30/4/23, 20:12 Seis prioridades para reducir riesgos entre la UE y China | Política Exterior

Un miembro de la PAP monta guardia ante la bandera de la Unión Europea en la Delegación Europea
antes de una rueda de prensa de la Presidenta de la Comisión Europea, Ursula von der Leyen, el 6 de
abril de 2023 en Pekín, China. / GETTY

Seis prioridades para reducir

riesgos entre la UE y China
La UE debe prepararse para los tiempos inciertos que se
avecinan y reducir los riesgos en sus relaciones con
China. El retorno de los encuentros diplomáticos es una
señal positiva, pero los europeos están recalibrando su
política hacia Pekín, lo que significa que el acercamiento
será más condicional y posiblemente difícil de mantener.

MIKKO HUOTARI Y GRZEGORZ STEC |  13 de abril de 2023

Las relaciones diplomáticas entre la Unión Europea y China
parecen algo más estables estos días que el año pasado por
estas fechas. El canciller alemán, Olaf Scholz, reabrió los
intercambios de alto nivel con China y visitó Pekín a finales
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de 2022, al igual que el presidente del Consejo Europeo,

Charles Michel. En abril es el turno del presidente francés,
Emmanuel Macron, la presidenta de la Comisión Europea,
Ursula von der Leyen, y el alto representante, Josep Borrell.
Pekín ha suavizado su retórica hacia la UE, y Fu Cong, el
nuevo embajador chino ante la UE, suple el año que ha
estado el puesto vacante, reuniéndose afanosamente con los
principales interlocutores europeos. Los diálogos de trabajo
se están reactivando: incluso el diálogo UE-China sobre
derechos humanos ha vuelto a resurgir.

La próxima cumbre UE-China, prevista para mediados de

año, será una prueba de fuego para la capacidad de ambas
partes de establecer una relación más constructiva. El
retorno de los encuentros diplomáticos es, por supuesto, un
ingrediente de dicha relación. Pero seamos realistas. Europa
está recalibrando su política hacia China, lo que significa que
el acercamiento será más condicional y posiblemente difícil
de mantener.

Bruselas y las otras capitales de la UE parecen converger

cada vez más en la idea de eliminar riesgos en las relaciones
con China; esencialmente, limitar la vulnerabilidad de la UE
a una gama más amplia de factores de estrés y posibles
perturbaciones causadas por Pekín, así como a las tensiones
geopolíticas relacionadas con China. Este es el orden del día
de la política china de la UE; no perseguir una amplia
“disociación” ni continuar con el “diálogo de sordos”, como
dijo el año pasado el Alto Representante de la UE para
Asuntos Exteriores, Josep Borrell. Para hacer de la
eliminación de riesgos el punto central de la política china de
la Unión, los europeos deben ser claros y coherentes en
cuanto a lo que esto significa para sus gobiernos e
instituciones.

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Una reducción de riesgos integral y a largo plazo solo tendrá

éxito si se basa, en primer lugar, en la gestión responsable de
la divergencia estratégica de los intereses y valores de la UE
con China; en segundo lugar, en la aplicación efectiva y la
ampliación de la «caja de herramientas» de la política
defensiva de la Unión; en tercer lugar, en un enfoque
europeo coordinado, pero independiente de las relaciones en
materia de alta tecnología con China; en cuarto lugar, en una
reducción proactiva de las vulnerabilidades estratégicas,
especialmente en materias primas críticas; en quinto lugar,
en una preparación mucho mayor para un posible conflicto
en Taiwán; y en sexto lugar, en la dosis adecuada de
coordinación de la política sobre China con socios
transatlánticos y de ideas afines.

El coste de haber ignorado el riesgo que planteaba Rusia

debería ser una llamada de atención. Europa debe extraer
una lección de la invasión rusa de Ucrania para sus
relaciones con China y desarrollar proactivamente
estrategias de mitigación de riesgos. Dichas estrategias
pueden evitar perturbaciones aún mayores en la próxima
crisis geopolítica y ayudar a gestionar las crecientes
tensiones que persisten en la actualidad.

