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PLANIFICACIÓN, PREPARACIÓN Y RESPUESTA A EMERGENCIAS.
SISTEMAS DE GESTIÓN PARA LAS ORGANIZACIONES
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MANUAL #GIRD 7
PLANIFICACIÓN, PREPARACIÓN Y
RESPUESTA A EMERGENCIAS.
SISTEMAS DE GESTIÓN PARA
LAS ORGANIZACIONES
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Coordinadora del proyecto
Florencia Iribarne
Autor
Camilo Reynoso
Revisión de estilo
Enrique Salvino
Diseño
Verónica Marques
Ministerio de Seguridad de la Nación

Octubre de 2022; 115 págs.
Esta publicación ha sido realizada en el marco del proyecto para el diseño y elaboración de
manuales para la formación en Gestión Integral de Riesgo de Desastres, entre el Ministerio
de Seguridad de la Nación y la Universidad Nacional de San Martín.
AUTORIDADES
Presidente de la Nación
Dr. Alberto Ángel FERNÁNDEZ
Vicepresidenta de la Nación
Dra. Cristina Elizabeth FERNÁNDEZ DE KIRCHNER
Ministro de Seguridad
Cdor. y Dr. Aníbal Domingo FERNÁNDEZ
Secretaria de Articulación Federal de la Seguridad
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PLANIFICACIÓN, PREPARACIÓN Y RESPUESTA A EMERGENCIAS. SISTEMAS DE GESTIÓN PARA LAS ORGANIZACIONES
Dra. Silvia Paola LA RUFFA
Subsecretario de Gestión del Riesgo y Protección Civil

Sr. Gabriel Edgardo GASPARUTTI
Director Nacional de Prevención y Reducción del Riesgo de Desastres

Sr. Claudio Daniel SCHBIB
Director Nacional de Operaciones de Protección Civil

Sr. Esteban María CHALÁ
Directora de Bomberos Voluntarios

Lic. María Carolina BUSQUIER
Directora de Prevención y Participación Comunitaria

Sra. María Silvia BRUN LUBATTI
Director de Respuesta
Sr. Martín Aníbal GUERRA
CONTENIDO
PRESENTACIÓN
INTRODUCCIÓN
CAPÍTULO 1: RESPUESTA A EMERGENCIAS Y DESASTRES

1.1 Respuesta
1.2 Preparación para la Respuesta
1.3 Planificación para la Preparación y la Respuesta
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1.4 Sistema de Gestión de la Planificación, la Preparación y la Respuesta
CAPÍTULO 2: GESTIÓN INTEGRAL DEL RIESGO

2.1 Abordaje histórico de las emergencias y los desastres
2.2 Marco normativo de la Gestión Integral del Riesgo
2.3 Principios de la Gestión Integral del Riesgo
2.4 Procesos de Gestión Integral del Riesgo
CAPÍTULO 3: EL RIESGO
3.1 El Riesgo y el Tetraedro del Fuego
3.2 Otras definiciones de Riesgo
3.3 Análisis del Riesgo
3.4 El riesgo y la incertidumbre
3.5 Evaluación del riesgo
CAPÍTULO 4: LA GESTIÓN INTEGRAL DEL RIESGO Y LOS SISTEMAS DE

RESPUESTA
4.1 Procesos de Gestión Integral del Riesgo y su Aplicación los Sistemas de
Respuesta a Emergencias y Desastres
4.2 Principios de Gestión Integral del Riesgo y su Aplicación a los Sistemas de
Respuesta a Emergencias y Desastres
CAPÍTULO 5: GESTIÓN DE ORGANIZACIONES Y PROCESOS

5.1 Las teorías mecanicistas y la gestión de las organizaciones
5.2 Experiencia y Desarrollo
5.3 Teoría de Sistemas y Organizaciones Gestionadas por Procesos y Resultados
5.4 Actividades en una Organización Gestionada por Procesos
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5.5 Estructura Organizacional

5.6 Sistemas de Medición
CAPÍTULO 6: SISTEMA DE GESTIÓN DE LA PLANIFICACIÓN, LA PREPARACIÓN

Y LA RESPUESTA A EMERGENCIAS Y DESASTRES
CAPÍTULO 7: GUÍAS PARA LA IMPLEMENTACIÓN

Análisis Situacional: Proceso de Metodología de Revisión Normativa y
Conceptual
Análisis Situacional: Proceso de Metodología y Evaluación del Riesgo
Análisis Situacional: Proceso de Metodología y Evaluación de Capacidades
Planificación Estratégica: Proceso de Definición de una Política Organizacional
Planificación Estratégica: Proceso de Gestión Documental
Planificación Estratégica: Proceso de Propuestas y Definición de Objetivos
Generales
Planificación Estratégica: Proceso de Planificación de la Respuesta a
Emergencias
Planificación Táctica: Proceso de Diseño de Guías Tácticas de Respuesta
Implementación Operativa: Proceso de Diseño de Procedimientos Operativos de
Respuesta
BIBLIOGRAFÍA
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PRESENTACIÓN
La gestión del riesgo: una decisión política y una construcción colectiva

Salvar vidas, reducir daños, generar resiliencia son metas que requieren de
profesionalismo, análisis, investigación, coordinación interinstitucional, articulación
federal y compromiso efectivo. La decisión política del Gobierno que conduce el
Presidente Alberto Fernández es fortalecer permanentemente el Sistema Nacional de
Gestión Integral del Riesgo y la Protección Civil (SINAGIR) a través de las diversas
iniciativas que propone el Consejo Nacional que encabeza el Jefe de Gabinete de
Ministros y el Consejo Federal presidido por el Ministro de Seguridad de la Nación.
Es de destacar la indicación del Dr. Cdor. Aníbal Fernández, Ministro de Seguridad de

la Nación, de reconocer las capacidades de las universidades y otras organizaciones
de la sociedad civil para complementar las aptitudes estatales y consolidar un
sistema robusto con abordaje federal.
En este marco, la elaboración de una colección de manuales sobre los diversos

enfoques que puede tener la gestión integral de riesgos en conjunto con una casa de
altos estudios de tanta trayectoria como la Universidad Nacional de San Martín
(UNSaM) constituye un invalorable aporte a la consolidación SINAGIR.
Más de una decena de profesionales de diversas disciplinas y variada trayectoria han

venido plasmando sus conocimientos en un proceso interactivo de intercambio de
pareceres con distintos organismos del SINAGIR que dieron como resultado estos
ejemplares que esperamos sean de utilidad para todos los efectores del Sistema.
Desde la Secretaría de Articulación Federal entendemos que las metas del Marco de
Acción de SENDAI -comprender el riesgo de desastres, fortalecer la gobernanza para
gestionar dicho riesgo, invertir en la reducción del riesgo para la resiliencia y
aumentar la preparación para los casos de desastre a fin de dar una respuesta eficaz
y reconstruir mejor- requieren del máximo compromiso de todos los actores que
integran el SINAGIR para quienes ponemos a disposición estas publicaciones con la
idea de generar una reflexión colectiva constructiva sobre los desafíos por venir en
materia de gestión del riesgo, en la República Argentina y en la región.
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Dra. Silvia LA RUFFA

Secretaria de Articulación
Federal de la Seguridad
INTRODUCCIÓN
En la mitología griega los héroes y las heroínas descienden de los dioses y su

moral, su inteligencia y sus capacidades son superiores a las de cualquier ser
humano.
El heroísmo se relaciona con los actos de arrojo personal que pueden ser
individuales o grupales. También está marcado por la valentía, la abnegación
total y el sacrificio. El heroísmo se materializa en el último y extremo recurso, ese
que transforma a los varones y mujeres comunes en heroicos y heroicas frente a
la mirada de la sociedad.
Cuando no queda otra opción que dejarlo todo, surge el heroísmo. Algo
destacable es que “dejarlo todo” no significa “poner el mejor esfuerzo”; el
heroísmo implica dejar la seguridad, la integridad física y, muchas veces, la vida.
Los bomberos y las bomberas se diferencian de otras personas porque no

dudarían en “dejarlo todo”, incluso por aquellos a quienes ni siquiera conocen.
¿Pero siempre que “se deja todo” se pasa a ser un héroe?
• ¿Son héroes aquellos que, por no contar con el entrenamiento

necesario para responder a una escena con una atmósfera peligrosa,
resultan gravemente afectados en una intervención?
• ¿Es un héroe el que sufre un accidente con la autobomba, camino al

incendio de un vehículo sin ocupantes?
• ¿Son héroes los que, por trasladar en una camioneta a una persona con
un cuadro de salud leve, quedan involucrados en un accidente grave?
Las organizaciones y las instituciones no pueden permitirse tener héroes ni
deberían fomentarlo. Tampoco deberían fomentar las individualidades. Los
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héroes no deben cubrir falencias organizacionales e institucionales. No deben ser

el fusible ante la falta de capacitación, coordinación y/o recursos.
Se propone aquí reservar la figura de héroe o heroína a quien -con el respaldo de

una organización que cubrió todas las instancias para velar por su seguridad y
eficiencia en la respuesta- estando capacitado para evaluar los riesgos,
determina que no existe otra opción y pone en juego su vida, en favor de la
integridad física de otras personas.
Aquella persona que por deficiencias de las capacidades organizacionales -

incluida su propia formación, disponibilidad de recursos o coordinación de
acciones- no tiene otra opción que ponerse en riesgo, o no tiene la capacitación
para entender los riesgos a los que se expone, debería considerarse una víctima.
La eficiencia y la seguridad están dadas por la relación que las instituciones

logren entre: la coordinación, los recursos y la capacitación. Esta relación define
las capacidades organizacionales. Estas capacidades, a su vez, deben estar en
estrecha relación con los riesgos a los que deban responder y los objetivos de
respuesta que se determinen.
Objetivos
El objetivo del presente manual es fundamentar, promover y facilitar la implemen -

tación del Sistema de Gestión de la Planificación, la preparación y la respuesta a
emergencias y desastres.
Alcance
Organizaciones que contengan la Respuesta a Emergencias y Desastres dentro

de sus misiones, con especial foco en los Cuerpos de Bomberos Voluntarios y
Bomberas Voluntarias (BBVV) de la República Argentina.
La planificación es la herramienta para desarrollar la coordinación, ajustar los

recursos y lograr la adecuada capacitación. Mide y mejora las capacidades y
permite explicitar claramente objetivos alcanzables y limitaciones.
Planificar ahorra esfuerzos, recursos, problemas y garantiza que, en vez de

heroínas y héroes, se generen grandes bomberas y bomberos que, respaldados
por las organizaciones de las que forman parte, cumplan con eficiencia su
invalorable misión, brinden un servicio adecuado a la población, que es la
beneficiaria de sus operaciones, y lo hagan en condiciones de seguridad.
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1
RESPUESTA A EMERGENCIAS
Y DESASTRES
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La recurrencia de emergencias y desastres exigió y motivó la implementación de

tareas de respuesta a lo largo de la historia de la humanidad. Con el objetivo de
limitar los daños, se improvisaron acciones rudimentarias y poco especializadas
llevadas a cabo por las propias poblaciones afectadas.
Los desarrollos organizativos y tecnológicos del siglo XX aceleraron los avances

y la especialización de las acciones de respuesta. Los últimos años de ese siglo
mostraron profundas innovaciones en las tecnologías de administración y
gestión de las organizaciones. Esto coincidió con enormes modificaciones en la
conceptualización de las emergencias y los desastres. En ese contexto, se
desarrolló un cambio de eje: se pasó de la idea de Respuesta a Emergencias y
Desastres a la de Gestión Integral del Riesgo. De esta manera se ampliaron y
mejoraron determinantemente las posibilidades de intervención.
La necesidad de responder a emergencias y desastres cada vez más complejos

requirió de la preparación y especialización de las organizaciones cuya misión
principal contenía la respuesta. Con el fin de responder de manera más integral,
también se incluyeron misiones de respuesta para organismos no específicos. El
proceso de preparación y especialización citado volvió fundamental la
coordinación de acciones entre diferentes y variadas organizaciones. Esto
motivó la planificación de esa preparación y respuesta.
Los avances en la administración de organizaciones y la gestión del

conocimiento posibilitan hoy la implementación de Sistemas de Gestión para el
proceso de Planificación, Preparación y Respuesta a Emergencias y Desastres.
Los sistemas de gestión y la implementación de ciclos de mejora continua son
herramientas adaptativas fundamentales para contextos de riesgos cada día
más desafiantes.
Los desarrollos organizativos y tecnológicos del siglo XX

aceleraron los avances y la especialización de las acciones de
respuesta. Los últimos años de ese siglo mostraron profundas
innovaciones en las tecnologías de administración y gestión de
las organizaciones.
1.1 Respuesta
En la normativa nacional –es decir, la Ley 27.287 del Sistema Nacional para la
Gestión Integral del Riesgo y la Protección Civil (SINAGIR)–, Respuesta se define
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así: “Conjunto de acciones llevadas a cabo ante la ocurrencia de una emergencia

y/o desastre, con el propósito de salvar vidas, reducir impactos en la salud,
satisfacer las necesidades básicas de subsistencia de la población afectada,
salvaguardar bienes materiales y preservar el ambiente”.
Cada persona, organización o sociedad tiene sus propias capacidades y objetivos

en relación con el riesgo y la respuesta a emergencias y desastres. La Ley
SINAGIR busca coordinar la Gestión Integral del Riesgo, con el objetivo de reducir
el impacto de las emergencias y desastres sobre las personas, las
organizaciones, la sociedad, sus bienes y el ambiente.
Las personas ejecutan las acciones y desarrollan tareas de respuesta. Por

ejemplo:
• Responde una bombera cuando sube a la autobomba rumbo al incendio de

un primer piso.
• Responden los brigadistas de una empresa cuando contienen un derrame

de hidrocarburos de un barril de 200 litros caído desde un autoelevador.
• Responden los vecinos ayudando a la señora del fondo con una

hemorragia.
• Responde todo el pueblo apoyando a los bomberos, cuando se incendian
los montes en los cerros.
Las organizaciones llevan adelante actividades y conforman procesos de

respuesta. Por ejemplo:
• Responde el sistema de salud cuando recibe un llamado, lo regula,

categoriza, lo transmite al móvil sanitario y este acude al domicilio para
atender y trasladar al paciente, de manera adecuada, para su tratamiento
definitivo.
• Responde el Cuerpo de BBVV cuando recibe una llamada, desplaza medios

al lugar y realiza la búsqueda, localización y extracción de víctimas de un
incendio.
• Responde el municipio cuando la Secretaría de Desarrollo Social provee

camas, abrigo y racionamiento, la Dirección de Deportes facilita el
gimnasio, Infraestructura se encarga del saneamiento y servicios básicos y
Salud habilita equipos de monitoreo y prevención para los vecinos en el
centro de evacuados tras una inundación.
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La Gestión Integral del Riesgo debe CAPITALIZAR el proceso de respuesta, para

lograr el objetivo de Reducir el Riesgo de Emergencias y Desastres, tanto en su
desarrollo como en la gravedad de sus consecuencias.
La Gestión Integral del Riesgo debe APORTAR al proceso de Respuesta, para que
las emergencias y desastres sean de menor frecuencia y gravedad y mejor
entendidas.
Los sistemas de Respuesta a Emergencias deben IMPLEMENTAR los procesos

de Gestión Integral del Riesgo para garantizar sus capacidades, la continuidad de
sus operaciones y la seguridad de su personal.
1.2 Preparación para la Respuesta
Para la Ley nacional 27.287 SINAGIR, Preparación es: “Conjunto de acciones

orientadas a planificar, organizar y mejorar la capacidad de respuesta frente a los
probables efectos de los eventos adversos”.
La preparación para la respuesta a emergencias tiene como objetivo adecuar la

respuesta a las exigencias del medio. Esas exigencias surgen de la evaluación
del riesgo, se enmarcan en la normativa, en el desarrollo actualizado de
conocimientos y se relacionan con las capacidades.
Estos cuatro elementos: riesgo, normativa, conocimientos y capacidades, están

en constante cambio.
Muchas veces, la respuesta a emergencias se da por defecto. Los vecinos que

ayudaron a la señora del fondo con una hemorragia respondieron. Más allá de lo
que hagan las personas, organizaciones y la sociedad, después del impacto, se
responde. Actúen de manera adecuada, inadecuada o queden inmóviles, esa es
la respuesta al evento.
Siempre se responde. No siempre se está preparado para responder

adecuadamente.
Las personas u organizaciones que contemplan la posibilidad de estar ante esos

eventos y, sobre todo, aquellas que se dedican específicamente a la respuesta a
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emergencias deben prepararse. La preparación busca mejorar las capacidades

para responder adecuadamente y lograr los mejores resultados.
Desde el punto de vista de la Gestión Integral del Riesgo, la preparación podría

contemplarse como una herramienta para cada uno de los procesos de
Reducción del Riesgo. Sin embargo, el interés particular de este manual apunta a
la preparación en relación con las capacidades de respuesta a emergencias y
desastres.
1.3 Planificación para la Preparación y la Respuesta
Definir Planificación requiere un esfuerzo

extra. Fundamentalmente, porque
comprender la Planificación, en los
términos actuales, requiere desaprender Este manual se enfoca en
la concepción de planificación más facilitar la comprensión de

arraigada: planificación tradicional o la planificación como una
planificación prescriptiva. herramienta sumamente
El marco normativo nacional contempla práctica y fundamental para

la planificación como una acción de la la preparación y respuesta a
preparación. Según este postulado, el emergencias.
proceso de preparación se vale de
herramientas de planificación y
coordinación para facilitar o mejorar la
respuesta a probables impactos.
La planificación es un proceso sumamente relacionado a la preparación, pero es

importante que no quede subordinada a ella porque esto haría perder de vista y
desaprovechar sus mayores beneficios.
Aprovechar al máximo la enorme utilidad actual de la Planificación conlleva

modificar su ubicación en las organizaciones y la oportunidad en la que se
desarrolla.
Si las emergencias resultan todas muy diferentes y complejas, es porque la planifi -

cación para la preparación y la respuesta no se ha aplicado con suficiente eficacia.
Es cierto que las emergencias no se pueden planificar, porque predecir con precisión
el futuro, en un mundo tan complejo y cambiante, es imposible. Cualquier intento
en este sentido requiere de enormes complejidades y caería inmediatamente en
la obsolescencia.
No se planifica cómo será el futuro. Se planifica cómo prepararse hoy para

enfrentar el futuro probable.
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Quedarse en un concepto de planificación desactualizado no ayuda a que pueda

valorarse íntegramente su utilidad, y por ello se la ha visto más como una función
burocrática, un obstáculo de escritorio sobre el territorio y las operaciones, que
como una herramienta tan adaptable como imprescindible.
Pretender echar por tierra los esfuerzos de planificación con el argumento de que
las emergencias son muy diferentes y complejas no hace más que mostrar la
innegable necesidad de la planificación como proceso fundamental de la
preparación para la respuesta a emergencias. Visto de otra manera:
1.4 Sistema de Gestión de la Planificación, la Preparación y la

Respuesta
Los sistemas de gestión son metodologías de dirección (de organizaciones)

complejas, conformadas por diferentes procesos, actividades, tareas, acciones,
mecanismos, responsabilidades, funciones, reglas, recursos y herramientas,
utilizadas para llevar adelante procesos productivos. Es una definición que
abarca muchísimos conceptos y que quizá pueda simplificarse si se contempla
que:
Los sistemas de gestión son la manera de explicitar y acordar las cosas por
hacer, planteando, a la vez, los mecanismos de revisión continua de cómo y qué
cosas hay que hacer.
La implementación de un sistema de gestión tiene grandes beneficios y debe ser

apoyada por las máximas autoridades organizacionales. Su diseño inicial puede
limitarse a ciertas personas con capacidad técnica o experiencia previa, pero su
implementación, revisión y mejora continua dependen del involucramiento de
todas y todos.
Las personas deben involucrarse y adueñarse del sistema. Todas y todos los
alcanzados deben tener vías de comunicación y participación definidas. Todas y
todos incluye a quienes, estando por fuera del sistema, son influidos por sus
requerimientos o resultados. Un Sistema de Gestión puede tener diferentes
alcances: organizacionales, territoriales, sectoriales, por procesos específicos o,
incluso, actividades. Su alcance debe ser acordado, definido y comunicado de
manera explícita.
El sistema de gestión permite transformar las trayectorias individuales en

experiencias, valerse de esas experiencias para capitalizarlas en aprendizaje
organizacional y tomar ese aprendizaje organizacional para desarrollar
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organizaciones inteligentes. Organizaciones que son más que la mera suma de

sus partes, que logran adecuada eficiencia y trabajan con niveles reducidos de
riesgo.
EN RESUMEN
La complejidad del riesgo, la frecuencia y gravedad de las emergencias y los
desastres y la velocidad actual de los cambios requieren respuestas cada vez
más eficientes. Para lograr esa eficiencia los organismos con funciones de
respuesta se han complejizado y especializado cada vez más, y deberán seguir
haciéndolo en el futuro. Esta especialización requiere tanto de la preparación
para la respuesta al interior de las organizaciones como de la preparación
conjunta entre ellas. La manera de lograr esa preparación es mediante el
equilibrio adecuado de: capacitación, recursos y coordinación. La herramienta
para conjugar esos elementos y para responder mejor es la Planificación.
El concepto de planificación se ha modificado con los años, en función de

planificar en contextos de gran incertidumbre, complejidad y acelerados cambios.
El desconocimiento sobre el futuro, lejos de imposibilitar la planificación, la torna
imprescindible.
La implementación de sistemas de gestión permite desarrollar los procesos de

planificación, preparación y respuesta a emergencias, en un marco explícito,
robusto, participativo y continuamente mejorable que garantiza condiciones de
eficiencia y seguridad estandarizadas.
Los Sistemas de Gestión garantizan flexibilidad y reducen la improvisación.
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GESTIÓN INTEGRAL DEL RIESGO
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2.1 Abordaje histórico de las emergencias y los desastres
De forma esquemática y muy genérica, pueden plantearse cinco aportes en el

abordaje de las emergencias y desastres.
• La respuesta a los efectos de las guerras
En la segunda guerra mundial, las fuerzas militares comenzaron a

desarrollar funciones de protección de la población cuando la magnitud de
los conflictos armados afectó sobremanera varias ciudades europeas.
Este tipo de operaciones se mantuvo durante muchos años. A medida que
las sociedades se repusieron de la guerra, diversos entes civiles fueron
obteniendo mayor participación en la Protección Civil. El abordaje de
emergencias y desastres incluyó los efectos devastadores de la guerra y, a
la vez, las consecuencias de impactos de amenazas de origen natural.
• El aporte de las ciencias duras

A mediados del siglo XX la sismología, la meteorología, la vulcanología,
entre otras disciplinas, abordaron el estudio de los desastres mediante un
fuerte enfoque en las amenazas compuestas por características, hasta ese
momento, entendidas como naturales. Los avances logrados en materia
de análisis, monitorización y posibilidad de predicción fueron importantes,
pero la visión era marcadamente parcial.
Las ciencias duras se dedicaron al estudio puro de la amenaza, sin

contemplar otras variables.
• El aporte de las ciencias aplicadas

Principalmente la ingeniería, en sus múltiples ramas, abordó la temática de
los desastres incorporando los daños que los “fenómenos naturales”
generaban sobre las estructuras humanas, más precisamente sus
infraestructuras y
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viviendas. Los avances logrados resultaron en construcciones y normativa

sismorresistentes, manejo hídrico, fortalecimiento de infraestructura y
planificación del uso del territorio. Sin embargo, aun contemplando a la
población y sus bienes, dentro de la ecuación del riesgo, el papel que se le
otorgaba a la sociedad no escapaba a la exposición pasiva. No se atribuía
a la sociedad ninguna influencia en la producción del riesgo.
• El aporte de las ciencias sociales

