modelos históricos
Algunos tratadistas critican el poco énfasis en el respeto a los derechos hu-

manos de ciertos modelos policiales. Primero habría que destacar que, aunque
los modelos policiales se pueden englobar en dos grandes tipologías, como son
la anglosajona y la continental, no existen «tipos puros» de modelos policiales
y que, potencialmente, todos pueden derivan hacia sistemas poco respetuo-
sos con los derechos fundamentales. Sin embargo, la influencia de las orga-
nizaciones internacionales ha moderado (sin erradicar) estas tendencias. Los
gobiernos suelen equipararse en el cumplimento de requisitos democráticos
por la asunción, al menos formal, de las recomendaciones y dictámenes de las
organizaciones internacionales en materia de Policía y uso de la fuerza. Con
todo, los modelos policiales han tenido un desarrollo histórico y una evolución
que apunta al respeto progresivamente mayor de los derechos fundamentales.
La evolución en el caso de España es paradigmática, pasando de un régimen
dictatorial a uno democrático, con respeto absoluto en el plano formal a los
derechos humanos.
Sería deseable que otras sociedades siguieran un camino similar, pero las cir-
cunstancias mandan, por lo que no se puede extrapolar un caso concreto a otro
continente o a otro país, con diferentes características históricas y sociológicas.
167
CIENCIAPOLICIAL
Por lo tanto, la crítica es asumible, si bien el objetivo del desarrollo de los

sistemas de seguridad ha respondido preponderantemente a la lógica del desa-
rrollo histórico de las sociedades contemporáneas y al control político del uso
de la fuerza.
La mejor forma aparente de cambiar y asentar un sistema respetuoso con

los derechos humanos es el asumido por las fuerzas de seguridad del Estado en
España: a través de los procesos de formación y capacitación de sus profesionales.
19 Integración de modelos y regulación legal: desarrollos

normativos y reglamentarios
La entrada de España en la Unión Europea ha supuesto la integración

del sistema de seguridad español en el de los países integrantes de dicha Ins-
titución, sobre todo en materias como documentación y extranjería y colabo-
ración penal y judicial. Curiosamente, hay más integración en este ámbito que
algunos de seguridad interna, dado que esta está condicionada por el modelo
de distribución de competencias de tipo territorial que emana de la Constitu-
ción española y es recogido y desarrollado en el modelo de la LO 2/1986.
Sería deseable que hubiera un sistema de integración de prácticas operati-

vas de todas las fuerzas de Policía de España. Además del impacto que tendría
a nivel de eficacia y de eficiencia, sería de gran ayuda para los ciudadanos, que
tendrían información contrastada de los procedimientos de actuación de la
Policía, independientemente del color del uniforme.
Con ello se conseguiría resolver uno de los problemas criticados por los
académicos y reflejado en el presente trabajo. No sería estrictamente necesario
provocar cambios legales, lo que obligaría a consensos y negociaciones legisla-
tivas, a menudo complejas y lentas. Bastaría con un desarrollo reglamentario o
mediante el ejercicio de las competencias que tienen atribuidas las comunida-
des autónomas en materia de coordinación de Policías locales.
Como se ha visto, en España, las fuerzas de Policía se resisten a un desa-

rrollo normativo exhaustivo, a diferencia, por ejemplo, de lo que ocurre en las
Policías anglosajonas. El argumento es que una norma no puede abarcar la
complejidad de las situaciones operativas que se producen en la práctica dia-
ria. Sin embargo, en materias de gran complejidad técnica y de grave peligro,
168
como es el caso del transporte o manipulación de mercancías peligrosas, se ha

llegado a una reglamentación exhaustiva, sin que la complejidad haya sido un
obstáculo para su desarrollo e implementación.
Por lo tanto, el autor se manifiesta de acuerdo con la propuesta de un desa-

rrollo reglamentario del uso de la fuerza, ofreciendo, a su juicio, más ventajas
que inconvenientes. El potencial inconveniente argumentado por los profesio-
nales de la seguridad es el riesgo de que los procedimientos operativos sean
conocidos (y, por lo tanto, contrarrestados) por los elementos violentos o cri-
minógenos. Siendo un riesgo en sí mismo, se puede construir un desarrollo
normativo que no facilite información reservada o secreta, tal y como pasa en
otros ámbitos relacionados con la seguridad. Este desarrollo normativo favo-
rece y facilita el enjuiciamiento de los conflictos en los que se hace necesario el
uso de la fuerza legal, constituyendo por lo tanto una garantía tanto para los
policías como para los ciudadanos.
En segundo lugar, cabe volver a insistir en la generalización y estandarización

de procedimientos en todas las fuerzas del Policía, independientemente del des-
ligue territorial y competencial que les corresponda. El manejo de una especie de
código o lenguaje operativo común redunda no solo en una mejora de la operati-
vidad, también es una garantía de buenas prácticas de cara al ciudadano.
No parecería muy sensato que, por ejemplo, existieran diferentes protoco-

los, según la ubicación geográfica, para abordar un fuego descontrolado en un
complejo petroquímico o para realizar una operación de neurocirugía.
Este establecimiento de las mejores prácticas profesionales llega, posterior-

mente, al conocimiento público y genera un modelo de servicio que redunda en
mejora de la imagen pública para los respectivos cuerpos de Policía y, a la larga,
incrementa en prestigio y reconocimiento de la sociedad española, dado que la
seguridad, en tiempos de crisis y catástrofes, incluidas las sanitarias, es el bien
más demandado y más valorado a nivel internacional.
169
CIENCIAPOLICIAL
20 Planes de formación e instrucción
Tanto la Policía Nacional como la Guardia Civil han apostado por la

integración de sus sistemas de formación en el «Plan Bolonia».288 Eso significa
que la formación de los Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado es extrapo-
lable a la formación del espacio universitario superior, por lo que es perfecta-
mente integrable en el sistema de formación superior en España.
Esta circunstancia ofrece dos ventajas: la primera es que, en materias jurí-

dicas y en general, en las que no sean estrictamente técnicas u operativas, el
contenido normativo y académico es extrapolable al de cualquier otra institu-
ción universitaria. La segunda permite el trasvase de formadores y contenidos
académicos entre instituciones, como pasa con cualquier universidad, con pe-
riodos de estancia y formación de los profesores en otras universidades.
El aval de la universidad, como máxima institución académica en la socie-

dad contemporánea, redundaría en la proliferación y difusión de investigación
y desarrollo en innovación en materia de seguridad.
Se podría proponer de un corpus de conocimiento diferenciado de otras

ramas, como sería la creación de una disciplina que podíamos llamar «Cien-
cias de la Seguridad». Esta nueva diversificación académica englobaría tanto la
seguridad pública, como la seguridad privada y el novedoso campo de la segu-
ridad internacional, fruto de la aparición del ciberespacio y de la generalización
de la globalización.
La seguridad se convertiría, a estos efectos, en una disciplina de estudio,

centrada en dos conceptos coincidentes con dos términos en inglés, security y
safety, que no tienen un equivalente específico en español. El primero, security,
se refiere a la respuesta ante una eventualidad ya producida. El segundo, safety,
se refiere a la prevención de riesgos y amenazas.
Tanto en un caso como en otro, el uso graduado y ajustado al derecho de la fuer-