Reconocer y gestionar la divergencia

estratégica con China
La ofensiva diplomática del “encanto” de Pekín y su
reapertura económica resultan ciertamente atractivas para
la UE. La guerra de Rusia en Ucrania y la crisis energética
resultante han golpeado duramente a la economía europea,
por lo que suavizar las tensiones con China y estabilizar las
relaciones económicas es un aliciente, al menos a corto
plazo. A medio y largo plazo, sin embargo, es probable que
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continúe la divergencia estratégica entre la Unión y China. A

pesar de los gestos diplomáticos, lo visto durante el Congreso
del Partido Comunista Chino (PCCh) en octubre de 2022 y la
Asamblea Popular Nacional de marzo pasado confirman
tendencias preocupantes: el creciente dominio del partido
sobre las estructuras del Estado, un giro hacia políticas
económicas más distorsionadoras y una postura cada vez
más enfrentada en la competencia estratégica con Estados
Unidos.

«La política china hacia la UE

sigue teniendo como objetivo
principal impedir que los europeos
se sumen a las iniciativas dirigidas
por EEUU para paralizar el
desarrollo de una China más
asertiva»

Pekín también parece carecer de una visión convincente

para un compromiso constructivo con la UE. Las ofertas
ensayadas por Fu Cong en Bruselas —el levantamiento
simultáneo de las sanciones por parte de la Unión y China,
así como el desbloqueo del proceso de ratificación del
Acuerdo Global de Inversión UE-China (CAI, por sus siglas en
inglés)— son poco convincentes y no abordan las tensiones
fundamentales en las relaciones. Está claro que Pekín no
pretende redefinir su relación con Europa. Por el contrario,
la política china hacia la Unión sigue teniendo como objetivo
principal impedir que los europeos se sumen a las iniciativas
dirigidas por Estados Unidos contra China y paralizar el
desarrollo por parte de la Unión de una política hacia China

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más asertiva. No se trata de un nuevo compromiso

cooperativo, sino de maximizar el margen de maniobra en
una profunda competencia estratégica con EEUU.

Las cuestiones sin resolver entre Bruselas y Pekín siguen

tensando la relación. Entre ellas se encuentran el trato a los
uigures en Xinjiang, la coacción económica de China sobre
Lituania que dio lugar a uno de los dos casos abiertos por
Bruselas contra Pekín en la Organización Mundial del
Comercio, así como la preocupación por las distorsiones
cada vez mayores del mercado chino y las crecientes
implicaciones para la seguridad de su participación en las
infraestructuras críticas de Europa.

Aún subestimadas por muchos en China o aceptadas como el

precio de respaldar a Moscú, las diferencias sobre la
invasión rusa de Ucrania son un motor clave de la
profundización de las divergencias. Para la UE hay mucho en
juego. Más allá del coste humanitario de la agresión rusa, la
guerra también está remodelando el sistema de seguridad
europeo y el propio futuro del orden internacional.
Desgraciadamente, el documento de posición de China sobre
la guerra, publicado recientemente, no distingue entre
agresor y víctima, favorece la posición de Rusia y da a
entender que la expansión de la OTAN provocó la invasión.

La visita del presidente Xi Jinping a Moscú del 20 al 22 de

marzo señaló además el apoyo continuado de Pekín al
régimen de Vladímir Putin y el compromiso de coordinarse
con Rusia en la escena mundial, como indica la declaración
conjunta sobre la “profundización de la asociación
estratégica integral de coordinación para la nueva era”. Más
allá de los mensajes políticos, los dos actores también se
acercaron a la conclusión de las negociaciones sobre el
gasoducto Power of Siberia 2, que desplazaría las

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exportaciones rusas de gas de Europa hacia Asia. Por lo

tanto, es poco probable que la esperada primera llamada de
Xi al presidente de Ucrania, Volodímir Zelensky, desde el
comienzo de la guerra sea algo más que una maniobra
diplomática. La UE debe permanecer unida tanto a la hora
de establecer claramente sus líneas rojas (como el apoyo
militar) como de responder a las insinuaciones chinas.

Implementar y ampliar los instrumentos

defensivos de la UE
En los últimos años, los europeos ha avanzado
considerablemente en el desarrollo de una evaluación
compartida de los desafíos que plantea China y de un
conjunto común de herramientas de política defensiva.
Aunque teóricamente no se dirigen a ningún país en
concreto, se centran en algunos de los retos clave
relacionados con China e incluyen el control de la inversión
extranjera directa, mecanismos contra la coacción y medidas
para abordar las distorsiones del mercado único a
consecuencia de las subvenciones de terceros países.
Algunos Estados miembros van a la zaga en la aplicación de
las medidas defensivas ya acordadas. Pero, aun así, se
necesitan más.