A partir de los años 1980, las ciencias sociales, con un marcado epicentro
en América Latina, adicionaron una mirada holística, integral y de procesos
sobre las emergencias y los desastres. Esto permitió complejizar y
problematizar al máximo la comprensión del riesgo. Contemplando las
amenazas de origen natural, antrópico y sus combinaciones, las ciencias
sociales se enfocaron fuertemente en el análisis de las vulnerabilidades y
la activa influencia social en la conformación del riesgo. Se amplió
enormemente ese conocimiento, se maximizó la posibilidad de
intervención sobre sus causas y de modificación de sus consecuencias.
Estos desarrollos en la comprensión del riesgo se traducen en una Gestión

Integral del Riesgo de emergencias y desastres. Lo que a su vez resulta en la
desjerarquización de la amenaza como única variable y menor protagonismo de
la Respuesta a Emergencias como única alternativa posible frente a las
emergencias y los desastres. Así, la Respuesta se transformó en un proceso
nivelado y fuertemente interdependiente con los diferentes procesos de gestión
integral del riesgo.
El desarrollo de procesos complejos de gestión del riesgo se desprende de

comprender el protagonismo superlativo que la sociedad tiene en la
conformación de esos riesgos y la manera en que se expone a ellos.
2.2 Marco normativo de la Gestión Integral del Riesgo
El marco normativo en relación con la Gestión Integral del Riesgo de Emergencias

y desastres fue desarrollándose con los aportes de todas las disciplinas
involucradas y con especial influencia de las ciencias sociales. Esos aportes
fueron proveyendo de avances a los organismos multilaterales internacionales, y
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su expresión máxima fue la Estrategia Internacional para la Reducción del Riesgo
de Desastres (UNISDR / UNRRD) enmarcada en la Organización de Naciones
Unidad (UN / ONU).
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A partir de 1989, con la conformación del Marco Internacional de Acción del

Decenio Internacional para la Reducción del Riesgo de Desastres Naturales,
surgieron una serie de documentos de consenso internacional que fueron
evolucionando en el tiempo con la Estrategia de Yokohama en 1994, el Marco de
Acción de Hyogo 2005 - 2015 y el Marco de Acción de Sendai 2015 - 2030.
Estos esfuerzos por enmarcar la Gestión Integral del Riesgo se hicieron mediante
un diálogo de continua retroalimentación entre los países.
En Argentina, particularmente, la Ley Nacional N° 27.287 SINAGIR: Sistema

Nacional para la Gestión Integral del Riesgo y la Protección Civil, aprobada en
2016 y reglamentada en el Decreto N° 383/2017, marca la adopción del enfoque
integral de la gestión del riesgo, en línea con los desarrollos de la disciplina y el
marco internacional de consensos.
Existe una gran diversidad en el grado de avance y el enfoque de gestión del

riesgo de las jurisdicciones provinciales y municipales en el territorio de la
República Argentina. La nueva normativa busca, entre otras cosas, un cambio
progresivo hacia la unificación de políticas, estrategias, conceptos y métodos.
En cuanto a principios fundamentales sobre los que debe erguirse la Gestión

Integral del Riesgo, el artículo 4 del Decreto 383 define que “… los diferentes
planes, protocolos, instructivos, manuales y procedimientos elaborados por las
diferentes instancias del SINAGIR deberán regirse por los siguientes principios”:
• Coherencia: “El Gobierno Nacional y los gobiernos Provinciales, de la Ciudad

Autónoma de Buenos Aires y Municipales regularán todas las materias de la
protección civil de manera análoga, a fin de evitar contradicciones
regulatorias…”.
• Prevención: “La reparación de los efectos dañinos de los desastres que la

Ley N° 27.287 y la presente reglamentación (Decreto 383) contemplan, las
causas y las fuentes de los riesgos sobre la población, el ambiente, bienes,
infraestructura socio-productiva se atenderán en forma prioritaria e
integrada, con el objeto de prevenir los efectos negativos que se puedan
producir”.
• Progresividad: Los objetivos a cumplir por la Autoridad de Aplicación

deberán ser planificados en forma gradual, proyectando metas parciales y
finales en un cronograma e incluidos en planes y programas de alcance
nacional.
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Fuerzas Operativas SINAGIR

El Sistema Nacional para la Gestión Integral del Riesgo y la Protección Civil
considera como fuerzas operativas para el despliegue de sus acciones a:
• Las Fuerzas Armadas.
• Las Fuerzas Policiales y de Seguridad Federales.
• Las Fuerzas Policiales Provinciales y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
• Los sistemas públicos de salud.
• El Sistema Nacional de Bomberos, entendiéndose por este tanto los cuerpos

oficiales profesionales como los voluntarios previstos en la Ley N° 25.054
y sus modificatorias.
• Los organismos públicos nacionales, provinciales, de la Ciudad Autónoma

de Buenos Aires o municipales competentes.
• Toda entidad privada que sea convocada por las autoridades de defensa civil.
• Subsidiariedad: “Una vez agotados y superados los recursos locales como

resultado de la gravedad del evento, se asignarán recursos de la jurisdicción
inmediatamente superior […] Los recursos nacionales tendrán carácter de
complemento y/o suplemento, una vez agotados los recursos de los
distintos niveles de gobierno local”.
2.3 Principios de la Gestión Integral del Riesgo
A los principios de: Coherencia, Prevención, Progresividad, Subsidiariedad,

expresados en la legislación nacional, el marco teórico adiciona los siguientes
principios de Gestión Integral del Riesgo.
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Coherencia Prevención
Transversal Local
Participativa
Prospectiva
Principios
de Gestión Multidimensional
Multidisciplinaria
del Riesgo
Enfoque
Progresividad de procesos
Atención
prioritaria de Subsidiariedad
grupos vulnerables
• Prospectiva: El modelo PAR de construcción social del riesgo (Blaikie,

1996) propone que el riesgo está conformado por amenazas y
vulnerabilidades, estas últimas representadas en el terreno como
condiciones inseguras. Las condiciones inseguras son el resultado de las
presiones dinámicas o procesos sociales de crecimiento con producción
del riesgo. La gestión Prospectiva de Riesgo se refiere a las acciones
previas a la conformación del riesgo en el territorio, es decir, la actuación
sobre las causas de fondo.
• Transversal: La gestión del riesgo debe ser un tema transversal a todos los
procesos sociales. No es un producto exclusivo de un área específica. Más
allá de que exista un organismo específico de coordinación, la gestión
integral del riesgo debe ser aplicada por cada organismo y actor social.
• Local: Los riesgos pueden estar generados por amenazas, presiones

dinámicas o causas de fondo de orígenes local, regional, nacional o
mundial. Sin embargo, el impacto y los daños son locales. Así, también es
local la posibilidad de conocer las variables del riesgo en detalle y de
gestionar esas variables de manera eficiente. La gestión debe tener
asistencia de niveles superiores, pero debe poseer fuertes cimientos
locales.
• Participativa: Las personas deben adueñarse de la gestión integral del

riesgo. Ser conscientes de los riesgos a los que se exponen y priorizar las
acciones de reducción del riesgo en base a las capacidades logradas o por
lograr y los intereses sociales en juego. La participación debe promoverse
en todos los procesos de gestión integral del riesgo, con especial énfasis en
los de análisis y evaluación del riesgo.
• Multidisciplinaria: Este principio complementa el principio participativo con

la inclusión de especialistas de diferentes áreas de gobierno, referentes
sociales, profesionales y académicos. El objetivo es la adición de
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información y capacidad de toma de decisiones técnicamente fundadas. La
búsqueda de innovación, eficiencia y seguridad debe valerse de todo el
conocimiento disponible o por generar.
• Multidimensional: El riesgo impacta en diferentes dimensiones, como la

social, ambiental, política, económica o la organizativa. Cada una de estas
dimensiones, recibirá el impacto de los eventos adversos de manera
múltiple y diversa. La Gestión del Riesgo debe entender esos impactos, para
aplicar medidas adaptadas a cada dimensión.
• Enfoque de procesos: Este enfoque complementa la transversalidad. El

riesgo es un proceso continuo y debe ser gestionado de manera continua y,
por supuesto, transversal. Deben desarrollarse acciones sostenibles en el
tiempo y firmemente asentadas en lo local y organizacional.
• Atención prioritaria de grupos vulnerables: La gestión integral del riesgo

debe enfocarse de manera particular en los grupos más vulnerables. Esas
vulnerabilidades deben detectarse con precisión en el análisis de riesgo,
valorarse en la evaluación del riesgo y ser el eje principal de la prevención,
mitigación, protección y todos los procesos de gestión que se ejecuten.
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2.4 Procesos de Gestión Integral del Riesgo
Existe una importante variedad en la división y descripción de procesos de

gestión integral del riesgo. A modo de ejemplos, pueden tomarse la propuesta del
Marco de Sendai y la legislación nacional SINAGIR.
Marco de Sendai:
Comprender el riesgo de desastres.
Fortalecer la gobernanza del riesgo de desastres
para gestionar dicho riesgo.

Invertir en la reducción del riesgo de
desastres para la resiliencia.

Aumentar la preparación para casos de desastre
a fin de dar una respuesta eficaz y para
“reconstruir mejor” en los ámbitos de la
recuperación, la rehabilitación y la
reconstrucción.
SINAGIR:
la legislación nacional del Sinagir contempla seis componentes
del proceso operativo de
Gestión Integral del Riesgo
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Análisis de Riesgo.
Mitigación.
Prevención.
Preparación.
Planificación e instrumentación de modelos

locales de desarrollo sustentable.
Gestión de la Respuesta.
EN RESUMEN
El tratamiento de las emergencias y los desastres fue conformándose con
diversos aportes. Las operaciones de las Fuerzas Armadas abordaron los efectos
de las guerras y posteriormente los efectos de “desastres naturales”. Las áreas
científicas hicieron fuerte foco y generaron enormes avances en la comprensión
de las manifestaciones naturales de las amenazas. La ingeniería en sus
diferentes expresiones desarrolló aportes en el manejo hídrico, el fortalecimiento
de estructuras, infraestructuras y ocupación o uso del territorio.
Dotadas de todos los avances anteriores, son las ciencias sociales las que
conforman el entendimiento actual de los procesos sociales de producción del
riesgo. Desde América Latina, la Red de Estudios Sociales en Prevención de
Desastres sustentó e impulsó esta nueva visión. El entendimiento de la
complejidad y el protagonismo de la sociedad en la conformación del riesgo
permite el desarrollo de procesos complejos para su gestión y reducción.
El marco normativo y organizacional internacional se desarrolla y robustece a

partir del cambio de paradigma. En la Argentina, ese proceso se estructura
legalmente con la conformación del Sistema Nacional para la Gestión Integral del
Riesgo y la Protección Civil (SINAGIR), en 2016.
La Gestión Integral del Riesgo se propone como: Prospectiva; Transversal; Local;

Participativa; Multidisciplinaria; Multidimensional; con Enfoque de procesos y
Atención prioritaria de grupos vulnerables.
29
El entendimiento de la complejidad y el protagonismo de la
sociedad en la conformación del riesgo permite el desarrollo
de procesos complejos para su gestión y reducción.
30
3
EL RIESGO
31
Luego de realizada una introducción sobre el marco internacional, nacional y los
procesos de gestión, y habiendo presentado la importancia de integrar la Gestión
del Riesgo como herramienta de gestión de los sistemas de respuesta a
emergencias, es imprescindible ampliar la comprensión sobre el objeto
fundamental de esa gestión integral: el Riesgo.
El riesgo de emergencias y desastres se explica mediante esta especie de

“ecuación”:
Riesgo = Amenaza × Vulnerabilidad
Esta expresión representa la simplificación máxima de una combinación de

procesos de construcción del riesgo, sumamente complejos. En este punto es
útil hacer un paralelismo más familiar a las actividades de BBVV, mediante la
figura del “tetraedro del fuego”.
3.1 El Riesgo y el Tetraedro del Fuego
El tetraedro del fuego es un esquema introductorio a la física y química básica

del proceso del fuego. Es una simplificación extrema. Comprender en
profundidad los incendios requiere adicionar muchos otros conceptos, incluso
algunos tan complejos como la reacción en cadena o la propagación del calor
por radiación.
Plantear:
Fuego = Combustible + Calor + Comburente + Reacción en cadena
32
es tan cierto como plantear:
Riesgo = Amenaza × Vulnerabilidad
Pero, tanto para prevenir y combatir incendios como para gestionar integralmente
el riesgo, el análisis debe profundizarse hasta donde sea posible.
En el tetraedro del fuego, cada uno de los 4 elementos que lo componen posee, a
su vez, múltiples variables. Por ejemplo, para la cara Combustible, debe
analizarse:
• Estado de agregación: sólido, líquido, gaseoso.

• Nivel de segregación: bloque, particulado, polvos, aerosoles.
• Posicionamiento: vertical, horizontal, empaquetado, en estiba, a granel.
• Límites de inflamabilidad.
Yendo a la cara del Calor, debe evaluarse:
• Temperatura de ignición momentánea, temperatura de ignición y de

autoignición.
• Fuentes de ignición: llamas abiertas, chispas, arcos eléctricos, superficies

incandescentes, descargas atmosféricas, reacciones químicas.
• Calor de combustión.
• Formas de propagación del calor: radiación, convección, directa.
La cara Comburente puede incluir:
• Agente oxidante: oxígeno, peróxidos de hidrógeno, halógenos, ácidos

concentrados.
• Concentración de los oxidantes en atmósfera y del oxígeno: 21 %;

empobrecida; enriquecida.
Analizando el riesgo de incendio, podría definirse al fuego como la amenaza y a

las cosas y materiales como las vulnerabilidades.
Riesgo de Incendio = Fuego × Cosas
33
Esto es real, el riesgo de incendio se conforma por la posibilidad de que se

produzca fuego sobre las cosas. Sin embargo, plantear que la madera, el calor y
el aire forman el fuego no aporta suficiente información para su prevención y
extinción. Hace falta un análisis mucho más profundo.
Tanto el de incendio como los demás riesgos poseen una complejidad que
excede la capacidad de comprenderlos en su totalidad. Sin embargo, el esfuerzo
por entenderlos debe maximizarse.
Aun con alto grado de incertidumbre sobre la complejidad total del riesgo, su
análisis resulta tan imprescindible como beneficioso.
Para profundizar un poco en el riesgo de incendio y la aplicación de la figura del

tetraedro del fuego, puede ayudar el siguiente ejemplo:
Las fibras de algodón que componen la ropa de trabajo son un combustible que
podría considerarse de “bajo riesgo” o de “riesgo aceptable” (ambos conceptos
entrecomillados y claramente discutibles). En comparación con el gasoil, que
posee una temperatura de ignición cercana a 53°C, el alcohol, que está alrededor
de los 13°C, o la nafta, que puede comenzar a arder en torno a -40°C, el algodón
parece de reducido riesgo de incendio. De hecho, las personas lo utilizan a diario
y hasta los recién nacidos son abrigados con prendas de algodón.
Sin embargo, en una atmósfera enriquecida con oxígeno, como puede serlo el
interior de una ambulancia cuando se traslada un paciente brindándole
oxigenoterapia, el riesgo de incendio de estas fibras aumenta en forma extrema.
No solo aumenta porque desciende la temperatura de ignición del algodón, sino
porque también desciende la energía de activación necesaria, o sea, la intensidad
de la fuente de ignición necesaria. A la vez, aumenta la velocidad de combustión,
de propagación y, por lo tanto, la energía en calor entregada por kilogramo en
unidad de tiempo. A esto se suma que ese riesgo también se ve modificado en
función de:
• Las vulnerabilidades personales de los involucrados: enfermedades

respiratorias, circulatorias y edad, entre otras variables.
• La cantidad de personas expuestas: dotación, pacientes, acompañantes y

terceros.
• Las capacidades de respuesta a incendios y evacuación de los

involucrados: Conocimientos básicos del fuego, métodos y agentes
extintores y utilización de extintores portátiles.
34
• Personas con movilidad reducida o requirentes de asistencia avanzada,

sobre todo el paciente.
• El estado de los medios de extinción: existencia, mantenimiento y

adecuación de los extintores.
• La capacidad de respuesta a incendios y emergencias de salud de los
sistemas locales.
• Lugar, horario, día, época y clima: estos factores modifican la

disponibilidad de recursos, los tiempos de arribo y la seguridad en la
escena.
Esa complejidad y muchas otras variables que podrían describirse extensamente,

más otras tantas desconocidas, son las que exceden tanto el esquema del
tetraedro del fuego, en cuanto al riesgo de incendio, como la ecuación
simplificada del riesgo (Riesgo = Amenaza × Vulnerabilidad), en cuanto a todos
los riesgos.
El riesgo es complejo y su análisis debe ser lo más complejo posible. Complejo

no significa complicado. De hecho, un análisis complejo, profundo, simplifica la
comprensión de estos fenómenos, porque definir los elementos involucrados,
sus variables y la interrelación entre ellos es lo que permite ver la realidad,
entender su lógica e intervenirla adecuadamente.
Riesgo : Daños y pérdidas potenciales ante la interacción de una amenaza

determinada, sobre la vulnerabilidad relacionada a esta.
Reducción del Riesgo: Toda acción o proceso que disminuya o elimine el riesgo,
más allá de sus características particulares.
Amenazas : Todo evento, sustancia u objeto con capacidad de generar daño.
Prevención: Toda acción o proceso que disminuya o elimine el riesgo minimizando

o eliminando la amenaza.
Vulnerabilidad: Toda característica o conjunto de características de una sociedad,

proceso, persona o cosa que los haga susceptibles de ser dañados por una
amenaza.
Mitigación: Toda acción o proceso que disminuya o elimine el riesgo minimizando

o eliminando la vulnerabilidad.
35
3.2 Otras definiciones de Riesgo
Enfocado en el objetivo de este manual, y para facilitar la comprensión de este

concepto tan central (el Riesgo), se propone inicialmente un abordaje que resulta
más amigable y aplicable para los Cuerpos de BBVV y las organizaciones de
respuesta a emergencias:
36
Exposición: Interacción entre una amenaza determinada y la vulnerabilidad

relacionada con esta.
Protección: Toda acción o proceso que disminuya o elimine el riesgo

minimizando o eliminando la exposición.
Impacto: El impacto es el resultado concreto, real, de la exposición de

vulnerabilidades a amenazas; esos resultados son daños y pérdidas. Es
importante considerar que el impacto no es el final del riesgo, sino su
transformación: parte se transforma en daños y pérdidas, parte en nuevos
riesgos, parte en incertidumbre.
3.3 Análisis del Riesgo
Análisis del Riesgo Global

El análisis del riesgo podría ser un proceso abstracto y global. Teóricamente es
posible que un organismo de nivel global se encargue de analizar todos los
elementos que constituyen el riesgo y cada una de sus variables. Este organismo
podría desarrollar una herramienta de evaluación de riesgos normalizada para
todos los riesgos, en todo contexto. Fuera de lo teóricamente posible, esta
capacidad no existe. No hay conocimiento suficiente y, si existe en algunas de las
variables que componen ciertos riesgos, todavía dependería de información que
muy probablemente a nivel nacional y, más aún, a nivel local no se encuentre
disponible.
Análisis del Riesgo Local

El análisis de riesgo es más preciso y exacto cuando se realiza a nivel local. Si
bien ciertas capacidades necesarias para realizar este análisis pueden no estar
disponibles en el territorio, la información local, la cercanía, la vivencia y la
exposición a los riesgos es todo un conocimiento irremplazable e imprescindible.
37
Análisis del Riesgo Organizacional

Aun realizando un excelente trabajo de nivel local en el análisis del riesgo, y aun
detectando “todas” las amenazas existentes, relacionándolas con cada
vulnerabilidad presente, determinando las exposiciones y todas las variables de
análisis, quedaría un nivel más para profundizar: el nivel organizacional.
El área de gestión integral del riesgo del gobierno local, el cuerpo de BBVV, el
sistema de emergencias médicas, el área de desarrollo social, una empresa que
fabrica medicamentos, o cualquier otra organización, deben procesar ese valioso
insumo de información que significa un adecuado análisis del riesgo local y
compararlo con sus misiones, sus capacidades, entender cómo influirán en sus
organizaciones, sus procesos y su personal.
3.4 El Riesgo y la incertidumbre
Claudia Natenzon (2015) toma el concepto de Incertidumbre desarrollado en la

teoría de la Post normalidad (Funtowicz y Ravetz) y la analiza en el campo del
riesgo, de las emergencias y de los desastres. Aunque pueda parecer una
simplificación extrema, puede decirse que la incertidumbre aparece cuando el
conocimiento sobre amenazas, vulnerabilidades y exposición empieza a
disolverse a la vez que la urgencia en la toma de decisiones y en la acción es
cada vez mayor.
La urgencia en la toma de decisiones

En muchas ocasiones se
que la importancia de los valores en
deben tomar decisiones
riesgo (humanos, sociales, ambientales y
rápido, con consecuencias
económicos) requiere no permite el
importantísimas y con
desarrollo normal de procesos de
información escasa.
investigación y de metodologías más
cuidadas o científicas.
Los sistemas de respuesta están familiarizados con la toma de decisiones

importantes, en contextos apremiantes y con información escasa. Sin embargo,
tratándose de decisiones más amplias (políticas, sociales, económicas) o más
operativas, esto es más una consecuencia no evitada que una capacidad
desarrollada.
Véase la incertidumbre desde otra perspectiva:
38
• ¿Alguien dejaría que decisiones que pueden tener consecuencias
determinantes sobre su integridad física, su entorno familiar y su
economía sean tomadas por un desconocido?
• ¿Alguien permitiría, a ese desconocido, tomar esas decisiones

importantes si supiera que tiene poca información para tomar esa
decisión e incluso poca información sobre las consecuencias que esa
decisión va a tener?
• ¿Alguien estaría conforme si a lo anterior se suma que quien decida, con

poca información, cuestiones importantísimas y apurado por los tiempos
no se expondrá a las consecuencias?
39
El análisis del riesgo requiere que, así como deben abordarse las amenazas ,
las vulnerabilidades y analizarse la exposición , debe reconocerse, explicitarse y
gestionarse la incertidumbre .
Para reconocer la incertidumbre, es útil plantear diferentes clasificaciones.
• Nivel 1: Temas sobre los que no existe conocimiento o consenso (marco

teórico).
Puede relacionarse, por ejemplo, con la utilización de un nuevo producto

químico o su fabricación, cuando no hay información disponible sobre el
grado de afectación a las personas, bienes y ambiente ante un derrame.
• Nivel 2: Temas sobre los que existe conocimiento o consenso, pero no está
disponible para su aplicación local.
Un ejemplo puede ser una represa aguas arriba de una población, lo

que puede reconocerse como amenaza ante una falla. Pero puede faltar
información sobre su intensidad, la vulnerabilidad de la población y su
exposición.
• Nivel 3: Temas sobre los que existe conocimiento, consenso y capacidad

local, pero no se han abordado aún.
Continuando con el ejemplo de la represa, puede ser que se conozca la

intensidad de la amenaza, la vulnerabilidad de la población, incluso, su nivel
de exposición, dado por el volumen de agua, las viviendas, infraestructura y
servicios que afectaría. Sin embargo, aún no se han planteado medidas de
reducción del riesgo específico.
• Nivel 4: Temas sobre los que existe conocimiento, consenso, capacidad

local y se han abordado de manera incompleta.
Este caso se daría si, conociendo el riesgo de una falla en la represa y habiendo
tomado la decisión de reducirlo e incluso, habiendo avanzado en ciertas
acciones, todavía quedaran sistemas sin implementar, capacitaciones sin
dar o planes y programas sin terminar.
Este último caso también implica la falta de planificación y procedimientos

de los organismos afectados a la reducción del riesgo, incluidos los
organismos de respuesta.
40
En la clasificación ejemplificada, se evita nombrar un nivel sin incertidumbre, lo
que obligará a revisiones continuas, incluso cuando el nivel de reducción de
incertidumbre sea significativo.
Ahora, ¿cómo se resuelve la incertidumbre? La respuesta fácil es: con

conocimiento. El problema es, como ya se expresó, que ese conocimiento no está
disponible y, cuando lo esté, probablemente sea tarde para tomar decisiones
útiles.
La incertidumbre requiere decisiones políticas. No necesariamente decisiones de

