383 Analisis Teorico Asignacion Potestades

Análisis Teórico
de la Asignación
de Potestades Tributarias
entre Niveles de Gobierno:
Referencia para la Construcción
de una Propuesta para México
Ramón Castañeda Ortega
2004
Primera Edición, Diciembre de 2004.
Tiraje: 700 ejemplares
ISBN 970-674-083-X
Diseño: Arte y Comunicación,
Priv. Andrés Terán No. 8, Col. Americana.
C.P. 44600. Guadalajara, Jal. México.
Impreso en México - Printed in Mexico

Contenido
PRESENTACIÓN ...................................................................................................... 5
INTRODUCCIÓN .................................................................................................... 11
CAPÍTULO I
PRINCIPALES ENFOQUES TEÓRICOS EN MATERIA DE ASIGNACIÓN
DE POTESTADES TRIBUTARIAS ENTRE NIVELES DE GOBIERNO ................ 17
1. ENFOQUE CONVENCIONAL ......................................................................... 18

1.1. El Problema de la Asignación Tributaria entre Niveles de Gobierno
bajo la Visión de Federalismo Fiscal de OATES ............................................. 18
1.2. El Análisis de Musgrave sobre la Asignación Tributaria entre Niveles de
Gobierno en el Marco Federal ......................................................................... 37
1.3. Criterios de King para Juzgar la Conveniencia del uso Subcentral
de los Impuestos .............................................................................................. 50
2. ENFOQUE DE LA EFICACIA Y EQUIDAD FISCAL ........................................ 62

2.1. Eficacia Tributaria ............................................................................................. 63
2.2. Severidad Tributaria, Cumplimiento de los Contribuyentes y Capacidad
Gravable ........................................................................................................... 74
2.3. Propuesta de Mathews para la Asignación Tributaria entre Niveles ............... 74
de Gobierno en un Sistema Federal ................................................................ 76
3. ENFOQUE DE LA ELECCIÓN PÚBLICA ........................................................ 78

3.1. Crítica al Enfoque Convencional y Propuesta Alternativa ............................... 79
3.2. Argumentos a Favor del Federalismo .............................................................. 81
4. ENFOQUE DEL SUPERAVIT LOCACIONAL .................................................. 93
5. ENFOQUE POLÍTICO – ECONÓMICO – GEOGRÁFICO .............................. 96

5.1. Críticas al Enfoque Convencional del Federalismo Fiscal .............................. 96
5.2. Teoría Político-Económica del Federalismo Fiscal ........................................ 102
CAPÍTULO II
REFLEXIONES TEÓRICAS SOBRE LA ASIGNACIÓN TRIBUTARIA ENTRE
NIVELES DE GOBIERNO .................................................................................... 105
1. COMPETENCIA FISCAL VERSUS COOPERACION FISCAL

EN UNA FEDERACION ................................................................................. 113
1.1. Competencia Fiscal ....................................................................................... 113
1.2. Cooperación Fiscal ........................................................................................ 155
1.3. La Democracia Federal: Una Propuesta Conciliadora y Consensual entre
Competencia y Cooperación .......................................................................... 156
2. PROPUESTA DE ASIGNACION DE POTESTADES TRIBUTARIAS

ENTRE LOS GOBIERNOS FEDERAL, ESTATAL Y LOCAL EN UNA
DEMOCRACIA FEDERAL ............................................................................. 159
2.1. Distribución de Titularidades Tributarias ........................................................ 159
2.2. Coordinación Tributaria .................................................................................. 162
CONCLUSIONES ................................................................................................. 173

BIBLIOGRAFÍA .................................................................................................... 193
Presentación
En México, la atribución de potestades tributarias entre niveles de gobierno se esta-

blece en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, misma que de-
termina las facultades tributarias a ejercer en forma exclusiva, las facultades por
exclusión, dado un impedimento a los gobiernos Estatales; y las facultades en con-
currencia con el gobierno federal a través del Congreso de la Unión en lo que
respecta a la potestad legislativa, mismas que básicamente se refieren al gravamen
de actividades económicas estratégicas a nivel nacional que tienen impacto
interestatal e internacional, es decir, con efectos que van más allá de los límites
territoriales de los gobiernos locales.
Lo anterior está contenido se refleja en el artículo 73, fracción XXIX, que señala
como facultades exclusivas del Congreso de la Unión (el Congreso Federal) el es-
tablecimiento de contribuciones sobre los siguientes conceptos:
1o. Sobre el comercio exterior.
2o. Sobre el aprovechamiento y explotación de prácticamente todos los recursos

naturales.
3o. Sobre instituciones de crédito y sociedades de seguros.
4o. Sobre servicios públicos concesionados o explotados directamente por la

Federación, y
5
ANÁLISIS TEÓRICO DE LA ASIGNACIÓN DE POTESTADES TRIBUTARIAS ENTRE NIVELES DE GOBIERNO
5o. Especiales sobre:
a) Energía eléctrica;
b) Producción y consumo de tabacos labrados;
c) Gasolina y otros productos derivados del petróleo;
d) Cerillos y fósforos;
e) Aguamiel y productos de su fermentación;
f) Explotación forestal; y
g) Producción y consumo de cerveza.
Por su parte, como también se establece también en la citada disposición, las enti-
dades federativas participan en el rendimiento de estas contribuciones especiales
en los términos que en la Ley de Coordinación Fiscal se determinan; así como los
municipios, conforme lo estipulen las legislaturas locales.
Asimismo, en nuestra Carta Magna, artículos 117, fracciones IV a VII y IX, y 118,
fracción I, se especifican restricciones impositivas para los estados sobre los si-
guientes conceptos:
• Gravar el tránsito de personas o cosas que atreviesen su territorio;
• Prohibir ni gravar, directa ni indirectamente, la entrada a su territorio, ni la

salida de él, a ninguna mercancía nacional o extranjera;
• Gravar la circulación ni el consumo de efectos nacionales o extranjeros, con

impuestos o derechos cuya exención se efectúe por aduanas locales, requie-
ra inspección o registro de bultos, o exija documentación que acompañe la
mercancía;
• Expedir, ni mantener en vigor leyes o disposiciones fiscales que importen dife-

rencias de impuesto o requisitos por razón de la procedencia de mercancías
nacionales o extranjeras, ya sea que estas diferencias se establezcan respec-
to de la producción similar de la localidad, o ya entre producciones semejan-
tes de distinta procedencia;
• Gravar la producción, el acopio o la venta del tabaco en rama, en forma distin-

ta o con cuotas mayores de las que el Congreso de la Unión autorice; y,
Tampoco pueden, sin consentimiento del Congreso de la Unión:
6
• Establecer derechos de tonelaje, ni otro alguno de puertos, ni imponer contri-
buciones o derechos sobre importaciones o exportaciones.
Y en el artículo 131 de Nuestra Carta Magna se expresa que es facultad privativa de

la Federación gravar las mercancías que se importen o exporten, o que pasen por
tránsito en el territorio nacional, siendo el Congreso de la Unión quien facultará al
Ejecutivo Federal para aumentar, disminuir o suprimir las cuotas de las tarifas de
exportación e importación expedidas por el propio Congreso, y para crear otras, así
como para restringir y prohibir las importaciones, las exportaciones y el tránsito de
productos, artículos y efectos, cuando lo estime urgente, a fin de regular el comer-
cio exterior, la economía del país, la estabilidad de la producción nacional o de
realizar cualquier otro propósito en beneficio del país. El Ejecutivo Federal, al enviar
al Congreso de la Unión el presupuesto fiscal de cada año, someterá a su aproba-
ción el uso de esta facultad concedida.
En tanto que en el artículo 115, fracción IV, constitucional, se otorga a los Munici-
pios facultades tributarias exclusivas en materia de contribuciones inmobiliarias,
aunque la potestad tributaria municipal sobre dichas figuras es parcial, ya que ésta
se limita a la potestad de gestión y ejercicio de los recursos, dejando la potestad
legislativa y de vigilancia en el ámbito estatal a través de sus Congresos Locales,
no obstante, éstos deben tomar en cuenta las propuestas municipales de cuotas,
tarifas y determinación de bases tributarias, aplicables a las contribuciones sobre la
propiedad inmobiliaria. De igual manera, se estipula la facultad de cobro en contra-
prestación para ejercer la función asignación de los servicios públicos de su compe-
tencia; así como el derecho a la percepción de participaciones federales.
Por último, en el artículo 124 de la Constitución, se dicta que las facultades que no
están expresamente concedidas en ella a los funcionarios federales, se entienden
reservadas a los Estados. Esto quiere decir que en materia tributaria los Estados
podrían gravar con impuestos sobre el ingreso a personas y empresas que no rea-
licen actividades estratégicas para la nación, así como con impuestos sobre el con-
sumo y la producción exceptuando los gravados por las contribuciones especiales,
entre otros impuestos.
Con base en los anteriores artículos de la Constitución Política Federal de la Repú-

blica Mexicana, la asignación de potestades tributarias entre niveles de gobierno se
determinó conforme a interpretación que realizó la Suprema Corte de Justicia de la
1 Tesis Jurisprudencial N° 11, Apéndice al Semanario Judicial de la Federación, año 1965, Primera
Parte, Pleno p-42. Citado por Sergio Francisco de la Garza, Derecho Financiero Mexicano,
Editorial Porrúa, página 227.
7
Nación, considerando las siguientes tres premisas fundamentales en su resolución:1
“Dentro del Sistema Constitucional que nos rige, no se opta por una delimitación de
la competencia federal y la estatal para establecer impuestos, sino que se sigue un
sistema complejo cuyas premisas fundamentales son las siguientes:
a) Concurrencia contributiva de la federación y los estados en la mayoría de las

fuentes de ingresos (Artículos 73-VII y 124);
b) Limitación de la facultad impositiva de los estados, mediante las reservas ex-

presas y concretas de determinadas materias a la federación (Artículo 73-X y
XXIX), y
c) Restricciones expresas a la potestad tributaria de los estados (Artículos 117-

IV, V, VI y VII, y 118)”
La posibilidad constitucional anterior, en la práctica se tradujo en un sistema fiscal

nacional que contaba con múltiples impuestos, en muchos de los casos superpues-
tos por dos o los tres ámbitos de gobierno; por ello, a partir del año 1980 se creó el
Sistema Nacional de Coordinación Fiscal con el propósito principal de armonizar el
sistema tributario nacional, tratando de evitar, hasta donde fuera posible, la super-
posición de gravámenes federales, estatales y municipales, que en conjunto repre-
sentaban una excesiva carga fiscal para los contribuyentes, así como altos costos
de cumplimiento, ya que los contribuyentes tenían que tratar con diferentes autori-
dades fiscales para acatar sus obligaciones fiscales. Este Sistema está regulado
por la Ley de Coordinación Fiscal (LCF), misma que tiene por objeto, “coordinar el
sistema fiscal de la Federación con los de los Estados, Municipios y Distrito Fede-
ral; establecer la participación que corresponda a sus haciendas públicas en los
ingresos federales; distribuir entre ellos dichas participaciones; fijar reglas de cola-
boración administrativa entre las diversas autoridades fiscales; constituir los orga-
nismos en materia de coordinación fiscal y dar las bases de su organización y fun-
cionamiento” (artículo 1º de la LCF).
Las entidades federativas fueron libres de adherirse al Sistema o no, mediante la

rúbrica del “Convenio de Adhesión al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal”, y
las que firmaban el convenio de adhesión, que lo fueron haciendo todas, tenían que
renunciar a tributar aquellos impuestos que gravara la Federación, a cambio de
recibir participaciones federales, y de no hacerlo, en la entidad existiría concurren-
cia impositiva, que al no reducir la Federación sus impuestos en ella, conduciría al
exceso de gravamen. De tal manera que con la adhesión al Sistema Nacional de
Coordinación Fiscal, la Federación, los Estados, el Distrito Federal y los Municipios
8
acordaron derogar un conjunto de leyes de impuestos que se contrariaban con las
limitaciones establecidas en los artículos 41 y 42 de la Ley del Impuesto al Valor
Agregado, y el artículo 27 de la Ley del Impuesto Especial Sobre Producción y
Servicios.2
Posteriormente, en 1981, aquellas entidades y sus municipios que se coordinaran

en materia de derechos, percibirían también participaciones federales a cambio de
la suspención de una serie de derechos. Las entidades federativas que optaron por
la “Coordinación en Materia de Derechos” (en la actualidad todas las entidades
federativas se encuentran coordinadas en Derechos), no mantienen en vigor los
derechos estatales y municipales que se señalan en el Artículo 10-A de la Ley de
Coordinación Fiscal.
En este contexto, derivado de la asignación Constitucional de potestades de ingre-

so entre ámbitos de gobierno vigente y del actual Sistema Nacional de Coordina-
ción Fiscal, el poder de los gobiernos estatal y municipal para gravar se encuentra
muy limitado, hecho que hace a los gobiernos estatales y municipales altamente
dependientes en sus presupuestos de los ingresos provenientes de participacio-
nes, otras transferencias y subvenciones federales.
De tal manera que, del total de gasto que realizan las entidades, en promedio, solo
aproximadamente entre el 4 y 6% proviene de tributos propios; entre 5 y 6% de
impuestos federales delegados en colaboración administrativa; y el resto, es decir,
alrededor de 90% del gasto estatal se financia con recursos provenientes del siste-
ma de transferencias federales (participaciones Ramo 28; aportaciones Ramo 33;
gasto reasignado; y PAFEF Ramo 39), razón por la cual el nivel de dependencia de
los Estados respecto de las transferencias es muy alto. Por su parte, para los
municipios, la proporción de las transferencias federales respecto a sus ingresos
totales varía desde el 95% al 40% de su gasto total.3
Las participaciones federales a las entidades federativas y municipios, actualmente

representan, entre todos los conceptos de participaciones, alrededor del 25 por
2 La Ley del Impuesto al Valor Agregado en su artículo 41, fracción I), especifica que las entidades
no podrán mantener impuestos locales o municipales sobre:
I). Los actos o actividades por los que deba pagarse el impuesto al valor agregado o sobre
las prestaciones o contraprestaciones que deriven de las mismas, ni sobre la producción
de bienes cuando por su enajenación deba pagarse dicho impuesto, excepto la prestación
de servicios de hospedaje, campamentos, paraderos de casas rodantes y de tiempo com-
partido.
3 Diagnóstico General de los Temas de la Convención Nacional Hacendaria: Ingresos. México, 5
de febrero de 2004, pág. 13.
4 Cálculos propios, con base en información de la Cuenta Pública Federal 2003.
9
ciento de la Recaudación Federal Participable,4 la cual se integra por la recauda-

ción que obtiene la Federación por todos sus impuestos, así como por los derechos
sobre la extracción de petróleo y de minería disminuido por el total de las devolucio-
nes por el total de los conceptos. No forman parte los impuestos adicionales del 3%
sobre el impuesto general de exportación de petróleo crudo, gas natural y sus deri-
vados y del 2% en las demás exportaciones; ni tampoco los derechos adicionales o
extraordinarios sobre la extracción de petróleo, así como los incentivos de colabo-
ración administrativa con la Federación.
Por lo tanto, es evidente la existencia de la centralización de las atribuciones

tributarias en México, por lo que resultó interesante para el Instituto para el Desa-
rrollo Técnico de las Haciendas Públicas (INDETEC), el estudio, en una primera
etapa teórico, del problema de la asignación de potestades tributarias entre ámbitos
de gobierno, que sirve de referencia para resolver de qué manera se podría
eficientizar el sistema mexicano de asignación de potestades tributarias entre los
gobiernos Federal, Estatal y Municipal, tarea que le fue conferida por el INDETEC
al Mtro. Ramón Castañeda Ortega, durante sus estudios de Doctorado en Econo-
mía (Especialidad del Sector Público) en la Universidad de Barcelona, con la finali-
dad de cumplir con una de sus funciones, “sugerir medidas encaminadas y coordi-
nar la acción impositiva federal y local, para lograr la más equitativa distribución de
los ingresos entre la Federación y las entidades” (Artículo 22, fracción III, LCF); y
con la finalidad de coadyuvar en los cambios a favor del desarrollo y mejoramiento
del federalismo mexicano que actualmente se están gestando en el país.
LIC. JAVIER PÉREZ TORRES

DIRECTOR GENERAL DEL INDETEC.
10
Introducción
La asignación de potestades tributarias entre niveles de gobierno en una federación

constituye la base, no tan sólo de un sistema tributario nacional, sino de todo el
sistema fiscal por su vinculación con el sistema de gasto nacional. De esta primaria
función de política tributaria nacional que supone el acuerdo y cooperación de di-
versas y diferentes unidades de gobierno con ámbitos jurisdiccionales determina-
dos, que en conjunto conforman una federación, se establece el grado de indepen-
dencia y autonomía financiera de cada uno de ellos, así como el nivel de centraliza-
ción o descentralización fiscal gubernamental en la nación.
La asignación de potestades tributarias entre niveles de gobierno, se integra por

dos etapas complementarias, la primera, la distribución de titularidades tributarias,
que consiste en determinar las figuras tributarias que podrán utilizar directamente
los diferentes niveles de gobierno para financiar su gasto público; y la segunda, la
atribución de los poderes tributarios que sobre cada una de las figuras tributarias de
que son titulares podrán ejercer los diferentes niveles de gobierno, esto es, la capa-
cidad o libertad de acción que tendrán para crear y/o manipular la estructura tributaria
de cada figura y sus elementos (base y tasas tributarias), así como de determinar la
asignación de sus ingresos, conforme a objetivos de política fiscal locales y nacio-
nales. Función ésta, que si bien se puede desempeñar en un contexto meramente
político, en el que el nivel de influencia política de cada nivel gubernamental será
determinante; desde la conveniente perspectiva de la teoría económica del federa-
lismo fiscal, debe responder a criterios de eficiencia económica, y de eficacia y
equidad fiscal, para la constitución de un sistema óptimo de asignación de potesta-
des tributarias, con el cual, se otorgue la base para la constitución de un sistema
tributario nacional óptimo, a través de la consideración de estos mismos criterios
11
por parte de cada una de las unidades de gobierno miembros de la federación en

sus sistemas tributarios.
El presente trabajo de investigación, me fue encomendado por el Instituto para el

Desarrollo Técnico de las Haciendas Públicas (INDETEC)1 durante mis estudios de
Doctorado en Economía (Especialidad del Sector Público) en la Universidad de
Barcelona, y fue realizado bajo la dirección, asesoría y supervisión de la Doctora
Núria Bosch i Roca, Catedrático e Investigador de la Universidad de Barcelona.
Tiene por objetivo, reunir los suficientes conocimientos teóricos en materia de asig-
nación de potestades tributarias entre niveles de gobierno en una federación, cuya
reflexión y análisis sirva de base para un posterior estudio del actual sistema mexi-
cano, a fin de diseñar y proponer uno más eficiente y equitativo.
Sobre el tema específico de la asignación de potestades tributarias entre niveles de

gobierno se ha escrito poco teóricamente. Las aportaciones más importantes al
respecto pueden agruparse en cinco enfoques: el convencional, el de la eficacia y
equidad fiscal, el de la elección pública, el del superávit locacional, y el político –
económico – geográfico, mismos que se exponen en la Parte I “Principales Enfo-
ques Teóricos en Materia de Asignación de Potestades Tributarias entre Niveles de
Gobierno”, de este documento.
El enfoque convencional, expuesto en el primer apartado de la Parte I, cuyos princi-

pales ponentes son Wallace E. Oates, Richard A. Musgrave, y David N. King, pro-
pone como criterios generales para la asignación de potestades tributarias, que
sólo se deje a los gobiernos locales el poder de gravar impuestos que no distorsionen
la asignación de recursos a causa de la movilidad de los factores productivos y
consumidores, por ello, recomienda que los gobiernos locales apliquen tipos unifor-
1 El Instituto para el Desarrollo Técnico de las Haciendas Públicas (INDETEC), es un organismo

público mexicano del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, con personalidad jurídica y patri-
monio propios, que cuenta con las siguientes funciones: (Artículo 22 de la Ley de Coordinación
Fiscal)
I. Realizar estudios relativos al sistema nacional de coordinación fiscal.
II. Hacer estudios permanentes de la legislación tributaria vigente en la Federación y en cada
una de las entidades, así como de las respectivas administraciones.
III. Sugerir medidas encaminadas a coordinar la acción impositiva federal y local, para lograr la
más equitativa distribución de los ingresos entre la Federación y las entidades.
IV. Desempeñar las funciones de secretaría técnica de la Reunión Nacional y de la Comisión
Permanente de Funcionarios Fiscales.
V. Actuar como consultor técnico de las haciendas públicas.
VI. Promover el desarrollo técnico de las haciendas públicas municipales.
VII. Capacitar técnicos y funcionarios fiscales.
VIII. Desarrollar los programas que apruebe la Reunión Nacional de Funcionarios Fiscales.
12
mes, fijos o proporcionales basados en bases tributarias de escasa o nula movili-
dad, y que de ninguna manera deben intervenir en las funciones redistributivas y
estabilizadoras, las cuales son reservadas para los niveles más altos de gobierno, y
preponderantemente para el nivel central.
El segundo enfoque, de la eficacia y equidad fiscal, promulgado por Russell Mathews,

postula que los impuestos deben ser atribuidos a aquel nivel de gobierno que los
tribute más eficaz y eficientemente, a fin de que la recaudación real se equipare a la
recaudación nominal o potencial, disminuyendo o anulando la elusión y la evasión
fiscal, para así lograr maximizar la eficacia tributaria; se presenta en el segundo
apartado.
En el tercer apartado se trata el enfoque de la elección pública, cuyos principales

exponentes son Geoffrey Brennan y James Buchanan; postula que es conveniente
y sano para el desarrollo del federalismo fiscal la existencia de tipos impositivos no
uniformes y bases impositivas móviles, y que la competencia y la movilidad inter-
jurisdiccional conducen a la eficiencia, ya que los individuos pueden elegir entre las
jurisdicciones, la que les otorgue el paquete fiscal de tributos/bienes y servicios
públicos más acorde a sus preferencias; además de que la movilidad y la conside-
ración de las preferencias del votante medio son aspectos que restringen el despo-
tismo de los agentes políticos y el tamaño del sector público.
El enfoque del superávit locacional propuesto por B. S. Grewal y R. L. Mathews, es

explicado en el cuarto apartado. En él se presume que las diferencias en tipos
impositivos entre jurisdicciones no son el único factor determinante de los indivi-
duos para tomar la decisión de emigrar, ya que existen otros factores no tributarios
que valoran los individuos en su jurisdicción, además de que la movilidad implica
costos que deben solventar, por lo que sugieren el concepto de superávit locacional,
que se define como los beneficios netos fiscales y no fiscales que recibe un ciuda-
dano por permanecer en una jurisdicción, en vez de emigrar a otra.
En el quinto apartado de la Parte I, se expone el Enfoque Político – Económico –

Geográfico, cuyo exponente es R. J. Bennet, que aconseja una teoría político -
económica, que considere la estructura geográfica de la economía como un conjun-
to de economías regionales y locales que cuentan con sus propias estructuras so-
ciales, económicas, culturales y políticas, que los diferencian entre sí y limitan los
modelos de preferencias y capacidades para la asignación específica de bienes
públicos o estructuras de ingresos. Por lo tanto, en este enfoque la elección de un
modelo de impuestos subcentrales dependerá del poder político, del nivel de auto-
nomía, de las estructuras socioeconómicas y de las prioridades y preferencias de
las unidades de gobierno estatales y locales.
13
Una vez estudiados los enfoques teóricos relevantes sobre la asignación de potes-
tades tributarias entre niveles de gobierno, en la Parte II del presente documento
“Reflexiones Teóricas sobre la Asignación Tributaria entre Niveles de Gobierno”, se
resumen los enfoques teóricos analizados en la Parte I, y se buscan las vías posi-
bles de fusión entre ellos, con el propósito de aprovechar las ventajas y virtudes de
los criterios de asignación propuestos por cada enfoque, y minimizar sus desventa-
jas y fallos. Lo anterior, con la finalidad de realizar con los resultados obtenidos de
ello, una propuesta concreta tanto de distribución de titularidades tributarias como
de atribución de poderes tributarios, que constituyan un sistema conveniente de
asignación de potestades tributarias entre gobiernos miembros de una federación,
bajo consideraciones de eficiencia económica, eficacia y equidad fiscal, y adminis-
trativas.
En un primer intento de encontrar un consenso entre los cinco enfoques examina-

dos, se observa que el enfoque del superávit locacional puede fungir como acceso-
rio complementario para los demás enfoques, y que los enfoques convencional y de
la eficacia y equidad tributaria, si bien sus planteamientos son diferentes, las con-
clusiones a las que conducen se asemejan en mucho; de tal forma, que del consen-
so de estos dos enfoques tradicionales, se logra un conjunto de criterios para la
asignación de potestades tributarias que postulan implícitamente la cooperación
fiscal. En tanto que los otros dos enfoques, el de la elección pública y el político –
económico – geográfico, que postulan implícitamente la competencia fiscal, aunque
coinciden en algunos de los criterios expuestos por los enfoques tradicionales, su
sentido es diferente y, además, cuentan con criterios totalmente opuestos de suma
relevancia, puesto que su estricta consideración, conducirían a la constitución de
un sistema diferente de asignación de potestades tributarias entre gobiernos, de
uno más centralizado a uno más descentralizado.
Posteriormente, después de contrastar tanto la competencia como la cooperación

fiscal, se presenta la posibilidad de fusión entre ambos en un contexto de democra-
cia federal, en el que es posible la convivencia de los enfoques de la competencia
fiscal y de la cooperación fiscal bajo las consideraciones de eficiencia económica,
eficacia y equidad fiscal, y administrativas, pues la cooperación es necesaria para
la competencia y la competencia es necesaria para la cooperación, ya que la co-
operación es indispensable para transformar la anarquía en competencia, y a su
vez, la competencia se requiere para prevenir el surgimiento de un monopolio gu-
bernamental que no tendría incentivos para la cooperación. Lo anterior quiere decir,
que la competencia actúa para corregir los fallos de la cooperación, y la coopera-
ción debe evitar los efectos adversos de la competencia indiscriminada. En este
contexto, a través de instrumentos de coordinación promovidos por la competencia
y la cooperación fiscal en conjunto, se aprovechan las virtudes y ventajas de todos
14
los cinco enfoques teóricos estudiados, a la vez que se evitan sus fallos y desven-
tajas, y por lo tanto, resulta una referencia importante para la creación de siste-
mas de asignación de potestades tributarias entre gobiernos miembros de una
federación.
Finalmente, en la Parte III de las “Conclusiones”, se presenta un resumen del pre-

sente trabajo de investigación, en el que se destacan los resultados obtenidos en
cada una de las partes y sus apartados.
15
CAPÍTULO I
Principales Enfoques Teóricos
en Materia de Asignación
de Potestades Tributarias
entre Niveles de Gobierno
A un nivel conceptual se pueden considerar dos tipos opuestos de asignación fiscal

en una nación, la “completa centralización”, una forma unitaria de gobierno en la
que el gobierno central, único nivel de gobierno existente, es el responsable total de
las funciones fiscales del sector público; y la “total descentralización”, sistema en el
que los gobiernos locales ejercen todas las funciones fiscales del sector público. En
la realidad, ninguno de estos dos casos se da completamente; siempre existe sólo
un grado de predominio de uno respecto del otro.
El problema de la asignación de potestades tributarias entre niveles de gobierno en

un sistema federal, consiste en determinar el grado conveniente de descentraliza-
ción de las funciones tributarias de gobierno indispensables para financiar el gasto
público y como instrumento de política para la consecución de objetivos económi-
cos. Sobre el particular, la literatura teórica existente es escasa, y dentro de la
abundante teoría del federalismo fiscal se le ha otorgado un trato marginal, dándole
siempre mayor peso al estudio de la asignación de potestades de gasto entre nive-
les de gobierno, o a la búsqueda de mejores formas de transferencias inter-guber-
namentales de ingresos, asumiendo de antemano el predominio de un sistema fuer-
temente centralista. Sin embargo, la poca literatura sobre el tema es de enorme
valía por su aporte teórico, debido a que, aunque existen contrastes de perspectiva,
17
los autores exponen claramente sus criterios de razonamiento y objetivos para atri-
buir tributos entre los niveles gubernamentales.
Los principales enfoques teóricos que en materia de asignación de potestades

tributarias entre niveles de gobierno se han detectado, son: el enfoque convencio-
nal, el enfoque de la eficacia y la equidad fiscal, el enfoque de la elección pública, el
enfoque del superávit locacional, y el enfoque político – económico – geográfico,
los cuales se exponen a continuación.
1. ENFOQUE CONVENCIONAL
El enfoque convencional de la teoría económica del federalismo fiscal, se caracteri-

za por tener una perspectiva con inclinación centralista, pero es un enfoque bastan-
te valioso en el terreno económico, debido a que sus desarrollos se fundamentan
en base a los principios teóricos de la elección económica racional. Se dice que
este enfoque es centralista, porque en sus conclusiones se postula dejar solamente
a los gobiernos locales el poder de gravar impuestos que no distorsionen la asigna-
ción de recursos a causa de la movilidad de los factores productivos. Para ello, de
conformidad con este enfoque se recomienda que los gobiernos locales apliquen
tipos uniformes, fijos o proporcionales basados en bases tributarias de escasa o
nula movilidad, y de ninguna manera deben intervenir en las funciones redistributivas
y estabilizadoras, las cuales son reservadas para los niveles más altos de gobierno,
y preponderantemente para el nivel central.
Sobre el tema específico de la asignación de potestades tributarias entre niveles de

gobierno se ha escrito poco teóricamente; entre las aportaciones más importantes
al respecto bajo el enfoque convencional, se cuenta con las de Wallace E. Oates
(1972), Richard A. Musgrave (1983), y David N. King (1988), cuyo análisis se expo-
ne en este apartado.
1.1. El Problema de la Asignación Tributaria entre Niveles de Gobierno

bajo la Visión de Federalismo Fiscal de OATES
Wallace E. Oates, que como ya se dijo, es uno de los principales exponentes del
“Enfoque Convencional” de la teoría económica del federalismo fiscal, en su estu-
dio sobre federalismo fiscal (1977), postula al federalismo como un sistema óptimo
de gobierno, y distingue entre el significado político y constitucional de federalismo
acerca de la división de poderes en un área geográfica, y el significado económico
del federalismo. Para ello, define al Gobierno Federal como: ”Un sector público con
niveles centralizados y descentralizados de toma de decisiones, en el que las elec-
ciones hechas a cada nivel respecto a la provisión de los servicios públicos están
18
CAPÍTULO I PRINCIPALES ENFOQUES TEÓRICOS EN MATERIA DE ASIGNACIÓN DE POTESTADES TRIBUTARIAS ENTRE NIVELES DE GOBIERNO
determinadas en gran medida por la demanda de estos servicios por los residentes
en las respectivas Jurisdicciones (y tal vez por otros que desempeñan actividades
en ellas)”. Aunque advierte que con esta definición económica prácticamente todos
los gobiernos son federales, por lo que la nominación del federalismo como sistema
óptimo de gobierno resulta tautológico. Por lo tanto, según la óptica de Oates, el
problema real radica en la determinación del grado apropiado de descentralización
del sector público, lo cual nos conducirá a la adecuada asignación fiscal entre nive-
les de gobierno en una nación federal.
A continuación se analiza el razonamiento de Oates sobre dicha determinación del

nivel conveniente de descentralización tributaria, bajo el argumento económico. Con
tal fin, se inicia el análisis con un breve estudio de la división de funciones fiscales
entre niveles de gobierno bajo el enfoque convencional, mismo que nos ayudará a
conocer el contexto dentro del que se desarrolla el pensamiento de la teoría econó-
mica convencional del federalismo fiscal, y que implícitamente representará nues-
tra primera aproximación a la visión convencional en materia de asignación tributaria;
y posteriormente, se abordará concretamente el tema de la tributación en un siste-
ma federal.
1.1.1. La División de Funciones Fiscales entre Niveles de Gobierno
Bajo el enfoque convencional de la teoría del federalismo fiscal se desarrollan los

argumentos económicos a favor del gobierno centralizado y del gobierno descen-
tralizado a partir de la siguiente cuestión: “¿Qué forma de gobierno asegura un
mayor éxito en la resolución de los problemas de asignación, distribución y estabi-
lización?”. La respuesta sirve de base para el establecimiento normativo de la divi-
sión de funciones fiscales entre los distintos niveles de gobierno, y con ello, implíci-
tamente, el tipo de instrumentos tributarios a utilizar por cada nivel de gobierno.
Oates, bajo su perspectiva de federalismo fiscal, se pronuncia porque la función

económica de estabilización del sector público debe ser realizada casi en su totali-
dad por el gobierno central, pues en lo que respecta a la política monetaria del
sector público, por ejemplo, si niveles subcentrales de gobierno tuvieran el poder de
emitir moneda, tenderían a sustituir el financiamiento del gasto público interno y las
compras extracomunitarias de bienes y servicios mediante tributos por la emisión
de moneda, que generaría una creciente inflación. Por lo anterior, los gobiernos
locales sólo deberían de tener la posibilidad, aunque limitada, de ejercer la función
económica de estabilización por el lado de la política fiscal, cuya limitación es con-
secuencia de la alta apertura económica que generalmente existe entre localida-
des, hecho que mitiga los efectos esperados de una determinada política tributaria
o de gasto, pues parte de sus beneficios suelen ser compartidos con otras localida-
19
des (a no ser que la política fiscal se sesgue a favor de los contribuyentes locales
mediante restricciones explícitas de exclusión de contribuyentes de otras localida-
des, como podría ser la expansión del gasto público para reactivar la economía
local, dirigida a servicios de beneficio exclusivamente local y producidos con insumos
de elaboración local; o una política tributaria que mediante límites y exclusiones
pueda reducir también la propensión marginal a importar de la localidad; pero estas
soluciones están lejos de ser eficientes bajo el contexto nacional). Además, el uso
del déficit presupuestario para estimular la economía local, tiende a sobrecargar a
la comunidad con deuda externa, debido a que, dado el alto grado de movilidad del
capital financiero a nivel nacional, parte de la deuda emitida se mantiene por resi-
dentes de otras comunidades.
Estas ideas de Oates, lo llevan a la conclusión de que: “…la lógica sugiere que, en
lo que se refiere al problema de la estabilización, una forma unitaria de gobierno es
claramente superior a una organización gubernamental que presente un grado ex-
tremo de descentralización. Un gobierno central tiene posibilidades para hacer un
buen uso de las políticas fiscal y monetaria para mantener a la economía en niveles
altos de producción sin excesiva inflación. En contraste, los gobiernos locales están
seriamente restringidos en su capacidad para regular el nivel agregado de actividad
económica en su Jurisdicción…” Además agrega, “Las contracciones o los booms
en unas áreas se comunican rápidamente a las áreas vecinas vía una demanda de
exportaciones reducida o aumentada. Esto significa que los movimientos cíclicos
en la actividad económica agregada son de amplitud nacional y, como tales, sólo
pueden ser tratados por políticas contracíclicas que operan a una escala nacional.”
(Oates, 1977, pág. 21).
En cuanto al problema de la distribución (entendido como la transferencia de renta

de ricos a pobres, en que los impuestos pagados y los subsidios recibidos depen-
den únicamente del nivel de renta), Oates dice que en un sistema fiscal altamente
descentralizado podrían surgir grandes dificultades, que son mayores mientras más
pequeñas son las jurisdicciones, como por ejemplo, motivar el desplazamiento de
los individuos ricos de comunidades con fuertes programas de distribución igualitaria
de la renta a otras comunidades con programas de distribución menos agresivos,
en tanto que los individuos pobres harían lo contrario; suceso que se presenta,
incluso cuando existe en la sociedad el deseo general de eliminar la pobreza, a
causa del denominado comportamiento “free-rider”, es decir, la tendencia de los
individuos a buscar formas en que puedan gozar de los beneficios de un programa,
por ejemplo, redistributivo, dejando la carga de su financiamiento a otros. Por tanto,
el éxito de una política redistributiva es más probable si es ejecutada centralmente,
ya que la movilidad a través de las fronteras nacionales es generalmente menor.
20
En lo que al problema de la asignación respecta, la conveniencia de la ejecución de

la función económica de asignación centralizada o descentralizada, dependerá del
alcance o la amplitud de los beneficios que generarán los bienes o servicios públi-
cos a producir; así, si su cobertura es multicomunitaria, entonces la provisión cen-
tral será la adecuada, ya que el gobierno central es el que tendrá la capacidad de
determinar el nivel de producción basándose en los beneficios que los individuos de
todas las comunidades afectadas recibirán de una unidad marginal, aproximándo-
se, de esta forma, a la eficiencia; en cambio, una comunidad particular no lo haría,
porque tendería a pensar sólo en sus residentes.
En respuesta al problema de la división entre los niveles de gobierno de la función

asignación, Oates postula “El Teorema de la Descentralización”, que parte del aná-
lisis de un caso que denomina de “correspondencia perfecta”, el cual es un modelo
ideal en el que cada nivel de gobierno conoce plenamente las preferencias de sus
ciudadanos y trata de maximizar su bienestar, por lo que el nivel de producción
proveído es Pareto-eficiente, y su financiamiento se efectúa mediante la fijación del
precio según el principio del beneficio1. Este teorema establece lo siguiente:
“Para un bien público – cuyo consumo está definido para subconjuntos geográficos
del total de la población y cuyos costos de provisión de cada nivel de output del
bien en cada jurisdicción son los mismos para el gobierno central o los respectivos
gobiernos locales – será siempre más eficiente (o al menos tan eficiente) que los
gobiernos locales provean los niveles de output Pareto-eficientes a sus respectivas
jurisdicciones que la provisión por el gobierno central de cualquier nivel prefijado y
uniforme de output para todas las jurisdicciones”.
Al respecto, el defecto básico del gobierno central es su probable insensibilidad a

las diversas preferencias de los individuos de las distintas comunidades, por lo que
en aquellos casos en que la producción de un bien o servicio público afecte a una
zona específica, tal vez convendría que éste fuera proporcionado por un nivel local
de gobierno, dado que tendría mayor capacidad que el gobierno central para iden-
tificar el nivel de producción que desean según sus gustos los consumidores de
dicha zona. Además, como argumentó Charles Tiebout (1956, citado por Oates,
1994, pág. 130), en un sistema de gobiernos locales, se incentivan los desplaza-
mientos eficientes, ya que los consumidores de bienes y servicios públicos pueden
seleccionar de entre todas las localidades aquella que le ofrezca el paquete fiscal
que mejor se adapte a sus preferencias, es decir, cierto nivel de producción de
bienes y servicios públicos con su respectivo nivel de pago de tributos para financiarlo.
1 El “Principio del Beneficio” postula el pago de tributos por los individuos que gozan de los bene-
ficios generados por los bienes y servicios públicos, conforme a la cantidad y valor de los bene-
ficios obtenidos.
21
Adicionalmente, la provisión de bienes y servicios públicos por parte de gobiernos

locales genera una mayor experimentación e innovación en su producción, debido
al desarrollo de diversas técnicas en las diferentes localidades y a las presiones com-
petitivas con las localidades vecinas, que conducen a las localidades a intentar
implementar procesos de producción cada vez más eficientes y efectivos. Por lo tanto,
dice Oates (1977), “un sistema de gobiernos locales puede promover tanto la eficiencia
estática como la dinámica en la provisión de los bienes y servicios públicos”.
Así mismo, la descentralización puede conducir a niveles más eficientes de produc-

ción pública, en tanto que las decisiones de gasto están más relacionadas con su
costo real, por ende, los niveles deseados de bienes y servicios públicos coincidirán
con mayor aproximación a la disponibilidad a pagar a través de tributos de los con-
sumidores para financiarlos.
Como resultado de este análisis de los argumentos económicos en favor de una y

otra forma de gobierno (centralizado y descentralizado), Oates concluye que una
forma óptima de gobierno es un sistema federal, en el que se aprovechen las ven-
tajas económicas de ambos tipos de gobierno mediante la existencia de un gobier-
no central, que intervenga en las funciones de distribución, estabilización y asigna-
ción, y gobiernos locales, que tomen decisiones respecto a las tareas de la función
asignación en las que tengan ventaja comparativa en términos de eficiencia, para
satisfacer las demandas de bienes y servicios públicos de los agentes económicos
bajo su jurisdicción, mismos que deben financiarse bajo el principio del beneficio.
1.1.2. Tributación en un Sistema Federal
En la realidad la fijación de precios conforme al principio del beneficio sólo se prac-

tica en la provisión de unos cuantos bienes y servicios públicos, y se da mayor
importancia a la tributación basada en el principio de la capacidad de pago, debido
a que es difícil determinar la asignación de beneficios de gran parte de los progra-
mas públicos.2 Por eso, cuando se trata el problema de la tributación resulta nece-
sario considerar tanto las implicaciones sobre la eficiencia económica como sobre
la distribución de la renta de los diferentes tributos a disposición del gobierno. Pero
este análisis se torna más complejo cuando en vez de considerar un sistema cen-
tralizado de gobierno, en el que las ineficiencias generadas por los tributos son
resultado de la diferencia entre el precio pagado (tributo) y el beneficio recibido de
los bienes y servicios públicos, se considera un sistema fuertemente descentraliza-
2 El “Principio de la Capacidad de Pago” postula el pago de tributos conforme al nivel de ingresos

o de riqueza de los individuos, con independencia de la cantidad y valor de los beneficios que
obtengan de los programas públicos.
22
do de la hacienda pública, en el que a dichas ineficiencias también habría de aña-

dirse las provocadas por los flujos interjurisdiccionales de mercancías y factores de
producción. En palabras de Oates (1977, págs. 163-164), “De hecho, se constata
que algunos tributos que se comportan muy bien de acuerdo con standard de efi-
ciencia y criterios de equidad cuando se establecen por el gobierno central, son
poco satisfactorios cuando se adopta a niveles más descentralizados de gobierno”.
Asimismo, Oates hace el reconocimiento de que conforme se abandona el mundo

ideal para entrar en el terreno del mundo real en el que es difícil conocer con exac-
titud los gustos y preferencias de las personas, y en el que además existen
ineficiencias distributivas, el problema del diseño de un sistema impositivo se hace
aún más complicado, hecho por el cual las decisiones que se tomen al respecto se
ubicarán generalmente por debajo del óptimo de bienestar. Adicionalmente, exis-
ten otros muchos factores de diferente índole a la económica con los que se debe
contar, así como otros diversos aspectos de la misma índole económica, que hacen
que la decisión a tomar dependa de las circunstancias del momento, por lo que se
entra al terreno del second best, principio que establece, según conclusiones de
Richard Lipsey y Kelvin Lancaster (1956, citado por Oates, 1977, págs. 164-165) en
su estudio sobre la materia, “un programa que satisface una condición de eficiencia
paretiana puede empeorar el estado del sistema en base exclusivamente a razones
de eficiencia en vez de mejorarle, a menos que todas las demás condiciones de
eficiencia se cumplan simultáneamente.
Pero si bien es cierta la gran dificultad que entraña el problema de la tributación en

un sistema federal, Oates dice que para examinarlo, “al menos podemos establecer
una presunción realista a favor de ciertas características generales de un sistema
de ingresos” (Oates, 1977, pág.165); para ello, Oates postula una serie de princi-
pios teóricos generales para el diseño de un sistema federal de tributación, para lo
que propone el análisis de estándares para la valoración del sistema de ingresos y
el estudio de los problemas de tributación en una hacienda multinivel.
A) Criterios de Oates para la Evaluación de un Sistema Fiscal
Minimización del Exceso de Gravamen
Los tributos a recaudar deben ser suficientes para financiar el gasto público, pero
no deben provocar efectos secundarios perversos que distorsionen el funciona-
miento del sistema económico, dando, como resultado la pérdida de bienestar de
los consumidores, pues de ser así, habrá un exceso de gravamen que es equiva-
lente a dicha pérdida de bienestar. Principio que para Oates favorece la implemen-
tación de tributos “neutrales”, ya que éstos solamente provocan un efecto renta en
23
los individuos al reducir su renta disponible en el monto del impuesto, lo que si bien
afecta a la baja su nivel de gasto, no lo hace en el comportamiento de sus decisio-
nes de mercado entre bienes, servicios y actividades alternativas, es decir, no se
genera efecto sustitución.
Permitir una Efectiva Toma de Decisiones Colectivas
Este segundo criterio propone que el sistema tributario debe ser tal, que dote a los
individuos en su rol de electores, de capacidad para la toma de decisiones inteli-
gentes en cuanto a las actuaciones fiscales del sector público; es decir, que dicho
sistema tributario influya en el nivel y composición del gasto público deseado por la
colectividad. Para esto es necesario que los individuos identifiquen corresponden-
cia entre sus contribuciones tributarias y los beneficios que se obtienen de cada
programa público, a fin de que elijan conscientemente si les conviene apoyarlos u
oponérseles. Y en aras de la consecución de este principio, Oates propone, ha-
ciendo referencia a James Buchanan (1967), la adopción de “tributos finalistas”,
cuyos ingresos se dirigen a programas específicos, y tributos con los que los indivi-
duos identifiquen plenamente su responsabilidad tributaria.
Nuevamente los tributos neutrales vuelven a ser buenos candidatos para el logro
de este criterio, ya que el patrón de incidencia de éstos es relativamente claro y
cierto, pues los individuos no pueden evitar la carga del tributo mediante modifica-
ciones en su conducta para traspasarlo a otros individuos. Pero en este caso, los
tributos neutrales adicionalmente deben tener un patrón de incidencia que aproxi-
madamente corresponda con la distribución de beneficios del gasto público.
La consecución de un alto grado de correspondencia entre los tributos y los benefi-

cios obtenidos del gasto público, hace también deseable que los programas de
hacienda se realicen a niveles descentralizados de gobierno, pues si se realizan
con fondos procedentes del gobierno central recaudados en el territorio nacional,
se rompe dicha vinculación, motivándose así los intentos de los gobiernos locales
para maximizar el presupuesto con la finalidad de minimizar el costo por beneficio
recibido de sus electores.
Otorgar un Patrón Equitativo de Incidencia
Este criterio de equidad entra en conflicto con los dos criterios de eficiencia anterio-
res, debido a que éstos conducen a la aplicación de tributos bajo el principio del
beneficio para llevarse a cabo, es decir, que exista la mayor correspondencia entre
contribuciones tributarias y beneficios recibidos del gasto público; aspecto que se
contrapone con el juicio ético de la equidad, que lleva a pensar que con fines redis-
24
tributivos los ricos deben participar con una mayor contribución al gasto público que
los pobres, para alcanzar la distribución de la renta deseada por la sociedad.
Por tanto, bajo este criterio se debe considerar explícitamente, mediante un análisis
de equilibrio general, la incidencia de la política presupuestaria, es decir, los efectos
tanto de los programas de ingreso como de gasto público, para determinar la afec-
tación sobre la distribución de la renta.
Bajos Costos de Administración e Inspección
Este último criterio consiste en procurar que los costos que implique el sistema
tributario tanto a las autoridades tributarias como a los contribuyentes no sean sig-
nificativos, con el propósito de asegurar el cumplimiento efectivo de las obligacio-
nes tributarias.
B) Modelo de Hacienda Local Eficiente de Oates
Oates (Oates, 1977, págs. 174-178), formuló un modelo de hacienda local en el que
ejemplifica y demuestra sus argumentos y conclusiones respecto a los criterios pro-
puestos para la evaluación de un sistema fiscal. Dado el alto grado de apertura
existente en los niveles más descentralizados de gobierno que facilita la movilidad
de mercancías y factores de producción, este modelo lo basó en el mundo Tiebout,
en el que una variedad de gobiernos municipales ofrecen diferentes paquetes fisca-
les, es decir, diferentes niveles de servicios públicos producidos y prestados a dife-
rentes precios (tributos) cuyo monto corresponde directamente al nivel de los servi-
cios, y tal como sucede en un mercado privado, los individuos seleccionan el pa-
quete fiscal que más les conviene de acuerdo a sus gustos y preferencias.
Supuestos del Modelo:
• Cada gobierno local impone la misma cuota a cada uno de los residentes en la
comunidad, la cual es suficiente para permitir al gobierno municipal cubrir los
costos de provisión del bien público (tributo = gasto público total / número de
residentes), lo que implicaría que a mayor población menor tributo, y dado un
nivel de gasto público puro, se tendería al desplazamiento a zonas pobladas y
con ello a la unificación del gobierno.
• Los gobiernos locales proveen bienes públicos impuros; más específicamen-

te, se supone que, aunque el nivel de consumo es igual para todos los miem-
bros de la comunidad, la cantidad consumida por cabeza depende tanto del
nivel de output del bien, como de la población de la comunidad. Es decir, se
25
incorporan al modelo los costos de congestión, que significa que a mayor po-
blación, dado el output del bien, menor consumo para todos los residentes, lo
que evita las implicaciones del supuesto anterior.
• Todas las comunidades poseen idénticas funciones de producción para los

bienes públicos locales y producen este bien bajo condiciones de costos cons-
tantes. Si se duplica la población se duplica también el gasto.
• Cada comunidad está comprometida en el mantenimiento de un nivel de con-

sumo específico del bien público local. El nivel de consumo variaría entre las
comunidades, pero permanece inalterado dentro de cualquier comunidad. Dado
un nivel de servicios, un residente adicional implicará un gasto adicional equi-
valente al gasto por residente antes de su entrada para mantener el nivel es-
pecífico de consumo.
Bajo estos supuestos, los individuos al elegir la comunidad donde les conviene
residir se enfrentan a un mercado competitivo en el que los individuos compran
bienes públicos locales pagando un precio igual al costo marginal, es decir, al gasto
adicional que implica su entrada a la comunidad para mantener el nivel de consu-
mo, por lo que sus decisiones estarían basadas en los costos de oportunidad rea-
les. Entonces, cabría esperar a fin de que los individuos maximicen su bienestar,
que la elección de los individuos tratará de igualar el beneficio marginal con su
costo marginal, de tal manera que si tienen una demanda relativamente alta de
bienes públicos preferirán vivir en una comunidad con nivel alto de consumo del
bien público pagando un importe tributario también relativamente alto, y viceversa,
en el caso de tener demanda inferior de bienes públicos locales.
Por todo lo anterior, se puede decir que un impuesto de capitación se comporta

conforme a los criterios de eficiencia propuestos, debido a que no hay forma de
evitar el pago de los bienes públicos que consumen los individuos que es equiva-
lente a su costo, y por la forma en que los individuos maximizan su bienestar. Ade-
más, implicaría costos de administración y cumplimiento relativamente bajos.
Sin embargo, para que un sistema tributario basado en el impuesto de capitación

no tuviera oposición alguna, sería requisito indispensable que la distribución de la
renta fuera considerada por la sociedad como equitativa. De lo contrario sería de-
seable la adopción de un sistema tributario que trate de subsanar la inequidad en la
distribución de la renta, como por ejemplo, mediante la tributación bajo el principio
de capacidad de pago, incluyendo tributos sobre la propiedad, las ventas y la renta,
así como derechos sobre los usuarios, tales como peajes y pagos por licencias.
26
C) El Uso por los Gobiernos Locales de Tributos No Basados en el Principio

del Beneficio
Impuesto Sobre la Renta Proporcional
Si suponemos que una de las comunidades del modelo anterior sustituye el impuesto
de capitación por un impuesto sobre la renta proporcional mientras las demás lo con-
tinúan usando, se presentarán en ella dos efectos que distorsionan la asignación de
recursos provocando ineficiencia. El primero, sería un cambio de conducta de la
selección entre trabajo y ocio. Y el segundo, crea exceso de gravamen, porque se
estimula la movilidad de los individuos entre comunidades, debido a que como el
tributo – precio del impuesto sobre la renta proporcional depende tanto del nivel del
consumo como de la renta de los individuos, entonces los individuos de renta alta
pagarán tributos más altos que los pobres, lo que incentiva a los ricos a emigrar hacia
otras comunidades con niveles de servicios similares, y a los pobres de otras comuni-
dades a inmigrar a la comunidad para tener mejor nivel de servicio con menos pago
de impuestos; hecho que presionaría a aumentar el tipo impositivo a fin de compen-
sar la pérdida de recaudación por la salida de ricos para mantener el nivel de servicio.
Por lo tanto, la aplicación del impuesto sobre la renta proporcional a nivel local puede
generar, en adición a los efectos adversos en la eficiencia, mayor inequidad.
Impuesto Sobre Ventas (ad valorem)
Suponiendo ahora que el impuesto de capitación se sustituye por un impuesto so-

bre las ventas ad valorem, que grava las compras de todos los bienes y servicios.
Si las compras en otras comunidades implican relativa dificultad, se esperaría que
hubiera un efecto similar al del impuesto sobre la renta proporcional en cuanto a la
movilidad de los individuos, puesto que los individuos con altos niveles de gasto,
que generalmente son los individuos de altos ingresos, serán motivados a emigrar
a comunidades con similares niveles de servicio, y los individuos con bajos niveles
de gasto de otras comunidades, que generalmente son pobres se verán incentivados
a inmigrar. Pero si adicionalmente las compras en otras comunidades son relativa-
mente fáciles, entonces, los individuos con altos niveles de gasto realizarán sus
compras en otras comunidades, y los individuos con bajos niveles de gasto, que
muy probablemente realicen sus compras en la comunidad, terminarán soportando
la carga del impuesto, aumentando así la inequidad.
Impuestos Sobre la Renta de Sociedades
En este caso, Oates supone que una comunidad impone un tributo sobre la renta
neta generada por las empresas dentro de su jurisdicción, para lo cual, haciendo
27
referencia a Arnold Harberger (1962), supone que el tributo es equivalente a un