za por parte de la Policía se convierte en la piedra angular de este nuevo enfoque.
288. Comisión Europea. Proceso de Bolonia. Disponible en la web oficial de la Unión Europea: https://ec.europa.eu/
education/policies/higher-education/bologna-process-and-european-higher-education-area_es (consultado abril
2021).
170
Para que dicho uso sea legalmente irreprochable, la propuesta pasa por, en
primer lugar, estandarizar las materias jurídicas en la formación y operativi-
dad de las fuerzas de Policía. Esa estandarización sería aconsejable, porque
reduciría (e incluso evitaría) el distanciamiento entre el mundo académico y el
policial, mejorando la colaboración y el autoconocimiento. Igualmente serviría
para dar a conocer propuestas operativas, por ejemplo, la «pirámide de uso
de recursos», propuesta por Antonio Coque, con lo que todas las partes obten-
drían y compartirían conocimiento.
Esta colaboración se podría trasladar a la sociedad, mejorando la información

de la que disponen los ciudadanos y resolviendo una de las críticas que presentan
los académicos sobre el ejercicio legítimo de la fuerza por parte de la Policía.
21 Propuestas finales
A modo de resumen, vamos a recoger las propuestas que se pueden

derivar del presente trabajo:
• Generar un sistema de intercambio de información y formación entre

la universidad y la Policía.
• Compartir experiencias académicas y docentes junto con prácticas ope-

rativas. Eso redundará en un conocimiento mejor de la realidad y de las
posibles soluciones a los problemas que se planteen.
• Generar un sistema integrado de operatividad policial en toda Espa-

ña: que el ciudadano tenga una idea clara de qué puede esperar (cómo
funciona el ejercicio legítimo de la fuerza) y qué le demanda el actual
sistema de seguridad.
• Realizar desarrollos normativos reglamentarios que faciliten el enjui-

ciamiento judicial de los procedimientos por el uso policial de la fuerza.
Esta propuesta choca con una resistencia inicial por parte de los profe-
sionales, por lo que habría que buscar el consenso entre la reglamenta-
ción y la no limitación de la capacidad de intervención operativa.
171
CIENCIAPOLICIAL
• Realizar actividades de divulgación entre los ciudadanos y la sociedad.

Desarrollar el sistema de «cartas de servicios» y mecanismos similares
para facilitar la información pública.
Propuesta de trabajos futuros
• Análisis y tipología de lesiones por el uso de la fuerza policial, tanto las su-
fridas por los policías, como por aquellos sobre los que se ejerce la fuerza.
• Estudio estadístico de las intervenciones de uso de fuerza, correlación

con las lesiones producidas, tipo de arma empleada y consecuencia ju-
rídica emanada.
172
22 Anexos
Organigrama del Ministerio del Interior (parte 1)
173
CIENCIAPOLICIAL
174
175
CIENCIAPOLICIAL
Organigrama de la Dirección General de la Policía
176
Bibliografía
art.
1 El uso legítimo de la fuerza por parte de la Policía
Normas jurídicas
• Constitución española.
• Ley Orgánica 23/1995, de 23 de noviembre, del Código Penal.
• Ley Orgánica 9/1983, de 15 de julio, reguladora del derecho de reunión.
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de las Administraciones Públicas.
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• Ley 19/2007, de 11 de julio, contra la violencia, el racismo, la xenofobia

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• Ley Orgánica 4/2015, de 30 de marzo, de protección de la seguridad

ciudadana.
• Real Decreto 1669/1989, de 29 de diciembre, que crea las Unidades de

Intervención Policial.
• Real Decreto 137/1993, de 29 de enero, por el que se aprueba el Regla-

mento de Armas, modificado por Real Decreto 726/2020, de 4 de agos-
to, por el que se modifica el Reglamento de Armas, aprobado por el Real
Decreto 137/1993, de 29 de enero.
• Código de Tráfico y Seguridad Vial.
• Instrucción 12/2007 de la Secretaría de Estado de Seguridad.
• Real Decreto 734/2020, de 4 de agosto, por el que se desarrolla la es-

tructura orgánica básica del Ministerio del Interior.
• Reglamento de los Procesos Selectivos y de Formación del Cuerpo Na-
cional de Policía, Real Decreto 614/1995 de 21 de abril, modificado por
Real Decreto 102/2008 de 1 de febrero.
• Real Decreto 1393/2007, de 29 de octubre, por el que se establece la

ordenación de las enseñanzas universitarias oficiales.
• Orden Ministerial del Ministerio de Educación 3125/2015, de 11 de no-

viembre, por la que se equipara el nombramiento de Inspector de la
Policía Nacional al título de Máster Universitario.
• Orden Ministerial del Ministerio de Educación 775/2015, de 29 de abril,

por la que se equipara la categoría de Subinspector al Título de Grado
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CIENCIAPOLICIAL
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• STS 1695/1999, 1 de diciembre.
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• Acuerdo no jurisdiccional del Pleno de la Sala Segunda, en su reunión

de 12-7-2002.
Abreviaturas:
• CP: Código Penal
• LO: Ley Orgánica
• LFFCCS: Ley de Cuerpos y Fuerzas de Seguridad
• LRJPAC: Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado y Pro-

cedimiento Administrativo Común
Páginas web:
• Comisión Europea. «Proceso de Bolonia». Disponible en: https://

ec.europa.eu/education/policies/higher-education/bologna-pro-
cess-and-european-higher-education-area_es consultado abril 2021.
• Código ético de la Policía Nacional. Página oficial del Boletín Oficial del
Estado. Disponible en: https://www.boe.es/biblioteca_juridica/codi-
gos/codigo.php?id=018_Codigo_de_la_Policia_Nacional&modo=2
• El manual del grupo extremista ‘Black Bloc’ para la protesta violenta en

la Cumbre del Clima en Madrid. Disponible en: https://www.niusdia-
183
CIENCIAPOLICIAL
rio.es/nacional/politica/protesta-violenta-cumbre-clima-madrid-ma-
nual-cop25_18_2859945149.html . Consultado abril 2021
Artículos de prensa:
• Del Olmo Fernández, I. «La porra». La Verdad de Murcia. 29 de sep-

tiembre de 2012.
Artículos digitales:
• «El mapa de los incidentes por el referéndum ilegal en Cataluña». El

País, edición digital. 2 de octubre de 2017. https://elpais.com/politi-
ca/2017/10/01/actualidad/1506832232_706322.html
• «Cataluña tuvo más de mil actos independentistas». La Vanguardia,

edición digital. 7 de mayo de 2020. https://www.lavanguardia.com/po-
litica/20200507/481010332162/cataluna-tuvo-casi-mil-incidentes-in-
dependentistas-el-segundo-semestre-2019.html
• «Quince detenidos y treinta heridos tras los graves incidentes por la

detención de Pablo Hásel». El Mundo, edición digital. 17 de febrero de
2021. https://www.elmundo.es/cataluna/2021/02/16/602c28f6fdddff-
072b8b457a.html
• Oriol Solé y Arturo Puente. «El protocolo íntegro sobre las ba-
las de ‘foam’ que los Mossos ocultan al Parlament». El Diario.es.
12/05/2021. https://www.eldiario.es/catalunya/protocolo-integro-ba-
las-foam-mossos-ocultan-parlament_1_7927138.html#:~:text=El%20
protocolo%20indica%20que%20la,proyectil%20a%20%22las%20
extremidades%22.
• Oriol Solé Altimira. «‘Foam’, el sustituto de las balas de goma que vuelve
a poner en cuestión el modelo de orden público de los Mossos». El Dia-
rio.es. 18/02/2021. Disponible en: https://www.eldiario.es/catalunya/
foam-municion-mossos-sustituyo-balas-goma_1_7230194.html
• «Amnistía Internacional denuncia 188 casos de uso indebido de porras

por la Policía en todo el mundo en los últimos diez años». Publico.es.
Disponible en: https://www.publico.es/sociedad/amnistia-internacio-
nal-denuncia-188-casos-porras-policia-mundo-ultimos-diez-anos.html
184
Bibliografía
• «La Comisión de Venecia pide a España que reforme la Ley Mordaza».