“políticos”, más bien, decisiones que acerquen posiciones, que sean
democráticas, participativas y que se den dentro de un marco que resguarde los
valores sociales, ambientales, la integridad y la vida de los potencialmente
expuestos, más allá de las presiones de aquellos sectores cuyas voces siempre
tienen más peso.
En este sentido debe mirarse con beneplácito el avance logrado en el área de

protección del ambiente. Ya desde el nivel nacional, la Ley 25.675, Presupuestos
mínimos para el logro de una gestión sustentable y adecuada del ambiente, la
preservación y protección de la diversidad biológica y la implementación del
desarrollo sustentable, en el apartado c de su artículo segundo, plantea como
objetivo: “Fomentar la participación social en los procesos de toma de decisión”.
Posteriormente se amplía que deberá garantizarse el derecho de toda persona a
opinar y a ser consultada en referencia a la protección y preservación del
ambiente, debiendo para esto institucionalizar procedimientos de consultas y
audiencias públicas de manera obligatoria, para aquellas actividades que de
alguna manera pongan en riesgo el ambiente. Si bien esta participación no es
vinculante, las resoluciones que de la autoridad emanen, contrarias a la opinión
41
ciudadana, deberán ser fundamentadas. La participación deberá garantizarse,

sobre todo, en los procesos de planificación.
42
Otro punto sumamente interesante de la Ley nacional se expresa en los

principios de la política ambiental, artículo 4, Principio precautorio: “Cuando haya
peligro de daño grave o irreversible la ausencia de información o certeza científica
no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces,
en función de los costos, para impedir la degradación del medio ambiente”. Sin
dudas representa, un “principio de buena práctica” ante la incertidumbre.
Al menos en el área de la protección ambiental, las decisiones participativas se

plantean desde la mismísima Ley nacional, y la incertidumbre, aunque
tácitamente, está gestionada desde la participación, democratización y el
principio precautorio.
En gestión del riesgo de desastres, los consensos internacionales hacen estribo

en la participación desde que la sociología, hacia 1980, empezó a abordar el
tema.
Análisis multidimensional del Riesgo:

Población / Misión / Procesos / Personal
Este es un concepto clave para que, como se planteará en el siguiente capítulo,

los sistemas de respuesta no solo aporten a la Gestión Integral del Riesgo sino
que la adopten e integren sólidamente a sus procesos y en beneficio de sus
misiones y operaciones.
Si el análisis de riesgo de nivel general es complejo, el análisis del riesgo a nivel

organizacional lo es todavía más, y si las organizaciones desde las que se analiza
el riesgo tienen misiones de respuesta, esta complejidad se multiplica por cada
riesgo evaluado y por cada dimensión de esa evaluación.
En este apartado se plantea la necesidad del análisis multidimensional del riesgo,

que en este manual será sistematizada posteriormente.
Impacto en la población
Tómese como ejemplo el riesgo de inundación en una población determinada.
Puede analizarse la amenaza, en base a inundaciones previas, estudios de
especialistas y recopilación y registro de información. Algo similar puede hacerse
con la vulnerabilidad: personas mayores, viviendas que podrían verse más
afectadas por sus características constructivas, infraestructura vial, eléctrica, de
43
salud, educativa y medios de vida con sus debilidades particulares frente a la

amenaza de inundación. Posteriormente podría definirse la interacción de la
amenaza con las vulnerabilidades, o sea, la manera, frecuencia, intensidad y
demás características destacables de la exposición de las vulnerabilidades a la
amenaza.
Por supuesto, la misma amenaza, las mismas vulnerabilidades, no siempre tienen

la misma exposición. Esta puede variar por épocas, fechas e incluso por horarios.
En el sistema educativo, por ejemplo: el riesgo varía si el impacto de la amenaza
sucede durante un fin de semana, donde pueden producirse daños edilicios, pero
no exposición de alumnos. Si hubiera exposición de alumnos, como puede darse
en un día de semana durante el ciclo lectivo, el nivel, velocidad de las aguas y
duración del anegamiento van a modificar la exposición y el impacto.
Impacto en la misión
Lo anterior, en un análisis muchísimo más amplio, profundo y variado dará un
panorama de los riesgos a los que se expone la población (no aún su
evaluación).
Ahora, en el nivel de las misiones, un colegio inundado con 50 cm de agua

seguramente será un escenario mucho más exigente para las misiones (es decir,
las razones de ser y las funciones) de bomberos, defensa civil y educación, que
para el sistema de salud de la zona.
Impacto sobre los procesos

Se tratará más adelante y en detalle qué son los procesos. En líneas sumamente
básicas, son el conjunto de actividades, tareas y acciones que una organización y
sus integrantes realizan sobre información o materiales, para desarrollar
productos, información o servicios. En fin, para cumplir con sus misiones, con su
razón de ser.
Los procesos no son ajenos al riesgo. Retomando el ejemplo anterior, el impacto

de la amenaza determinada por el desborde de las aguas, sobre las
vulnerabilidades estructurales, muy probablemente organizativas y etarias en el
colegio, requiere que se active la misión de salvaguardar vidas y bienes (y el
ambiente) que deben cumplir los Cuerpos de BBVV. Estos, a su vez, requieren sus
propios procesos para cumplir su misión. Esos procesos dependen de los
44
recursos, la capacitación y la coordinación, que finalmente conforman la

capacidad operativa, en este caso, de respuesta a inundaciones. Ahora, ¿qué
sucede si el nivel de las aguas no permite el acceso de sus unidades al colegio?
¿Y qué sucede si el personal de BBVV que debe responder está afectado o
impedido de acceder al cuartel, por la misma inundación?
Procesos Riesgo
Impacto sobre las personas

Los procesos de respuesta a emergencias y desastres requieren de actividades,
tareas y acciones, que comprenden riesgos para el personal del sistema de
emergencias. Por ejemplo: la respuesta a la inundación del colegio expone a los
bomberos al riesgo de sufrir un accidente de tránsito, lesionarse por una caída,
cortarse, electrocutarse y ahogarse, entre otros. Este impacto sobre las personas
puede ser específico de la amenaza de inundación, relacionado con otras
amenazas, como la del tránsito, o incluso con la utilización del propio
equipamiento, maquinaria y herramientas de bomberos. Estos riesgos deben
analizarse como cada uno de los otros, junto con sus interacciones.
3.5 Evaluación del Riesgo
La evaluación del riesgo implica una valoración de las posibilidades y

potencialidades de impacto en base a las variables definidas en el proceso de
análisis del riesgo. Su utilidad reside en la posibilidad de priorizar esos riesgos,
en base a su capacidad de afectación (multidimensional) y las capacidades de
reducción existentes o alcanzables.
En forma simple, podría diferenciarse el análisis del riesgo como un proceso más
creativo que busca detectar amenazas, vulnerabilidades, formas de exposición y
las variables que inciden en cada una de estas, mientras que el proceso de
evaluación del riesgo, si bien es muy complejo, es más acotado y certero, porque
se enmarca en parámetros ya definidos (durante el análisis de riesgo).
La evaluación depende enteramente del análisis. Produce valoraciones

cualitativas y cuantitativas imprescindibles para los demás procesos de
reducción del riesgo de desastres.
45
Características del Riesgo que dificultan su abordaje adecuado

Más allá de la complejidad del riesgo y las dificultades de análisis, evaluación y
reducción que trae aparejadas, el concepto de riesgo tiene 3 características muy
importantes que se han ido vislumbrando en este capítulo. En este punto, es
relevante dejarlos claramente expresados, porque juegan fuertemente en contra
de las posibilidades de gestionarlo:
• El riesgo es transferible
En el Capítulo 2 se trató el aporte superador que las ciencias sociales brindaron
al abordaje de las emergencias y desastres. Principalmente explicaron el rol
activo y protagónico que la sociedad tiene en la conformación de condiciones de
riesgo. Que la sociedad fabrica sus propios riesgos es correcto, pero no es del
todo justo. Ampliando un poco el zoom sobre el asunto, puede entenderse que
los sectores de la sociedad que más riesgos generan no siempre son los más
expuestos a esos riesgos. Si crecer es más costoso que desarrollarse, es porque
desarrollarse implica reducir los riesgos y conlleva reducir beneficios
económicos. La trampa en el sistema está dada por la posibilidad de adueñarse
de los beneficios económicos, pero desentenderse de las consecuencias
negativas, transfiriendo el riesgo. Esta transferencia del riesgo, esta diferencia
entre los que lo producen y quienes sufren sus consecuencias, se da a niveles
laboral, social, ambiental, económico y político. En los primeros 3 niveles existen
enormes y complejas mallas de contención de este fenómeno, en forma de leyes:
de riesgos del trabajo, de relaciones laborales, de seguridad social y de
protección ambiental. Para los niveles económicos y políticos, el sistema de
contención es un tanto más nebuloso.
• El riesgo es diferido
Si su característica de transferible dificulta la responsabilización de los actores
sociales con respecto al riesgo que producen. Que las consecuencias de ese
riesgo puedan darse totalmente desconectadas (de su proceso de producción)
en cuanto a plazos, ayuda realmente poco. Una industria que contamina el
ambiente, una empresa que daña la salud de sus trabajadores, un producto
químico que afecta la salud de la población, el calentamiento global, el daño a la
capa de ozono, la generación incontrolada de desechos urbanos o la ocupación
territorial inadecuada generan enormes riesgos. Sin embargo, las consecuencias
de esos riesgos se verán, en algunos casos, muchos años después. Esto juega
claramente en contra de su detección oportuna y la adopción de efectivas
medidas de reducción.
46
• El impacto puede ser difuso

Muchas de las consecuencias que la generación de riesgos materializa no son
puntuales, claramente diferenciables ni adjudicables a un solo proceso. A simple
vista, puede no conectarse con un proceso o actor social determinado. Los
ejemplos del punto anterior pueden tomarse de manera idéntica para esta
característica. Que el impacto sea difuso tiene un papel negativo determinante
sobre la toma de conciencia y acción y sobre la responsabilización en la
producción del riesgo.
Hipótesis de progresión de impacto multidimensional

Para reducir los efectos de la transferencia, el diferimiento y la difusión del
riesgo es necesario, aunque no suficiente, poner totalmente en claro, de manera
expresa y fundamentada por el análisis y la evaluación del riesgo, las
consecuencias que su impacto tendrá.
47
Las hipótesis de progresión de impacto multidimensional son un elemento clave

de la gestión integral del riesgo y de la planificación, la preparación y la
respuesta a emergencias y desastres.
Las hipótesis de progresión de impacto multidimensional son la pieza que

permite poner sobre la mesa las consecuencias de los riesgos en producción y
traducir las exigencias de sus impactos, en capacidades organizacionales. Este
elemento posibilita conformar y alinear esas capacidades con base en resultados
preestablecidos, comunes, conocidos y consensuados por todos los actores
involucrados. Permite, además, que cada organización involucrada pueda medir
sus propias capacidades en relación con ese objetivo y comunicar
periódicamente y con claridad el nivel de logros.
El concepto de hipótesis de progresión de impacto multidimensional

desarrollado en este manual congrega tres conceptos fundamentales:
• Es hipotético: una propuesta de futuro, o más bien, una apuesta de futuro.

• Es progresivo: manifiesta una combinación de daños en aumento /
disminución.
• Es multidimensional: tendrá impacto sobre la población, impacto sobre la

misión, impacto sobre los procesos y sobre el personal de la organización
desde la que se analice.
Es hipotético porque no escapa de la incertidumbre que genera el futuro sobre

cualquier evento. Pero se basa en una metodología definida, expresada y cuidada
para intentar ser “realista”. Esa metodología está conformada por el análisis del y
la evaluación del riesgo. Ambas actividades permiten dar un fundamento lógico y
consensuado al desarrollo de hipótesis. Claro está que estas hipótesis no dejan
de ser apuestas a futuro y estarán influenciadas por un extenso número de
variables. Aun así, mejorables, son un elemento imprescindible.
Es progresivo. La hipótesis de progresión de impacto no debiera ser una foto.

Puede serlo inicialmente, pero, como en una película, debe tenerse suficiente
cantidad de fotos como para hacer una imagen lo más continua posible. Es
necesario tener una imagen continua, una película del impacto de cada riesgo
analizado y evaluado.
Es multidimensional. Como se expresó anteriormente, los riesgos no solo

afectan a la población de manera particular. Afectan a cada organización en
48
cuanto a su misión. Afectan de manera diferente cada proceso de cada
organización y afectan de manera variada a los integrantes de esa organización.
EN RESUMEN
La definición del riesgo de emergencias y desastres (Riesgo = Amenaza ×
Vulnerabilidades) es útil, pero demasiado simple. En este capítulo se explicó esa
definición y su nivel de simplificación, comparándola con la figura del tetraedro
del fuego. En ambos casos se integraron muchas otras variables, que exceden
esas simplificaciones y permiten análisis y evaluaciones del riesgo más
adaptables a la realidad.
El análisis y la evaluación del riesgo son dos procesos fundamentales de la

gestión integral del riesgo.
Existen diferentes conceptualizaciones del riesgo en función de abordajes más

integrales, más enfocados en las organizaciones y sus procesos, y en la
seguridad y salud de los integrantes de esas organizaciones.
Mientras que el análisis de riesgo es un proceso de recopilación y estudio de

información para sistematizar una herramienta de evaluación del riesgo, la
evaluación del riesgo propiamente dicha es la utilización de esa herramienta en
base a información actualizada, con el fin de valorar el riesgo.
Se planteó que las características del riesgo: transferible, diferible y difuso,

juegan fuertemente en contra de la concientización y la implementación de
acciones de reducción.
Se han presentado, como elemento fundamental para coronar los procesos de

análisis y evaluación del riesgo y transformarlos en información común para
todos los actores involucrados, las hipótesis de progresión de impacto
multidimensionales. Estas hipótesis son el eslabón que permite pasar del riesgo
evaluado a los objetivos en cada proceso de reducción, y permiten la
comprensión, el logro y la medición de las capacidades requeridas, tanto al
interior de cada organización como a nivel interorganizacional.
49
El análisis y la evaluación del riesgo son dos procesos

fundamentales de la gestión integral del riesgo.
50
4
LA GESTIÓN INTEGRAL DEL RIESGO
Y LOS SISTEMAS DE RESPUESTA
51
Existe cierta tendencia a entender que la

Gestión Integral del Riesgo es un Este manual propone
proceso ajeno, distinto y desconectado adaptaciones útiles para que
de la Respuesta a Emergencias. Como si los Sistemas de Respuesta a
hubiera organismos y responsables que emergencias puedan
se encargaran de la gestión del riesgo y aprovechar al máximo los
otros organismos que se dedicaran a procesos de Gestión Integral
responder a los impactos de las del Riesgo y, a la vez,
emergencias y los desastres. la Gestión Integral del Riesgo
Existe, también, una predisposición a pueda valerse al máximo de
diferenciar a los que están en riesgo de Sistemas de Respuesta a
los que gestionan el riesgo, así como a emergencias sustentables, eficientes
y seguros.
diferenciar entre los que sufren los
impactos y los que responden a los
impactos.
Si esto es así es porque la Gestión del Riesgo no se ha integrado suficientemente

y porque sus principios no se han enraizado con la fuerza necesaria en las bases
de los diferentes actores que participan de la Gestión Integral del Riesgo.
4.1 Procesos de Gestión Integral del Riesgo y su Aplicación los

Sistemas de Respuesta a Emergencias y Desastres
Enfocado en el objetivo de este manual, se propone una subdivisión de los

procesos de gestión integral del riesgo para facilitar su implementación y
aprovechamiento máximo en los sistemas de respuesta a emergencias y
desastres:
PLANIFICACIÓN, PREPARACIÓN Y RESPUESTA A EMERGENCIAS. SISTEMAS DE GESTIÓN PARA LAS ORGANIZACIONES 1
Análisis del Riesgo.
2 Gestión prospectiva del Riesgo.
3 Evaluación del Riesgo.
52
4 Evaluación de Capacidades.
5 Reducción del Riesgo: Prevención.
6 Reducción del Riesgo: Mitigación.
7 Reducción del Riesgo: Protección.
8 Planificación de la Preparación para la Respuesta.
9 Preparación para la Respuesta.
10 Monitoreo y Alerta Temprana.
11 Impacto.
12 Respuesta a Emergencias.
13 Rehabilitación.
14 Reconstrucción.
Esta enumeración es solo a los fines analíticos. Los procesos de Gestión Integral
del Riesgo en realidad no tienen un orden secuencial y estricto de
implementación. Es un sistema de procesos con marcada interrelación. Las
insuficiencias o mejoras en uno de ellos impactarán de forma negativa o positiva
en el resto: TODOS estos procesos deben ser simultáneos e iterativos. Cada
modificación en un proceso influirá, de alguna manera, sobre TODOS los otros
procesos.
A continuación, se explica brevemente cada uno de los procesos seleccionados,

su implementación se detallará en el Capítulo 6.
1. Análisis de Riesgo: Busca estructurar y explicitar, desde la

perspectiva organizacional, la comprensión sobre las variables que
53
componen el riesgo al que puede exponerse el nivel local, organizacional y

personal. De esta manera, es posible desarrollar y actualizar
constantemente una herramienta sistematizada de evaluación del riesgo
(proceso 3). También es posible entender qué condiciones generan el
riesgo e intentar actuar de manera prospectiva (proceso 2) para evitar esas
condiciones.
2. Gestión Prospectiva del Riesgo: Su objetivo es reducir el riesgo, ya

sea evitándolo o reduciéndolo antes de que se conforme y establezca.
Actúa sobre las causas dinámicas o de fondo que terminarán generando
las condiciones de riesgo.
Por ejemplo: en un municipio, la insuficiencia en la planificación y
reglamentación de utilización del territorio podría promover la ocupación
incontrolada de terrenos. Esto podría aumentar el riesgo de incendio por
frecuencia: debido al aumento de estructuras y actividades y por gravedad:
debido a dificultades en la cobertura del servicio de BBVV, por distancia o
cantidad.
La Gestión Prospectiva actuaría sobre la planificación y reglamentación del
uso del territorio mediante planes de desarrollo participativos. Así podría
garantizarse, entre otras cosas, la cobertura del servicio a medida que la
densidad poblacional y su amplitud territorial aumentan. Así, se reduciría el
riesgo de incendio para la población, a la vez que los riesgos que la
cobertura deficiente del servicio genera para los BBVV.
3. Evaluación del Riesgo: Este es un proceso de valoración del riesgo

analizado. Solo pueden evaluarse metódicamente aquellos riesgos
abordados en el proceso 1. El objetivo de la Evaluación es priorizar y
sistematizar al máximo la gestión de los diferentes riesgos en base a las
hipótesis de impacto que deben ser desarrolladas.
4. Evaluación de Capacidades: Es el proceso de comprensión de las

capacidades actuales de la organización y las tendencias futuras con
respecto al análisis, la evaluación y las hipótesis de impacto
contempladas.
5. Reducción del Riesgo: Prevención: Es el proceso de reducción del

riesgo analizado y evaluado que se enfoca en la eliminación o disminución
de la frecuencia, intensidad, volumen, capacidad de daño o cualquier otra
variable de las amenazas detectadas.
54
6. Reducción del Riesgo: Mitigación: Es el proceso de reducción del
riesgo analizado y evaluado que se enfoca en la eliminación o
fortalecimiento de las vulnerabilidades que lo conforman.
7. Reducción del Riesgo: Protección: Es el proceso de reducción del

riesgo analizado y evaluado que se enfoca en la eliminación o limitación de
la exposición de vulnerabilidades determinadas a amenazas específicas.
8. Planificación de la Preparación para la Respuesta: Es el proceso

que marca la estrategia organizacional para prepararse para la respuesta.
Solo puede existir planificación y preparación para el impacto de los
riesgos analizados y evaluados.
La planificación actúa en el presente de la organización desarrollando las
capacidades, con foco en el futuro organizacional deseado y necesario
para enfrentar las hipótesis de impacto.
9. Preparación para la Respuesta: Es el proceso que persigue el logro

de las capacidades organizacionales definidas en la planificación como
necesarias para la respuesta a las hipótesis de impacto contempladas.
En líneas muy resumidas, las capacidades de respuesta están dadas por la
coordinación de las acciones, los recursos para implementar esas
acciones y la capacitación lograda por el personal. La existencia
organizacional se valida continuamente, en base al impacto del
cumplimiento de esos objetivos, en la comunidad.
La Preparación para la Respuesta debe contemplar los riesgos de:
• Accidentes: sufridos por el personal, en operaciones de emergencia

y actividades ordinarias.
• Contingencias: que influyan sobre la continuidad de las operaciones
de emergencias y procesos ordinarios.
• Emergencias y desastres: relacionados con la misión organizacional.
10. Monitoreo y Alerta Temprana: Es el proceso que busca activar los
mecanismos necesarios para la ejecución previa, temprana o específica de
respuesta a las hipótesis de impacto planteadas.
Un ejemplo son los procedimientos para tormentas o inundaciones, que se
activan ante la detección de condiciones climáticas que podrían
materializar hipótesis de impacto analizadas. Es el monitoreo de las
condiciones climáticas preestablecidas el que permite, ante la
55
modificación de variables, activar esos procedimientos. Los

procedimientos podrían ser: convocar personal de respuesta, alistar
medios específicos, avisar a la población general y evacuar ciertas zonas.
11. Impacto: El impacto es la situación entre el momento en que un

evento comienza a generar los daños y el momento en que las
capacidades organizacionales preparadas para la respuesta a esa
hipótesis de impacto comienzan a dar resultados.
12. Respuesta a Emergencias: Este proceso está enmarcado dentro de

las misiones, funciones y capacidades organizacionales y tiene por
objetivo detener o disminuir la producción de daños generados por el
impacto de una amenaza determinada, asimilable a una hipótesis de
impacto previamente definida, ya sea Accidente; Contingencia; Emergencia
o Desastres.
13. Rehabilitación: Es el proceso destinado a restablecer las actividades

básicas indispensables para el cumplimiento de la misión organizacional
que hayan sido afectadas por algún tipo de evento.
14. Reconstrucción: Es el proceso destinado a reparar la infraestructura,

los recursos materiales y medios afectados por algún tipo de evento, para
permitir el cumplimiento de la misión organizacional en condiciones
óptimas de eficiencia y seguridad.
4.2 Principios de Gestión Integral del Riesgo y su Aplicación a

los Sistemas de Respuesta a Emergencias y Desastres
Los procesos de Gestión Integral del Riesgo citados deben aplicarse en base a
los principios de gestión del riesgo. Estos principios no son meras declaraciones
decorativas. Deben marcar el rumbo a todo nivel; son la matriz, el molde o el ADN
de cualquier sistema de gestión, planificación, preparación y respuesta a
emergencias.
56
Coherencia: Deben garantizarse desde las normativas internacionales el marco
teórico, las leyes, políticas, planes, guías y procedimientos nacionales,
provinciales y locales, pasando las fronteras organizacionales a través de la
propia misión, los objetivos generales y de cada proceso, los planes, programas,
guías y procedimientos internos del Sistema de Respuesta.
Prevención: Todo organismo que forme parte de la Gestión Integral del Riesgo
debe aportar a la prevención del riesgo. En el caso de BBVV, por ejemplo, sus
funciones específicas (Ley Nacional 25.054), contemplan: “La prevención de
control y siniestros de todo tipo dentro de su jurisdicción” y “La instrucción de la
población, por todos los medios a su alcance, en lo relativo a la prevención de todo
tipo de siniestro, tendiendo a crear una verdadera conciencia en tal sentido”. Por
otro lado, “puertas adentro”, la prevención de accidentes que afecten al personal
y de contingencias que afecten sus operaciones son pilares organizacionales
fundamentales de la prevención.
57
Progresividad: La Gestión Integral del Riesgo debe ser progresiva. Pero esta
progresividad no puede ser una licencia para la economía de esfuerzos. La
progresividad está relacionada al desarrollo conjunto de los procesos de gestión
organizacionales y al acompañamiento de la gestión local, provincial y nacional.
Puede ser progresiva, pero es prioritaria.
Subsidiariedad: Este principio da cuenta del sistema de respaldo que la gestión

integral del riesgo tiene a nivel provincial, nacional e internacional. Ese respaldo
tiene que aprovecharse para la respuesta a emergencias, tanto como para la
implementación y mejora de procesos de gestión. Es muy importante desarrollar
planes y procedimientos conjuntos con todos los niveles y fortalecer las
funciones de enlace y las conexiones interinstitucionales en todas las
dimensiones.
Prospectiva: La gestión de accidentes, contingencias y emergencias debe

enfocarse en la prevención, cuando las condiciones de riesgo están asentadas,
pero debe tener un enfoque prospectivo, para evitar la conformación de esas
condiciones de riesgo. El proceso 2 planteado apunta al reconocimiento de las
condiciones previas a la consolidación de los riesgos y a determinar las acciones
prospectivas adecuadas para garantizar este principio.
Transversal: A nivel organizacional, la Gestión Integral del Riesgo debe

implementarse en todo proceso, más allá de los procesos principales de
respuesta. Debe aplicarse en la apertura de bases y destacamentos nuevos, en la
compra de vehículos y equipos, en la capacitación, práctica y simulación, en el
cuidado de la seguridad y salud del personal y su familia, dentro y fuera de sus
actividades laborales específicas.
Local: El principio de coherencia debe aplicarse y conectar con lo local. La

coherencia entre lo internacional, los avances tecnológicos y de gestión no
termina al interior de la organización, continúa y se conecta con lo local, con el
territorio, la comunidad, sus riesgos, expectativas y necesidad. “Localizar” la
gestión del riesgo y la respuesta a emergencias es clave.
Participativa: La comunidad debe apropiarse de la gestión integral del riesgo.