«La UE está creando capacidades

para responder a la manipulación
de la información y la injerencia
de China en la política de otros
países. También está mejorando la
ciberseguridad en sus
instituciones»
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A medida que la UE toma contacto con los riesgos de su

relación con China, desarrolla nuevas medidas relacionadas
con la seguridad, la alta tecnología y otros factores
geopolíticos. Por ejemplo, la Unión está creando capacidades
para responder a la manipulación de la información y la
injerencia de China en la política de otros países. También
está mejorando la ciberseguridad relacionada en sus
instituciones; recientemente, ha exigido a los empleados de 
las instituciones comunitarias que eliminen la aplicación
TikTok, propiedad de la empresa china ByteDance, de los
dispositivos de trabajo. Partiendo de esta base, la Unión
debería llevar a cabo un exhaustivo mapeo de los riesgos
centrado en China para identificar las áreas que requieren
nuevas herramientas.

Diseñar un enfoque coordinado e

independiente en alta tecnología
Las relaciones en materia de alta tecnología con China se
han vuelto extremadamente controvertidas. La UE necesita
desarrollar urgentemente un enfoque específico para
gestionar las relaciones en lo relativo a innovación y
tecnología con China. Tras el “cambio de doctrina” del
verano de 2022 en EEUU sobre los controles tecnológicos,
que pretende socavar las capacidades de alta tecnología de
China, Pekín redobló sus ambiciones de autosuficiencia en
ciencia y tecnología. La UE está ahora en riesgo de verse
atrapada en medio de esta pugna tecnológica.

Bruselas y algunos Estados miembros ya han empezado a

adaptarse a este nuevo mundo tecno-nacionalista. Han
diseñado directrices para la investigación y la seguridad de

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los conocimientos en la enseñanza superior, han agudizado

los controles de las exportaciones y han revisado los
mecanismos de detección de las inversiones extranjeras
directas. Pero estas medidas aún carecen de los «dientes»
necesarios teniendo en cuenta la envergadura de la tarea:
que no es otra que eliminar el riesgo que supone la relación
en materia de innovación con una China autoritaria y con
poder tecnológico que lidera la carrera mundial de
tecnologías emergentes críticas.

Existe una brecha significativa en la concienciación y la

alineación estratégica entre los Estados miembros, que
necesitan actuar con rapidez para afinar su enfoque. El
control de las exportaciones de tecnologías emergentes
críticas de doble uso, junto con una política estrictamente
definida de control de las inversiones salientes, podría ser
una acertada medida para la reducción de riesgos.

«La UE y sus Estados miembros

deben tener claro el alcance
deseado de la cooperación con
China en materia de tecnologías
limpias, biotecnología e
inteligencia artificial»

Si la UE quiere incrementar su agencia en sus asuntos,

necesita ser proactiva en el fortalecimiento de su base
industrial en áreas clave y en la definición de límites y
enfoques, en estrecha colaboración con los líderes de la
industria. Podría aprender de la reciente experiencia del
proveedor holandés de equipos semiconductores ASML, que
sigue en el centro de la “guerra del chip” entre EEUU y China,
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donde La Haya gestionó la presión de Washington para

imponer controles a la exportación, con una coordinación
limitada con el resto de la Unión. La coordinación con socios
afines será clave, incluido EEUU. Pero esperar orientaciones
o presiones de Washington no es una opción responsable. La
UE y sus Estados miembros deben tener claro el alcance
deseado de la cooperación con China en materia de
tecnologías limpias, biotecnología e inteligencia artificial (IA)
en sus propios términos. Pero esto también significa estar
preparados para las represalias chinas cuando las
restricciones se consideren necesarias.

Reducir las vulnerabilidades en materias

primas críticas
La dependencia europea de las importaciones de materias
primas chinas ensombrece su capacidad para capitalizar la
transición ecológica. En la actualidad, China suministra más
del 90% de las tierras raras necesarias para que la UE
desarrolle productos de tecnología verde. Para solucionar
este problema, la Comisión Europea está a punto de
proponer una Ley de Materias Primas Críticas. Se espera que
incluya una agencia única de compras que establezca el
objetivo de extraer, reciclar y procesar entre el 10% y el 40%
de las materias primas críticas dentro de la UE para 2030.

Estas medidas deben considerarse una prioridad interna.