El País. 22 de marzo de 2021». https://elpais.com/espana/2021-03-22/
la-comision-de-venecia-pide-a-espana-que-reforme-la-ley-mordaza.
html
• «El uso de una tanqueta del ejército en las protestas de Cádiz provoca
un choque en el Gobierno». El País, 23 de noviembre de 2021. Edición
digital https://elpais.com/economia/2021-11-23/polemica-por-el-uso-
de-una-antigua-tanqueta-del-ejercito-en-las-protestas-por-la-huelga-
del-metal-en-cadiz.html .
• «Así es la tanqueta blindada que la policía usó en Río San Pedro». El

Diario de Cádiz, edición digital, 10 de enero de 2022. https://www.dia-
riodecadiz.es/cadiz/Huelga-metal-Cadiz-tanqueta-blindada-Policia-vi-
deo_0_1631837023.html
Planes de estudios
• POLICÍA NACIONAL. SUBDIRECCIÓN GENERAL DE RECURSOS HU-

MANOS. DIVISIÓN DE FORMACIÓN. ESCUELA NACIONAL DE POLI-
CÍA. XXXVI CURSO DE ACCESO A ESCALA BÁSICA, 2020-2021.
• POLICÍA NACIONAL. SUBDIRECCIÓN GENERAL DE RECURSOS HU-

MANOS. DIVISIÓN DE FORMACIÓN. ESCUELA NACIONAL DE POLI-
CÍA. ESCALA EJECUTIVA. PLAN DE ESTUDIOS 2006.
185
Agradecimientos
La presente obra hubiera sido imposible sin el concurso y la ayuda de las siguien-
tes personas, por lo que quiero tributarles mi agradecimiento y admiración:
El Excelentísimo Señor don Vicente Magro Server, magistrado de la Sala Segun-

da del Tribunal Supremo, por su apoyo y el material documental con el que ha nutri-
do este trabajo.
El Ilustrísimo Señor don Francisco Pastor Alcoy, magistrado juez de Instrucción,

doctor en Derecho y profesor de la Universidad de Valencia, por su amabilidad al leer
esta obra y acceder a prologarla.
A don Manrique Tejada del Castillo, juez recientemente jubilado, que leyó el borra-
dor y fue un apoyo y un estímulo constante, además de ponerme en contacto con el
prologuista de esta obra.
A don José María Caballero Salinas, doctor en Derecho, abogado en ejercicio de

enorme prestigio y decano de la Facultad de Criminología de la Universidad Católica
San Antonio de Murcia, por el apoyo, el magisterio y la amistad de tantos años.
A don César Augusto Giner Alegría, doctor en Derecho y director de la Cátedra

de Ciencias Sociales de la Sociedad de Estudios Internacionales y presidente de
la Academia Española de Ciencias Sociales, Forenses y Criminología por revisar la
estructura, las notas y la bibliografía de este trabajo.
A don Manuel Avilés, antiguo subdirector general de Instituciones Penitenciarias

e iniciador de la «Vía Nanclares», jurista, criminólogo, escritor, divulgador y un apoyo
incondicional imprescindible.
A la comisaria María Jesús Llorente, presidenta de la Fundación Policía Españo-

la y directora de la revista Ciencia Policial, por haber creído en este trabajo y haber
accedido a publicarlo.
Al equipo de redacción de las revistas Policía y Ciencia Policial, por la asistencia

técnica en la edición y publicación de este trabajo y en reconocimiento por el exce-
lente trabajo que realizan.
Y finalmente, pero para mí no menos importante, a mis profesores y maestros y

a mi familia, pues ellos son los inspiradores de la maravillosa vida de la que disfruto.
Referencias
CIENCIA Y TÉCNICA POLICIAL
CAPPELLI, C., ALFIERI, D. y CARINI, A. (2021). «Il controllo del terri-

torio. Uomini e tecnologie». Polizia Moderna, 10.
«Control del territorio. Hombres y tecnologías» El «sector de control te-

rritorial», integrado por más de 19 000 mujeres y hombres que componen la
Policía del Estado italiano, se caracteriza por la importante y constante intro-
ducción de tecnologías de apoyo a la actividad policial. La necesaria interacción
entre el hombre y la tecnología, sin embargo, presenta también perfiles críticos,
que, en un sector tan delicado como el de la «seguridad», requieren la máxima
atención por las posibles repercusiones en la seguridad física de los ciudadanos
y de la propia policía.
HOMBREIRO, L. F. (2021). Uso del ADN codificante para la obtención

de un retrato robot en criminalística. Ciencia Policial, 168, 107-123.
El estudio del ADN codificante ha permitido conocer el funcionamiento de

gran parte del genoma humano. En las ciencias forenses, una de las aplicacio-
nes prácticas es la predicción de características del donante de una muestra
anónima. Estos rasgos, de tipo físico, médico, conductual o de ancestralidad,
pueden conformar un retrato robot genético de un individuo con un porcentaje
de acierto suficientemente alto como para ser tenido en cuenta por la jurisdic-
ción penal. En la actualidad, ya se encuentran en el mercado kits de análisis de
varias características individuales cuyo uso debería ser regulado por las leyes.
MORCILLO, L. (2021). ZERO DSR. La nueva motocicleta eléctrica de la

Policía Nacional. Policía, 359, 34-41.
Ya están incorporadas a la flota de vehículos de la Policía Nacional -y en uso-

las nuevas motocicletas para el patrullaje convencional, con equipación poli-
cial homologada, que se estrenaron en las Unidades de Prevención y Reacción
(UPR) de toda España. Se trata de máquinas de la marca «Zero Motorcycles»,
modelo DSR, que cuentan con una interesante y novedosa particularidad: su
motor es eléctrico. Junto a los nuevos automóviles policiales de cuatro ruedas
del tipo híbrido e híbrido-enchufable, contribuyen a la modernización del par-
que de vehículos y al inicio de la anhelada y progresiva descarbonización de la
flota policial.
DELINCUENCIA / SEGURIDAD
BELLIOTI, G. (2021). «A tutela dell´euro». Il Finanziere, año CXXXV,

10, 34-38.
«Proteger el euro». Reportaje sobre la lucha contra la falsificación de mone-

da que realiza la policía italiana en el «Programa Pericles» incardinado en el
marco de la cooperación internacional.
«Guía Comercio seguro» (2021). Confederación Española de Comercio,

Ministerio del Interior.
Con esta guía, se pone a disposición del sector, recomendaciones y consejos

que garanticen la seguridad del servicio y del establecimiento incluyendo me-
didas de capacitación, formación e información dirigidas a mejorar las condi-
ciones de seguridad de los establecimientos y de los servicios que proporcionan,
ofreciendo asimismo herramientas digitales para la gestión de la ciberseguri-
dad que incluyen aspectos como medios de pago antifraude, suplantación de
identidades, encriptación, etc.
«Unidos para concienciar sobre las ciberamenazas: Mes Europeo de la

Ciberseguridad (2021)». European Union Agency for Cybersecurity, ENI-
SA, 2021, 2 páginas.
Desde el año 2012, octubre es el Mes Europeo de la Seguridad Cibernética