Para esto es necesario generar mecanismos participativos, democráticos y
transparentes. La comunidad debe aportar a la definición del riesgo, el
planteamiento de objetivos y estrategias. Lo propio debe pasar a nivel interno.
Esos mecanismos deben reproducirse para que el propio personal, desde sus
diferentes funciones y capacidades, contribuya en los procesos de gestión.
Multidisciplinaria: Los mecanismos participativos deben velar, también, por la

consecución de aportes de todas las disciplinas posibles. El aporte de expertos,
58
funcionarios y organismos de todos los niveles debe promoverse y capitalizarse

en los diversos procesos implementados.
Multidimensional: La organización con misiones de respuesta debe analizar y

evaluar detalladamente el impacto de los riesgos en cada dimensión. Debe
contemplar los accidentes laborales, las contingencias sobre los procesos y el
impacto sobre la misión y la comunidad. Las organizaciones de respuesta están
expuestas a riesgos y también generan riesgos; por ejemplo: en el tránsito, en la
transmisión de enfermedades infectocontagiosas o en el agravamiento de
lesiones por incorrecto manejo del trauma. El análisis multidimensional de esos
impactos es clave para cada uno de los procesos de gestión.
Enfoque de procesos: La gestión del riesgo a nivel organizacional no puede

depender de un área particular o, en las intervenciones, de un “oficial de
seguridad” que se implementa cuando hay “condiciones de riesgo”. La gestión del
riesgo a nivel organizacional debe llevarse adelante, en diferente profundidad y
amplitud, por todos y de manera continua. No es de un área, de una situación
particular o de un momento. Es un proceso: de todos, en toda situación, en todo
momento.
Atención prioritaria de grupos vulnerables: Los grupos vulnerables de la

comunidad son un foco particularmente prioritario de las operaciones de
respuesta. Al interior de la organización también deben detectarse los grupos y
personas más vulnerables para desarrollar y valerse de herramientas y
mecanismos que fortalezcan sus capacidades, su salud, seguridad e integración.
59
EN RESUMEN
La división entre organismos de Gestión Integral del Riesgo y Organizaciones de
Respuesta a Emergencias es tan forzada e irreal como improductiva. No existe la
primera sin la segunda, y esto debe quedar tan claro como que no existe la
segunda sin la primera.
Ahora bien, el salto madurativo e innovador es la implementación de la Gestión

Integral del Riesgo por las propias organizaciones que conforman los sistemas
de respuesta a emergencias.
Mediante una selección y adaptación adecuada de principios y procesos de

gestión integral del riesgo, se posibilita su imprescindible integración a la gestión
de los sistemas de respuesta.
Este capítulo propone, mediante la adopción de 14 procesos y su implementación

en base a 12 principios, la integración de la gestión del riesgo en los sistemas de
respuesta a emergencias.
Procesos de Gestión Integral del Riesgo aplicables a los Sistemas de Respuesta

a Emergencias: Análisis del Riesgo - Gestión prospectiva del Riesgo - Evaluación
del Riesgo - Evaluación de Capacidades - Reducción del Riesgo: Prevención -
Reducción del Riesgo: Mitigación - Reducción del Riesgo: Protección -
Planificación de la Preparación para la Respuesta - Preparación para la Respuesta
- Monitoreo y Alerta Temprana - Impacto - Respuesta a Emergencias -
Rehabilitación - Reconstrucción.
Principios de Gestión Integral del Riesgo aplicables a los Sistemas de Respuesta

a Emergencias: Coherencia - Prevención - Progresividad - Subsidiariedad -
Prospectiva - Transversal - Local - Participativa - Multidisciplinaria -
Multidimensional - Enfoque de procesos - Atención prioritaria de grupos
vulnerables.
Ahora bien, el salto madurativo e innovador es la

implementación de la Gestión Integral del Riesgo por las
60
propias organizaciones que conforman los sistemas de

61
5
GESTIÓN DE ORGANIZACIONES
Y PROCESOS
62
Las organizaciones pueden definirse como el conjunto de recursos, personas y

procesos que se conforman para lograr objetivos que exceden las capacidades
individuales.
Existen diferentes formas de clasificar las organizaciones: por tamaño, por

cobertura territorial, por actividad, por su financiamiento, por sus objetivos. Más
allá de su categorización, las organizaciones tienen en común tres elementos
básicos:
• La misión.
• La división del trabajo o los procesos.
• Las personas que las componen.
La misión es la razón de ser de la organización. Puede estar definida por su
estatuto de conformación o contrato societario, como en las empresas que
persiguen rentabilidad. Puede estar definido en el acto administrativo de
creación, como en las ONG y las fundaciones. También puede estar determinado
por una ley, decreto o resolución. En este último caso, es útil definirlas como
instituciones.
La división del trabajo implica también la definición más o menos formal, racional
y controlada de procesos, actividades, tareas y acciones en general, mediante
algún sistema de división departamental por especificación o especialización.
Las personas que conforman las organizaciones pueden tener diferentes

capacidades según: su nivel de especialización técnico, el poder de decisión,
responsabilidad y/o control que ejerza en la estructura, la capacidad de trabajo y
sus habilidades sociales, comunicacionales y de liderazgo.
5.1 Las teorías mecanicistas y la gestión de las organizaciones
Las primeras teorías de administración aplicadas a los diferentes niveles

estatales, industriales y empresariales fueron adaptaciones de las estructuras
militares. Por supuesto, el aporte en esta materia se compone de muchos
actores y autores.
Para simplificar y esclarecer un proceso de más cien de años, puede tomarse a

Henri Fayol, quien a principios del siglo XX desarrolló un marco conceptual
63
basado en 5 etapas y 14 principios de administración de las organizaciones

industriales y empresariales.
Los cinco procesos de Fayol:
• Planificación.
• Organización.
• Dirección.
• Coordinación.
• Control.
Los 14 principios de administración de Fayol:
• División del trabajo.

• Autoridad. • Disciplina.
• Unidad de Comando.
• Unidad de Dirección.
• Subordinación de los intereses individuales a los grupales.
• Remuneración.
• Centralización.
• Jerarquía.
• Ordenamiento.
• Equidad.
• Estabilidad en el personal.
• Iniciativa.
• Espíritu de cuerpo.
Este marco conceptual planteado y desarrollado por Fayol, con aportes y
modificaciones del keynesianismo, el fordismo y otras corrientes a lo largo de los
años, es sin duda el principio del proceso administrativo organizacional moderno
y, probablemente, tenga una lógica con la que muchas personas están
familiarizadas.
64
De hecho, esta corriente de administración está fuertemente arraigada en los

sistemas de respuesta, las fuerzas de seguridad y las fuerzas armadas de la
Argentina. Desde ya, las estructuras de estas instituciones no se basan en los
principios de la corriente administrativa que en este manual se adjudica en forma
simplificada a Fayol. Como se dijo, es más bien Fayol quien adapta doctrinas de
los ejércitos a la administración de industrias.
Es importante comprender que las organizaciones de respuesta a emergencias

tienen un fuerte asiento en este sistema de administración. Sobre todo en
bomberos, donde los principios de autoridad, disciplina, unidad de mando,
subordinación, jerarquía, ordenamiento y espíritu de cuerpo tienen fuerte arraigo
y gran protagonismo en el devenir cotidiano.
Las direcciones de protección civil / defensa civil también están fuertemente

influidas por estos principios administrativos. Probablemente se deba al aporte
de personas que desarrollaban sus tareas en fuerzas de seguridad, fuerzas
armadas o el propio sistema de bomberos. Otro elemento para tener en cuenta
es que los gobiernos locales y provinciales, a los que pertenecen las direcciones
de DC / PC, suelen tener, también, fuerte enraizamiento de estos métodos de
administración clásicos o, en este sentido, burocráticos.
Es muy importante contemplar que estos aportes fueron los primeros avances
desde la lógica militar y belicista a las aplicaciones organizacionales civiles. Esas
etapas y principios fueron planteados por Fayol en los inicios del siglo XX, en un
mundo muy diferente al actual.
Las teorías administrativas de Fayol hacen base en conceptualizaciones

mecanicistas de las organizaciones. Estriban en la posibilidad de diseñar piezas
cuya interacción puede decidirse inicialmente y luego solo debe controlarse y
corregirse algún posible desvío. Es así como la necesidad de control se
transforma en un elemento clave. Esta manera de entender las organizaciones
deja fuera de análisis los intereses personales, las tensiones internas del sistema
y carece de mecanismos de regulación, de interacción ágil o de adaptación
adecuada al medio en el que desarrolla sus actividades.
El organigrama piramidal, la fotografía típica de estas organizaciones.
En el organigrama se muestra una división horizontal del trabajo y una división

vertical de la autoridad y de la capacidad de control. Una especie de plano
estructural en el que se hace imposible visualizar los procesos de transformación
65
y producción, las personas que componen esas estructuras, el medio en el que se

desenvuelven y, menos todavía, el receptor de sus productos o servicios.
Las organizaciones piramidales o verticales se basan en la idea de que pocas

personas que “saben mucho” y desarrollan: la Planificación, Organización,
Dirección, Coordinación y Control de acciones y tareas simples, realizadas por
muchas personas que “saben poco”.
En entornos cambiantes como los actuales, los principios administrativos

mecanicistas ponen en riesgo de obsolescencia los procesos productivos y las
misiones organizacionales.
Vale aquí invitar al análisis de dos conceptos sumamente importantes.
5.2 Experiencia y Desarrollo
Experiencia
Es necesario comprender el significado de la experiencia y no confundirla con el
tiempo que una persona o un grupo de personas lleva desarrollando una tarea o
actividad, o sea: su trayectoria. Esta confusión terminológica provoca “choques
generacionales” en las organizaciones verticales.
Yendo directamente al núcleo, sin rodeos: contémplese el ejemplo de un

bombero (no importa su jerarquía) que comenzó en el cuartel con 18 años y llegó
en funciones a sus 60. La cantidad de historias que podría contar llenaría miles
de mateadas, asados y tardes de domingo en la guardia. Ahora bien, esa es su
trayectoria y se relaciona estrecha y directamente con los años que dedicó a la
actividad. En el mejor de los casos, puede valorarse la mayor o menor dedicación
al cuartel, siempre limitándose al tiempo y a alguna otra variable, en general
subjetiva. Sin embargo, la experiencia es otra cosa.
La experiencia es el proceso de desarrollo racional de la trayectoria. Es el fruto

de la formación, la capacitación continua, la revisión constante de la
metodología con que se realiza la actividad y la mirada reflexiva de lo que se
hace y de cómo se hace, desde diferentes perspectivas, centrada en los
resultados.
66
Es por esto que los bomberos que tienen la posibilidad de visitar otros cuarteles,
otros países o intercambiar conocimientos en cursos, actividades y ejercicios
combinados, se enriquecen enormemente, mejoran su manera de trabajar y
aportan a los cuarteles metodologías innovadoras. El proceso de desarrollo de
experiencia enriquece al individuo y enriquece a sus colegas.
Ahora, supóngase el caso extremo en que el bombero del ejemplo, con sus 60
años, no hubiera participado de actividades de capacitación, conocido otros
cuarteles e, incluso, no hubiera trabajado de otra cosa. Aun así, su mera
trayectoria seguramente le permitió atravesar y resolver situaciones y generar
vivencias importantísimas en las que se basa para resolver problemáticas
cotidianas de cada intervención. La pregunta es: ¿qué se hace con todo ese
conocimiento, con esos 42 años de trabajo, si esta persona se jubila? La
respuesta es: se pierden.
La institución necesita desarrollar procesos para transformar las vivencias de las

personas en experiencia, pero también necesita enriquecerse de las vivencias y,
desde ya, de las experiencias individuales para enriquecerse como organización.
Ese proceso en el que la organización estimula y favorece el logro de

experiencias individuales y, a la vez, promueve que esas experiencias
enriquezcan a la propia organización, favorece el desarrollo organizacional, que
es el otro término que interesa analizar en este punto.
Desarrollo
Desde que la sociología abordó las emergencias y desastres, se planteó una
diferencia clara y clave entre crecimiento y desarrollo. Dos términos que también
suelen confundirse frecuentemente.
Desarrollo es el proceso por el cual, durante el crecimiento, van resolviéndose

problemas organizacionales relacionados con: eficiencia y riesgos. Al fin y al
cabo, como se vio en el Capítulo 3:
El desarrollo es el crecimiento con reducción de la incertidumbre

sobre la consecución de objetivos.
67
El crecimiento es el aumento en cantidades; se hace más, pero se hace de la

misma manera. Por lo tanto, en el crecimiento se reproduce lo deseado: producir
más bienes, brindar más servicios; al mismo tiempo se reproducen los problemas
y la exposición al riesgo, lo indeseado.
El derrotero de las organizaciones suele darse en pulsos que intercalan

momentos de crecimiento y momentos de desarrollo, pero el crecimiento debe
ser controlado para priorizar el desarrollo.
Retomando un ejemplo anterior: Si en un municipio, una zona loteada hace poco

tiempo es poblada rápidamente, el cuerpo de bomberos local debe garantizar la
cobertura del servicio a una población mayor. Este ya es un desafío sumamente
exigente para cualquier cuerpo de bomberos. Si se cubre ese requisito mediante
el crecimiento entonces los riesgos y los problemas de eficiencia se arrastrarán y
aumentarán en un porcentaje similar. Esto podría implicar un aumento en
accidentes de tránsito de las unidades, gasto de combustible, tiempo de servicio
del personal, e incluso podría traducirse en un aumento en la demora al arribo de
los servicios, cuestión que también aumenta ciertos riesgos. Estas dificultades
no solo se materializarían en los servicios nuevos, sino también en todos los
servicios prestados.
La vía del desarrollo es más compleja pero menos problemática y riesgosa. Para
el caso anterior, dependerá de acciones de comunicación con el municipio para
la coordinación de acciones, la comunicación y la capacitación de la nueva
población. La participación en grupos de trabajo para resolver proactivamente la
nueva problemática, la gestión de capacidades propias y acciones de reducción
de riesgo en las tareas específicas.
Experiencia y Desarrollo son dos procesos que las organizaciones clásicas

verticalistas, por su rigidez, no suelen fomentar.
Muy por el contrario, este tipo de estructuras tiende a promover la conservación

de metodologías repetitivas e incuestionables, en las que la trayectoria en
general prevalece sobre la experiencia.
68
5.3 Teoría de Sistemas y Organizaciones Gestionadas por

Procesos y Resultados
La teoría general de sistemas, en líneas sumamente básicas, promueve una

visión más integral de las organizaciones. Hace fuerte foco en la interacción
entre sus componentes internos (subsistemas) y el ambiente en que se
desarrolla (suprasistemas).
Lo que diferencia a un sistema de otros no son sus componentes, sino las

interrelaciones que existen entre esos componentes.
Así, la parte principal de un sistema determinado puede ser una parte menor de
otro. Muchos sistemas pueden compartir componentes y esta es una de las
principales riquezas de esta concepción. No solo porque economiza
componentes y simplifica procesos, sino porque esta polifuncionalidad de ciertos
componentes (sean personas, equipos de trabajo o unidades operativas)
fomenta una lógica participativa y una visión integral de lo que hace cada
persona, equipo de trabajo o unidad y, sobre todo, la comprensión acabada de:
para quién lo hace y de quién depende para hacerlo.
Las relaciones entre componentes del sistema conforman los procesos o,

expresado de otra manera, los procesos son los que relacionan los
componentes de un sistema determinado.
Desde este enfoque sistémico, las estructuras clásicas, verticales, de claras

divisiones de autoridad y especialización del trabajo, pierden protagonismo. No
dejan de existir, pero ya no definen a la organización.
Otra característica diferencial de las organizaciones horizontales gestionadas por

procesos y resultados es que la comunicación deja de ser unidireccional:
verticaldescendente, y pasa a ser un insumo fundamental que debe mejorarse en
todas direcciones; sumando, además: la vertical-ascendente y la horizontal.
Incluso debe atravesar no solo las fronteras de las propias unidades
organizacionales, sino las de la propia organización. La comunicación debe
tender puentes sólidos con proveedores externos y, principalmente, con los
beneficiarios de los productos y servicios.
El foco en los procesos, facilitado por la mirada de sistemas sobre la

organización, permite comprender con claridad:
69
• Qué es lo que la organización hace: específicamente su misión, su razón

de ser y sus funciones principales.
• Cuáles son los insumos que el sistema recibe del medio: materiales,
energía e información.
• Quién es el receptor del producto o servicio que genera: “cliente interno” y

“cliente externo” y cómo ellos retroalimentan el proceso con información y
requerimientos que, leídos adecuadamente por la organización, puedan
transformarse en mejoras en la prestación del producto o servicio, o en
adaptaciones y readaptaciones imprescindibles.
La concepción mecanicista de las organizaciones percibe la repetitividad y el

cumplimiento de normas (muchas veces tácitas) como señales de un
funcionamiento adecuado. Por el contrario, la visión de procesos y la aplicación
de los conceptos de experiencia y desarrollo comprenden que:
Si se hace lo mismo y de la misma manera durante un tiempo relativamente

prolongado, entonces el sistema no está funcionando correctamente.
Esta reflexión hace estribo en la necesidad imperiosa de adaptación constante.

Es primordial adaptarse a los cambios o estímulos en los subsistemas: los
cambios internos. Y es necesario adaptarse a las modificaciones, variaciones y
estímulos del medio: los cambios externos.
En general los cambios y estímulos se dan con claridad. Muchas veces los
individuos que conforman las organizaciones pueden visualizarlos e incluso
racionalizarlos en gran medida. Sin embargo, la organización como tal carece de
la capacidad de lectura para lograr la adaptación y capitalización de esos
estímulos.
Las organizaciones gestionadas por procesos y resultados, que mantienen un

equilibrio dinámico interior-exterior, se desarrollan con mayor eficiencia en
contextos de cambios acelerados como el actual.
El organigrama se desdibuja como estructura rígida y cobran gran protagonismo

los resultados, los entregables que exige el medio (cliente interno o externo).
70
Para lograr resultados, el proceso se transforma en el interés principal de la

gestión y todos los elementos, incluso la autoridad y capacidad de control, se
alinean en función de lograr aportes a ese proceso.
Las organizaciones se vuelven más horizontales, más atentas a los cambios

externos, pero también a los requerimientos de sus integrantes. Las
organizaciones gestionadas mediante procesos y resultados también ponen foco
en los intereses de unidades y trabajadores porque de ello depende gran parte
del equilibrio. Son organizaciones inteligentes: saben leer, adaptarse y capitalizar
los cambios en el contexto y en las necesidades de los receptores de sus
productos y su servicio.
5.4 Actividades en una Organización Gestionada por Procesos
Desde el enfoque de procesos, pueden definirse tres grandes grupos de

actividades en una organización:
Actividad Fin
Son las actividades que aportan a los procesos principales de la organización,

aquellos procesos que de manera directa permiten cumplir con la misión
organizacional.
Actividad Medio
Son las actividades que se requieren para dar apoyo a las Actividades Fin. No
aportan directamente al cumplimiento de la misión, pero no por eso dejan de ser
fundamentales; su eficiencia es determinante.
Actividades Normativas
Las Actividades Normativas son aquellas que marcan el rumbo de la

organización en diferentes aspectos. Actividades: políticas, estratégicas, de
control, de presupuestación, de diseño de procedimientos. Por ejemplo: definen
aspectos de cobertura y alcance de servicio, de calidad, de seguridad, de cuidado
ambiental, de cumplimiento legal y de otros compromisos. Además, definen la
estrategia con la que se alcanzarán los objetivos organizacionales, que son el
enlace entre la misión y las operaciones. Deben responder el cómo se produce,
que finalmente completa el qué se produce, con qué se produce y para quién se
producen los bienes o servicios.
71
Esas funciones normativas son las que pondrán en marcha la planificación

estratégica que se trató en la introducción y que se diferenció explícitamente de
la planificación concebida a principios del siglo pasado: la Planificación
Tradicional.
Podría decirse, en este punto, que:
La Planificación estratégica es un proceso continuo de enorme centralidad

organizacional. Se vale de la detección activa y regulación de estímulos internos
y busca la concreción de los objetivos organizacionales, planteados para cumplir
con la misión fundamental de la organización en base a metodologías
adecuadas que forman los procesos de producción para lograr bienes y servicios
que cumplan las expectativas de los beneficiarios.
Vale recalcar que el término beneficiarios se toma para definir la situación en la

que “El ciudadano es altamente dependiente de este beneficio y el proveedor es
monopólico” (Halliburton, 2006).
5.5 Estructura Organizacional
Si bien la visión horizontal de las organizaciones hace foco en los procesos y los
resultados, esto no elimina la necesidad de una estructura de apoyo. La
diferencia es que esa estructura se desarrolla o modifica en función de las
necesidades del proceso.
La estructura clásica de división vertical basada en la necesidad de control pasa

a ser una estructura más horizontal. De esta manera se flexibiliza en función de
acoplarse a procesos transversales que encadenan e interrelacionan unidades y
equipos de trabajo.
Otra característica del cambio estructural de las organizaciones se da en la

necesidad de adaptación continua.
No son los procesos los que se adaptan a la estructura, sino la estructura la que
se adapta a los procesos.
Son los procesos los que se conforman con estímulos internos y responden a los
estímulos externos. Entonces:
72
Es la estructura la que se adapta al sistema y no el sistema el que se adapta a la

estructura, incluyendo dentro del propio sistema al beneficiario final.
La existencia de las unidades y la configuración de los equipos de trabajo se

justifica en función de su aporte, su adición de valor al proceso o los procesos en
los cuales participan. Así también: la autoridad, el liderazgo y la capacidad de
control se justifican en función de su aporte a las unidades y en función del
aporte de estas unidades a los procesos.
Microestructura Organizacional
La microestructura de la organización está conformada por el nivel de puestos de
trabajo. Es allí donde los individuos realizan las acciones y las tareas que aportan
a las actividades de su unidad para el logro de los objetivos que se le
adjudicaron.
De la misma manera que la estrategia y los procesos deben gestionarse

continuamente, la microestructura también, exigiendo para ello gran precisión y
detalle.
El nivel de puesto de trabajo es en donde los recursos, la capacitación y la

coordinación o las actividades normativas tienen impacto inmediato, real y, a su
vez, fácilmente medible.
5.6 Sistemas de Medición
Para que una organización pueda desprenderse de su rigidez estructural y

adoptar la flexibilidad de la gestión por procesos, debe superar obstáculos que
van más allá de un recambio cosmético de terminología.
Cambiar el apoyo estructural clásico por los procesos y resultados, como soporte
organizacional, requiere de una arquitectura basada en indicadores. Los
indicadores son las boyas que marcan el canal y lo hacen visible por sobre la
turbiedad de las aguas. Transforman en datos cualitativos o cuantitativos
valorables los diferentes hitos de un proceso. Los indicadores permiten visualizar
el rumbo cotidiano de la organización y compararlo con los objetivos definidos:
con el rumbo a mediano y largo plazo. Esto no solo es posible en el nivel general
de la organización, sino que es aplicable hasta a las operaciones más detalladas.
73
El sistema de medición en base a indicadores permite conocer el rumbo

cotidiano, compararlo con el deseado y realizar las correcciones necesarias de
manera oportuna. Debe ser un sistema transparente, adaptado a cada actividad
y consensuado por todos los involucrados.
EN RESUMEN
Las organizaciones se conforman para cumplir con misiones y funciones que
superan las capacidades individuales. Se componen, básicamente, de 3
elementos: la misión; la división del trabajo; las personas.
Los métodos de administración de organizaciones surgidos a principios del siglo