impuesto sobre el uso del capital en la comunidad, y además añade al modelo los
siguientes supuestos:
• Sólo hay dos factores de producción, capital y trabajo;
• Las unidades de capital y trabajo son perfectamente homogéneas;
• Los factores tienen oferta perfectamente elástica al mismo precio para todas
las comunidades; y
• Las funciones de producción de los bienes privados son las mismas en todas
las comunidades y presentan rendimientos constantes a escala.
Bajo estos supuestos adicionales, el impuesto sobre el capital ocasionará, en pri-

mer lugar, el encarecimiento de la producción de bienes y servicios privados en la
comunidad, creando con ello un incentivo para el desplazamiento de empresas in-
tensivas en capital a otras comunidades, y el desincentivo a instalar nuevas empre-
sas de este tipo en la comunidad; hecho, que provocará el aumento del precio
efectivo del capital en la comunidad. Por otra parte, los trabajadores residentes de
la comunidad estarían gozando de servicios públicos libres de cobro, lo que motiva-
ría la inmigración de trabajadores de otras comunidades, reduciéndose así el precio
del trabajo en la comunidad, pero aunque sea menor, habrá quienes prefieran residir
en la comunidad para gozar de servicios públicos gratuitos. Entonces, como resulta-
do de que el precio relativo del capital sea mayor en la comunidad que en otras
comunidades, los procesos productivos de las empresas de la comunidad adoptarán
técnicas intensivas en trabajo, por lo que la relación capital / trabajo será menor que
en las demás comunidades y, por ende, el producto marginal del capital será más alto
y el producto marginal del trabajo más bajo que en las otras comunidades; observán-
dose así una evidente ineficiencia a nivel nacional, pues el impuesto frustra la locali-
zación de los factores en aquellas comunidades en las que su productividad marginal
sea mayor, y con ello, la maximización de la producción nacional.
Impuesto Sobre la Propiedad (ad valorem)
Ahora vamos a suponer que el impuesto de capitación de una comunidad es reem-

plazado por un impuesto ad valorem sobre el suelo y las construcciones. Tal cam-
bio implicaría, en principio, que los arrendatarios pudieran consumir servicios públi-
cos libres de cargo, motivándose así un aumento en la demanda de vivienda de
alquiler que provocaría el aumento de su precio y, por ende, de la renta bruta de los
propietarios, compensando todo o en parte el pago del impuesto; de tal manera que
28
los arrendatarios finalmente terminarían pagando los servicios públicos que consu-
men en algún grado.
No obstante, el impuesto implica dos tipos de ineficiencias, por una parte,

distorsionan la conducta de selección del nivel de servicio de vivienda de los arren-
datarios, pues éstos tenderán a economizar el gasto en vivienda debido a que el
precio que pagarían por los servicios públicos dependerá del alquiler; por otra
parte, alteraría los valores relativos de las propiedades en la comunidad, ya que
aumentaría el valor de las viviendas de bajo precio y disminuiría el de las vivien-
das de precio alto, como consecuencia del incremento de la demanda de vivien-
das de bajo precio y el simultáneo decremento de la demanda de las viviendas de
precio alto, debido a que los habitantes de viviendas de alto valor se darían cuen-
ta que el tributo-precio que pagan con el nuevo impuesto es mayor que el que
pagaban con el impuesto de capitación y mayor que el que pagarían en otras
comunidades con niveles similares de servicios públicos, en tanto que quienes
habitan viviendas de valor relativamente bajo estarían pagando un tributo menor
que antes y que en otras comunidades.
Sin embargo, este resultado implica, cuando menos a corto plazo, una menor movi-
lidad de los individuos entre comunidades para tratar de eludir el pago de impues-
tos a lo que sería con impuestos sobre la renta o ventas, dado que el impuesto
sobre la propiedad probablemente se capitalice, ya que la reducción en la demanda
de viviendas de alto valor se traduciría en disminución de su precio de alquiler, y la
expectativa de una menor renta futura por concepto de alquiler se reflejaría inme-
diatamente con una pérdida en el valor de la propiedad; en tanto que el aumento de
la demanda de la vivienda de bajo valor genera un aumento en el precio de alquiler
por la cuantía del exceso de la deuda tributaria de los propietarios.
Lo anterior nos muestra que el patrón de incidencia del impuesto tendrá propieda-
des redistributivas progresivas sólo en el caso extremo en que todos los ocupantes
de las viviendas sean propietarios de ellas; pero si los individuos relativamente ri-
cos son dueños de varias viviendas de bajo valor que están arrendando, el impues-
to sobre la propiedad se tornaría regresivo.
De este análisis del uso por los gobiernos locales de tributos que no están basados
en el principio del beneficio, Oates concluye que en el sencillo mundo Tiebout, con
perfecta movilidad en respuesta a los incentivos económicos, su aplicación puede
provocar altos costos por exceso de gravamen, que se manifiesta por el desplaza-
miento ineficiente de personas y empresas entre comunidades, debido a que tales
tributos no reflejan el verdadero costo de los servicios públicos. Además, es proba-
ble que los objetivos distributivos de los tributos bajo el principio de la capacidad de
29
pago sean frustrados, debido a que sobre quienes recae la imposición más fuerte-
mente, los ricos, son motivados a abandonar la comunidad.
Por ello, dice Oates, “lo que el análisis parece sugerir es que, cuando las unidades
económicas son sensibles al tratamiento fiscal local en términos de decisiones
locacionales, parecería juicioso que el gobierno local no se separara demasiado
radicalmente de alguna cruda aproximación a las formas de tributación basadas en
el principio del beneficio” (Oates, 1977, p. 188). Y agrega, que dicha sensibilidad
tenderá a variar directamente con el grado de movilidad de individuos y factores de
producción entre las jurisdicciones, que a su vez depende de cierto número de
variables económicas, sociológicas y tecnológicas, entre las que se encuentran el
tamaño geográfico de las jurisdicciones y la accesibilidad y rapidez de los medios
de transporte como los más importantes. Por lo tanto, el uso de tributos bajo el
principio de la capacidad de pago, podría implementarse cuando tal movilidad sea
poco factible, caso en el que el problema de la tributación local sería muy parecido
al del gobierno central, considerar los efectos en la eficiencia económica y de equi-
dad de los cambios impositivos en la localidad en vez de en los movimientos de
personas y factores productivos a otras jurisdicciones.
D) Otros Problemas en la Tributación Local
Oates adiciona otros tres problemas a la tributación local, la exportación de tributos,

la competencia tributaria y los costos administrativos y de cumplimiento de la
tributación. En la exposición de los dos primeros problemas hace referencia a los
trabajos teóricos y empíricos de Charles McLure (1967, 1969 y 1970) sobre el pro-
blema de la eficiencia en la asignación y la incidencia asociada con tributos descen-
tralizados en el esquema de un modelo de equilibrio general. En ellos se refiere a
un sistema en el que las elecciones de las familias no son sensibles a las diferen-
cias fiscales regionales, pero los flujos de capital sí, de tal manera que la aplicación
local de tributos regionales sobre el capital o sobre la producción, pueden generar
ineficiencias en la asignación de recursos y efectos distributivos adversos.
Exportación de Tributos
McLure demostró que los tributos sobre la producción regional pueden ser traslada-
dos en algún grado a los residentes de otras jurisdicciones a través del aumento en
precios de los productos locales, de los cuales, parte se venden fuera de la jurisdic-
ción que tributa el impuesto o compran no residentes dentro de dicha jurisdicción;
de tal manera, que los residentes de otras Jurisdicciones terminan financiando par-
te de los servicios públicos locales, fenómeno que McLure denominó “exportación
de tributos”. Dicho fenómeno, si bien a corto plazo parece una ventaja para aque-
30
llos gobiernos locales que lo consiguen, a largo plazo se puede traducir en la pérdi-
da de nuevas inversiones. Además, el hecho de que los residentes locales no
soportan en su totalidad el costo de los servicios públicos, representa un incentivo
para presionar el output de dichos servicios por encima del nivel eficiente, debido a
que su costo marginal es menor que el costo total marginal de los programas públi-
cos, ineficiencia que se hará efectiva si los funcionarios locales no expanden el
gasto sólo hasta el punto en que los beneficios de una unidad monetaria marginal
de gasto igualen a la porción de una unidad monetaria adicional del tributo soporta-
do por los no residentes, para que los beneficios marginales igualen a los verdade-
ros costos marginales.3
Competencia Tributaria
Como se vio en el caso de la tributación local sobre el capital en el análisis del

modelo de Oates, un impuesto sobre el capital local desincentiva el empleo de ca-
pital en la localidad y motiva el desplazamiento de este factor a otras jurisdicciones,
resultando diferencias inter-jurisdiccionales en el producto marginal del capital, y
consecuentemente una pérdida de output nacional. Además, para aquellas juris-
dicciones que gravan excesivamente el tributo puede haber serios efectos sobre
sus niveles de renta y empleo, debido a que se desincentiva a las nuevas inversio-
nes y a la permanencia de las existentes. De tal manera, que los gobiernos locales
tienden a mantener bajos los tipos tributarios, a fin de atraer inversiones y mantener
las existentes para estimular el empleo y la renta de su localidad, conducta que da
lugar al problema de la “competencia tributaria”, que como ha de esperarse, esta
conducta dará como resultado la producción de niveles inferiores a los eficientes de
servicios públicos, o sea, debajo de aquellos niveles en los que los beneficios mar-
ginales igualen a los costos marginales, lo cual es contraproducente, pues las deci-
siones locacionales de las empresas también otorgan importancia a los beneficios
que ofrecen los programas públicos. Debido a ello, es probable que los gobiernos
locales reduzcan los niveles de beneficios en aquellos programas que no otorgan
beneficios directos a las empresas locales, tales como los programas de bienestar
público.
Como es evidente, la fuente de estos dos problemas es también la factibilidad y

accesibilidad de la movilidad inter-jurisdiccional de personas y factores productivos,
que posibilita la evolución tributaria local, provocando ineficiencias en el uso de los
recursos y frustración de los objetivos redistributivos. Como solución a estos pro-
blemas tributarios, Oates propone: “para evitar estas dificultades, los gobiernos
3 Oates justifica la exportación de tributos en los casos en que los no residentes hagan uso de los
servicios públicos locales, como por ejemplo tributos turísticos, con los que paguen su goce, pues
se fundan en el principio del beneficio, y no tienen efectos asignativos y distributivos adversos.
31
descentralizados pueden tratar de buscar bases de tributación inmóviles” (Oates,

1977, pág.174). Aunque como ya se vio, el grado de movilidad depende de diver-
sas variables, siendo las más importantes, el tamaño de la jurisdicción y la rapidez
y accesibilidad de los medios de transporte; sin embargo, incluso las jurisdicciones
más pequeñas cuentan con un factor inmóvil, el suelo. Oates señala una serie de
atribuciones positivas que tiene para la hacienda local la tributación del suelo:
“Un impuesto sobre el valor del suelo será un tributo neutral de acuerdo con la
teoría económica, puesto que la oferta de suelo es fija, un impuesto sobre la renta
del suelo (o sobre su valor) será capitalizado totalmente en forma de un valor de
mercado del suelo más reducido. No hay posibilidad de escapar al tributo y, por
tanto, no hay exceso de gravamen. La tributación local sobre el valor del suelo se
ha defendido también por razones de equidad. Puesto que los servicios locales
proporcionan beneficios a los usuarios de las propiedades locales y, por tanto, au
mentan el valor de su propiedad, un impuesto sobre el suelo puede proporcionar
una forma aproximada de tributación de acuerdo con el principio del beneficio. Ade
más, puesto que la propiedad de cantidades sustanciales de suelo valioso está
asociada normalmente con niveles altos de riqueza, un impuesto sobre el suelo
puede conseguir buenos resultados, de acuerdo con los criterios de tributación ba
sados en la capacidad de pago” (Oates, 1977, pág.195).
Aunque Oates reconoce que es dudoso que el suelo constituya una base tributaria
suficientemente grande como para financiar todo el gasto público local.
Costos Administrativos y de Cumplimiento
Oates destaca que los costos en que incurren los gobiernos locales para recaudar
eficazmente los tributos, así como en los que incurren los contribuyentes locales
para cumplir con sus obligaciones fiscales, son frecuentemente más altos que los
generados por los gobiernos centrales, pues dice: “la recaudación de los tributos y
su administración parecen ser actividades con economías de escala considerables,
y por tal razón un uso amplio de la tributación a niveles descentralizados de gobier-
no puede implicar frecuentemente altos costos reales”. (Oates, 1977, pág. 196)
E) La Armonización Tributaria
Oates define a la “armonización tributaria” como “un esfuerzo cooperativo que pro-
pone un sistema de tributación que minimiza el exceso de gravamen y que permita
un patrón deseable de incidencia." (Oates, 1977, pág. 197). Y distingue entre dos
tipos de armonización tributaria, cuyo ejercicio sería deseable que fuera conjunto,
la “armonización tributaria horizontal” y la “armonización tributaria vertical”.
32
Armonización Tributaria Horizontal
La armonización tributaria horizontal es la que puede ser ejercida entre jurisdiccio-

nes de un mismo nivel de gobierno, con la finalidad de evitar distorsiones asignativas
y distributivas inter-jurisdiccionales causadas por la movilidad de personas y facto-
res productivos por motivos tributarios, es decir, para evitar el exceso de gravamen.
Dice Oates, que una vía prometedora en esta dirección es la adopción de sistemas
tributarios similares, pues de esa forma será menor el incentivo para que los indivi-
duos seleccionen lugar de residencia en base a programas tributarios en los que
resulten más favorecidos. Pero, si bien es posible que todos los gobiernos locales
apliquen los mismos tributos, es imposible que adopten los mismos tipos tributarios,
pues cada jurisdicción otorga niveles de servicio diferentes de acuerdo a las prefe-
rencias de sus residentes, y cuentan con bases tributarias diferentes. Por lo tanto,
según palabras de Oates, “la armonización fiscal no implica uniformidad perfecta en
los tipos y en las formas de tributación entre las distintas jurisdicciones. Más bien
se refiere al desarrollo de sistemas de tributación que, sujetos a los objetivos eco-
nómicos de cada una de las jurisdicciones (esto es, a los niveles seleccionados de
servicios públicos en cada comunidad), sirvan para promover un uso eficiente de
recursos y un patrón equitativo de incidencia.” (Oates, 1977, pág. 199).
Un atributo más de la armonización tributaria horizontal, es que puede hacer facti-

ble la aplicación de programas redistributivos por los gobiernos locales si éstos son
similares en todas las jurisdicciones; de tal manera, que unas jurisdicciones no sean
más atractivas que otras por razones puramente distributivas, pues de lo contrario,
hemos visto previamente que la función distributiva está muy limitativa para los
niveles más descentralizados de gobierno.
Oates establece dos pautas para la armonización tributaria, que consisten en lo

siguiente: (Oates, 1977, págs. 199-200)
1. Cuando la movilidad inter-jurisdiccional de ciertas unidades económicas sea

elevada, la tributación de esas unidades debería ser de forma similar en todas
las jurisdicciones. Además, los tipos a los que se gravan localmente esas
unidades no deberían variar grandemente entre las jurisdicciones, excepto en
la medida en que las diferencias en los tipos sean compensadas, al menos
aproximadamente, por diferencias en los beneficios que esas unidades obtie-
nen de los servicios públicos.
2. Es deseable, siempre que sea posible, y cuando sea consistente con los obje-
tivos distributivos, hacer un uso más amplio de la tributación sobre las unida-
33
des económicas inmóviles – aquellas cuya localización es relativamente in-

sensible a las diferencias fiscales entre las jurisdicciones.
Armonización Tributaria Vertical
Como ya se ha dicho en repetidas ocasiones, el grado de movilidad de las unidades

económicas depende de diversas variables geográficas, sociales y técnicas, siendo
las más importantes el tamaño de la jurisdicción y la rapidez y accesibilidad del
transporte, como también se mencionó. De tal forma que puede darse el caso de
que una unidad económica tenga un alto grado de movilidad ante diferencias fisca-
les entre jurisdicciones pequeñas y tenga un bajo grado de movilidad si son grava-
das por el gobierno central. Esto, que nos lleva a la elección de tributos entre
niveles de gobierno, es el problema de la “armonización vertical” de los sistemas
fiscales.
Algunos exponentes de la tributación se han pronunciado por la doctrina denomina-

da de la “separabilidad de fuentes”, en la que se argumenta que cada nivel de
gobierno debe tener sus propias fuentes de ingreso, o bases tributarias de uso
exclusivo, de forma que no se presente concurrencia tributaria de los diferentes
niveles de gobierno en el sistema tributario nacional.
Para Oates, la propuesta de la separabilidad de fuentes tiene poca lógica económi-

ca, que aunque se suele argüir que ésta protege al sistema tributario nacional de
las tendencias de concentración tributaria por parte del gobierno central, una apli-
cación estricta de esta doctrina puede ser bastante costosa. En su lugar, Oates se
inclina por una doctrina antagónica que han experimentado varios países, denomi-
nada “tributación coordinada”, la cual postula que los diferentes niveles de gobierno
pueden compartir la misma base tributaria conveniando la colaboración en ciertas
acciones administrativas, a fin de aprovechar las economías de escala de su mane-
jo, y así dotar a los niveles más descentralizados de gobierno de fuentes tributarias,
que de otra forma, no les serían atractivas por los altos costos que significaría su
empleo.
Por estas razones, Oates concluye en su análisis del “argumento a favor de la ar-
monización tributaria”, que ”…el sistema tributario más efectivo bajo una forma fe-
deral de gobierno puede significar perfectamente tanto coordinación vertical como
horizontal de la tributación…”(Oates, 1977, pág. 202).
34
F) La Función de las Transferencias Intergubernamentales y la Participa-

ción del Ingreso
Para tratar de evitar o minimizar la serie de problemas que pueden surgir por la
tributación local de gravámenes bajo el principio de la capacidad de pago, que he-
mos estado analizando, Oates propone dos soluciones alternativas. La primera, y
según sus palabras, “la más atractiva”, es, como ya se ha sugerido, que los gobier-
nos descentralizados apliquen el principio tributario del beneficio para financiar la
provisión de servicios públicos, y que el gobierno central tribute bajo ambos princi-
pios, el del beneficio y el de capacidad de pago, y se aplique un impuesto nacional
negativo sobre la renta. Y la segunda, haciendo referencia a Alvin Hansen y Harvey
Perloff (1944), separar la responsabilidad de recaudar ingresos de la de determinar
los niveles de output de los servicios públicos, según la cual, adicionando las ade-
cuaciones de eficiencia y eficacia que hace Oates, el gobierno central podría recau-
dar la mayor parte de los ingresos públicos, y mediante un sistema adecuadamente
diseñado de transferencias intergubernamentales incondicionales, proveer a los
gobiernos descentralizados de fondos para el financiamiento de alguna parte de su
gasto público.4 Alternativa esta última, que nos lleva al tema de las transferencias
gubernamentales, que si bien bajo un análisis global del federalismo fiscal este
tema y el del problema de la asignación tributaria entre niveles de gobierno son
complementarios, queda fuera de los alcances del análisis de la distribución de
“potestades” tributarias entre niveles de gobierno, que se propone el presente tra-
bajo; por ello sólo se trata brevemente a continuación.
La literatura enfatiza tres funciones potenciales de las “transferencias interguberna-

mentales” (Oates, 1999, págs. 1126-1128):
• La internalización de los beneficios diseminados a otras jurisdicciones,
• La equidad fiscal entre jurisdicciones, y
• La mejora de todo el sistema tributario
4 Oates dice que las transferencias incondicionales se distinguen porque no varían en su cuantía
de acuerdo con las decisiones presupuestarias del receptor, es decir, no fomentan desvíos en las
pretensiones de gasto de los gobiernos descentralizados, alejándose de las preferencias de sus
ciudadanos, a fin de obtener mayor cantidad de fondos. Y esto aunado a que el gobierno central
sólo provea una fracción de los ingresos de los gobiernos descentralizados, implica que las trans-
ferencias del gobierno central tendrán un efecto renta, sin efecto sustitución, sobre las decisio-
nes de gasto público de los gobiernos descentralizados, de tal manera que si los gobiernos
descentralizados desean expandir su gasto público tendrán que financiar las unidades margina-
les de servicios con sus propios ingresos.
35
Tales transferencias pueden tomar dos formas generales:
Transferencias Condicionales
Con estas transferencias intergubernamentales se restringe su empleo al receptor

para determinados programas o rubros de gasto. Estas transferencias, bajo la for-
ma de “transferencias de igualación”, teóricamente son concebidas para su empleo
en el financiamiento de parte de la provisión de los servicios públicos locales que
generan beneficios a los residentes de otras jurisdicciones, atendiendo al razona-
miento Pigouviano en el sentido de que este tipo de subsidios inducen a los indivi-
duos a incorporar en sus decisiones de actuación las externalidades positivas.
Transferencias Incondicionales
Son transferencias de suma fija que pueden ser empleadas libremente por el recep-
tor en lo que se desee. El propósito de estas transferencias habitualmente es el de
procurar la “equidad fiscal” a través de la canalización de fondos de jurisdicciones
relativamente ricas, a las más pobres, considerando criterios de “necesidad fiscal” y
“capacidad fiscal” de cada estado o localidad para su distribución, a fin de fomentar
el desarrollo de las regiones más pobres y alentar el aumento de su competitividad
económica y fiscal.
Por otra parte, como ya se ha mencionado, bajo el enfoque convencional de federa-

lismo fiscal de Oates, la administración central de impuestos no basados en el be-
neficio con una única tasa impositiva aplicada a una base impositiva nacional, no
genera localizaciones o relocalizaciones ineficientes de las unidades económicas
como lo sería en el caso de la administración descentralizada. Hecho que valida el
argumento a favor de la “Participación de Ingresos”, bajo la cual el gobierno central
recauda los impuestos a nivel nacional y, posteriormente, reparte entre los gobier-
nos de niveles descentralizados los ingresos obtenidos bajo la forma de transferen-
cias incondicionales; de forma tal, que dicho instrumento fiscal contribuya a mejorar
todo el sistema tributario, pero Oates reconoce que se debe tener un especial cui-
dado en no construir un sistema de transferencias demasiado grande, pues se co-
rre el peligro de minar la disciplina fiscal de los niveles más bajos de gobierno, ya
que según estudios de William Stine (1994), y de Shama Gamkhar y Wallace E.
Oates (1996), el gasto de los gobiernos estatales y locales tiene mayor respuesta a
los incrementos en las transferencias federales que la que tendría por incrementos
en el ingreso privado de la comunidad, a lo cual se le conoce como el “efecto mata-
moscas” (flypaper effect). (Oates, 1999, págs. 1129-1130)
36
1.2. El Análisis de Musgrave sobre la Asignación Tributaria entre Niveles de

Gobierno en el Marco Federal
Musgrave (1983), en su análisis del problema de la asignación tributaria “¿Quién

Debería Tributar, Dónde y Qué?”, expone brevemente un modelo ideal de sistema
fiscal también similar al de Tiebout, al que denomina “modelo de fiscalía” refiriéndo-
se al nombre que ha puesto a la nación donde se desarrolla (la cual está en una
galaxia desconocida y es habitada por un grupo de refugiados del planeta tierra).
En este modelo, además supone que la disponibilidad de bienes privados es
espacialmente neutral, y que los beneficios de los bienes sociales están limitados
espacialmente, por lo que los colonos seleccionan su localización mediante un pro-
ceso de “votar con los pies”, basándose en sus preferencias por los bienes sociales
y su desagrado por la congestión, dando como resultado un conjunto de comunida-
des que conforman jurisdicciones fiscales.
Por supuesto, si contrastamos este modelo idílico con la realidad, nos damos cuen-
ta que las estructuras fiscales existentes no han sido establecidas siguiendo una
lógica fiscal, ni tampoco las decisiones de localización de los individuos se realizan
considerando primeramente aspectos fiscales; pues las jurisdicciones existentes
reflejan fuerzas geográficas e históricas de la creación nacional, tales como ríos,
montañas, mares, guerras, rivalidad territorial, colonialismo y disputas regionales,
por las cuales fueron formadas, divididas y unidas en federaciones, dejando a las
jurisdicciones miembros ciertas demandas y responsabilidades fiscales hacia las
otras. (Musgrave, 1983, pág. 2)
Musgrave, en el citado análisis, señala cómo la estructura tributaria de una jurisdic-

ción depende de su marco jurisdiccional, porque jurisdicciones potencialmente in-
dependientes quizá deseen establecer reglas de conducta tributaria inter-jurisdic-
cionales, y cómo los arreglos tributarios verticales y horizontales entre jurisdiccio-
nes federadas dependen de los objetivos de la federación. Para explicar esto,
Musgrave empieza el estudio de las relaciones inter-jurisdiccionales en materia
tributaria exponiendo lo que acontecería en un contexto de “anarquía” en el que no
existieran reglas tributarias inter-jurisdiccionales; posteriormente introduce el esta-
blecimiento de “reglas tributarias” para la consecución de ventajas mutuas, impli-
cando el orden de propiedad de las bases tributarias y consideraciones de eficien-
cia en el comercio y la movilidad de factores; después centra su análisis en el pro-
blema de la asignación tributaria atendiendo el reparto de responsabilidades
tributarias entre niveles de gobierno, asumiendo, como buen exponente del enfo-
que convencional, que la función fiscal de distribución es primariamente tarea del
nivel central de gobierno y que las funciones de gasto están divididas según la
incidencia regional del beneficio de varios servicios públicos; y finalmente, conside-
37
ra cómo se afecta el problema de la asignación tributaria si la federación está com-

prometida con el objetivo de la igualación de niveles de servicios públicos o de las
capacidades fiscales entre las jurisdicciones miembros.
1.2.1. Anarquía Inter-Jurisdiccional
Con anarquía inter-jurisdiccional no existen reglas de coordinación tributaria entre

las jurisdicciones, por ende, cuando éstas operan en una economía cerrada son
libres de adoptar la estructura tributaria que quieran bajo los objetivos y propósitos
de política fiscal que deseen, considerando criterios de equidad, eficiencia, factibilidad
administrativa y su estructura económica, sin afectar con ello a otras jurisdicciones
con la exportación de carga tributaria, es decir, que la incidencia de los impuestos
que cobra una jurisdicción recaigan en residentes de otras; efecto, que sí podría
ocurrir si las jurisdicciones operan en una economía abierta, tal como generalmente
operan las federaciones, y ante el cual las jurisdicciones deben repensar el diseño
de sus estructuras tributarias a fin de evitar algunas implicaciones que podrían
generarse, mismas que se describen a continuación:
A) Comercio de Mercancías
La capacidad que una jurisdicción tiene para exportar carga fiscal a otras jurisdic-
ciones depende de su influencia en los precios nacionales, así, si ésta es fuerte, ya
sea porque la elasticidad de la demanda y/o la elasticidad de la oferta de los bienes
comercializados con los residentes de otras jurisdicciones es baja, la capacidad de
exportación de la carga fiscal también es fuerte. De tal manera que una jurisdicción
que intente exportar carga fiscal, y tenga capacidad para ello, debe buscar aquellos
tipos impositivos al consumo o a la producción de mercancías vendidas a residen-
tes de otras jurisdicciones que le ayuden a maximizarla; hecho que a nivel nacional
implicaría la pérdida de bienestar como efecto de la reducción del comercio, resul-
tando con mayor afectación las jurisdicciones más pequeñas debido a que estas
generalmente son tomadoras de precios en el mercado nacional.
Otra implicación que trae consigo la apertura comercial entre jurisdicciones miem-
bros de una federación sin coordinación tributaria, es que se introduce el riesgo
de la denominada por Musgrave “volatilidad de la base tributaria”, fenómeno que
se presenta cuando los residentes de las Jurisdicciones son inducidos a comprar
bienes de consumo en otras jurisdicciones donde las tasas tributarias son más
bajas.
38
B) Movilidad de Factores
Al considerar la movilidad de factores, la posibilidad de exportación de la carga

fiscal aumenta, pues en este caso las jurisdicciones tienen la posibilidad de gravar
el rendimiento de factores empleados en la jurisdicción, cuyos propietarios son resi-
dentes de otras jurisdicciones. Y debido a que la renta neta generada por estos
factores se exporta a las jurisdicciones donde residen sus propietarios, la tendencia
deseada seguramente será maximizar la tasa impositiva, misma que depende de la
elasticidad de la oferta de factores de otras jurisdicciones y, entre otras cosas, de
los impuestos sobre factores en las otras jurisdicciones; de forma, que tal tendencia
se ve limitada, pues una tasa relativamente grande podría inducir la salida de facto-
res a otras jurisdicciones donde la renta neta prometa ser mayor hasta que por
razones de arbitraje se igualen las rentas netas de todas las jurisdicciones. Por lo
tanto, el flujo de factores entre jurisdicciones se verá distorsionado, a menos de que
las tasas impositivas sean iguales en todas las jurisdicciones, resultando una pérdi-
da de eficiencia nacional de los factores.
Musgrave señala una estrategia para evitar dicha movilidad “ineficiente” de factores
entre las jurisdicciones, que consiste en gravar con la misma tasa tanto a los facto-
res empleados dentro de la jurisdicción como a los factores de propiedad de sus
residentes empleados en otras jurisidicciones. En este caso, en aras de la neutra-
lidad, aconseja que los impuestos sobre factores propiedad de residentes de otras
jurisdicciones se acrediten contra esos mismos impuestos cobrados en la jurisdic-
ción de residencia de los propietarios de dichos factores. De modo, que al gravar el
ingreso de sus residentes generado en las otras jurisdicciones, se evita la exporta-
ción de la carga tributaria, y la volatilidad de la base tributaria por razones de opor-
tunismo tributario, dejando depender a las decisiones de localización de los facto-
res de su rendimiento. Pero esto implica coordinación entre jurisdicciones, lo cual
se sale del contexto anárquico, en el que la jurisdicción con capacidad de exportar
carga tributaria lo hará en la medida en que esto contribuya a elevar el nivel de
bienestar de sus residentes. Además, la factibilidad de la propuesta anterior es
probable en un contexto mundial, pero no lo es en caso de niveles inter-jurisdiccio-
nales dentro de una federación, debido a que las jurisdicciones de niveles bajos de
gobierno en la realidad son incapaces de tener un alcance efectivo de los ingresos
que los factores propiedad de sus residentes generan en otras jurisdicciones. Por
lo tanto, estas razones dan un mayor soporte al argumento de que la tributación de
factores inmóviles, tales como la tierra y recursos naturales, así como los factores
relativamente inmóviles, como los bienes raíces, son una fuente tributaria de aplica-
ción preferentemente local.
39
C) Definición de Miembro de la Jurisdicción
Hasta ahora hemos estado definiendo implícitamente que el criterio para definir a
los miembros de una jurisdicción es el de residencia; sin embargo, también podrían
ser definidos bajo el criterio de nacionalidad (en un contexto mundial) o de origen,
por lo tanto, bajo esta ultima definición, un individuo que reside en una jurisdicción
puede ser originario de otra. Por lo tanto, una jurisdicción que esté dirigiendo su
política tributaria hacia la exportación de carga tributaria debe de considerar el crite-
rio de definición del concepto de miembro, pues por ejemplo, si se grava a los
factores de propiedad de individuos originarios de la jurisdicción que tienen su resi-
dencia en otras jurisdicciones no se estará exportando carga tributaria bajo el crite-
rio de origen, pero como ya se vio, bajo el criterio de residencia sí, que lo haría.
D) Represalias
Las jurisdicciones dentro de un contexto anárquico deben considerar la posibilidad

de represalias que tienen las demás jurisdicciones al diseñar sus políticas de expor-
tación de carga tributaria, de forma tal que si dicha posibilidad es débil, pueden
establecer tales políticas con la seguridad de obtener ganancias de ello a costa de
las pérdidas de las demás jurisdicciones.
1.2.2. Coordinación Tributaria entre Jurisdicciones Independientes
En el contexto de la coordinación tributaria inter-jurisdiccional, las jurisdicciones

miembros de una Federación acuerdan el establecimiento de reglas tributarias con
la finalidad de terminar con las “guerras tributarias” y evitar las distorsiones econó-
micas y consecuentes pérdidas de bienestar del conjunto federal, que ocasiona la
exportación de cargas tributarias y la volatilidad de las bases tributarias. Para ello,
dice Musgrave, dicha construcción normativa de coordinación tributaria debe con-
tener, cuando menos, los siguientes postulados:
a) El requerimiento de la neutralidad tributaria como la regla básica, a fin de que

las prácticas tributarias entre jurisdicciones no distorsionen el flujo comercial y
de factores.
b) Establecer la titularidad o derechos de propiedad de las bases tributarias, con

el objetivo de definir claramente cuáles son los recursos tributarios propios de
las distintas jurisdicciones con los que pagarán sus propios beneficios, aten-
diendo a un principio de reciprocidad que asegurará una mejor conducta
tributaria de los miembros del sistema federal.
40
Existen dos reglas de asignación tanto de impuestos al ingreso como de impuestos

al consumo, la regla de “lealtad tributaria” (que puede ser bajo el principio de nacio-
nalidad u origen, o bajo el principio de residencia), y la regla de “territorialidad” (que
está basada en el principio de la fuente).
Regla de Lealtad Tributaria
Con la adopción de la regla de lealtad tributaria, la titularidad tributaria que se otor-

ga a las jurisdicciones les da derecho a gravar el ingreso y el consumo que generen
o realicen los miembros de su jurisdicción en su jurisdicción o en otras jurisdiccio-
nes; entendiendo como miembros de una jurisdicción, bajo el principio de naciona-
lidad (origen o naturalidad para el caso de una Federación), aquellas personas que
aunque trabajen o vivan en otras jurisdicciones son originarios o naturales de la
jurisdicción, y bajo el principio de residencia, aquellas personas que aunque desa-
rrollen actividades económicas en otras jurisdicciones o procedan de otras jurisdic-
ciones han fijado su domicilio en la jurisdicción.
Regla de Territorialidad
Bajo la regla de territorialidad o del principio de la fuente, la titularidad tributaria de

las jurisdicciones les da derecho a gravar el ingreso y el consumo que generen o
realicen dentro de su territorio tanto los miembros de su jurisdicción como los miem-
bros de otras jurisdicciones.
A) Aspectos a Considerar para la Adopción de Reglas de Asignación de

Impuestos al Ingreso
Entonces en el marco de coordinación tributaria inter-jurisdiccional, el asunto de la

asignación de impuestos, consiste en la selección de la regla, cuestión que no es
nada fácil, pues los intereses expuestos en las negociaciones inter-jurisdiccionales
suelen ser variados y confrontantes. Esto, debido a que aquellas jurisdicciones
ricas en recursos naturales o altamente importadoras de factores preferirán el esta-
blecimiento de la regla de territorialidad, en cambio a las jurisdicciones altamente
exportadoras de factores les convendrá más la implementación de la regla de leal-
tad tributaria. En algunos casos la adopción de la regla de territorialidad responde
a criterios de igualación regional, pero en otros casos, como podría ser cuando
existen fuertes diferencias de riqueza de los recursos naturales, podría acrecentar
las desigualdades territoriales; en otras ocasiones, la regla de territorialidad se es-
tablece bajo la percepción de que es justo que los propietarios de factores o com-
pradores de otras jurisdicciones que realizan actividades en la jurisdicción paguen
una “renta” por las ventajas que obtienen por operar en la jurisdicción, aunque con
41
esta visión, hay quienes piensan que entonces el gravamen sobre los no miembros
debe ser distinto que el aplicado a los miembros de la jurisdicción, por lo tanto,
parte de los impuestos cobrados a no residentes deben acreditarse a sus jurisdic-
ciones de origen. En fin, existe una amplia gama de criterios que podrían perseguirse
en las negociaciones inter-jurisdiccionales para el estable-cimiento de las reglas de
la asignación de impuestos; lo que parece seguir sin esclarecerse es qué regla es
más justa o más conveniente.
Veamos a continuación, algunos aspectos adicionales a considerar para la adop-

ción de reglas de asignación tributaria de impuestos sobre el ingreso propuestos
por Musgrave:
Aspectos de Eficiencia
Respecto a este aspecto, Musgrave cuestiona que el problema de la titularidad

tributaria pueda resolverse únicamente mediante consideraciones de eficiencia, dada
la diversidad de criterios de equidad existentes que tachan de justas o injustas a las
reglas de asignación tributaria. Pues bajo un criterio puro de eficiencia resultaría
que la regla de “lealtad tributaria” sería neutral respecto a la movilidad de factores
entre jurisdicciones, ya que a los propietarios de factores se les gravaría con el
mismo tipo impositivo (el que tributa la jurisdicción a la que pertenecen) indepen-
dientemente de la localización que decidan para el empleo de sus factores. Sin
embargo, también se puede alcanzar la eficiencia ejerciendo la regla de asignación
tributaria de “territorialidad”, si ésta se aplica con algunos ajustes de coordinación
tributaria, como podrían ser, mediante el otorgamiento de deducciones a los im-
puestos pagados por los propietarios de factores cuando éstos se graven sobre el
mismo ingreso tanto en la jurisdicción donde se emplean los factores como en la
jurisdicción a la que pertenecen los propietarios, o permitiendo la tributación total
sobre el ingreso de los propietarios de factores a la jurisdicción del territorio donde
se emplean los factores, con una transferencia de compensación a la jurisdicción a
la que pertenecen los propietarios de los factores.
Sobre este aspecto concluye Musgrave, “Entonces, las reglas de equidad y eficien-
cia son dos metas distintas que pueden ser satisfechas con alguna combinación
deseada” (Musgrave, 1983, pág. 7).
Aspectos de Factibilidad
Como ya se había mencionado, en una federación las jurisdicciones que la integran

generalmente carecen de capacidad para, o les es muy difícil, rastrear el ingreso
generado por el empleo en otras jurisdicciones de los factores propiedad de sus
42
miembros, por ello, Musgrave señala que es de difícil factibilidad la aplicación de la

regla de lealtad bajo el principio de residencia, y agrega, quizá en un nivel nacional
este principio podría usarse en la imposición de individuos, pero se torna insatisfac-
torio para el caso de corporaciones, ya que el lugar de su constitución y el domicilio
de su oficina matriz puede ser arbitrario o manipulado, lo que dificulta la identifica-
ción de su lugar de residencia. Por tales razones, bajo la consideración de factibilidad,
Musgrave recomienda la adopción de la regla de territorialidad bajo el principio de
la fuente, pero advierte que en el caso de empresas con actividades trans-jurisdic-
cionales (por ejemplo que produzcan en una jurisdicción y vendan en una u otras),
se pueden también presentar complicaciones para la atribución de ingresos de las
empresas a cada territorio, caso para el cual, aconseja tratar a la operación total de
la empresa sobre una base unitaria, y asignar, de la base de beneficios común,
participaciones a las jurisdicciones involucradas a través de una fórmula de distri-
bución, lo cual representa también un problema de coordinación, pero de relativa
mayor factibilidad que la división de cada parte de la actividad de las empresas en
operaciones separadas o la aplicación del principio de residencia.
B) Aspectos a Considerar para la Adopción de Reglas de Asignación de

Impuestos al Consumo
Con la adopción de la regla de lealtad tributaria bajo el principio de residencia para

asignar la imposición al consumo, las jurisdicciones tendrían el poder de gravar los
bienes de consumo en el lugar de destino de su producción, es decir, en el lugar
donde presumiblemente se realiza el consumo de los bienes, a través de un im-
puesto sobre ventas o un impuesto sobre el gasto. En este caso, el problema que
se presenta es el tratamiento que se le dará a los residentes de otras jurisdicciones
que temporalmente realizan actividades de consumo fuera de su jurisdicción. Para
ello, Musgrave inicialmente expone dos alternativas de solución, permitir que las
jurisdicciones graven el consumo temporal de no residentes en su jurisdicción, o
que esa parte de la base sea asignada a la jurisdicción de residencia de los consu-
midores, aunque esta última es prácticamente infactible, por ello, la anterior podría
ser una mejor solución si se excluyen impuestos “discriminatorios” como los im-
puestos sobre el turismo.
La adopción de la regla de territorialidad bajo el principio de la fuente para asignar

la imposición al consumo, implica que las distintas jurisdicciones de una federación
tendrán poder de gravar la producción de bienes de consumo en el lugar donde
ésta ocurra, esto es, en el lugar de origen de la producción, que podría llevarse a
cabo mediante la implementación de un impuesto sobre el valor añadido. De tal
manera, que las jurisdicciones son capaces de incluir en su base tributaria las ex-
43
portaciones, o lo que es lo mismo, el consumo de bienes producidos dentro de su

territorio realizado por residentes de otras jurisdicciones.
La mayor o menor conveniencia de la adopción de una regla de asignación tributaria

u otra para cada jurisdicción en particular, dependerá de la habilidad que tengan en
el mercado nacional, pues cabría esperar, por ejemplo, que una jurisdicción con
alto potencial de exportación de bienes de consumo y de importación de bienes de
capital o recursos prefiera la adopción de la regla de territorialidad; en cambio una
jurisdicción altamente importadora de bienes de consumo preferirá la regla de leal-
tad tributaria. Entonces, dice Musgrave, una vez más se esperaría que las jurisdic-
ciones menos desarrolladas prefieran la regla de territorialidad.
C) Consideraciones de Asignación Tributaria Respondiendo al Principio del

Beneficio
Si suponemos un sistema tributario basado completamente en el principio del bene-

ficio, en el que las jurisdicciones financien los servicios públicos mediante la aplica-
ción de cobros a los beneficiarios, entonces las jurisdicciones podrían cobrar a los
residentes de otras jurisdicciones que de alguna forma gocen de los servicios otor-
gados por ellas. Por lo tanto, el problema de la titularidad de la base tributaria bajo
este sistema desaparecería. Pero debido a que en la práctica la atribución exacta
del beneficio individual adquirido de muchos de los servicios públicos que se pres-
tan es imposible, en aras del realismo, convendría reinterpretar la regla del benefi-
cio colectivamente, caso, en el que las jurisdicciones deben pagar por los benefi-
cios de que gozan sus contribuyentes con su propia base tributaria. Esto nueva-
mente hace llamamiento al problema de la asignación de la titularidad de la base
tributaria, pero ahora de forma integral (incluyendo tanto el ingreso como el gasto).
En el caso de la asignación tributaria bajo la regla de la lealtad, las jurisdicciones

deben pagar con sus propias bases, definidas como el ingreso o consumo de sus
residentes, los beneficios de que gozan sus miembros dentro o fuera de su territo-
rio; para ello, Musgrave recomienda como la forma más directa y efectiva para
alcanzar en este caso la implementación de la regla del beneficio interpretada co-
lectivamente, la compensación intergubernamental directa, tal como en el caso de
la derrama de bienes sociales.
Por otra parte, en el caso de la regla de territorialidad, las jurisdicciones deben

pagar con sus bases, ahora definidas como la actividad económica dentro de su
territorio, todos los beneficios de que gozan en su territorio residentes y no residen-
tes propietarios de factores empleados en su territorio, así como parte de los bene-
44
ficios de que gozan los no residentes que consumen bienes producidos en su terri-
torio, ya sea dentro o fuera de su jurisdicción.
Como es evidente, bajo la consideración del principio del beneficio para la asigna-
ción tributaria, ahora resulta más factible la implementación de la regla de lealtad
que la regla de territorialidad.
1.2.3. Propuesta de Musgrave para la Asignación Tributaria entre Niveles

de Gobierno en una Federación
Musgrave propone seis reglas para la asignación tributaria entre niveles de gobier-
no en una federación integrada por tres niveles de gobierno, central, estatal y local,
en la que las funciones de gasto están asignadas conforme a la incidencia regional
del beneficio de varios servicios públicos y la responsabilidad primaria de la redistri-
bución del ingreso recae en el nivel central. Además, supone que los impuestos
disponibles en ella son: impuesto sobre el ingreso personal, impuesto sobre los
beneficios corporativos, impuesto sobre el consumo tipo-destino (impuesto sobre
las ventas al detalle o impuesto sobre el valor añadido) y el impuesto sobre la pro-
piedad. Estas reglas contienen las consideraciones analizadas anteriormente res-
pecto a la minimización de la exportación de la carga tributaria, con la tributación de
cada jurisdicción reservada sólo sobre sus propias bases (en ausencia de desbor-
damiento de beneficios), para procurar que las jurisdicciones mantengan una bue-
na conducta tributaria. Dichas reglas son las siguientes:
1) Los niveles de jurisdicción medio y especialmente bajo deberían tributar aque-

llas bases que tengan baja movilidad inter-jurisdiccional;
2) Los impuestos personales con tipos progresivos deberían ser usados por aque-
llas jurisdicciones dentro de las cuales una base global pudiera ser implemen-
tada más eficientemente;
3) La imposición progresiva, dirigida a asegurar objetivos redistributivos, debería

ser primariamente central;
4) Los impuestos apropiados para propósitos de política de estabilización debe-

rían ser centrales, mientras que los impuestos de niveles inferiores deberían
ser estables cíclicamente;
5) Las bases impositivas distribuidas de manera altamente desigual entre

subjurisdicciones deberían ser usadas centralmente; y
45
6) Impuestos aplicados según el principio del beneficio y tasas sobre usuarios

son apropiados a todos los niveles.
La primera regla, trata de evitar las distorsiones que en la federación podrían pre-
sentarse en la localización del uso de recursos como efecto de la aplicación de
impuestos o tipos impositivos distintos en las jurisdicciones miembros. Como ante-
riormente se analizó, la adopción de la regla de asignación de bases tributarias de
la lealtad para los impuestos al ingreso o al beneficio puede contrarrestar tal efecto,
pero como también se ha visto, la capacidad de rastreo del ingreso o beneficios de
los residentes de las jurisdicciones subnacionales en las otras jurisdicciones se
pone en duda. Por otra parte, para que la regla de territorialidad pueda ser usada
en el caso de bases movibles con efectos neutrales, se requeriría la aplicación en
toda la federación de tasas uniformes por las jurisdicciones, hecho que, como dice
Musgrave, tornaría al sistema a ser más unitario y más federalista.
Dados los fallos que implican las anteriores soluciones propuestas al problema de
la volatilidad de bases tributarias en las jurisdicciones subnacionales, Musgrave
propone para los niveles de gobierno estatal y local, la tributación de impuestos
sobre la tierra y los recursos naturales, y en menor grado impuestos sobre los bie-
nes raíces, debido a que éstos representan bases tributarias inmóviles o de relativa
baja movilidad entre jurisdicciones, además de representar factores de oferta
inelástica. Por las mismas razones, no recomienda el uso de impuestos al consu-
mo tipo-destino en el nivel local, aunque en el nivel medio podrían ser usados si las
regiones son tan grandes que se dificulte comprar bienes de consumo en otros
estados. Otros impuestos susceptibles de ser utilizados por los gobiernos locales
en atención a esta regla, son los impuestos sobre los ingresos salariales, como lo
podría ser el impuesto sobre nómina, debido a que la volatilidad por razones
tributarias de su base es mucho menos probable que la de un impuesto sobre la
renta del capital; por ello, la última sugerencia de Musgrave en este sentido, es que
un impuesto general sobre el ingreso debe ser gravado por el nivel central.
Por otra parte, la aplicación de un impuesto personal a nivel subnacional, bajo la

regla de lealtad, implica que las jurisdicciones graven la totalidad de los ingresos de
sus residentes donde quiera que se hayan generado y concedan un crédito tributa-
rio a los no-residentes. Por ello, el nivel de eficiencia del uso de tal base global por
parte de los estados dependerá del grado de cooperación inter-jurisdiccional y de
su factibilidad administrativa, requisitos que generalmente son de difícil alcance, o
pueden ser mejor logrados por el nivel central, sobre todo cuando se trata del im-
puesto personal con tasas progresivas. Con este razonamiento se atiende a lo
dispuesto por la segunda regla para la asignación tributaria.
46
La proposición de la tercera regla, se basa en los efectos adversos tanto en eficien-

cia como en equidad que podría generar el ejercicio de la función redistributiva por
los niveles subcentrales; esto, bajo la idea de que aquellas jurisdicciones con obje-
tivos redistributivos más fuertes, incentivarían, por una parte, la emigración de sus
ricos a otras jurisdicciones en las que los objetivos redistributivos sean más débiles
o inexistentes, y por otra, la inmigración de pobres de otras jurisdicciones, con lo
cual perderían parte de su base tributaria y aumentarían las necesidades de gasto,
y por consiguiente, se provocarían ineficiencias por la distorsión en la localización
de residencia de los individuos, y la frustración de los objetivos redistributivos. Por
eso, bajo esta perspectiva, si en una federación existe la conveniencia de alcanzar
objetivos redistributivos a través de la tributación progresiva, para asegurar que así
sea, deben atenderse por el gobierno central, ya que este nivel de gobierno grava-
ría con un mismo impuesto progresivo a toda la federación, sin crear así incentivo a
la migración inter-jurisdiccional de los individuos dentro de la federación, y la posibi-
lidad de motivar migraciones internacionales sería mínima.
En cuanto a la cuarta regla, el argumento de Musgrave para hacer de la política

tributaria con propósitos de estabilización una tarea exclusiva del gobierno central,
se funda en que este nivel de gobierno es más efectivo para controlar la demanda
agregada del mercado de la federación, además de contar con poderes superiores
de política crediticia y de deuda. De tal manera, que el nivel central debe de aplicar
tributos flexibles que le permitan tomar medidas de ajuste contra-cíclicas, tales como
los impuestos al ingreso y sobre los beneficios, mientras los niveles estatal y local
deben gravar con impuestos que les permita asegurar un alto grado de estabilidad
en sus ingresos, tales como los impuestos al consumo y sobre bienes raíces, para
hacer frente a sus necesidades de gasto.
En el caso de la existencia de bases tributarias distribuidas de forma altamente

desigual entre los miembros de una federación, Musgrave concede la participación
en su uso al nivel central, debido a que las jurisdicciones con mayor concentración
de una determinada base tributaria pueden aprovechar esta ventaja para cobrar me-
nores precios por sus servicios públicos y/o menores tasas impositivas a las demás
bases tributarias a fin de atraer recursos, presentándose con ello nuevamente un
problema de movilidad ineficiente dentro de la federación. El ejemplo típico de esta
situación lo representa la base de recursos naturales, por lo mismo, para no contra-
decir lo dispuesto en la regla uno, Musgrave recomienda en este caso, la participa-
ción del gobierno central solamente en el uso del exceso de la base, dejando a los
gobiernos subnacionales el uso de la base “normal” o “promedio”.
En lo que a la última regla corresponde, la conveniencia del empleo de impuestos

sobre el beneficio y cobros a usuarios para todos los niveles, quiere decir que la
47
asignación de la titularidad de estos tributos entre los tres niveles de gobierno debe
corresponder exactamente a la titularidad de la prestación de los servicios públicos,
que a su vez dependerá de su naturaleza y de la pertenencia jurisdiccional de los
beneficiarios. Musgrave hace notar que un impuesto que se aproxima al pago por
los servicios prestados a los negocios para uso central, es un impuesto a la produc-
ción tipo-origen basado sobre el valor agregado (impuesto al gasto).
Considerando conjuntamente las anteriores reflexiones de las seis reglas de asig-

nación tributaria entre niveles de gobierno, Musgrave formula la siguiente propues-
ta concreta de asignación tributaria para los tres niveles de gobierno de su modelo
de Federación:
1.2.4. Otras Consideraciones en la Asignación Tributaria entre Niveles de