Pero también deben dar forma a la política económica
exterior de la UE y aplicarse en coordinación con los socios
externos. La reciente noticia de conversaciones entre la
Bruselas y Washington sobre un acuerdo comercial de
materias primas críticas es un paso en la dirección correcta y
debería seguirse de un acercamiento a otros socios de ideas
afines.
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Prepararse para un conflicto en Taiwán

La UE necesita planes de contingencia para gestionar un
posible conflicto agravado en el estrecho de Taiwán, cuyas
consecuencias serían mucho mayores que las de la invasión
rusa de Ucrania. El coste para la economía mundial de un
conflicto de este tipo en un escenario de bloqueo se estima
en unos 2 billones de dólares solo en términos monetarios,
sin contar las respuestas internacionales, los efectos
secundarios y otras repercusiones. Las implicaciones
geopolíticas y humanitarias serían sin duda devastadoras.

Por tanto, el objetivo clave para reducir los riesgos debe ser
reforzar el statu quo en el estrecho de Taiwán y evitar que se
produzca un conflicto. La UE debería considerar una serie de
escenarios posibles y desarrollar un paquete de medidas
preventivas y disuasorias. Estas deberían incluir la
señalización diplomática a China –bilateralmente y en
coordinación con los socios, idealmente también del Sur
Global– de los inmensos costes de una posible agresión. La
UE también debería desarrollar sus relaciones con Taiwán
dentro de los límites de la política de “una sola China”
autodefinida por el bloque y cooperar en la mejora de la
resistencia democrática, crucial para frustrar la injerencia
extranjera. Navegar por este desafío también requiere
intercambios transatlánticos intensos y regulares,
especialmente entre legisladores, sobre las formas de
gestionar las crecientes tensiones de forma pacífica y
responsable.

Calibrar la coordinación de políticas

transatlánticas y afines sobre China
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La reducción de riesgos en las relaciones entre la UE y China

no puede tener éxito sin socios. El reto clave en este sentido
es calibrar la política transatlántica europea respecto a Pekín
a pesar de las diferencias parciales en la perspectiva
estratégica, la diversidad en la naturaleza y el alcance de los
vínculos con China y la profundización de la competencia
entre la UE y EEUU en materia de política industrial.
Washington ha introducido recientemente medidas
unilaterales más contundentes dirigidas a China, lo que hace
que la coordinación con la UE sea más pertinente pero
difícil. Y cabe esperar más acciones de este tipo por parte de
la administración de Joe Biden a medida que las tensiones
entre EEUU y China sigan recrudeciéndose. Los europeos
necesitan tener claro lo que quieren conseguir y lo que no en
paralelo o en coordinación con Washington.

La UE también necesita trabajar con un conjunto más amplio

de socios. El consenso emergente sobre seguridad económica
ofrece una oportunidad para ello. Varios actores comparten
la valoración europea de que la desvinculación no debe
significar desacoplamiento y que la construcción de bloques
geopolíticos no es una dirección política deseada. La
presidencia japonesa del G7 este año y la próxima cumbre de
Hiroshima ofrecen la oportunidad de formar un consenso
más amplio sobre estas cuestiones.

Sin tiempo que perder

Poner en práctica estas medidas para reducir el riesgo de las
relaciones de Europa con China y convertirlas en un punto
central de la política europea sobre China exigirá que los
Estados miembros de la Unión sincronicen sus evaluaciones
de las futuras tensiones y perturbaciones relacionadas con
China. Eso significa una evaluación exhaustiva de las
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políticas de China y la definición de los riesgos clave que

podrían informar la formulación de políticas europeas. Los
Estados miembros también deben seguir evaluando y
ajustando sus políticas hacia China y trazar un mapa de su
capacidad de resistencia.

Lograr un consenso en toda la Unión no será fácil. Muchos

Estados miembros aún tienen que definir las prioridades de
su política con China. La nueva estrategia alemana hacia el
país asiático tiene un papel importante que desempeñar, ya
que puede servir de inspiración para que otros Estados
miembros elaboren sus documentos de política sobre China.
Para que eso ocurra, Berlín debe emitir un mensaje claro y
concertado que respalde y ayude a dar forma a un giro más
amplio en toda la UE hacia la eliminación de riesgos.

Independientemente de la rapidez con la que se unan los

Estados miembros, la Unión debe prepararse urgentemente
para los tiempos inciertos que se avecinan y poner en
práctica los componentes básicos de una agenda de control
de riesgos. Los europeos deben aprovechar al máximo la
relativa calma en las relaciones bilaterales con China, que
pueden revolverse en un abrir y cerrar de ojos en el actual
clima geopolítico incierto. En el presente, no hay pruebas de
que Pekín esté proporcionando equipamiento militar a
Moscú, pero los acontecimientos son difíciles de prever.
Realmente no hay tiempo que perder.

Artículo publicado originalmente en Internationale Politik

Quarterly.

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