XX se fortalecieron en estructuras verticalistas y funcionamientos mecanicistas.
Dividieron el trabajo en forma horizontal y la autoridad en forma vertical.
En las últimas décadas del siglo XX, la aceleración de los cambios exigió
organizaciones más flexibles, de constante capacidad adaptativa a nuevos
contextos. Surgieron así las organizaciones horizontales, gestionadas por
procesos y resultados. Estas organizaciones promueven la transformación de las
trayectorias individuales en experiencias y la capitalización de esas experiencias
al interior de las organizaciones, fortaleciendo el proceso de desarrollo. Son
organizaciones inteligentes que detectan, interpretan y se adaptan a estímulos
(información y requerimientos) internos y externos. Son pensadas como
sistemas complejos.
Existen, a grandes rasgos, las actividades fin, las actividades medio y las
actividades de dirección, en el interior de las organizaciones.
La visión de sistemas y la prevalencia de los procesos sobre las de estructuras

rígidas requiere que esos procesos se gestionen proactiva y correctamente, así
como el nivel de microestructura o puestos de trabajo. La estructura no
desaparece, pero se adapta al proceso y sus objetivos. Los productos y la
satisfacción de los usuarios son el puerto que marca el destino de estas
organizaciones.
Los indicadores de gestión son las boyas que guían el rumbo cotidiano en línea
con los objetivos y permiten realizar correcciones de manera oportuna en los
diferentes niveles organizacionales.
74
En las últimas décadas del siglo XX, la aceleración de los

cambios exigió organizaciones más flexibles, de constante
capacidad adaptativa a nuevos contextos. Surgieron así las
organizaciones horizontales, gestionadas por procesos y
resultados.
75
6
SISTEMA DE GESTIÓN DE
LA PLANIFICACIÓN,
LA PREPARACIÓN Y LA RESPUESTA
A EMERGENCIAS Y DESASTRES
76
En el Capítulo 5 se planteó que es la estructura la que debe adaptarse al sistema

y no el sistema el que debe adaptarse a la estructura. Ahora bien, esto no es una
decisión a la ligera y mucho menos un cambio que solo dependa de tomar esa
decisión.
Si la organización debe cambiar el rígido respaldo que le brinda la estructura

vertical para apoyarse en el sistema, entonces el sistema debe ser
suficientemente confiable para suplantar adecuadamente a la estructura.
No es inocente cambiar el término rígido por confiable. Confiable es que tenga

capacidad de responder adecuadamente en diferentes situaciones, incluso en las
más exigentes, y para esto, el sistema debe ser ágil y adaptable.
En los capítulos anteriores se buscó promover y fundamentar la implementación

de un Sistema de Gestión de la Planificación, la Preparación y la Respuesta a
Emergencias y Desastres para las organizaciones que tuvieran a la respuesta a
emergencias y desastres dentro de sus misiones y/o funciones.
El presente capítulo propone concretamente los componentes de dicho Sistema,

para facilitar su adopción. Una estructura básica modular para ser implementada
de manera parcial, total, simultánea, secuencial, de “arriba hacia abajo” o de
“abajo hacia arriba”, en los diferentes Cuerpos de BBVV de la República
Argentina.
Mediante adaptaciones simples, este mismo sistema puede implementarse en

todas las organizaciones con misiones y/o funciones de respuesta a
emergencias e, incluso, en los procesos de planificación, preparación y respuesta
de cualquier tipo de organización.
Para abordar este capítulo, que busca ser sumamente práctico, y en función del
objetivo de facilitar la implementación del sistema propuesto, cabe reflexionar
sobre algunos conceptos importantes:
SIMPLEZA, FACILIDAD, COMPLEJIDAD Y DIFICULTAD
Puede ser tentador relacionar lo simple con lo fácil y lo complejo con lo

dificultoso, pero no siempre es así. Aquí se propone que no existe esa relación;
de hecho, muchas veces es inversa.
Un ejemplo cercano: sería sumamente simple para un cuerpo de BBVV contar

con una única autobomba, que posea un único diámetro de manga y acoples y
que cuente con agua como único agente extintor. Menos capacitación, menos
77
desgaste, menos mantenimiento. Con una estructura mínima de personal, de

recursos y de planificación, funcionaría. Si el análisis termina allí, es cierto: lo
simple se relaciona directamente con lo fácil.
Siempre que las intervenciones (la realidad) se adapten a la autobomba, a su

diámetro de manga, acoples y a su agente extintor, el sistema implementado
dará resultados adecuados. Sin embargo, en incendios de mayor volumen o
combustibles incompatibles con el agua, esa simpleza volvería mucho más
dificultosas y riesgosas las intervenciones. Incendios en planos elevados,
incendios de combustibles líquidos, incluso incendios de pastizales, si las líneas
fueran de diámetros grandes, o incendios de depósitos de líquidos combustibles,
si fueran demasiado pequeñas. En este caso: lo simple generaría enormes
dificultades.
Por supuesto, si un Cuerpo de BBVV posee abundante cantidad y diferentes tipos

de unidades, recursos, personal y procedimientos, pero solo utiliza un tipo de
unidad, un diámetro de línea y un agente extintor (ejemplo llevado al extremo),
entonces estará manteniendo un volumen de actividades medio: mantenimiento,
personal, presupuesto, capacitación, en clara desproporción con las actividades
fin o fundamentales. Aquí sí cabe relacionar lo complejo con lo dificultoso.
Surge, a las claras, la necesidad de equilibrar: actividades fin, medio y

normativas. En la práctica cotidiana puede verse cómo adecuar simpleza y
complejidad, sin prejuzgar, sino analizando en cada caso, sus relaciones con “lo
fácil” y “lo dificultoso”.
Los componentes del Sistema de Gestión de la Planificación, la preparación y la

respuesta a emergencias y desastres propuesto en este capítulo buscan generar
la complejidad mínima pero suficiente, para equilibrar complejidad y facilidad,
evitando las simplificaciones que dificultan el abordaje de la realidad. Equilibrio
que cada organización que implemente este sistema, de manera parcial, total,
simultánea, secuencial, de “arriba hacia abajo” o de “abajo hacia arriba”, deberá
perseguir.
GESTIÓN DEL CAMBIO
La implementación de cambios en las organizaciones es un tema amplia y

profundamente estudiado. Siempre hay resistencia y, hasta cierto punto, no solo
es lógico, sino también sano. Los cambios deben ser consensuados, pertinentes,
progresivos y, sobre todo, demostrablemente útiles.
78
Implementar un Sistema de Gestión es un cambio organizacional importante y

hay que tener en cuenta que no garantiza una mejora por sí mismo. La adopción
79
rígida o el “transplante” del sistema de una organización a otra es un esfuerzo sin

sentido y un fracaso garantizado.
La implementación de un sistema de gestión no puede ser un producto, debe ser

un proceso de adaptación y aprendizaje. Un proceso de cambio.
Probablemente esta sea la razón por la que adoptar normas internacionales no

suele tener éxito ni beneficio.
La utilidad del sistema, o sea, su capacidad de resolver problemas, debe ser

buscada, lograda y demostrada. Esta capacidad es el fundamento de su
implementación, lo que permitirá sumar apoyos y posibilitará su sostenimiento
en el tiempo.
DISPONIBILIDAD DE RECURSOS
Fondos, tiempo y conocimiento son necesarios. Pero no deben transformarse en

un limitante para implementar un Sistema de Gestión. Adaptado a la
organización y adecuadamente implementado, el sistema de gestión resulta en la
reducción de los recursos necesarios. La organización logra mayor eficiencia
económica, disponibilidad de tiempos y gestión del conocimiento.
La iniciativa de implementación es prioritaria; a partir de ello, los recursos podrán

ir lográndose durante el proceso. Los requerimientos económicos son mínimos,
los requerimientos de tiempo pueden distribuirse en el mediano plazo y gran
parte del conocimiento requerido ya existe en la propia organización, en este
manual y en un sinfín de material disponible en línea, de manera gratuita.
EL APOYO DE LA ALTA DIRECCIÓN
Es imprescindible que las máximas autoridades de la organización tengan interés

en adoptar un sistema de gestión. Si la motivación surge desde ese nivel de
decisión, gran parte de las dificultades estarán resueltas. Pero la iniciativa puede
surgir absolutamente de cualquier persona o conjunto de ellas, del cuerpo activo,
de la reserva, de la comisión directiva, del municipio, de una universidad o de un
grupo de vecinos. En estos casos, un paso importante será lograr, cuanto antes,
el apoyo de la alta dirección. Nuevamente, ese apoyo no es un producto, es un
proceso de aprendizaje y adaptación, de cambio.
80
EL COMPROMISO DE TODAS LAS PARTES
La participación y el aporte de las personas alcanzadas son claves. Esto no se

logra por escribirlo, requerirlo u ordenarlo. Hay que demostrar la utilidad del
sistema, su capacidad de resolver diversos problemas para todas las partes, de
mejorar las actividades, los procesos y sus productos. Hacer tamaño esfuerzo
para seguir en las mismas condiciones es empeorar; se debe convencer con
resultados y reunir el aporte de todos los sectores involucrados.
LA ESTRATEGIA
Definir, al menos en líneas generales, cuándo, dónde, cómo y quiénes es

sumamente importante. Ir de lo simple a lo complejo y de lo conocido a lo
desconocido es una estrategia de diseño e implementación del Sistema de
Gestión que puede ayudar a: gestionar el cambio, conseguir los recursos, lograr el
apoyo de la alta dirección y el compromiso de todos.
Demostrar la utilidad del sistema en pequeña escala y desde allí ampliarlo en

base a metas y plazos realistas.
A partir de aquí, este manual presenta y describe, de manera detallada, los

componentes, pasos y requisitos para lograr la implementación de un Sistema de
Gestión para la Planificación, Preparación y Respuesta a Emergencias, con alcance
a toda la organización y con especial foco en los Cuerpos de BBVV.
En función de facilitar la lectura y el derrotero de lectores y lectoras por el

proceso de implementación, se acompaña cada proceso descripto con
comentarios y consideraciones relacionadas de distinto alcance. El primero es el
de implementación con toda la organización. El segundo, relacionado con las
funciones de un departamento de capacitación de BBVV, para abordar una
actividad medio1 y el tercero, en base la unidad de rescate en altura de BBVV,
para abordar una actividad fin2.
Así, contemplando implementaciones de alcance general, parcial medio y parcial

fin, se comentan algunas estrategias para ir de lo fácil y lo conocido en adelante.
A la vez, se demuestra que, con adaptaciones sencillas, el sistema de gestión
posee potencial para diferentes organizaciones y misiones.
1 . Son las actividades que se requieren para dar apoyo a las actividades fin. No aportan directamente al cumplimiento de la
misión, pero no por esto dejan de ser fundamentales y su eficiencia es determinante.
2 . Son las actividades que aportan a los procesos principales de la organización, aquellos procesos que de manera directa
permiten cumplir con la misión organizacional.
81
El departamento, división o equipo de capacitación del Cuerpo de BBVV posee

cierto grado de sistematización para llevar adelante su proceso fundamental:
capacitar al personal, como unidad organizativa, mediante las actividades que
lleva adelante. Es probable que cuente con un programa anual para aspirantes,
uno para bomberos, otro para suboficiales y otro para oficiales o divisiones
similares. Cada programa y sus subdivisiones tendrán objetivos, contenidos
agrupados por unidades y bibliografía. También puede contar con: indicadores de
capacidades obtenidas, capacitaciones brindadas y asistencia del personal.
Seguramente, diferentes instructores se encarguen de temas específicos y
dividan las actividades en función de la jerarquía u experiencia de los
participantes. Con algo más de complejidad, el sistema de evaluación está
definido: escrito, práctico, digitalizado o en papel, de contenidos y de
satisfacción. Si el departamento está “ordenado”, el sistema pasa de año en año
con apenas mínimas modificaciones.
Algo análogo puede suceder con un grupo o equipo de rescate en altura; sus
integrantes tienen un sistema de formación interna, externa o combinada, un
sistema de trabajo, ciertas normas de membresía, seguridad y disciplina. Esto
permite plantear objetivos en referencia al logro de capacidades de respuesta:
descenso de camilla, acceso y extracción de víctimas en espacios confinados,
rescate en incendios, rescate de personas suspendidas, salvamento en silos.
Seleccionar equipos específicos, entregarlos a cada operador, definir los
materiales básicos para cada maniobra, su historial de uso, inspección y
mantenimiento.
Ambos ejemplos (departamento de capacitación y unidad de rescate en altura)

serán utilizados para realizar comentarios acerca de implementaciones parciales
del sistema en relación con cada uno de los cuadros que, con ese objetivo, se
presentan a continuación.
Durante la lectura se verá que, si bien se plantea un ordenamiento de procesos y

actividades, cualquiera de estos puede ser disparador del resto. Así como la
iniciativa puede surgir indistintamente de diversos sectores o actores, el
comienzo puede producirse en cualquier proceso, actividad u acción.
Se plantea un orden tipo ideal, para mayor comodidad de lectura, pero: el foco de
la implementación debe colocarse en garantizar una relación equilibrada entre
actividades. No es necesario forzar una secuencialidad que, lejos de facilitar,
dificultará en gran medida los procesos.
82
7
GUÍAS
PARA LA IMPLEMENTACIÓN
83
Análisis Situacional
Proceso de Metodología de Revisión Normativa y Conceptual
Descripción
El Equipo de diseño e implementación del Sistema de Gestión tendrá como

responsabilidad el diseño de una metodología que permita la Revisión Normativa
y Conceptual adecuada y periódica.
Este Equipo también tendrá a su cargo la acción de generar la revisión normativa

y conceptual sobre la que se erguirá el Sistema de Gestión de la Planificación
para la Preparación y Respuesta a Emergencias y Desastres.
Contenidos
Metodología de revisión normativa y conceptual, con definición de las acciones

de actualización sistematizada, plazos regulares y adaptaciones a cambios y
avances. Metodología para la inclusión de aportes de actores externos y
herramientas de participación internas.
Revisión normativa y conceptual con citas, resúmenes, transcripciones y/o

análisis de: acuerdos internacionales, leyes nacionales, provinciales, normativa
local, general y específica, con especial enfoque en la gestión pública y la gestión
integral del riesgo. Detección, análisis de lineamientos y conceptos
enriquecedores en materia de gestión integral del riesgo de emergencias y
desastres, planificación, preparación y respuesta a emergencias y desastres y
desarrollo de un marco conceptual que consolide el Sistema de Gestión de la
Planificación para la Preparación y Respuesta a Emergencias y Desastres, en
base a investigaciones, bibliografía, normas de gestión, manuales, aportes de
especialistas, de organismos y de personal del sistema de respuesta, revisión de
casos y cualquier otro elemento de utilidad.
• Equipo de diseño e implementación del Sistema de Gestión.
• Especialistas externos.
• Personal del Sistema de Respuesta a Emergencias.
84
Actores involucrados
Responsable
Metodología
Se desarrollará y explicitará con claridad, dentro de esta sección, la metodología
de revisión normativa y conceptual que se aplicará para definir el Marco
Normativo y Conceptual base del Sistema de Gestión de la Planificación para la
Preparación y Respuesta a Emergencias y Desastres.
Requerimientos
• Ver Documento organizacional con la Política y Compromiso en relación con
la Planificación de la Preparación y la Respuesta a Emergencias y Desastres.
Informes
A las máximas autoridades: Ante el inicio de las acciones de Metodología y
Revisión Normativa y Conceptual / Semanalmente / Al definir la metodología / Al
finalizar el proceso de revisión.
Producto
• Procedimiento de Revisión Normativa y Conceptual para el Sistema de
Gestión de la Planificación para la Preparación y Respuesta a Emergencias y
Desastres.
• Informe de Revisión Normativa y Conceptual.

Indicadores
• Manual de Metodología de Revisión Normativa y Conceptual finalizado y

refrendado por las máximas autoridades.
• Informe de Revisión Normativa y Conceptual Inicial finalizado y aprobado por

las máximas autoridades.
Plazo Máximo de Revisión
Anual para el Manual de Metodología / Trimestral para el Informe.
85
Análisis Normativo y Conceptual: Alcance: Organizacional

Si la iniciativa de implementación del sistema de gestión surge desde las
autoridades del Cuerpo de BBVV, entonces serán estas las que definan y
expliciten ciertas reglas generales y, además, provisorias. Estas son reglas
básicas. En el cuadro anterior están citadas como: “Documento organizacional
con la Política y Compromiso en relación con la Planificación de la Preparación y la
Respuesta a Emergencias y Desastres”. Pero en la realidad (inicialmente), puede
estar simplemente expresado en una nota, un correo o verbalmente y alcanza con
que enuncie la intención de comenzar la implementación o, simplemente, esta
revisión, el porqué de esta necesidad y designe un responsable individual o un
área donde comenzarán las actividades. Es importante que esto se comunique
con claridad al resto de las personas involucradas.
La revisión normativa y conceptual es una de tres bases fundamentales que

conforman la revisión de la situación inicial. Es una parte esencial para entender
el contexto actual, interno y externo y, desde allí, planificar objetivos y estrategias.
En particular, existen requisitos reglamentarios, legales y compromisos para cada

actividad, y los sistemas de respuesta no están exentos en absoluto. Acuerdos
internacionales, regionales, legislación nacional, provincial, municipal. Normas
generales y normas específicas de los sistemas de respuesta, reglamentos de
entidades federativas y reglamentos internos. A lo que debe sumarse el marco
conceptual general de la actividad y de cada subactividad.
En el caso de BBVV: sistema de comando de incidentes, métodos de

capacitación, lineamientos para materiales peligrosos, buceo, rescate en altura,
salvamento vehicular, incendios estructurales, forestales e industriales, entre
muchas otras particularidades.
De la revisión resultarán cuestiones de cumplimiento obligatorio o mandatorio,

recomendable o, también puede suceder, exenciones.
Sea un individuo o, mucho más recomendable, un equipo de personas el que

realice la actividad es muy probable que no hayan realizado con anterioridad
ningún Análisis Normativo y Conceptual. Mucho menos uno sistematizado.
Entonces deberán empezar por algún lugar. Hay que buscar, leer, clasificar,
consensuar, seleccionar y transcribir. No es una actividad simple, no hay reglas
sólidas, hay que tomar decisiones a cada paso y, por eso, la participación amplia
y el consenso son claves. Durante el proceso mismo o mediante la revisión de
sus resultados. Mientras más personas sumen su aporte, mejor.
86
Es muy importante que, además del resultado que en el cuadro anterior se cita
como “Informe de Revisión Normativa y Conceptual”, a medida que la actividad se
va desarrollando se registre la manera de realizarla, en líneas básicas, para
confeccionar el “Procedimiento de Revisión Normativa y Conceptual para el
Sistema de Gestión de la Planificación para la Preparación y Respuesta a
Emergencias y Desastres”. Tener un procedimiento, un método definido y
documentado, para el relevamiento y la sistematización de la información hará
que las siguientes revisiones sean mucho más fáciles de realizar. Al
confeccionarlo, deberá tenerse muy presente que quienes realicen estas
revisiones en el futuro pueden ser personas que nunca las hayan desarrollado
antes. Ese será un legado importantísimo del primer equipo de trabajo
involucrado. Eso es aprendizaje organizacional. El sistema se enriquecerá aún
más cuando, en los años siguientes, exista un contenido o programa de
capacitación para la ejecución de este procedimiento.
Es sumamente útil realizar los “Informes” de avance. El hecho de rendir cuentas

de manera periódica colaborará con el compromiso en el desarrollo del proceso y
la retroalimentación de aquel o aquellos que han encargado la tarea. Incluso, al
interior del propio equipo. Estos informes (que pueden tener un formato muy
simple) también ayudarán a quienes desarrollan la actividad a comprender en qué
estado de situación se encuentran las tareas. Más allá de que los plazos de
informes expresados semanalmente son modificables (si son consensuados con
anterioridad), es mejor enviar informes de avance sin avances que no enviar
nada.
A nivel organizacional es tan importante hacer lo que se dice como decir lo que
se hace, aun cuando no se hizo lo que se dijo que se iba a hacer.
Los “Indicadores” que inicialmente se plantean en el cuadro son de resultados:


A medida que el Sistema madura y se complejiza, esos indicadores pueden

detallarse y especificarse al máximo. Esto permitirá mejorar el seguimiento
cuando las tareas, para desarrollar esta actividad, se diversifiquen y especialicen.
87
Análisis Normativo y Conceptual: Alcance parcial: Departamento de

Capacitación
Supóngase que la iniciativa de implementar un sistema de gestión surja desde un
área particular, sea por iniciativa de su responsable, de un integrante de ese
equipo o de cualquier otro actor.
Un punto fundamental será lograr el “apoyo de la alta dirección”, expresado en un:

“Documento organizacional con la Política y Compromiso en relación con la
Planificación de la Preparación y la Respuesta a Emergencias y Desastres”. Este
requerimiento puede resultar por demás ambicioso. Sin dudas, será muy difícil de
lograr. Semejante formalidad puede reemplazarse, inicialmente, con una simple
nota, un correo o expresando y consensuando con la máxima autoridad, o alguna
intermedia, la intención de comenzar las actividades de implementación, el
porqué de esta necesidad, quién se propone como responsable y cuál será la
estrategia básica para seguir.
A partir de ese visto bueno, el esfuerzo deberá enfocarse en demostrar: trabajo,

resultados, y sumar e intensificar los apoyos.
Probablemente sea el mismo equipo de capacitadores el que se aboque a

realizar el Análisis Normativo y Conceptual y deberá realizarlo desde el punto de
vista de la capacitación del personal del Cuerpo de BBVV.
Sistematizar la revisión de: leyes y decretos nacionales, provinciales y locales,

relacionados con la misión de BBVV, con su capacitación y su grado; directivas
de Defensa Civil / Protección Civil; reglamentos federativos e internos y normas
internacionales; bibliografía sobre la formación de adultos en general y de
bomberos específicamente; bibliografía de referencia para cada uno de los
contenidos básicos de formación; definir lo que es mandatorio, recomendable y
aquello que se decide evitar.
Qué reglamentos y bibliografía se toman en cuenta y cuáles, dentro de estos

documentos, son puntos de interés destacados depende de decisiones que tome
el equipo. Es recomendable que ese criterio se exprese con la mayor claridad
posible en el procedimiento que se vaya conformando en paralelo con la revisión.
Será necesario presentar la información de manera ordenada, clara y

comunicable y poner a disposición de todos los involucrados, los documentos:
88


Los informes a las máximas autoridades, responsables intermedios y personal en

general requerirán de diferentes formatos y contenidos.
Si el alcance más adecuado de estos documentos se considera, inicialmente, de

nivel interno del área de Capacitación, entonces será suficiente considerar a su
responsable como “máxima autoridad”.
Análisis Normativo y Conceptual: Alcance parcial: Unidad de

Rescate en Altura
Si el campo de acción del Sistema de Gestión se limita, inicialmente, a la unidad
de rescate en altura (supóngase urbano e inclúyase espacios confinados
también), entonces la actividad de revisión normativa y bibliográfica será muy
similar a la del Departamento de Capacitación, desarrollada en párrafos
anteriores. La diferencia central será el foco desde el que se realiza ese análisis.
En este caso: el rescate en altura.
Es probable que muchas de las leyes y reglamentos generales que se revisen

sean similares, pero se seleccionen y transcriban algunos puntos de interés
distintos. Luego, al abordar reglamentación y bibliografía específica de la
actividad, será clara la diferencia de contenidos seleccionados.
Al igual que sucede entre el Departamento de Capacitación y la unidad de rescate

en altura, estas coincidencias a nivel general y diferencias a nivel específico,
durante el análisis normativo y conceptual, se repetirán intra-organización y entre
organizaciones. Es importante destacarlo, para aprovechar los análisis generales,
revisarlos y transpolarlos con adaptaciones mínimas, por ejemplo, entre
diferentes unidades y departamentos u organismos de respuesta. A la vez, es
imprescindible entender que, en lo específico, esto sería totalmente inapropiado.
89
Proceso de Metodología y Evaluación del Riesgo
Descripción

responsabilidad el diseño de una metodología que permita la Evaluación del
Riesgo de Emergencias y Desastres locales.
Este equipo tendrá a su cargo la acción de generar el Informe de Evaluación del

Riesgo de Emergencias y Desastres locales sobre la que se erguirán el Sistema
de Gestión de la Planificación para la Preparación y Respuesta a Emergencias y
Desastres.
Contenidos
Metodología de evaluación del riesgo, con definición de los procesos de

actualización sistematizada, plazos regulares y adaptaciones a cambios en
amenazas y vulnerabilidades. Metodología para la inclusión de aportes de
actores externos y herramientas de participación.
Contenidos mínimos de la Evaluación del Riesgo:
• Detección de amenazas y vulnerabilidades.