Gobierno en una Federación
A) Uso Múltiple Contra Separación de Uso de las Bases Tributarias
Cuando una base tributaria es buena para ser usada por más de un nivel de gobier-
no, su uso múltiple con una coordinación adecuada puede significar grandes venta-
jas de eficiencia tributaria como la simplificación administrativa y la reducción de
costos. Uno de los asuntos importantes a considerar en tal coordinación, debe ser
procurar que las tasas marginales usadas, sobre todo si se trata de tasas progresi-
vas, no sean excesivamente altas; de lo contrario, podría llegar a parecer que es
conveniente la separación del uso de las bases tributarias sin efectivamente serlo.
48
Musgrave señala que el éxito del múltiple uso de bases tributarias depende del
tratamiento que una jurisdicción le dé a los impuestos de otras. Dice, si asumimos
que los impuestos están gravados sobre la base del beneficio, entonces, el trata-
miento de éstos debe ser equivalente al pago por compras, caso para el que la
“deducción” no es apropiada, salvo para impuestos pagados por negocios y, quizá
considerado un impuesto sobre el gasto. Sin embargo, si la tributación se basa en
la capacidad de pago, entonces es razonable que una jurisdicción permita la deduc-
ción de impuestos pagados a otra jurisdicción, es decir, cobrar un impuesto neto de
impuestos pagados a otras jurisdicciones, de tal manera que la tasa impositiva total
(tsc*) pagada en una jurisdicción subcentral (sc) que permite la deducción de im-
puestos pagados al gobierno central (c), sería:
tsc* = tc + tsc (1-tc)
la cual, no puede exceder del 100%, y reduce el diferencial de las tasas impositivas
entre jurisdicciones del mismo nivel, y con ello, las distorsiones en la selección de
localizaciones. Hay que observar que si la deducción se permite en el nivel central
tsc* será la misma, pero el ingreso recaudado por la jurisdicción subcentral será
mayor.
Una alternativa de tratamiento inter-jurisdiccional coordinado para aplicar con éxito

el uso múltiple de bases tributarias, es la acreditación de impuestos pagados a
otras jurisdicciones sobre el mismo concepto. Aunque Musgrave advierte que ésta
es una buena medida de coordinación horizontal, pues con ella, si es factible en la
práctica, se eliminan las distorsiones en la selección de localizaciones; pero como
medida de coordinación vertical, induciría a las jurisdicciones subcentrales a igua-
lar sus tasas impositivas con la del nivel central.
B) Participación por Origen y Tasas Uniformes
Las distorsiones que pueden generarse por la aplicación de tasas impositivas dife-
rentes entre las jurisdicciones subnacionales en una federación, pueden ser elimi-
nadas en el marco de la coordinación tributaria si se aplican tasas uniformes para
toda la federación, que sean aplicadas por el nivel central de gobierno, y cuyo ingre-
so recaudado sea devuelto total o parcialmente a las jurisdicciones donde se origi-
nó. De esta manera se evita la necesidad del diseño y aplicación de complicados
sistemas de transferencias de ingresos tributarios entre jurisdicciones del mismo
nivel y se aprovechan las ventajas del uso múltiple de las bases tributarias en la
coordinación vertical; aunque esto a costa de la soberanía de las jurisdicciones
subnacionales para seleccionar su estructura y nivel tributario, de tal manera que
esta solución nos estaría conduciendo prácticamente a un sistema unitario.
49
C) Coordinación Tributaria con Igualación Fiscal
Cuando en una federación fuertemente unida y solidaria existen objetivos políticos

tendientes a la igualación fiscal de las jurisdicciones miembros porque existen des-
igualdades de riqueza entre ellas, y los miembros más pobres claman ayuda de los
más ricos, la asignación tributaria entre niveles de gobierno tiene implicaciones.
Dicha igualación puede operar en un sentido “vertical”, es decir, que el nivel supe-
rior de gobierno preste ayuda a varias de las jurisdicciones de nivel inferior de go-
bierno considerando sus necesidades y capacidades fiscales; y también puede operar
en un sentido horizontal, que implicaría transferencias de igualación entre jurisdic-
ciones del mismo nivel de gobierno. De tal manera, que si el sistema de transferen-
cias de igualación es vertical, el nivel de gobierno más alto debe tener una mayor
participación en los ingresos fiscales del sistema federal, por lo tanto, el sistema
tributario tenderá a ser más centralizado; y agrega Musgrave, que en este caso,
para que la igualación sea efectiva, los impuestos centrales deberían ser progresi-
vos tanto en el sentido inter-jurisdiccional como en el inter-individual. Y si el siste-
ma de transferencias de igualación es horizontal, representará un mayor esfuerzo
fiscal de parte de las jurisdicciones ricas para contemplar las transferencias de ayu-
da a las jurisdicciones pobres.
1.3. Criterios de King para Juzgar la Conveniencia del uso Subcentral

de los Impuestos
Otro de los principales exponentes del enfoque convencional es David N. King (1988),
quien se postula a favor de que las estructuras impositivas de las diversas jurisdic-
ciones de un mismo nivel de gobierno se armonicen mediante la utilización de un
mismo impuesto o impuestos, así como los mismos tipos y bases impositivos, ya
que de no ser así, dice, se provoca la falta de equidad horizontal, y con ello, se
incentiva a la migración, trayendo como consecuencia costos sociales por el uso de
recursos.
King realiza un análisis para determinar la conveniencia de que ciertos impuestos

sean tributados por los gobiernos subcentrales. Para ello, examina un conjunto de
once diferentes impuestos considerando doce criterios, de los cuales, cuatro se
refieren al rendimiento de cada uno de los impuestos; dos, se relacionan con los
costos que los impuestos pueden generar; otros cuatro, con la medida en que los
impuestos ayudan a conseguir niveles óptimos de servicios a suministrarse; uno
más, con las implicaciones macroeconómicas de los impuestos; y el último, con las
consideraciones de equidad.
50
En este apartado se expone el análisis de los criterios de King para juzgar la conve-
niencia del uso subcentral de los impuestos.
1.3.1. Criterios Referidos al Rendimiento de cada uno de los Impuestos
1) Impuestos y Dimensiones de sus Rendimientos
En primer lugar, King sugiere realizar una selección de impuestos candidatos a ser
gravados por los gobiernos subcentrales, cuyo rendimiento potencial sea elevado
en relación al producto interno bruto, ya que el impuesto o los impuestos seleccio-
nados para ser tributados por este nivel de gobierno, junto con las subvenciones de
compensación y de reparto de ingresos, deben ser suficientes para cubrir las necesi-
dades de gasto corriente que no son cubiertas por derechos u otras subvenciones.
Los impuestos que se proponen como de alto rendimiento potencial, son:
• Impuesto sobre las rentas de las personas físicas (pagados al área de resi-
dencia).
• Impuesto sobre nóminas (pagados a la zona del centro de trabajo).
• Impuesto de sociedades sobre los beneficios de las sociedades anónimas.
• Impuesto al valor añadido.
• Impuesto sobre la propiedad, sobre tierras o edificios.
• Impuesto general sobre las ventas al por menor.
• Impuestos especiales sobre las ventas
- Impuesto sobre el combustible de vehículos de motor
- Impuesto sobre las bebidas alcohólicas
- Impuesto sobre el tabaco
• Impuestos sobre los recursos naturales (sobre valor de venta de recursos ex-
traídos).
• Impuesto de capitación.
2) La Asignación de Rendimientos Fiscales a las Diferentes Jurisdicciones
Este criterio se refiere a la identificación del área o la zona a la que corresponde el

rendimiento de los impuestos, que tiene que ver, a su vez, con la definición de su
base, ya sea la renta, el gasto, los bienes o la existencia del que paga (en el caso
del impuesto de capitación).
Bajo este criterio los impuestos sobre la propiedad y sobre el gasto son los que
mayor ubicación de la zona a la que corresponden sus rendimientos tienen, ya que
se pagan generalmente en la jurisdicción donde están situadas las propiedades o
51
los sitios de venta. En tanto que los impuestos sobre la renta de personas físicas,
capitación, nómina y sociedades, pueden generar ambigüedad, ya que se dan ca-
sos en que los contribuyentes residen, trabajan u operan en más de una jurisdic-
ción. Para su solución se propone la adopción de normas de prorrateo, aunque en
el caso del impuesto de sociedades es sumamente difícil la aplicación de esta me-
dida, razón por la cual, bajo este criterio es considerado el impuesto menos conve-
niente para ser tributado por los gobiernos subcentrales.
3) La Distribución Geográfica de los Rendimientos Fiscales
Hay cuatro razones por las que se considera que un buen impuesto para las juris-
dicciones subcentrales debe tener una base impositiva amplia y uniformemente
distribuida en todo el país:
Primera.
Con bases fiscales no uniformemente distribuidas, los pagos de subvenciones
a las diferentes áreas serán más desiguales, traduciéndose, en el caso de las
subvenciones condicionadas, en grados diferentes de libertad operativa de
las autoridades subcentrales.
Segunda.
Una base fiscal desigualmente distribuida, en el caso de las subvenciones de
igualación, generaría cuantiosas subvenciones negativas para las áreas de
recursos fiscales elevados, y podría desestimular el esfuerzo fiscal.
Tercera.
Las bases fiscales uniformemente distribuidas, reducen la importancia de las
subvenciones de compensación, ya que se esperaría que fueran más peque-
ñas las recepciones de subvenciones de igualación y sus niveles absolutos
fueran menos sensibles a los cam bios en las normas.
Cuarta.
Los impopulares casos en que las transferencias se efectúan de zonas de
bajos ingresos a zonas de altos ingresos, tienden a ser menos importantes
con bases fiscales más uniformemente distribuidas.
En este caso, la ventaja relativa de los impuestos depende del grado de concentra-
ción potencial de su base y del tamaño de las jurisdicciones, por ejemplo, si las
jurisdicciones son pequeñas, la desigualdad en la distribución de las bases es pro-
bable que sea más marcada, debido a que habrá una mayor base fiscal en aquellas
zonas en las que predominen las actividades relacionadas o, en el caso del impues-
52
to sobre la renta, en las zonas residenciales. Si las jurisdicciones son grandes, las
bases fiscales estarán generalmente más uniformemente distribuidas.
En ambos casos, el impuesto cuya base se encuentra uniformemente distribuida en

relación a la población, es el de capitación, y el de la base más desigualmente
distribuida, sería el impuesto sobre recursos naturales.
4) Elasticidad de los Rendimientos Fiscales
Este criterio se refiere a la elasticidad o variabilidad de los rendimientos de los

impuestos, para lo cual, distingue que hay dos concepciones del término elasticidad
en esta materia, la elasticidad-inflación, cuando el rendimiento del impuesto tiende
a aumentar por lo menos al ritmo que lo hacen los costos y los ingresos, mantenién-
dose constante el tipo impositivo, cuya medida se expresa por el cambio porcentual
en el ingreso fiscal entre el cambio porcentual en los precios; y la segunda concep-
ción, la elasticidad-renta, que se refiere a un impuesto que su rendimiento por lo
menos tiende a elevarse al ritmo que lo hace el ingreso disponible total, mantenién-
dose constante el tipo impositivo y los precios estables, teniendo como indicador el
cambio porcentual en los ingresos fiscales entre el cambio porcentual en los ingre-
sos reales.
Por el lado de la elasticidad-inflación, tenemos que, por ejemplo, un impuesto sobre

la renta de las personas físicas es muy elástico con respecto a la inflación, cuando
con estructura de los tipos impositivos progresiva y tabuladores fijos, aumenta su
rendimiento real conforme los ingresos nominales de los contribuyentes se elevan y
alcanzan rangos fiscales con tipos impositivos más altos. Por su parte, los impues-
tos sobre nóminas, sociedades y al consumo ad valorem, tienen una elasticidad
unitaria con respecto a la inflación, esto es, sus rendimientos nominales aumentan
al ritmo que lo hacen los precios (presentan rendimiento real constante). Y los
impuestos de capitación y sobre la propiedad, si no se actualizan los valores de su
base, serán inelásticos respecto a la inflación.
Respecto a la elasticidad-renta, un impuesto sobre la renta de personas físicas

progresivo es muy elástico debido a que al aumentar el ingreso real de los contribu-
yentes, éstos se desplazan en el tabulador fiscal a rangos con tipos más elevados,
lo que provoca que el aumento en el rendimiento del impuesto sea mayor que el
aumento del ingreso real. En cuanto a los impuestos sobre nóminas, sociedades,
valor añadido y volumen de ventas, tendrán elasticidad unitaria. Pero en lo que a
los impuestos especiales se refiere, es probable que el gasto en combustible, alco-
hol y tabaco fluctúe en proporción al ingreso; y que el rendimiento del impuesto
sobre recursos naturales dependa directamente de la elasticidad-renta de los pro-
53
ductos para los cuales el recurso natural se utilice como materia prima, e
inversamente con su uso más eficiente; por lo que se recomienda, bajo este criterio,
que estos impuestos se recauden por el gobierno central, ya que como recauda
muchos otros impuestos, se amortigua el impacto de sus variaciones. Por su parte,
el rendimiento del impuesto sobre la propiedad, es probable que tenga elasticidad
unitaria, ya que se espera que, a largo plazo, el aumento en propiedades vaya en
línea con el incremento del ingreso real. Y por último, el rendimiento del impuesto
de capitación será nuevamente inelástico.
King dice que aún no se ha definido si es más conveniente para los gobiernos
subcentrales el manejo de impuestos elásticos, pero para que sean preferibles,
deben darse algunas razones para que convenga que los rendimientos fiscales
subcentrales se eleven automáticamente en momentos de inflación o de crecimien-
to de las rentas reales.
Una indicación en contra de los impuestos no flexibles, es que los electores perci-
ben más los cambios en el rendimiento de los impuestos resultantes de cambios en
los tipos impositivos, lo que se compara con una especie de “ilusión fiscal” de los
contribuyentes, ya que lo que debe importarles es el cambio en el rendimiento, no
cómo se dé. Pero se dice también, que en una democracia debe asegurarse que
los electores estén conscientes de los cambios de rendimientos de los impuestos,
argumento que ahora se torna en contra de los impuestos flexibles bajo el principio
de cumplir los deseos de los electores. Otro argumento contra los impuestos flexi-
bles, es que el costo para que los electores obtengan la información que les haga
conscientes de sus rendimientos es mayor que el de los impuestos no flexibles.
Por su parte, el gobierno central puede preferir los impuestos elásticos, ya que
éstos le son de utilidad para contrarrestar las fluctuaciones cíclicas de la economía.
1.3.2. Criterios Relacionados con los Gravamenes que los Impuestos

pueden Imponer Además de los Rendimientos que Obtienen
5) Costos de Administración y de Cumplimiento
Este criterio se refiere a considerar los costos por uso de recursos en que incurren
tanto las autoridades fiscales (costos de administración) como los contribuyentes
(costos de cumplimiento) al implementar un impuesto determinado. Los costos de
administración son aquellos en que incurre la autoridad fiscal al realizar las funcio-
nes de difusión e información, registro de contribuyentes, recaudación, fiscalización
y cobranza, que implica el manejo de un impuesto. Por su parte, los costos de
54
cumplimiento incluyen el tiempo, molestias, asesorías, etc., que puedan necesitar

los contribuyentes para el pago del impuesto.
King hace referencia al Comité Layfield, que sugirió que en el Reino Unido (1975-
1976), un impuesto sobre la renta local podría ser administrado por la mitad del
costo de administrar el impuesto sobre la propiedad.
Afirma que los costos de administración descienden en relación al rendimiento de

los impuestos, por lo que es conveniente administrar unos pocos impuestos de
altos rendimientos que muchos impuestos de bajo rendimiento. Aunque, si existen
economías de escala en la administración de determinados impuestos, entonces
convendrá que ésta esté centralizada. En cuanto a los costos de cumplimiento,
probablemente son más elevados en el caso de un impuesto sobre el valor añadido,
aunque podrían ser relativamente elevados también en el caso del impuesto sobre
la renta de las personas físicas.
6) Exceso de Gravamen
El exceso de gravamen, como se vio en los análisis de Oates y Musgrave, son

costos que se generan por cualquier tendencia de los impuestos a distorsionar el
comportamiento económico de los contribuyentes, mismo que analiza bajo dos su-
puestos: que los impuestos subcentrales son recaudados a tipos fiscales uniformes
y a tipos variables.
Si las diferentes zonas utilizan diferentes impuestos o los mismos a diferentes tipos
impositivos, el grado de exceso de gravamen se traduce en el grado de distorsión
en la distribución geográfica de los residentes, el trabajo, las empresas, el comercio
o el capital.
También se pueden presentar distorsiones si las bases impositivas per cápita va-
rían entre zonas, pues se tenderá a la reducción de los tipos impositivos o a aumen-
tar los niveles de servicio, incentivándose así la migración de factores.
Impuestos Subcentrales Recaudados a Tipos Fiscales Uniformes
En este caso, el exceso de gravamen que se presente por cualquier impuesto es el

mismo que si el impuesto fuera tributado centralmente. Algunas de las distorsiones
que generalmente generan los impuestos tratados son las siguientes:
El impuesto sobre la renta de las personas físicas podría provocar, en la parte rela-
tiva a la renta ganada, una distorsión en la elección entre trabajo y ocio (al igual que
55
un impuesto sobre nómina); y en la parte relativa a renta no ganada, una distorsión

en cuanto a la elección de ahorro y consumo, a consecuencia de la disminución de
la tasa neta de interés; a no ser que la oferta de trabajo y ahorro, sucesivamente,
sea inelástica. Además, este impuesto puede provocar el desplazamiento de traba-
jadores y activos a otras actividades e inversiones, respectivamente, con menor
carga fiscal.
Un impuesto sobre sociedades, puede provocar el desplazamiento del capital del

sector de sociedades anónimas al sector no de sociedades anónimas, afectándose
los precios relativos; y la movilidad del capital hacia otros países, aumentándose
los precios internos.
Los impuestos general sobre las ventas y general sobre el valor añadido (conside-
rando exentas las compras de bienes de capital), pueden tener, al igual que un
impuesto sobre la renta ganada, efectos distorsionantes en la elección entre ingre-
sos y ocio (suponiendo que la oferta de trabajo no es perfectamente inelástica) pero
no distorsionaría la elección entre consumo actual y futuro. Si en el impuesto sobre
el valor añadido no se exenta a los bienes de capital, adicionalmente se podría
distorsionar la elección de inversión interna a favor de la inversión externa, y en
consecuencia, aumentarían los precios internos.
Los impuestos especiales generarían exceso de gravamen, si la oferta o la deman-

da de los bienes gravados no es perfectamente inelástica, debido a que se
desincentivaría su producción o consumo, respectivamente. De igual forma, puede
suceder con los impuestos sobre recursos naturales, que desincentivarían su uso,
si el impuesto no pudiera trasladarse a los consumidores, o el consumo de bienes
cuyo insumo sea un recurso natural, si el impuesto se pudiera trasladar a los consu-
midores.
En el caso de un impuesto general sobre la propiedad, en la parte que grava a la

tierra, no hay exceso de gravamen, dado que la oferta de tierra es inelástica, pero
en la parte que grava los edificios, se generan distorsiones que, a largo plazo, se
traducen en el desplazamiento de inversiones hacia otros activos en vez de en
edificios, reduciéndose la oferta de edificios. Si existieran exenciones, tanto en
tierra como en edificios, el desplazamiento se realizaría hacia otros usos y tipos,
sucesivamente.
Otro impuesto que al igual que un impuesto general sobre la propiedad de la tierra,
no causa distorsiones, y por ende, no crearía exceso de gravamen, es el impuesto
sobre la capitación, hecho que hace de estos dos impuestos los mejores candida-
tos bajo el criterio de exceso de gravamen a tipos fiscales uniformes.
56
Impuestos Subcentrales Recaudados a Tipos Variables
En este caso, se crea exceso de gravamen, cuando las variaciones en los tipos
impositivos generan incentivos para que los contribuyentes trasladen el hecho im-
positivo a las zonas donde los tipos fiscales son menores, provocándose distorsiones
económicas por los costos que implica la movilidad, que sin variaciones impositivas
no se darían, y además por las decisiones de ubicación ineficientes. Como es
evidente, el problema de exceso de gravamen es más probable cuando se gravan
bienes o factores con un alto grado o facilidad de movilidad de los consumidores o
de los propietarios de factores, respectivamente. Por ello, impuestos sobre socie-
dades y sobre nóminas son los menos convenientes bajo este criterio, aunque to-
dos los demás impuestos son susceptibles de incentivar migraciones ineficientes.
El exceso de gravamen podría reducirse, en este caso, si la incidencia del impuesto

sobre los contribuyentes fuera aproximadamente equivalente al costo del nivel de
servicios que se reciben; de ese modo, las migraciones que se generen serán efi-
cientes, como podría ocurrir con los impuestos de capitación, proporcional sobre la
renta de personas físicas o sobre la propiedad residencial. Pero este intento de
minimización del exceso de gravamen puede dar como resultado, que el impuesto
que lo logre sea regresivo; para lo que King sugiere, en aras de la equidad, el
complemento de este impuesto o impuestos subcentrales con impuestos centrales
progresivos adecuados.
Con otros impuestos, como el impuesto sobre sociedades, el impuesto sobre nómi-
na, el impuesto sobre la propiedad no residencial e impuestos sobre el gasto, la
probabilidad de provocar decisiones eficientes de ubicación es menor, debido a que
los individuos tenderían a efectuar el hecho imponible en una zona en la que los
tipos impositivos sean bajos y residir en una zona donde los tipos impositivos y el
nivel de servicio sean altos.
1.3.3. Criterios relacionados con la Medida en que los Impuestos

Ayudan a Conseguir niveles Óptimos de Servicios que han de ser
Suministrados
7) Exportación de Impuestos
Cuando los electores de una zona pueden trasladar a individuos de otras zonas los
impuestos necesarios para financiar los servicios de que gozan, se le denomina
“exportación de impuestos”. Cuando se presenta este fenómeno fiscal, práctica-
mente, dichos servicios son subsidiados, hecho,que motiva a los electores a exigir
niveles de servicios por encima de los óptimos.
57
La exportación de impuestos se clasifica en dos formas, la “exportación de impues-

tos directa”, cuando no residentes pagan en el acto los impuestos, como podría ser,
mediante impuestos sobre las facturas de los restaurantes y los hoteles en zonas
turísticas; y la “exportación de impuestos indirecta”, cuando el impuesto es pagado
por un contribuyente residente y se traslada a no residentes, como podría suceder
con la recaudación de un impuesto sobre las empresas cuya incidencia recaiga
sobre las personas a través, por ejemplo, de mayores precios de sus productos, y
parte de estos productos se vendan en otras zonas.
King añade una tercera forma en que pueden exportarse los impuestos sin implicar
acción explícita alguna por parte de los gobiernos subcentrales, que es cuando los
impuestos subcentrales pueden compensarse contra una obligación de impuestos
centrales. Así, parte de un incremento en impuestos subcentrales es financiada por
los menores pagos a impuestos centrales y, por ende, implica un costo para los
ciudadanos de otras zonas.
En estos términos, olvidándonos de la tercera forma de exportación de impuestos,

King concluye que los impuestos de capitación, sobre las rentas de personas físi-
cas y sobre la propiedad residencial, son los más satisfactorios si se desea minimi-
zar la exportación de impuestos; y el impuesto sobre las rentas de sociedades,
probablemente sea el menos satisfactorio.
El impuesto de capitación recae totalmente sobre los residentes de una jurisdicción.

El impuesto sobre la renta de personas físicas, en la parte que procede del trabajo,
recae totalmente sobre los empleados residentes si su oferta de trabajo es perfec-
tamente inelástica, pues de ser elástica, el impuesto se trasladaría a los patrones y
se provocaría aumento en precios y disminución en beneficios, trasladándose así,
también parte del impuesto a los propietarios del capital y a los clientes, de los
cuales, algunos pueden ser no residentes. Y el impuesto sobre la propiedad resi-
dencial recaerá sobre los residentes totalmente cuando éstos son propietarios-ocu-
pantes de las propiedades residenciales; en caso de que la propiedad sea ocupada
por arrendatarios residenciales, el impuesto se exportará si el propietario es no
residente.
En el caso de un impuesto sobre sociedades gravado subcentralmente, la inciden-

cia recae sobre los propietarios del capital, pero parte de ella se traslada hacia los
empleados y los consumidores, debido a que a largo plazo la oferta del capital no es
perfectamente inelástica, por lo que el impuesto provoca la disminución de la canti-
dad ofrecida de capital, traduciéndose en disminución de la demanda de trabajo y
de la oferta de productos. Y es muy probable que algunos propietarios del capital,
empleados y consumidores, sean no residentes.
58
Aunque hay alguna justificación para que se permita cierto grado de exportación de
impuestos por parte de los gobiernos subcentrales, según la cual, también algunos
de los beneficios de los servicios prestados por ellos se exportan a no residentes, y
es conveniente que paguen por ello, si no, la carga para los ciudadanos residentes
sería más pesada, ya que el costo sería mayor que el beneficio recibido. Sin em-
bargo, King argumenta que este problema podría superarse con el uso de subven-
ciones de compensación específicas para dichos servicios, aunque reconoce que
la medición de los beneficios exportables es difícil, por lo que “un impuesto parcial-
mente exportable podría considerarse como un sustituto tolerable pero inferior”.
8) Perceptibilidad de Impuestos
Este criterio se refiere a la capacidad que tienen los electores para percibir cuánto
están pagando de impuestos y, por ende, cuánto les están costando los servicios
subcentrales, hecho que también les puede conducir a realizar elecciones
ineficientes.
King señala que la perceptibilidad de los impuestos dependerá de la forma en que

se administren, ya que a medida que se procure que la obligación legal de pago
recaiga en quien incide realmente un impuesto habrá mayor perceptibilidad de la
magnitud de la contribución. Así con el impuesto de capitación existe una
perceptibilidad total, y lo mismo sucede con el impuesto sobre la propiedad residen-
cial a propietarios-ocupantes y el impuesto sobre la renta, un poco menos con el
impuesto sobre nóminas; pero es menos perceptible aún la magnitud de la contribu-
ción de impuestos al gasto, aún cuando se desglose en el precio el impuesto, ya
que la cantidad total anual de pago suele ignorarse. Y como puede inferirse, nueva-
mente los impuestos sobre las empresas y los recursos naturales son los menos
adecuados para ser tributados por los gobiernos subcentrales si se busca maximizar
la perceptibilidad de impuestos.
9) Competencia Fiscal
Los gobiernos subcentrales pueden hacer uso de reducciones en los tipos impositivos
como instrumento para atraer inversiones a su zona o mantener a las empresas y
demás entes productivos en la zona, hecho que evidentemente provocará la reali-
zación de decisiones ineficientes y la reducción del nivel de los servicios. Por ende,
bajo este criterio, no hay impuesto que no pueda ser usado para competir entre
jurisdicciones subcentrales, aunque los impuestos que mayor probabilidad de ser
utilizados para este propósito, según King, son los impuestos sobre las nóminas,
las sociedades y el gasto, por ser los más representativos en los costos de las
empresas.
59
10) La Difusión de la Incidencia Fiscal
Cuando la incidencia de un impuesto no está ampliamente extendida, aquellos indi-

viduos que escapan a ella tenderán a demandar niveles de servicios por encima de
los óptimos, y los individuos en los que recae la incidencia y, por ende, quienes
realmente pagan el costo de los servicios, desearán niveles de servicio subóptimos
para toda la población. Bajo el criterio de la difusión de la incidencia fiscal, el im-
puesto más efectivo sería, entonces, el de capitación, siguiendo el impuesto gene-
ral sobre las ventas o un impuesto sobre el valor añadido, pues estos impuestos
están más uniformemente extendidos entre los ciudadanos, que otros; y el ejemplo
contrario lo encontramos en los impuestos especiales sobre el alcohol y el tabaco,
pues la extensión de su incidencia entre la población es generalmente desuniforme.
1.3.4. Criterio Referente a las Implicaciones Macroeconómicas

de los Impuestos
Las variaciones en el rendimiento de los impuestos tienen efectos sobre las varia-
bles macroeconómicas, tales como, en la demanda agregada, la inflación, comer-
cio exterior, y crecimiento económico. Por ejemplo, todos los impuestos afectan la
demanda agregada, pero lo hacen más aquellos que sean más regresivos, como
los impuestos sobre capitación y el gasto, debido a que la propensión marginal al
consumo de los pobres es mayor que la de los ricos. Además, los impuestos al
gasto tienen generalmente un impacto directo sobre los precios, haciendo que au-
menten los índices de inflación, trayendo probablemente como consecuencia ma-
yores demandas salariales, como lo ocasionarían también impuestos sobre nómi-
nas o sobre la renta de personas físicas; así mismo, los impuestos que afectan los
precios y salarios reducen la competitividad de las exportaciones. Por el lado del
crecimiento económico, los impuestos con mayor efecto negativo son los impues-
tos sobre sociedades y a la renta personal, pues éstos reducen los beneficios de las
empresas y, por ende, su rentabilidad, perdiendo así atractivo las inversiones.
En fin, todos los impuestos tienen repercusiones macroeconómicas, pero King dice
que globalmente, las diferencias al respecto no son significativas entre los impues-
tos, por lo que no es un criterio de peso para seleccionar impuestos para uso
subcentral.
1.3.5. Criterio de Equidad
El criterio de equidad está íntimamente relacionado con el principio impositivo de la

capacidad de pago, es decir, que los pagos de los impuestos de los individuos
varíen directamente con sus capacidades de pago, esto es, con su ingreso y/o ri-
60
queza. Por lo que este criterio se contrapone al de exceso de gravamen, que con-
sidera al principio impositivo del beneficio.
En cuanto al impuesto sobre la propiedad doméstica, ilustra King tres formas princi-
pales por las que se le considera inequitativo, mismas que otros impuestos pueden
tener en algún grado:
Primera.
Si existen diferencias en los valores relativos de la propiedad entre zonas, el
impuesto puede ser injusto, para individuos con iguales ingresos, si la mayor
base impositiva que como consecuencia tienen las zonas con propiedades
relativamente caras, no tiene correspondencia con tasas impositivas menores
que igualen los importes del impuesto a pagar.
Segunda.
También puede considerarse injusto, si en una misma zona con propiedades
de igual valor el ingreso doméstico difiere, de tal forma que individuos con
ingresos menores a otros, paguen el mismo importe del impuesto.
Tercera.
Asimismo se puede pensar injusto, en los casos en que las propiedades son
ocupadas por los propietarios, por su carácter regresivo, ya que generalmente
las familias de bajos ingresos destinan una proporción mayor de su ingreso
bruto al pago del impuesto que las familias de ingresos altos.
Considerando este criterio, King señala que si se decide recaudar impuestos en los
que el problema de inequidad fiscal es agudo, entonces conviene que el gobierno
central se ocupe de ello, ya que al manejar muchos impuestos, podría mantener
bajos los tipos de estos impuestos, con la finalidad de afectar menos a aquellos en
los que recae mayormente, sin afectar sus niveles de gasto.
Como resultado de todo este análisis de los criterios para juzgar la conveniencia del uso
subcentral de los impuestos, King concluye que, quizás el impuesto sobre sociedades
es el que más desventajas tiene para ser tributado por los gobiernos subcentrales, ya
que las empresas mantienen actividades en más de una zona, el rendimiento no es
uniforme entre las distintas zonas, se podría utilizar en competencias fiscales, su carga
es exportable y, la que no lo es, es imperceptible. Y por otra parte, determina que tal vez
los impuestos que menos desventajas tienen para ser gravados por los gobiernos
subcentrales son los impuestos sobre la propiedad, los impuestos sobre las nóminas y
el impuesto sobre la renta de personas físicas. Es decir, a fin de cuentas, concluye que
ningún impuesto es totalmente conveniente para el uso subcentral.
61
2. ENFOQUE DE LA EFICACIA Y EQUIDAD FISCAL
Un segundo enfoque para resolver el problema de la asignación de las potestades

tributarias entre niveles de gobierno en una federación, es el de la “Eficacia y Equi-
dad Fiscal” de Russell Mathews (1983), quien en su análisis de la “Eficacia Tributaria
y Equidad Tributaria en Países Federales”, postula que los impuestos deben ser
atribuidos a aquel nivel de gobierno que los tribute más eficazmente, a fin de que la
recaudación real se equipare a la recaudación potencial disminuyendo o anulando
el fraude y la evasión fiscal, y así lograr maximizar la eficacia tributaria; y en cuanto
a la equidad fiscal, Mathews señala que para contrarrestar el desequilibrio fiscal
vertical es necesario implementar fórmulas de participación impositiva. En este
apartado, se expone el desarrollo de este análisis.
Mathews pone en entredicho la concepción convencional de los economistas sobre

la “equidad tributaria”, la cual, como dice el mismo Mathews, depende fuertemente
del supuesto implícito de que la gente paga los tributos que desea y debe pagar;
que aunque reconoce la existencia de mermas tributarias derivadas de las acciones
de “elusión tributaria” (definida como la reducción legal de responsabilidades
tributarias) y “evasión tributaria” (definida como la minimización fraudulenta de los
pagos tributarios), y que éstas afectan en diferentes grados a los diversos tipos de
impuestos y tipos de contribuyentes, sostienen que en condiciones normales el ta-
maño de sus efectos es insignificante; por lo que se cree que estos efectos deben
quedar al margen de la formulación de la política tributaria con fines de equidad y
otros objetivos, en la que los aspectos relevantes a considerar son el diseño de
estructuras tributarias apropiadas y la adopción de las bases de ingresos nominales
adecuadas, pues los problemas de elusión y evasión tributaria pueden ser resuel-
tos o reducidos con una gestión tributaria eficiente que evite las escapatorias
tributarias.
Mathews afirma que la elusión y la evasión tributaria no son tan insignes, pues son
la práctica tributaria normal, ya que cualquier posibilidad de reducir los pagos tribu-
tarios es aprovechada por los contribuyentes, debido a que en su conducta tributaria
normal se encuentra la búsqueda de mecanismos para escapar al máximo posible
de sus responsabilidades tributarias. De tal manera, que para alcanzar objetivos de
equidad y otros objetivos de política tributaria, tanto el fenómeno de elusión como el
de evasión deben ser considerados en su formulación y en el diseño de los siste-
mas tributarios, pues de lo contrario, los efectos de equidad logrados seguramente
diferirán de los esperados. Esta recomendación se debe, según Mathews, “prime-
ro, a que algunas clases de tributos pueden ser eludidos o evadidos más fácilmente
que otros; segundo, que las formas mediante las cuales se tributan clases particu-
lares de impuestos y las disposiciones hechas para su recaudación tienen una mayor
62
relación sobre la existencia de la elusión y la evasión, por eso cuestiones de niveles

de tasas, estructuras de tasas, definición de la base de ingreso y procedimientos de
gravamen, deben ser consideradas contrarrestando los efectos de ingresos actua-
les con los deseados; y tercero, que para dadas clases y formas de tributación
algunos contribuyentes tienen mucho mayores oportunidades para practicar la elusión
y evasión tributarias que otros” (Mathews, 1983, pág. 70).
Por otra parte, Mathews hace notar que aunque su análisis se centra en los asuntos
de equidad de la elusión y/o evasión tributarias, también afectan la eficiencia eco-
nómica, generando pérdidas significantes de la misma, pues la presencia de la
factibilidad de esas prácticas en el sistema tributario induce a cambios en las deci-
siones del tipo de actividad económica de aquellas con menos potencial de elusión
y/o evasión tributaria a aquellas con mayor potencial, además de que se estimula la
creación y crecimiento de una “industria de elusión tributaria parásita” que emplea
los escasos recursos humanos profesionales en este trabajo “improductivo y anti-
social”.
2.1. Eficacia Tributaria
Mathews define a la eficacia tributaria como el grado en que los efectos de ingresos
nominales o potenciales de un tributo en particular se logran en la práctica. Y aña-
de, que entonces se podrá decir que la eficacia tributaria representa la medida de
las diferencias entre la recaudación de ingresos real y nominal o potencial, que se
deben a la elusión y evasión tributaria.
Mathews advierte que este concepto de eficacia tributaria ha sido descuidado tanto
por la literatura económica como en la formulación de disposiciones tributarias en
los países occidentales, debido a que se han aceptado numerosos “mitos” acerca
de los aspectos de equidad de la tributación, en los que se asume que los distintos
tributos y contribuyentes implican el mismo grado de eficacia tributaria, tales como:
(Mathews, 1983, pág. 71)
a) La adopción de una base tributaria general o global, tales como el ingreso

personal, necesariamente hace más fácil buscar las metas de equidad de la
tributación que si el sistema tributario se fragmenta en diferentes tipos de tri-
butos;
b) Los impuestos sobre el ingreso son necesariamente más exitosos para alcan-
zar la equidad horizontal y vertical que los impuestos sobre bienes y servicios;
63
c) Los impuestos tributados a tasas uniformes sobre el consumo de bienes y

servicios son necesariamente más regresivos que los impuestos tributados a
tasas diferenciadas sobre el ingreso personal de acuerdo a los niveles de
ingreso;
d) Estructuras de tasas progresivas necesariamente implican que los contribu-

yentes ricos paguen una proporción más alta de sus bases de ingreso rele-
vantes en tributos que los contribuyentes pobres.
Estos argumentos, si bien en algunos casos son ciertos, podrían cuestionarse si se

consideran las diferentes implicaciones de eficacia tributaria de los distintos tipos
de tributos y contribuyentes; pues la adopción de dichos paradigmas tributarios en
la formulación del sistema tributario motiva la creación de imperfecciones que tien-
den a reducir la eficacia tributaria global, tales como “el uso del sistema tributario
para alcanzar objetivos sociales y económicos no relacionados con los propósitos
de ingresos, la cultura arbitraria de métodos de contabilidad, la complicación de las
estructuras corporativas y organización económica, la tentación de abordar benefi-
cios conferidos por razones políticas a través de concesiones tributarias y la com-
plejidad del sistema tributario” (Mathews, 1983, pág. 71).
2.1.1. Medición de la eficacia Tributaria
Mathews expone dos formas de medición de la eficacia tributaria, que hacen refe-
rencia a las diferencias entre las tasas tributarias y bases de ingreso nominal y
efectiva, el “índice de eficacia tributaria” y “la pérdida de eficacia tributaria”.
A) Indice de Eficacia Tributaria
El índice de eficacia tributaria que debe calcularse para cada impuesto, muestra la
relación entre el ingreso recaudado efectivamente y el ingreso nominal o potencial:
Te te (Ye-De)
E = =
Tn tn (Yn-Dn) (1)
donde,
E = índice de eficacia tributaria

Te = recaudación tributaria efectiva (o actual)
Tn = recaudación tributaria nominal (o potencial)
64
te = tasa tributaria efectiva (o lista de tasas)5

tn = tasa tributaria nominal (o lista de tasas)
Ye = base efectiva de ingreso bruto
Yn = base nominal de ingreso bruto
De = deducciones efectivas (o gastos tributarios)6
Dn = deducciones nominales (o gastos tributarios)
entonces,
Ye-De= base efectiva de ingreso neto

Yn-Dn= base nominal de ingreso neto
De tal manera, que como ha definido Mathews, la tasa tributaria efectiva (te), ésta
es independiente del tamaño de la base de ingreso total y difiere de la tasa tributaria
nominal (tn) debido a la existencia de elusión y evasión tributaria; lo que sugiere que
dicha diferencia se presenta sólo en el caso de impuestos con estructuras tarifarias
progresivas, a causa de la manipulación tributaria, como por ejemplo, mediante la
división de la base para disminuir la tasa de impuesto, o a través del cambio de una
base de ingreso sujeta a una alta tasa impositiva a una sujeta a una menor tasa.
B) Pérdida de Eficacia Tributaria
La pérdida de eficacia tributaria es la diferencia algebraica entre la recaudación

tributaria nominal (Tn), es decir, la que puede alcanzarse de una fuente tributaria, y
la recaudación tributaria efectiva (Te), o sea, la que realmente se alcanzó: (Mathews,
1983, pág. 73)
Tn-Te = tn(Yn-Dn) - te(Ye-De)

= (tnYn-tnDn) - (teYe-teDe)
= (tnYn-tnDn-tnYe+tnDe) - (teYe-teDe-teYe+teDe)
= tn(Yn-Ye) - tn(Dn-De) + tn(Ye-De) - te(Ye+De)
= tn(Yn-Ye) + tn(De- Dn) + (tn-te) (Ye-De) (2)
5 (t) toma la forma de la lista de tasas en el caso de impuestos sujetos a una estructura tarifaria
progresiva.
6 (D) es decir, deducciones, incluye exenciones, exclusiones y cualquier tipo de subvenciones y
concesiones que tomen la forma de deducciones de la base de ingreso bruto.
65
2.1.2. Las Fuentes de Elusión y Evasión Tributaria
Como se puede percibir en los tres términos de la derecha de la ecuación (2), la

elusión o evasión tributaria se pueden originar de tres fuentes, la no declaración o
subestimación de la base de ingreso bruto, la sobreestimación de deducciones y la
manipulación de la tasa tributaria.
A) No Declaración o Subestimación de la Base de Ingreso Bruto
Es la principal fuente de evasión tributaria, la cual se puede alcanzar, pertenecien-

do a la economía subterránea o informal, en la que todas sus operaciones se ocul-
tan a la autoridad fiscal, o si los contribuyentes sólo declaran parte de la base de
ingreso bruto, ante la incapacidad de las autoridades fiscales para conocer las ba-
ses de ingreso reales de los contribuyentes y fomentar el cumplimiento de las obli-
gaciones fiscales. La subestimación de la base de ingreso bruto, puede considerar-
se fuente de elusión tributaria, en vez de evasión, cuando los contribuyentes cam-
bian sus obligaciones tributarias de jurisdicciones con altos impuestos a jurisdiccio-
nes con bajos impuestos o a paraísos fiscales.
B) Sobreestimación de Deducciones
Esta es la principal fuente de elusión tributaria, y en ella Mathews distingue tres

tipos, elusión tributaria receptiva, elusión tributaria defensiva y elusión tributaria
manipulativa, las cuales dependen principalmente de la motivación de los contribu-
yentes, pero no son mutuamente excluyentes.
Elusión Tributaria Receptiva
Sucede cuando los contribuyentes reordenan sus actividades, con la finalidad de

aprovechar ventajas tributarias conferidas por la legislación tributaria, que les per-
mita convertir una base de ingreso gravable en una base de ingreso deducible. Al
ser posible esto, el gobierno puede perder el control del monto de deducciones que
reclamarán los contribuyentes, y con ello, pierde también eficacia tributaria.
Elusión Tributaria Defensiva
Ocurre cuando se niega a los contribuyentes la realización de acciones fiscales en

circunstancias que los pone en desventaja, como por ejemplo, impidiendo el ajuste
por inflación de los grupos de tasas o bases de ingreso, que al ser consideradas por
los contribuyentes como medidas tributarias injustas, buscarán la forma de proteger
su posición.
66
Elusión Tributaria Manipulativa
Se presenta cuando la legislación tributaria, la administración y la interpretación

judicial, se pueden acomodar, mediante la actuación de expertos fiscales a nombre
de los contribuyentes, para posibilitar deducciones a través de la conversión de
transacciones o activos de formas gravables a formas no gravables.
Aunque como se vio, la sobreestimación de deducciones usualmente involucra

elusión tributaria, en los casos en que las compensaciones de la base de ingreso
son deliberadamente falsificadas por los contribuyentes se estará incurriendo en
evasión tributaria.
C) Manipulación de la Tasa Tributaria
La manipulación de la tasa tributaria se efectúa cuando los contribuyentes realizan

arreglos en sus actividades, para poder acceder a tasas tributarias más bajas, como
podría ser la división del ingreso bruto entre miembros de una familia.
2.1.3. Evaluando la Eficacia de Diferentes Clases y Formas de Tributación
Mathews señala que considerando la probable conducta de los contribuyentes ante

un impuesto en particular, la eficacia del impuesto dependerá, en parte, de los in-
centivos, y en parte, de las oportunidades que se provean para la elusión y la eva-
sión, pues mientras mayores sean éstos, menor será la eficacia del impuesto; y los
incentivos y las oportunidades para la elusión y evasión del impuesto dependerán,
a su vez, de las clases y formas de tributación.
Se pueden enunciar varios ejemplos de incentivos y oportunidades para la elusión

y evasión de un impuesto en particular; a continuación se presentan algunos:
A) Incentivos de Elusión y Evasión de un Impuesto
• Altas tasas medias, y por tanto, de la carga tributaria total.

• Una estructura tarifaria altamente progresiva.
• Efectos adversos sobre la actividad económica y los estándares de vida.
• Sentimiento de inequidad entre los diferentes tipos de contribuyentes.
• La falta de correspondencia entre el impuesto pagado y los beneficios recibi-
dos del gasto público.
67
B) Oportunidades de Elusión y Evasión de un Impuesto
• Dificultad para identificar y medir las transacciones u otros objetos sobre los
cuales se grava el impuesto.
• Imprecisión y subjetividad de la base de ingreso.
• Complejidad de las disposiciones de valoración.
• Posibilidad de sustituir las actividades gravables por las no gravables.
• Dificultad para el control del cumplimiento de obligaciones tributarias.
• Amplio rango de deducciones e imprecisión en la definición de deducciones.
C) Recomendaciones de Clases y Formas de Tributación para Maximizar la

Eficacia Tributaria
Tomando en cuenta los incentivos y oportunidades enunciados, Mathews plantea,

como conclusión, un grupo de clases y formas de tributación que son más conve-
nientes para alcanzar una mayor eficacia tributaria. Estos son los siguientes:
• Sin tener en cuenta la forma de actividad sobre la cual se grava un impuesto

(producción, ingreso, ventas, gasto, consumo, riqueza, transferencias):
• Una amplia base tributaria gravada con una tasa baja, es más efectiva
que un impuesto selectivo gravado con una tasa alta.
• Un impuesto gravado con una tasa uniforme, será más efectivo que un
impuesto con estructura tarifaria progresiva.
• Un impuesto recaudado en la fuente de transacciones, es más efectivo

que un impuesto en el que el contribuyente debe realizar la declaración.
• Impuestos gravados bajo el principio del beneficio, permiten menores fugas

tributarias que los impuestos bajo el principio de capacidad de pago.
• Impuestos destinados a programas de gasto particulares, generalmente son

más efectivos que aquellos acreditados al ingreso general.
• Impuestos con disposiciones de exención o que permiten deducciones de la

base del ingreso bruto, son menos efectivos que aquellos gravados sin ambi-
güedades sobre bases estrictamente definidas.
68
• Impuestos que se tributan en pocos puntos de recaudación, tales como dere-

chos de aduana, sobre exportaciones e importaciones, derechos sobre el co-
mercio exterior y peajes, son más efectivos que impuestos que son recauda-
dos de amplias y difusas fuentes; y por la misma razón, los impuestos sobre
manufacturas o ventas al mayoreo, quizás sean más efectivos que los im-
puestos sobre ventas al detalle.
• Los impuestos en cascada, son menos efectivos que los de una sola etapa o
al valor agregado.
• Los impuestos sobre el ingreso basados en una separación de ingresos per-

sonales y de sociedades, son menos efectivos que aquellos que integran
exitosamente las dos fuentes.
• Las dificultades conceptuales y administrativas para medir el ingreso, espe-

cialmente bajo condiciones de cambio de precios, significa que los impuestos
sobre el ingreso son menos efectivos que los impuestos sobre la riqueza o
sobre las transacciones, tales como flujos de caja o gastos.
• Los problemas de medición, especialmente en relación a las ganancias de

capital no realizadas, hacen a los impuestos sobre ganancias de capital me-
nos efectivos que los impuestos sobre la riqueza anual; mientras los proble-
mas de medición y valoración juntos, hacen a los impuestos sobre la riqueza
anual menos efectivos que los derechos de sucesión.
El razonamiento anterior, Mathews lo centró en el análisis de las clases y formas de

tributación; sin embargo, un mismo impuesto puede generar diferentes grados de
eficacia según los distintos tipos y grupos de contribuyentes, por ejemplo, un im-
puesto sobre el ingreso, probablemente sea más efectivo en relación al salario e
ingreso salarial, que en relación a los ingresos de negocios, debido a que estos
últimos son más difíciles de medir y, generalmente, acceden a un amplio rango de
deducciones; así mismo, es más efectivo para los bajos ingresos que para los altos
ingresos. Con esta reflexión, Mathews nos conduce al análisis de la relación entre
eficacia tributaria y equidad tributaria, que a continuación se expone.
2.2. Severidad Tributaria, Cumplimiento de los Contribuyentes y Capacidad

Gravable
Como anteriormente se expuso, Mathews en su análisis de la eficacia tributaria, ha

definido a la tasa tributaria efectiva como la tasa que en realidad se aplica a los
contribuyentes por un impuesto, o dicho en otra forma, la relación de la recaudación
69
tributaria efectiva (Te) y la base de ingreso nominal (Yn), esto es, Te / Yn.7 Este
concepto de tasa efectiva, también como ya se ha visto, se encuentra definido den-
tro del contexto del análisis de la eficacia tributaria de un impuesto en particular,
que es aplicado a un grupo de contribuyentes de varias clases; pero si se aplica a
un grupo de contribuyentes de una clase específica, Te / Yn indicaría la “Severidad
Tributaria” para esa clase de contribuyentes. Tal relación que describe la “severi-
dad tributaria”, fue adaptada por Mathews para obtener un indicador que permitiera
comparar el cumplimiento de las obligaciones tributarias de las diferentes clases de
contribuyentes respecto a un determinado impuesto: (Mathews, 1983, pág. 77)
Tie
Ci = tnYin (3)
donde,
Ci = cumplimiento tributario relativo del grupo o clase de contribuyentes i.