(#CyberSecMonth), una iniciativa organizada por la Agencia Europea de Segu-
ridad de las Redes y de la Información (ENISA). En esta edición, el lema elegido
fue «Think Before U Click» (#ThinkB4UClick) o «Piensa antes de hacer clic»
centrándose en dos temas: «Habilidades digitales» y «Estafas cibernéticas».
INCIBE, como entidad de referencia en ciberseguridad para ciudadanos y em-
presas, se unió como cada año a esta iniciativa a través de actividades y conte-
nidos dirigidos a su público objetivo.
CIENCIAPOLICIAL
ESTUPEFACIENTES
LLOVET, A. J. (2021): «La reinserción social del delincuente en el deli-

to de tráfico de drogas». Policía, 359, 22-23.
En la actualidad, de acuerdo con las estadísticas gubernamentales, el hurto

es el delito más habitual, seguido del delito de daños. A estos les siguen los
robos, el tráfico de drogas y el homicidio. El artículo se centra en el ilícito rela-
cionado con los estupefacientes, abordándolo desde un punto de vista social y
atendiendo a cómo se reinserta socialmente a los autores de este tipo delictivo.
GESTIÓN Y RECURSOS HUMANOS
Manual de seguridad y salud para actividades genéricas de la Policía Na-

cional (2021). Madrid: Subdirección General de Recursos Humanos y For-
mación. Área de Coordinación de Prevención de Riesgos Laborales
Manual que contempla el derecho a una protección eficaz en materia de se-

guridad y salud en el trabajo de los funcionarios de Policía Nacional de acuerdo
con los términos que se señalan en el Real Decreto 2/2006, de 16 de enero, por
el que se establecen normas sobre prevención de riesgos laborales en la activi-
dad de los funcionarios del Cuerpo Nacional de Policía.
GARCÍA, L. (2021): «Fundamentos del ceremonial y del protocolo».

Ciencia Policial, 168, 125-160.
Estudio dirigido por el inspector Manuel Martínez Angulo sobre normas,

usos y costumbres que posibilitan la organización de actos, especialmente en lo
referido al establecimiento de las presidencias y precedencias, la utilización de
los símbolos del Estado (bandera, escudo e himno) y la gestión de la comunica-
ción escrita entre el organizador y el receptor. El objetivo es poner a disposición
de las personas interesadas en este tema los fundamentos o normas básicas
que han de presidir los actos protocolarios, ya que su desconocimiento o inco-
rrecta aplicación se traduce frecuentemente en situaciones incómodas para las
personas que participan en el acto, así como en una proyección negativa de la
imagen de la organización.
190
Referencias
SÁNCHEZ, V. (2021): «II Jornadas sobre Derechos Humanos». Policía,

360, 36-39.
El complejo policial de Canillas (Madrid) fue el lugar elegido para celebrar

estas jornadas. En ellas se trataron temáticas relacionadas con la diversidad, su
relación con los prejuicios que favorecen las conductas vinculadas a los delitos
de odio, el impacto que producen en los Derechos Humanos y cómo los foros
de justicia afrontan el tratamiento de transgresiones de estos.
MEDIOS Y TECNOLOGÍA
CASTELLANOS, L. (2021): «Microvoladuras SERMON-SEDEX. La me-

cha que arde». Guardia Civil, 928, 62-67.
En las oscuras simas de nuestro sistema geológico, el servicio de montaña

y el servicio de desactivación de explosivos, activan el detonante que hace que
la Guardia Civil sea el único cuerpo capaz de arrancarle a la tierra todo aquel
que se queda atrapado.
FERNÁNDEZ, L. (2021): «Metaverso y la Policía». Policía, 359, 18-21.
Metaverso en una combinación del prefijo «meta» y «verso», que signifi-

ca más allá del universo. Un mundo no tan lejano, que ya tenemos a nuestro
alcance, donde se puede comprar y vender NFT (tokens no fungibles), como
terrenos virtuales, viviendas, obras de arte, etc. Para ello, el metaverso utiliza
la tecnología blockchain (cadenas de bloques) y criptomonedas (sobre todo de
la red ERC20 de Ethereum). En estos entornos virtuales, los usuarios pueden
moverse, tener amistades, asistir a eventos y adquirir bienes y servicios como
si estuvieran en el mundo real.
ROMÁN, J. M. (2021): «En la élite del tiro a distancia. Tiradores selec-

tos de arma larga de la Policía Nacional». Policía, 360, 22-29.
El tirador selecto policial desarrolla funciones que requieren de una alta

especialización en situaciones de máximo estrés ante las que tiene que estar
capacitado para neutralizar amenazas reales haciendo fuego a larga distancia.
La naturaleza de sus misiones, ante incidentes con toma de rehenes o en la pro-
tección de dispositivos de seguridad desde las alturas, condiciona su formación.
No es tanto por la distancia que puede alcanzar con su arma de precisión, como
191
CIENCIAPOLICIAL
por la protección efectiva que puede ofrecer con ella a distancias superiores a
las del tiro policial convencional.
SÁNCHEZ, V. (2021): «¡Cuidado con los QR!». Policía, 359, 64-65.
La sigla «QR» corresponde a la abreviatura de Quick Response code (código

de respuesta rápida), que surge en 1994. Se trata de barras bidimensionales
cuadradas que almacenan datos codificados y permiten conectarse con servi-
cios informáticos e información de distinto tipo. Normalmente posibilitan el
acceso inmediato a una página web, una imagen o un documento.
SANZ, D. y SÁNCHEZ, V. (2021): «Estafa BIZUM: «el pagamocho». Po-

licía, 360, 64-65.
Esta plataforma de pago instantánea es fácil, intuitiva y cómoda. No es una

aplicación móvil así que para su uso no es necesario realizar ninguna descarga;
pero sí debemos tener la app de una entidad bancaria donde tengamos asocia-
do el número de teléfono y la cuenta corriente.
ORGANIZACIONES DE SEGURIDAD
(2021): «El bicentenario de la Policía Nacional acontecimiento de ex-

cepcional interés público». Policía, 360, 56.
En 2024 la Policía Nacional celebrará el segundo centenario de su creación,

que tendrá la consideración de acontecimiento de excepcional interés público tal
y como recoge el Boletín Oficial del Estado publicado el 29 de diciembre pasado.
CAMPOS, M. (2021): «La comisaria principal Alicia Malo, elegida vocal

por Europa en el Comité Ejecutivo de Interpol». Policía, 359, 14-17.
La jefa de la División de Cooperación Internacional (DCI), ha sido elegida

vocal por Europa en el Comité Ejecutivo de Interpol, junto a otros dos repre-
sentantes policiales de Reino Unido y Turquía. Estos tres vocales se unen a
otros seis más que representan a los continentes Asia, África y América, a los
tres vicepresidentes y al presidente del Comité.
192
Referencias
CARRERA, L. (2021): «El futuro de la policía. Hacia una policía del Si-
glo XXI». Politeia-Revista Portuguesa de Ciencias Policiales, 43-63.
La autora dedica su reflexión a los retos a los que se enfrenta la institución

policial en el mundo contemporáneo. Hablar de organización policial es hablar
de un actor más en la difícil tarea de proporcionar seguridad en las sociedades.
La complejidad que caracteriza al mundo moderno, con su diversidad de siste-
mas, instituciones, profesiones e individualidades, hace que el servicio policial
tenga un significado muy diferente del pasado. Si bien muchas de las funciones
que lo han constituido desde su creación siguen vigentes hoy en día, se han
añadido nuevas actividades que han reforzado su institucionalización y han
sido reflejo de la capacidad de adaptación de los cuerpos de seguridad.
DELGADO, V. (2021): «Los datos de la mujer guardia civil crecen len-

tos, pero con paso firme». Orden y Ley, 63, 4-21.
33 años, 6,167 féminas, 8 % del total. Más de tres décadas después de su in-
greso en el Cuerpo, el porcentaje de las guardias es reducido y sigue siendo infe-
rior al que ocupa la mujer en la Policía Nacional y Fuerzas Armadas. No obstante,
la Benemérita no cesa en su trabajo por lograr un incremento cada año.
FERNÁNDEZ, J. E. (2021): Historia de la Policía Nacional. Desde su

fundación en 1824 hasta la actualidad. MADRID: LA ESFERA DE LOS LI-
BROS.
El Cuerpo Nacional de Policía nos acompaña, en sus distintas denomi-

naciones, desde 1824. Hombres y mujeres al servicio de todos los españoles,
que les ha llevado a ser considerados una de las instituciones más valoradas
por los ciudadanos.
FERNÁNDEZ, E. (2021): «41 años del primer servicio del GAR». Guar-
dia Civil, 928, 76-81.
Si buscamos GAR en Wikipedia, nos explica que es una unidad de la Guardia