• Definición de indicadores y fuentes de información para las amenazas y
vulnerabilidades.
• Análisis de la exposición.
• Valoración del riesgo.
• Configuración de Escenarios de Riesgo.
• Desarrollo de Hipótesis de Progresión de Impacto Multidimensional.

Responsable
90
Metodología

de evaluación del riesgo que se aplicará para definir las hipótesis de progresión
de impacto multidimensional.
Requerimientos
• Documento organizacional con la Política y Compromiso en relación con la

Planificación de la Preparación y la Respuesta a Emergencias y Desastres.
Informes
A las máximas autoridades: Ante el inicio de las acciones de Metodología y

Evaluación del Riesgo de Emergencias y Desastres local / Semanalmente / Al
definir la metodología / Al finalizar el proceso de revisión.
Producto
• Manual de Metodología de Informe de Evaluación del Riesgo de Emergencias

y Desastres local.
• Informe de Evaluación del Riesgo de Emergencias y Desastres local.
Indicadores
• Manual de Metodología de Informe de Evaluación del Riesgo de Emergencias

y Desastres local finalizado y refrendado por las máximas autoridades.
• Informe de Evaluación del Riesgo de Emergencias y Desastres local finalizado

y aprobado por las máximas autoridades.
Anual para la Metodología / Trimestral para el Informe.
Análisis del Riesgo: Alcance: Organizacional

Esta actividad también requerirá de un responsable o un equipo conformado para
llevarla adelante, que cuente con el “apoyo de la alta dirección” o, al menos
inicialmente, el visto bueno y los lineamientos generales de trabajo. Estos pueden
ser impuestos o consensuados, siendo más recomendable lo segundo que lo
primero.
En este Manual, el Capítulo 3, El Riesgo, está integra y extensamente dedicado a

su análisis y evaluación. Es necesario comprender sus elementos determinantes
91
y la multidimensionalidad de su impacto sobre: Población / Misión / Procesos /

Personal.
Los responsables de esta actividad deberán definir una metodología para la

evaluación del riesgo que no solo contenga información sobre los elementos que
serán valorados, sino también: su peso específico, las fuentes de información y
su calidad, los participantes y su grado de involucramiento, los plazos de revisión
y, de existir, el sistema de monitoreo de amenazas y vulnerabilidades.
Existe la posibilidad de comenzar con metodologías simples, para ir avanzando

hacia un análisis más complejo de la realidad. La evaluación del riesgo es una de
las tres bases (del análisis de situación) sobre las que se tomarán todas las
decisiones de planificación. Una herramienta sumamente compleja insumirá
tiempos y esfuerzos descomunales; una sumamente simple imposibilitará una
lectura de la realidad medianamente exacta y, en consecuencia, la imposibilidad
de prepararse para responder a ella.
La “Configuración de Escenarios de Riesgo” y el “Desarrollo de Hipótesis de

Progresión de Impacto Multidimensional” servirán para comunicar y compartir,
entre distintos actores, una visión común acerca de las potenciales
consecuencias del impacto de los riesgos analizados.
Tal como se abordó en el Análisis Normativo y Conceptual: los Informes son

sumamente útiles para mejorar y comunicar avances. Los Productos están
relacionados con un método definido y un informe de evaluación. Los
Indicadores son de producto y pueden mejorarse a medida que madura el
sistema.
Análisis del Riesgo: Alcance parcial: Departamento de Capacitación

Nuevamente, deberá definirse un equipo de personas (puede ser el mismo equipo
de capacitadores u otro, parcial o totalmente distinto) que se aboque a realizar
este análisis desde el punto de vista de la capacitación del personal del Cuerpo
de BBVV.
Sistematizar los datos y las fuentes de información que se tomarán en cuenta:

organismos internacionales, nacionales, locales, opiniones de expertos y/o la
opinión de los participantes, la estadística de eventos pasados; cualquier otra
fuente y el peso que cada una tendrá al momento de evaluar el nivel de riesgo.
92
Deberán proponerse las hipótesis de impacto multidimensional en función de los

riesgos para la jurisdicción del Cuerpo de BBVV y los acuerdos de colaboración
(federaciones y regionales, brigada de incendios forestales, estructuras
colapsadas, rescate en altura, búsqueda, salvamento y buceo); contemplar la
misión de bomberos en esos escenarios, sus alcances y limitaciones; los riesgos
para los procesos de respuesta en esos escenarios y los riesgos para el personal
abocado a esos procesos de respuesta. La evaluación del riesgo será una de las
bases más importantes para la planificación de objetivos de capacitación del
departamento y el desarrollo de sus diferentes programas.
Es imprescindible que, además de este análisis global de riesgos, se realice un

análisis y evaluación con foco en el Departamento de Capacitación, sus
procesos, actividades y personal. Un aula inadecuadamente ventilada, un
ejercicio con líneas de incendio, una práctica con herramientas hidráulicas,
grupos electrógenos, un ejercicio de inmovilización y traslado o de rescate en
altura, son situaciones que representan importantes riesgos para el personal de
capacitación y los participantes. Deben ser evaluados con la mayor claridad
posible para poder diseñar e implementar acciones de prevención y gestión de
esos riesgos.
Será necesario presentar la información de manera ordenada, clara y

comunicable. Por supuesto, adaptada a cada tipo de receptor. Documentarla
adecuadamente es imprescindible.
Análisis del Riesgo: Alcance parcial: Unidad de Rescate en Altura

Análogamente a lo que sucede con la normativa y el marco conceptual, la
evaluación del riesgo será similar en lo general y especialmente diferente a
medida que aumente su especificidad.
Por supuesto, la designación de un responsable y/o la conformación de un

equipo será siempre necesaria. Cumplido este paso, deberán analizarse los
riesgos a nivel jurisdicción (o tomar esta información si esta actividad la realizó
la organización general o un área particular dentro de esta). Pero el enfoque será
diferente.
Es probable que riesgo de inundación, incendio de vehículos o accidentes de

tránsito no sean relevantes para la misión fundamental de esta unidad
específica. Sin embargo, podrían impactar sobre la continuidad de sus
operaciones. Por ejemplo: si el personal de la Unidad de Rescate en Altura es
afectado a la respuesta durante una inundación, incendio o salvamento vehicular.
Lo mismo sucedería si una inundación o tormenta impidiera la convocatoria del
93
personal especializado, dañara sus equipos o dificultara su despliegue ante un

requerimiento de salvamento en un plano elevado de un edificio.
Probablemente, los riesgos de incendio en planos elevados, estructuras

colapsadas, trabajadores suspendidos en altura o atrapados en espacios
confinados efectivamente tengan un impacto directo sobre la misión de esta
unidad. Entonces tendrá que estar garantizada la continuidad de sus operaciones
y evaluar, prevenir y gestionar el riesgo para su personal durante el desarrollo de
estas tareas y su instrucción.
Proceso de Metodología y Evaluación de Capacidades
Descripción

responsabilidad el diseño de una metodología que permita la evaluación inicial
de capacidades de respuesta a emergencias y desastres del Sistema.
Este equipo tendrá a su cargo la acción de generar el Informe de evaluación

inicial de capacidades de respuesta a emergencias y desastres del Sistema.
Contenidos
Metodología de evaluación de capacidades, con definición de los procesos de

actualización sistematizada, plazos regulares y adaptaciones a cambios en la
evaluación del riesgo. Metodología para la inclusión de aportes de actores
externos y herramientas de participación del personal propio.
Evaluación de Capacidades:
• Detección de actividades de respuesta propia.

• Análisis y definición de indicadores para la evaluación de capacidades de
• Evaluación de capacidades por área o unidad.

• Evaluación de capacidades por Hipótesis de Progresión de Impacto
Multidimensional.
94
Responsable
Metodología
de evaluación inicial de capacidades de respuesta a emergencias y desastres del
Sistema de Respuesta y se aplicará para definir una línea de base.
Requerimientos

Informes
A las máximas autoridades: Ante el inicio de las acciones de metodología y
evaluación inicial de capacidades de respuesta a emergencias y desastres /
Semanalmente / Al definir la metodología / Al finalizar el proceso de revisión.
Producto
• Metodología de evaluación de capacidades de respuesta a emergencias y
desastres del Sistema.
• Informe de evaluación inicial de capacidades de respuesta a emergencias y
desastres del Sistema.
Indicadores
• Manual de Metodología de evaluación de capacidades de respuesta a

emergencias y desastres del Sistema aprobado por las máximas autoridades.

desastres del Sistema aprobado por las máximas autoridades.
Anual para la Metodología / Trimestral para el Informe.
95
Análisis de Capacidades: Alcance: Organizacional

Tal como en la Revisión Normativa y Conceptual y la Evaluación del Riesgo,
contar con el apoyo de las “máximas autoridades”, un responsable y un equipo de
trabajo será fundamental. Por supuesto, deberán realizarse los “informes”, las
comunicaciones y reunir los “requisitos” establecidos. Si se ha seguido el orden
tal como se presenta en este manual (más allá de su importancia relativa), a esta
altura, esta metodología es una gimnasia bien conocida.
Yendo a lo específico, dentro del Análisis de Capacidades:
Para este punto, las capacidades son operativas (transforman directamente la

realidad) y los objetivos son de respuesta (a emergencias). Esas capacidades
operativas de respuesta a emergencias se fundamentan en el equilibrio adecuado,
conocido y medido de: Capacitación; Recursos; Coordinación; Objetivos.
La metodología de evaluación de capacidades planteada en el cuadro es inicial.

Definirá una línea de base para las acciones futuras. Requiere mínimamente:
a) “Detección de actividades de respuesta propia”.
Esto debería estar basado, por un lado: en el marco normativo y toda

reglamentación que determine la misión del Cuerpo de BBVV. Por otro lado: en la
evaluación del riesgo y las hipótesis de impacto que se hayan definido dentro del
Una capacidad es una condición requerida para cumplir con un objetivo

determinado.
alcance o jurisdicción (territorial y de responsabilidades).
Seguramente, en esta etapa de implementación incipiente no se tenga estas

bases (misión y riesgos) y los objetivos de respuesta firmemente planteados,
como faro. Lo más probable es que deba trabajarse en un contexto más incierto
o relativo. Siempre que estas condiciones menos favorables estén expresadas y
sean tenidas en cuenta al abordar este proceso, resultará más simple entender la
calidad de información con la que se trabaja.
A pesar de esas dificultades, a grandes rasgos, es indiscutible que dentro de las

actividades operativas del Cuerpo de BBVV pueden encontrarse: la respuesta a
incendios, derrames de materiales peligrosos y accidentes vehiculares.
Ahora, la respuesta a un incendio de transformador eléctrico de alta a media

tensión también requiere de la participación de la empresa de transporte y
96
distribución eléctrica para suspender el suministro de energía. Capacidad que

bomberos seguramente no posea.
La respuesta a un accidente vehicular con víctimas atrapadas requiere de la

intervención del Cuerpo de BBVV, pero, al igual que en un incendio de
transformador, tiene sus alcances y limitaciones. La inmovilización y extracción
de víctimas también puede ser un objetivo de intervención, pero la atención del
paciente, con técnicas invasivas, seguramente exceda sus capacidades.
Por tanto, es imprescindible en la “Detección de actividades de respuesta propia”

(inicial) entender con claridad las actividades que no están dentro de la misión de
bomberos y, dentro de las que sí lo están, intentar definir alcances y limitaciones.
b) “Análisis y definición de indicadores para la evaluación de capacidades de

respuesta a emergencias”.
Abordando este punto, y consensuando que, por ejemplo, la inmovilización y

extracción de víctimas en un accidente de tránsito es un objetivo de respuesta
que forma parte de la misión de BBVV, entonces debe medirse la capacidad que
se posee para desarrollar esa actividad.
Es imprescindible saber si está correctamente detallado el objetivo. Eso implica

qué: Inmovilización y extracción de víctimas de accidentes vehiculares; y cómo: al
menos en líneas básica (en base a estándares internacionales específicos,
recomendaciones de instituciones nacionales, una bibliografía o manual en
particular y/o, un procedimiento propio, por ejemplo). Esto es importante, porque
servirá para alinear: la capacitación, los recursos y la coordinación requerida
para su consecución.
Qué capacitación se requiere para llevar adelante esta tarea: Si esto se define en
base a un programa de capacitación, con indicadores de: asistencia, de logro de
habilidades individuales y de calidad de la tarea realizada en equipo, se tiene lo
necesario en esta área. Se podrá medir adecuadamente la capacitación en
función de este objetivo particular. Si esta información no existe, la situación
deberá documentarse y tenerse en cuenta durante el proceso de planificación.
Qué recursos se requieren para llevar adelante esta tarea: Tablas, chalecos de
extricación, collares de inmovilización cervical, inmovilizadores laterales, cintas/
velcros, férulas, bolsos de vías aéreas, elementos de protección personal,
iluminación individual y general de la escena, autobombas y líneas de incendio en
prevención, equipos de protección para bolsas de aire, para elementos cortantes,
estabilización del vehículo, entre muchos otros. Por supuesto, dentro de los
97
recursos debe contemplarse la cantidad de personal con la capacitación

determinada para llevar adelante esta tarea específica. Si esto no está definido,
también deberá registrarse e informarse, para ser tenido en cuenta durante el
proceso de planificación.
Qué coordinación se requiere para llevar adelante esta tarea: Coordinar es

ordenar en tiempo y espacio elementos de naturaleza diversa (personal, material,
tareas, acciones, entre otros). A nivel general se requiere el planteamiento de
objetivos claros, a nivel intermedio o táctico la definición de responsabilidades y
funciones, y a nivel operativo procedimientos detallados al máximo: acción por
acción, paso por paso. Al igual que en los puntos anteriores, carencias, hallazgos
y novedades deberán registrarse. Es información sumamente valiosa.
La calidad del producto o servicio que se entrega y la seguridad con la que se

realiza deben formar parte de todo instrumento y documento de coordinación.
c) “Evaluación de capacidades por área o unidad”
Esta evaluación permite (siempre en el caso de una implementación del sistema

de gestión de nivel general de la organización) entender cuál es la capacidad
operativa real. O sea, la que se ha logrado hasta el momento, más allá del
objetivo que se haya planteado y, muy importante: la que pueda medirse,
comprobarse y garantizarse.
Para continuar sobre el mismo caso, deberá medirse en base a: la cantidad de

personal capacitado; la calidad y disponibilidad de recursos; los procedimientos
de coordinación específicos: cuántas víctimas pueden inmovilizarse y extraerse
durante una misma intervención; cuántas intervenciones pueden cubrirse
simultáneamente; cómo decaerá la capacidad en cantidad y calidad en base a las
variables que sobrepasen las capacidades; cuáles son las posibilidades y
limitaciones en estas situaciones.
d) “Evaluación de capacidades por Hipótesis de Progresión de Impacto

Multidimensional”
La utilidad máxima de esta evaluación aparece allí donde las capacidades

empiezan a ser excedidas. Nuevamente, en esta etapa inicial muy probablemente
no estén definidas de manera tan detallada. Téngase en cuenta que estas
hipótesis son el planteo y puesta en común de la problemática que generaría la
concreción de las condiciones de riesgo y permiten plantear los objetivos de
98
respuesta que, a su vez, permitirán planificar las capacidades necesarias para

cumplirlos.
Si no se conoce la problemática y/o no están planteados los objetivos, será difícil

que las capacidades necesarias para resolver las primeras, mediante el
cumplimiento de los segundos, sean conocidas y mucho menos que estén
medidas, comprobadas y garantizadas.
Si en una operación: el personal requerido es insuficiente en cantidad o no

cumple los requisitos de capacitación, si faltan elementos indispensables, o la
cantidad de víctimas excede las capacidades operativas establecidas (o
mínimamente esperadas), se está por fuera de los procedimientos, si es que
existen. Estar por fuera o no contar con procedimientos genera incertidumbre
sobre la consecución de objetivos de intervención en: calidad, cantidad y
seguridad. Las operaciones y su continuidad dejan de estar garantizadas. Este
punto debe estar previamente planteado, debe ser reconocido y resuelto en la
planificación, porque en la intervención generará consecuencias incontrolables.
Análisis de Capacidades: Alcance parcial: Departamento de

Capacitación
Contemplando que las actividades del Departamento de Capacitación de un
Cuerpo de BBVV son en el contexto organizacional general, una actividad medio,
sus objetivos estarán fuertemente relacionados con lo que la actividad fin, o sea,
la misión y objetivos de toda la organización, requieran de su aporte, de sus
funciones.
La capacitación requerida y los procedimientos existentes para lograr la

capacidad de respuesta necesaria marcarán los objetivos de esta Unidad. Su
aporte podría enmarcarse como: Personal con habilidades técnicas, operativas y
tácticas suficientes para cumplir con los objetivos de respuesta, en relación con
los procedimientos y los recursos de los que se dispone y bajo definidos
estándares de calidad y seguridad. Entonces, si no se dispone de algo, o nada de
lo planteado, eso también debe evaluarse dentro de las capacidades operativas.
Por supuesto, como una situación a resolver.
Vale decir que, a nivel de Departamento de Capacitación, los puntos: “Detección

de actividades de respuesta propia”, “Análisis y definición de indicadores para la
evaluación de capacidades de respuesta a emergencias” y “Evaluación de
99
capacidades por Hipótesis de Progresión de Impacto Multidimensional” pueden

entenderse como indicadores de impacto. Inicialmente, será más fácil y directo
trabajar con los indicadores de productos y resultados: “Evaluación de
capacidades por área o unidad”. Por ejemplo: cantidad de capacitaciones
brindadas, horas de capacitación por tema, nivel y contenidos, cantidad de
asistentes, habilidades individuales logradas, observancia de los procedimientos
y resultados de encuestas de satisfacción de los participantes.
Análisis de Capacidades: Alcance parcial: Unidad de Rescate en

Altura
El rescate de víctimas en altura y espacios confinados es una actividad fin. Se
alinea directamente con la misión organizacional de un cuerpo de BBVV. Esto
permite asemejar este ejemplo al de la Inmovilización y extracción de pacientes
en accidentes vehiculares. Aunque posee algunas diferencias marcadas en: el
nivel de especialización de la tarea, la especificidad de la capacitación, el tipo de
material necesario y los requerimientos de coordinación, en función de la
complejidad y exigencia de los objetivos de respuesta para este tipo de
emergencias.
Más allá de ese nivel de especialización (de mayores requisitos y dificultades), tal
como en el ejemplo de la inmovilización y extracción: Capacitación, Recursos,
Coordinación y Objetivos deben estar armonizados, medidos, comprobados y
garantizados.
El grado en el que los requerimientos estén cumplidos, a nivel general o de

unidades, en actividades fin o actividades medio, definirá la línea de base desde
la que partirá la implementación del sistema de gestión.
Planificación Estratégica
Proceso de Definición de una Política Organizacional
Descripción
La política y compromiso organizacional referido al Sistema de Gestión de la
Planificación, la preparación y la respuesta a emergencias y desastres debe ser
definida y explicitada por las máximas autoridades de la organización y
comunicada a todo el personal involucrado y a los actores relevantes.
100
Contenidos
Debe incluir mínimamente:
• Referencias a las misiones y funciones de la organización y responsabilidades
sobre la planificación, preparación y respuesta a emergencias y desastres si
estuvieran definidas reglamentariamente.
• Referencias y compromiso con el cumplimiento del marco normativo

específico y todo acuerdo o convenio suscripto.
• Referencias al marco conceptual de la Gestión Integral del Riesgo y de la

Planificación para la Preparación y Respuesta a Emergencias y Desastres.
• Referencia al estado actual de la Planificación para la Preparación y la

Respuesta a Emergencias de nivel local y organizacional.
• Visión y valores organizacionales y su relación con la Planificación de la

Preparación y Respuesta a Emergencias.
• Estrategia:
− Evaluación y adaptación al marco reglamentario.
− Evaluación del riesgo como insumo fundamental.

− Evaluación de capacidades propias como indicador principal.
− Definición general de la participación e influencia de actores internos y

externos.
− Procesos de evaluación continua y mejora de capacidades.
− Importancia de la capacitación del personal.

− Importancia de los principios: participativos, integrales y calidad del
servicio.
− Compromiso con la Seguridad del personal.

− Compromiso con la Continuidad de las operaciones.
• Responsables: máximas autoridades y delegación de funciones.
• Plazos de implementación.
• Presupuesto o recursos.
101
• Máximas autoridades.
Responsable
Metodología
El Equipo de diseño e implementación del Sistema de Gestión podrá proponer,

consensuar y establecer en conjunto con las máximas autoridades el documento
que exprese la política y compromiso organizacional referido a la Planificación de
la Preparación y Respuesta a Emergencias y Desastres.
Requerimientos
Asesoramiento y asistencia del Equipo de diseño e implementación del Sistema

de Gestión.
Informes y comunicaciones
A las autoridades de Defensa Civil / Protección Civil locales y/o provinciales y a

todo el personal y partes involucradas, una vez definida la política.
Producto
Documento organizacional con la Política y Compromiso en relación con la

Indicadores
Documento organizacional con la Política y Compromiso en relación con la

Planificación de la Preparación y la Respuesta a Emergencias y Desastres con los
contenidos mínimos requeridos.
Revisión
Anual.
Podría entenderse la Política, como:
Un criterio global sobre el que se tomarán las decisiones que guiarán las acciones
a lo largo del tiempo, a lo ancho de la organización y desde las actividades más
generales a las más detalladas.
102
Definición de una Política. Alcance: Organizacional

La Política plantea, demuestra y ordena prioridades e intereses de la
organización. Estos intereses deben estar orientados hacia el cumplimiento de
su misión, en un escenario determinado de riesgos y en un contexto cultural,
económico, social y geográfico dado.
Definir la Política organizacional es la Actividad Normativa3 fundamental y

requiere de capacidad y experiencia, no es una tarea simple. Pero puede salvarse
el desafío en base a revisiones periódicas y participativas y desde allí ir
madurando y mejorando.
Para delimitar la Política, es necesario contemplar con el mayor grado de

profundidad el marco normativo, conceptual, el riesgo y su relación con la misión
organizacional, expresar la línea de base desde la que se parte (capacidades
comprobadas) y el rumbo que propone. También debe expresar la importancia de
cuestiones transversales como el cuidado ambiental, las diversidades culturales,
igualdad de género, de calidad de servicio, de enfoque en el ciudadano y de
seguridad del personal propio. Compromisos asumidos (federativos,
internacionales, regionales y locales), responsabilidades y funciones generales,
actores relevantes, importancia del Sistema de Gestión, plazos de
implementación y alcance.
Estos lineamientos marcarán el futuro de la organización.
Definición de Política Organizacional: Alcance parcial: Departamento

de Capacitación
De existir una política organizacional general definida, la política del
Departamento de Capacitación debería estar totalmente alineada a esta. Puede
ajustar detalles, pero no puede excederse en alcance (dejaría de estar adecuada
a la misión y funciones del departamento) y, mucho menos, presentar
incoherencias. De haberlas, deberá modificarse una u otra política, mediante los
procesos que se definan para estos casos.
Si la definición de la Política departamental sucede sin contar con una de nivel

organizacional, como se planteó anteriormente (y como debe aplicarse a
cualquier actividad normativa realizada desde niveles inferiores al general), hay
3 . Las actividades normativas son aquellas que marcan el rumbo de la organización en diferentes aspectos. Actividades:
políticas, estratégicas, de control, de presupuestación, de diseño de procedimientos. Por ejemplo: definen aspectos de
cobertura y alcance de servicio, de calidad, de seguridad, de cuidado ambiental, de cumplimiento legal y de otros compromisos.
103
que evitar los excesos. En estos casos, es recomendable que el diseño de la

política se mantenga estrictamente enfocado en la función del área,
puntualmente, la de capacitación.
Cuando se aborden los “Contenidos” que, según el cuadro, deben incluirse

mínimamente, los límites para su aplicación serán los de las responsabilidades y
funciones del Departamento de Capacitación.
Definición de Política Organizacional: Alcance parcial: Unidad de

Rescate en Altura
La definición política de la Unidad de Rescate en Altura será análoga a la del
Departamento de Capacitación: de existir, deberá alinearse con la política general
y, de no contar con ese soporte superior, mantener los límites necesarios.
Proceso de Gestión Documental
Descripción

responsabilidad el diseño de una metodología de gestión documental para la
confección, clasificación, archivo y control de cada tipo de documento.
Contenidos
Los contenidos mínimos de la Gestión Documental serán:
Formatos de cada tipo de documento, la información contenida, su alcance, los

responsables de su confección, actualización, revisión, autorización e
implementación y el flujo de divulgación.