Tie = recaudación tributaria efectiva de la clase o grupo i.
tn = lista de tasas tributarias nominales para todas las clases o grupos.
Yin = base de ingreso nominal de la clase o grupo i.
tnYin = capacidad gravable nominal de la clase o grupo i.
De tal manera, que el índice de “cumplimiento tributario relativo” de un grupo o

clase de contribuyentes, es definido por Mathews, como la relación entre la “recau-
dación efectiva” de esa clase o grupo de contribuyentes y la “capacidad gravable
nominal” de ese mismo grupo, entendiendo a esta última, como el producto de la
tasa tributaria nominal y la base de ingreso nominal de la clase de contribuyentes
en cuestión.
Como se puede apreciar si se comparan las ecuaciones (1) y (3), el concepto de

cumplimiento tributario relativo es parecido al de eficacia tributaria, diferenciándo-
se, en que el primero se refiere a la eficacia tributaria relativa de diferentes clases
de contribuyentes y distintos impuestos; en tanto que el segundo, mide la eficacia
tributaria relativa de diferentes tipos de impuestos para todos los contribuyentes.
Por lo tanto, si se compara el indicador de cumplimiento tributario relativo de las
diferentes clases de contribuyentes para un determinado impuesto, se puede con
ello efectuar algunos juicios acerca de la situación de equidad vertical y horizontal
resultante de la aplicación de las disposiciones tributarias actuales:
7 Para definir la tasa tributaria efectiva en el contexto de la eficacia tributaria de un impuesto, se

emplea la base de ingreso bruto nominal (Yn), en vez de la base de ingreso neto nominal (Yn-
Dn), debido a que el propósito principal de este concepto es medir las fugas tributarias a través
de las deducciones.
70
2.2.1. CumplimientoTributario y Equidad Vertical
Para el análisis del cumplimiento en relación a la equidad vertical, se calcula la tasa

de cumplimiento tributario relativo de los diferentes grupos o clases de niveles de
ingreso o riqueza de los contribuyentes, con lo cual se conocerá, como ya se vio, el
porcentaje de cumplimiento tributario por nivel de ingreso o riqueza, mismo que
diferirá entre cada grupo dependiendo de los incentivos y/o posibilidad de aprove-
char las oportunidades para la elusión y evasión tributaria.
Para conocer la carga tributaria real o efectiva de un impuesto sobre cada grupo o
clase de ingreso o riqueza, el indicador de severidad tributaria relativa nos es de
utilidad, ya que, como también se dijo, representa la tasa tributaria efectiva que los
contribuyentes pagan de su base de ingreso nominal.
La severidad de un impuesto para cada clase o grupo de ingreso o riqueza, es igual

al producto de su índice de cumplimiento tributario relativo (Ci) y la tasa tributaria
nominal correspondiente, esto es,
Tie Tie (tn)

i
=
Yn tnYin
= Ci (tn)
De tal manera, que con el indicador de severidad tributaria relativa, se puede con-
trastar la carga tributaria esperada sobre cada grupo o clase de ingreso o riqueza
mediante las disposiciones nominales establecidas por las autoridades para el lo-
gro de determinados objetivos de equidad, y la carga tributaria realmente ejercida.
Es decir, el indicador de severidad tributaria relativa permite evaluar el alcance de
las disposiciones tributarias para el logro de las metas de equidad.
Por ejemplo, supongamos dos clases de contribuyentes por nivel de ingresos, con-
tribuyentes de ingresos altos (a) y contribuyentes de ingresos bajos (b); que por
razones de equidad la tasa nominal a pagar de un impuesto se fijó en 10% y 6% de
ingreso bruto, respectivamente, esperando que la carga tributaria sea mayor para
los contribuyentes de ingresos altos. Supongamos también, que la base de ingreso
nominal de la clase de ingresos altos es 1,000 unidades monetarias, y la de ingre-
sos bajos es100 unidades monetarias; y que la recaudación efectiva del impuesto
fue de 50 unidades monetarias del grupo de ingresos altos, y 5.4 unidades moneta-
rias del grupo de ingresos bajos. De forma, que los índices de cumplimiento tribu-
tario relativo y de severidad tributaria relativa de ambos grupos son:
71
Ca = 50 = 50 = 0.5 ; Cb = 5.4 = 5.4 = 0.9

(0.10)(1,000) 100 (0.06)(100) 6
Tae = (0.5) (0.10) = 0.05; Tbe = (0.9) (0.06) = 0.054

Yan Yb n
El índice de cumplimiento tributario relativo (Ci), en este caso, muestra que los
contribuyentes de ingresos altos tienen un nivel de cumplimiento del 50% para el
impuesto en cuestión, y que los contribuyentes de bajos ingresos tienen un nivel de
cumplimiento del 90%, o lo que es lo mismo, un nivel de elusión y/o evasión del
impuesto del 10%, lo que nos señala que los incentivos y/o posibilidades para apro-
vechar las oportunidades de elusión y evasión del impuesto son mayores para los
contribuyentes de altos ingresos.8
En cuanto al indicador de severidad tributaria relativa (Tie/Yin), en este caso, mues-

tra que la carga tributaria real sobre los contribuyentes de bajos ingresos es mayor
que la carga tributaria sobre los contribuyentes de altos ingresos, pues su tasa
tributaria efectiva es del 5.4% y el 5.0%, respectivamente; por lo que se ve frustrado
el objetivo de equidad formulado a causa de la elusión y/o evasión del impuesto, lo
que demuestra que la equidad vertical no se alcanza necesariamente mediante la
adopción de estructuras tarifarias progresivas.
2.2.2. Cumplimiento Tributario y Equidad Horizontal
En el análisis del cumplimiento en relación a la equidad horizontal, también nos es

útil el cálculo de la tasa de cumplimiento tributario relativo y la severidad tributaria,
pero ahora, en vez de hacerlo para grupos o clases de ingreso o riqueza, se efectúa
para diferentes grupos económicos dentro de la misma clase o grupo de ingresos o
riqueza; dichos grupos económicos pueden ser, por ejemplo, según las diferentes
formas de ingreso (sueldos y salarios, beneficios, intereses, rentas), las distintas
actividades productivas (agrícola, manufacturera, comercio, profesionistas, otros
servicios terciarios, etc.), tipos de organización empresarial (propietarios únicos,
sociedades, compañías privadas, compañías públicas), o grupos con circunstan-
cias personales diferentes (contribuyentes solteros, grupos familiares).
En este caso, el grado de cumplimiento tributario, y por lo tanto, la severidad tributaria

de los grupos económicos, seguramente variará, debido a que el grado de cumpli-
8 Normalmente es así, debido a que los contribuyentes de altos ingresos son los que pueden
contratar a contadores y abogados fiscales talentosos, reordenar sus actividades y acceder a
deducciones tributarias, que les permite reducir o esconder su base de ingreso.
72
miento tributario de cada grupo depende de la naturaleza de su base de ingreso,

sus circunstancias económicas y de organización, y de la forma en que sus obliga-
ciones tributarias son valoradas y recaudadas. De tal manera, que con ello se de-
muestra que la equidad horizontal no necesariamente se alcanza mediante la apli-
cación de disposiciones tributarias uniformes para todos los contribuyentes.
2.2.3. Propuestas de Mathews para la Convivencia

entre Estructura Tributaria y Equidad
De lo anteriormente expuesto, fácilmente se puede deducir que para que la estruc-

tura tributaria de un sistema fiscal conviva con objetivos de equidad, es indispensa-
ble que su diseño asegure un alto grado de cumplimiento tributario, para lo cual es
necesario eliminar o reducir al mínimo los incentivos y oportunidades para la elusión
y/o evasión tributaria. Atendiendo a esta conclusión, Mathews propone una serie
de medidas que se deben tomar en cuenta en el diseño de la estructura tributaria,
para alcanzar la mayor equidad tanto vertical como horizontal.
Para el logro de la mayor equidad vertical, el diseño de la estructura tributaria debe

considerar: (Mathews, 1983, pág. 79)
• Reemplazar renta por flujos de efectivo como base de ingreso.
• La eliminación de deducciones bajo la forma de compensaciones de no-efec-

tivo (non-cash offsets) a flujos de ingreso de negocios y gastos tributarios,
como instrumentos de elusión tributaria.
• El abandono de estructuras tarifarias progresivas en la tributación sobre los

flujos de ingreso.
• La introducción de impuestos progresivos sobre la riqueza anual con niveles

de exención suficientemente altos para excluir contribuyentes aparte de aque-
llos dentro de clases de riqueza equivalentes a las clases de ingreso normal-
mente sujetos a altas tasas marginales de impuesto a la renta.
• Un continuo rol para un sistema reformado de derechos de sucesión e im-

puestos sobre transferencias.
• Y mayor dependencia en impuestos sobre el gasto, incluyendo un impuesto al

consumo de base amplia como elemento principal en el sistema, junto con
impuestos especiales a tasas altas sobre formas de gasto notablemente con-
sumido por los ricos.
73
Mathews afirma que la propuesta pareciera conducir a un sistema tributario más

regresivo, pero está diseñado para que individualmente aumente el cumplimiento
tributario de las clases de ingreso altas, y de este modo, colectivamente el sistema
tributario se hará verdaderamente progresivo. Además, agrega que el aspecto de
la distribución de la carga tributaria, no es el único a considerar para alcanzar la
equidad vertical, pues su alcance se puede reforzar considerando la capacidad
redistributiva del gasto público.
En cuanto a las medidas para procurar el mayor logro de equidad horizontal, la

propuesta es reemplazar todas aquellas figuras tributarias que no pueden ser con-
troladas para asegurar el mismo grado de cumplimiento tributario entre contribu-
yentes de similares ingresos pertenecientes a diferentes grupos económicos.
Concretamente, Mathews sugiere como condiciones necesarias para mejorar la efi-

cacia tributaria, que son de relevancia tanto para los aspectos de cumplimiento
horizontal como del vertical, las siguientes: (Mathews, 1983, pág. 80)
• Gravar transacciones y transferencias, hasta donde sea posible, en el mo-

mento en que se realizan.
• La plena integración de impuestos sobre negocios y personas.
• Y la inclusión de mecanismos de control internos como un elemento integral

de diseño tributario, para que hasta donde sea posible las deducciones permi-
tidas a un contribuyente sean gravadas en otro y haya controles cruzados
entre diferentes tipos de impuestos y entre disposiciones de tributación y se-
guridad social.
2.3. Propuesta de Mathews para la Asignación Tributaria entre Niveles

de Gobierno en un Sistema Federal
La propuesta de asignación tributaria sugerida por Mathews para un sistema tribu-

tario federal, según él mismo afirma, trata de combinar los objetivos de equidad con
un alto grado de eficacia y cumplimiento tributario, misma que a continuación se
presenta: (Mathews, 1983, págs. 84-85)
A) Asignaciones Tributarias al Gobierno Federal
• Poder exclusivo para gravar impuestos progresivos sobre el capital anual y de

sucesión.
74
• Control exclusivo sobre derechos de aduana, así como el acceso a otros im-
puestos específicos con propósitos de reparto y de equidad.
• Responsabilidad primaria para gravar y recaudar los impuestos de las dos

principales fuentes de ingresos, que se sugiere sean, flujos de efectivo o de
fondos (en vez de la renta como generalmente se define en la legislación
tributaria) y gasto de consumo. Los impuestos sobre el flujo de efectivo deben
tributarse a tasas proporcionales, y ser retenidos en la fuente de pago de suel-
dos y salarios, y de dividendos e intereses; dejando a las compañías y nego-
cios desincorporados pagar impuestos a las mismas tasas proporcionales so-
bre sus flujos de efectivo residuales. El impuesto al consumo preferido, sobre
las bases del criterio de eficacia tributaria, sería un impuesto general al consu-
mo del tipo valor agregado; pero si el impuesto al consumo es compartido con
otro(s) nivel(es) de gobierno, un impuesto sobre las ventas al detalle quizá
sea más fácil de administrar.
• Operar el sistema de seguridad social sobre bases contributivas (es decir,

empleando un impuesto con destino específico para el financiamiento de las
pensiones que pagan los individuos que cotizan para la seguridad social).
B) Asignaciones Tributarias a los Gobiernos Estatales
Mathews menciona que las asignaciones tributarias estatales y locales, tienen el

carácter de ingresos complementarios a la participación de algunas de las asigna-
ciones tributarias del nivel de gobierno superior (federal y estatal, respectivamen-
te), de tal manera, que entre ambas fuentes de ingreso, se logre alcanzar la nece-
saria correspondencia ingreso-gasto de los niveles de gobierno más bajos. Más
adelante se enuncian los acuerdos de participación tributaria entre niveles de go-
bierno propuestos por Mathews. Las asignaciones tributarias a los gobiernos esta-
tales sugeridas son las siguientes:
• Los gobiernos estatales deben ser capaces de tributar impuestos y derechos

sobre fuentes de ingreso particulares, con propósitos de reparto o de aumento
del ingreso, que tengan un alto grado de eficacia tributaria, tales como im-
puestos especiales sobre el consumo, derechos de licencia, impuestos sobre
licores, impuestos sobre sorteos, impuestos sobre energía, impuestos sobre
la tierra y recursos.
• Los demás impuestos y derechos estatales, deberían de tomar la forma de

tributos sobre el beneficio o impuestos con destino específico. Estos últimos
podrían ser impuestos sobre automotores pagados para fondos de caminos
75
urbanos e interurbanos, contribuciones pagadas para fondos de seguros sani-

tarios e impuestos sobre educación pagados para las autoridades escolares.
C) Asignaciones Tributarias a los Gobiernos Locales
• El principal impuesto asignado a los gobiernos locales, debe ser el impuesto

local sobre la propiedad.
• Otras fuentes de ingresos locales, deben ser los cargos directos por servicios
y derechos de licencia.
D) Acuerdos de Participación Tributaria entre Niveles de Gobierno
• Deberían existir acuerdos formales de participación tributaria entre los gobier-

nos federal y estatal (y posiblemente local), respecto a los impuestos sobre
los flujos de ingreso (sugeridos como sustitutos de los impuestos sobre la
renta) e impuestos al gasto personal de base amplia o al consumo, cuyas
principales características deberían ser:
• Disposiciones de gravamen y recaudación uniforme.
• La distribución de proporciones específicas de la recaudación total entre

los gobiernos de niveles más bajos sobre bases de igualación fiscal.
• El derecho del gobierno federal para tributar sobretasas no participables

o el descuento de subvenciones con propósitos de estabilización econó-
mica.
• Y el derecho de los niveles de gobierno más bajos para agregar sobretasas

a su propia elección.
• La participación tributaria podría extenderse a otros impuestos recaudados

por los gobiernos federal o estatal, tales como aquellos sobre ventas de pro-
ductos petroleros u otros comestibles.
• Las disposiciones de participación tributaria también deberían incluir provisio-

nes para la igualación fiscal entre gobiernos locales. Si los gobiernos locales
son responsables de los servicios de educación, éstos deben ser financiados
mediante impuestos a la educación complementados con subvenciones de
igualación.
76
Como se puede apreciar, con esta propuesta de sistema tributario federal, Mathews
pretende, por una parte, garantizar la eficacia tributaria del sistema mediante las
asignaciones tributarias para cada nivel de gobierno propuestas y, con la coordina-
ción de políticas tributarias y colaboración administrativa entre los tres niveles de
gobierno; y por otra parte, tiene la intención de asegurar objetivos de equidad, tanto
vertical como horizontal, a través de la participación tributaria entre niveles de go-
bierno que posibilite a los niveles de gobierno más bajos, que son los menos favo-
recidos con la citada asignación tributaria, hacer frente a sus responsabilidades de
gasto, dejando un margen de libertad en dicha participación para que los gobiernos
estatales y, posiblemente los locales, establezcan cargas tributarias diferentes a
sus contribuyentes si sus preferencias de bienes y servicios públicos alcanzan nive-
les también diferentes.
Bajo esta perspectiva, Mathews deja la responsabilidad primaria de la iniciativa y

coordinación de políticas de equidad en manos del gobierno federal. Que para
procurar alcanzar la equidad vertical, debe considerar al sistema tributos-gasto ne-
cesario para los tres niveles de gobierno como un todo en la evaluación de los
efectos de equidad de la tributación, asumiendo que en todas las partes de la fede-
ración las políticas de redistribución tributos-gasto entre los ciudadanos son las
mismas; esto, con independencia de los ajustes que cada gobierno estatal o local
podrá realizar mediante la modificación de los efectos de las políticas federales,
adoptando paquetes fiscales tributos/gasto más altos o más bajos de acuerdo a las
preferencias locales o regionales, aumentando o disminuyendo los tributos en los
que estén expresamente facultados para ello. Y para intentar lograr la equidad
horizontal, el gobierno federal debe procurarla en dos sentidos, uno, garantizando
el trato equitativo a los ciudadanos con las mismas capacidades contributivas y
necesidades de gasto a través de sus políticas tributaria y de gasto; otro, aseguran-
do mediante subvenciones de igualación que cada gobierno estatal esté posibilita-
do para proveer niveles de servicios comparables con los prestados por otros go-
biernos estatales, aspecto que también debe ser considerado por los estados res-
pecto a los gobiernos locales.
Al gobierno federal se le han conferido bajo este enfoque las responsabilidades

primarias de redistribución del ingreso, tanto entre individuos como entre niveles de
gobierno más bajos, así como también se le confiere la responsabilidad exclusiva
de la función de estabilización económica, además de tener sus responsabilidades
de gasto directo en bienes y servicios geográficamente no excluyentes o de efectos
nacionales, por lo que se considera que este nivel de gobierno debe controlar las
fuentes tributarias más importantes y con mayor flexibilidad, a fin de que sea capaz
de cumplir tales funciones.
77
Por otra parte, como se puede observar del sistema de asignación tributaria pro-
puesto, bajo este enfoque se considera conveniente por razones de eficacia, que el
gobierno federal tribute las bases altamente móviles y los niveles de gobierno infe-
riores tributen bases inmóviles o de escasa movilidad, debido a que con ello se
evita el surgimiento de dificultades en la administración tributaria y la competencia
inter-jurisdiccional, que traerían como consecuencia el aumento de las oportunida-
des de elusión y evasión tributaria para aquellos contribuyentes o bases de ingreso
con capacidad de movilizarse de una jurisdicción a otra.
En cuanto a los tributos con propósitos de reparto, que se asignan tanto al gobierno
federal como a los gobiernos estatales, si bien por ser discriminatorios y tener ca-
rácter particular entre los contribuyentes, son inequitativos, si se previene que su
estructura de tributación en las distintas jurisdicciones no difiera mucho y sus tasas
no sean muy altas, seguramente se alcanzará con ellos un alto nivel de eficacia y
cumplimiento tributario.
Por último, los tributos sobre el beneficio y los impuestos con destino específico se
recomiendan para la aplicación de los tres niveles de gobierno, ya que éstos sirven
para financiar directamente programas de gasto particulares o la prestación de bie-
nes y servicios de cada nivel de gobierno que generan beneficios directos a los
contribuyentes, de tal manera, que son estos tributos los que tienen el mayor grado
de eficacia tributaria, pues no existe forma de escapar a su pago si no es renuncian-
do a los beneficios que otorga su contrapartida de gasto público.
3. ENFOQUE DE LA ELECCIÓN PÚBLICA
El enfoque de la “Elección Pública” para la asignación de potestades tributarias

entre niveles de gobierno, cuyos principales exponentes son Geoffrey Brennan y
James Buchanan (1980 y 1983), postula que es conveniente y sano para el desa-
rrollo del federalismo fiscal la existencia de tipos impositivos no uniformes y bases
impositivas móviles, y que la competencia y la movilidad inter-jurisdiccional condu-
cen a la eficiencia, ya que cada individuo elegirá el mejor lugar (donde se le otorgue
un nivel de carga fiscal y bienes públicos satisfactorio para él). Además, arguye que
dicha movilidad y la consideración de las preferencias del “votante medio” son as-
pectos que restringen el despotismo (mala conducta) de los agentes políticos. Para
demostrar estos postulados, Brennan y Buchanan, en principio, realizan un análisis
crítico del enfoque convencional con la intención de descubrir sus debilidades como
propuesta para la solución del problema de la asignación tributaria entre niveles de
gobierno, y una vez logrado este propósito, proponen el enfoque de la elección
pública como teoría alternativa. Posteriormente, con la intención de fundamentar su
enfoque, dirigen su análisis al desarrollo de dos modelos cuyos resultados generan
78
argumentos en pro del federalismo, a través de la descentralización balanceada de

responsabilidades de gasto y potestades tributarias.
3.1. Crítica al Enfoque Convencional y Propuesta Alternativa
Brennan y Buchanan, al tratar la cuestión normativa central del problema de asig-

nación tributaria en un sistema federal, “¿quién debería tributar, qué en un sistema
federal?”, separan dicha cuestión en dos, el qué, y el quién, con la intención de
descalificar a la “teoría tributaria ortodoxa” para la solución integral de esta pregun-
ta en un contexto federal. Primero, argumentan que la teoría tributaria normativa de
tipo estándar es capaz de responder a la parte del “qué” de la cuestión, basándose
en la búsqueda de las bases tributarias que promuevan más eficazmente las metas
fundamentales de equidad y eficiencia tributaria, con las cuales se conformaría una
adecuada estructura tributaria nacional. Pero la teoría tributaria convencional es
incapaz de responder a la parte del “quién” de la cuestión en un contexto federal, ya
que si bien en un contexto de estados unitarios una vez determinado el “qué” la
respuesta al “quién” es suficiente mediante la transferencia de ingresos a las unida-
des de gasto conforme a las necesidades de gasto que impliquen sus responsabili-
dades, en un sistema federal se enfrenta a serios problemas:
• Uno de ellos, debido a que, según citan a Charles McLure, “no se puede estar
asumiendo que un impuesto gravado por el gobierno nacional tendrá la misma
incidencia que el mismo impuesto gravado a diferentes tasas por los gobier-
nos subnacionales. Por consiguiente, los efectos de equidad (y probablemen-
te también de eficiencia) de un impuesto dependerán de quién los tribute”
(Brennan y Buchanan, 1983, pág. 52). Lo que quiere decir que no se puede
calificar a un impuesto de más o menos equitativo que otro, pues eso, en
parte, depende del nivel de gobierno en el que se tributen.
• Otro problema, es la dificultad que representaría para el gobierno federal el

diseño de un sistema tributario ideal cuando los niveles de gobierno subnacio-
nales cuentan con poderes tributarios independientes, debido a que la política
tributaria federal tendría que tomar en cuenta los efectos de todos los gobier-
no subnacionales miembros de la federación. Lo anterior implica que en aque-
llos impuestos en los que concurran también los gobiernos subnacionales, el
gobierno federal tendría que gravarlos con relativa menor carga para procurar
la equidad horizontal y eficiencia del sistema tributario en conjunto.
De tal manera, que a la luz de estos problemas, bajo el enfoque de la teoría tributaria
ortodoxa, la solución a los mismos nos conduciría a conferir la totalidad del poder
79
tributario al gobierno federal, y que los gobiernos de niveles inferiores financien sus
responsabilidades de gasto a través de participaciones de ingresos federales o sub-
venciones provenientes del gobierno federal.
Pero la anterior puede ser una conclusión totalmente errónea (tanto en cuanto a equi-
dad como en cuanto a eficiencia se refiere), debido a que otra de las debilidades del
enfoque convencional es la asunción de que los agentes políticos que toman las
decisiones de política fiscal lo hacen en busca del interés común, es decir, en un
contexto de despotismo benévolo en el que el gobierno trata de maximizar el bienes-
tar de los ciudadanos miembros de su jurisdicción. Este supuesto, extremosamente
fuerte, si bien sirve para simplificar el modelo convencional restringiéndolo a la aten-
ción de asuntos puramente económicos, huye de las complicaciones políticas que
genera la conducta “típica” de los agentes políticos, la maximización de los ingresos
tributarios para su propio beneficio, esto es, el comportamiento del déspota no bené-
volo o Leviathan, que de ser considerado en el análisis, sin dejar éste de ser económi-
co, posiblemente conduciría a resultados diferentes para la solución del problema de
la asignación tributaria entre niveles de gobierno.
Debido a que la teoría tributaria ortodoxa es incapaz de proveer de alguna justifica-

ción positiva para la descentralización tributaria, Brennan y Buchanan proponen
dejarla de lado, y analizar el problema de la asignación tributaria en un sistema
federal desde un punto de partida alternativo, la “teoría del federalismo”, para lo
cual distinguen dos escenarios posibles, a los que denominan “optimización global”
e “institucional”.
En el escenario de optimización global el objetivo es inventar una “constitución óp-

tima” del sistema tributario, entendiendo por “constitución”, el conjunto de
disposiciones institucionales en las que se establece tanto la asignación de respon-
sabilidades de gasto como de los poderes tributarios, y las restricciones de los
procedimientos políticos a las que se encuentra sujeto su ejercicio; y por constitu-
ción óptima, se entiende aquella constitución que se crea mediante el acuerdo uná-
nime de todos aquellos que estarán sujetos a sus disposiciones.
El escenario institucional, presenta un marco analítico en el cual ya existe la estructura

federal, y por lo menos algunos de los atributos institucionales deben tomarse como
dados. Entonces, la tarea ahora es tratar de optimizar dentro de tales restricciones de
la estructura federal existente. Un ejemplo que presentan Brennan y Buchanan, es
tratar de responder cómo debería de ser la asignación de poderes tributarios a través
de jurisdicciones políticas en un marco (probablemente no óptimo) donde la asignación
de las responsabilidades de gasto está dada, lo cual nos conduce, dentro de un contex-
to institucional, a formular soluciones en el terreno del “second-best”.
80
A continuación se analizan los argumentos a favor del federalismo expuestos por

Brennan y Buchanan.
3.2. Argumentos a Favor del Federalismo
Brennan y Buchanan, examinan la perspectiva del uso de la federalización de la

estructura política como restricción indirecta a la explotación fiscal potencial del
Leviathan (gobierno interesado en la maximización de su propio beneficio), lo cual
es probable que se logre a través de la disposición constitucional explícita de la
descentralización y, por lo tanto, de la dispersión de la autoridad política, que bien
puede ser un sustituto efectivo de las restricciones directas explícitas al poder fiscal
con el propósito de evitar la explotación tributaria que conduce a la pérdida de be-
neficios, y por lo tanto, a la ineficiencia, desde el punto de vista de los ciudadanos -
contribuyentes.
En su estudio sobre la “Teoría Tributaria Normativa para una Política Federal: algu-
nos preliminares de elección pública” (1983), exponen algunos argumentos a favor
de las estructuras federales a través del desarrollo de dos modelos, el “modelo del
votante medio” y el “modelo del déspota no benévolo con la movilidad como restric-
ción”; cuyo objetivo consiste en defender al federalismo, mostrar el alcance e im-
portancia que tiene la descentralización de poderes tributarios para dicha defensa,
e identificar la naturaleza de la asignación de tributos a los gobiernos subnaciona-
les que esto implica, mismos que a continuación se presentan:
3.2.1. Modelos del Votante Medio
El modelo del votante medio es un modelo de procesos políticos en el que los agen-
tes políticos están restringidos por las fuerzas de la competencia electoral bajo la
regla de la mayoría, de manera que si las preferencias sobre los objetos de elección
política son de un nivel máximo único, la competencia electoral entre candidatos o
partidos políticos los conducirá a ofrecer los resultados preferidos por el votante
medio, a fin de que los ciudadanos voten por sus preferencias y, de esa manera
procurar el triunfo electoral.
A) Supuestos del Modelo
Como se ha advertido, un requisito para el éxito del modelo del votante medio es la
existencia de un solo máximo, para lo cual se deben de cumplir las siguientes con-
diciones de suficiencia: (Brennan y Buchanan, 1983, pág. 56)
81
a) que la elección sea para determinar el nivel de oferta de un único bien público
“G” (o una canasta de bienes en que las proporciones de cada bien en la
canasta sean fijadas y la distribución de las unidades de consumo entre los
ciudadanos se dé exógenamente); y
b) que el sistema tributario especifique un conjunto de disposiciones en las que

se determine la división de costos, la cual sea independiente de las preferen-
cias reveladas de los individuos por el bien público.
Con estos supuestos se garantiza que cada votante (i) tenga un único nivel preferi-
do del bien público (Gi), y que su utilidad disminuye conforme el nivel ofrecido del
bien público se aparta de su nivel preferido. De forma que, a través del proceso de
competencia electoral los candidatos o partidos políticos ofrecerán el valor mediano
(GM) de las preferencias de todos los votantes (Gi’s).
Además, para asegurar que GM efectivamente sea óptimo, se agregan como restric-
ciones del modelo, que la elasticidad de demanda de G es la misma para todos los
individuos y que la distribución de los Gi’s es simétrica.9
Para simplificar aún más el modelo y así enfocarlo esencialmente en la defensa del
federalismo, se abstrae totalmente la posibilidad de la movilidad, es decir, no existe
respuesta de los individuos a las diferencias fiscales o de otro tipo entre jurisdiccio-
nes, por ende, la localización de los individuos se supone fija.
Finalmente, en un principio, se supondrá que los tributos recaen en los residentes

de la jurisdicción que los grava.
B) Casos de Análisis
En el contexto descrito del modelo del votante medio, Brennan y Buchanan presen-
tan dos casos en los que contrastan los resultados de la centralización y la descen-
tralización política. Las características y supuestos del escenario en el que se des-
envuelven estos dos casos son los siguientes:
• se trata de una jurisdicción que está proveyendo un bien que no es público

para toda la jurisdicción;
9 Si no se consideraran estas restricciones en el modelo, entonces posiblemente el resultado GM

no sería óptimo, ya que se podrían realizar un conjunto de transacciones multilaterales con las
que los individuos podrían mejorar su nivel de bienestar. Con estas restricciones se pretende
que se afecten proporcionalmente las preferencias de los individuos y el nivel GM llegue a ser
óptimo.
82
• los votantes están dispersos equitativamente a través del área jurisdiccional;

• el bien es enteramente público dentro de un área igual a un tercio de la juris-
dicción y, fuera de esa área, no genera beneficios a todos; y
• la jurisdicción puede ser dividida en exactamente tres áreas de beneficio.
Dentro de este escenario se analizan dos casos:
i) La toma de decisiones políticas está organizada de tal forma que cada

área de beneficio tiene asignado poder para tributar y gastar en relación
al bien.
ii) La toma de decisiones políticas se retiene en el nivel jurisdiccional.
En el primer caso, ya que el bien se torna público dentro de cada área de beneficio,
la solución al problema de provisión será aquella determinada por el nivel de pro-
ducción preferido por el votante medio de cada área de beneficio, siempre y cuando
las condiciones de suficiencia para lograr un máximo único se lleven a cabo.
En el segundo caso, si el “gobierno jurisdiccional” tiene el poder discrecional para

variar los niveles de gasto asignados a cada “subjurisdicción”, y los agentes políti-
cos lo hacen en busca de su propio beneficio según se los indique su estrategia
política, manteniendo constantes los ingresos tributarios agregados, esto es, que
se grave igual a todos los individuos pero reciban niveles diferentes del bien públi-
co; el resultado se alejaría del “óptimo”, en el que el nivel del bien público otorgado
se acercaría lo más posible a las preferencias de todos los ciudadanos, a menos
que se provean niveles uniformes del bien en toda la jurisdicción cuya determina-
ción se base en el votante medio.
Pero para asegurar tal resultado, en este caso, sería necesario, en primer lugar, el
establecimiento de disposiciones constitucionales que obliguen a la asignación uni-
forme de los bienes públicos entre las áreas de la jurisdicción, pues de otra forma,
nada garantizaría que así se hiciera y los agentes políticos tenderían a buscar su
propio beneficio; y en segundo lugar, que el gobierno jurisdiccional tuviera la capa-
cidad de percibir las variaciones en la demanda de los bienes de los ciudadanos de
cada subjurisdicción, atributo este, que es más probable en los gobiernos
subjurisdiccionales.
Por lo tanto, la recomendación de Brennan y Buchanan es la siguiente: “si los

poderes de gasto/tributo relevantes son asignados a una jurisdicción política que es
significativamente mayor que el área de beneficio de dicho gasto, la uniformidad en
la provisión del servicio a través de la jurisdicción quizá bien sea lo mejor que puede
83
esperarse. Tal uniformidad necesariamente tendrá que ser constitucionalmente

impuesta: si la asignación del servicio está sujeta a control político, existirá subs-
tancial presión política para resultados enormemente ineficientes.” (Brennan y
Buchanan, 1983, pág. 57)
Una posibilidad de mejorar la provisión uniforme a través de subjurisdicciones en

pro de la optimización, podría ser mediante la genuina descentralización política, en
la que las decisiones de asignación gasto/tributo estén a cargo de los gobiernos
subjurisdiccionales dentro del esquema de competencia política. Aunque esto no
necesariamente será así. Brennan y Buchanan presentan un ejemplo sencillo, con
el que dentro del presente escenario, explican el por qué:
Tal ejemplo supone que la jurisdicción consta de nueve individuos, los cuales, da-
das las disposiciones tributarias, tienen los siguientes niveles de gasto deseado
medidos en unidades monetarias y ordenados de forma ascendente [1, 2, 3, 4, 5, 6,
7, 8, 9], y se suponen, para fines comparativos, la división de estas preferencias del
nivel del bien público entre las tres áreas de beneficio de dos formas, {[1, 2, 3], [4, 5,
6], [7, 8, 9]}, y {[1, 2, 9], [3, 7, 8], [4, 5, 6]}.
En el caso de la asignación gasto/tributo de G por el gobierno jurisdiccional, el nivel

de demanda medio sería 5, que bajo el supuesto de elasticidades de demanda
iguales, es el nivel óptimo para la jurisdicción. Si dicha asignación fuera responsa-
bilidad de los gobiernos subjurisdiccionales, bajo la primera división tendríamos
que el nivel medio de provisión en cada área de beneficio sería 2, 5 y 8 respectiva-
mente, caso en el que el nivel de preferencias de los individuos de la primera y
tercera áreas de beneficio estaría más cercano al nivel asignado del bien público en
cada una de ellas, y por lo tanto mejor, que en el caso anterior. Pero bajo la segun-
da división, los individuos con niveles de preferencias 3 y 9 en la primera y segunda
áreas de beneficio, estarían peor que en el caso de la asignación por el gobierno
jurisdiccional.
Utilizando las medidas convencionales del excedente del consumidor para compa-
rar los tres casos anteriores, tenemos que la “pérdida de excedente del consumo
agregado” (W), se representa formalmente con la expresión: (Brennan y Buchanan,
1983, pág. 58)
W= 1/2 Σi η[qi – q]2
donde,
qi = nivel de G más preferido por el individuo i.
84
q = nivel actual de G.
η = elasticidad de demanda (común).
Con lo que tenemos que para el caso de la asignación por el gobierno jurisdiccional
la pérdida total sería de 30h; en el primer caso de división en áreas de beneficio
sería 3h; y en el segundo caso 34.5h. De tal manera, que en este último caso no
conviene la descentralización, pero en el anterior por supuesto que sí. Lo que nos
muestra que en el caso de la presencia de diferencias regionales de preferencias
no debemos juzgar a priori la conveniencia de la descentralización.
C) Plena Descentralización Versus Transferencias Jurisdiccionales
Bajo la regla de la mayoría, en aquellos casos donde sea segura la conveniencia de

la descentralización, debe efectuarse completamente, es decir, que los poderes
tributario y de gasto de los gobiernos subjurisdiccionales sean descentralizados
simultáneamente, esto es, que sea la misma autoridad la que decide el nivel de
oferta del bien público y la que tributa, a fin de que el elector tenga claro su parámetro
de selección mediante el voto en la oferta política. Esto, debido a que una simple
descentralización administrativa no produciría los resultados deseados en este
modelo, ya que si el gobierno jurisdiccional es el que recauda los impuestos y los
gobiernos subjurisdiccionales son los que efectúan el gasto, por un lado, las de-
mandas de recursos de los gobiernos subjurisdiccionales tenderán a ser excesivas
con la intención de maximizar su superávit del ingreso neto; y por otro lado, los
electores a la hora de votar por cualquier nivel de gobierno tendrán en cuenta dos
parámetros diferentes, cuánto pagan en impuestos y qué beneficios reciben a través
del bien público, y como estos dependen de decisiones no correlacionadas, las prefe-
rencias de los individuos muy probablemente tendrán más de un nivel máximo.
D) Exportación Fiscal
Si dejamos de lado en el modelo del votante medio el supuesto de que los impues-
tos recaen sobre los residentes de la jurisdicción que los grava, y debido a que en el
caso de análisis, las tres áreas de beneficio no desbordan beneficios; cuando los
impuestos son exportados, entonces el votante medio de cada área de beneficio
tenderá a excederse en la demanda del bien público, por ende, bajo estas circuns-
tancias, el resultado del votante medio se tornará ineficiente, y la exportación de
impuestos no será deseable. Pero si asumimos que existe desbordamiento de los
beneficios generados por los bienes públicos otorgados por las subjurisdicciones
hacia las otras subjurisdicciones, entonces, la demanda del votante medio por el
bien público tenderá a ser pequeña, y bajo estas nuevas circunstancias, también el
resultado será ineficiente, a no ser que se dé cierta exportación de impuestos que
85
compensen los beneficios desbordados, es decir, que quienes gocen de dichos

beneficios en las subjurisdicciones vecinas paguen por ellos, de manera que en
este último caso la exportación de impuestos sí es deseable. Por lo tanto, la conve-
niencia o no conveniencia de la exportación tributaria depende de la exportación
relativa de impuestos y beneficios, y de ello, el éxito o fracaso de los resultados del
votante medio.
E) Sugerencias del Modelo del Votante Medio
El modelo simple del votante medio de Brennan y Buchanan sugiere en resumen

cuatro proposiciones: (Brennan y Buchanan, 1983, pág. 59)
a) Si la variación regional en la oferta de bienes públicos surge de tal manera que

refleja diferencias regionales en preferencias, esta variación debe ser alcan-
zada vía descentralización política genuina. No podría esperarse una des-
centralización administrativa de un nivel de gobierno más alto: ésta no surgirá
de la competencia electoral bajo la regla de la mayoría.
b) Si a las jurisdicciones se les asigna la responsabilidad de la provisión de bie-

nes públicos para los cuales el área de beneficio es significativamente menor
que el área de la jurisdicción, la uniformidad de provisión a través de la juris-
dicción quizá sea lo mejor que puede alcanzarse, y en general sólo surgirá si
hay reglas constitucionales explícitas requiriendo uniformidad.
c) Cualquier descentralización política debe involucrar la descentralización de

los poderes tributarios además de los de gasto. Alojando el poder tributario en
los niveles de gobierno más altos, con subvenciones a los niveles más bajos,
se rompe la crucial conexión tributo/gasto y las ventajas de la descentraliza-
ción son significativamente perjudicadas.
d) Hay alguna presunción de que los impuestos así delegados deben ser paga-
dos por los ciudadanos de la jurisdicción que los grava en la misma proporción
que los beneficios recibidos por esos mismos ciudadanos de los bienes públi-
cos ofrecidos. Sólo si no hay desbordamiento de los beneficios la exportación
de impuestos es enteramente indeseable.
3.2.2. Modelo del Despota no Benévolo con Movilidad como Restricción
En este modelo del déspota no benévolo se suspende el anterior supuesto de no

movilidad, ya que el argumento de éste es que la movilidad entre jurisdicciones
sirve como restricción a los agentes políticos en su afán de explotación fiscal en
86
busca de la maximización del superávit del ingreso neto para su propio beneficio;
restricción implícita, que bien puede pensarse como sustituta de las restricciones
explícitas, y que se complementa con la elección en el proceso político.10
Este modelo expone a la movilidad como aspecto que motiva la competencia políti-
ca entre las diferentes jurisdicciones, con lo que se altera la conducta de los agen-
tes políticos en cuanto a las decisiones de oferta de paquetes fiscales tributos/
gasto; enfoque diferente al del modelo Tiebout, en el que los paquetes fiscales que
ofrecen las jurisdicciones están dados, y los individuos seleccionan entre ellos. Como
dicen Brennan y Buchanan, no se enfocan en la analogía de la selección de los
consumidores sobre sus compras en una tienda u otra, sino más bien en la analogía
de la competencia entre tiendas.
A) Supuestos del Modelo
Con la finalidad de centrar el análisis en la eficacia de la movilidad como restricción,

se supone que es la única restricción, incluso, se deja fuera del modelo la restric-
ción electoral. Por lo tanto, los tomadores de decisiones políticas tendrán poder
discrecional que tenderán a emplear para alcanzar sus propios fines.
Los ingresos tributarios se asignan cuasi-constitucionalmente por algún cuerpo in-

dependiente, de tal manera que la estructura tributaria y la estructura federal de
gobierno son parámetros del sistema político, que pueden ser designados para ase-
gurar el máximo resultado deseable para los ciudadanos.
Además, en principio, se supondrá que no existe exportación de beneficios ni de

impuestos entre subjurisdicciones; y que no existen valores locacionales.
B) Casos de Análisis
Los efectos de los supuestos expuestos, hacen de este modelo político un modelo
del déspota maximizador de utilidad, pues al dejar fuera cualquier tipo de restricción
política como lo sería la existencia de un proceso electoral, los agentes políticos se
“expropian” de los ingresos públicos y, por lo tanto, harán uso de los recursos tribu-
tarios disponibles intentando maximizar el ingreso. Comportamiento este, que se
asemeja a la conducta que tienen en el mercado las firmas privadas, de manera
10 La representación algebraica del superávit del ingreso neto (S) del Leviathan, se determina por la
diferencia entre ingresos (R) y el importe que se debe gastar en la provisión de bienes públicos
(G): (Brennan y Buchanan, 1980, pág. 169)
S=R–G
87
que este análisis de Brennan y Buchanan, utiliza dicha analogía para contrastar los
resultados que se obtienen dentro de los escenarios monopolístico (una sola jurisdic-
ción) y competitivo (descentralización), con la finalidad de defender al federalismo.
Competencia
En este caso, ejemplifican el escenario en competencia mediante un esbozo de la

rivalidad de mercado entre urbanizaciones que forman parte de una zona metropo-
litana. En este ejemplo, se supone que los individuos no incurren en costos por
moverse de una urbanización a otra dentro de la zona metropolitana; y se asume
también que todas las urbanizaciones son productoras de utilidad privada, estable-
cidas y administradas por empresas privadas, y cada una de ellas tiene poder para
decidir el nivel y variedad de la oferta de servicios públicos que proveerá y el precio
(los tributos) que cobrarán por ellos. De manera, que para maximizar su utilidad
deben tratar de atraer residentes potenciales y mantener a los residentes actuales,
es decir, intentar aumentar sus ventas, y para ello, necesitan ofrecer el nivel y varie-
dad de servicios públicos que los individuos desean; por ello, se verán inmersas en
un proceso competitivo con las demás urbanizaciones, y mientras mayor sea el
número de urbanizaciones mayor será también la competencia.
Es evidente que para que este ejemplo sea completamente comparable con un
caso en el que exista competencia entre los gobiernos locales, se necesita asumir
que los gobiernos locales son maximizadores de beneficios. De ser así, el equili-
brio en plena competencia, será aquel resultado que se genere cuando la recauda-
ción tributaria marginal se iguale a los beneficios marginales agregados recibidos
de los servicios públicos, y en el cual, todas las urbanizaciones serán de tamaño
óptimo, tal y como ocurre en los mercados privados con plena competencia.
Monopolio
En este caso se supone que es una única empresa la encargada de administrar los
servicios públicos en la zona metropolitana, y que el movimiento de los individuos
de una zona metropolitana a otra representa importantes costos. En este escena-
rio, al “monopolista local” le conviene otorgar el nivel de servicios públicos desea-
dos por los ciudadanos, pues si existe la posibilidad de que con una unidad mone-
taria adicional de gasto se incremente el beneficio total derivado a los ciudadanos
residentes, entonces un aumento en el nivel de servicios aunado a un aumento
igual en los derechos cobrados por ellos, hará a la ciudad más atractiva tanto para
los residentes actuales como para los potenciales (aunque en menor grado para
estos últimos dados los costos que representaría su inmigración), a la vez que los
ingresos tributarios totales se incrementan. Hasta aquí todo bien; sin embargo,
88
cabe destacar que como el monopolista local tiene, hasta cierto grado, un mercado
cautivo debido a los costos de movilidad de los individuos, cobra por la provisión de
servicios públicos un precio que se encuentra por encima del costo, en la medida en
que no se motive la emigración, a fin de maximizar la explotación tributaria y, con
ello, su utilidad.
En contraste, lo que nos muestran Brennan y Buchanan con estos ejemplos, es

que, dentro del contexto de este modelo, bajo el punto de vista de los consumidores
de servicios públicos, es decir, los ciudadanos, es más conveniente un sistema
altamente federalizado, incluso en algunos casos en que un sistema menos
federalizado prometa ahorros de costos, como podría ser por ejemplo si existen
economías de escala, que si bien, bajo la visión de los costos se consideraría efi-
ciente la centralización o menor federalización, desde el punto de vista de los ciuda-
danos-contribuyentes sea ineficiente; por lo tanto, en un caso así, se tendría que
sopesar la pérdida de eficiencia de ambos lados. Adicionalmente, se ha demostra-
do que la movilidad entre subjurisdicciones que genera competencia entre gobier-
nos es una eficaz restricción implícita para los agentes políticos, que permite la
disminución de la explotación tributaria.
En conclusión, del análisis de estos dos casos expuestos, podríamos decir que la
competencia entre subjurisdicciones es deseable, y preferible al monopolio jurisdic-
cional: un argumento en pro del federalismo.
C) Existencia de Valores Locacionales
Cabe mencionar, que si existen valores locacionales de los ciudadanos-contribu-

yentes, tales como, la preferencia por realizar un tipo específico de trabajo que se
emplea en su subjurisdicción y en otras no, el clima, la familia y amistades, la dispo-
nibilidad de determinadas mercancías, el orgullo regional, un mayor nivel de renta,
etc., la eficacia de las restricciones indirectas (en este caso la movilidad entre
subjurisdicciones) para reducir o eliminar la explotación fiscal de los agentes políti-
cos disminuye, incluso, en un escenario de competencia tributaria. De forma tal,
que los individuos que cuenten con valores locacionales, y por ende, simplemente
prefieran vivir en su subjurisdicción, son vulnerables de algún grado de explotación
tributaria por el gobierno subjurisdiccional.
D) Exportación Fiscal
Ahora veamos qué sucede con el presente análisis si existiera exportación de be-
neficios o de impuestos. Por el lado de los beneficios, cuando existe exportación de
los mismos hacia otras subjurisdicciones, los individuos pueden abandonar su
89
subjurisdicción sin perder el goce de los beneficios ahorrándose los impuestos.

Este hecho, si bien, al motivar la movilidad, restringe aún más el superávit del ingre-
so neto, también conduce a que la oferta de servicios públicos subjurisdiccionales
sea subóptima, debido a que a los gobiernos no les interesará la prestación de
servicios públicos que generen beneficios que se exportan. Bajo este razonamien-
to, Brennan y Buchanan argumentan que en un caso extremo en que todos los
bienes públicos sean puros del tipo Samuelsoniano dentro de la nación, un sistema
centralizado de provisión sería el apropiado (caso, evidentemente ficticio); pero en
casos menos extremos, la existencia de algún grado de descentralización política
es apropiada.
Por el lado de la exportación tributaria, el poder que tiene una subjurisdicción para
exportar carga tributaria a no residentes, depende del grado y tamaño en que la
demanda de bienes de los no residentes (u oferta de factores) esté relacionada con
la oferta (demanda) de la subjurisdicción de esos mismos bienes (factores), así
como de la elasticidad de la demanda (oferta) de tales bienes (factores) de los no
residentes. De tal manera, que si un bien producido en la subjurisdicción es alta-
mente deseado, o en caso extremo, imprescindible para los consumidores de otras
subjurisdicciones, es posible que un aumento en el precio de semejante bien como
consecuencia de la aplicación de un tributo más alto sobre su producción no afecte
en mucho la cantidad demandada por los no residentes, y sí contribuya a maximizar
el superávit del ingreso neto de los agentes políticos a costa de la pérdida de bene-
ficio de los individuos residentes de las otras subjurisdicciones.
En el caso en que el gobierno de una subjurisdicción que tenga significativo poder

de mercado sobre otras subjurisdicciones, esté obligado por disposición constitu-
cional explícita a realizar una proporción de gasto fija, los ciudadanos-contribuyen-
tes de esa subjurisdicción también estarán interesados en que se exporte la mayor
cantidad de carga tributaria hacia otras subjurisdicciones, pues ello representaría
un mayor nivel de provisión de bienes públicos para gozar dentro de la
subjurisdicción.11 Este hecho otorga apoyo a la explotación tributaria del Leviathan,
y asegura el daño a los ciudadanos de las demás subjurisdicciones. Pero el tama-
ño de dicho daño, o lo que es lo mismo, de la exportación de la carga tributaria, en
alguna magnitud llegará a incentivar a la emigración de los ciudadanos de las de-
más subjurisdicciones a la subjurisdicción, volviendo a ser nuevamente la movilidad
una restricción, aunque, como puede preverse, no anula cierto alto o bajo grado de
exportación tributaria.
11 Si el gobierno, por disposición explícita, debe gastar una proporción fija (a), entonces, la formula-
ción del superávit del ingreso neto es: (Brennan y Buchanan, 1980, pág. 169)
S = (1 - α) R
90
Si consideramos el caso extremo en que los individuos son cargados con tributos
independientemente de la subjurisdicción en que residen dentro de la nación, mis-
ma que ofrece los bienes públicos que consumen, la posibilidad de los individuos
de escapar de una excesiva carga tributaria es remota (tendrían que salir de la
nación), por lo tanto, los agentes políticos de la subjurisdicción que tributa estarían
en posición de ejercer una auténtica explotación tributaria que maximice su superá-
vit del ingreso neto; y debido a que la salida de los individuos de dicha subjurisdicción
no reduce la ganancia del gobierno, no existiría incentivo alguno para que la provi-
sión de servicios públicos se realice conforme a los deseos de los ciudadanos. De
tal forma, que bajo este razonamiento, se justifica el argumento de que los tributos
deben ser gravados por la misma jurisdicción que presta los servicios públicos de
que gozan los contribuyentes sobre los que recaen dichos tributos.
En el caso de las transacciones, si el hecho generador de la obligación tributaria se

realiza generalmente entre miembros de una misma subjurisdicción, debido a que
factores como los costos de transporte y el tamaño de las subjurisdicciones restrin-
gen la movilidad de mercancías y consumidores; entonces, los impuestos sobre
transacciones serán pagados principalmente por los residentes de la subjurisdicción
que gozan de los servicios proporcionados por el gobierno subjurisdiccional. Pero
en aquellos casos en que los consumidores o productores de una subjurisdicción
tengan poder de mercado sobre los productores o consumidores de otras
subjurisdicciones, como sería en el caso de recursos naturales exclusivos, los tribu-
tos de la jurisdicción serían pagados por no residentes, ya que evidentemente dis-
minuiría la importancia de las restricciones de movilidad de mercancías y personas.
De este análisis, Brennan y Buchanan precisan dos implicaciones, una sobre la

“asignación tributaria” y la otra sobre la determinación del “tamaño apropiado juris-
diccional”: (Brennan y Buchanan, 1983, pág. 62)
Implicación Sobre la Asignación Tributaria
“Algunos impuestos (tales como ingreso local o impuestos sobre el consumo) que
son pagados principalmente por ciudadanos residentes de la jurisdicción que los
grava, son superiores como instrumentos tributarios locales desde el punto de vista
de la “constitución fiscal” que aquellos impuestos que son pagados con indepen-
dencia de la jurisdicción de residencia…”
Implicación Sobre el Tamaño Apropiado Jurisdiccional
“…Si las jurisdicciones más grandes son más cerradas en el sentido de que los
impuestos tributados dentro de las jurisdicciones más grandes tienden a ser paga-
91
dos por individuos que residen dentro de la jurisdicción, entonces la relevancia de

las restricciones de movilidad y la competencia inter-jurisdiccional quizá sea mayor
entre jurisdicciones algo más grandes que entre jurisdicciones algo más pequeñas.
En este sentido, las propiedades espaciales de los tributos quizá representen un im-
portante ingrediente analítico en la determinación del tamaño “óptimo” jurisdiccional,
no menos significante que las propiedades espaciales de los bienes públicos.”
E) Cartelización Tributaria Inter-Jurisdiccional
Según Brennan y Buchanan, dado el espíritu maximizador de utilidad de los agen-

tes políticos, estos tratarán de eludir la competencia inter-jurisdiccional que restrin-
ge la explotación tributaria y con ello la maximización de su superávit del ingreso
neto. Y mencionan como una posibilidad para el logro de tales propósitos, la reali-
zación de acuerdos entre gobiernos jurisdiccionales para gravar los mismos tribu-
tos con los mismos tipos, esto es, la formación de “cárteles tributarios”, con lo que
las restricciones de movilidad serán minimizadas y, por lo tanto, los agentes políti-
cos de los diferentes gobiernos jurisdiccionales contarán con mayor libertad para
establecer la carga tributaria que maximice su superávit del ingreso neto.
La cartelización tributaria se puede encontrar con problemas para su organización y

ejecución, sobre todo cuando el número de jurisdicciones es grande, pero en un
contexto federal, una forma de resolver dichos problemas es cediendo los tributos
subcentrales al gobierno central y, que éste los recaude y distribuya entre los go-
biernos subcentrales mediante mecanismos apropiados de participación de ingre-
sos tributarios, que según este enfoque, es análogo a la participación de ganancias
entre miembros de un cártel privado.
En este escenario, puede ser que prevalezca cierta competencia entre las
subjurisdicciones si éstas conservan algunos tributos o si las participaciones se
distribuyen en base a la población. Pero en este último caso, la competencia deja
de ser tributaria convirtiéndose en una competencia de gasto, pues las
subjurisdicciones en su afán de captar nuevos residentes y mantener los actuales
para recibir mayores ingresos, ofrecerán paquetes de bienes públicos que sean
atractivos para los individuos; no obstante, debido a que con la cartelización el nivel
agregado de ingresos tributarios es más alto, dicha oferta tenderá a ser excesiva, y
si las subjurisdicciones aún mantienen algún poder tributario, éste será subutilizado
para atraer a los residentes actuales y potenciales con la intención de aumentar su
población.
Respecto al sistema de transferencias de ingresos del gobierno central a los gobier-

nos subcentrales a través de mecanismos de participaciones en ingresos tributa-
92
rios, la posición con la que concluyen Brennan y Buchanan es la siguiente: (Brennan

y Buchanan, 1980, pág. 183)
“Las implicaciones normativas de nuestra teoría alternativa son claras. La partici-

pación de ingresos es indeseable, porque ésta destruye los propósitos del federa-
lismo, que es crear la competencia entre jurisdicciones. Cada jurisdicción debe
tener responsabilidad para aumentar sus propios ingresos y deberían abstenerse
de entrar en acuerdos explícitos con otras jurisdicciones sobre la determinación de
tasas uniformes. Esta conclusión es, por supuesto, congruente con aquella que
surge de los modelos más familiares de la elección pública; en un contexto donde
las selecciones electorales están restringidas, sería deseable tener las decisiones
de gasto e ingreso determinadas en el mismo nivel jurisdiccional.”
Sin duda, esta oposición a las disposiciones de participación de ingresos tributarios

mediante transferencias inter-jurisdiccionales de cualquier tipo, es una de las gran-
des diferencias entre el enfoque de la elección pública de Brennan y Buchanan y los
enfoques convencional y de la eficacia y equidad fiscal de la teoría del federalismo
fiscal para la asignación tributaria entre niveles de gobierno en una federación.
4. ENFOQUE DEL SUPERAVIT LOCACIONAL
B. S. Grewal y R. L. Mathews (1986), no creen que las diferencias en tipos impositivos

entre jurisdicciones sean el único factor que los individuos consideren para decidir
migrar, como lo suponen los enfoques convencional y de la elección pública en sus
modelos, ya que hay otros factores que valoran los individuos en su jurisdicción,
además de que también deben considerar los costos que implicaría dicha migra-
ción. Por ello, sugieren el concepto de “Superávit Locacional”, que se define como
los beneficios netos que recibe un ciudadano por permanecer en una jurisdicción
en vez de emigrar a otra. Por lo tanto, este enfoque se puede considerar como
accesorio a los demás enfoques.
El superávit locacional se integra por: el superávit locacional como consumidor, o

sea, la disponibilidad de bienes y servicios públicos y privados que satisfagan lo
más posible las preferencias de los consumidores; el superávit locacional como
productor, es decir, la disponibilidad del mercado de factores productivos e insumos
para las empresas, o la demanda del tipo de trabajo deseado por los trabajadores;
y el superávit locacional fiscal, esto es, el nivel de paquetes tributos/gasto preferido
por los contribuyentes.
93
Los beneficios de permanecer en la jurisdicción son, por una parte, económicos,

tanto en lo que se refiere al mercado como a los bienes públicos, ya que quizás en
la otra jurisdicción que grave con menor carga no existen los bienes de consumo o
materias primas habituales y los bienes públicos son de un nivel de calidad que no
satisface las preferencias. Y por otra parte, son no económicos del ambiente, hu-
manos y físicos, pues los lazos familiares y el círculo de amistades es una buena
razón para quedarse en la jurisdicción, así como el clima, la satisfacción en el traba-
jo, las oportunidades de empleo y otros factores basados en la comunidad como las
costumbres y tradiciones, cultura, religión, afiliaciones políticas, acceso a las es-
cuelas, entre otros.
Aunque la existencia de un déficit locacional es una condición necesaria para la

migración, no es suficiente, pues para decidir emigrar se debe considerar que el
valor actual neto del superávit locacional alternativo (que nos otorgaría otra jurisdic-
ción) sea mayor que el valor actual neto de los costos de transferencia, los cuales
pueden ser monetarios (tales como los costos de recolección y evaluación de toda
la información necesaria para tomar la decisión de emigrar o no, de transporte y
otros involucrados en el movimiento de una jurisdicción a otra, como una pérdida en
la venta de activos o bienes) y no monetarios (como los costos psicológicos en los
que se ve inmersa una familia al tener que adaptarse a nuevas condiciones am-
bientales).
Grewal y Mathews, dicen que el punto hasta el que pueden gravar los gobiernos
locales es aquel en que no se afecte el superávit locacional al grado de motivar a
los individuos a migrar. Es decir, el superávit locacional puede servir de indicador
de la potencialidad de gravación para los gobiernos locales.
Además, Grewal y Mathews, hacen un análisis de cuatro casos para determinar la

asignación de políticas redistributivas entre niveles de gobierno. Estos casos son,
cuando se presentan entre las regiones de una nación: economías regionales y
preferencias homogéneas, economías homogéneas y preferencias heterogéneas,
economías heterogéneas y preferencias homogéneas, y economías y preferencias
heterogéneas. En la Tabla Nº 1, se presenta un resumen de las conclusiones a las
que llegaron en cada caso:
94
Sin embargo, incluso este enfoque del superávit locacional es centralista, al ser redu-
cida la descentralización fiscal, para aquellos casos en los que entre regiones, exista
homogeneidad económica y heterogeneidad en las preferencias, donde el superávit
locacional de los agentes económicos seguramente evitará su migración. En pala-
bras de Grewal y Mathews, la conclusión del enfoque del superávit locacional es:
“…el caso para la asignación de la función redistributiva a los gobiernos subnacio-

nales es más fuerte cuando las economías y superávit locacionales de las regiones
individuales no divergen grandemente de los otros, mientras que al mismo tiempo
hay diferencias significantes entre las regiones en sus preferencias con respecto a
redistribución.
El caso para asignar la responsabilidad para la política de redistribución al gobierno

nacional, por otra parte, es más fuerte cuando hay disparidades substanciales entre
las regiones con respecto a condiciones económicas, sociales y de superávit
locacional, pero no hay diferencias regionales significantes en preferencias con res-
pecto a la política distribucional” (Grewal y Mathews, 1986, pág. 323).
95
5. ENFOQUE POLÍTICO – ECONÓMICO – GEOGRÁFICO
El enfoque “Político – Económico – Geográfico” para la distribución de impuestos