Civil activa desde 1982. El GAR (Grupo de Acción Rápida) comenzó a operar a
finales de octubre de 1979 y, por aquellas fechas, los primeros componentes de lo
que sería la Unidad, comenzaron a llegar al Pantano de Peñarroya, en Argama-
silla de Alba, para ser formados por los integrantes originales de la UAR (Unidad
de Acción Rural). Todos estaban al mando del comandante Jesús Vélez Artajo.
193
CIENCIAPOLICIAL
GÓMEZ, J. y PÉREZ, B. (2021): «Policía Nacional, sello de garantía en

el Mundial de Qatar». Policía, 360, 4-15.
Cuando Qatar consiguió hacerse con la organización del Mundial de Fútbol

FIFA 2022, se convirtió en el primer país árabe de la historia que celebra un even-
to de estas características. Este hito sin precedentes, no solo suponía un desafío
para este pequeño país del Golfo pérsico, sino también un esfuerzo organizativo
absoluto e inimaginable para un Estado que a pesar de tener innumerables re-
cursos económicos, no poseía, sin embargo, la suficiente experiencia en materia
de orden público para abordar los retos y las amenazas que le planteaba.
PACHECO V.P. (2021): «GEAS. Salvaguardia de nuestra arqueología

sumergida». Guardia Civil, 931, 68-77.
El Grupo Especial de Actividades Subacuáticas (GEAS) es la unidad de la

Guardia Civil encargada de la búsqueda y rescate de personas, localización y re-
cuperación de objetos en el medio acuático y la protección exclusiva del patri-
monio histórico submarino, entre otras misiones. La historia de la arqueología
subacuática en España está íntimamente ligada con la región de Murcia en ge-
neral, pero es Cartagena la que atesora un vínculo especial con esta ciencia apa-
sionante.
OTRAS
ENFEDAQUE, A. y MORENO, J. M. (2021): «Cooperación internacional.

Compartiendo experiencias». Policía, 360, 16-21.
Recientemente se han realizado diversas actividades que suponen un es-

paldarazo a la imagen de la Policía Nacional en el ámbito internacional, plani-
ficadas, dirigidas y coordinadas por la División de Cooperación Internacional
como son la Convención Europea de Jefes de Policía, el curso de capacitación
de promoción a general de la policía indonesia y la visita a España de una dele-
gación de Argelia encabezada por el ministro del Interior y el director general
de la Seguridad Nacional de ese país.
FERNÁNDEZ, J. E. (2021): «El uniforme de etiqueta del Cuerpo de la

Policía Nacional (1979-1986)». Policía, 359, 48-51.
El origen de la uniformidad de etiqueta de los ejércitos arranca al estable-

cerse las normas de etiqueta para la sociedad civil, si bien, con el paso de los
194
Referencias
años se han ido publicando diferentes disposiciones reglamentarias por las que
se rige este tipo de uniformes, haciéndolo extensivo a los cuerpos policiales
GARCÍA, L. (2021): «El uso de las banderas». Policía, 359, 28-31.
La bandera de España simboliza la nación; es símbolo de la soberanía, inde-

pendencia, unidad e integridad de la patria y representa los valores superiores
expresados en la Constitución. Esta referencia a la bandera de España, reco-
gida en el artículo primero de la Ley 39/1981, puede extrapolarse a cualquier
enseña, en el sentido de afirmar que son símbolos que representan naciones,
comunidades, provincias y ciudades, pero también instituciones, tanto públi-
cas como privadas, como universidades, empresas o la propia Policía Nacional.
Son la representación simbólica de grupos de personas que tienen principios,
creencias y objetivos comunes y, en consecuencia, no pueden ser utilizadas
como simples elementos decorativos para dar realce o armonía a la escenogra-
fía de un acto.
GARCÍA, F. y SÁNCHEZ V. (2021): «Visita del Rey Felipe VI a la Junta de

Gobierno de la Policía Nacional». Policía, 359, 4-13.
La gestión del encuentro fue promovida desde la Dirección General de la Po-

licía manifestando la Junta de Gobierno a la Casa Real su deseo de ser recibidos
por Su Majestad y así poderle hacer partícipe de la incansable e imprescindible
labor policial, decidiendo el monarca que el encuentro se hiciera en dependen-
cias policiales.
GONZÁLEZ, J. (2021): «Intervención médico-forense en casos de vio-

lencia sexual en la situación sanitaria de pandemia por COVID-19». Revis-
ta Española de Medicina Legal, 47 (3), 126-129.
Durante la actual situación de pandemia por el SARS-CoV-2 continúan pro-

duciéndose la mayor parte de las figuras delictivas, lo que hace necesario que
la medicina forense especializada preste sus servicios a la Justicia y a la ciuda-
danía en todas las áreas de su conocimiento. No obstante, debido al temor a
contraer el coronavirus, se ha descrito que las personas que sobreviven a una
violencia sexual pueden renunciar a recibir la prestación médica en centros
donde no existen guías claras sobre cómo acceder de manera segura a la aten-
ción y el apoyo.
195
CIENCIAPOLICIAL
HERRANZ, R. (2021): Documentos policiales (Volumen 1). Madrid: Di-

rección General de la Policía. División de Formación y Perfeccionamiento.
Herramienta de consulta para todos los funcionarios de la Policía Nacional

sobre la confección y adecuada fundamentación jurídica de los documentos po-
liciales que guardan relación con la tramitación del atestado policial así como
de otros que tengan interés para el desarrollo de su trabajo.
HOLGADO, C. (2021): «Un rescate de altura». Policía, 359, 32-33.
Relato en primera persona del inspector jefe de la Policía Nacional que con-
siguió poner a salvo a un operario que se descolgó junto a una plataforma
donde trabajaba a casi 40 metros del suelo.
PÉREZ, M. (2021): «Chino básico policial. ¿Es realmente imposible?».

Policía, 360, 30-35.
No cabe duda que el chino, especialmente el chino hablado, es una de las

lenguas del futuro, principalmente porque la hablan cerca de dos mil millones
de personas en todo el mundo. Del mismo modo, tampoco cabe ninguna duda
de que es una lengua con cierta dificultad. El artículo presenta y da a conocer
la base de este idioma, entendiendo que realmente no es tan difícil y que con
ciertas pautas, cualquier persona puede ser capaz de mantener una conversa-
ción básica.
QUIROGA, E. (2021): Tiempo sucio. Madrid: Algaida. IV Premio de No-

vela Policía Nacional.
En la vena dickiana del «género negro», esta obra explora los temores y pe-
cados de nuestras sociedades, explorando un mañana en el que la humanidad
ha delegado la toma de vitales decisiones en inteligencias artificiales.
SANZ, D. y SÁNCHEZ, V. (2021): «Antonio Alvarado y Luis Muñoz. Po-

licías centenarios». Policía, 360, 48-51.
En el artículo se rinde un sentido homenaje a dos de nuestros compañeros

más longevos. Antonio Alvarado y Luis Muñoz, ambos han superado el siglo de
vida, siendo historia viva de la Policía Nacional. Ellos han estado presentes en
algunos periodos fundamentales que ha vivido nuestra Institución, sufriendo
en su propia piel alguna de las etapas más duras de España, como el terrorismo
196
Referencias
de ETA o el final de la dictadura franquista. Ambos guardan un buen recuerdo

de su etapa como agentes de Policía Nacional, no pudiendo evitar esbozar una
sonrisa al rememorar alguna de sus hazañas.
SOCIEDAD
Dossier medidas para el apoyo a las personas con discapacidad (2021).