• Responsables administrativos y legales.
Responsable
104
Metodología
Desarrollo multidisciplinario de metodología y formatos documentales

adecuados al sistema de gestión. Deberá incluir los flujos de autorización, puesta
en vigencia, archivo, revisión y actualización documental.
Requerimientos
• Aprobación de las máximas autoridades de los formatos documentales

vigentes.
Informes
A las máximas autoridades: Ante el inicio de las acciones de Metodología de la

gestión documental / Semanalmente / Al definir la metodología / Al finalizar el
proceso.
Producto
• Manual de Metodología de gestión documental del Sistema de Gestión de la

Planificación para la Preparación y la Respuesta a Emergencias y Desastres.
Indicadores
• Manual de Metodología de gestión documental finalizado y refrendado por las

máximas autoridades.
Gestión Documental
Ya sea que se trate de una implementación de alcance organizacional o de
alcance parcial del Departamento de Capacitación o de la Unidad de Rescate en
Altura, la gestión documental en las organizaciones puede asimilarse al sistema
de comunicación en las intervenciones.
La manera en la que se expresan y transmiten los contenidos relativos a la

planificación y al sistema de gestión es clave y potenciará o limitará su
maduración y su eficiencia.
Los documentos dan un soporte estructural determinante a las acciones de

gestión y planificación; deben estandarizarse al máximo, sin limitar necesidades
particulares de áreas o procesos.
105
Tal como se plantea en el cuadro, deben definirse: “Formatos de cada tipo de

documento, la información contenida, su alcance, los responsables de su
confección, actualización, revisión, autorización e implementación y el flujo de
divulgación”.
Gestión Documental. Alcance: Organizacional

Si la implementación del Sistema de Gestión se da a nivel global, lo ideal sería
definir cada tipo de documento, sus contenidos, responsables y todo lo necesario,
de manera previa a la gestión y en un manual especialmente confeccionado para
tal fin. Pero esto, en la práctica, es una utopía.
Una estrategia recomendable es generar los lineamientos básicos de la gestión

documental a nivel global y generar un sistema de retroalimentación y
actualización continua. O sea, definir la estructura indispensable de un
documento: encabezado con fecha de generación, área, responsable, objeto,
actualizaciones y cambios de contenido, índice y/o definiciones. A la vez que se
desarrolla un procedimiento para que, cuando un área en particular requiere y
diseña un formato específico, este pueda adoptarse como formato a nivel del
sistema de gestión general.
Gestión Documental. Alcance: Departamento de Capacitación

En línea con la gestión de formatos específicos, el Departamento de Capacitación
requerirá de diversos documentos: programa de capacitación, contenidos de
capacitación, registros de asistencia, evaluación e informes, gestión de
materiales y recursos, entre mucho otros, que se enmarcarán en un plan de
capacitación.
Puede constituirse un mismo archivo o varios. Pueden dividirse en plan general

de capacitación: con el análisis normativo, conceptual y de riesgos, la definición
de la política del área, los objetivos, responsables (que se verán en los cuadros
siguientes), los estándares de calidad y seguridad. A su vez cada programa puede
contar con objetivos de capacitación, contenidos, metodologías, recursos
necesarios, responsables de implementación, participantes, métodos de
evaluación. También podría contarse con un programa de prevención de riesgos y
de continuidad de las operaciones, del propio departamento.
106
Más allá del diseño documental al interior del Departamento de Capacitación,

todos ellos respetarán los lineamientos básicos (si están planteados a nivel
global) y se registrarán como formato para su autorización y adopción dentro del
Sistema de Gestión.
Gestión Documental. Alcance: Unidad de Rescate en Altura

Al igual que en toda área específica, esta unidad podrá aprovechar ciertos
formatos documentales generales y requerirá de algunos específicos para su
gestión de: recursos, capacitación (si depende de la propia unidad) y
coordinación. Por ejemplo, procedimientos de intervención particulares o
registros y formularios que apoyen esas operaciones.
Desde ya, estos documentos respetarán los lineamientos básicos, si están
definidos, y deberán pasar por el mismo proceso de autorización y adopción,
como en el caso del Departamento de Capacitación.
Proceso de Propuestas y Definición de Objetivos Generales
Descripción
El Equipo de diseño e implementación del Sistema de Gestión deberá realizar una

presentación de la revisión normativa, el marco conceptual, la evaluación del
riesgo y la evaluación de capacidades, en los formatos apropiados y comunicarlo
a las máximas autoridades y al personal del sistema.
El Equipo de diseño e implementación del Sistema de Gestión deberá habilitar los

canales adecuados y sistematizar el aporte de propuestas para la definición de
objetivos de respuesta a emergencias, encuadradas en la normativa y en el
marco conceptual, fundadas en la evaluación de riesgo y capacidades.
El Equipo de diseño e implementación del Sistema de Gestión deberá, mediante

mecanismos participativos y transparentes, seleccionar los objetivos que mejor
representen las propuestas aportadas en relación con la normativa, el marco
teórico, la evaluación del riesgo y de las capacidades.
Contenidos
107
Presentación de la Situación Inicial:
• Política Organizacional.
• Metodología e informe de revisión normativa y marco conceptual.
• Metodología y evaluación inicial del riesgo.
• Metodología y evaluación inicial de capacidades.
Presentación de los Objetivos Generales:
• Propuestas contempladas y autores de los que surgen los objetivos.

• Justificación de la conexión con el marco normativo.
• Justificación de la conexión con el marco conceptual.
• Justificación de la conexión con la evaluación del riesgo.

• Justificación de la conexión con la evaluación de capacidades.

• Máximas autoridades.
• Autoridades de Defensa Civil / Protección Civil local y/o provincial.
• Participantes por canales habilitados.
Responsable
• Máximas autoridades del sistema.

Metodología
La presentación / propuestas / objetivos generales son el paso clave entre los

resultados del análisis de la situación inicial y el comienzo de las acciones de
Planificación para la Preparación y Respuesta a Emergencias. Debe balancearse
entre la participación abierta, los fundamentos legales, conceptuales, los análisis
de riesgo y capacidades de respuesta, la transparencia metodológica y la
generación de acuerdos y consensos. Informes, presentaciones, reuniones,
herramientas de participación y consulta analógicas y digitales deben explotarse
al máximo para promover las iniciativas, esfuerzos y acciones de cada actor.
Las máximas autoridades tienen un papel fundamental en el seguimiento del

proceso de presentación de la información, selección de propuestas y
planteamiento de objetivos generales.
108
Requerimientos
• Documento organizacional que contenga la Política y Compromiso en relación

con la Planificación de la Preparación y la Respuesta a Emergencias y
Desastres.
• Informe de Revisión Normativa y Conceptual Inicial.

desastres.
Informes
A las máximas autoridades: Semanalmente / Al seleccionar las propuestas / Al

plantear los objetivos.
Producto
• Objetivos Organizacionales de la Respuesta a Emergencias.

Indicadores
• Informe de Situación Inicial desarrollado según los Contenidos solicitados.

• Entrega del Informe de Situación Inicial a las máximas autoridades.
• Distribución del Informe de Situación Inicial a las autoridades de Protección
Civil / Defensa Civil local y/o provincial.
• Publicación de Informe de Situación Inicial accesible para todo el personal.

• Apertura de canales de participación: autoridades locales y/o provinciales y
personal, para el aporte de propuestas y planteamiento de objetivos
generales.
• Objetivos Generales de la Respuesta a Emergencias Consensuados.

• Objetivos de Higiene y Seguridad en el Trabajo.
• Objetivos de Continuidad de las Operaciones.
• Objetivos Generales de la Respuesta a Emergencias Comunicados por los
canales de publicación y participación.
Anual.
109
Propuestas y Definición de Objetivos Generales. Alcance:

Organizacional
En líneas básicas, este proceso de Propuesta y Planificación de Objetivos
Generales es el paso clave para avanzar de una situación inicial analizada,
comunicada y reconocida por todos los actores involucrados al planteamiento de
objetivos (de soluciones) con la política organizacional como instrumento
fundamental de orientación.
Habiendo analizado los requerimientos legales y normativos, los conceptos y

conocimientos disponibles, habiendo consensuado las hipótesis de progresión
de impactos multidimensional en base a una evaluación del riesgo sistematizada
y comprendiendo las capacidades propias, deberá abordarse este proceso
(creativo, normativo y participativo) de Planificación Estratégica detallando cómo
se llevará adelante la política organizacional definida.
La descripción, contenidos, metodología e indicadores citados en el cuadro

permitirán desarrollar este proceso amplio y complejo, con un soporte
metodológico adecuado.
Una estrategia inicial adecuada puede ser recortar el alcance de este paso a unos
primeros objetivos fundamentales e ir ampliándolos a medida que se perfecciona
el proceso, se mejoran los métodos y se fortalece la estructura de
responsabilidades y funciones para este paso.
Propuestas y Definición de Objetivos. Alcance: Departamento de

Capacitación
Si el Cuerpo de BBVV tuviera objetivos y metas claramente definidos, en función
de análisis normativos, de riesgos y de capacidades generales y la política
definida, el proceso “natural” sería tomar aquellos que alcanzan particularmente
al área de Capacitación, diseñar guías y procedimientos a nivel del departamento
y ejecutarlos.
Si esto no fuera así, es importante que los objetivos que en este proceso se
planteen sean cuidadosamente equilibrados y limitados, para no excederse en el
alcance. En otras palabras, que se centren mucho más en las capacidades del
área de Capacitación que en las de todo el Cuerpo de BBVV, para no sobrepasar
las funciones, responsabilidades y la capacidad de decisión.
110
Una de las máximas preocupaciones en este sentido, y la orientación más acorde

de los objetivos que se planteen, sería un proceso de mejora de las capacidades
del propio departamento. Por ejemplo, la consecución de recursos más
adecuados, la mejora del sistema de coordinación (y documentación) y la
capacitación del cuerpo de instructores, en el sentido de mejorar la capacidad de
desarrollo de más actividades de mayor calidad. Mejorando, desde ya, la
capacidad o metodología para detectar necesidades de capacitación dentro de la
organización general.
Propuestas y Definición de Objetivos. Alcance: Unidad de Rescate en

Altura
Nuevamente, una Unidad de estas características tendrá sus particularidades a la
hora de proponer y definir objetivos. Por supuesto, la referencia a objetivos
generales, en una implementación del sistema a nivel Unidad, debe entenderse
como objetivos de unidad, en este caso, y objetivos de departamento, en el caso
de Capacitación.
Puede que, al interior de la Unidad, sea conveniente plantear en este punto una
suerte de división de objetivos entre:
• Actividades fin, por ejemplo: Ejecutar rescates de personas atrapadas en

incendios de edificios.
• Actividades medio, por ejemplo: Desarrollar un sistema de inspección y

mantenimiento del equipamiento específico de la Unidad de Rescate en
Altura.
• Actividades normativas: Diseñar Guías y Procedimientos para la ejecución

de cada una de las operaciones realizadas por la Unidad de Rescate en
Altura.
Proceso de Planificación de la Respuesta a Emergencias
Descripción
El Plan de Respuesta a Emergencias es el documento que, enfocado en la

preparación, describe el sistema de manejo de incidentes adoptado, los principios
111
generales de la respuesta a emergencias y las metodologías para alcanzar las

capacidades necesarias.
Contenidos
Contenidos Mínimos:
• Estructura organizativa general del Sistema de Respuesta a Emergencias.

• Política general de la Respuesta a Emergencias.
• Objetivos generales de la Respuesta a Emergencias Consensuados.
• Objetivos de Higiene y Seguridad en el Trabajo.
• Objetivos de Continuidad de las Operaciones.
• Procesos básicos de respuesta a emergencias para el cumplimiento de los
Objetivos Generales de la Respuesta a Emergencias.
• Términos y definiciones generales.

• Estructura de planes, guías y procedimientos.
• Estructura del Sistema de Manejo de Incidentes.
− Puestos: Grupo de Comando y Plana Mayor.

− Responsabilidades y funciones.
− Instalaciones.
− Recursos.
• Procesos del sistema de comando de incidentes, escalamiento modular y
metodología de trasferencia del mando.
• Plantilla básica del Plan de Acción del Incidente.

• Sistema de calificación para el desarrollo de funciones.
• Gestión de la información y las comunicaciones.

• Todas las áreas con responsabilidad sobre los Procesos de Respuesta.
Responsable
112
Metodología
El Equipo de diseño e implementación del Sistema de Gestión debe diseñar el

Plan de Respuesta y lograr la aprobación de las máximas autoridades de la
organización. Deberá valerse de herramientas participativas de diseño y revisión.
Requerimientos



desastres del Sistema aprobado por la alta dirección.
• Objetivos Organizacionales de la Respuesta a Emergencias.

Informes
A las máximas autoridades: Semanalmente / A todo el personal y los actores

relacionados, al finalizar el proceso de planificación.
Producto
• Plan de Respuesta a Emergencias.
Indicadores
Documento que contenga:
• Estructura organizativa general del Sistema de Respuesta a Emergencias

Consensuado y Aprobado.
• Política general de la respuesta a emergencias Consensuada y Aprobada.

• Objetivos Generales de la Respuesta a Emergencias Consensuados y
Aprobados.
• Objetivos de Higiene y Seguridad en el Trabajo Consensuados y Aprobados.

• Objetivos de Continuidad de las Operaciones Consensuados y Aprobados.
113
• Procesos básicos de respuesta a emergencias para el cumplimiento de los

Objetivos Generales de la respuesta a emergencias Consensuados y
Aprobados.
• Términos y definiciones generales Consensuados y Aprobados.

• Estructura de planes, guías y procedimientos Consensuada y Aprobada.
• Estructura del Sistema de Manejo de Incidentes Consensuada y Aprobada.
− Puestos: Grupo de Comando y Plana Mayor.

− Responsabilidades y funciones.
− Instalaciones.
− Recursos.
• Procesos del sistema de comando de incidentes, escalamiento modular y
metodología de trasferencia del mando Consensuados y Aprobados.
• Plantilla básica del Plan de Acción del Incidente Consensuada y Aprobada.

• Sistema de calificación para el desarrollo de funciones Consensuado y
Aprobado.
• Gestión de la información y las comunicaciones Consensuada y Aprobada.
Anual.
Plan de Respuesta a Emergencias. Alcance: Organizacional

El Plan de Respuesta a Emergencias es un producto del Sistema de Gestión, con
las características y limitaciones que un producto representa. Es un resultado
obtenido en un momento determinado de un proceso continuo de adaptación de
la organización a una realidad contextual siempre cambiante.
Si bien se trata de un documento consolidado, no debe entenderse como

inmodificable; por el contrario, más allá de sus plazos de revisión, el plan es
siempre precario, provisorio, circunstancial. Se confecciona en base a objetivos
que responden a una política que se basa en normativa, conceptos, riesgos y
capacidades que, a su vez, se modifican constantemente. Entonces su vigencia
debe estar siempre en discusión (mediante una metodología estipulada).
114
El Plan es el blanco hacia el que toda la organización y las partes interesadas

deben apuntar sus esfuerzos, sin desatender que ese blanco debe ser
reacomodado continuamente o, al menos, en los plazos más adecuados
posibles.
Este documento es una foto, una imagen estática, de un momento determinado,

de un sistema de gestión, que es un proceso en desarrollo. No un producto.
La mayor utilidad del Plan es su capacidad para comunicar al interior de la

organización y entre las diferentes organizaciones. Es la mejor manera de
presentar capacidades y requerimientos de recursos y efectos a nivel municipal,
provincial, nacional, al sistema sanitario, a entidades privadas o cualquier otro
actor. A la vez, es la manera de documentar y consolidar aportes y
requerimientos de esos mismos actores. Tal como sucede a nivel interno entre
las diferentes áreas e individuos de la organización.
A la vez, este documento es una bisagra entre las acciones estratégicas

organizacionales y las tácticas y operativas de la respuesta a emergencias. La
información expresada debe ser útil para que todas las áreas diseñen y puedan
alinear sus actividades, con un marco organizacional definido y objetivos
claramente expresados. Para esto, es tan importante precisar el sistema de
manejo de incidentes como los procesos básicos de respuesta a emergencias
sobre los que los involucrados desarrollarán las Guías Operativas y los
Procedimientos Operativos.
No debe confundirse la Estructura organizativa general del Sistema de Respuesta

a Emergencias con la Estructura del Sistema de Manejo de Incidentes. Como se ha
tratado con anterioridad, la estructura debe adaptarse a los procesos, por tanto,
es de esperar que las funciones y responsabilidades de las diferentes áreas
varíen en los diversos procesos de respuesta a emergencias. Lo mismo sucederá
con esas funciones y responsabilidades durante los procesos organizativos
“ordinarios” que no están directamente relacionados con la respuesta a
emergencias. Estas adaptaciones deben estar detalladas, para cada proceso, en
el Plan.
Plan de Respuesta a Emergencias. Alcance parcial: Departamento de

Capacitación
En este caso particular, deben contemplarse algunas diferencias por tratarse
principalmente de una actividad medio. Si el Plan de Respuestas de alcance
organizacional está confeccionado, entonces, la mayor proporción de funciones y
responsabilidades del Departamento de Capacitación estarán descriptas en la
115
Estructura organizativa general del Sistema de Respuesta a Emergencias y no en la

Estructura del Sistema de Manejo de Incidentes. Sin embargo, podrían definirse
funciones específicas, de respuesta a emergencias, para este departamento.
Solo a modo de ejemplo, Capacitación, como unidad organizativa, podría tener

responsabilidad sobre la recolección, selección, procesamiento y divulgación de
información operacional y pública, en incidentes de determinada escala. También
podría dar soporte a las operaciones, garantizando su alineación con el Plan, las
Guías y Procedimientos correspondientes. De existir estas responsabilidades y
funciones operativas, deberán estar adecuadamente definidas en el sistema de
manejo de incidentes.
Los aportes esperados del Departamento de Capacitación, en procesos que no

son de respuesta, deben estar detallados en la estructura organizativa general y
sus procesos. En ese caso, a nivel departamento, puede confeccionarse un Plan
particular, con un enfoque distinto a la respuesta. Sería un documento
mayormente dedicado al interior del área con una clara especificación de
procesos, productos y su conexión con el resto de las unidades. Mínimas
adaptaciones a la metodología y contenidos planteados en el cuadro permitirán
desarrollar un documento adecuado, imprescindible y sumamente útil en tal
sentido.
Plan de Respuesta a Emergencias. Alcance parcial: Unidad de

Rescate en Altura
Al ser esta una unidad con funciones bien orientadas a la respuesta a
emergencias (actividades fin) y de existir un Plan de Respuesta a Emergencias
de Nivel Organizacional, bastaría con tomar los objetivos de respuesta
planteados en relación con el rescate en altura (debidamente consensuados) y
desarrollar las Guías Tácticas y los Procedimientos Operativos para lograrlos.
En el caso en que esta Unidad, además, cumpliera con alguna actividad medio,
deberá detallarse en Estructura organizativa general del Sistema de Respuesta a
Emergencias. Por ejemplo, esta unidad podría colaborar con el Departamento de
Capacitación, en actividades de formación general, en temas relacionados con la
utilización de cuerdas o el acceso a atmósferas peligrosas. Actividades medio,
claramente.
Al igual que en instancias anteriormente abordadas, de no contar con un Plan

Respuesta a Emergencias de Nivel General, esta unidad deberá desarrollar el
116
propio, siempre observando que el alcance no exceda sus límites de

responsabilidad. La estructura general y la estructura de manejo de incidentes se
entenderán como estructuras al interior de la unidad. Podrán definirse objetivos
propios de respuesta, seguridad del personal, continuidad de las operaciones y
todos los contenidos planteados en el cuadro, siempre al nivel adecuado.
Planificación Táctica
Proceso de Diseño de Guías Tácticas de Respuesta
Las Guías Tácticas de Respuesta son los documentos donde se expresan

actividades y responsabilidades, dentro del sistema de manejo de incidentes,
para cada actor involucrado, en cada uno de los procesos principales de
respuesta, en relación con las hipótesis de progresión de impacto
multidimensional, de cada uno de los riesgos evaluados.
Contenidos
Cada guía debe incluir mínimamente:
• Explicación del escenario de riesgo y las hipótesis de progresión de impacto

multidimensional.
• Planteamiento del Objetivos del Proceso de Respuesta (OPR).

• Designación de Actividades de Respuesta por Área (ARA).
• Definición de métodos de medición de Capacidades del Proceso de Respuesta
(CPR).
• Evidencia de la Capacidad de Respuesta (ECR).

• Limitaciones. Apoyo para el aumento de capacidades. Efectos requeridos.
• Metodología de Revisión de la Guía Táctica de Respuesta.

• Todo el personal con funciones en la respuesta a emergencias.
117
Responsable

Metodología
El desarrollo de Guías Tácticas de Respuesta es un paso sumamente complejo de

la implementación del Sistema de Gestión y la Planificación. La coordinación de
diferentes áreas y actores, para conformar un proceso común, requiere consenso,
ajustes de las misiones de cada unidad y esfuerzos para desarrollar capacidades
operativas nuevas o mejoradas y aplicarlas en función de objetivos superiores.
Garantizar un proceso de confección de Guías Tácticas de Respuesta
participativo, consensuado, sustentado en criterios claros y capacidades con
evidencia respaldatoria es una tarea tan compleja como fundamental.
Requerimientos

Informes
A las máximas autoridades: Semanalmente.