en sistemas federales y descentralizados de gobierno, es expuesto principalmente
por R. J. Bennett (1986), quien argumenta que las conclusiones teóricas del enfo-
que convencional, que recoge un enfoque puramente económico sobre la cuestión
y sugieren la aplicación por el gobierno central de casi la totalidad de figuras
tributarias, son de limitada utilidad práctica en aquellas situaciones en las que se
desea una mayor descentralización de las competencias tributarias por los miem-
bros de la federación, debidas a otros factores influyentes en la realidad. Para
demostrar su argumento, Bennett realiza primeramente una crítica de la teoría eco-
nómica convencional del federalismo fiscal, a través de la cual evidencia sus limita-
ciones prácticas, sin descalificar su validez como teoría y reconociendo su utilidad
para la medición de distorsiones económicas; para posteriormente, proponer una
teoría política – económica – geográfica del federalismo fiscal, que para Bennett,
tiene más amplia aplicación a los problemas prácticos.
5.1. Críticas al Enfoque Convencional del Federalismo Fiscal
En el marco de las funciones de la actividad gubernamental expuestas por el enfo-

que convencional: asignación, distribución, estabilización, y se agrega, crecimiento
económico, recordaremos que únicamente la función asignación se considera con-
veniente para el ejercicio de los gobiernos locales cuando los efectos de los bene-
ficios generados por la provisión de bienes públicos se dan dentro de los límites de
su jurisdicción, debido a que las preferencias de los ciudadanos varían según los
lugares, y son éstos los que mejor pueden interpretar las preferencias distintivas
que por bienes públicos tiene la población que habita su jurisdicción. En cambio,
las otras tres funciones se le reservan al gobierno central: la función distribución,
debido a que las diferencias impositivas y de provisión de bienes públicos entre
localidades, como consecuencia de políticas redistributivas, pueden generar la
movilidad de factores entre las mismas, distorsionándose con ello la asignación
eficiente de los recursos; la función estabilización, porque las economías locales
son muy abiertas, y porque intento de medidas anti-cíclicas para contrarrestar una
expansión o recesión económica afectará positiva o negativamente a otras localida-
des, además de que se dice que el gobierno central es el único competente para
visualizar las variaciones en la oferta y demanda agregada nacional y aplicar medi-
das macroeconómicas para contrarrestar efectos nocivos; y la función de creci-
miento económico, al igual que la de estabilización, porque cualquier política de
incentivo a la inversión en capital fijo en una localidad provocará efectos externos,
además, de que se cree que los gobiernos locales no tienen capacidad para afron-
tar el endeudamiento necesario para llevar a cabo grandes planes de inversión.
96
Tales criterios para la distribución de funciones, que para Bennett surgen de una
perspectiva centralista, conducen al enfoque convencional a la conclusión de que
los gobiernos locales son simples prestadores de servicios públicos que pueden
tributar para sufragar los costos que la actividad de provisión implique, pero sin
ocasionar distorsiones o incidencias sobre otras localidades. De tal forma, que
dichos servicios locales deben generar beneficios “no redistributivos”, los impues-
tos locales deben ser de tipo fijo o proporcionales, y las bases gravables deberían
ser inmóviles.
Si bien con la conclusión anterior, asumiendo todos los supuestos explícitos e implí-
citos del modelo convencional (sobre todo el de que no existen otras razones para
la movilidad que no sean fiscales), se evitaría la relocalización de factores por mo-
tivos fiscales, y con ello, la ineficiencia económica. Otras cuestiones de índole eco-
nómico – financiera deben ser atendidas por la teoría económica convencional del
federalismo fiscal, debido a que están presentes en los sistemas actuales de finan-
zas estatales - locales. Dichas cuestiones, relacionadas entre sí, son, el logro de la
equidad en los sistemas descentralizados de gobierno, y la igualación de la capaci-
dad fiscal de los gobiernos estatales – locales.
Se presenta el problema de equidad porque como las comunidades difieren

socioeconómicamente, estas diferencias se reflejan en el nivel relativo de riqueza
fiscal y de necesidades (o preferencias) de gasto público de las mismas; y dice
Bennett (1986, pág. 164), “…Raramente se producirá la coincidencia entre eleva-
das necesidades y fuertes recursos fiscales o al contrario…”; por lo tanto, habrá
cargas fiscales desiguales a un nivel de gasto constante, o beneficios generados
del gasto desiguales a tipos impositivos constantes.
Otra causa del problema de equidad, se debe a la descentralización meramente

administrativa de la provisión de algunos de los “servicios redistributivos”, mante-
niéndose reservada la recaudación para su financiamiento al gobierno central. Por
tales razones, es evidente la presencia de desequilibrios tanto entre necesidades
de gasto locales y recursos fiscales, como entre competencias locales elevadas de
gasto y bajos o nulos recursos impositivos.
La solución propuesta por la teoría convencional, para estos problemas, sugiere el

uso de “transferencias de igualación” de los niveles de gobierno superiores a los
más bajos; pero éstas, si bien sirven para igualar (equilibrar) la capacidad potencial
de los gobiernos locales para prestar servicios, no son necesariamente útiles
para igualar los residuos fiscales (carga fiscal menos beneficios) de los indivi-
duos, pues para ello serían necesarias transferencias directas hacia los indivi-
duos de la nación.
97
A partir de esta conclusión, dice Bennett, los partidarios de la teoría económica

convencional del federalismo fiscal se han centrado en la búsqueda del sistema de
transferencias más adecuado para el logro de objetivos específicos de equidad.
Pero tanto esta conclusión como las anteriores, relegan a los gobiernos locales de
la participación en las áreas más importantes del ejercicio gubernamental, tales
como la imposición y las funciones de distribución, estabilización y crecimiento eco-
nómico, actuando simplemente con un papel demasiado pasivo y altamente depen-
diente, que en la práctica, es equivalente a negarles poderes independientes. Y
esto resulta así, debido a que el desarrollo de la teoría económica convencional del
federalismo fiscal se efectúa bajo un enfoque fuertemente centralista, que asigna a
los gobiernos locales un papel muy conservador y restrictivo. Por lo tanto, de la
teoría económica convencional del federalismo fiscal surgen dos tipos de proble-
mas: (Bennett, 1986, pág. 165)
1) Nos suministra escasa comprensión de las situaciones prácticas excepto para

medir el grado de “distorsión” y de “ineficiencia”;
2) Es útil, básicamente, para el apoyo de posturas políticas centralistas respecto

a las relaciones entre distintos niveles de gobierno y apenas nos ofrece infor-
mación sobre cómo alcanzar la descentralización.
A partir del razonamiento anterior, Bennett sostiene que a la teoría económica con-
vencional del federalismo fiscal se le puede “atacar” desde dos puntos de vista: “la
ausencia de un planteamiento político y constitucional realista, y el olvido de los
procesos geográficos de localización”. Estos son esencialmente prácticos y argu-
mentan que en el estudio de la Hacienda Pública no se puede hacer abstracción de
la estructura de relaciones entre los diferentes niveles de gobierno, ni de las fuerzas
jurídicas, políticas y socioeconómicas que inciden sobre la actividad gubernamen-
tal. Como dice McLure (1983, citado en Bennett, 1986, pág. 166), “la teoría del
federalismo fiscal puede tener escasa relevancia a la hora de establecer o mante-
ner una federación”.
5.1.1. Crítica político-Constitucional
Respecto al criterio de “equidad” (Bennett,1986, cita a Dafflon, 1977), la crítica po-

lítico constitucional sostiene que adoptar los principios de equidad horizontal y ver-
tical como objetivo en la asignación de tributos entre niveles de gobierno, es lo
mismo que realizar un juicio político en el que se asume que éstos son más impor-
tantes que cualquier otro objetivo en materia de las relaciones intergubernamenta-
les; además de que refuerza el predominio del enfoque centralista de la definición
de equidad. En cuanto a la cuestión de la “igualación”, se sostiene que la adopción
98
de transferencias complementarias, específicas o generales, con el propósito de

estimular la actividad local, igualar la capacidad de provisión local de determinados
servicios o de una amplia gama de servicios, respectivamente, es exactamente lo
mismo que imponer una visión “desde fuera” de las necesidades de las localidades;
es decir, bajo tal sistema de transferencias, quienes toman las decisiones de qué
debe ser igualado, cómo debe ser igualado y qué incentivos se han de ofrecer por
los gobiernos locales para fomentar conductas deseadas de los agentes económi-
cos, son individuos mayoritariamente ajenos a cada localidad en particular, por lo
tanto, su interpretación de necesidades locales y de estrategias para el desarrollo
económico local puede no ser coincidente con las preferencias de las poblaciones
locales.
Por lo tanto, en cuanto a los criterios de equidad e igualación, se sostiene (Bennett,

1986, pág. 167, cita a Wiseman, 1964), “no hay ninguna razón por la que las regio-
nes deban estar de acuerdo acerca de lo que constituye equidad… y las regiones
pueden, muy bien, preferir algunas diferencias en la presión fiscal total sobre gru-
pos particulares… no hay ningún modo de determinar a priori cuál es el grado de
igualación correcto, y de forma realista debemos aceptar que las regiones en dife-
rentes situaciones estén en desacuerdo sobre el particular”.
Por consiguiente, se argumenta, bajo esta crítica, que dado que las constituciones
federales están explícitamente diseñadas para proteger y garantizar los derechos y
soberanía de las regiones, y que la equidad se entiende como algo referido al trato
relativo de las diferentes regiones, e individuos, tal tratamiento debe ser inadecua-
do como guía de la política de Hacienda Pública, pues la adopción de principios de
equidad o igualación, que atienden a una visión centralista, se contraponen a la
perspectiva federalista. Y se arguye (Bennett, 1986, pág. 166, cita a Sandford,
1983), que no sólo el modelo de la elección económica racional es relevante para
entender los procesos políticos de toma de decisiones, sino que hay otros criterios,
como el de racionalidad política o el de las relaciones de poder, que pueden ser
relevantes.
Haciendo referencia al concepto de “eficiencia”, la crítica política – constitucional no

está de acuerdo que a las políticas fiscales locales se les califique de “ineficientes”
por el hecho de que sean contrarias a los intereses centralistas, si tales políticas
locales surgen del conocimiento de los hechos relevantes locales. De igual manera,
tampoco se le puede calificar de “ineficiente”, a un proceso de descentralización de
poderes fiscales, simplemente porque se entre en conflicto con los criterios centra-
lizadores, si éste emerge legítimamente de fines políticos federalistas y/o de las
demandas locales en el contexto de las relaciones de poder de una federación.
Además, se cree que es absurdo el hecho de que una comunidad local acepte, si se
99
contrapone a sus intereses, la emigración de determinados factores productivos a

otra comunidad, simplemente, porque en esta última se crea que la eficiencia eco-
nómica requiere mayor cantidad de tales factores.
5.1.2. Crítica de los Procesos de Localización Geográfica
Con las anteriores críticas sobre el concepto de eficiencia de la teoría económica

convencional del federalismo fiscal, se da entrada a la crítica basada en los proce-
sos de localización geográfica, la cual niega que tanto la localización geográfica de
la población como la actividad económica sean distorsionadas simple y únicamente
por las variables fiscales entre localidades (como asumen los modelos de Tiebout y
de Brennan y Buchanan), que si bien, son factores importantes, también influyen en
ello otros procesos de localización.
Lo anterior quiere decir que, mientras la teoría económica asume que los procesos
de localización de la población consisten en la conjunción de individuos con los
mismos gustos de paquetes tributo/gasto dentro de una localidad determinada por
selección de entre los diferentes paquetes fiscales ofrecidos por todas las localida-
des de una nación, en la realidad, existen mayores factores diferenciales entre las
distintas localidades que afectan las decisiones de localización de individuos y em-
presas, los cuales no necesariamente concuerdan con las preferencias de servicios
públicos, tales como: factores de localización de primer orden como son las ofertas
de trabajo y de vivienda, la disponibilidad de insumos de producción, u otros, como
la capacidad que tienen los distintos grupos sociales para elegir entre localidades
de residencia, las relaciones afectivas y sociales de los individuos, así como, su
identidad histórica y cultural, la afiliación e ideología políticas, ciertas característi-
cas del medio ambiente, etc.
Además, Bennett (1986, pág.169) agrega otros aspectos desatendidos por la teoría
económica: “…el grado de relación geográfica entre la necesidad de servicios y la
base imponible de la actividad económica, el grado de concordancia entre la locali-
zación de la actividad económica y la población, y la influencia social de la localiza-
ción de distintos tipos de trabajo sobre la población residencial.” Por todo lo ante-
rior, en la práctica, tanto las decisiones de localización de individuos y empresas,
como las decisiones fiscales de los gobiernos locales, no pueden basarse en una
única variable.
Por otra parte, es probable que algunos problemas económicos afecten a un área
geográfica mayor que la de la jurisdicción de algunos gobiernos estatales o locales.
Este hecho, conduciría a la necesidad de efectuar modelos de cooperación entre el
gobierno estatal y los gobiernos locales implicados, basados en la negociación y en
100
las relaciones de poder; o a modelos de la actuación del gobierno central mediante

la diferenciación espacial de las políticas económicas. En estos casos, como es de
esperarse, las políticas sólo se llevarán a cabo siempre y cuando la cooperación se
adecué a las necesidades locales, o responda a aspectos de las relaciones de po-
der nacionales o nacionales – locales, sucesivamente. Por lo tanto, es necesario
“determinar las características de la intersección del área geográfica más apropiada
para encarar un problema económico con el poder político más adecuado para ejer-
cer el control sobre los procesos económicos regionales” (Bennett, 1986, pág. 167).
En cuanto al postulado de la teoría económica convencional respecto a la reserva

al gobierno central de las funciones de distribución, estabilización y crecimiento
económico, la crítica de los procesos de localización geográfica afirma que en la
práctica tal reserva no es posible, debido a que los gobiernos locales en su afán de
mejorar las condiciones económicas de sus localidades, tenderán a hacer uso, aún
de escasos instrumentos fiscales como los asignados por la teoría económica con-
vencional, para realizar en menor o mayor medida dichas funciones, con la finalidad
de fomentar o desalentar el desarrollo de ciertos sectores socioeconómicos según
sean los intereses locales, mismos que difieren entre las distintas localidades en la
medida en que varíe su estructura política – socioeconómica. Hecho que represen-
ta la presencia de la competencia fiscal entre localidades, y que, dada la precaria
asignación de instrumentos fiscales puede conducir a desequilibrios financieros lo-
cales. Además, por esta misma razón de que las estructuras socioeconómicas
varían tanto entre las localidades y, con ello las necesidades de estabilización y
crecimiento económico, abordar estas funciones a través de políticas nacionales,
que son menos sensibles a tales variantes, puede conducir a la “ineficiencia” en los
mismos términos de la teoría económica, al efectuar asignaciones inapropiadas.
Asimismo, la magnitud de la “ineficiencia” puede ser mayor a causa del llamado
fenómeno “pork-barrelling”, es decir, si como es común en el ejercicio político nacio-
nal de los países, las políticas nacionales favorecen a determinados individuos,
grupos o sectores de la sociedad, con el propósito de ganar el apoyo de los progra-
mas de gobierno.
Bennett resume los resultados de esta crítica a la teoría económica del federalismo
fiscal de la siguiente forma:
“La discusión anterior no implica el rechazo de la teoría económica del federalismo

fiscal en su totalidad, por otra parte la teoría tampoco puede ser rechazada per se.
Más bien el argumento es que la teoría resulta de limitada aplicabilidad en la prác-
tica. La teoría económica debe ser vista, por lo tanto, como un aparato técnico útil,
en el marco de un conjunto dado de restricciones. Las restricciones a las que nos
referimos son por un lado, políticas y legales que atribuyen el poder tanto a los
101
niveles nacionales como subnacionales de gobierno. Por otro lado son geográficas
en la medida en que la economía no es uniforme, sino que muestra fuertes variacio-
nes en cuanto a la concentración industrial y de renta, así como en el grado de
consenso social que se deriva de esta localización variable. Como resultado exis-
tirán importantes divergencias entre los objetivos de los diferentes niveles de go-
bierno, y entre los de gobiernos al mismo nivel” (Bennett, 1986, págs. 169 y 170).
Dadas las limitaciones de aplicación que la teoría económica del federalismo fiscal
tiene en un contexto federal real, se propone una teoría alternativa, la “teoría políti-
co – económica del federalismo fiscal“; la cual representa, según Bennett, una aproxi-
mación más amplia del federalismo fiscal, misma que a continuación se expone.
5.2. Teoría Político-Económica del Federalismo Fiscal
La teoría político – económica del federalismo fiscal expuesta por Bennett, se basa
en el empleo de la teoría económica del federalismo fiscal como instrumento para la
identificación y medición de los efectos de los impuestos, pero no como fundamen-
to para efectuar juicios normativos sobre la asignación de tributos entre niveles de
gobierno en un contexto federal. Es decir, el enfoque político - económico admite
que la tributación estatal o local puede ser distorcionadora, pero a diferencia del
enfoque convencional, se acepta la distorsión como una medida del poder político y
de los deseos de las unidades de gobierno subnacionales. De tal manera, que
entre los objetivos del enfoque político – económico en la asignación fiscal entre
niveles de gobierno no se encuentra evitar la distorsión, sino que dentro de un
contexto político – constitucional dado, utiliza a la teoría económica para medir los
efectos (distorsiones) que generen las políticas fiscales de los gobiernos subnacio-
nales, y que los datos obtenidos sirvan de referencia para efectuar ajustes de di-
chas políticas que contribuyan a alcanzar los fines regionales; referencia, que ayu-
da a comparar, tanto las metas de política deseadas con las alcanzadas, como los
efectos que han provocado las diferentes elecciones de política de las diversas
unidades de gobierno subnacionales.
Entonces, el enfoque político – económico se postula a favor de la competencia

política y económica entre las unidades de gobierno subnacionales, lo cual incentiva,
en primer lugar, al diseño de estrategias de política fiscal local innovadoras dentro
del marco político – constitucional de la federación, que en un contexto de procesos
políticos, conduce a la constante mejora de tales políticas; y como el fin de los
gobiernos subnacionales es, por un lado, satisfacer el nivel de las preferencias de
su población y, por otro, ofrecer (no ofrecer o dejar de ofrecer) niveles de preferen-
cias deseados por los agentes económicos que se consideren estratégicos (perju-
diciales) para el desarrollo económico deseado en su área geográfica jurisdiccio-
102
nal, con el fin de atraerlos (repulsarlos) o incentivar (desincentivar) una mayor ac-
tuación de los existentes, la iteración constante de dichos procesos políticos da
como resultado aproximaciones a la “eficiencia” en un marco realista en el que
interactúan diversos gobiernos subnacionales.
Además, el enfoque político – económico reconoce la existencia de interdependen-

cia de las decisiones de cada nivel de gobierno, derivada del tipo de relaciones
entre los gobiernos central, estatal y local, que se caracteriza por: el papel que
debe desempeñar cada nivel de gobierno dentro de la estructura orgánica nacional,
los canales de comunicación existentes, y las restricciones normativas. Por lo tan-
to, reconoce la posibilidad de existencia de diversos grados de dependencia en las
relaciones entre niveles de gobierno en las naciones federales, mismos que pue-
den ir desde la “sumisión” hasta la “independencia”, según se constituyan las carac-
terísticas mencionadas. Una aproximación de modelo de relaciones entre gobier-
nos central, estatal y local, basado en la dependencia de poderes, es el de Rhodes
(1981, citado en Bennett, 1986, pág. 171):
i) Los gobiernos centrales, estatales y locales son parte de una amplia estructu-
ra de organización, dentro de la cual, cada uno actúa como un marco para el
otro. Este marco junto con otras organizaciones (no gubernamentales) está
compuesto por un conjunto de recursos (financieros, políticos, etc.).
ii) Para conseguir sus propios fines, cada nivel de gobierno y cada organización
debe intercambiar recursos a través de sus redes de comunicación.
iii) Aunque existirán restricciones externas, provenientes de otras organizacio-

nes y otros niveles de gobierno, dentro de cada gobierno individual en cada
nivel, el poder discrecional sobre las decisiones corresponderá a la coalición
dominante de intereses en ese gobierno. El sistema de valores (la filosofía,
intereses y expectativas) de la coalición dominante determina qué relaciones
se permite que sean desarrolladas, cuáles sean controladas, y dónde se bus-
carán los recursos.
iv) La coalición dominante empleará estrategias, dentro de las restricciones cons-

titucionales, legales y otras restricciones normativas, y aquellas gobernarán el
proceso de intercambio de recursos.
v) Las variaciones en el grado de poder discrecional (que son el resultado de

fines diferenciados, el poder potencial relativo de cada gobierno, los recursos
de cada organización y las restricciones normativas) determinan el ámbito
posible de la variación de las decisiones; y es de aquí, de donde deriva la
103
intensidad de la variación de las elecciones locales sobre las bases impositi-

vas, tipos y gastos fiscales, que afectan a los negocios.
De tal forma, que en el contexto de este modelo político – económico de las relacio-
nes entre niveles de gobierno, no se propone deliberadamente un juicio sobre cuá-
les deben ser los tributos que correspondan a cada nivel de gobierno en una nación
federal; sino que esto dependerá de aspectos político – constitucionales y de los
procesos de localización geográfica.
Lo anterior significa, que si el fin actual de una nación federal es la descentraliza-

ción efectiva de los poderes fiscales, debido a que el sistema de valores de la coa-
lición dominante de la nación así lo concibe, por ejemplo, porque haya el convenci-
miento de que los gobiernos estatales y locales tengan mayor sensibilidad a las
preferencias regionales y locales que el gobierno central, nada impedirá que así se
constituya el sistema fiscal; pero para abordar el diseño de la estructura y organiza-
ción descentralizada de gobierno, el enfoque político – económico recomienda que,
“la teoría requerida por los sistemas descentralizados de gobierno, debe buscar la
combinación de los aspectos técnicos de la teoría económica con (i) la aproxima-
ción de la ciencia política, que sugiere que las preferencias no son únicamente
fenómenos económicos, sino facetas de la actividad autónoma del gobierno local,
lo que le permite desarrollar su propia estrategia y prioridades, y (ii) la perspectiva
locacional del científico regional y del geógrafo que sugiere que las preferencias
locales son también la manifestación de la concentración variable de aspectos de
oferta conjunta y simple de factores económicos (trabajo y capital) y sociales en
diferentes localidades, lo que determina diferentes necesidades y prioridades polí-
ticas, en las que se fundamenta el poder político”. (Bennett, 1986, págs. 171-172)
Por lo tanto, la atribución de tributos a los gobiernos estatales y locales en un con-

texto descentralizado, dependerá de su nivel de autonomía, de las estructuras
socioeconómicas y de sus prioridades políticas, resultando conveniente, para el
diseño de la política tributaria, la consideración de las técnicas de la teoría econó-
mica para el conocimiento de la incidencia de los tributos locales, y con ello, sus
efectos económicos potenciales, a fin de conducirla por los senderos económicos
locales deseados.
En conclusión, la teoría político – económica propuesta por Bennett, postula el es-

tudio de la estructura geográfica de la economía como un todo, pero no como agre-
gados macroeconómicos, sino como una serie de economías regionales y locales
que se diferencian por sus estructuras sociales, económicas, culturales y por lo
tanto políticas, que determinan sus preferencias y capacidades para la asignación
de bienes públicos y sus estructuras de ingresos.
104
CAPÍTULO II
Reflexiones Teóricas sobre la
Asignación Tributaria entre
Niveles de Gobierno
Del análisis de los enfoques teóricos para la asignación de potestades tributarias

entre niveles de gobierno en una federación del apartado 1.1. anterior, se pueden
destacar como los criterios relevantes para tal atribución de las competencias
tributarias entre los gobiernos federal, estatal y local, propuestos por cada uno de
los cinco enfoques expuestos, los resumidos en la Tabla Nº 2.
Entre los citados enfoques, como se recordará, los criterios del enfoque del superá-
vit locacional pueden ser accesorios completamente adaptables a todos los enfo-
ques restantes. Bajo los enfoques convencional y de la eficacia y equidad fiscal, la
consideración del superávit locacional proporciona mayor flexibilidad y capacidad
de acción a la política tributaria estatal y local sobre todo entre regiones en las que
exista homogeneidad económica y heterogeneidad en las preferencias, debido a
que la movilidad relativa de individuos y factores de producción entre jurisdicciones
disminuye en un menor o mayor grado, según sea el valor actual neto de los bene-
ficios netos económicos y no económicos, y fiscales y no fiscales, que obtengan los
contribuyentes por permanecer en una determinada jurisdicción en vez de emigrar
a otra. En tanto que en el enfoque de la elección pública, tal mayor flexibilidad y
capacidad de acción de la política tributaria representan un debilitamiento de la
capacidad de la competencia tributaria como restricción implícita del despotismo
político y tamaño del sector público, si bien también posibilita la mayor injerencia de
los gobiernos estatales y, tal vez los locales, en política redistributiva, y por ende, en
la competencia en materia de distribución de ingresos y riqueza. En cuanto al
105
enfoque político – económico – geográfico, representa el aumento del poder políti-

co y económico de las regiones para tributar, sobre todo para aquellas en las que el
superávit locacional relativo de sus contribuyentes sea alto.
No obstante, esencialmente continúan siendo válidos los criterios de todos los enfo-
ques aún contemplando el superávit locacional.
Algunos exponentes como McLure (1983), Mathews (1986) y Kenyon (1997), ha-
blan acerca de un acuerdo o consenso entre los enfoques teóricos para la atribu-
ción de competencias tributarias en los países federales, con cuyo resultado se
postulan un cierto número de criterios para la asignación de rendimientos impositivos
entre niveles de gobierno; no obstante, dicho consenso parece ser exclusivo de los
enfoques tradicionales, el convencional y el de la eficacia y equidad fiscal, pues es
evidente que en tales criterios no se consideran las propuestas de los enfoques de
la elección pública y el político – económico – geográfico, aunque existen algunos
puntos en común para los cuatro enfoques.
106
CAPÍTULO II REFLEXIONES TEÓRICAS SOBRE LA ASIGNACIÓN TRIBUTARIA ENTRE NIVELES DE GOBIERNO
107
Estos criterios a seguir para la asignación de potestades tributarias entre niveles de

gobierno, producto del consenso entre los enfoques tradicionales (convencional, y
de la eficacia y equidad fiscal), son los siguientes: (McLure, 1983; Mathews, 1986,
págs. 60-61; Antoni Castells 1988, pág. 84; y Kenyon, 1997, págs. 68-69)
1) La distribución de competencias tributarias debe estar relacionada con las

competencias de gasto y la capacidad de endeudamiento, para mantener tan-
to el equilibrio fiscal vertical entre niveles de gobierno como el equilibrio fiscal
horizontal entre gobiernos estatales y locales. No obstante, tanto para el des-
empeño eficaz y eficiente de las funciones de estabilización económica y re-
distribución de la renta, de las cuales el gobierno federal es el principal res-
ponsable, como por razones de eficacia y eficiencia administrativa en la re-
caudación de la mayoría de los tributos, se recomienda la ubicación en el
gobierno central de las bases impositivas más expansivas y potentes. Aun-
que esto generaría problemas relacionados con la pérdida de competencias
tributarias y su desvinculación con las competencias de gasto en todos los
niveles de gobierno, provocándose el desequilibrio financiero que afecta prin-
cipalmente a los niveles de gobierno estatal y local. Lo que sugiere el estable-
cimiento de mecanismos de participación tributaria, con los que se consigan
las ventajas de la titularidad federal de los tributos más potentes con el apro-
vechamiento de su rendimiento por todos los niveles de gobierno (federal,
estatal y local).
2) El gobierno federal debe reservarse impuestos que graven bases con movili-
dad relativamente alta entre estados y localidades (como derechos de heren-
cias), mientras que los gobiernos estatales y locales impuestos que graven
bases relativamente inmóviles (como sobre la propiedad inmueble o las nómi-
nas).
3) Los tributos cuyos objetivos principales sean la consecución de la estabiliza-

ción económica o la distribución de la renta (como los progresivos sobre la
renta), deben asignarse exclusivamente al gobierno federal; en tanto que a los
gobiernos estatales y locales, dentro de lo posible, se les deben asignar tribu-
tos neutrales en relación con estos objetivos.
4) Todos los niveles de gobierno pueden establecer tributos sobre el beneficio

para el financiamiento de la provisión de bienes y servicios públicos de su
competencia (tales como derechos o cargos de uso).
5) El gobierno federal es capaz de tributar, según sea conveniente, los impues-

tos en origen o sobre la base de la fuente, o, sobre la base de residencia o
108
destino; mientras que los impuestos estatales y locales generalmente están

restringidos únicamente a gravarse sobre bases de residencia o en destino
para evitar la exportación de la carga tributaria. Por lo que es posible la aplica-
ción del impuesto sobre la renta personal para los tres niveles de gobierno,
pero estrictamente con una base residencial en los niveles estatal y local, en
tanto que el impuesto sobre la renta de sociedades es recomendable exclusi-
vamente para el gobierno federal. Asimismo, un impuesto sobre las ventas al
detalle y otros impuestos indirectos podrían ser tributados por el nivel estatal
de gobierno, y el impuesto sobre el valor agregado basado en origen por el
gobierno federal.
Por su parte, Mathews (1986, pág. 61) sostiene que el argumento de algunos de los
exponentes del enfoque convencional sobre la asignación al gobierno federal de las
bases tributarias distribuidas desigualmente entre los gobiernos estatales y locales,
así como los ingresos por recursos minerales y energéticos; no es necesario si
existe un sistema efectivo de igualación fiscal.
Como puede apreciarse, estos cinco criterios para la asignación de potestades

tributarias entre niveles de gobierno en un país federal, responden a los criterios
generales para dicha asignación postulados por los enfoques convencional y de la
eficacia y equidad fiscal, que argumentan, respectivamente, que el sistema tributa-
rio de la federación no debe distorsionar la localización de los recursos como con-
secuencia del incentivo a la movilidad de factores y consumidores entre jurisdiccio-
nes, y que las funciones de estabilización económica y distribución de la renta de-
ben reservarse primariamente al gobierno federal; y, que los diferenciales tributa-
rios entre jurisdicciones incentiva a la movilidad de factores de producción y consu-
midores entre ellas, ya que con ello se provee a los individuos de incentivos y opor-
tunidades para la elusión y evasión tributarias.
Considerando los citados criterios, la distribución tributaria entre los niveles de go-
bierno federal, estatal y local en una federación sería la siguiente:
109
Como también puede apreciarse de los cinco criterios de consenso entre los enfo-
ques convencional y de la eficacia y equidad fiscal, los puntos comunes con el
enfoque de la elección pública y el enfoque político – económico – geográfico, que
están íntimamente relacionados con los aspectos de responsabilidad y correspon-
dencia fiscal jurisdiccional, son:
1) El balance en la relación entre competencias tributarias y competencias de

gasto y la capacidad de endeudamiento, para mantener tanto el equilibrio fis-
cal vertical entre niveles de gobierno como el equilibrio fiscal horizontal entre
gobiernos estatales y locales. Pero esto debe alcanzarse a través de una
completa y simultánea descentralización de poderes tributarios y de gasto.
110
2) La posibilidad y conveniencia del uso por todos los niveles de gobierno de

tributos sobre el beneficio para el financiamiento de la provisión de bienes y
servicios públicos de su competencia (tales como cargos o derechos de uso).
3) La conveniente restricción de los impuestos estatales y locales a gravar sola-

mente sobre bases de residencia o en destino; pero en este caso, para que
sean únicamente los electores los que soporten la carga tributaria en la juris-
dicción correspondiente, y así exista una relación directa precio – programas
públicos en los paquetes fiscales ofrecidos por los gobiernos estatales y loca-
les, que sirva de base para la elección tanto de lugar de residencia como de
agentes políticos, además de evitar con ello la exportación de la carga tributaria.
Esto, exceptuando aquellos tributos sobre no residentes que graven exacta-
mente el beneficio recibido por ellos de los bienes y servicios públicos estata-
les y locales.
En tanto que los puntos de desacuerdo, que son de suma importancia en cuanto a
las diferencias representativas que para el diseño de un sistema de asignación
tributaria entre niveles de gobierno representan bajo unos u otros enfoques, los
cuales están estrechamente vinculados a garantizar un ambiente de competencia
entre niveles de gobierno y entre los gobiernos del mismo nivel, son los siguientes:
1) No se está de acuerdo en los convenios tributarios entre gobiernos jurisdiccio-

nales para unificar tasas y bases impositivas, pues son equivalentes a la crea-
ción de “cárteles tributarios” para eludir la competencia inter-jurisdiccional y,
así maximizar el superávit del ingreso neto de los agentes políticos. Por lo
tanto, se desacredita la conveniencia de la creación de mecanismos de parti-
cipación tributaria, en los que se otorgue la titularidad federal de los tributos
más potentes con distribución de su rendimiento a todos los niveles de gobier-
no (federal, estatal y local); además de que se advierte que con el empleo de
transferencias inter-jurisdiccionales se tiende a sobrestimar las necesidades
de gasto y se distorsionan los parámetros de elección de los votantes.
2) Se cree que la competencia y movilidad inter-jurisdiccional conducen a la efi-

ciencia y representan una restricción implícita al despotismo político y el tama-
ño del sector público, por lo que se considera conveniente para el desarrollo
del federalismo fiscal la existencia de tipos impositivos no uniformes y bases
impositivas móviles.
3) Se puede considerar que el desempeño estatal, y quizá local, de actividades

de la función redistributiva en consideración de las preferencias residenciales,
es un instrumento de competencia inter-jurisdiccional eficaz, pues permite el
111
establecimiento de diversas políticas redistributivas especiales de acuerdo con

los niveles de bienestar deseados por los residentes de cada jurisdicción para
sus pobres.
Por lo tanto, bajo los enfoques de la elección pública y el político – económico –

geográfico, que postulan la “Competencia Fiscal”, la propuesta de asignación
tributaria entre niveles de gobierno incluiría como tributos estatales y locales en la
propuesta de los enfoques convencional y de la eficacia y equidad fiscal, que a su
vez postulan implícitamente la “Cooperación Fiscal”, los siguientes: impuesto pro-
gresivo sobre la renta personal de residentes, impuesto sobre la renta de socieda-
des localizadas dentro de su jurisdicción, e impuesto sobre sucesiones a favor de
sus residentes. En tanto que también se agregarían como tributos locales: impues-
to sobre las ventas al detalle en origen, e impuestos especiales sobre la venta y
consumo de bienes y servicios en destino, cuyas bases y tasas tributarias serían
establecidas independientemente por cada gobierno, según los intereses estatales
y locales de sus residentes reflejados por su nivel de preferencias de paquetes
fiscales (tributos/programas públicos).
Entonces, ahora podemos decir que contamos con dos diferentes enfoques gene-
rales para la asignación tributaria entre niveles de gobierno en una federación, la de
la “Competencia Fiscal” y la de la “Cooperación Fiscal”, que aunque cuentan con
puntos en común, su sentido como criterios de asignación de potestades tributarias
es distinto y, las divergencias existentes son relevantes para la construcción de un
sistema tributario nacional, pues como se puede apreciar de las implicaciones de
sus criterios de asignación de potestades tributarias entre niveles de gobierno de
cada uno de estos enfoques generales, el de la competencia fiscal representa un
sistema tributario más descentralizado que el de la cooperación y asociación
tributaria.
Por tal razón, en este apartado se examinarán teóricamente ambos enfoques gene-
rales, contrastando los aspectos relevantes de la competencia fiscal con los de la
cooperación fiscal, a fin de extraer de ellos las virtudes que se consideren conve-
nientes desde los puntos de vista de la eficiencia y la eficacia y equidad tributaria
nacional, encontrar sus condicionantes de éxito, y los instrumentos para su vincula-
ción; con el propósito de conciliar y consensuar ambos enfoques, para que en con-
junto, sean útiles para la construcción de un sistema óptimo de asignación de po-
testades tributarias entre gobiernos miembros de una federación.
112
1. COMPETENCIA FISCAL VERSUS COOPERACION FISCAL

EN UNA FEDERACION
1.1. Competencia Fiscal
La competencia entre gobiernos, según Kenyon y Kincaid (1991, pág. 1), es un

comportamiento de rivalidad entre ellos con la intención de ganar los beneficios que
otorgan los recursos escasos existentes o de eludir costos. En un sistema federal
de gobierno existen dos tipos de competencia entre gobiernos, la competencia inter-
gubernamental, también llamada competencia vertical, que se refiere a la compe-
tencia entre diferentes niveles de gobierno por la titularidad y ejercicio de los dife-
rentes poderes; y la competencia inter-jurisdiccional o competencia horizontal, que
es la competencia existente entre gobiernos del mismo nivel, que por lo tanto, pue-
de ser competencia inter-estatal e inter-local, que consiste en el uso de sus poderes
fiscales o de regulación para aumentar la atracción de su jurisdicción tanto para
contribuyentes existentes como potenciales.
1.1.1.Competencia Fiscal Inter-Gubernamental
Desde una perspectiva a favor de la competencia fiscal en línea con la hipótesis de

descentralización fiscal de Brennan y Buchanan expuesta en el análisis del enfoque
de la elección pública, la cual argumenta que la competencia fiscal entre diferentes
jurisdicciones puede ejercer una fuerza disciplinaria, y asocia poder monopólico del
gobierno y exceso de tamaño presupuestal con la centralización, la competencia
inter-gubernamental sirve para restringir los poderes coercitivos tanto del gobierno
central como de los gobiernos subcentrales, a través de límites implícitos que se
generan al competir el gobierno central con los gobiernos subcentrales que cuentan
con derechos esencialmente iguales en su propio dominio y el acceso concurrente
a las principales fuentes de ingreso. Adicionalmente, las fuerzas coercitivas de los
gobiernos central y subcentrales están restringidas por la competencia en el proce-
so político de elección de los gobernantes, en el que los individuos y negocios tie-
nen el poder de votar con los pies, que en este caso quiere decir que cuando un
nivel de gobierno no responde a las preferencias de ciertos individuos, éstos tienen
la posibilidad de acudir a los otros niveles de gobierno, así como de votar en las
urnas electorales.
Una creciente literatura sobre el federalismo competitivo afirma, a nivel teórico, que
un balance de poder entre los diferentes niveles de gobierno, e incluso la compe-
tencia entre los distintos niveles de gobierno, es buena debido a que ésta controla
113
el poder monopólico potencial de algún gobierno en particular. (Kenyon, 1997)12

También existe alguna evidencia empírica sobre la relación entre el grado de cen-
tralización del ingreso y el tamaño del gobierno:
Wallace E. Oates (1985) en un estudio empírico sobre la hipótesis de que el tamaño

del sector gubernamental varía inversamente con la extensión de la descentraliza-
ción fiscal, que realizó utilizando datos de principios de los 80’s con una muestra de
sección cruzada de 43 países, corrió una regresión con la que examinó la relación
entre el tamaño del gobierno, medido como el total de ingresos públicos como pro-
porción del PNB, y la centralización del ingreso, medida como la proporción del
ingreso total que corresponde al gobierno central; y otro estudio con una muestra
de sección cruzada de los sectores públicos estatal – local de los Estados Unidos.
Con lo que concluyó que en ninguno de los casos fue posible encontrar evidencia
de una significativa relación negativa entre la extensión de la descentralización fis-
cal y el tamaño del gobierno.
Por su parte, Wim Moesen y Paul Van Rompuy (1990), postulan un argumento
alternativo a la hipótesis de descentralización de Brennan y Buchanan, cuya hipóte-
sis se basa en que la oportunidad que tiene el gobierno central para el gasto defici-
tario a través del endeudamiento público y la creación de dinero crea una restric-
ción presupuestaria mucho más suave que la de los niveles de gobierno más bajos.
De forma tal, que se espera que en un contexto centralizado de gobierno tanto el
tamaño del presupuesto como el déficit presupuestario mismo sea mayor que en
una estructura descentralizada de gobierno.
Esta hipótesis de Moesen y Rompuy, fue examinada empíricamente con una mues-
tra de 15 países de la OCDE con datos del periodo 1978-1986, mediante el “Test de
la Especificación de Saunders”.13 Con esto concluyeron que se soporta dicha hipó-
tesis, ya que encontraron que la centralización afecta positivamente la tasa de gas-
to (en relación al PNB), y que el impacto de la tasa de gasto sobre la tributación
tanto en el corto como en el largo plazos es muy parecido en los países unitarios y
en los países federales; por lo tanto, se presume que esto se debe a la dependencia
12 Kenyon hace referencia a:
Breton, Albert; “Toward a Theory of Competitive Federalism”. European Journal of Political

Economy 3 Nº1+2. 1987. Págs. 263-329.
Dye, Thomas R.; American Federalism: Competition Among Governments. Lexington, MA:
Lexington Books. 1990.
Walsh, Cliff; “An Economic Perspective”. En Australian Federalism. Editado por Brian Galligan.
Melbourne: Longman Cheshire. 1989.
13 Saunders, Peter; “Explaining International Differences in Public Expenditure: An Empirical Study”,
Public Finance, Vol. 43. 1988. Págs. 271-294.
114
más intensiva de los gobiernos centralizados en el financiamiento no-tributario. Ade-

más, se dieron cuenta que el impacto de la centralización en el incremento del
gasto se encuentra relacionado a las transferencias y subsidios, lo que quizá quiere
decir que los gobiernos presentan menos resistencia a la demanda de transferen-
cias y subsidios mientras mayor sea su grado de centralización.
1.1.2. Centralización Versus Descentralización Fiscal
El grado de descentralización conveniente en un país depende de las ganancias de

eficiencia que se obtengan de la mayor cercanía del gobierno con la gente compa-
radas con las ventajas resultantes de otorgar a los gobiernos nacionales mayor
discrecionalidad para perseguir la política fiscal. El resultado, por supuesto, variará
entre países a causa de sus diferencias institucionales, históricas y políticas.
A) Argumentos a Favor de la Centralización
Roy Bahl y Johannes Linn sostienen que los argumentos a favor de la centralización
fiscal son más fuertes para los países en desarrollo que para los países desarrollados
por las siguientes razones: (Bahl, 1995, pág. 76; Bahl y Linn, 1998, págs. 3-4)
1) La estabilización nacional es especialmente importante para los países en

desarrollo, debido a que las economías de bajos ingresos están menos
diversificadas y por lo tanto más expuestas a las fluctuaciones de precios in-
ternacionales, los desastres naturales, las guerras, la recesión mundial, etc.
Es por ello que se justifica que en estos países el gobierno central controle los
principales tributos e instrumentos financieros.
2) La política de crecimiento en los países en desarrollo también es un argumento para

la centralización fiscal, debido a que en ellos la inversión en capital es escasa y debe
ser controlada por el gobierno central para maximizar su rendimiento; por otra parte, si
los gobiernos locales tienen acceso a las principales bases tributarias, estos compe-
tirían con el gobierno central limitándole la cantidad disponible de tributación.
3) En la distribución del ingreso también surgen varios argumentos que soportan

la centralización en los países en desarrollo; entre ellos, el más importante es
que las disparidades regionales y entre las zonas urbanas y rurales del ingre-
so y la riqueza quizá se acentúen si los gobiernos regionales o urbanos
incrementan sus poderes tributarios, pues éstos tratarán de beneficiar princi-
palmente a sus jurisdicciones con los recursos tributarios; en tanto que la cen-
tralización permitiría al gobierno central disminuir las diferencias regionales
tanto en nivel de servicios públicos como en tributación.
115
4) Y por último, la administración fiscal representa otro sustento a la centraliza-

ción en los países en desarrollo, ya que en la mayoría de los gobiernos locales
de estos países existen considerables incapacidades para la administración
de determinados tributos y para la provisión de ciertos servicios públicos.
B) Argumentos a Favor de la Descentralización Fiscal
Por su parte los argumentos a favor de la descentralización fiscal que contrarrestan

los anteriores argumentos para la centralización son los siguientes: (Bahl, 1995,
págs. 74-75; Bahl y Linn, 1998, pág. 4)
1) Los gobiernos locales podrían ajustar sus presupuestos a las preferencias

locales, de lo que resultaría una más eficiente distribución de los servicios
públicos locales.
2) Los gobiernos locales quizá sean capaces de tributar en algunos sectores de

la economía urbana con mayor facilidad que el gobierno central, e incluso
detectar actividades en la economía informal, debido a la mayor familiaridad
existente con determinadas bases tributarias locales, con lo que tal vez se
consiguiera una tasa más alta de movilización de recursos nacionales.
3) Las ciudades gravarían con impuestos más altos y podrían entonces cargar
completamente a los residentes el costo marginal de urbanización. De lo que
se obtendría una más eficiente distribución del tamaño de las ciudades.
Por lo tanto, la descentralización fiscal puede tener muchas virtudes, entre las que
se encuentran la mejora de la accesibilidad, la responsabilidad local y la eficacia del
gobierno. Pero en aquellos casos en que la sociedad nacional sea altamente
heterogénea geográficamente, los gobiernos central y de menores niveles pueden
entrar en conflicto debido a que sus metas en la provisión de bienes y servicios
públicos seguramente no coinciden con precisión. En este caso se recomienda una
perspectiva fiscal de “base – cúspide”, es decir, que las metas fiscales sean esta-
blecidas desde los niveles más bajos de gobierno hasta los más altos, aunque en
muchos de los casos de países en desarrollo parece ser que una perspectiva fiscal
“cúspide – base” es la más apropiada para mantener el control macroeconómico y
asegurar recursos adecuados al gobierno central para alcanzar objetivos de desa-
rrollo económico inter-regional.
Sin embargo, los problemas de la descentralización fiscal, cuando existen conflic-

tos inter-gubernamentales verticales, como ya se dijo, no son exclusivos en materia
de asignación de bienes y servicios públicos, sino que también alcanzan otros efec-
116
tos, como la desestabilización nacional, problema cuyo riesgo es mayor cuando el

ingreso se descentraliza sin asegurar que con éste las autoridades locales sean
capaces de llevar a cabo las responsabilidades de gasto correspondientes, o que
se mantenga la movilización del ingreso local; esto es, cuando el ingreso descen-
tralizado es insuficiente o cuando es demasiado, respectivamente.
Efectivamente, cuando las responsabilidades de gasto son mayores que los recur-
sos de ingreso en los gobiernos subcentrales, cae el nivel de prestación de bienes
y servicios públicos subcentrales, o los gobiernos subcentrales tendrán que presio-
nar al gobierno central para obtener mayores transferencias de ingreso y/o recurrir
a mayor endeudamiento. En tanto que si la descentralización de ingresos es mayor
que las responsabilidades de gasto, la movilización de ingresos subcentrales decli-
naría y el gasto tendería a sobre expandirse a niveles de derroche. Por lo tanto, en
ambos casos, pueden surgir imbalances macroeconómicos. Aunque, cabe señalar
que estos imbalances macroeconómicos también pueden surgir incluso si la des-
centralización de ingresos y responsabilidades de gasto coinciden, cuando los go-
biernos subcentrales no tienen la capacidad administrativa o técnica para desem-
peñar adecuadamente sus nuevas funciones.
No obstante, la práctica común para evitar el “abuso” de fuentes no tributarias,

especialmente el endeudamiento, para enfrentar los déficit fiscales en los gobier-
nos subcentrales, es el establecimiento constitucional de restricciones, siendo que
la raíz del problema es otra, tal como argumentan Richard M. Bird y François
Vaillancourt (1988, págs. 7-8):
“A menos que los gobiernos subnacionales sean capaces, por decirlo así, de “sal-
varse ellos mismos” de crisis fiscales por la reducción de sus poderes tributarios,
sus únicas opciones en la práctica en muchos países quizá sea la bancarrota o
ayudarlos. Finalmente, la única manera de reducir el riesgo moral implícito en su
situación quizá sea imponiendo límites estrictos sobre el endeudamiento subnacional.
Es necesario enfatizar, sin embargo, que la raíz del problema se encuentra en los
muy limitados poderes tributarios disponibles para los gobiernos subnacionales que
son esperados y requeridos para llevar a cabo un muy amplio rango de funciones
que ellos mismos puedan financiar sin extender la dependencia en el soporte cen-
tral (cualquiera de los dos, directo a través de transferencias o indirecto a través de
fianzas).14 A menos que la “posesión” local de la base tributaria sea extendida más
14 Existe una correlación inversa entre los poderes tributarios locales y los controles centrales sobre el
endeudamiento local, según análisis expuesto en:
Eichengreen, Barry y Von Hagen, Jurgen; “Fiscal policy and monetary union: federalism, fiscal restrictions
and the no-bailout rule”. Working paper C95-056, Center for International and Development Economics,
University of California, Berkeley. Septiembre de 1995.
117
allá de los estrechos límites existentes en la mayoría de los países en desarrollo

quizá no sea deseable aflojar las reglas de endeudamiento.”
Aunque, cabe señalar, que para que los argumentos a favor de la descentralización
tengan validez, y verdaderamente la provisión de servicios y su financiamiento con
mayor cercanía a la gente conduzca a la obtención de ganancias del bienestar de
los votantes – consumidores, se tiene que desarrollar en un contexto en el que la
elaboración presupuestaria se dé en un proceso democrático, en el que los ciuda-
danos y agentes políticos tengan sensibilidad fiscal, exista autonomía estatal y local
para la elaboración presupuestaria, y que los ciudadanos puedan elegir a los agen-
tes políticos que intervienen en la elaboración del presupuesto, con quienes deben
tener canales efectivos de comunicación.
En este sentido, Bird y Vaillancourt sostienen como condiciones de éxito de la des-

centralización fiscal, que el proceso de decisiones subcentral debe de ser “demo-
crático”, en el sentido de que los costos y beneficios de éstas sean transparentes y
que todos los afectados tengan la oportunidad de influir en ellas, lo que quiere decir,
que se requiere tanto de la provisión de información adecuada a los ciudadanos
como de la oportunidad para que ellos ejerzan alguna influencia real o control sobre
el sistema de asignación de bienes y servicios públicos y su financiamiento; pues
en ausencia de una democracia subcentral significativa, caso para el cual la des-
centralización fiscal no funciona, sólo le ven sentido a la delegación del tipo “cúspi-
de – base”, en la que el gobierno central decide lo que deben hacer los gobiernos
subcentrales y controla los principales instrumentos fiscales. Pero, precisamente,
una de las causas por las que las ganancias de eficiencia de la descentralización
fiscal en los países en desarrollo no son significativas, es que en ellos las preferen-
cias de los votantes no son verdaderamente trasladadas a los resultados presu-
puestarios.
Asimismo, se promulga porque el costo de las decisiones fiscales subcentrales sea

pagado completamente por quienes realizaron las decisiones en el contexto demo-
crático citado, es decir, que no se debería practicar significativa exportación tributaria,
ni financiarse en el margen con transferencias de otros niveles de gobierno.
En consideración de las anteriores condiciones para el éxito de la descentralización

fiscal, Bird y Vaillancourt (1988, pág. 11), proponen dos principios básicos para la
asignación tributaria a los gobiernos subcentrales en un contexto democrático:
1) Los ingresos propios de los gobiernos subcentrales idealmente deberían ser

suficientes para permitir, por lo menos a los gobiernos subcentrales más ricos,
118
financiar con ellos todos los servicios proveídos localmente que beneficien
primariamente a los residentes locales.
2) Hasta donde sea posible, los ingresos subcentrales deberían ser recaudados
únicamente de los residentes locales, y preferiblemente en relación a la per-
cepción de beneficios recibidos por ellos de los bienes y servicios públicos
locales.
1.1.3. Competencia Fiscal Inter-Jurisdiccional
A mayor descentralización de los poderes fiscales nacionales, los gobiernos de

más bajo nivel cuentan con más y mejores instrumentos tributarios y de gasto, y por
ende, mayor capacidad y poder para competir con los otros gobiernos de su mismo
nivel, es decir, la competencia inter-jurisdiccional se potencia. Pero como ya he-
mos visto en lo que va del estudio, existen opiniones académicas encontradas res-
pecto a la competencia inter-jurisdiccional: unas, que sugieren que dicha compe-
tencia entre gobiernos estatales y locales tiene predominantemente efectos negati-
vos, tales como el surgimiento de demasiadas limitaciones de la habilidad del go-
bierno para desempeñar las funciones redistributivas y regulatorias, se sustituyen
los objetivos de equidad social por los de eficiencia pública, se fomenta un gasto
estatal y local inadecuado, se reduce la dependencia en impuestos sobre la capaci-
dad de pago, los impuestos pagados directamente por los negocios disminuyen
drásticamente, se despilfarran recursos en el afán de atraer negocios de otras juris-
dicciones resultando un juego de suma-cero, etc.; y otras, que creen necesaria tal
competencia para restringir el tamaño del gobierno y limitar la explotación tributaria
por las élites políticas, así como para incentivar la innovación de las políticas fisca-
les y su difusión, obtener relocalizaciones eficientes de acuerdo a la selección de
los niveles de preferencias deseados por los contribuyentes y otorgados por los
gobiernos subcentrales, entre otras.
A) Críticas a la Competencia Fiscal Inter-Jurisdiccional
Los críticos de la Competencia Fiscal Inter-jurisdiccional desacreditan prácticamen-