Iberley.
Los diez puntos clave para entender la reforma del Código Civil, Ley 8/2021,
de 2 de junio, basada en el respeto a la voluntad y las preferencias de la persona
quien, como regla general, será la encargada de tomar sus propias decisiones.
BELLÓN, A. J. y BELLÓN, A. J. (2021): «Botriopandemia». Ciencia Poli-

cial, 168, 79-106.
En la actualidad, la humanidad padece una pandemia de larga duración,

la primera provocada por un coronavirus que, debido a sus múltiples reper-
cusiones, va mucho más allá de otras epidemias y pandemias anteriores. En
este trabajo se detallan los principales impactos que está suponiendo sobre
múltiples aspectos a nivel global: repercusiones sanitarias, socioeconómicas,
alimentarias, medioambientales, educacionales, sobre el turismo, en la segu-
ridad y en la Policía Nacional. El término pandemia no es lo suficientemente
explícito para mostrar la magnitud de un problema que asola a toda la huma-
nidad. Por ello, el término Botriopandemia sería más adecuado para designar
una epidemia a nivel mundial con numerosas repercusiones en racimo.
DE LA FUENTE, J. (2021): El camino hacia la igualdad entre hombres y

mujeres. Especial referencia a las Fuerzas Armadas y Fuerzas y Cuerpos
de seguridad de España. Madrid: Dykinson.
El principio de igualdad entre hombres y mujeres no ha existido siempre.

La incorporación del derecho de igualdad a los distintos textos normativos,
permitió que las ciudadanas fueran alcanzando paulatinamente los mismos
derechos y oportunidades que el sexo masculino. El esfuerzo por conseguir
la igualdad real y efectiva entre ambos sexos, originó uno de los aconteci-
mientos más significativos dentro de la historia: la incorporación de las fé-
minas al mundo laboral y, en especial, el ingreso a las Fuerzas y Cuerpos
militares y policiales. En esta obra se hace referencia a las Fuerzas Armadas,
Policía Nacional, Guardia Civil, Ertzaintza, Mossos d’Esquadra, Gendarmería
197
CIENCIAPOLICIAL
Nacional francesa, Arma de Carabinieri (Italia) y Guarda Nacional Republica-

na de Portugal. La monografía examina la evolución de la mujer en las distin-
tas Fuerzas y Cuerpos mencionadas, a conocer el camino que han recorrido
cada una de ellas para igualar las oportunidades de su personal masculino
y femenino y, de igual forma, a analizar las medidas implantadas por sus
respectivos organismos de igualdad, favoreciendo la propuesta de acciones
conjuntas que favorezcan alcanzar una igualdad plena.
«Nuevas tecnologías». Guía de padres (2021): Dirección General de Ju-

ventud, Consejería de Familia, Juventud y Política Social. Comunidad de
Madrid.
El uso de dispositivos móviles, redes sociales y recursos en línea por ado-

lescentes es ya algo habitual, que se produce a diario y cada vez con más
tiempo de dedicación. Es importante insistir en los posibles riesgos al usar
estos dispositivos, además de la conveniencia de revisar frecuentemente los
contenidos a los que acceden por Internet y también los que almacenan en
el teléfono móvil. La Comunidad de Madrid ha publicado una guía de buen
uso de nuevas tecnologías para padres, en la que se facilitan consejos de uso,
estrategias y ejemplos que conviene revisar para que nuestros hijos e hijas
tengan la debida supervisión en el uso de estos recursos y así les acompañe-
mos en su desarrollo personal.
FERNÁNDEZ, V. (2021): «Estrategias de afrontamiento formales en

victimizaciónpor stalking: factores asociados a la denuncia policial». Re-
vista Española de Medicina Legal, 47 (4), 136-142.
La tasa de denuncia policial del delito de stalking en España es baja. El

trabajo pretende conocer qué factores influyen en la decisión de denunciar el
hecho victimizante a instancias policiales, así como conocer los motivos de la
no denuncia.
LARA, N. G. (2021): «Madres y padres sin hijos». Orden y Ley, 63,

56-59.
Los asesinatos de niños en manos de uno de los progenitores por venganza

hacia el otro han sido la noticia más espeluznante de los últimos años. Sin em-
bargo, y a pesar de la gravedad, pocas medidas se han puesto en marcha para
que no sucedan. ¿Se tomará conciencia ahora de que la solución ha de venir
antes y no cuando el daño está hecho?
198
Referencias
TEMAS JURÍDICOS
ALCÁCER, R. (2021): «Algunas dudas sobre la duda razonable. Prueba

de descargo, estándares de prueba e in dubio pro reo». Revista Electrónica
Ciencia Penal y Criminología, número 23-09.
A partir de una concepción persuasiva del razonamiento probatorio, basada

en una versión subjetiva de la libre convicción, la jurisprudencia ha venido
excluyendo el in dubio pro reo del contenido del derecho a la presunción de
inocencia, así como, con ello, de su ámbito de revisión sobre la valoración de la
prueba. Ello ha motivado cierta confusión entre el papel de la duda razonable
en el juicio de valoración y los estándares de suficiencia que permiten llegar
a una decisión probatoria. Partiendo de un modelo de valoración racional de
la prueba, la relevancia de la duda en el razonamiento probatorio exige dife-
renciar tres aspectos: - si, como regla de valoración, el juicio debe abarcar las
dudas razonables emanadas de la hipótesis de descargo; - si, como regla de de-
cisión, el estándar de suficiencia debe consistir en la superación de toda duda
razonable; - y si debe existir una regla de segundo orden que obligue a absolver
en caso de que se susciten dudas razonables.
CÁMARA, M. M. (2021): «Estudio exploratorio sobre la utilización de

la prueba pericial entomológica en el proceso penal español». Cuadernos
de la Guardia Civil, 66, 7-22.
La Entomología forense es una ciencia que auxilia a la Administración de

Justicia estudiando a los artrópodos que se encuentran en la escena de un cri-
men, estableciendo cuestiones como el tiempo transcurrido entre la muerte y
el descubrimiento de un cuerpo, el movimiento del cuerpo de un sitio a otro,
entre otras. Esta investigación de corte exploratorio tiene como objetivo la
aproximación a las características de la prueba entomológica en el proceso
penal español mediante la búsqueda y revisión de la jurisprudencia a través
de CENDOJ. En total se analizaron ocho casos reales a partir de las sentencias
obtenidas de fuentes judiciales.
CERVERO, G. (2021): «Piquetes informativos violentos. Regulación ju-

rídica actual y actuación policial». Policía, 359, 24-27.
El pasado 23 de abril, el BOE publicó la Ley orgánica 5/2021, que modifica el

Código Penal, al suprimir el apartado 3 del art. 315, que penalizaba específica-
199
CIENCIAPOLICIAL
mente las actuaciones de este tipo de grupos violentos, estableciendo un nuevo

escenario jurídico para las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad (FCS).
DE TORRES, J. M. (2021): «Estudio de la custodia compartida en la