Producto
• Una (1) Guía Táctica de Respuesta para cada Hipótesis de Progresión de

Impacto multidimensional.
Indicadores
• Relacionados con cada contenido requerido y con cada hipótesis de

progresión de impacto multidimensional.
Anual.
Diseño de Guías Tácticas de Respuesta. Alcance: Organizacional

La utilidad de las guías tácticas de respuesta a emergencias reside en su
capacidad de coordinar diversas áreas de la organización, en función de sus
aportes a un proceso particular.
Si el Plan de Respuesta a Emergencias consolida los lineamientos generales para

todas las operaciones de respuesta de la organización, las guías permiten
118
restringir el alcance a las áreas involucradas en procesos particulares y definir

sus responsabilidades y funciones específicas al detalle.
Solo a modo introductorio, puede realizarse un paralelismo con el rol de la

dotación. En la realidad existen diferencias fundamentales.
Una misma dotación, que se despliega desde el cuartel a un incendio de vivienda,

puede terminar la intervención, ser desplazada a un accidente vehicular y,
posteriormente, a una fuga de material peligroso (por ejemplo, un ramal de gas
natural comprimido que presenta una pérdida en la vía pública). Si la unidad
cuenta con recursos, capacitación y coordinación, y, por tanto, capacidad
operativa, para cada una de estas intervenciones esta multifuncionalidad será
posible. En estos casos, el rol de la dotación, aun estando compuesta por las
mismas personas, sería distinto para cada una de las 3 operaciones.
Es importante, comprender que los roles de dotación deben ser abordados en el

nivel operativo, y en este manual se proponen para ello los procedimientos
operativos de respuesta.
Más allá de esa aclaración, este ejemplo de nivel operativo puede llevarse ahora
al nivel táctico. Las responsabilidades y funciones de cada área o unidad deben
adaptarse en función de las intervenciones o, mejor dicho, de cada hipótesis de
impacto, en cada momento de su progresión. Los objetivos de los procesos de
respuesta estarán determinados por esas hipótesis y, para el cumplimiento de
esos objetivos, deberán coordinarse las actividades de todas las áreas
involucradas.
La capacidad de cada área y del conjunto de áreas involucradas para cumplir con
esos objetivos y actividades, dentro de cada guía, debe estar precisada mediante
métodos definidos y basados en evidencia. Las limitaciones también deberán
estar reconocidas y documentadas.
Los requerimientos para el mantenimiento o aumento de las capacidades deben

ser explicitados, para poder desarrollar acuerdos con los demás organismos.
Diseño de Guías Tácticas de Respuesta. Alcance parcial:

Departamento de Capacitación
El área de Capacitación participará en el diseño de las Guías Tácticas de
Respuesta, en el caso de cumplir con funciones de esta índole, para alguna
119
hipótesis de impacto. Por ejemplo, en la gestión de la información, tal como se

trató anteriormente.
En aquellas actividades medio, o sea, las que no están relacionadas con la

respuesta, deberá evaluarse si, a nivel departamento, es útil el diseño de estas
guías, aunque no sean de respuesta, para coordinar actividades entre las
diferentes áreas internas. Otra opción, en Departamentos de Capacitación de
estructura, funciones y personal más reducidos, es confeccionar directamente
los procedimientos (con algunas adaptaciones) como se mostrará en: Diseño de
Procedimientos Operativos de Respuesta.
Diseño de Guías Tácticas de Respuesta. Alcance parcial: Unidad de

Rescate en Altura
De existir un Plan de Respuesta a Emergencias de alcance organizacional,
consolidado, entonces las responsabilidades, funciones y los procesos de
respuesta a los que debe aportar esta unidad estarían definidos. A partir de allí,
cada hipótesis de impacto requerirá adaptaciones de los objetivos de unidad, sus
actividades y acciones y la coordinación con las diferentes áreas afectadas al
proceso.
Implementación Operativa
Proceso de Diseño de Procedimientos. Operativos de Respuesta
Descripción
Los Procedimientos Operativos de Respuesta son los documentos que cada área
involucrada en alguna Guía Táctica de Respuesta debe confeccionar. Allí se
expresa cómo llevar a cabo una tarea, para cumplir con una actividad designada,
describiendo las acciones que componen esa tarea y la manera detallada de
ejecutarlas.
Contenidos
Cada procedimiento debe incluir:
120
• Nombre de la Tarea.
• Objetivo de la Tarea.
• Alcance y limitaciones.
• Descripción de la Tarea.
• Unidades Entregables en 24 horas (UE24).
• Tiempo Mínimo Requerido de Entrega (TMR).
• Responsable (puesto).
• Riesgos para el Personal de Respuesta (RPR1).
• Riesgos para los Procesos de Respuesta (RPR2).
• Medidas de Reducción del Riesgo: Higiene y Seguridad (MRR1).
• Medidas de Reducción del Riesgo: Continuidad de Operaciones (MRR2).
• Recursos propios:
− Elementos de Protección Personal (EPP).
− Dotación Mínima de Personal (DMP).

− Capacitación Específica Requerida (CER).
− Móviles, Materiales y Consumibles (MMC).
− Información Básica Operativa y sus Formatos (IBO).
• Detalle de acciones por operador y recursos necesarios.
• Herramientas Operativas Relacionadas (HOR): Manuales, instrucciones, listas
de chequeo.
• Observaciones.

• Personal con funciones en los Procesos de Respuesta.
Responsable

Metodología
121
Los procedimientos operativos de respuesta son el conector de las unidades con

las Guías Tácticas de Respuesta. Son claves en la Planificación para la
Preparación y Respuesta y aportan al fortalecimiento intraorganizacional, para
garantizar la seguridad y eficiencia de las tareas.
Deberán desarrollarse capacitaciones, talleres y actividades de apoyo a las áreas,

desde el Equipo de diseño e implementación del Sistema de Gestión, para la
confección adecuada de los Procedimientos Operativos de Respuesta.
El Equipo de diseño e implementación del Sistema de Gestión deberá pautar con

cada una de las áreas los plazos para la presentación de los Procedimientos
Operativos de Respuesta, incluidos los períodos de presentación de informes de
avance.
Requerimientos

• Guía Táctica de Respuesta para cada Hipótesis de Progresión de Impacto
multidimensional.
Informes
De las áreas al Equipo de diseño e implementación del Sistema de Gestión en

plazos pautados para cada Procedimiento Operativo de Respuesta.
Del Equipo de diseño e implementación del Sistema de Gestión a las máximas

autoridades mensualmente.
Producto
• Un (1) Procedimiento Operativo de Respuesta por cada actividad requerida en

una Guía Táctica de Respuesta.
Indicadores
• Relacionados con cada contenido requerido y con cada Guía Táctica de

Respuesta.
Anual.
122
Diseño de Procedimientos Operativos de Respuesta. Alcance:

Organizacional
Los procedimientos operativos de respuesta deben desarrollarse a nivel interno
de cada área o unidad. La responsabilidad a nivel organizacional es garantizar
que cada una de ellas confeccione los procedimientos necesarios para cada Guía
Táctica de Respuesta, homologarlos e incluirlos en el Plan de Respuesta a
Emergencias.
Diseño de Procedimientos Operativos de Respuesta.

Alcance parcial: Departamento de Capacitación
Sean actividades específicas de capacitación o actividades de respuesta, a este
nivel no existiría la necesidad de mayores adaptaciones. El formato propuesto
puede servir tanto para desarrollar una clase de utilización de extintores
portátiles como para recopilar, seleccionar, procesar y divulgar información
operacional o pública durante una intervención. En todos los casos deberá
detallarse cada uno de los contenidos que se presentan en el cuadro.
Diseño de Procedimientos Operativos de Respuesta.

Alcance parcial: Unidad de Rescate en Altura
Los procesos relacionados con incendio, salvamento vehicular, materiales
peligrosos, rescate acuático, estructuras colapsadas, entre otras, y por supuesto,
rescate en altura, deben tener detalladas al máximo, las guías tácticas y,
finalmente, los procedimientos operativos de respuesta. Esto permitirá definir con
claridad:
• Qué se puede hacer.

• Quién debe hacerlo.
• Con qué recursos se debe hacer.
• Cómo debe hacerse.
Entonces, también se estará definiendo: qué NO se puede hacer, quién NO debe
hacerlo, la ausencia de qué recursos imposibilita hacerlo y cómo NO debe
hacerse.
Tomando el caso de la atención de víctimas politraumatizadas, se presenta un

ejemplo/descripción de Procedimiento Operativo de Respuesta, en tal sentido:
123
• Nombre de la Tarea: Inmovilización y Extracción de Víctimas

Politraumatizadas NO atrapadas.
• Objetivo de la Tarea: Garantizar la máxima calidad de atención y la seguridad

del personal de respuesta, mediante la continua aplicación del ABC del
Trauma y las mejores técnicas de inmovilización del paciente
politraumatizado durante su extracción y puesta a disposición del personal del
móvil sanitario.
• Alcance y limitaciones: Operaciones que no requieran de técnicas o

equipamientos especiales para el acceso al paciente y su extracción desde
lugar donde se encuentren.
• Descripción de la Tarea: Consiste en la aplicación del procedimiento ABC del

Trauma, técnicas básicas de primeros auxilios y de inmovilización mediante
equipamiento de trauma a una víctima de politraumatismo, cuya movilización
y/o extracción inadecuada podría resultar en daño grave, irreversible o muerte.
• Unidades Entregables en 24 horas (UE24): Esto debe estar medido en base a

una metodología que evidencie la cantidad y tipo de procedimientos que
pueden ser llevados a cabo por el cuerpo de BBVV o por la unidad específica,
en base al material disponible, la cantidad de personal con la capacitación
mínima requerida y al procedimiento operativo de respuesta, incluyendo la
calidad, seguridad y continuidad de las operaciones perseguidas allí. En este
caso particular, podría también comprobarse la cantidad de operaciones de
inmovilización en una misma escena que puede garantizarse.
• Tiempo Mínimo Requerido de Entrega (TMR): Debe definirse, también en base

a la puesta a prueba de capacidades, cuánto tiempo insumirá la realización de
la tarea. Debe tenerse especialmente en cuenta la disponibilidad del personal
necesario, las distancias y las características de rutas, calles, caminos y
medios de transporte, condiciones climáticas y tránsito vehicular.
• Responsable (puesto): Puede designarse al responsable de la emergencia,

líder de dotación, al responsable del área de salvamento. Estando presente
personal médico del sistema de emergencias público o privado, su
responsabilidad sobre el estado del paciente es indiscutible. Deben generarse
acuerdos para cumplir con estas responsabilidades superpuestas, siempre
procurando brindar la mejor atención al paciente y la garantía de las
condiciones de seguridad de todos los involucrados.
124
• Riesgos para el Personal de Respuesta (RPR1): (listado no completo, solo a

modo de ejemplo): Caída a propia altura. Caída de Objetos. Golpes contra
objetos. Cortes con vidrios, chapas. Caída por escaleras estructurales,
escaleras de mano y altura. Salpicaduras y proyecciones en ojos / Contacto
con sustancias químicas y patógenas. Electrocución. Colisión de vehículo (en
el despliegue). Atropellamiento por tránsito de vehículos (en la escena).
Aplastamiento por movilización de los vehículos involucrados. Lesiones
musculoesqueléticas por levantamiento manual de cargas. Incendio y
explosión. Agresiones.
• Riesgos para los Procesos de Respuesta (RPR2): Esta evaluación deberá

dividirse en Recursos, materiales, personal, medios de transporte y
comunicación; Capacitación y Procedimientos; por subtareas, por ejemplo,
convocatoria del personal, desplazamiento hacia el cuartel, desplazamiento
desde el cuartel a la escena, recursos externos necesarios: móviles sanitarios,
robustez del sistema de salud, apoyo en operaciones de seguridad y
ordenamiento de tránsito de las fuerzas de seguridad o transporte para áreas
de difícil acceso y extracción; influencia del clima; horarios, días de la semana
y fechas especiales, entre muchos otros elementos. Si la mayor proporción de
este análisis se encuentra en las Guías Tácticas y se deja lo más específico de
la tarea para los Procedimientos operativos, será más cómodo para su
confección y lectura.
• Medidas de Reducción del Riesgo: Higiene y Seguridad (MRR1): Deberá

expresar toda medida de reducción de los riesgos para el personal, en función
de la protección, la mitigación y la reducción de la exposición, según se
determine. Es recomendable que estén expresamente relacionados los
riesgos con cada medida de reducción y que esta acción tenga continuidad en
el Programa o Unidad de capacitación específicos para este procedimiento.
• Medidas de Reducción del Riesgo: Continuidad de Operaciones (MRR2):

Todas las medidas internas, solicitudes de recursos o efectos a otras áreas u
organismos de respuesta y acciones que se enfoquen en garantizar la
continuidad de las operaciones o gestionar sus fluctuaciones deben
determinarse en este punto. Al igual que en Riesgos para los Procesos de
Respuesta (RPR2), todo aquello que pueda gestionarse desde la Guía Táctica
de Respuesta permitirá mayor simpleza en la confección y lectura del
Procedimiento Operativo de Respuesta; además, por supuesto, esas acciones
125
quedarán en una órbita que involucra más áreas y unidades y no recaerá

exclusivamente sobre la que particularmente confecciona el procedimiento.
• Recursos propios
• Elementos de Protección Personal (EPP): Todo elemento de protección
personal necesario para a la tarea debe describirse en cantidades,
características y calidad mínima requerida, en este punto. Pueden sumarse
también, elementos de protección colectiva, o colocarlos en móviles,
materiales y consumibles (MMC).
• Dotación Mínima de Personal (DMP): Si bien es parte de la continuidad de las

operaciones, es clave para la calidad de las operaciones y la seguridad del
personal determinar la dotación mínima de personal (desde ya, con la
capacitación requerida). Por debajo de esta cantidad, se está por fuera del
procedimiento y la calidad y seguridad requeridas no pueden garantizarse.
Una víctima atendida e inmovilizada por dos BBVV no recibirá la calidad

necesaria. Un paciente en tabla, cargado por dos BBVV, excede el
levantamiento manual de cargas seguro y puede producir lesiones
severas en la dotación.
• Capacitación Específica Requerida (CER): El programa, unidad o contenidos

de capacitación deben ser citados en este punto. El personal que no cuente
con la capacitación necesaria no puede contemplarse dentro de la Dotación
Mínima de Personal (DMP) para este procedimiento.
126
• Móviles, Materiales y Consumibles (MMC): Determinar el o los móviles

adecuados; los materiales mínimos (guantes de látex, protección ocular, bolso
de trauma y vías aéreas –completo–, tabla rígida con 5 velcros, chaleco de
extricación, collares cervicales, inmovilizadores laterales, mantas térmicas,
protección climática, equipos de iluminación personal); equipos electrógenos,
de calefacción, iluminación, señalización, comunicación, combustibles para
los equipos y todo lo que sea imprescindible para la realización de la tarea.
• Información Básica Operativa y sus Formatos (IBO): Cuál es la información

básica para desplazar una unidad o equipo con el objetivo de ejecutar esta
tarea, cuál es la información del avance de las operaciones que deberá
transmitirse a la central u otros actores, la que deberá compartirse con el
sistema de salud, incluido el personal médico en el lugar, y compartirse con el
personal de las fuerzas de seguridad, entre otras tantas; debe estar lo más
detallada posible, con sus responsables, formatos, contenidos, vías y soportes
físicos o digitales.
DETALLE DE ACCIONES POR OPERADOR Y

RECURSOS NECESARIOS SOLO A MODO DE
EJEMPLO:
• Acción 1: Operador de Trauma: accede a la víctima de manera frontal y realiza

el control manual inicial de la columna cervical con una mano. Se presenta y
(en paciente consciente) solicita su colaboración para mantener la
inmovilización: “Somos personal del Cuerpo de BBVV, estamos para ayudar,
por favor, no intente moverse”.
• Acción 2: Operador de Trauma: realiza la primera evaluación del ABC del

Trauma: Vías Aéreas Permeables / Ventilación (Visual) / Circulación y
Hemorragias (solo exanguinantes) / Diagnóstico de Consciencia / Examen de
Cuerpo Entero (inspección inicial visual).
• Acción 3: Operador Número 2: realiza el control cervical manual relevando el

control manual inicial y garantizándolo de manera continua.
• Acción 4: Operador de Trauma: realiza la segunda evaluación del ABC del

Trauma y aplica las técnicas necesarias: Vías Aéreas Permeables /
127
Ventilación (MES) / Circulación y Hemorragias (Control) / Diagnóstico de
Consciencia / Examen de Cuerpo Entero (Inspección manual completa).
• Acción 5: COLOCACIÓN DE COLLAR CERVICAL: Operador de trauma pasa por

detrás de las cervicales la mitad posterior del collar cervical apoyándolo en el
suelo, la sección delantera del Collar Cervical se presenta sobre la parte
superior del tórax y se desplaza hacia su posición final. Los extremos de la
pieza delantera se colocan por encima de los extremos de la pieza trasera y se
ciñen los velcros en dos tiempos. Debe atenderse el reposicionamiento de las
manos del Operador Número 2 en cada acción.
• Acción 6: Operador Número 3: posicionamiento de la tabla espinal lateral al

paciente, 50 cm por encima de la posición final.
• Acción 7: Operador de Trauma: coordina la maniobra de lateralización /

rotación en bloque. Toma al paciente por el hombro más lejano con una mano
(sin tomar la ropa) y por la cadera, con la otra mano (sin tomar la ropa).
• Acción 8: Operador Número 4: toma al paciente por la cresta ilíaca con una
mano y por la zona posterior de la rodilla con la otra (sin tomar la ropa).
• Acción 9: Operador de Trauma: garantiza que todos estén listos y solicita al

Operador Número 2 que dé la orden de lateralización, contando lentamente y
en calma hasta el 3, que indicará su comienzo.
• Acción 10: MANIOBRA DE LATERALIZACIÓN Y POSICIONAMIENTO

INTERMEDIO.
• Acción 11: Operador de Trauma: dispone la MANIOBRA DE PUENTE.
• Acción 12: Operador Número 3: se apoya en el Operador de Trauma y se
posiciona sobre el paciente tomándolo del tórax por debajo de sus axilas.
• Acción 13: Operador Número 4: se apoya en el Operador Número 3 y se

posiciona por encima del paciente tomándolo por sus caderas.
• Acción 14: Operador de Trauma: coordina la maniobra y solicita al Operador

Número 2 que dé la orden para la alineación del paciente.
• Acción 15: MANIOBRA DE ALINEACIÓN DEL PACIENTE SOBRE LA TABLA

ESPINAL.
128
• Acción 16. Operador Número 4: se apoya en el Operador Número 3 y sale de
encima del paciente.
• Acción 18: Operador Número 3 y Operador de Trauma: colocan los

inmovilizadores laterales.
• Operador de Trauma: coloca el inmovilizador lateral en orden: hombro, oreja,

tabla, permitiendo que el Operador Número 2 deslice la mano por fuera del
inmovilizador y lo ciña al paciente. Operador Número 3: coloca el inmovilizador
lateral en orden: hombro, oreja, tabla, permitiendo que el Operador Número 2
deslice la mano por fuera del inmovilizador y lo ciña al paciente. Operador de

Trauma y Operador Número 3 colocan las cintas del inmovilizador lateral,
comenzando con la de mentón y complementando con la de frente.
• Una vez colocados y encintados correctamente los inmovilizadores laterales,

el Operador Número 2 podrá liberarse del Control Cervical Manual.
• Acción 19: Operador de Trauma y Operador Número 3: colocan las Cintas

Paralelas: 1. Cinta Pectoral por debajo de las axilas; 2. Cinta Ventral; 3. Cinta
Pélvica; 4. Cinta Femoral; 5. Cinta de Pies.
• Herramientas Operativas Relacionadas (HOR): Manuales, instrucciones de

aplicación, utilización y/o mantenimiento, listas de chequeo y todo aquello que
pueda utilizarse en formato digital o físico, para la aplicación correcta del
procedimiento y la utilización de Móviles, Materiales y Consumibles (MMC)
debe citarse aquí y acompañar este documento en formato de anexo.
• Observaciones: Aclaraciones, limitaciones, problemáticas, puntos a

desarrollar o revisar a futuro, ideas a consolidar.
129
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132
133
134

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PLANIFICACIÓN, PREPARACIÓN Y RESPUESTA A EMERGENCIAS.

SISTEMAS DE GESTIÓN PARA LAS ORGANIZACIONES

Ministerio de Seguridad de la Nación

Secretaria de Articulación Federal de la Seguridad

Dra. Silvia Paola LA RUFFA

Subsecretario de Gestión del Riesgo y Protección Civil

Director Nacional de Prevención y Reducción del Riesgo de Desastres

Director Nacional de Operaciones de Protección Civil

Directora de Bomberos Voluntarios

Directora de Prevención y Participación Comunitaria

CAPÍTULO 1: RESPUESTA A EMERGENCIAS Y DESASTRES

CAPÍTULO 2: GESTIÓN INTEGRAL DEL RIESGO

CAPÍTULO 4: LA GESTIÓN INTEGRAL DEL RIESGO Y LOS SISTEMAS DE

CAPÍTULO 5: GESTIÓN DE ORGANIZACIONES Y PROCESOS

5.5 Estructura Organizacional

CAPÍTULO 6: SISTEMA DE GESTIÓN DE LA PLANIFICACIÓN, LA PREPARACIÓN

CAPÍTULO 7: GUÍAS PARA LA IMPLEMENTACIÓN

La gestión del riesgo: una decisión política y una construcción colectiva

Es de destacar la indicación del Dr. Cdor. Aníbal Fernández, Ministro de Seguridad de

En este marco, la elaboración de una colección de manuales sobre los diversos

Más de una decena de profesionales de diversas disciplinas y variada trayectoria han

Dra. Silvia LA RUFFA

En la mitología griega los héroes y las heroínas descienden de los dioses y su

Los bomberos y las bomberas se diferencian de otras personas porque no

• ¿Son héroes aquellos que, por no contar con el entrenamiento

• ¿Es un héroe el que sufre un accidente con la autobomba, camino al

héroes no deben cubrir falencias organizacionales e institucionales. No deben ser

Se propone aquí reservar la figura de héroe o heroína a quien -con el respaldo de

Aquella persona que por deficiencias de las capacidades organizacionales -

La eficiencia y la seguridad están dadas por la relación que las instituciones

El objetivo del presente manual es fundamentar, promover y facilitar la implemen -

Organizaciones que contengan la Respuesta a Emergencias y Desastres dentro

La planificación es la herramienta para desarrollar la coordinación, ajustar los

Planificar ahorra esfuerzos, recursos, problemas y garantiza que, en vez de

La recurrencia de emergencias y desastres exigió y motivó la implementación de

Los desarrollos organizativos y tecnológicos del siglo XX aceleraron los avances

La necesidad de responder a emergencias y desastres cada vez más complejos

Los avances en la administración de organizaciones y la gestión del

Los desarrollos organizativos y tecnológicos del siglo XX

así: “Conjunto de acciones llevadas a cabo ante la ocurrencia de una emergencia

Cada persona, organización o sociedad tiene sus propias capacidades y objetivos

Las personas ejecutan las acciones y desarrollan tareas de respuesta. Por

• Responde una bombera cuando sube a la autobomba rumbo al incendio de

• Responden los brigadistas de una empresa cuando contienen un derrame

• Responden los vecinos ayudando a la señora del fondo con una

Las organizaciones llevan adelante actividades y conforman procesos de

• Responde el sistema de salud cuando recibe un llamado, lo regula,

• Responde el Cuerpo de BBVV cuando recibe una llamada, desplaza medios

• Responde el municipio cuando la Secretaría de Desarrollo Social provee

La Gestión Integral del Riesgo debe CAPITALIZAR el proceso de respuesta, para

Los sistemas de Respuesta a Emergencias deben IMPLEMENTAR los procesos

1.2 Preparación para la Respuesta

Para la Ley nacional 27.287 SINAGIR, Preparación es: “Conjunto de acciones

La preparación para la respuesta a emergencias tiene como objetivo adecuar la

Estos cuatro elementos: riesgo, normativa, conocimientos y capacidades, están

Muchas veces, la respuesta a emergencias se da por defecto. Los vecinos que

Siempre se responde. No siempre se está preparado para responder

Las personas u organizaciones que contemplan la posibilidad de estar ante esos

emergencias deben prepararse. La preparación busca mejorar las capacidades

Desde el punto de vista de la Gestión Integral del Riesgo, la preparación podría

1.3 Planificación para la Preparación y la Respuesta

Definir Planificación requiere un esfuerzo

la concepción de planificación más facilitar la comprensión de