te modelos del tipo Tiebout, pues argumentan que el nivel de abstracción de éstos
es tan fuerte que se alejan demasiado de la realidad, ya que dependen de un am-
plio rango de fuertes supuestos restrictivos, tales como: que la única función de los
gobiernos subcentrales es la asignación de bienes públicos buscando maximizar el
bienestar de sus residentes; que la movilidad de los individuos entre jurisdicciones
está libre de costos y que ésta se genera únicamente por la detección de ventajas
en los paquetes fiscales de otras jurisdicciones; que los individuos tienen iguales
ingresos derivados del capital (dividendos) pero varían en cuanto a sus preferen-
119
cias por bienes públicos; que los bienes públicos se financian por un impuesto de
capitación, que dada la relación de equidad tributo/bienes públicos existente en los
paquetes fiscales que ofrecen los gobiernos subcentrales, es un impuesto sobre el
beneficio; y que se considera a los individuos únicamente como residentes, sin
considerar su desempeño en papeles como trabajadores, inversionistas o consumi-
dores de bienes privados, tal como sucede en la realidad.
Los críticos del modelo tipo Tiebout dicen que si se dejan de lado algunos de los
supuesto del modelo se pueden encontrar limitaciones importantes. Por ejemplo, si
se considera que los ingresos de los individuos no son iguales, como ocurre en la
realidad, tendremos que si la elasticidad ingreso por bienes y servicios de los indivi-
duos es mayor que cero, bajo un impuesto de capitación para su financiamiento, los
individuos con semejantes ingresos y preferencias se agruparán en la misma co-
munidad, es decir, se estratificarían las comunidades, hecho, que genera un resul-
tado eficiente, pues el impuesto de capitación en este caso es también equivalente
a un tributo sobre el beneficio. Pero si en vez de un impuesto de capitación se
introduce un sistema de precios de Lindhal (si se suministran G unidades del bien
público, el agente i debe pagar un impuesto de piG, donde, pi es el precio del bien
público. (Varian, 1992, pág. 500), o impuestos sobre la capacidad de pago, enton-
ces, los individuos de bajos ingresos encontrarán ventajas de ser vecinos de los
individuos de altos ingresos en sus comunidades, y los individuos de altos ingresos
preferirán ser vecinos de individuos con similares ingresos, presentándose ahora sí
un efecto distorsionante que provoca localizaciones ineficiente de los individuos.
Si ahora se deja de lado el supuesto de que los individuos únicamente desempeñan

el papel de residentes, y se considera su desempeño como trabajadores, inversio-
nistas y consumidores de bienes privados, tendríamos que la elección del lugar de
residencia de los individuos no sería independiente de tales actividades. Por esta
razón, en las comunidades no tendrían por qué ser homogéneas las preferencias
por bienes públicos, por lo tanto, la solución de eficiencia se alejaría en mucho de la
propuesta del modelo de competencia de Tiebout. Además, al considerar el des-
empeño de estas actividades múltiples por los individuos, tendríamos que algunas
de ellas podrían ser realizadas en otras jurisdicciones diferentes a la de residencia,
lo que implica que los bienes públicos ofrecidos por los gobiernos no serían de uso
exclusivo de sus residentes y los impuestos sobre el beneficio tendrían que exten-
derse a no residentes, es decir, un impuesto de capitación ya no sería eficiente;
pero, en un ambiente de competencia fiscal entre jurisdicciones, la lucha por la
atracción de recursos externos es posible que conduzca a los gobiernos a liberar a
los no residentes de tributos, distorsionándose así la localización eficiente de los
recursos y la equidad tributaria entre contribuyentes.
120
Una vez más, dejando de lado el supuesto de que la única función de los gobiernos
subcentrales es la asignación de bienes públicos, para enfrentar un escenario más
realista en el que los gobiernos realizan múltiples funciones, entre las que destaca
la función distribución, caso en el cual, los gobiernos subcentrales tendrían que
proveer los bienes públicos que los residentes deseen y al mismo tiempo redistribuir
el ingreso y la riqueza a través de un sistema tributario progresivo y de transferen-
cias conforme al deseo social.
En tal escenario, los gobiernos subcentrales tendrían que hacer uso de impuestos
sobre la capacidad de pago, que como se analizó anteriormente, influyen en las
decisiones de localización de la residencia tanto de los individuos de bajos como de
altos ingresos, así como de la localización de factores de producción y del lugar de
realización del consumo. Por lo que en un ambiente de competencia fiscal, los
gobiernos subcentrales tenderán a reducir sus impuestos a fin de atraer recursos
de otras jurisdicciones y mantener los de su jurisdicción hasta el punto en que, en
ausencia de represalias de los otros gobiernos subcentrales, la ganancia en base
tributaria e ingreso por atraer recursos de sus vecinos no sea suficiente para com-
pensar la pérdida de ingreso y servicios públicos a causa de la reducción tributaria;
pero con presencia de represalias, se motiva la reacción de los demás gobiernos
subcentrales en ese mismo sentido, hasta el grado, en que no se tengan problemas
financieros, punto en que la capacidad de la tributación para desempeñar funciones
redistributivas posiblemente se elimine, convirtiéndose de esta forma los impuestos
en tributos sobre el beneficio. Por ello, se argumenta bajo esta perspectiva, que los
impuestos sobre la capacidad de pago no son eficientes ni sostenibles en los nive-
les más bajos de gobierno.
Por otra parte, los críticos de la competencia fiscal inter-jurisdiccional, en referencia

a la aportación del enfoque de la eficacia y equidad fiscal de Mathews, sostienen
que la movilidad de factores de producción y de los consumidores a través de juris-
dicciones diferentes a la de residencia con diferenciales tributarios, provee a los
individuos de incentivos y oportunidades para la elusión y evasión tributarias; en
donde las oportunidades aumentan según el grado de diferenciales tributarios entre
jurisdicciones; y difieren según su incidencia y la capacidad de movilidad de los
factores productivos y de los consumidores. Esto último, debido a que dichas opor-
tunidades aumentan cuanto mayores son los diferenciales tributarios entre jurisdic-
ciones; son mayores para determinados factores o tipos de consumidores, si el
diferencial tributario únicamente se presenta en un impuesto parcial sobre tales
factores o tipos de consumo, o es relativamente mayor que para los otros factores o
tipos de consumo; y tales oportunidades aumentan, mientras mayor sea la cercanía
y accesibilidad entre jurisdicciones, y mientras mayor facilidad y rapidez de movili-
dad tengan los factores de producción y los consumidores. Este hecho nuevamen-
121
te, bajo esta perspectiva, indica la ineficiencia de la competencia fiscal inter-juris-

diccional, y sus consecuencias de ineficacia e inequidad tributarias.
Peggy B. Musgrave (1990, págs. 290-291) enumera una serie de efectos

distorsionantes resultantes en el corto y en el largo plazo, si existiera competencia
fiscal entre jurisdicciones, que representan un digno reflejo de la crítica a la compe-
tencia fiscal inter-jurisdiccional efectuada por los exponentes de la teoría económi-
ca del federalismo fiscal más tradicionales:
Efectos Distorsionantes de la Competencia Fiscal en el Corto Plazo
1) Los recursos y en particular el capital, fluirán a las localidades donde los im-
puestos, y más precisamente, el residuo fiscal neto (beneficio marginal del
gasto público menos la carga tributaria marginal) sea más bajo, distorsionando
de ese modo la localización del uso de factores y por lo tanto perjudicando la
eficiencia del sector privado.
2) El movimiento, en particular del capital, a localidades de bajos tributos, permi-

te a los propietarios que residan en localidades de altos tributos actuar como
“gorrones fiscales” (free rider) disfrutando un alto nivel de servicios públicos
en su lugar de residencia sin contribuir a sus costos. Esto, por supuesto,
supone que la jurisdicción de residencia no puede alcanzar su ingreso exter-
no. Como resultado, los patrones de voto serán distorsionados, las cargas
serán cambiadas y resultará un nivel ineficiente de provisión pública.
3) Cada jurisdicción, tributando sobre una base de la fuente, gravará el ingreso

incluyendo a no residentes para maximizar las ventajas que pueden derivarse
de ese recurso. Tasas tributarias más bajas atraerán inversión de fuera e
incrementarán la base, mientras que tasas más altas incrementarán el ingreso
de un nivel dado de capital de no residentes. Además, esta consideración
quizá sea dada al efecto de la entrada de capital sobre la productividad del
trabajo doméstico. El resultado dependerá de las elasticidades de la reacción
de la entrada de capital, pero no hay razón para esperar que ellas igualarán la
participación tributaria exigida por las reglas de equidad inter-jurisdiccional.
4) La equidad inter-personal será interferida mientras las cargas tributarias sean

eludidas por los residentes capaces de cambiar a otras jurisdicciones sus in-
gresos por ganancias de activos, dado, otra vez, el hecho de que las jurisdic-
ciones de residencia en ausencia de cooperación no tienen manera de alcan-
zar los ingresos externos de sus residentes. Tal será el caso, especialmente,
122
donde una jurisdicción desea implementar tributación progresiva, interfiriendo

con, o evitando de ese modo, la posibilidad de políticas redistributivas.
5) En ausencia de reglas para lo contrario, el flujo de mercancías y las eleccio-

nes de consumo se interfieren cuando se imponen tarifas y subsidios por las
jurisdicciones individuales.
6) En ausencia de coordinación, habrá una sub-oferta de servicios públicos, cuyo

beneficio se extienda más allá de las fronteras jurisdiccionales, ya que ningu-
na contribución al financiamiento de su costo es recibida de los beneficiarios
externos.
Efectos Distorsionantes de la Competencia Fiscal en el Largo Plazo
1) Si todos los tributos fueran impuestos sobre el beneficio, los diferenciales en

tasas tributarias entre jurisdicciones no tendrían efectos distorsionantes sobre
el flujo de recursos. Pero tal distorsión resulta si existen diferenciales en las
cargas fiscales netas, como ocurriría si los tributos no son estrictamente sobre
el beneficio. Entonces, como se dijo, en el corto plazo se provoca movilidad
de recursos a las jurisdicciones con bajas tasas tributarias, pero en el largo
plazo esta estrategia no es sostenible, pues se esperaría que las jurisdiccio-
nes que se vean amenazadas por la fuga de recursos reaccionen para impedir
la pérdida de recursos, ya que no estarían dispuestas a ver disminuir su base
tributaria y con ello sus ingresos, y menos aún a disminuir su productividad a
causa de la salida de capital. Hecho, que se convierte en un juego de suma
cero entre las jurisdicciones.
De tal manera, que sólo tributando impuestos sobre el beneficio y sobre facto-
res o actividades inmóviles, no se distorsiona la localización de recursos en el
sector privado, además de que se promueve la eficiencia de los gobiernos de
las distintas jurisdicciones en un ambiente de competencia.
2) Este último argumento en la realidad no es sostenible, debido a que en la

práctica los gobiernos estatales deben tomar en cuenta consideraciones
distributivas en sus políticas fiscales. Y una vez que estos gobiernos usan
impuestos sobre el ingreso, impuestos sobre la propiedad y ciertos tipos de
impuestos sobre productos, en vez de impuestos estrictamente sobre el bene-
ficio, y ejecutan programas redistributivos, los méritos benéficos de la compe-
tencia fiscal desaparecen. En este caso, los impuestos caerán, ocasionando
que el nivel de servicios públicos llegue a ser sub-óptimo y la equidad de la
estructura tributaria se deteriorará debido a que los gobiernos buscando man-
123
tener el ingreso tributario cambiarán la carga tributaria sobre factores móviles

(especialmente el capital) hacia factores menos móviles (como el trabajo y la
tierra), y de los residentes ricos (con mayor capacidad de movilidad) hacia los
residentes menos ricos (y menos móviles).
Roger Gordon (1983), exploró mediante un modelo de imposición óptima los efec-
tos del uso descentralizado de varios impuestos de no – beneficio, y encontró nu-
merosos canales a través de los cuales tales impuestos locales generan
externalidades que provocan ineficiencias, tales como la exportación de cargas fis-
cales, efectos de congestión externa, e impactos sobre niveles de ingresos en otras
jurisdicciones, las cuales están asociadas a la toma de decisiones de las autorida-
des locales en busca de la maximización del bienestar de los residentes locales
ignorando los efectos de sus decisiones fiscales en otra parte del sistema. Ade-
más, encontró que se generan inequidades tributarias asociadas a un patrón de
incidencia impositivo generalmente regresivo. Por lo que de su análisis propone el
uso local de bases impositivas de residencia en vez de bases impositivas de la
fuente, a fin de reducir la exportación de impuestos; y la imposición sobre unidades
económicas relativamente inmóviles.
Con todos estos efectos distorsionantes de la competencia fiscal inter-jurisdiccional

expuestos, los críticos de la competencia fiscal tratan de demostrar que en el sector
público de un país federal, la analogía con la competencia en el sector privado no
puede ser sostenida, debido a que en el sector público las fuerzas competitivas no
pueden asegurar la eficiencia ni la equidad, y conducen al debilitamiento de las
finanzas públicas de los gobiernos subcentrales.
Además, haciendo una crítica más directa hacia el enfoque de la elección pública,
los críticos de la competencia fiscal inter-jurisdiccional, aseveran que un análisis de
la determinación presupuestal no produce un soporte inequívoco de la hipótesis
Leviathan, debido a que en un sistema de elección gubernamental a través del voto
existen fallos que pueden conducir a la contracción excesiva o a la sobrexpansión
del presupuesto público.
Los votantes en un contexto de competencia fiscal inter-jurisdiccional deben eva-

luar qué política fiscal les conviene más, y ésta puede representar el aumento de
sus contribuciones o la disminución de sus beneficios, por ejemplo: una política
con tasas tributarias bajas para atraer inversión y con ello empleos, pero recayendo
la carga fiscal principalmente en ellos, ya sea a un grado mayor con el que se
mantenga el mismo nivel de programas públicos, o a un mismo grado con reducción
de los servicios públicos y la consecuente pérdida de bienestar; o una política con
tasas tributarias aproximadamente equitativas, con la que todas las unidades eco-
124
nómicas contribuyan al financiamiento de los programas públicos, de los cuales

puede o no haber algunos con objetivos redistributivos, pero en el que si las tasas
tributarias resultan relativamente altas, se producirá una pérdida de base tributaria,
y con ello, de productividad, y posiblemente de ingresos tributarios. Estas son, en-
tre otras, las posibilidades que dejan en manos de los electores el sentido del creci-
miento presupuestal.
Hay argumentos en los que se asegura que en un sistema de elección pública en el

que los gobiernos tienen acceso a fuentes de financiamiento no tributarias, los agen-
tes políticos hacen uso de ellas para expandir el gasto público con fines electorales,
ya que con ello pueden atraer inversión que genere empleos por el lado de la provi-
sión de inputs públicos para los negocios, y con esto y otros programas directos
aumentar el bienestar presente de los votantes, a quienes esto les produce una
especie de miopía o ilusión fiscal, por lo que no perciben la carga futura que estas
medidas les representará. Asimismo, hay algunas opiniones que mantienen que la
relación entre los agentes políticos y los contribuyentes se distorsiona por la
intermediación de los burócratas, quienes en su afán de maximizar sus posibilida-
des de acción y poder público, con la intensión tanto de maximizar su propio bene-
ficio como el beneficio público, crean presiones presupuestales hacia la expansión.
B) Competencia Inter-jurisdiccional y Medio Ambiente
Oates (1994, págs. 144-146; y, 1999, págs. 1134-1137), efectúo una relación de
estudios tomando como base el contexto de las políticas medioambientales, para
resolver la cuestión: “¿Deberíamos de aplicar un conjunto de estándares naciona-
les a todas las áreas de la nación, o deberíamos adoptar un acercamiento más
descentralizado para estandarizar, que permitiera a las agencias estatales o loca-
les determinar estándares específicos para sus propias jurisdicciones?
Una respuesta a esta cuestión podría ser que los estándares deberían variar entre
jurisdicciones de acuerdo a sus circunstancias locales. Pero dicha proposición está
sujeta a que los efectos de los contaminantes estén localizados. De tal manera,
que en aquellos casos en que las emisiones contaminantes se trasladen entre juris-
dicciones, la solución descentralizada parecería inapropiada.
George Break,15 expone que la competencia inter-jurisdiccional para atraer nuevos

negocios genera efectos negativos derivados de la tendencia de las autoridades
medioambientales de gobierno a mantener sus propias tasas impositivas en niveles
15 Break, George F.; Intergovernmental Fiscal Relations in the United States. Brookings Institution. Was-
hington, D.C. 1967.
125
que no vayan más allá de los prevalecientes en las jurisdicciones vecinas o en las
jurisdicciones con atracciones naturales similares para los negocios. Además, ase-
gura que la competencia impositiva generalmente tiende a producir un bajo nivel de
esfuerzo tributario estatal – local, o una estructura tributaria con fuertes elementos
regresivos.
John Cumberland,16 en una extensión del argumento de Break sostiene que los
gobiernos estatales y locales se ocupan en una “competencia inter-regional
destructiva” en su intención de atraer nuevos negocios y crear empleos, pues para
ello las autoridades reducen los estándares medioambientales con la finalidad de
disminuir los costos de control de contaminantes de las empresas localizadas en su
jurisdicción. Esto, bajo la perspectiva de Cumberland, implica la necesidad de
estándares medioambientales nacionales para prevenir los altos niveles de conta-
minación que se presentarían en el marco de los estándares estatales y locales.
Alice Rivlin,17 aunque aboga por el aumento de la descentralización de las respon-

sabilidades del sector público, advierte que la competencia entre estados trae como
resultado niveles inadecuados de servicios públicos, cuyo remedio es la implemen-
tación de un sistema de participación de impuestos bajo el cual los ingresos gene-
rados por el impuesto sobre el valor agregado serían distribuidos entre los estados,
liberando así a los estados de la preocupación de perder negocios a causa de la
aplicación de tasas impositivas más bajas por los estados vecinos.
Robert Schwab y Wallace E. Oates,18 desarrollaron una serie de modelos básicos

para explorar bajo qué condiciones la competencia inter-jurisdiccional tendría un
comportamiento eficiente, cuyo resultado los condujo a la conclusión de que sería
mediante el desarrollo de un sistema análogo al de competencia perfecta en el
sector privado, en el cual los gobiernos de igual nivel, suponiendo que buscan la
maximización del bienestar de sus residentes, compiten entre sí por el stock de
16 Cumberland, John H.; “Interregional Pollution Spillovers and Consistency of Environmental Policy”,
en H. Siebert et al., eds. Regional Environmental Policy: The Economic Issues. NY: NYU Press.
1979. Págs. 255-281.
Cumberland John H.; “Eficiency and Equity in Interregional Environmental Management”, en
Rev. Regional Stud., 2. 1981. Págs. 1-9.
17 Rivlin, Alice; Reviving de American Dream. The Brookings Institution. Whashington, D.C. 1992.
18 Oates, Wallace E. and Schwab, Robert M.; “Economic Competition Among Jurisdictions: Efficiency-
Enhancing or Distortion Inducing?”, en J. Pub. Econ., 35. 1988. Págs. 333-354.
Oates, Wallace E. and Schwab, Robert M.; “The Allocative and Distributive Implications of Local
Fiscal Competition”, en Competition Among States and Local Governments. D. Kenyon and J.
Kincaid eds. Urban Institute. Washington D.C. 1991. Págs. 127-145.
Oates, Wallace E. and Schwab, Robert M.; “The Theory of Regulatory Federalism: The Case of
Environmental Management”, en Wallace Oates, The Economics of Environmental Regulation.
Aldershot: Edwar Elgar. 1996. Págs. 319-331.
126
capital móvil para generar ingresos a sus residentes y proveerse de una mayor
base impositiva, a través de la adopción de niveles eficientes de bienes y servicios
públicos y tasas impositivas; de forma que las decisiones de política de cada juris-
dicción, en conjunto, conduzcan a la eficiencia nacional.
En estos modelos básicos, las decisiones locales que maximizan el bienestar de los
residentes locales son eficientes (no son fuente de distorsiones en la asignación de
recursos, fomentan la mejora en el desempeño público y se satisfacen las preferen-
cias locales de los individuos), y en este contexto, los estándares medioambienta-
les son un conjunto tal, que el costo marginal de mejorar la calidad ambiental es
igual a la voluntad de pago de los residentes.
Bajo dicho marco de competencia inter-jurisdiccional, las jurisdicciones no sólo pro-

veen outputs para sus residentes, sino que también proveen inputs que contribu-
yen a incrementar la productividad del capital empleado dentro de su jurisdicción,
que son financiados por un conjunto de tributos sobre los residentes locales y sobre
el capital de uso local, bajo el principio del beneficio. Asimismo, dentro de este
contexto, las jurisdicciones aseguran la mejora local de la calidad ambiental, como
bien público u output, exigiendo, bajo el ejercicio de un poder regulatorio efectivo, a
los negocios locales la internalización de las externalidades negativas que pudieran
generar.
Schwab y Oates extendieron el mencionado modelo básico a un modelo de bienes-

tar inter-generacional de dos periodos, y obtuvieron un interesante resultado, que
los tomadores de decisiones locales también en este caso realizan decisiones efi-
cientes, pero esta vez incorporando en ellas el bienestar de futuras generaciones.
Tal resultado se debió a que se capitalizan los daños medioambientales que se
manifestarán en el futuro, ya que los residentes actuales toman en cuenta el interés
de los residentes futuros porque la prospectiva de la calidad ambiental se refleja en
el valor presente de las parcelas de tierra.
Por consiguiente, los resultados de tales modelos básicos sustentan la descentrali-

zación fiscal y reguladora. Pero Oates advierte que existe un gran inconveniente
en este tipo de modelos, que se basan en supuestos muy fuertes, tales como: que
las jurisdicciones se comportan como tomadoras de precios en los mercados de
capital nacional o internacional, los agentes políticos buscan maximizar el bienestar
de sus electores con sus decisiones, y que estos políticos tienen acceso a los ins-
trumentos de política fiscal y reguladora necesarios para llevar a cabo eficientemente
sus programas. Por lo tanto, cualquier violación a estas condiciones, puede distor-
sionar los resultados, como por ejemplo, si el comportamiento de las autoridades
locales tiene la forma “Niskanen” y busca maximizar el tamaño del presupuesto
127
local y/o, si existen grupos disidentes en la comunidad con intereses diferentes de

desarrollo económico y calidad ambiental.
C) Efecto “Freno Tributario” y Efecto “Acelerador Fiscal”:

Competencia Fiscal Inter-jurisdiccional como Regulador Invisible
En el tratamiento teórico sobre la competencia tributaria entre estados y localidades

con la finalidad de crear empleos y desarrollo económico reteniendo y atrayendo a
los contribuyentes de altos ingresos y negocios mediante diferencias tributarias re-
lativas, destacan dos diferentes posiciones, la de los liberales y la de los conserva-
dores. La “posición liberal” califica a la competencia tributaria inter-jurisdiccional
como innecesaria y perjudicial, ya que por una parte, afirman que las diferencias
tributarias no son un factor determinante relevante en las decisiones de localización
de los negocios y, por otra parte, aseveran que conduce a políticas tributarias regre-
sivas, pues se crea un ambiente de inequidad en el que ciertos contribuyentes (los
de altos ingresos y los negocios) aportan menos al financiamiento del gasto público
que otros, debilitándose con ello el sistema de ingresos y los fondos para los pro-
gramas públicos. En tanto que la “posición conservadora”, está a favor de la com-
petencia tributaria inter-jurisdiccional, pues asevera que ella representa una restric-
ción a las políticas tributarias desincentivadoras del desarrollo económico, así como
a las políticas de sobrexpansión del gasto público.
Según la posición conservadora, entre las prácticas tributarias y los impuestos que
desincentivan el desarrollo económico estatal - local en una federación, se encuen-
tran los siguientes: (Shannon, 1991, pág. 118)
• “Una carga tributaria estatal - local total que se encuentre por encima de los
promedios nacional y regional.
• Un impuesto estatal sobre el ingreso individual que sea pesado y bastante

progresivo.
• Alguno de los principales impuestos estatales sobre negocios que esté defini-
tivamente “fuera de línea” con aquellos de los estados miembros. (El impues-
to estatal sobre el ingreso de corporaciones, el impuesto sobre la compensa-
ción de trabajadores, y el impuesto sobre la compensación del desempleo,
todos ellos sujetos a este examen de “fuera de línea”.)
• Un impuesto a la propiedad sobre los inmuebles de negocios que esté bastan-

te pesado y/o discriminatorio en carácter.
128
• Un impuesto a la propiedad sobre los bienes de los negocios – maquinaria,

inventarios y bienes en proceso.
• Un impuesto general a las ventas que se tribute o grave sobre un número

significativo de compras de negocios.”
Como se podrá apreciar, estas dos diferentes y contrapuesta posiciones sobre la

competencia inter-jurisdiccional, la liberal y la conservadora, coinciden en dos de
sus efectos: que ésta representa una restricción para el crecimiento del sector
estatal y local, y que desalienta el uso de políticas tributarias excesivas en los nive-
les estatal y local de gobierno. Por lo tanto, como dice John Shannon (1991), se
puede decir que la competencia tributaria inter-jurisdiccional funge como “freno tri-
butario” de los gobiernos estatales y locales.
Por otra parte, como expone la posición liberal, existen otros determinantes para
las decisiones de localización de individuos y negocios además de las tributarias,
entre las que tiene relevancia el gasto del sector público, por ello, éste también se
encuentra como instrumento estratégico de política fiscal para el desarrollo econó-
mico en un ambiente de competencia, el cual, como también dice Shannon, en un
contexto de competencia inter-jurisdiccional tiene un “efecto de acelerador fiscal”
en la parte de los servicios públicos que puede deberse a dos factores, el “fenóme-
no de marcar la pauta o liderazgo” y el imperativo “ponerse al día o actualización”.
El primero, el “fenómeno de marcar la pauta o liderazgo”, se debe a que en compe-

tencia se fomenta la innovación en los gobiernos estatales y locales, ya que por su
afán de mantener y atraer nuevos contribuyentes y negocios a sus jurisdicciones,
se esforzarán en la mejora de sus programas públicos con el propósito de intentar
despuntar en el juego de la competencia; pero como es de esperarse, con la finali-
dad de continuar en competitividad y no rezagarse, aquellas mejoras exitosas en
los programas públicos no tardarán en ser emulados por los gobiernos de los esta-
dos y localidades vecinas, presentándose así, el segundo factor, el “imperativo po-
nerse al día o actualización”.
Oates (1999, pág. 1131-1134) denomina a este fenómeno “federalismo de laborato-

rio”, el cual justifica una mayor descentralización fiscal tanto de la función asignativa
como de la distributiva con el objetivo de encontrar políticas alternativas superiores.
Esto es posible debido a que en la realidad nacional se vive con la existencia del
problema de la imperfección de la información acerca de las preferencias y necesi-
dades de los ciudadanos, problema que podría ser menor mediante la observación
más cercana que los niveles de gobierno más bajos pueden tener de sus ciudada-
nos; además, de que los gobiernos descentralizados en el ejercicio de la función
129
distribución diseñan diversas políticas e instrumentos fiscales, que en el marco na-

cional sirven de muestra tanto para los niveles de gobierno más altos como para
otros gobiernos del mismo nivel, es decir, al existir un mayor número de creadores
de políticas y estrategias se eleva la posibilidad de que surjan innovaciones, que al
ser adoptadas por los otros gobiernos contribuyen al progreso técnico fiscal. Aun-
que, advierte Oates, esto podría incentivar un comportamiento “free-riding”, o sea
una conducta pasiva de algunos de los gobiernos descentralizados, en espera de la
adopción de las innovaciones de otros gobiernos, lo que conduciría a un resultado
inverso.
Timothy Besley y Anne Case (citados por Kenyon, 1997, pág. 81),19 detectaron en
un examen sobre las selecciones tributarias de los estados en los Estados Unidos
de Norteamérica, un comportamiento imitación, pues encontraron que los votantes
de cada estado son sensibles a los cambios tributarios que enfrentan con relación a
los observados en los estados vecinos, y que este sentimiento es trasladado en su
decisión de reelegir o no a sus gobernantes. Según sus resultados empíricos los
estados imitan a sus vecinos cuando planean una reforma tributaria, ya que cuando
los estados vecinos aumentan (disminuyen) sus tributos en un dólar, el estado lo
hará en 20 centavos.
Compensación entre Competencia Inter-jurisdiccional Tributaria y de Gasto
La competitividad a través de las mejoras de programas públicos tienen, como es

lógico, un costo que debe ser financiado a través de contribuciones tributarias. Aquí
nos enfrentamos a dos fuerzas competitivas compensatorias, por un lado, la com-
petencia tributaria como un freno fiscal y, por otro, la competencia en el gasto públi-
co como acelerador fiscal. Esto es, menores tributos implican generalmente menor
nivel de servicios públicos y mayor nivel de servicios públicos implica mayores tri-
butos. Por lo tanto, los niveles convenientes de gasto público estatal y local en un
ambiente competitivo restringen la disminución de tributos estatales y locales, lo
que bien puede representar un soporte complementario a la idea expuesta por
Brennan y Buchanan en el enfoque de la elección pública, de la restricción al tama-
ño y explotación tributaria del sector público subnacional ejercida por la capacidad
de votar con los pies y en las urnas electorales de los contribuyentes y ciudadanos.
Por ello, los efectos adversos de la competencia inter-jurisdiccional expuestos por

la posición liberal, podríamos pensar serían mínimos, si es que existen.
19 Besley, Timothy y Case, Anne; “Incumbent Behavior: Vote-Seeking, Tax-Setting, and Yardstick
Competition”. The American Economic Review 85 Nº 1. Marzo de 1995. Págs. 25-45.
130
Tenemos aquí, una razón que nos indica el deber de analizar ambos lados de la
política fiscal, ingresos y gasto, para proponer una asignación tributaria entre nive-
les de gobierno efectiva y eficiente.
1.1.4. Argumentos a Favor y en contra del Desempeño de la Función

Redistributiva en los Niveles Subcentrales de Gobierno
A) Argumentos a Favor del Desempeño de la Función Redistributiva

en los Niveles Subcentrales de Gobierno
Como se recordará del análisis de los enfoques teóricos tradicionales de federalis-

mo fiscal, estos argumentan que, con movilidad de recursos, si un gobierno subcentral
trata de redistribuir de sus ciudadanos ricos a los pobres mediante impuestos rela-
tivamente mayores, tendrá las siguientes consecuencias:
• Emigración de sus ciudadanos ricos hacia otras jurisdicciones subcentrales

con políticas redistributivas menos severas o inexistentes; e
• Inmigración de ciudadanos pobres de otras jurisdicciones subcentrales con

políticas redistributivas menos favorecedoras, inexistentes, o, incluso, regre-
sivas.
De tal manera que tales consecuencias ocasionan efectos adversos a los objetivos
de equidad planteados en dicha política de imposición progresiva, ya que sus po-
bres no estarán significativamente mejor, pues aunque pagarían impuestos relati-
vamente menores, el éxodo de sus ciudadanos ricos seguramente representaría la
disminución de la base impositiva total en la jurisdicción subcentral, que aunado al
incremento de la población de ciudadanos pobres, se crearían dificultades para
mantener los niveles per-cápita de servicios públicos existente, surgiendo con ello
la necesidad de subvenciones de ayuda entre gobiernos.
Otro argumento en contra del ejercicio de la función redistributiva en los niveles

subcentrales de gobierno es que, incluso sin movilidad, se da la posibilidad de in-
compatibilidades entre niveles de gobierno, respecto a sus políticas de redistribu-
ción, hecho que frustraría las metas de maximización del beneficio nacional en un
sistema federal.
Por estas razones, bajo los enfoques tradicionales de asignación tributaria entre nive-
les de gobierno se cree conveniente que el gobierno central ejerza primariamente la
función redistribución y los gobiernos subcentrales, de nivel medio, de forma secun-
daria, y los de bajo nivel, sólo deberían llevar a cabo la función asignación.
131
Algunos exponentes como Mark V. Pauly (1973), R. W. Tresh (1981), y Timothy J.

Goodspeed (1990), han expuesto argumentos económicos a favor del ejercicio de
la función distribución por los gobiernos subcentrales, con los que se demuestra
que las conclusiones de los enfoques tradicionales al respecto posiblemente sean
erróneas. A continuación se expone una breve explicación de sus análisis sobre la
función distribución en los niveles subcentrales de gobierno.
a) La Redistribución de la Renta como Bien Público Local de Pauly
Pauly demuestra que bajo un determinado supuesto plausible en torno a la interdepen-

dencia de la utilidad, es probable que las conclusiones del modelo convencional sean
erróneas. En su análisis de “La Redistribución de la Renta como Bien Público Local”
(1973), Pauly desarrolla un modelo con el que realiza las siguientes demostraciones:
• En un sistema multigubernamental, con funciones redistributivas llevadas a

cabo en el nivel local o en varios niveles, se puede desempeñar esta función
de forma que sea Pareto superior a lo que conseguiría el gobierno central, y
por lo menos puede que no sea Pareto inferior.
• El nivel agregado de redistribución bajo este sistema puede ser mayor bajo la
regla de la mayoría, que el que se conseguiría con un gobierno unitario.
• Aunque quizá no sea ineficiente que los contribuyentes se desplacen en res-

puesta a impuestos diferenciales para financiar determinados niveles de re-
distribución del bienestar, unos niveles de bienestar diferenciales es muy pro-
bable que constituyan un incentivo para la migración ineficiente de los recep-
tores potenciales de bienestar.
Bases del Modelo de Pauly.
1) Considera las funciones distributivas del gobierno dentro del contexto de un

modelo en el que se reconoce explícitamente la elección individual respecto a
la redistribución.
2) La redistribución no es un juego de suma cero, sino que se supone que los

individuos valoran positivamente las ganancias de renta de por lo menos algu-
nos otros individuos.
3) Utilidades interdependientes, cuya función individual es de la forma:
132
Ui = Ui (Yi,Yj,…,Yk), (1)
s.a.
(δUi/δYj) • 0
(δUj/δYi) = 0 ∀ i, tal que Yi > Yj
Ui ”(Yi) < 0
donde:
Ui = utilidad del individuo i.
Yi = renta del individuo i.
Yj = renta del individuo j.
Como se puede observar, bajo estas bases, la utilidad de i depende de la renta de j, y no

de la disminución de su renta para aumentar la de j, esto es, de la caridad inter-indivi-
dual. Además, puede verse en este caso que independientemente de la forma en que
se consiga la redistribución final de la renta, se alcanzará el mismo nivel de utilidad.
En este modelo, la redistribución de la renta es considerada como un bien público

debido a que los individuos que transfieren su renta, obtienen bienestar que se gene-
ra, ya sea por: Razones “altruistas”, como la preocupación auténtica por la pobreza,
es decir, el deseo de hacer el bien a los más pobres para evitarles sufrimiento y
malestar. Y/o, razones “egoístas”, como la preocupación por las manifestaciones
indeseables de la pobreza o el gozo de externalidades, como podría ser si la pobreza
incrementa el índice de delitos sobre la propiedad y las personas, pone en riesgo la
paz y el orden social, aumentan los riesgos de epidemias, las expectativas de desa-
rrollo y crecimiento de la riqueza global que se tienen de la educación de los pobres,
entre otras. Lo que quiere decir en el modelo, que un cambio en la renta de j tiene un
efecto sobre la utilidad de i que constituye una combinación de altruismo y egoísmo.
Pero es de esperarse que los individuos que transfieren renta a los pobres a través
de la redistribución se encuentren mejor mientras mayor sea la distancia entre ellos
y los individuos pobres, puesto que la percepción del malestar de éstos y el alcance
de los problemas vinculados a la pobreza son menores. Por ello, Pauly introdujo una
dimensión espacial en la interdependencia de la utilidad de los individuos, de tal ma-
nera que la representación de la función de utilidad, con esta consideración, es:
Ui = Ui(Yi, Yj, dij, Yk, dik,…), (1a)
donde,
(δUi/δYj)•0
(δUi/δdij)•0 si Yi > Yj
133
Supuestos simplificadores del modelo:
• No se altera el esfuerzo del trabajo de los receptores de transferencias;
• Se considera un programa de bienestar y no un programa de impuestos nega-

tivos sobre la renta;
• Las transferencias están disponibles y son exigibles por aquellos individuos

con rentas menores a un determinado nivel mínimo de bienestar (W);
• En cada comunidad viven algunos pobres;
• Todos los pobres tienen rentas idénticas (Yp);
• Ceteris paribus, a mayor renta de los contribuyentes, mayor será el nivel de

bienestar deseado W para los pobres;
• Ceteris paribus, a mayor número de pobres en una región, menor nivel de

bienestar deseado W por los contribuyentes para un porcentaje dado de im-
puestos;
• Para financiar este programa sólo se gravan proporcionalmente las rentas por
encima del nivel de bienestar W;
• Sólo cuentan las preferencias de quienes no reciben transferencias; y
• Las preferencias de los votantes son de un solo nivel máximo.
A continuación se analiza el modelo de Pauly para diferentes casos, bajo los si-
guientes supuestos generales: Jurisdicción con población fija; los contribuyentes
pueden desplazarse, los perceptores de rentas no pueden; en ambos casos, tanto
con preocupación limitada a los pobres de la comunidad, como con preocupación
parcial de los pobres de fuera de la comunidad. Y, finalmente, con movilidad exclu-
siva de los receptores de transferencias.
Jurisdicción con Población Fija
En este caso Pauly supone que la población de una nación N está dividida entre las
comunidades A y B, y que existe un gobierno nacional y un gobierno para cada
comunidad; e intenta estudiar la función que tienen los gobiernos de A y B en la
redistribución de la renta. Por lo tanto, expone como problema, la determinación:
134
a) del nivel óptimo de W, y b) del grupo elegible espacialmente definido, sujeto a

una restricción presupuestaria.
1) Preocupación limitada a los pobres de la comunidad
Cuando la gente de la comunidad A se preocupa únicamente por los pobres exis-

tentes dentro de su comunidad, el problema normativo consiste en maximizar una
variación de la función (1a) para el contribuyente i de A:
Max. Ui = Ui (Yi, WA, PA), (1b)
s.a.
ℜyi = ℜYi + PA (WA – YAP),

(2)
donde,
Yi = renta disponible después de impuestos del contribuyente i.

PA = número de pobres en A.
YAP = renta de los pobres en A.
yi = renta bruta antes de los impuestos de la persona i.
UiWAPA < 0 = supuesto: a mayor número de pobres en una región, menor nivel de
bienestar deseado W por los contribuyentes para un porcentaje dado
de impuestos.
UiWB = 0 ∀ i de A.
En el margen, la optimalidad para cada comunidad requiere:
ℜ Ui W A = P A, para A (3a)
UiYi
ℜ Ui WB = PB, para B (3b)

UiYi
Esto es, el costo de aumentar WA o WB es equivalente a la cantidad que debe pagar-

se a los pobres de A o B, respectivamente.
En este caso, como los contribuyentes se preocupan sólo por los pobres de su
comunidad, la optimalidad global se obtendría si las comunidades A y B cumplen
tales condiciones locales de optimalidad, debido a que no existen efectos desbor-
135
damiento. De tal manera, que bajo estas circunstancias la función de redistribución

puede llevarse a cabo eficientemente por los gobiernos locales. Pero esto tan sólo
es suficiente para la optimalidad; no es necesario por 2 razones:
• El gobierno nacional podría hacer lo mismo que hacen los gobiernos locales,
redistribuyendo diferencialmente en cada comunidad.
• Existen distribuciones óptimas distintas a las que satisface la expresión de

optimalidad en A y B, debido a que el enfoque de interdependencia de utilida-
des sólo señala que algunos niveles de redistribución pueden ser demasiado
bajos para resultar eficientes, pero no nos dice que exista una cantidad única
que no pueda superarse.
Sin embargo, dice Pauly, si suponemos que debe alcanzarse la redistribución hori-
zontalmente equitativa a cualquier nivel de gobierno que tenga el consenso unáni-
me de todos los contribuyentes, puede demostrarse que una regla de no discrimi-
nación geográfica puede llevar a la ineficiencia. Entonces, considerando dicha re-
gla, el desempeño de la función redistributiva por el gobierno nacional de la manera
más eficiente posible, lo conduciría a la selección del nivel uniforme de W que cum-
pliera:
ℜ UiWN + ℜ UiWN = PA + PB (4)

UiYiA U i Yi B
Es evidente que en este caso el nivel óptimo de WN en (4) no coincidirá necesaria-

mente con el nivel óptimo de WA en (3a) y/o de WB en (3b), una de las dos jurisdic-
ciones tendrá un nivel de W más bajo que el deseado por sus contribuyentes y la
otra un nivel más alto; y si los gobierno locales de las jurisdicciones donde los
contribuyentes desearían un nivel de W diferente al nivel uniforme nacional intervi-
nieran a través de la función redistribución local para corregir dicha diferencia, se
violaría la regla de no discriminación geográfica. De tal manera que en este caso
con ausencia de migraciones, en el que el nivel mínimo de renta W en cada jurisdic-
ción es equivalente a un bien público samuelsoniano, la dotación de este “bien
público” es mejor efectuada por los gobiernos locales, por ende, conviene que la
función redistribución la desempeñen los gobiernos locales.
2) Preocupación parcial por los pobres de fuera de la comunidad
Ahora se supone que los contribuyentes se preocupan por los pobres lejanos, aun-
que menos que por los pobres cercanos; es decir, los individuos de A se preocupan
por el bienestar W en B y viceversa.
136
Por lo que respecta a este caso, cabría preguntarse si un sistema de gobiernos

locales podría alcanzar la optimalidad. Y la respuesta que sugiere Pauly es que sí,
mediante dos conjuntos alternativos de instituciones:
• Transferencias marginales entre gobiernos independientes.
• Transferencias del gobierno nacional a cada uno de los gobiernos locales, en

base a los intereses de los contribuyentes de las comunidades de la nación.
Aunque, ciertamente, con cualquiera de estas dos alternativas se presenta el pro-

blema de la coordinación entre gobiernos, el cual se debe resolver mediante el
diseño de incentivos adecuados para cada nivel de gobierno.
Esta vez la condición de optimalidad para cualquier WJ que debe alcanzar cualquie-
ra de estas instituciones debe ser:
ℜ U i WJ + ℜ U i WJ = P J (5)
UiYiJ UiYi
donde el pago de los miembros de la nación, equivalente a su valoración marginal

de la renta del pobre en la comunidad J, complementa el pago de los ciudadanos
de J.
Con esto, destaca Pauly que dicha solución es complicada, en cuanto a que no
puede ser alcanzada mediante un sistema tributario uniforme nacionalmente en
tanto que las funciones de utilidad de los contribuyentes y/o las distancias de los
pobres difieran. Para tratar de esquivar este problema, Pauly propone algún con-
junto de transferencias entre jurisdicciones locales que tengan por efecto y propósi-
to ajustar los porcentajes tributarios.
Los Contribuyentes Pueden Desplazarse, los Receptores de Transferencias

No Pueden.
Ahora abandonamos el supuesto de jurisdicción con población fija, y se supone que

los contribuyentes pueden desplazarse de una comunidad a otra, no así los recep-
tores de transferencias a los cuales quizá se les imposibilite o impida la entrada a
otra comunidad. Con este nuevo supuesto Pauly pretende averiguar si las conclu-
siones anteriores se alteran cuando los contribuyentes pueden emigrar.
137
1) Preocupación limitada a los pobres de la comunidad
Bajo esta situación, generalmente, si la comunidad A tiene menos pobres y más

ricos que la comunidad B, y si las ventajas locacionales y precios de la tierra son los
mismos, se esperaría que los contribuyentes de la comunidad B emigren a la comu-
nidad A en un sistema de gobiernos separados, ya que en A seguramente se apli-
quen tipos impositivos menores que en B para financiar un determinado nivel de
bienestar deseado al compartirse la carga tributaria entre más individuos y repartirse
los ingresos generados entre menos individuos. Este proceso llevará al equilibrio
hasta que la migración sea suficiente para aumentar los precios relativos de la tierra
y la congestión en A al grado que estos costos superen los beneficios que ofrece la
comunidad A a los contribuyentes, o cuando la comunidad B quede vacía de contri-
buyentes. Lo que quiere decir, que los contribuyentes se desplazarán de una co-
munidad a otra en vez de votar un aumento de los pagos de bienestar en su presen-
te comunidad, si el costo de desplazarse lejos de los pobres para aumentar su
utilidad a un determinado nivel (considerando, por ejemplo, precios de la tierra y
ventajas de localización) es menor que el costo que representarían los pagos de
bienestar en su comunidad actual.
En este caso, en el que existen incentivos para la migración de los contribuyentes,

podemos observar que el desplazamiento de éstos implica costos; pero Pauly argu-
menta que esto no necesariamente significa ineficiencia, ya que después de migra-
ciones el equilibrio multigubernamental puede ser Pareto óptimo ya que los contri-
buyentes que emigran logran un nivel de utilidad mejor, aunque no se alcanza de
una forma Pareto óptima, puesto que el total o parte de la pérdida de su contribu-
ción para el bienestar en la comunidad abandonada (en el ejemplo, B) debe ser
cubierta por los contribuyentes que permanecen en ella, y por lo tanto, estos esta-
rán en una situación peor, aunque mejor que si emigraran, pues de lo contrario lo
harían; y en caso de que sólo se desee por los contribuyentes que permanecen en
la comunidad una cobertura parcial de dicha pérdida, el nivel de bienestar o de
renta de los pobres de la comunidad disminuiría.
Como ha de esperarse en este caso, si los beneficios de la migración de los contri-

buyentes superan las pérdidas de ingresos tributarios en la comunidad abandona-
da, el proceso migratorio será eficiente, y debido a que algunos contribuyentes de-
ciden quedarse con los pobres, entonces es posible que el equilibrio después del
proceso migratorio sea Pareto óptimo; y por ende, que el nivel de bienestar que
eligen los contribuyentes con migración, es probable que sea mayor que el que se
obtendría con un gobierno unitario libre de migraciones.
138
2) Preocupación parcial de los pobres externos
En este caso en el que los contribuyentes se preocupan tanto de los pobres de su

comunidad como, aunque en menor medida, de los pobres de otras comunidades,
es de esperarse que los movimientos migratorios por razones predominantemente
fiscales sean menores que en el caso anterior, pues el abandono de una comunidad
no implicaría dejar de contribuir por completo al financiamiento del bienestar en ella
a fin de que el contribuyente logre maximizar su nivel de utilidad dada la interdepen-
dencia y dimensión espacial de las funciones de utilidad. De tal forma, que como en
el caso de jurisdicción con población fija y preocupación parcial por los pobres ex-
ternos, aquí, para que un sistema de gobiernos locales totalmente separados al-
cance la optimalidad deben existir subsidios inter-gubernamentales o el suministro
de un subsidio por parte del gobierno nacional.
La conclusión a la que llega Pauly en este caso, es que mientras difieran las dos
comunidades y exista una dimensión espacial en las funciones de utilidad, la
optimalidad de los gobiernos separados continúa siendo válida como en el caso de
migración de contribuyentes con preocupación limitada a los pobres de la comuni-
dad; puesto que los contribuyentes que emigran aprovechan las ventajas de la mi-
gración y la pérdida tributaria en la comunidad abandonada es menor, pues conti-
núan contribuyendo aunque en menor medida con el financiamiento del bienestar
de dicha comunidad, por lo que se afecta menos a los contribuyentes que permane-
cen en la comunidad.
Movilidad Exclusiva de los Receptores de Transferencias.
En este caso Pauly presenta un análisis normativo bajo el supuesto de que sólo los
receptores de transferencias son móviles y que la preocupación por los pobres se
limita a la comunidad. Además supone que la localización inicial de las personas de
renta baja corresponde a un óptimo privado en el que han considerado en ausencia
de pagos de transferencias, los precios de la tierra, el costo de los desplazamien-
tos, el precio de los demás bienes y su renta, para maximizar su utilidad. De tal
manera, que al introducir los pagos de transferencias en el sistema de gobiernos
separados, se esperaría que la migración de los pobres se efectúe de una comuni-
dad con bajos o nulos pagos de transferencias a otra con altos pagos de transferen-
cias si las transferencias diferenciales son mayores que la diferencia del precio de
la tierra y las desventajas de relocalización que implica el desplazamiento.
Entonces, en un sistema de gobiernos separados con posibilidad de desplazamien-

to de los receptores de transferencias, la movilidad de los pobres por razones fisca-
les se ve limitada por el precio de la tierra y las desventajas o costos de relocalización;
139
sin embargo, el incentivo migratorio de las mayores trasferencias en otra localidad

para algunos pobres puede ser suficiente para tomar la decisión del desplazamien-
to. En tanto que, como se puede intuir, bajo un gobierno unitario con W idéntico
para toda la nación, no existiría incentivo fiscal migratorio, aunque como ya se vio el
nivel de W puede estar por encima o por debajo del deseado por los contribuyentes
de algunas comunidades.
Por tales motivos, los gobiernos separados deben considerar en el diseño de sus
políticas redistributivas, que el costo monetario de aumentar W será igual a la suma
de pagos adicionales a sus pobres actuales más los pagos a los pobres inmigrantes;
de forma tal, que aunque los contribuyentes deseen un nivel más alto de bienestar
para sus pobres actuales, para evitar estos procesos migratorios por razones fisca-
les quizá les convenga mantener bajas sus transferencias. Pero al mantener la
comunidad bajas sus transferencias, seguramente se generen reacciones de las
otras comunidades, que dependerán de las preferencias de sus contribuyentes, los
costos migratorios y el número de pobres, a fin de impedir la entrada de nuevos
pobres. Esto, conduce a un proceso de reacciones sucesivas en las que cada co-
munidad al diseñar sus políticas redistributivas debe considerar también las políti-
cas de las otras comunidades hasta alcanzar un equilibrio, mismo que Pauly de-
muestra que es ineficiente por tres razones:
• El equilibrio de ajuste de W’s no es Pareto eficiente, puesto que aquellas co-

munidades que pierden pobres estarían dispuestas a pagar algo a los contri-
buyentes de las comunidades receptoras de pobres para que aumentaran W;
y alternativamente, los contribuyentes de las comunidades que desean altos
niveles de W para sus pobres estarían dispuestos a subvencionar el nivel de
W de las comunidades con gran cantidad de pobres para evitar que estos
inmigren a su comunidad. Este hecho nos ha conducido a la conveniencia de
la preocupación por los pobres externos y de la coordinación entre los gobier-
nos separados de las comunidades.
• Mientras mayor es el número de individuos de bajos ingresos en una comuni-

dad (digamos A), menor será la utilidad de sus contribuyentes, incluso cuando
los pobres tengan una renta YAP igual que el nivel de WA deseado por los
contribuyentes de A. Esto, debido a que un mayor número de pobres empeo-
rará la situación de los contribuyentes mientras las externalidades que gene-
ran sean marginales.
• Los costos migratorios incurridos por los pobres representan una pérdida
lastre.
140
Para evitar estas razones de ineficiencia en el equilibrio alcanzado en un sistema

de gobiernos separados en el que los receptores de transferencias se pueden des-
plazar entre comunidades, Pauly concluye que es conveniente la aplicación de trans-
ferencias inter-gubernamentales vinculadas a estas razones, es decir, interesarse
también por los pobres externos aunque sea en un menor grado. De esta manera,
los contribuyentes de cada comunidad otorgarían a sus pobres el nivel particular-
mente deseado de bienestar, y con ello, evitarían o disminuirían las externalidades
negativas que dichos pobres les podrían generar, y prevendrían la inmigración de
pobres de otras localidades, impidiendo así las externalidades negativas genera-
das por este hecho, y otras externalidades, que incluso sin migración podrían pre-
sentarse, maximizando así su utilidad. De forma tal, que un gobierno central des-
empeñaría más efectivamente la función redistribución únicamente si no existiera
en absoluto dimensión espacial alguna en los motivos detrás de la redistribución.
De todo el análisis de Pauly sobre la redistribución como bien público local, pode-
mos concluir que la descentralización de la función redistribución es eficiente en
una sociedad nacional heterogénea en la que difieran los gustos por la redistribu-
ción y exista preocupación por los pobres externos.
b) La División de la Función Distribución entre Niveles de Gobierno

Propuesta por Tresh para Optimizar un Sistema Federal
R. W. Tresh (1981), sostiene que un sistema federal no es sólo formalmente consis-

tente con la maximización del bienestar social cuando el mismo contiene
redistribuciones locales, sino que es necesaria la redistribución local para que ten-
ga significado real como sistema federal óptimo.
Tresh expone tres aspectos por los que el análisis convencional “first-best” del fede-
ralismo fiscal óptimo es deficiente:
1) La noción de que la imposición de acuerdo con el principio del beneficio nece-

sariamente impide la redistribución no es correcta al menos respecto a los
servicios de costo decreciente, debido a que una imposición sobre el beneficio
óptima implica que el precio de los servicios sea equivalente al costo margi-
nal, pero este precio no es suficiente para cubrir completamente los costos
medios si éstos son decrecientes, por lo tanto el gobierno local debe compen-
sar el déficit con impuestos de suma fija y transferencias.
2) Sin la función distribución, difícilmente puede decirse que exista un gobierno

autónomo.
141
3) Los estados y localidades aplican políticas preferentes de bienestar social, y

estas preferencias difieren entre gobiernos locales, subcentrales y central.
Tresh desarrolló un modelo con el cual argumenta que la redistribución local tiene
sentido en un sistema federal incluso si la redistribución está basada solamente en
consideraciones de equidad inter-personal.
Bases del Modelo de Tresh
• Se trata de un sistema federal con dos niveles de gobierno (Nacional y L go-

biernos locales).
• La autonomía en el proceso de toma de decisiones se preserva en el nivel de

gobierno más bajo posible.
• Cada gobierno tiene una función de bienestar social individual cuyos argu-
mentos son, para el gobierno nacional, las funciones de bienestar social de
los gobiernos locales, y para los gobiernos locales, las funciones de bienestar
social de sus ciudadanos, las cuales se maximizan simultáneamente sujetas a
restricciones de recursos y producción generalizada y claridad del mercado.
Esto es:
Uhl (XhlK) = utilidad de la persona h que vive en la localidad l.
Ll [Uhl(XhlK)] = función de bienestar social de la localidad l.
F [Ll [Uhl (XhlK)] ] = función de bienestar social nacional.
(XhlK) = bien K consumido por la persona h que vive en l.
Donde, cada gobierno está comprometido en la redistribución de suma fija para

satisfacer las condiciones inter-personales siguientes:
Supongamos que el bien 1 es objeto de transferencia de suma fija. Entonces el

gobierno local l debe satisfacer,
δLl δUhl = todo h en l,

δUhl δXhl1 cada l = 1,…,L
El gobierno central por su parte debe satisfacer la siguiente condición inter-perso-

nal de equidad,
142
δF δLl δUhl = todo h = 1,…,H

δLl δUhl δXlhl
De tal manera, que sólo los gobiernos locales redistribuyen entre los individuos; y el
gobierno central utiliza las transferencias inter-gubernamentales como mecanismo
redistributivo inter-jurisdiccional.
δF ( ) > δF ( ) ,
Si suponemos dos localidades donde, δL1 δL2
Entonces, el gobierno central transferirá renta de 1 a 2 hasta igualar esta expresión.
Queda claro en este modelo de Tresh que cada nivel de gobierno debe desempeñar
diferentes y bien diferenciadas tareas respecto a la función distribución, y que ésta
no debe ser una función exclusiva del gobierno central. Pues es conveniente que
los gobiernos locales que son los más sensibles a las preferencias y necesidades
redistributivas de sus ciudadanos desempeñen la tarea de redistribución inter-per-
sonal de la función distribución dentro de su jurisdicción, a fin de maximizar la utili-
dad de sus ciudadanos; y que el gobierno central que es más sensible a las prefe-
rencias y necesidades redistributivas de las localidades miembros de la federación,
desempeñe la tarea de redistribución inter-jurisdiccional de la función distribución,
a fin de maximizar las funciones de bienestar social de dichas localidades y de la
nación.
c) La Hipótesis de Goodspeed Acerca de la Diferencia de Objetivos y

Preferencias Sobre la Redistribución Local Entre Países
Timothy J. Goodspeed (1990), observó que algunos países de la OCDE tienen asig-
nados impuestos sobre la capacidad de pago a los niveles estatal y local de gobier-
no, y en un estudio realizado por él mismo, encontró que la pérdida de eficiencia
que resultaría de la migración por la imposición local sobre la capacidad de pago
probablemente sería bastante pequeña en los Estados Unidos, en el cual concluyó
que dicha probable pérdida de eficiencia es pequeña si el sector público local es
pequeño.20 De modo que estas contradicciones empíricas de la teoría de la asig-
nación tributaria del enfoque convencional, lo llevaron a sugerir la necesidad de
realizar un nuevo estudio que explicara la asignación de los impuestos sobre la
capacidad de pago.Donde, cada gobierno está comprometido en la redistribución
de suma fija para satisfacer las condiciones inter-personales siguientes:
20 Goodspeed, Timothy J.; “A Re-examination of the Use of Ability to Pay Taxes by Local
Governments”, Journal of Public Economics, Vol. 38. 1989. Págs. 319-342.
143
La hipótesis que Goodspeed explora en su estudio, es que los países están capaci-
tados para seleccionar de un rango de mecanismos redistributivos. Esto es, debido
a que los países tienen diferentes objetivos y preferencias cuando éstos llegan a
usar el sistema tributario para propósitos redistributivos en el nivel local de gobier-
no, deben estar capacitados para seleccionar una combinación de subvenciones e
impuestos locales sobre el ingreso que reflejen las diferencias en su percepción de
la redistribución local, sus demandas de redistribución y el precio que deben pagar
por la redistribución fiscal local. Goodspeed dice:
“Los países quizá tienen diferentes perspectivas en lo que respecta a la importancia

relativa de la redistribución intra-comunitaria e inter-comunitaria si algunos ven la
redistribución como un bien público local mientras otros no, ellos quizá tienen dife-
rentes demandas de redistribución sin reparar en el nivel debido a diferencias en el
ingreso y los gustos, y ellos quizá enfrenten diferentes “precios” de redistribución
local debido a diferencias en el tamaño del sector local y la homogeneidad de la
población de un país. En breve, los impuestos locales sobre el ingreso quizá sean
preferibles por varias razones para alcanzar las metas fiscales redistributivas para
algunos países, mientras que los impuestos nacionales sobre el ingreso y subven-
ciones nacionales a los niveles de gobierno más bajos quizá sean preferidos para
otros.” (Goodspeed, 1990, pág. 84)
Por ejemplo, Austria, Alemania, Luxemburgo y España, cuentan con disposiciones

de participación tributaria, en las que el gobierno central recauda el impuesto y lo
reparte entre los gobiernos estatales y locales en base a una fórmula predetermina-
da. En tanto que otros países, tales como Finlandia, Suiza, Japón y los Estados
Unidos, otorgan a los gobiernos locales control tanto sobre la base tributaria como
sobre las tasas, y en el caso de los tres últimos, los gobiernos locales gravan y
recaudan el impuesto. Por otra parte, en Bélgica, Canadá, Suecia, Dinamarca y
Noruega, los gobierno locales utilizan la misma base tributaria que el gobierno na-
cional, pero cuentan con sus propias tasas.
Bases del Modelo de Goodspeed
• Su argumento teórico considera tanto a las subvenciones como a los impues-

tos sobre la capacidad de pago como fuentes de redistribución fiscal local.
• Se contempla la interacción entre dos niveles de gobierno.
• Se asume que los individuos en una comunidad (i), reciben utilidad de un bien
privado (x), y de la relación ingreso de los pobres que viven en su comunidad
con el ingreso total de la comunidad (Pi):
144
Pi = ΣYPi / ΣYi
donde,
ΣYPi = ingreso de los pobres en la comunidad i.