última década: una lucha socio-jurídica de ámbito global al borde de una
nueva etapa». Revista para el Análisis del Derecho. InDret, 4, 247-266.
La custodia compartida ha experimentado una expansión notable durante

la última década en todo el ámbito occidental. De hecho, en muchos territorios
ha triplicado su porcentaje entre las custodias otorgadas tras la ruptura de los
padres. Esta tendencia ha venido acompañada de un intenso debate social, aca-
démico y legislativo de alcance interdisciplinar sobre la conveniencia de otor-
gar preferencia a este tipo de custodia. Es un viejo debate que ahora parece
haber llegado a un punto crítico de bipolarización. En este artículo se estudian
los distintos argumentos esgrimidos a favor y en contra de la prevalencia de la
custodia compartida desde un doble prisma determinado por el principio del
interés del menor y la violencia de género. Además, se analiza un nuevo debate
que ha surgido recientemente sobre si la igualdad de género ha de ser el factor
decisivo a la hora de tomar una decisión sobre la custodia compartida.
GONZÁLEZ, D. (2021): «Pablo Hasél y el enaltecimiento del terroris-

mo». Ciencia Policial, 168, 9-25.
Son ya varios los casos que han tenido sonada repercusión mediática por
haber acusado a cantantes o artistas de haber cometido un delito de enalteci-
miento del terrorismo. El precepto, que se recoge en el artículo 578 del Código
penal, es analizado con el objeto de aportar cierta claridad a la temática tratada.
Se han establecido distintos apartados en los que se determinará el origen del
artículo, resolviendo ciertas dudas respecto al bien jurídico protegido o a la na-
turaleza jurídica del mismo, evidenciando las contradictorias interpretaciones
llevadas a cabo por el Tribunal Supremo y el Tribunal Constitucional.
GONZÁLEZ, A. I. (2021): «La supresión de la voluntariedad como

principio de la mediación». Revista para el Análisis del Derecho. InDret,
3, 247-266.
El trabajo tiene como objetivo analizar el nuevo escenario que se plantea

para la mediación en nuestro país diez años después de su incorporación a
nuestro Ordenamiento Jurídico. Para ello, analiza las dos últimas propuestas
legislativas que intentan dar un impulso a la mediación para su incorpora-
200
Referencias
ción práctica definitiva: el anteproyecto de ley de Impulso de la Mediación que

pretendía la instauración de un sistema de mediación «obligatoria mitigada»
como paso previo a la vía judicial y el anteproyecto de ley de Medidas de Efi-
ciencia Procesal del Servicio Público de Justicia, que supone el tránsito de un
sistema tradicional de administrar justicia, hacia la incorporación de fórmulas
extrajudiciales que persiguen la garantía del derecho a la justicia.
MOZAS, J. (2021): «La suplantación de identidad». Policía, 360, 42-47.
¿Es legal crear un perfil ficticio en una red social? ¿Qué pasa si alguien
usurpa nuestro nombre en Internet y lleva a cabo conductas delictivas? ¿Incu-
rriremos en un delito si firmamos por otra persona, contando con el consenti-
miento de la misma? El artículo resuelve estas y otras cuestiones relacionadas
con la suplantación de identidad; un fenómeno que ha crecido de manera muy
considerable en una sociedad dominada por Internet y las nuevas tecnologías.
MOZAS, J. (2021): «Análisis Jurídico sobre la defensa legítima del do-

micilio en el Derecho Español (II parte)». Policía, 359, 42-47.
¿Cómo operan, en la práctica, la legítima defensa y el miedo insuperable?

¿Es cierto que si mato o hiero a quien asalte mi casa acabaré en prisión? ¿Existe
alguna forma de librarme de la condena? El artículo trata de dar respuestas a
estas y otras preguntas relacionadas con la legítima defensa del domicilio.
ROBERTI, L. y ACETO, P. (2021): «Protezione dei testimoni e dei colla-

boratori di giustizia». Polizia Moderna, 7.
«Protección de testigos y colaboradores de la justicia» Trabajar dentro del

sistema de protección a los colaboradores de la justicia es un compromiso muy
complejo, ya sea para los que asumen el rol de magistrado o de policía. La di-
ficultad no depende tanto del cansancio ni de tener que garantizar seguridad
y protección a personas en peligro, sino de ese conflicto interno entre dere-
cho y ética que, más que en otros sectores, viven quienes deben garantizar la
protección, el acceso a los beneficios y los descuentos en las penas a favor de
los sujetos aunque hayan cometido delitos atroces. Pero es precisamente aquí
donde emerge con fuerza el sentido del juramento de fidelidad a la ley que
hacen quienes ejercen esas funciones públicas: el camino a seguir por jueces y
policías, insertado en ese sistema, debe ser siempre la observancia de las reglas,
nunca la escala personal de valores y, menos aún, el prejuicio.
201
CIENCIAPOLICIAL
TERRORISMO
CASTELLANOS, L. (2021): «Proyecto CT Public Spaces». Guardia Civil,

931, 28-30.
Entrevista al coronel Javier Hernández Marco, director del proyecto de la

Unión Europea cuyo objetivo es prevenir y reducir los ataques terroristas y sus
efectos en los espacios públicos.
GÓMEZ, R. (2021): «Caos en Afganistán: Talibanes, Dáesh y su lucha

por el poder». Ciencia Policial, 168, 27-78.
El artículo aborda la realidad que está viviendo Afganistán desde su caída

en manos de los talibanes y repasa la evolución de la amenaza terrorista en
Occidente desde comienzos del siglo XXI hasta nuestros días, profundizando
en la rivalidad existente entre talibanes y Dáesh, sin olvidar que cuentan con el
apoyo de su aliado Al Qaeda, derivada del histórico intento de ambos bandos
por instaurar su propio modelo de califato islámico.
MICÓ, J. S., GIL, J. L. (2021): «Anuario terrorismo yihadista en España

2021». SEC2CRIME.
Documento de gran interés y actualidad que pone de manifiesto que el te-

rrorismo yihadista vuelve a mostrar un año más, su gran capacidad adaptativa
que le ha permitido consolidarse como un fenómeno en permanente evolución.
El entorno VUCA (Volatilily, Uncertainty, Complexity y Ambiguity) en el que
vivimos ha consolidado el concepto de «aldea global». El Anuario se ha realiza-
do a partir de una revisión de las operaciones policiales antiyihadistas de con-
tenido abierto y realizadas en el año 2021 por las diferentes Fuerzas y Cuerpos
de Seguridad del Estado.
MOTA, D. (2021): «En manos del Tío Sam. ETA y Estados Unidos».
Granada: Comares Editorial. Historia.
Obra pionera al fundamentarse en documentación estadounidense y re-

construir sobre esta base la historia de la organización terrorista. Se aborda,
además, la narrativa de Estados Unidos sobre ETA; es decir, cómo el Departa-
mento de Estado y sus agencias, entre ellas la CIA, interpretaron sus estrate-
gias y acciones terroristas en el contexto, primero, del franquismo, y, posterior-
mente, de la transición y la democracia.
202
Referencias
RENUNCIO, M. (2021): «Víctimas del terrorismo talibán». Fundación

Víctimas del Terrorismo, 76, 60-64.
Entrevistas a las viudas de los policías nacionales Jorge García Tudela e

Isidro Gabino San Martín Hernández que murieron asesinados defendiendo la
embajada española en Kabul en las navidades de 2015.
Para realizar consultas sobre las Referencias aparecidas en esta publi-

cación, y otras muchas que se recogen en las bases de datos del Área de
Publicaciones de la Dirección General de la Policía, se puede acudir a:
Teléfono: 91 582 08 46 y 91 582 08 47