ΣYi = ingreso total de la comunidad i.
Adicionalmente, el ingreso de los pobres que viven en otras comunidades quizá

también influya en la utilidad de un individuo en la comunidad i.
• El Gobierno Local i recauda impuestos locales sobre el ingreso por un monto

de tiSYi, y también recibe subvenciones por un importe de gi de los niveles de
gobierno más altos. Ingreso éste que es transferido a los pobres de la comu-
nidad i, a fin de incrementar Pi a:
Pi* = (ΣYPi+Ri) / (ΣYi(1-ti))
donde,
Ri = ingreso fiscal de la comunidad i (gi+ tiΣYi)
• El problema básico será percibido como un problema de maximización de la

suma de utilidades individuales en dos escenarios: uno, en el que el nivel de
las subvenciones gi está dado y las tasas tributarias ti serán seleccionadas,
teniendo como restricción el balance del presupuesto de cada gobierno local;
y otro, en el que ti están dadas y los niveles de las gi serán seleccionados bajo
la restricción de que la suma de los niveles de subvenciones debe ser igual al
ingreso federal. En el primer escenario, las tasas tributarias locales pueden
ser usadas para redistribuir el ingreso dentro de una comunidad; y en el se-
gundo, los niveles de subvenciones pueden ser variados para redistribuir el
ingreso entre comunidades. Este problema de maximización, también puede
percibirse como un problema positivo en el que se actúa en ambos escenarios
a la vez, o como problema normativo en el cual los pesos de ambos escena-
rios están atados y un planeador social selecciona ambos instrumentos fisca-
les, las tasas tributarias y los niveles de subvenciones.
Argumentos del Modelo de Goodspeed
De la formulación de este problema teórico, Goodspeed ha identificado tres razo-

nes posibles por las que existen diferencias entre países en el uso de impuestos
locales sobre el ingreso:
145
1) Algunos países quizás se inclinan más por dar mayor peso al primer escenario
del problema de maximización y otros al segundo. Esto podría ser, por ejem-
plo, debido a que en el primer caso los individuos de las comunidades se
preocupan más por los pobres de su comunidad que por los pobres de otras
comunidades o, viceversa en el segundo caso; o porque en los países que
son más homogéneos existen pocas razones para la redistribución inter-co-
munitaria a través de subvenciones.
También es posible una relación complementaria entre los impuestos locales

sobre el ingreso y las subvenciones, a través de una combinación convenien-
te de ambos para, por ejemplo, controlar los efectos nocivos de la relocalización
que podría motivarse a causa del impuesto local.
2) Los individuos de diferentes países obtienen diferentes niveles de utilidad por

ayudar a los pobres a mejorar su ingreso, sin importar el nivel de gobierno que
desempeñe predominantemente la función redistributiva. Analizando las elas-
ticidades precio e ingreso de la demanda, si la redistribución es un bien nor-
mal, se esperaría que mientras mayor sea el nivel de ingreso de los países los
contribuyentes deseen más redistribución hacia los pobres, así como a mayor
costo que tenga la redistribución para los contribuyentes menor nivel de ingre-
so se deseará para los pobres.
3) La pérdida de eficiencia por mejorar el ingreso de los pobres a causa de la

movilidad de los pobres hacia comunidades ricas también difiere entre países.
No obstante, como el mismo Goodspeed señala, este costo es mucho menor
mientras más se capitalice tal movimiento en el precio de la vivienda y mucho
menor sea el sector público local. 21 Aunque este último argumento, contradice
el argumento sugerido por el gobierno de Thatcher que sostiene que el mane-
jo de impuestos “electoreros” por los gobiernos locales provoca un ineficiente
exceso de gasto, y que mientras mayor sea el tamaño de los gobiernos loca-
les mayor será su asociación con los impuestos locales sobre el ingreso, pues
quizá tiendan a desempeñar más funciones y a abordar mayor redistribución
fiscal.
Examen del Modelo de Goodspeed
Para examinar la relación existente entre la redistribución local y las variables enun-
ciadas anteriormente, Goodspeed, utilizando los datos de 1975 a 1984 de quince
países de la OCDE de los cuales estaba disponible la información completa, estimó
21 Goodspeed, Timothy J.; Op. Cit.
146
mediante una regresión de mínimos cuadrados ordinarios y otra regresión de Tobit

la siguiente ecuación de la forma22:
LINCTAX = β0+β1GRANTS+β2SIZE+β3GDPHEAD+β4FSINCTAX+β5POOR
(-) (+) (+) (+) (-)
+β6HOMOGENEOUS +β7ENGLISH+β8NORDIC+β9FEDERAL+ε
(+) (-) (+) (-)
donde,
LINCTAX = ingreso del impuesto local sobre el ingreso como proporción del ingre-
so total local.
GRANTS = ingreso local por subvenciones como proporción del ingreso total local.
SIZE = tamaño del sector público local, medido como el ingreso total de los gobiernos
locales como proporción del ingreso tributario total de todos los niveles de gobierno.
GDPHEAD = producto interno bruto per cápita como medida del ingreso.
FSINCTAX = ingresos del impuesto sobre el ingreso federal más el estatal como
proporción del total de ingresos tributarios federales y estatales.
POOR = porcentaje de ingreso recibido por los más pobres del 20% de la población.
HOMOGENEOUS = diferencia entre el porcentaje de ingreso recibido por los más
ricos del 20% de la población y el recibido por los más pobres del 20% de la población.
ENGLISH = variable ficticia para países de habla inglesa.
NORDIC = variable ficticia para países Nórdicos.
FEDERAL = variable ficticia por diferencias en niveles de gobierno en los países.
El signo de la relación existente entre cada una de las variables independientes

relevantes con la variable dependiente (LINCTAX) resultante de la estimación efec-
tuada por Goodspeed a través de la regresión de Tobit, se muestra entre paréntesis
debajo de cada una de las variables de la ecuación; y los resultados de la regresión,
así como el resumen estadístico, se muestran en la Tabla Nº 3.
22 Goodspeed adicionó la regresión Tobit debido a que la regresión de mínimos cuadrados ordina-
rios se sesgaría a causa de que en algunos países la variable dependiente sería cero puesto que
no utilizan los impuestos al ingreso en el nivel local.
También adicionó las últimas tres variables ficticias debido a que por ciertas diferencias históri-
cas los países de habla inglesa tienden a sentir aversión al uso de impuestos locales sobre el
ingreso, a causa, tal vez, del histórico financiamiento local a través de impuestos sobre la propie-
dad. En tanto que los países Nórdicos tienden a encontrarse en el otro extremo. Además,
existen diferencias en los países respecto al grado de federalización existente, pues algunos
países cuentan con niveles medios de gobierno que desempeñan algunas funciones que reali-
zan los gobiernos locales en países con dos niveles de gobierno.
147
Con los resultados preliminares del examen del modelo de Goodspeed mostrados
en la Tabla Nº 3, llega a la conclusión de que se soporta la hipótesis de que los
países cuentan con diferentes objetivos y preferencias respecto al uso del sistema
tributario con propósitos redistributivos en el nivel local, pues existen diferencias
significativas entre países en la selección y asignación de instrumentos fiscales en
los distintos niveles de gobierno.
En cuanto a la relación estimada con las predicciones de Tobit de las subvenciones,

demostró que los ingresos locales por subvenciones y por impuestos locales sobre
el ingreso son sustitutos, pues mientras mayores son las primeras menores son los
segundos y viceversa.
Respecto al tamaño del sector público local comprobó que mientras más grande es,
mayor es su participación en los impuestos sobre el ingreso de la nación, lo cual
puede ser soporte para la hipótesis de que las pérdidas de eficiencia no son la
fuerza conductora detrás del uso de impuestos locales sobre el ingreso, ya que,
como se dijo antes, en base a estudios del mismo Goodspeed, mientras menor es
el tamaño de los gobiernos locales más insignificante es la pérdida de eficiencia.
En lo que se refiere a las variables que indican las preferencias por la redistribución,
en la primera, el producto interno bruto per cápita, con el signo de su coeficiente se
indica que los países más ricos utilizan más los impuestos sobre el ingreso en el
nivel local; en la segunda, la proporción que de los impuestos federales y estatales
representan los impuestos sobre el ingreso federal y estatal, se señala que mien-
tras mayor sea ésta, mayor participación habrá de impuestos locales sobre el ingre-
so; y en la tercera, el porcentaje de ingreso recibido por los pobres, se muestra que
los países donde están mejor los pobres usan menos los impuestos locales sobre el
ingreso.
Por último, con el signo positivo de la variable de homogeneidad del ingreso, de-
mostró el resultado esperado de que a mayor homogeneidad existente en un país,
mayor será la proporción del ingreso por impuestos locales sobre el ingreso.
148
149
B) Argumentos en Contra del Desempeño de la Función Redistributiva

en los Niveles Subcentrales de Gobierno
Según afirman Oates y Schwab (1991), la competencia inter-jurisdiccional por los

stocks de capital móviles para generar mayor empleo e ingreso por salarios, en
teoría económica tiene las siguientes implicaciones:
1) Si muchos gobiernos estatales o locales compiten los unos contra los otros
para atraer nuevas inversiones en negocios y empleos, entonces todos los
impuestos locales llegan a ser impuestos sobre el beneficio.
2) Los gobiernos estatales y locales estarían incapacitados para redistribuir el

ingreso del capital a través de la tributación, debido a que los impuestos no
podrían ir más allá de los pagos por bienes y servicios recibidos por las firmas,
ya que cualquier intento de extraer mayores ingresos tributarios de las firmas
de negocios en su jurisdicción fracasaría en el sentido de que la pérdida en
salarios locales asociada con la salida de capital sería mayor que el incremen-
to en los ingresos tributarios locales; e igualmente, los subsidios para atraer
nuevos negocios producirían menos ingreso en salarios que el costo de los
mismos.
3) La competencia inter-jurisdiccional fomenta la eficiencia, pues el resultado de

ésta es idéntico al que generan las firmas de negocios en competencia perfec-
ta, ya que los gobiernos locales se pueden equiparar a firmas que ofrecen
bienes públicos a las firmas de negocios y familias a un costo marginal. En
este contexto, los impuestos locales son equivalentes a los precios de tales
bienes públicos, los cuales proveen de la misma información que los precios
en el sector privado, representan el costo marginal social de los bienes que
las familias consumen y las firmas usan en la producción; por lo tanto, no son
distorsionadores de las decisiones económicas.
Estas implicaciones de la competencia inter-jurisdiccional por los stocks de capital

móviles para generar mayor empleo e ingreso por salarios, Oates y Schwab, las
demuestran mediante el desarrollo de un modelo teórico con las siguientes bases:
Bases del Modelo de Competencia Inter-jurisdiccional por Stocks de Capital de

Oates y Schwab
• Las jurisdicciones compiten por un stock de capital móvil mediante reduccio-

nes de impuestos y la provisión de inputs públicos a las firmas.
150
• A cambio de un mayor stock de capital, los residentes de las jurisdicciones

reciben mayores salarios, de tal manera que las comunidades deben evaluar
los beneficios de los mayores salarios y los costos por servicios públicos y
reducción de ingresos tributarios.
• Se supone una sociedad con “n” jurisdicciones.
• Las firmas en cada jurisdicción producen un bien privado (Q), el cual es vendi-
do en el mercado nacional.
• La producción requiere de capital privado (K), trabajo (L), y un input público (X).
• La función de producción del bien público presenta rendimientos constantes a

escala; y, si k es la relación capital/trabajo y x la relación input/trabajo, enton-
ces, su forma para una jurisdicción en particular es:
Q = F(K, L, X)
Lf(k, x). (1)
• La sociedad tiene un stock de capital fijo que es perfectamente móvil entre las
n jurisdicciones, para centrarse exclusivamente en los efectos sobre el stock
de capital jurisdiccional; se supone que el trabajo es inmóvil y, por ende, fijo en
cada jurisdicción; y, se asume que los trabajadores son idénticos en todas las
n jurisdicciones.
• El ingreso total de los trabajadores es igual a su salario (w), más un ingreso no

salarial (y) como propietarios de capital en el mercado nacional. Como el
mercado de trabajo en cada jurisdicción es perfectamente competitivo, el sa-
lario (w) es igual al producto marginal del trabajo:
w = f – kf’(k) – xf’(x) (2)
• El input público se distribuye entre las firmas en proporción a su stock de

capital, de modo que la relación (x/k) es la misma para todas las firmas en una
jurisdicción.
• La ganancia de las firmas por alquilar una unidad adicional de capital es igual
al producto marginal del capital f’(k) más el output adicional por el incremento
en los inputs públicos proveídos (x/k)f’(x); entonces, las firmas alquilarán capi-
tal en una jurisdicción hasta que f’(k) + (x/k)f’(x) se iguale al precio de la renta
del capital bruto de impuestos. De tal manera, que las firmas distribuirán el
151
capital entre las jurisdicciones tratando de maximizar sus ganancias hasta

que el rendimiento del capital neto de impuestos locales se iguale a través de
las n jurisdicciones. Entonces, en competencia perfecta, dada una tasa
tributaria (t), la relación x/k y la tasa de retorno neta disponible en otras juris-
dicciones (r), el stock de capital en una jurisdicción se ajustará a fin de que:
f’(k) + (x/k)f’(x) – t = r (3)
• Además se asume que en las jurisdicciones también se provee un bien públi-

co (g) que proporciona utilidad a los consumidores y tiene un costo de pg por
unidad, y aplican un impuesto de capitación (h). Por lo tanto, la restricción per
capita del presupuesto público requiere que:
h + kt = pgg + pxx. (4)
• Asimismo se supone que existe un consumo privado por cada ciudadano (c),
de forma que la restricción presupuestaria privada es:
y + w = c + h. (5)
• Por último, el modelo supone que el objetivo único de los gobiernos locales la
maximización del bienestar de sus ciudadanos sujetos a las restricciones de
recursos relevantes, restricción presupuestaria privada (5), requerimiento del
mercado de trabajo (2), restricción de la tasa de retorno (3), y restricción del
presupuesto público (4). De tal manera que si la función de utilidad del consu-
midor representativo es u(c, g), el problema de maximización de los gobiernos
locales es:
Max. u(c, g)
s.a.
y+w=c+h
w = f – kf’(k) – xf’(x)
f’(k) + (x/k)f’(x) – t = r
h + kt = pgg + pxx.
152
Cuya solución requiere que:
ug/uc = pg (6.1)
f’(x) = px (6.2)
t = (x/k)f’(x) (6.3)
La ecuación (6.1) muestra que el gobierno local debería de proveer a los consumi-
dores de bienes públicos hasta el punto en que su relación marginal de sustitución
entre bienes públicos y privados se iguale con la relación de sus precios. La (6.2)
establece que el input público debería proporcionarse a las firmas hasta el punto en
que el producto marginal del input público se iguale a su precio. Y la (6.3) indica
que el impuesto local sobre el capital debería ser equivalente al beneficio obtenido
por los propietarios del capital del input público local. Esto es, en un contexto de
competencia inter-jurisdiccional, todos los impuestos locales llegan a ser impuestos
sobre el beneficio.
C) Consenso entre los Argumentos a Favor y en Contra del Desempeño

de la Función Redistributiva en los Niveles Subcentrales de Gobierno
De los argumentos a favor y en contra del desempeño de la función redistributiva

demostrados teóricamente en las exposiciones anteriores, podemos concluir que:
Los países cuentan con diferentes objetivos y preferencias respecto al uso del sis-
tema tributario con propósitos redistributivos en el nivel local, lo cual se debe a su
percepción particular de la redistribución local, misma que puede ser influida por: la
distinta importancia relativa que otorgan a la redistribución inter-comunitaria e intra-
comunitaria si, por ejemplo, los países perciben a la redistribución como un bien
público local o no, si se tiene únicamente interés por los pobres locales o también
por los externos, las distintas demandas de redistribución, y por las diferencias exis-
tentes en el tamaño del sector local y la homogeneidad de la población de un país.
Por ello, los países deben estar capacitados para seleccionar una combinación de
subvenciones e impuestos locales sobre el ingreso que reflejen dichas diferencias.
Causa ésta, por la que existen en la práctica diferencias significativas entre países
en la selección y asignación de instrumentos fiscales en los distintos niveles de
gobierno.
Pero, si consideramos normativamente a la redistribución del ingreso como un bien

público por altruismo y egoísmo, que eleva la utilidad de los individuos en una so-
ciedad nacional heterogénea, en la que los gustos locales por la redistribución difie-
153
ren y existe preocupación por los pobres externos; la descentralización de la fun-

ción redistribución es conveniente para el caso en que este bien se financie con
impuestos sobre la renta personal, ya que los niveles descentralizados de gobierno
son los más sensibles a las preferencias de sus residentes respecto al nivel de
provisión de bienestar para los residentes pobres de su localidad, así como de la
valoración que sus residentes tienen de la pobreza en otras jurisdicciones, y por lo
tanto, de sus preferencias respecto al nivel de bienestar de los pobres en otras
localidades dentro de la federación.
Por lo tanto, sería preferentemente deseable, que la función redistribución inter-

personal se efectúe íntegramente por los gobiernos locales dentro de su jurisdic-
ción; y que la función redistribución inter-jurisdiccional se efectuara directamente
de las localidades ricas a las pobres con fines complementarios a la redistribución
inter-personal de dichas localidades pobres, según la valoración que los contribu-
yentes de las localidades ricas tengan del mal pobreza en las localidades pobres.
Pues de ser posibles semejantes mecanismos de redistribución inter-personal e
inter-jurisdiccional, se lograría maximizar la utilidad de los individuos en la nación.
Aunque hay que reconocer que en la práctica, cuando son numerosos los gobier-
nos locales, se presentarían importantes problemas de coordinación para la redis-
tribución entre jurisdicciones del mismo nivel de gobierno, que si bien, su solución
no es imposible, representaría significativos costos de realización; por ende, quizá
sea conveniente recurrir al terreno del second best, el cual consistiría en el desem-
peño de la función redistribución por parte de los niveles superiores de gobierno.
De manera tal, que los gobiernos locales redistribuyan el ingreso entre los residen-
tes de su jurisdicción, los gobiernos estatales distribuyan el ingreso entre los go-
biernos locales dentro de su jurisdicción, y el gobierno federal redistribuya el ingre-
so entre los gobiernos estatales miembros de la federación.
En tanto que, también normativamente, si consideramos la función redistributiva

financiada mediante impuestos sobre la renta de sociedades, convendría que fuese
desempeñada por el gobierno federal, debido a que los gobiernos estatales y loca-
les en su afán de competir por los stocks de capital y negocios tenderían a reducir
sus impuestos sobre sociedades hasta el punto en que tan sólo sean suficientes
para el financiamiento de los inputs públicos proporcionados por ellos a las firmas
de negocios, anulando así cualquier posibilidad de desempeñar una función
redistributiva.
Además, los propietarios de stocks de capital y negocios normalmente también tie-

nen inversiones en localidades e, incluso, estados diferentes a los de su residencia;
por ello, aun considerando a la redistribución como un bien público por altruismo y
154
egoísmo, éste tiene alcances nacionales para los propietarios del capital, ya que
para las empresas multiestatales sus pobres cercanos son los de la nación, o de
varios estados en la actualidad y de otros tantos estados potenciales en el futuro. De
forma que las preferencias de los propietarios de capital o de empresas multiestatales
pueden ser primariamente mejor interpretadas por el gobierno federal.
Por ende, se puede recomendar que el gobierno federal tribute el impuesto sobre la
1.2. Cooperación Fiscal
La teoría del federalismo dual sostiene que un sistema federal es uno construido
sobre las bases de dos esferas de autoridad separadas, federal y estatal, que úni-
camente se solapan cuando es absolutamente necesario; pero en la actualidad,
son varias las funciones cuyas responsabilidades deben ser compartidas, condu-
ciendo esto a la concurrencia de poderes en vez de la separación de esferas de
autoridad, dando lugar a la denominada “teoría del federalismo cooperativo”, la cual
se caracteriza por relaciones inter-gubernamentales en las que a través de la nego-
ciación se llega a pactos y convenios para constituir la división y asignación de
autoridad y poder.
Pero para que el federalismo cooperativo tenga éxito, Daniel J. Elazar (1991) sugie-
re los siguientes requisitos:
1) Debe llevarse a cabo dentro de un marco de auténtico federalismo. Esto es,

que la estructura de gobierno no sea “Jerárquica o piramidal”, en la que la
autoridad y el poder se distribuyen entre niveles de gobierno eslabonados por
una cadena de mando; ni sea del tipo “centro – periferia”, en el que la autori-
dad se concentra en una sola unidad de gobierno y se descentraliza hacia
unidades periféricas. Sino que debe desarrollarse dentro de una estructura
matricial, en la cual cada celda de la matriz representa un actor político inde-
pendiente y una “arena” (plaza) para la acción política, la cual a su vez puede
contener otras celdas.
En la estructura matricial, las arenas dentro de arenas se mantienen en uni-

dad por un marco de instituciones comunes (el gobierno federal) y comparten
una red de comunicaciones que fortalece su interrelación e interacción; el
modelo de estructura de gobierno matricial se basa en la premisa de que no
existen arenas de gobierno más altas o más bajas, únicamente arenas más
grandes o más pequeñas, y que “buenas cercas hacen buenos vecinos”. De
tal manera que la distribución de poderes se realiza entre centros múltiples a
155
través de la matriz, no como una devolución de poderes de un nivel alto a los

más bajos (descentralización).
Es evidente que las negociaciones entre los gobiernos en una estructura matricial
son de carácter esencialmente político, por ello, habría que agregar, como requi-
sito para el éxito del federalismo cooperativo, que dichas negociaciones políticas
estén inspiradas en objetivos de eficiencia para el conjunto de la matriz y cada
una de sus celdas, que lleven implícitos los objetivos de equidad deseados, cuyo
propósito principal sea la maximización del bienestar de los individuos. Por lo que
es preciso que el objeto de las negociaciones sea planteado, tanto por técnicos
profesionalizados, cuyas propuestas en los diferentes campos se enfocan en al-
canzar el mencionado propósito principal de las negociaciones con independen-
cia del gobierno al cual sirvan, como por los políticos más próximos al conjunto de
los beneficiarios dentro de un contexto democrático.
2) En consideración de los postulados del “enfoque de la elección pública”, debe

impedirse que con el mismo proceso del federalismo cooperativo que condu-
ce a la participación y el pacto se creen cárteles gubernamentales en los que
los agentes políticos se unan para el establecimiento de monopolios u
oligopolios en diferentes campos. Para ello se recomienda la existencia de
procesos periódicos de elección en los que haya la posibilidad de renovar a la
gente involucrada; que en la medida de lo posible, se definan formalmente las
barreras de separación de poderes y arenas, es decir, que exista una estruc-
tura de gobierno con instituciones gubernamentales separadas para cada pla-
no, lo que no quiere decir la imposibilidad de compartir funciones, pero sí, que
por ejemplo, de las funciones compartidas se establezca la titularidad de las
tareas que puede y debe desempeñar cada gobierno para su desempeño; e
impedir que se llegue a la concentración de poderes de hecho, a causa de un
sistema de partidos centralista o disciplinado.
3) Por último, el federalismo cooperativo debe descansar sobre un conjunto de

técnicas administrativas para la colaboración inter-gubernamental.
1.3. La Democracia Federal: Una Propuesta Conciliadora y Consensual

entre Competencia y Cooperación
Según explica John Kincaid (1991), bajo un enfoque “federalista”, el federalismo

está concebido como un modo de dinámica democrática de gobierno en la cual los
elementos institucionales se sostienen intencionalmente en tensión, haciéndose más
importantes las relaciones que la estructura en sí. Sistema en el cual, la coopera-
156
ción es necesaria para la competencia y la competencia es necesaria para la co-

operación, que aunque parece paradójico, esto es así porque la cooperación es
indispensable para transformar la anarquía en competencia, y a su vez, la compe-
tencia se requiere para prevenir el surgimiento de un monopolio gubernamental que
no tendría incentivos para la cooperación. De tal manera, bajo este argumento de
Kincaid, la competencia debe intervenir cuando y donde la cooperación falla; por
ello, ambas, la competencia y la cooperación, pueden promover la coordinación.
Cabe señalar que la competencia inter-jurisdiccional no sólo se presenta en un

contexto como el sugerido por los enfoques de la elección pública y el político –
económico - geográfico, sino que también se puede presentar en el contexto suge-
rido por los enfoques convencional y de la eficacia y equidad, en los que se propone
el uso de transferencias de equidad vertical y horizontal para corregir los desequili-
brios de la relación ingresos/gastos en los gobiernos subcentrales a causa de la
asignación tributaria postulada, así como los desequilibrios económicos y fiscales
entre regiones. Lo anterior debido a que podemos distinguir a la competencia como
“competencia inmediata” y “competencia mediata”, siendo la primera, la competen-
cia directa entre gobiernos en un mercado abierto por contribuyentes de dentro o
fuera de sus jurisdicciones; y la segunda, aquella que se lleva a cabo a través de
instituciones gubernamentales, como la gestión de fondos nacionales para finan-
ciar programas de los gobiernos subnacionales y el planteamiento de mecanismos
de transferencias gubernamentales que favorezcan a sus jurisdicciones.
Es evidente y comprensible que en el último caso exista competencia entre jurisdic-

ciones; el problema aquí es que la competencia pierde sentido económico y gana
sentido político, pues dentro de reglas preestablecidas los gobiernos estatales y
locales presionarán a los gobiernos federal y estatales, correspondientemente, para
ganar todos los ingresos que sean políticamente posibles. La relación existente
entre estos dos tipos de competencia es inversa, pues es de esperarse que mien-
tras menor sea la competencia inmediata mayor sea la competencia mediata, y
mientras mayor sea la competencia inmediata menor sea la competencia mediata.
La cuestión de interés en este caso será entonces, si las presiones legislativas, las
prácticas de reciprocidad política, y la ayuda con fines políticos y electorales, gene-
rarán resultados más eficientes que los incentivos ofrecidos a los contribuyentes
por los gobiernos subcentrales para atraerlos a su jurisdicción.
Una “democracia federal”, como la define Kincaid, es la unión constitucional de

instituciones políticas separadas dentro de una institución política conjunta en la
cual el poder se distribuye y participa entre los gobiernos general y constitutivos de
una forma designada para proteger la existencia y autoridad de ambos. La demo-
cracia federal depende de una compleja regla de la mayoría en la que existen mayo-
157
rías separadas que cuentan con su propia autoridad gubernamental dentro de las
instituciones políticas constituidas, la regla de la mayoría nacional que conduce al
Leviathan o la regla de la voluntad general (comunalismo) están limitadas constitucio-
nal y estructuralmente al garantizarse la competencia, y para el cambio de las reglas
constitucionales se requiere del consentimiento extraordinariamente mayoritario.
Entonces, la democracia federal busca la prevención de los problemas relaciona-

dos con el monopolio (centralismo y concentración de poder) y el oligopolio (conve-
nios entre gobiernos) gubernamentales, tales como la posibilidad casi ilimitada de
la explotación tributaria de los contribuyentes por un gobierno de gran tamaño
(Leviathan) que acapara las principales fuentes tributarias nacionales, o por un con-
junto de gobiernos que conveniaron un sistema de participación tributaria con re-
caudación exclusiva del gobierno central bajo bases y tasas tributarias uniformes
con distribución hacia los gobiernos subcentrales; a través de las disposiciones
constitucionales explícitas y de la competencia contenida implícitamente en su pro-
pia constitución, teniendo en cuenta que para llegar a constituirla y, para lograr su
mantenimiento y permanencia, es indispensable la cooperación.
La democracia federal es una asociación voluntaria de personas y jurisdicciones,

que para llevarse a cabo, dichas personas deben ejercer el derecho de elección
política y de emigración cuando así les convenga. De tal manera, que la competen-
cia desempeña una función dual, permite la migración de los ciudadanos de una
jurisdicción a otra en busca de la satisfacción de sus preferencias, e incentiva a las
instituciones públicas y privadas de todas las jurisdicciones a satisfacer a sus elec-
tores con la finalidad de que permanezcan voluntariamente en la jurisdicción. Pero,
para que las personas puedan ejercer los citados derechos libremente, evitándose
la anarquía a la que podría conducir la competencia, debe darse la cooperación
entre los diferentes gobiernos.
Por lo tanto, la democracia federal es inconcebible sin la competencia, la compe-

tencia sin la cooperación y la cooperación sin la competencia.
Entonces, considerando tanto los asuntos de eficiencia como de equidad vertical y

horizontal, en un contexto de democracia federal, la principal función de los diferen-
tes tipos de gobierno es fijar el marco apropiado de competencia inter-gubernamen-
tal e inter-jurisdiccional, y convenir los instrumentos de coordinación tributaria inter-
gubernamentales y mecanismos de compensación de las disparidades en capaci-
dades fiscales y de la exportación de beneficios entre los gobiernos estatales y
locales óptimos.
158
2. PROPUESTA DE ASIGNACION DE POTESTADES TRIBUTARIAS

ENTRE LOS GOBIERNOS FEDERAL, ESTATAL Y LOCAL EN UNA
DEMOCRACIA FEDERAL
En una democracia federal, en la que se aprovechen conjuntamente las virtudes de

la competencia y de la cooperación fiscal, y con ello se eviten sus fallos, es necesa-
rio acordar la distribución inter-gubernamental de las titularidades tributarias bajo
criterios de suficiencia y responsabilidad fiscal, esto es, que el ingreso generado
por los tributos de cada tipo de gobierno sea suficiente para financiar el gasto públi-
co de su competencia, por lo menos para los gobiernos más ricos, y que la compo-
sición de los paquetes fiscales (tributos/gasto) responda a las preferencias de los
contribuyentes so pena electoral; misma, que en consideración de tal conciliación
entre los enfoques teóricos de la asignación tributaria entre los gobiernos federal,
estatal y local, se propone a continuación contemplando los resultados obtenidos
del análisis teórico de esta investigación.
Asimismo, en la democracia federal es preciso acordar los instrumentos de coordi-

nación tributaria en los que se establezcan los poderes tributarios que permitan
compartir y participar tributos entre los gobiernos federal, estatal y local, bajo las
consideraciones administrativas, de eficiencia y de eficacia y equidad fiscal, así
como también, bajo los criterios de suficiencia y responsabilidad fiscal, con un mar-
gen conveniente de competencia inter-jurisdiccional, mismos que posteriormente
se analizan y proponen.
Estos convenios, en conjunto conforman el sistema de asignación de potestades

tributarias entre los gobiernos federal, estatal y local en una democracia federal.
2.1. Distribución de Titularidades Tributarias
La distribución de titularidades tributarias entre los gobiernos federal, estatal y local, a

proponer según los resultados obtenidos del examen efectuado a los enfoques teóri-
cos de la competencia y la cooperación fiscal, difiere de la propuesta de los enfoques
tradicionales en la materia, en que ahora, se ha concluido que el desempeño de la
función redistributiva por parte de los gobiernos estatal y local es eficiente, y por lo
tanto, conviene que se lleve a cabo, lo que implica la posibilidad de que los gobiernos
estatales y locales también graven el impuesto progresivo sobre la renta personal de
residentes y otros de sus impuestos bajo el criterio de la capacidad de pago de los
contribuyentes; además de que se incluyen los impuestos sobre las ventas al detalle
en origen para uso local, y en alguna proporción, estatal, y los impuestos estatales de
sucesión. De tal manera que la distribución tributaria entre niveles de gobierno agre-
gando la consideración de estos nuevos criterios sería la siguiente:
159
Cabe mencionar que los impuestos sobre las ventas al detalle estatales y locales,
se pueden tributar bajo el principio de destino y/o bajo el principio de origen.
160
El principio de destino descansa en el criterio de capacidad de pago, en el que un

impuesto sobre las ventas al detalle grava a los consumidores en proporción de sus
compras de mercancías, las cuales representan una medida de la opulencia econó-
mica de cada familia, lo cual le confiere característica de tributo redistributivo de
riqueza. Con el principio de destino en la imposición sobre las ventas al detalle se
asume, según el punto de vista popular y muchos puntos de vista profesionales,
que la carga tributaria del impuesto se traslada completamente hacia delante (a los
consumidores), por lo que se recomienda se exenten las exportaciones para evitar
desventajas competitivas en los estados que no tributen el impuesto o tengan bajas
tasas tributarias, así como la exportación de carga tributaria, y que se tributen las
importaciones para evitar desventajas competitivas sobre los productos locales,
esperando convenientemente que los demás estados sean recíprocos en dicho tra-
tamiento, acciones que en conjunto, impiden el solapamiento tributario horizontal
que conduce a la sobrecarga tributaria (Break, 1980, págs. 55-56). Habría que
hacer notar, que el desempeño de tales acciones entre localidades de un estado
sería prácticamente complicado en el caso del uso del impuesto sobre las ventas al
detalle en destino por los gobiernos locales.
En tanto que bajo el principio de origen, el impuesto se grava sobre las ventas al
detalle realizadas dentro de una jurisdicción sin importar el lugar de residencia de
los consumidores. Por ello, este impuesto puede ser útil como medio de cobro de
los bienes y servicios proveídos estatal y localmente de que gozan tanto residentes
como no residentes, cuyo cobro directo a usuarios y consumidores sea práctica-
mente difícil, sobre todo, para aquellos bienes y servicios públicos que tienen rela-
ción con la cantidad y cualidad o valor de los bienes y servicios privados adquiridos
por los consumidores, tales como: los servicios de limpia, recolección y disposición
final de residuos sólidos, bajo el entendimiento de que a mayor consumo final ma-
yor generación de basura, y por ende, mayor cantidad demandada de estos servi-
cios; los servicios de policía y de bomberos, suponiendo que a mayor número y
valor acumulado de bienes de consumo duradero mayor es la necesidad de protec-
ción de robo o incendio de las pertenencias personales; y los servicios de protec-
ción al consumidor; entre otros.
Un posible inconveniente del impuesto local sobre las ventas al detalle como im-
puestos al uso y consumo de bienes y servicios públicos, sería el argumento de que
23 Los impuestos sobre la propiedad además de ser tributos bajo el criterio de la capacidad de
pago, bajo ciertas condiciones pueden ser considerados como un impuesto sobre el beneficio,
por ejemplo, en el caso de que en parte estén integrados con la finalidad de financiar con su
rendimiento ciertos servicios públicos relacionados con la propiedad y su valor, como pueden ser
los servicios de seguridad pública y protección de la propiedad privada, entre los que se cuentan
los servicios de policía, alumbrado público, bomberos, servicios de justicia, y otros.
161
los impuestos sobre la propiedad inmobiliaria podrían o deberían incluir el financia-

miento de dichos servicios.23 Pero, los impuestos locales sobre la propiedad inmue-
ble, si bien deben financiar parte de algunos de los citados servicios, como los de
policía y bomberos, tal parte debe ser en sí la correspondiente a la protección de los
bienes inmuebles, además de que debe financiar otros servicios importantes, como
por ejemplo, el alumbrado público, que están más relacionados con la propiedad de
bienes inmuebles, pues, por citar un caso, la relación existente entre servicios de
limpia, recolección, y disposición final de residuos sólidos, es más directa con la
cantidad de consumo de bienes que con el valor de los bienes inmuebles; asimis-
mo, los impuestos sobre la propiedad inmobiliaria deben aplicarse bajo el criterio de
la capacidad de pago, pues el valor de la propiedad de bienes inmuebles representa
una digna medida de la riqueza de los individuos, lo cual es una efectiva vía para la
redistribución inter-personal local. Además, según lo dicta la experiencia práctica,
generalmente los impuestos locales sobre la propiedad obtienen poco ingreso, el cual
no es suficiente para financiar los servicios públicos locales, lo cual podría deberse a
las dificultades administrativas que representa su gravamen y, principalmente, a que
la carga tributaria sobre los bienes inmuebles podría parecer excesiva ante los contri-
buyentes si se considera como instrumento del financiamiento total de los servicios
públicos locales, tanto por la aparente escasez de relación entre el pago y los benefi-
cios, como por el impacto que ocasiona todo el pago en una sola exposición para
cumplir con un solo impuesto, lo cual genera impedimentos de carácter político ante
cualquier intento de incrementar el rendimiento del impuesto, y puede resultar
inequitativo al dejar todo el peso del financiamiento en los bienes inmuebles, y econó-
micamente discriminatorio al afectar únicamente al mercado inmobiliario local.
2.2. Coordinación Tributaria
Existen dos tipos de coordinación tributaria, la coordinación tributaria vertical y la

coordinación tributaria horizontal. La primera, trata los acuerdos entre diferentes
tipos de gobiernos que cuentan con la titularidad de los mismos tipos de tributos y
usan o no la misma base tributaria, y la segunda, los convenios entre jurisdicciones
del mismo tipo de gobierno referentes a la imposición a negocios o individuos que
desempeñan actividades económicas iguales o diferentes en varias jurisdicciones
del correspondiente tipo de gobierno. Ambas tienen la intención de evitar las
ineficiencias económicas e inequidades entre contribuyentes, que se pueden pre-
sentar por el desconsiderado y arbitrario solapamiento y competencia tributaria ver-
tical, así como del solapamiento y competencia o concurrencia tributaria horizontal,
que pueden perjudicar el bienestar general; a la vez que se mantenga la indepen-
dencia fiscal de cada jurisdicción, concediéndose así, cierto grado de competencia
entre tipos de gobiernos y entre jurisdicciones.
162
De dichos propósitos de la coordinación tributaria horizontal, se puede lograr un

acercamiento mediante el acuerdo entre todos los tipos de gobiernos de un sistema
de distribución tributaria inter-gubernamental como el propuesto, en el que las juris-
dicciones se comprometan a gravar únicamente a los residentes y a los no residen-
tes, sólo cuando realicen un consumo o uso directo de sus bienes y servicios públi-
cos; aunado esto con un sistema de transferencias tributarias para compensar las
externalidades fiscales entre jurisdicciones, como se explicará más adelante.
En tanto que la coordinación tributaria vertical se puede llevar a cabo mediante

diferentes instrumentos de coordinación que implican diversos grados de participa-
ción y compromiso de cada tipo de gobierno en las funciones tributarias para el
diseño y establecimiento de las estructuras tributarias jurisdiccionales que confor-
24 Break, George F.; 1980, pág. 34.
163
marán el sistema tributario federal. (Véase Tabla Nº 4)
A) Separación de Fuentes Tributarias
La separación de fuentes tributarias es un instrumento de coordinación tributaria

efectivo para evitar el solapamiento tributario entre diferentes tipos de gobiernos.
En este, las principales fuentes tributarias se dividen entre los diferentes tipos de
gobiernos, garantizando a cada uno de ellos el uso exclusivo de los tipos de tributos
asignados.
Entre las principales ventajas de este instrumento de coordinación tributaria se en-

cuentran que supone la existencia de suficientes fuentes de ingreso para los distin-
tos tipos de gobierno, se garantiza la autonomía fiscal de cada gobierno y exige la
responsabilidad en las decisiones de política fiscal.
Thomas J. Nechyba (citado por Kenyon, 1997)25, sostiene que las bases tributarias
claramente divididas entre los diferentes niveles de gobierno, representa para los
electores el exacto conocimiento de a dónde va a parar cada unidad monetaria de
su contribución tributaria, pues así los votantes tienen la oportunidad de comparar
los tributos recaudados por cada gobierno y el producto que ofrecen en forma de
bienes y servicios públicos, con lo cual se asegura la responsabilidad de cada go-
bierno. Por lo tanto, Nechyba indica que no deberían compartirse las bases tributarias
entre niveles de gobierno.
Pero, aunque efectivo para evitar el solapamiento y fomentar la responsabilidad

fiscal, este instrumento de coordinación tributaria puede acarrear algunos proble-
mas particulares de eficiencia y eficacia tributaria en algunas jurisdicciones estata-
les o locales, tales como: que algún o algunos de los tributos asignados a determi-
nado tipo de gobierno no cuenten con el rendimiento adecuado en algunas o todas
las jurisdicciones, debido, por ejemplo, a la escasez relativa de actividades econó-
micas a las que grava; que la naturaleza de los tributos asignados no sea la perti-
nente para llevar a cabo los objetivos fiscales deseados por la sociedad de alguna
o algunas de las jurisdicciones; o que algunas jurisdicciones no cuenten con la
capacidad administrativa o técnica para tributar algunos de los tributos asignados,
entre otros. Hechos estos, que conducirían al desequilibrio fiscal vertical, a acen-
tuar las disparidades en las capacidades tributarias entre jurisdicciones de un mismo
tipo de gobierno, a la insatisfacción de las preferencias especiales de los ciudadanos
de algunas jurisdicciones, y al desbalance fiscal de algunas de las jurisdicciones afec-
tadas. Además, la separación de impuestos puede potenciar los problemas relacio-
25 Nechyba, Thomas J.; “Tax Base Assignments in a Federal System”. Presentado en the Eighty-
Eighth Annual Conference on Taxation, patrocinada por the National Tax Association, San Diego,
CA, Octubre 8-10 de 1995.
164
nados con la concurrencia tributaria en la competencia inter-jurisdiccional.
La única fuente tributaria estrictamente separada que se ha propuesto, es el im-

puesto sobre la propiedad inmobiliaria para uso exclusivo de los gobiernos locales.
Aunque por su naturaleza tributaria, los diferentes derechos y cargos de uso que
grave cada gobierno, también son fuentes separadas que financian directamente la
provisión de bienes y servicios determinados bajo su competencia; al igual que los
impuestos ambientales según la cobertura jurisdiccional de la contaminación am-
biental a prevenir o a sanear. Por otra parte, el impuesto sobre la renta de socieda-
des, si bien se ha atribuido al gobierno federal por conveniencia económica y admi-
nistrativa, su rendimiento debe ser participado a los gobiernos estatales y locales,
como se verá más delante.
B) Administración Tributaria Coordinada
La cooperación o unión de la administración tributaria, que consiste en acordar

entre diferentes tipos de gobiernos la administración conjunta de los tributos perte-
necientes a cada uno de ellos, es un instrumento de coordinación tributaria eficiente
y eficaz desde el punto de vista administrativo, pues se mantiene considerable li-
bertad en el diseño del sistema tributario y estructura de los tributos propios de
todos y cada uno de los gobiernos, a la vez que se ahorran costos a todos los tipos
de gobiernos, y por lo tanto, a la nación, al aprovecharse las economías de escala
existentes en la administración tributaria, evitándose así la duplicación o multiplica-
ción de funciones tributarias (registro del padrón de contribuyentes, recaudación,
control del cumplimiento de obligaciones fiscales, auditoría fiscal, y cobranza) que
implica más empleados, instalaciones, equipos, insumos, etc. Asimismo, se apro-
vecha la cercanía que tienen los gobiernos más pequeños con ciertos contribuyen-
tes, así como el mayor alcance (nacional o estatal) que tienen los gobiernos más
grandes con respecto a otros determinados contribuyentes, disminuyendo de esa
forma los incentivos y oportunidades de elusión y evasión fiscal, y se aumenta la
capacidad tributaria nacional.
Este es un instrumento de coordinación tributaria inter-gubernamental que es ade-

cuado para la tributación de los impuestos: sobre la renta personal; sobre nóminas;
especiales sobre la venta y consumo de bienes y servicios; sobre recursos natura-
les; sobre vehículos de residentes; de sucesión; y sobre las ventas al detalle. Y en
aquellos casos en que los gobiernos locales no cuenten con la capacidad adminis-
trativa y técnica para gravar los impuestos sobre la propiedad, aunque se ha atribui-
do su titularidad exclusiva a los gobiernos locales, es conveniente la ayuda del
gobierno estatal mediante la administración tributaria coordinada.
165
Como hemos visto en los argumentos de la teoría convencional del federalismo

fiscal, las limitaciones administrativas son un determinante de peso en la asigna-
ción de potestades tributarias entre los diferentes tipos de gobiernos, de tal forma,
que al superarlas mediante la administración tributaria coordinada, los gobiernos
más pequeños tienen la posibilidad de ejercer la titularidad de algunos de los
principales tributos, que de otra forma no podrían, y con ello, se fortalecen su
capacidad tributaria e ingresos, y, por ende, disminuye la necesidad de transfe-
rencias de igualación.
C) Bases Tributarias Coordinadas
Este instrumento de coordinación tributaria es un tipo de administración tributaria

coordinada en la que los gobiernos más pequeños adoptan las bases tributarias
definidas por el gobierno más grande, y a esas bases les aplican sus propias tasas
tributarias establecidas por ellos mismos. En algunos casos en que los gobiernos
más pequeños tengan propósitos especiales de política, pueden adoptar el concep-
to de ingreso bruto definido por el gobierno más grande y suprimir o añadir sus
propias definiciones de deducciones y exenciones para computar su base tributaria.
Este instrumento de coordinación tributaria inter-gubernamental también es apro-
piado para la tributación de los impuestos: sobre la renta personal; sobre nóminas;
especiales sobre la venta y consumo de bienes y servicios; sobre recursos natura-
les; sobre vehículos de residentes; de sucesión; y sobre las ventas al detalle.
Además de las ventajas ya enunciadas en la administración tributaria coordinada,

las bases tributarias coordinadas también generan ventajas por el lado de los con-
tribuyentes, ya que se reducen los costos de planificación y cumplimiento fiscal,
pues emplean menos tiempo y recursos para realizar sus registros contables, las
declaraciones tributarias, y sus pagos. Aunque este instrumento de coordinación
tributaria tiene sus inconvenientes, ya que los gobiernos más pequeños son sus-
ceptibles a los cambios estructurales en las bases tributarias de los gobiernos más
grandes, cuya ocurrencia se dará tarde o temprano dadas las funciones de distribu-
ción, estabilización y desarrollo económico que desempeña el gobierno federal, lo
cual, puede ocasionar efectos indeseables en los ingresos tributarios estatales y
locales; de tal manera, que con bases tributarias coordinadas existe cierta incerti-
dumbre y descontrol en los ingresos tributarios de estos tipos de gobiernos. Por lo
tanto, en este caso debe existir cierta cautela en la coordinación por parte de los
gobiernos más pequeños para la prevención de dichos efectos, evaluando los
beneficios de la coordinación con los posibles costos y, de ser posible, enfocar la
dependencia de los ingresos por tributos coordinados a tipos de gasto flexibles
que puedan ajustarse a decrementos del ingreso, o bien, utilizando suplementos
166
tributarios.
D) Suplementos Tributarios
Los suplementos tributarios son un tipo de bases tributarias coordinadas que permi-
te a los gobiernos más pequeños variar cada año sus percepciones de ingresos
conforme a sus necesidades financieras, pues adoptan la misma base tributaria
definida por el gobierno más grande aplicándole sus propias tasas tributarias esta-
blecidas por ellos mismos, o se grava con una sobretasa el impuesto a pagar por
los contribuyentes al gobierno más grande. Si se pretende que los gobiernos más
pequeños cuenten con un ingreso fiable y estable, que no se vea muy afectado por
las fluctuaciones cíclicas de la economía, una tasa proporcional sobre la base
tributaria del gobierno más grande es preferible a la sobretasa sobre el impuesto a
pagar por los contribuyentes. (Spahn, 1995, pág. 226)
En este caso, puede ser que el gobierno más grande lleve a cabo la recaudación y
otras funciones administrativas de impuestos de los gobiernos más pequeños a
cambio del pago de tales servicios, y posteriormente les entregue los ingresos
percibidos; o que cada tipo de gobierno se encargue de la administración de la
parte de los tributos compartidos que les corresponde.
El problema que presentan los suplementos tributarios, sobre todo en el gravamen

del impuesto sobre la renta personal, es que al contar los gobiernos más pequeños
con la libertad para determinar su estructura de tasas tributarias y/o niveles de ta-
sas tributarias a aplicar sobre la base tributaria definida por el gobierno más grande,
quizá sus decisiones interfieran con los propósitos de política fiscal nacionales o
estatales, según sea el caso, buscados por el gobierno más grande, ya que la carga
tributaria puede ser diferente a la esperada en cada jurisdicción, e incluso alcanzar
niveles insoportables o “confiscatorios” para los contribuyentes.
Para afrontar este problema, es factible acordar el establecimiento de niveles míni-