Correo electrónico: referenciaspublicaciones@policia.es
203
Normas
Normas de presentación de trabajos para la revista Ciencia Policial
Las normas enumeradas a continuación tienen como objetivo unificar el for-

mato de presentación de los trabajos que los colaboradores envíen a la revista
Ciencia Policial. De esta forma, será más sencillo el tratamiento y maquetación
de los textos por parte del equipo que compone esta publicación y no se cometan
ni errores ortotipográficos, ni gramaticales, ni de estilo.
• Los trabajos enviados podrán ser tanto de carácter empírico como teórico.
En el caso de los estudios de investigación deberán desarrollarse a través
de los apartados: Introducción, desarrollo (incluyendo tantos apartados
como sea necesario para su correcta exposición) y conclusiones.
• Las fotografías, esquemas, tablas, gráficos, infografías… que se aporten

serán estrictamente informativas.
• La extensión del documento deberá ser como mínimo de 20 páginas y no

se sobrepasará, en ningún caso, 35. Serán enviados en formato Word o
compatible.
• Es necesario que la tipografía empleada en el texto sea Times New Roman,

tamaño 14 puntos e interlineado sencillo. El uso de la negrita y subrayado
se realizará solo y exclusivamente para destacar una palabra o parte de la
redacción y que pueda tenerse en cuenta en el proceso de maquetación.
• En la primera página del trabajo remitido a la revista Ciencia Policial deberá

incluir los siguientes datos:
» Título
» Nombre completo del autor/a
» Categoría, destino, formación, puesto de trabajo, función o funciones

que desempeña
» Dirección de correo electrónico y teléfono de contacto
En el caso de que el autor del trabajo sea un alumno, este es el que constará
como autor. Los profesores aparecerán como coordinadores o directores de esa
investigación, pero no como autores.
• Es importante que en el texto enviado se introduzca una entradilla al ini-
cio del cuerpo del trabajo. Se trata de un breve resumen que sirve como
introducción para que el lector pueda tener una idea general de lo que se
desarrolla en el artículo. No se sobrepasará de las 20 líneas repartidas en
uno o dos párrafos.
• Las fotografías deberán ser enviadas en formato .jpg, en tono de grises

y en la mayor calidad posible (entre 2 y 5 MB). Si el texto original lleva
fotografías en color, en las cuales se hace referencia o explicaciones a dis-
tintos colores, se deberá de reescribir el texto para que los lectores puedan
comprender esa imagen.
• Aquellas fotografías que tengan derechos de autor, deberán remitirse a la

revista Ciencia Policial la autorización de uso firmada por quien posee los
derechos.
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• La bibliografía irá al final del texto y ordenada alfabéticamente, para su

mejor localización.
Ejemplo:
LÓPEZ HERNÁNDEZ, Francisco: «La reforma de la Constitución». Publicado por

la Revista de Estudios Políticos, número 62, 2017, páginas 25 a 45.
• Las notas que hagan referencia a un texto o autor, irán numeradas con supe-
ríndice y desarrolladas a pie de página siguiendo las normas de publicación
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persona del singular o del plural.
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veniente, para la comprensión de todos los lectores, escribir el nombre com-
pleto del organismo al que se refiere y entre paréntesis la sigla o acrónimo.
Organización de Naciones Unidas (ONU), Unidad de Intervención Policial
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Recomendamos que ante cualquier duda sobre el uso del español, se consulte el
Diccionario Panhispánico de Dudas de la Real Academia Española (https://www.rae.
es/recursos/diccionarios/dpd). En esta obra se pueden consultar las dudas más
habituales de carácter fonográfico, morfológico, sintáctico o lexicosemántico.
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206
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Catálogo General de Publicaciones Oficiales

Coordinación: Fco Javier Tirado, Jaime Cazorla y Javier Rubio

Un claro ejemplo de la importancia que nuestras sociedades le dan a este

Es un tema realmente complicado que en muchas ocasiones se trata de pre-

Dada la gran controversia que genera el tema, y teniendo en cuenta que en no

Ignacio del Olmo Fernández

Amnesty International. Entender la labor policial. Anneke Osse

El autor fundamenta, de forma impecable, su trabajo acudiendo a la Constitución

Los pronunciamientos seleccionados del Tribunal Constitucional y del Tribunal

Ignacio Fernández del Olmo es un policía polifacético. Comisario principal

Ignacio del Olmo Fernández

Comisario principal de la Policía Nacional, grado en derecho por la Universidad Católica

Es tal la controversia y confusión que se están generando, que

Para ello, el autor analiza detalladamente cual sería el uso

El objetivo del presente trabajo es estudiar la regulación asociada al

En el estudio de las fuentes doctrinales se han encontrado varios hechos

En el plano internacional, es relevante el dictamen de la Comisión de Vene-

En otro orden, es relevante el trabajo de Anneke Osse, Entender la labor

También se han estudiado de forma individualizada los casos del uso de

La información y opiniones así reflejadas nos permitirán extraer una serie

conclusiones propuestas nos permitirán comparar las opiniones doctrinales

El trabajo concluye con la propuesta de posibles futuras líneas de análisis e

Aunque se hará mención a los modelos jurídicos de uso de la fuerza policial

A partir de la Constitución y del desarrollo normativo de los derechos fun-

Se han añadido como anexos los esquemas y diagramas de la estructura

de la Policía Nacional y sus sistemas de formación, por parte de eventuales

Espero que el presente trabajo aporte no solo información relevante, sino

Objetivo General: Analizar los criterios doctrinales y la legislación

Para ello se proponen los siguientes objetivos específicos:

• Exponer los criterios legales, doctrinales y jurisprudenciales sobre el

• Estudiar la evolución de los modelos de control del uso legítimo de la

• Hacer propuestas para una sistematización de la normativa sobre el

• Dar a conocer la historia y la evolución del modelo policial español y

• Proponer líneas de actuación y de difusión de la información para un

3 El uso legítimo de la fuerza

El uso de la potestad regulatoria está en el origen mismo del estado

El profesor Luis Ramón Ruiz Rodríguez, en El tratamiento legal de las téc-

En el mismo sentido, Luis Felipe Guerrero Agripino declara: «La facultad

El ejercicio de esas competencias es mediante cuerpos de funcionarios, que

«el concepto de policía se relaciona con la actividad del Estado

Sin embargo, un ejercicio excesivo puede coartar las libertades individuales

«En la mayoría de las ocasiones, el uso excesivo de la fuerza tiene

Bajo ese antecedente de legalidad, pueden presentarse distintos

El contexto político en el que nos desenvolvemos es el de las democracias

11. Guerrero Agripino. Op. cit. 2013, p. 38.

Tomamos la definición de Estado de derecho de la definición que realiza

«El Estado de derecho y la justicia de transición en las socie-

Por lo tanto, podemos extractar las características que definen el Estado de

Podemos encontrar una referencia a las normas internacionales y al concepto

El «derecho a la seguridad» («seguro» significa «no afectado por el peli-

Los conceptos de Seguridad y Orden constituyen un binomio inseparable que

«[...] no puede realizarse el ideal del ser humano libre en el dis-

La importancia del «orden» puede basarse también en el artículo 29.2 de la

«El “orden” como tal es un concepto vacío. Para que el orden

A modo de resumen, el orden y la seguridad se integran en un doble plano:

La interpretación constitucional de estos conceptos viene recogida en la

2015, ECLI:ES:TC:2021:1323. En el fundamento jurídico tercero de la primera

Continúa el fundamento jurídico tercero extendiéndose en las nociones de

«b) Desde nuestras primeras sentencias y a los efectos de delimi-

Negativamente, “no toda seguridad de personas y bienes, ni toda

2 in fine; doctrina reiterada luego en las SSTC 313/1994, de 24 de

Hemos encuadrado en la materia seguridad pública “todas aque-