mos y máximos de tasas tributarias o sobretasas aplicadas por los gobiernos más
pequeños, con lo cual además se puede procurar un grado comprensible de com-
petencia inter-gubernamental e inter-jurisdiccional; o el empleo de deducciones
tributarias y créditos tributarios por el gobierno más grande.
Deducciones Tributarias
Este instrumento tributario es apto para su utilización en los llamados tributos indi-
viduales bajo el criterio de la capacidad de pago de los contribuyentes, especial-
mente el impuesto sobre la renta personal, pues si los gobiernos más pequeños
167
sólo gravan tributos bajo el denominado criterio del beneficio (específicamente de-
rechos o cargos de uso de bienes y servicios públicos, o sobre la propiedad perfec-
tamente relacionado con los beneficios recibidos), las deducciones tributarias no
tendrían razón de existencia, ya que los tributos estatales y/o locales no se estarían
compartiendo, además de que no interferirían con las políticas fiscales de distribu-
ción y estabilización federales o estatales, según sea el caso.
Las deducciones tributarias reducen el tamaño de la base sobre la que serán apli-
cadas las tasas tributarias para computar por el gobierno más grande la obligación
tributaria de los contribuyentes en un monto equivalente al total o parte, según con-
venga, del impuesto a pagar al gobierno más pequeño. De forma tal, que la tasa
tributaria marginal total resultante sea la esperada por el gobierno más grande y la
carga para el contribuyente no alcance niveles exorbitantes que afecten los incenti-
vos económicos y, por ende, cree ineficiencia. Por lo tanto, con la deducción fede-
ral o estatal de impuestos estatales y/o locales se refuerzan los poderes tributarios
estatales y locales a la vez de que se moderan las distorsiones locacionales gene-
radas por las diferencias en cargas tributarias inter-jurisdiccionales. Aunque, de
esta última “ventaja” citada pueden surgir los problemas de la deducción tributaria,
pues podría ser que se desee que los gobiernos estatales y locales tengan también
algunas funciones redistributivas distintivas según lo dicten las preferencias de sus
ciudadanos (como lo vimos en el análisis de los argumentos a favor de la función
redistributiva de los gobiernos subcentrales); además de que, como hemos consta-
tado, puede ser conveniente cierto grado de competencia inter-jurisdiccional para
motivar la eficiencia en el desempeño del sector público estatal y local, restringir el
surgimiento del Leviathan, y aprovechar las potencialidades tributarias en cada ju-
risdicción, casos para los cuales las deducciones tributarias no parecen ser un ins-
trumento tributario adecuado.
Créditos Tributarios
Un crédito tributario no reduce las bases tributarias sobre las que son aplicadas las
tasas tributarias, sino que es sustraído directamente de la obligación tributaria; de
tal manera, que el valor de un crédito tributario es el mismo para todos los contribu-
yentes, mientras que en el caso de las deducciones tributarias el valor aumenta con
la tasa tributaria marginal de los contribuyentes, favoreciendo más a los contribu-
yentes de altos ingresos que a los de bajos ingresos. Por lo tanto, bajo el punto de
vista de la equidad, los créditos tributarios son preferibles a las deducciones
tributarias, pero desde el punto de vista de la eficiencia no es tan efectivo como las
deducciones para disminuir las diferencias tributarias entre jurisdicciones, y desde
el punto de vista financiero, el ingreso por concepto del impuesto sujeto a crédito
del gobierno más grande se ve más afectado, e incluso, podría llegar a cero, pues
se da la posibilidad de que el gobierno más pequeño realice toda la recaudación del
168
impuesto.
Niveles Mínimos y Máximos de Tasas Tributarias o Sobretasas
Otra posibilidad para la administración tributaria coordinada de impuestos compar-

tidos entre tipos de gobiernos con bases tributarias coordinadas, es el acuerdo de
la fijación de niveles mínimos y máximos de las tasas tributarias o sobretasas de los
gobiernos más pequeños. Con ello, se pretendería, por un lado, que los gobiernos
más grandes tengan certeza en las correcciones tributarias con propósitos de esta-
bilización y desarrollo económico nacional, así como de redistribución inter-jurisdic-
cional, y por otra parte, con la fijación de los niveles máximos, que no se sobrecar-
gue a los contribuyentes y, por ende, que no se afecte a la actividad económica o
actividades económicas sujetas a los impuestos compartidos a un grado tal que los
objetivos de estabilización y desarrollo económico nacionales se vean interferidos;
y con la fijación de los niveles mínimos, tratar de limitar la competencia inter-juris-
diccional a un grado en el que se ejerza y por lo tanto se obtengan sus ventajas,
pero evitando el sacrificio indiscriminado de los ingresos para atraer recursos, lo
cual conlleva al desbalance financiero.
De tal manera, que entre los niveles mínimos y máximos de las tasas tributarias o
sobretasas estatales y/o locales, exista un margen de libertad que les permita: por
ejemplo, si se habla del impuesto sobre la renta personal compartido entre los tres
tipos de gobiernos, ajustar los objetivos de redistribución inter-personal a sus obje-
tivos particularmente deseados en su jurisdicción, sin que se afecten los objetivos
de redistribución inter-jurisdiccionales de la federación o el estado, debido a que
éstos se deben alcanzar con la parte del tributo que les corresponde; si se habla de
los impuestos sobre las ventas al detalle estatal y local, o los federales y estatales,
especiales sobre la venta y consumo de bienes y servicios, y sobre recursos natu-
rales, que el nivel de la tasa o sobretasa local o estatal se fije en consideración del
costo a financiar en cada jurisdicción del nivel deseado de servicios públicos rela-
cionados directa o indirectamente con las actividades que gravan, y de las políticas
particulares de desarrollo socioeconómico sostenible de cada jurisdicción, así como
aprovechar el mayor rendimiento de los impuestos que se puede obtener en algu-
nas jurisdicciones donde el superávit locacional sea relativamente alto.
E) Administración Tributaria Centralizada
La administración tributaria centralizada puede tomar dos formas, la flexible y la de

participación tributaria.
169
Con la administración tributaria centralizada flexible, el gobierno más grande admi-

nistra los tributos compartidos con los gobiernos más pequeños, quienes tienen
libertad de fijar sus propias tasas tributarias y variarlas conforme sus propias nece-
sidades fiscales.
Bajo la forma de participación tributaria, el gobierno más grande establece tributos

uniformes en todas las jurisdicciones, y posteriormente distribuye entre los gobier-
nos más pequeños alguna porción del rendimiento tributario obtenido. Las bases
de dicha distribución del rendimiento tributario entre los gobiernos más pequeños
pueden ser o no preestablecidas; si lo son, podría hacerse conforme a los criterios
de la fuente del ingreso tributario, de necesidades fiscales, o de ambos.
Con la forma de participación tributaria de la administración tributaria centralizada,

se elimina tanto la competencia inter-gubernamental como la competencia inter-
jurisdiccional directa, evitándose sus peligros, pero también desaprovechándose
sus ventajas e incurriendo en desventajas, pues se potencia la creación del Leviathan
central, se minimiza la libertad fiscal de los gobiernos más pequeños y con ello su
autonomía, fomentándose así la dependencia financiera, al no tener los gobiernos
más pequeños poder para controlar los tributos a gravar, ni el establecimiento de
las bases tributarias y tasas, la participación tributaria reduce su responsabilidad; y,
si las bases de distribución se fijan bajo criterios de necesidades fiscales o, peor
aún, no están preestablecidas, se genera una competencia inter-jurisdiccional indi-
recta, en la que los gobiernos más pequeños del mismo tipo compiten en el terreno
político por transferencias de ingresos del gobierno más grande, potenciándose
con esto la rivalidad entre ellos, y generándose inequidades inter-jurisdiccionales e
inter-personales en la nación a causa del desbalance en las relaciones contribucio-
nes/ingresos y contribución/beneficio, que favorecerán a aquellas jurisdicciones con
mayor poder político o influencia política en determinado momento, y seguramente
con ello, se incentivará la movilidad de factores e individuos a dichas jurisdicciones
más favorecidas generando ineficiencia.
No obstante, la participación tributaria es una forma efectiva y eficiente de coordina-

ción tributaria para aquellos casos en que las titularidades tributarias no se deben
compartir con los tipos de gobierno más pequeños (estatal y/o local, según sea el
caso) por razones comprobadas de eficiencia, equidad y/o dificultad práctica para
la asignación de la base tributaria, cuya titularidad se encuentra atribuida al gobier-
no federal o estatal, pero que son participables en tanto que, por una parte, gravan
actividades que demandan bienes y servicios públicos estatales o locales genera-
dores de beneficios directos o indirectos que requieren para su financiamiento re-
cursos tributarios adicionales, y por otra parte, también sirven para el financiamien-
to de los sistemas de igualación fiscal y redistribución entre estados y localidades.
170
Entre los tributos federales que en este sentido deben ser participables a los esta-
dos y localidades, se encuentran: el impuesto progresivo sobre la renta de socieda-
des, el impuesto sobre el valor agregado, y los derechos de aduana; asimismo, en
el caso de los estados, estos deben participar con estos objetivos a sus localidades
los impuestos especiales sobre la venta y consumo de bienes y servicios, y el im-
puesto sobre recursos naturales.
Pero lo anterior no quiere decir que los demás impuestos federales y estatales,
aunque su titularidad sea compartida con los estados y/o localidades, respectiva-
mente, no se deban participar a los gobiernos más pequeños; pues una porción de
todos ellos, exceptuando los derechos o cargos de uso, debe servir también para
financiar los sistemas de igualación fiscal y redistribución entre estados y localida-
des, así como el sistema de compensación de externalidades fiscales entre jurisdic-
ciones. Específicamente: los impuestos progresivos sobre la renta personal; im-
puestos especiales sobre la producción, venta y consumo de bienes y servicios
federales; los impuestos sobre recursos naturales; los impuestos ambientales; los
impuestos de sucesión; e impuesto sobre nómina; son buenos candidatos para este
tipo de participación tributaria del gobierno federal a los gobiernos estatales. Así
como lo son, el impuesto progresivo sobre la renta personal; impuestos especiales
sobre las ventas y consumo de bienes y servicios; los impuestos de sucesión y el
impuesto sobre nómina, para la participación tributaria del gobierno estatal a los
gobiernos locales.
Por lo tanto, parece ser que la separación de fuentes en la tributación bajo el princi-
pio del beneficio, y el acuerdo entre diferentes tipos de gobiernos acerca de niveles
mínimos y máximos de tasas sobre las mismas bases tributarias, o de sobretasas
sobre los impuestos a pagar al gobierno más grande por los contribuyentes, en los
tributos compartidos, en conjunto con un
de administración tributaria coordinada, y la participación tributaria a los gobiernos
más pequeños de impuestos de titularidad exclusiva de los gobiernos más grandes
con fines resarcitorios, y de estos impuestos y los demás, excepto los derechos o
cargos de uso, con fines redistributivos, de igualación fiscal y de compensación de
externalidades fiscales entre jurisdicciones, repito, parece ser el esquema de coor-
dinación tributaria más recomendable en una federación dada la distribución de las
titularidades tributarias entre los gobiernos federal, estatal y local, también reco-
mendada.
171
Conclusiones
De la presente investigación teórica sobre sistemas de asignación de potestades

tributarias entre niveles de gobierno, se han encontrado cinco enfoques relevantes
en la materia, los enfoques tradicionales que postulan la cooperación fiscal, tales
como el enfoque convencional y el enfoque de la eficacia y equidad fiscal; los enfo-
ques que se inclinan por la competencia fiscal, como el enfoque de la elección
pública y el enfoque político – económico – geográfico; así como, el enfoque del
superávit locacional, que puede servir de accesorio complementario a los demás
enfoques. Sus desarrollos y postulados, si bien en algunos de sus criterios difieren,
en conjunto, buscan aprovechar las virtudes de cada uno de ellos y los instrumen-
tos que permitan vincularlos y evitar sus fallos, proporcionando elementos impor-
tantes para su consideración en el diseño de sistemas de asignación de potestades
tributarias entre los diferentes gobiernos miembros de una federación, procurando
tanto la eficiencia económica como la eficacia y equidad fiscal en todos los ámbitos,
local, regional y nacional.
El “Enfoque Convencional” del federalismo fiscal para la asignación de potestades

tributarias entre niveles de gobierno, cuenta entre sus principales exponentes con
Wallace E. Oates (1972), Richard A. Musgrave (1983), y David N. King (1988), quie-
nes postulan los siguientes criterios de asignación:
• Los gobiernos subcentrales únicamente deben contar con el poder de gravar

impuestos que no distorsionen la asignación de recursos a causa de la movi-
lidad inter-jurisdiccional de individuos y factores productivos, por ello, reco-
miendan que los gobiernos subcentrales, y especialmente los locales, apli-
quen tipos uniformes, fijos o proporcionales sobre bases tributarias de escasa
o nula movilidad, y tributos bajo el principio del beneficio.
173
• Los tributos de los gobiernos subcentrales deben recaer solamente sobre sus
residentes, es decir, que no se exporte ni importe carga tributaria; asimismo
las bases impositivas distribuidas de manera altamente desigual entre juris-
dicciones subcentrales deberían ser usadas por el nivel central, evitándose
así inequidades fiscales inter-jurisdiccionales y niveles de gasto excesivos en
las jurisdicciones favorecidas.
• Se propone que las estructuras impositivas de las diversas jurisdicciones de

un mismo nivel de gobierno se armonicen mediante la utilización de un mismo
impuesto o impuestos, así como los mismos tipos y bases impositivos, ya que
de no ser así, se provoca la falta de equidad horizontal, y con ello, se incentiva
a la migración, trayendo como consecuencia costos sociales por el uso de
recursos.
• De ninguna manera los gobiernos locales deben intervenir en las funciones

fiscales de redistribución, estabilización y crecimiento económico, las cuales
deben ser reservadas para los niveles más altos de gobierno, y preponderan-
temente para el nivel central, por las siguientes razones en cada tipo de fun-
ción: La función distribución, debido a que las diferencias impositivas y de
provisión de bienes públicos entre localidades, como consecuencia de políti-
cas redistributivas, pueden generar la movilidad de factores entre las mismas,
distorsionándose con ello la asignación eficiente de los recursos; la función
estabilización, porque las economías locales son muy abiertas, y cualquier
intento de medidas anti-cíclicas para contrarrestar una expansión o recesión
económica afectará positiva o negativamente a otras localidades, además de
que se dice que el gobierno central es el único competente para visualizar las
variaciones en la oferta y demanda agregada nacional y aplicar medidas ma-
croeconómicas para contrarrestar efectos nocivos; y la función de crecimiento
económico, al igual que la de estabilización, porque cualquier política de in-
centivo a la inversión en capital fijo en una localidad provocará efectos exter-
nos, además, de que se cree que los gobiernos locales no tienen capacidad
para afrontar el endeudamiento necesario para llevar a cabo grandes planes
de inversión.
Además, se cree inconveniente el desempeño de dichas funciones fiscales en

los niveles locales, y en cierto grado en los niveles medios, debido a que impli-
caría la concurrencia tributaria vertical, es decir, el uso de los mismos impues-
tos o impuestos similares cuyos efectos permitan llevar a cabo tales funciones
por dos o más niveles de gobierno, lo que podría conducir a la frustración de
los objetivos fiscales del gobierno central y, probablemente, al exceso de gra-
vamen desincentivador de la actividad económica.
174
CONCLUSIONES
Considerando conjuntamente los anteriores criterios de asignación tributaria entre

niveles de gobierno, bajo el enfoque convencional, se concluye que quizás el im-
puesto sobre la renta de sociedades es el menos conveniente para ser tributado por
los gobiernos subcentrales, ya que las empresas mantienen actividades en más de
una zona, el rendimiento no es uniforme entre las distintas zonas, se podría utilizar
en competencias fiscales, y su carga es exportable. Por otra parte, se determina
que tal vez los impuestos que menos desventajas tienen para ser gravados por los
gobiernos subcentrales son, los impuestos sobre la propiedad, los impuestos sobre
nóminas y el impuesto proporcional sobre la renta personal.
Bajo tales consideraciones, Musgrave presenta la siguiente propuesta concreta de

asignación tributaria entre tres niveles de gobierno en una federación:
Pero, conscientes de que seguramente con tal distribución tributaria entre niveles
de gobierno se presenten desequilibrios fiscales verticales, es decir, que las res-
ponsabilidades de gasto de los niveles subcentrales de gobierno superen a sus
ingresos tributarios, y los ingresos tributarios del gobierno central superen sus res-
ponsabilidades de gasto; proponen la creación de un sistema adecuadamente dise-
ñado de transferencias inter-gubernamentales, para proveer a los gobiernos des-
centralizados de fondos para el financiamiento de alguna parte de su gasto público,
con el objetivo de: Complementar el ingreso; internalizar los beneficios disemina-
dos a otras jurisdicciones; procurar la equidad fiscal entre jurisdicciones cuando la
federación se encuentra fuertemente unida y sea solidaria; y mejorar todo el siste-
ma tributario.
El segundo, es el “Enfoque de la Eficacia y Equidad Fiscal” de Russell Mathews

(1983), quien postula que los impuestos deben ser atribuidos a aquel nivel de go-
175
bierno que los tribute más eficaz y eficientemente, a fin de que la recaudación real
se equipare a la recaudación potencial disminuyendo o anulando la elusión y la
evasión fiscal; y así lograr maximizar la eficacia tributaria, es decir, el grado en que
los efectos de ingresos nominales, esperados o potenciales de un tributo en parti-
cular se logran en la práctica, lo cual, representa la medida de las diferencias entre
la recaudación de ingresos real y nominal o potencial, que se deben a la elusión y
evasión tributaria.
Según este enfoque, para alcanzar objetivos de equidad y otros objetivos de políti-
ca tributaria, tanto el fenómeno de elusión como el de evasión deben ser considera-
dos en su formulación y en el diseño de los sistemas tributarios, pues de lo contra-
rio, los efectos de equidad logrados, seguramente diferirán de los esperados debi-
do a que tales fenómenos en la práctica tributaria ostentan gran relevancia, como
consecuencia de las siguientes razones: la conducta tributaria normal de los contri-
buyentes es la de aprovechar cualquier posibilidad de reducir los pagos tributarios;
algunas clases de tributos pueden ser eludidos o evadidos con mayor facilidad que
otros; las disposiciones de recaudación y gravamen de determinados impuestos, y
su estructura tributaria tienen mucha relación sobre la existencia de elusión y eva-
sión tributaria; y para determinadas clases y formas de tributación algunos tipos de
contribuyentes tienen mayores oportunidades para practicar la elusión y evasión
tributaria que otros. Todo esto hace que la carga tributaria real o efectiva sobre los
diferentes grupos o clases de contribuyentes difiera de la carga tributaria nominal o
esperada, con lo que se frustran las políticas y objetivos de equidad pretendidos.
Entre los incentivos y oportunidades para la elusión y evasión de un impuesto en

particular, destacan los siguientes:
Incentivos de Elusión y Evasión de un Impuesto
• Altas tasas medias, y por tanto, de la carga tributaria total.

• Una estructura tarifaria altamente progresiva.
• Efectos adversos sobre la actividad económica y los estándares de vida.
• Sentimiento de inequidad entre los diferentes tipos de contribuyentes.
• La falta de correspondencia entre el impuesto pagado y los beneficios recibi-
dos del gasto público.
Oportunidades de Elusión y Evasión de un Impuesto
• Dificultad para identificar y medir las transacciones u otros objetos sobre los
cuales se grava el impuesto.
• Imprecisión y subjetividad de la base de ingreso.
176
CONCLUSIONES
• Complejidad de las disposiciones de valoración.

• Posibilidad de sustituir las actividades gravables por las no gravables.
• Dificultad para el control del cumplimiento de obligaciones tributarias.
• Amplio rango de deducciones e imprecisión en la definición de deducciones.
La propuesta del enfoque de la eficacia y equidad fiscal de Mathews es, que para
que la estructura tributaria de un sistema fiscal conviva con objetivos de equidad, es
indispensable que su diseño asegure un alto grado de cumplimiento tributario, mis-
mo que puede diferir entre cada grupo o clase de contribuyentes dependiendo de
los incentivos y/o posibilidades de aprovechar las oportunidades para la elusión y
evasión tributaria; por tal razón, es necesario eliminar o reducir al mínimo los incen-
tivos y oportunidades para la elusión y/o evasión tributaria para todos los tipos de
contribuyentes. Y en cuanto a las medidas para procurar el mayor logro de equidad
tanto vertical como horizontal, la propuesta es reemplazar todas aquellas figuras
tributarias que no pueden ser controladas para asegurar el mismo grado de cumpli-
miento tributario entre contribuyentes de diferentes grupos o clases de niveles de
ingreso o riqueza, y entre contribuyentes de similares ingresos pertenecientes a
diferentes grupos económicos, respectivamente.
En cuanto a la creación de un sistema de asignación de potestades tributarias entre

niveles de gobierno, el enfoque de la eficacia y equidad fiscal considera que los
diferenciales tributarios entre jurisdicciones motivan a la movilidad de factores de
producción y consumidores entre ellas, ya que con ello se provee a los individuos
de incentivos y oportunidades para la elusión y evasión tributaria. Bajo esta consi-
deración, se sugieren los siguientes criterios de asignación:
• Al gobierno federal se le deben conferir las responsabilidades primarias de

redistribución del ingreso, tanto entre individuos como entre niveles de gobier-
no más bajos, así como también se le ha de conferir la responsabilidad exclu-
siva de la función de estabilización económica, además de tener sus respon-
sabilidades de gasto directo en bienes y servicios geográficamente no
excluyentes o de efectos nacionales; por ello, se considera que este nivel de
gobierno debe controlar las fuentes tributarias más importantes y con mayor
flexibilidad.
• Se considera conveniente por razones de eficacia, que el gobierno federal

tribute las bases altamente móviles y los niveles de gobierno inferiores tribu-
ten bases inmóviles o de escasa movilidad, debido a que con ello se evita el
surgimiento de dificultades en la administración tributaria y la competencia
inter-jurisdiccional, que traerían como consecuencia el aumento de las oportu-
177
nidades de elusión y evasión tributaria para aquellos contribuyentes o bases

de ingreso con capacidad de movilizarse de una jurisdicción a otra.
• Los tributos con propósitos de reparto, se deben asignar tanto al gobierno

federal como a los gobiernos estatales; pero su estructura de tributación en
los distintos estados no debe diferir demasiado, y sus tasas no deben ser muy
altas en relación a los demás estados, a fin de alcanzar con ellos un alto nivel
de eficacia y cumplimiento tributario, ya que por su naturaleza son tributos
discriminatorios entre los distintos grupos y clases de contribuyentes.
• Los tributos sobre el beneficio y los impuestos con destino específico se reco-
miendan para la aplicación de los tres niveles de gobierno, ya que éstos sirven
para financiar directamente programas de gasto particulares o la prestación
de bienes y servicios de cada nivel de gobierno que generan beneficios direc-
tos a los contribuyentes; lo que hace a estos tributos los de mayor grado de
eficacia tributaria, pues no existe forma de escapar a su pago sino es renun-
ciando a los beneficios que otorga su contrapartida de gasto público.
La propuesta concreta de asignación de potestades tributarias sugerida por Mathews

para un sistema tributario federal, que trata de combinar los objetivos de equidad
con un alto grado de eficacia y cumplimiento tributario, es la siguiente:
Asignaciones Tributarias al Gobierno Federal
• Poder exclusivo para gravar impuestos progresivos sobre el capital anual y de

sucesión.
• Control exclusivo sobre derechos de aduana, así como el acceso a otros im-
puestos específicos con propósitos de reparto y de equidad.
• Responsabilidad primaria para gravar y recaudar los impuestos de las dos

principales fuentes de ingresos, que se sugiere sean flujos de efectivo o de
fondos (en vez de la renta como generalmente se define en la legislación
tributaria) y gasto de consumo. Los impuestos sobre el flujo de efectivo deben
tributarse a tasas proporcionales, y ser retenidos en la fuente de pago de suel-
dos y salarios y de dividendos e intereses, dejando a las compañías y nego-
cios desincorporados pagar impuestos a las mismas tasas proporcionales so-
bre sus flujos de efectivo residuales. El impuesto al consumo preferido, sobre
las bases del criterio de eficacia tributaria, sería un impuesto general al consu-
mo del tipo valor agregado; pero si el impuesto al consumo es compartido con
178
CONCLUSIONES
otro(s) nivel(es) de gobierno, un impuesto sobre las ventas al detalle quizá

sea más fácil de administrar.
• Operar el sistema de seguridad social sobre bases contributivas.
Asignaciones Tributarias a los Gobiernos Estatales
• Los gobiernos estatales deben ser capaces de tributar impuestos y derechos

sobre fuentes de ingreso particulares, con propósitos de reparto o de aumento
del ingreso, que tengan un alto grado de eficacia tributaria, tales como im-
puestos especiales sobre el consumo, derechos de licencia, impuestos sobre
licores, impuestos sobre sorteos, impuestos sobre energía, impuestos sobre
la tierra y recursos.
• Los demás impuestos y derechos estatales, deberían de tomar la forma de

tributos sobre el beneficio o impuestos con destino específico.
Asignaciones Tributarias a los Gobiernos Locales
• El principal impuesto asignado a los gobiernos locales, debe ser el impuesto

local sobre la propiedad.
• Otras fuentes de ingresos locales, deben ser los cargos directos por servicios
y derechos de licencia.
Las anteriores asignaciones tributarias estatales y locales representan ingresos

complementarios a la participación tributaria de algunas de las asignaciones
tributarias del gobierno federal, por lo tanto, entre ambas fuentes de ingreso se
debe lograr la necesaria correspondencia ingreso-gasto de los gobiernos estatal
y local.
Para ello, se deben efectuar acuerdos formales de participación tributaria entre los
gobiernos federal y estatal (y posiblemente local), respecto a los impuestos sobre
los flujos de ingreso, impuestos al gasto personal de base amplia o al consumo, y
otros impuestos cuyas principales características deberían ser: Disposiciones de
gravamen y recaudación uniforme; la distribución de proporciones específicas de la
recaudación total entre los gobiernos de niveles más bajos sobre bases de iguala-
ción fiscal; el derecho del gobierno federal para tributar sobretasas no participables
o el descuento de subvenciones con propósitos de estabilización económica; y el
derecho de los niveles de gobierno más bajos para agregar sobretasas a su propia
179
elección. Asimismo, las disposiciones de participación tributaria también deberían

incluir provisiones para la igualación fiscal entre gobiernos locales.
El tercer enfoque, es el “Enfoque de la Elección Pública”, cuyos principales expo-

nentes son Geoffrey Brennan y James Buchanan (1983), quienes postulan que es
conveniente y sano para el desarrollo del federalismo fiscal la existencia de tipos
impositivos no uniformes y bases impositivas móviles, y que la competencia y la
movilidad inter-jurisdiccional e inter-gubernamental conducen a la eficiencia, ya que
cada individuo elegirá como lugar de residencia y desarrollo de sus actividades
aquel en el que se satisfagan mejor sus preferencias de paquetes fiscales (nivel de
carga tributaria y de bienes y servicios públicos), buscará alternativamente de entre
los diferentes niveles de gobierno la satisfacción de sus demandas, y se fomenta la
mejora en el desempeño del sector público. Debido esto, a que tal libertad de
movilidad y la consideración de las preferencias del “votante medio”, son aspectos
que restringen implícitamente el despotismo de los agentes políticos y el tamaño
del sector público (Leviathan); pues los agentes políticos deben ser más sensibles
a las preferencias de los contribuyentes de su jurisdicción y más responsables en el
planteamiento y ejecución de políticas fiscales, so pena electoral por parte de los
contribuyentes, tanto en las urnas para la selección de gobernantes, como median-
te el “voto con los pies” ejerciendo su libertad de movimiento inter-jurisdiccional e
inter-gubernamental.
Por ello, Brennan y Buchanan proponen el uso de la federalización de la estructura

política como restricción indirecta a la explotación fiscal potencial del Leviathan
(gobierno interesado en la maximización de su propio beneficio), lo cual es proba-
ble que se logre a través de la disposición constitucional explícita de la descentrali-
zación y, por lo tanto, de la dispersión de la autoridad política, que bien puede ser
un sustituto efectivo de las restricciones directas explícitas al poder fiscal con el
propósito de evitar la explotación tributaria gubernamental que conduce a la pérdi-
da de beneficios, y por lo tanto, a la ineficiencia, desde el punto de vista de los
ciudadanos - contribuyentes.
De los resultados de su análisis del modelo simple del votante medio, sugieren:
(Brennan y Buchanan, 1983, pág. 59)
a) Si la variación regional en la oferta de bienes públicos surge de tal manera que

refleja diferencias regionales en preferencias, esta variación debe ser alcan-
zada vía descentralización política genuina. No podría esperarse una des-
centralización administrativa de un nivel de gobierno más alto: ésta no surgirá
de la competencia electoral bajo la regla de la mayoría.
180
CONCLUSIONES
b) Si a las jurisdicciones se les asigna la responsabilidad de la provisión de bie-

nes públicos para los cuales el área de beneficio es significativamente menor
que el área de la jurisdicción, la uniformidad de provisión a través de la juris-
dicción quizá sea lo mejor que puede alcanzarse, y en general sólo surgirá si
hay reglas constitucionales explícitas requiriendo uniformidad.
c) Cualquier descentralización política debe involucrar la descentralización de

los poderes tributarios además de los de gasto. Alojando el poder tributario en
los niveles de gobierno más altos, con subvenciones a los niveles más bajos,
se rompe la crucial conexión tributo/gasto y las ventajas de la descentraliza-
ción son significativamente perjudicadas.
d) Hay alguna presunción de que los impuestos así delegados deben ser paga-
dos por los ciudadanos de la jurisdicción que los grava en la misma proporción
que los beneficios recibidos por esos mismos ciudadanos de los bienes públi-
cos ofrecidos. Sólo si no hay desbordamiento de los beneficios la exportación
de impuestos es enteramente indeseable.
A diferencia de los enfoques convencional y de la eficacia y equidad tributaria, en el

enfoque de la elección pública no se creen convenientes los acuerdos de igualación
de bases y tasas tributarias como los de participación de ingresos tributarios entre
niveles de gobierno, en los que se cede la recaudación de los tributos subcentrales
al gobierno central con bases y tasas uniformes, y éste distribuye los ingresos entre
los gobiernos subcentrales; pues tales acuerdos son percibidos como intentos de
elusión de la competencia inter-jurisdiccional e inter-gubernamental, a fin de dismi-
nuir las restricciones a la explotación tributaria gubernamental, lo cual es equivalen-
te a la formación de “cárteles tributarios”.
Además, bajo tal sistema de participación tributaria, las demandas de recursos de

los niveles más bajos de gobierno a los más altos, tienden a ser excesivas, con la
intención de maximizar su superávit del ingreso neto; y al no existir relación directa
entre tributos y gasto (contribución y beneficios recibidos), los votantes no contarán
con un sólo parámetro claro de elección de sus gobernantes en los diferentes nive-
les de gobierno, por lo que tendrán más de un nivel máximo en sus preferencias.
El cuarto enfoque, expuesto por B. S. Grewal y R. L. Mathews (1986), es el “Enfo-

que del Superávit Locacional”, bajo el cual no se cree que las diferencias en tipos
impositivos entre jurisdicciones sean el único factor que los individuos consideren
para decidir migrar, ya que hay otros factores que valoran los individuos en su juris-
dicción, además de que deben considerar los costos que implicaría dicha migra-
ción; por ello, se sugiere el concepto de “superávit locacional”, que se define como
181
los beneficios netos que recibe un contribuyente por permanecer en una jurisdic-
ción en vez de emigrar a otra, los cuales pueden ser económicos, no económicos, y
fiscales.26
De tal manera, que para tomar la decisión de emigrar, el valor actual neto del supe-
rávit locacional alternativo (que otorgaría otra jurisdicción) debe ser mayor que el
valor actual neto de los costos de transferencia, los cuales pueden ser monetarios y
no monetarios.27
Grewal y Mathews dicen que el punto hasta el que pueden gravar los gobiernos
locales es aquel en que no se afecte el superávit locacional al grado de motivar a
los individuos a migrar. Es decir, el superávit locacional puede servir de indicador
de la potencialidad de gravación para los gobiernos estatales y locales.
Con el análisis del enfoque del superávit locacional, Grewal y Mathews concluyen
que la descentralización fiscal es especialmente conveniente, en aquellos casos en
los que entre regiones, exista homogeneidad económica y heterogeneidad en las
preferencias, donde el superávit locacional de los agentes económicos seguramen-
te evitará su migración.
Los criterios del enfoque del superávit locacional pueden considerarse como acce-
sorios complementarios de los demás enfoques, y su consideración como tal en los
enfoques convencional y de la eficacia y equidad fiscal, disminuye en menor o ma-
yor grado la movilidad relativa de individuos y factores de producción entre jurisdic-
ciones, lo que permite mayor capacidad de acción tributaria estatal y local; en tanto
que, en el enfoque de la elección pública, dicha reducción en la movilidad inter-
jurisdiccional potencial representan un debilitamiento de la capacidad de la compe-
tencia tributaria como restricción implícita del despotismo político y tamaño del sec-
tor público.
Por último, el “Enfoque Político – Económico – Geográfico”, cuyo exponente es R.

J. Bennet. (1986), sugiere la necesidad de una teoría político - económica, que
26 Los beneficios económicos, son por ejemplo, aquellos que otorgan los mercados público y priva-
do de bienes, insumos y servicios en las jurisdicciones. Y son beneficios no económicos, los del
ambiente, humanos y físicos, el clima, la satisfacción en el trabajo, las oportunidades de empleo
y otros factores basados en la comunidad como las costumbres y tradiciones, cultura, religión,
afiliaciones políticas, acceso a las escuelas, entre otros.
27 Los costos de transferencia monetarios, son como los costos de recolección y evaluación de toda
la información necesaria para tomar la decisión de emigrar o no, de transporte y otros involucra-
dos en el movimiento de una jurisdicción a otra, como una pérdida en la venta de activos o
bienes; y los no monetarios, como los costos psicológicos en los que se ve inmersa una familia al
tener que adaptarse a nuevas condiciones ambientales.
182
CONCLUSIONES
tome plenamente en cuenta la estructura geográfica de la economía como un todo,

no como agregados macroeconómicos, sino como una serie de economías regio-
nales y locales cada una con sus estructuras sociales, económicas, culturales y por
tanto políticas, distintivas que limitan los modelos de preferencias y capacidades
para la asignación específica de bienes públicos o estructuras de ingresos, cuyo
punto de partida debe ser el reconocimiento de la existencia y poder de los gobier-
nos estatales y locales, y que su existencia y poder derivan de la constitución explí-
cita (países federales) o del reconocimiento histórico de poderes relativamente au-
tónomos (países unitarios descentralizados). Por lo tanto, la elección de un modelo
de impuestos locales dependerá del nivel de autonomía de las estructuras
socioeconómicas y de las prioridades de los gobiernos estatales y locales.
El enfoque de Bennet acepta que la tributación estatal y local puede ser

distorsionadora; pero donde la teoría económica hacía un juicio normativo al sugerir
un sistema tributario que elimine la distorsión, el enfoque político – económico -
geográfico considera que la distorsión existente es una medida del poder político y
de las preferencias y deseos de las unidades de gobierno subnacional. Por ello,
Bennet concluye que no sólo la descentralización de mayores poderes tributarios a
las regiones y localidades es posible sino aconsejable desde una perspectiva prác-
tica, ya que se encuentra relacionada directamente con los modelos diferentes de
preferencias de las distintas unidades de gobierno.
Entre los enfoques tradicionales (enfoque convencional y enfoque de la eficacia y

equidad fiscal), cuyos diferentes planteamientos teóricos los conducen a conclusio-
nes similares para la asignación de potestades tributarias entre niveles de gobier-
no, se puede llegar a un consenso, mismo que establece como criterios a seguir:
1) La distribución de competencias tributarias debe estar relacionada con las

competencias de gasto y la capacidad de endeudamiento, para mantener tan-
to el equilibrio fiscal vertical entre niveles de gobierno como el equilibrio fiscal
horizontal entre gobiernos estatales y locales. No obstante, tanto para el des-
empeño eficaz y eficiente de las funciones de estabilización económica y re-
distribución de la renta, de las cuales el gobierno federal es el principal res-
ponsable, como por razones de eficacia y eficiencia administrativa en la re-
caudación de la mayoría de los tributos, se recomienda la ubicación en el
gobierno central de las bases impositivas más expansivas y potentes. Aunque
esto generaría problemas relacionados con la pérdida de competencias
tributarias y su desvinculación con las competencias de gasto en todos los
niveles de gobierno, provocándose el desequilibrio financiero que afecta prin-
cipalmente a los niveles de gobierno estatal y local. Lo anterior sugiere el
establecimiento de mecanismos de participación tributaria, con los que se con-
183
sigan las ventajas de la titularidad federal de los tributos más potentes con el
aprovechamiento de su rendimiento por todos los niveles de gobierno (fede-
ral, estatal y local).
2) El gobierno federal debe reservarse impuestos que graven bases con movili-
dad relativamente alta entre estados y localidades (como derechos de heren-
cias); mientras que los gobiernos estatales y locales, impuestos que graven
bases relativamente inmóviles (como sobre la propiedad inmueble o las nó-
minas).
3) Los tributos cuyos objetivos principales sean la consecución de la estabiliza-

ción económica o la distribución de la renta (como los progresivos sobre la
renta), deben asignarse exclusivamente al gobierno federal; en tanto que a los
gobiernos estatales y locales, dentro de lo posible, se les deben asignar tribu-
tos neutrales en relación con estos objetivos.
4) Todos los niveles de gobierno pueden establecer tributos sobre el beneficio

para el financiamiento de la provisión de bienes y servicios públicos de su
competencia (tales como derechos o cargos de uso).
5) El gobierno federal es capaz de tributar, según sea conveniente, los impues-

tos en origen o sobre la base de la fuente, o sobre la base de residencia o
destino; mientras que los impuestos estatales y locales generalmente están
restringidos únicamente a gravarse sobre bases de residencia o en destino
para evitar la exportación de la carga tributaria. Por lo que es posible la aplica-
ción del impuesto sobre la renta personal para los tres niveles de gobierno,
pero estrictamente con una base residencial en los niveles estatal y local, en
tanto que el impuesto sobre la renta de sociedades es recomendable exclusi-
vamente para el gobierno federal. Asimismo, un impuesto sobre las ventas al
detalle y otros impuestos indirectos podrían ser tributados por el nivel estatal
de gobierno, y el impuesto sobre el valor agregado basado en origen, por el
gobierno federal.
De estos cinco criterios de consenso entre los enfoques tradicionales, que como se
puede apreciar postulan implícitamente la “Cooperación Fiscal” inter-gubernamen-
tal e inter-jurisdiccional, existen algunos puntos en común, aunque con sus
condicionantes, con el enfoque de la elección pública y el enfoque político – econó-
mico – geográfico que comulgan por la “Competencia Fiscal”, que están íntimamen-
te relacionados con los aspectos de responsabilidad y correspondencia fiscal juris-
diccional.
184
CONCLUSIONES
1) El balance en la relación entre competencias tributarias y competencias de

gasto y la capacidad de endeudamiento, para mantener tanto el equilibrio fis-
cal vertical entre niveles de gobierno como el equilibrio fiscal horizontal entre
gobiernos estatales y locales. Pero esto alcanzado a través de una completa
y simultánea descentralización de poderes tributarios y de gasto.
2) La posibilidad y conveniencia del uso por todos los niveles de gobierno de

tributos sobre el beneficio para el financiamiento de la provisión de bienes y
servicios públicos de su competencia (tales como cargos o derechos de uso).
3) La conveniente restricción de los impuestos estatales y locales a gravar sola-

mente sobre bases de residencia o en destino; pero en este caso, para que
sean únicamente los electores los que soporten la carga tributaria en la juris-
dicción correspondiente, y así exista una relación directa precio – programas
públicos en los paquetes fiscales ofrecidos por los gobiernos estatales y loca-
les, que sirva de base para la elección tanto de lugar de residencia como de
agentes políticos, además de evitar con ello la exportación de la carga tributaria.
Esto, exceptuando aquellos tributos sobre no residentes que graven exacta-
mente el beneficio recibido por ellos de los bienes y servicios públicos estata-
les y locales.
Pero también existen importantes puntos de desacuerdo, que implicarían diferen-

cias representativas en el diseño de un sistema de asignación de potestades
tributarias entre niveles de gobierno:
1) No se está de acuerdo en los convenios tributarios entre gobiernos jurisdiccio-

nales para unificar tasas y bases impositivas, pues son equivalentes a la crea-
ción de “cárteles tributarios” para eludir la competencia inter-jurisdiccional, y
así maximizar el superávit del ingreso neto de los agentes políticos.
2) Se cree que la competencia y movilidad inter-jurisdiccional conducen a la efi-

ciencia y representan una restricción implícita al despotismo político y el tama-
ño del sector público, por lo que se considera conveniente para el desarrollo
del federalismo fiscal, la existencia de tipos impositivos no uniformes y bases
impositivas móviles.
3) Se considera que el desempeño estatal, y quizá local, de la función redistributiva

en consideración de las preferencias residenciales, es un instrumento de com-
petencia inter-jurisdiccional eficaz, pues permite el establecimiento de diver-
sas políticas redistributivas especiales de acuerdo con los niveles de bienes-
tar deseados por los residentes de cada jurisdicción para sus pobres.
185
Sobre estas diferencias existentes en los criterios de asignación de potestades

tributarias entre niveles de gobierno, se han realizado una serie de críticas a la
competencia fiscal inter-jurisdiccional, que sugieren que tiene predominantemente
efectos negativos, tales como: distorsiones en la localización de recursos; el surgi-
miento de demasiadas limitaciones de la habilidad del gobierno para desempeñar
las funciones redistributivas y regulatorias; se sustituyen los objetivos de equidad
social por los de eficiencia pública; se fomenta un gasto estatal y local inadecuado
en el que se despilfarran recursos con el afán de atraer negocios de otras jurisdic-
ciones; se reduce la dependencia en impuestos sobre la capacidad de pago, los
impuestos pagados directamente por los negocios disminuyen drásticamente, re-
sultando un juego de suma - cero, que conduce al debilitamiento de las finanzas
públicas de los gobiernos subcentrales; etc.
Además se sostiene, respecto a la competencia fiscal inter-gubernamental, que si

bien la descentralización fiscal puede tener muchas virtudes, entre las que se en-
cuentran la mejora de la accesibilidad, la responsabilidad local y la eficacia del
gobierno en aquellos casos en que la sociedad nacional sea altamente heterogénea
geográficamente; no sucede lo mismo con los gobiernos central y de menores nive-
les, los que pueden entrar en conflicto debido a que sus metas en la provisión de
bienes y servicios públicos, así como de distribución y estabilización, seguramente
no coincidirán con precisión.
No obstante, existen argumentos teóricos fuertemente convincentes que dan so-

porte y validez a los postulados de los enfoques de la competencia fiscal; pero con
los que se debe tener en cuenta que para alcanzar el éxito de la competencia fiscal,
ésta se debe dar en un contexto verdaderamente “democrático”, en el que el proce-
so de decisiones central y subcentral sea transparente y claro en los costos presen-
tes y futuros que implican, así como en los beneficios presentes y futuros que se
generarán, y que todos los afectados tengan la oportunidad de influir en tales deci-
siones. Lo anterior quiere decir, que se requiere tanto de la provisión de información
adecuada a los ciudadanos, como de la oportunidad para que ellos ejerzan alguna
influencia real o control sobre los programas públicos y su financiamiento a través
de mecanismos de elección.
Uno de dichos argumentos es que la competencia inter-jurisdiccional bajo las dife-

rentes perspectivas teóricas, ya sean críticas o a favor, coinciden en dos de sus
efectos: que ésta representa una restricción para el crecimiento del sector estatal y
local, y que desalienta el uso de políticas tributarias excesivas en los niveles estatal
y local de gobierno. Por lo tanto, la competencia tributaria inter-jurisdiccional funge
como “freno tributario” de los gobiernos estatales y locales.
186
CONCLUSIONES
Asimismo, como hemos visto, otros determinantes para las decisiones de localiza-
ción de individuos y negocios además de los tributarios, entre los que tiene relevan-
cia el gasto del sector público, razón por la cual, éste también se encuentra como
instrumento estratégico de política fiscal para el desarrollo económico en un am-
biente de competencia. Por ello, en un contexto de competencia inter-jurisdiccional
el gasto público tiene un “efecto de acelerador fiscal”, que puede deberse a dos
factores que actúan sobre la conducta de las diferentes jurisdicciones, el “fenóme-
no de marcar la pauta o liderazgo” y el imperativo “ponerse al día o actualización”.
Por ende, como la competitividad a través de las mejoras de programas públicos

tienen, como es lógico, un costo que debe ser financiado a través de contribuciones
tributarias, entonces se presentan dos fuerzas competitivas compensatorias, la com-
petencia tributaria como un freno fiscal, y la competencia en el gasto público como
acelerador fiscal, que evitan las prácticas devastadoras de la competencia o concu-
rrencia tributaria horizontal, e impiden el absurdo debilitamiento de las finanzas
públicas.
Algunos exponentes como Mark V. Pauly (1973), R. W. Tresh (1981), y Timothy J.

Goodspeed (1990), han expuesto argumentos económicos a favor del ejercicio de
la función distribución por los gobiernos subcentrales, con los que se demuestra
que las conclusiones de los enfoques tradicionales al respecto, posiblemente sean
erróneas.
Pauly en su análisis sobre la función redistribución como bien público local, conclu-
ye que la descentralización de la función redistribución es eficiente en una sociedad
nacional heterogénea en la que difieran los gustos por la redistribución y exista
preocupación por los pobres externos, ya que los gobiernos locales son los más
sensibles a las preferencias de sus residentes respecto al nivel de provisión de
bienestar para los residentes pobres de su localidad; así como de la valoración que
sus residentes tienen de la pobreza en otras jurisdicciones, y por lo tanto, de sus
preferencias respecto al nivel de bienestar de los pobres en otras localidades den-
tro de una federación.
Tresh sostiene que para aproximarse a la optimización de un sistema federal, cada

nivel de gobierno debe desempeñar diferentes y bien diferenciadas tareas respecto
a la función distribución, ya que es conveniente que los gobiernos locales que son
los más sensibles a las preferencias y necesidades redistributivas de sus ciudada-
nos, desempeñen la tarea de redistribución inter-personal de la función distribución
dentro de su jurisdicción, a fin de maximizar la utilidad de sus ciudadanos; mientras
que, aunque en el terreno del “second best”, el gobierno central que es más sensi-
ble a las preferencias y necesidades redistributivas de las localidades miembros de
187
la federación desempeñe la tarea de redistribución inter-jurisdiccional de la función

distribución, a fin de maximizar las funciones de bienestar social de dichas localida-
des y de la nación.
Goodspeed afirma que los países están capacitados para seleccionar mecanismos
redistributivos, de entre varias posibilidades, pues los países tienen diferentes obje-
tivos y preferencias cuando éstos llegan a usar el sistema tributario para propósitos
redistributivos en el nivel local de gobierno, por lo que, deben seleccionar una com-
binación de subvenciones e impuestos locales sobre el ingreso que reflejen las
diferencias en su percepción de la redistribución local, sus demandas de redistribu-
ción y el precio que deben pagar por la redistribución fiscal local.
En tanto que se debe reconocer, tal como lo argumentan Oates y Schwab (1991),
que el desempeño de la función redistribución local a través de la imposición al
capital (factor de alta movilidad relativa) en un ambiente de competencia inter-juris-
diccional no es aconsejable, pues si bien no se debilitan las finanzas públicas, la
lucha entre estados y localidades por atraer stocks de capital reducen los tributos
sobre el capital a tributos bajo el principio del beneficio, los cuales tan sólo son
suficientes para el financiamiento de los inputs públicos proporcionados por ellos a
las firmas de negocios, eliminando con ello cualquier posibilidad de efectuar funcio-
nes redistributivas.
Por lo tanto, de estos argumentos a favor y en contra del desempeño de la función

redistributiva, podemos concluir que:
Si bien los países cuentan con diferentes objetivos y preferencias respecto al uso
del sistema tributario con propósitos redistributivos en el nivel local, a causa de su
percepción particular de la redistribución local, no sucede lo mismo si considera-
mos normativamente a la redistribución del ingreso como un bien público por al-
truismo y egoísmo, que eleva la utilidad de los individuos en una sociedad nacional
heterogénea, en la que los gustos locales por la redistribución difieren y existe pre-
ocupación por los pobres externos; la descentralización de la función redistribución
es conveniente si se realiza a través de la tributación sobre la renta personal.
Por lo tanto, sería recomendable que la función redistribución inter-personal se efec-

túe íntegramente por los gobiernos locales dentro de su jurisdicción; y por motivos
de facilidad en la coordinación inter-jurisdiccional, que la función redistribución inter-
local se efectuara por parte de los gobiernos estatales, y la función redistribución
inter-estatal por el gobierno federal. En tanto que, también normativamente, si con-
sideramos la función redistributiva a través de impuestos sobre la renta de socieda-
des, convendría que sólo fuese desempeñada directamente por el gobierno federal,
188
CONCLUSIONES
recomendando que éste tribute el impuesto sobre la renta de sociedades con fines
redistributivos directos, mediante programas de bienestar federales, e indirectos, a
través de transferencias de ingresos inter-estatales e inter-locales.
Un contexto en el que los enfoques de la competencia fiscal y de la cooperación

fiscal podrían convivir convenientemente bajo consideraciones de eficiencia econó-
mica, así como de eficacia y equidad fiscal, es el de la “democracia federal”. En este
contexto, la estructura gubernamental nacional es de tipo matricial, es decir, no
existen niveles jerárquicos de gobierno, sólo hay gobiernos autónomos más gran-
des o más pequeños miembros de una federación, que están perfectamente
interrelacionados; en él, la cooperación es necesaria para la competencia y la com-
petencia es necesaria para la cooperación, que aunque parece paradójico, esto es
así porque la cooperación es indispensable para transformar la anarquía en compe-
tencia, y a su vez, la competencia se requiere para prevenir el surgimiento de un
monopolio gubernamental que no tendría incentivos para la cooperación. Esto es, la
competencia debe intervenir cuando y donde la cooperación falla, y la cooperación
debe evitar los efectos adversos de la competencia indiscriminada, de tal manera que
ambas, la competencia y la cooperación, pueden promover la coordinación.
En tal contexto de democracia federal, se debe acordar entre los miembros de la

federación la distribución inter-gubernamental de las titularidades tributarias bajo
criterios de suficiencia y responsabilidad fiscal, la cual, en consideración de las
conclusiones del análisis teórico de esta investigación, se propone sea:
189
Asimismo, en la democracia federal es preciso acordar los instrumentos de coordi-

nación tributaria en los que se establezcan los poderes tributarios que permitan
compartir y participar tributos entre los gobiernos federal, estatal y local, bajo consi-
deraciones administrativas, de eficiencia económica y de eficacia y equidad fiscal,
así como también, bajo los criterios de suficiencia y responsabilidad fiscal, con un
190
CONCLUSIONES
margen conveniente de competencia inter-jurisdiccional. Para ello, se proponen en

conjunto los siguientes instrumentos de coordinación tributaria:
• La separación de fuentes en la tributación bajo el principio del beneficio.
• El acuerdo entre diferentes tipos de gobiernos acerca del establecimiento en

tributos compartidos de niveles mínimos y máximos de tasas sobre las mis-
mas bases tributarias o, de sobretasas sobre los impuestos a pagar al gobier-
no más grande por los contribuyentes. Con lo anterior se pretendería, que los
gobiernos más grandes tengan certeza en las correcciones tributarias con pro-
pósitos de estabilización y desarrollo económico nacional, así como de redis-
tribución inter-jurisdiccional; con la fijación de los niveles máximos se buscaría
que no se sobrecargue a los contribuyentes, y por ende, que no se afecte a la
actividad económica o actividades económicas sujetas a los impuestos com-
partidos a un grado tal que los objetivos de estabilización y desarrollo econó-
mico nacionales se vean interferidos; y, con la fijación de los niveles mínimos,
se pretendería limitar la competencia inter-jurisdiccional a un grado en el que
se ejerza para obtener sus ventajas, pero evitando el sacrificio indiscriminado
de los ingresos para atraer recursos que conduce al desbalance financiero.
• Un convenio de administración tributaria coordinada, que consiste en acordar

entre diferentes tipos de gobiernos la administración conjunta de los tributos
pertenecientes a cada uno de ellos, con el propósito de aprovechar las econo-
mías de escala existentes en la administración tributaria, y la cercanía que
tienen los gobiernos más pequeños con ciertos contribuyentes, así como el
mayor alcance (nacional o estatal) que tienen los gobiernos más grandes con
respecto a otros determinados contribuyentes, disminuyendo de esa forma los
incentivos y oportunidades de elusión y evasión fiscal, y aumentando la capa-
cidad tributaria nacional.
• Y un sistema de participación tributaria a los gobiernos más pequeños, de

impuestos de titularidad exclusiva de los gobiernos más grandes con fines
resarcitorios; y de estos impuestos y los demás, excepto los derechos o car-
gos de uso, con fines redistributivos, de igualación fiscal y de compensación
de externalidades fiscales entre jurisdicciones.
Estos convenios, los de distribución de titularidades y de asignación de potestades

tributarias a través de la coordinación tributaria, en conjunto conforman el sistema
de asignación de potestades tributarias entre los gobiernos federal, estatal y local
en una democracia federal.
191
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Análisis Teórico

Ramón Castañeda Ortega

Impreso en México - Printed in Mexico

1. ENFOQUE CONVENCIONAL ......................................................................... 18

2. ENFOQUE DE LA EFICACIA Y EQUIDAD FISCAL ........................................ 62

3. ENFOQUE DE LA ELECCIÓN PÚBLICA ........................................................ 78

4. ENFOQUE DEL SUPERAVIT LOCACIONAL .................................................. 93

5. ENFOQUE POLÍTICO – ECONÓMICO – GEOGRÁFICO .............................. 96

1. COMPETENCIA FISCAL VERSUS COOPERACION FISCAL

2. PROPUESTA DE ASIGNACION DE POTESTADES TRIBUTARIAS

CONCLUSIONES ................................................................................................. 173

En México, la atribución de potestades tributarias entre niveles de gobierno se esta-

1o. Sobre el comercio exterior.

2o. Sobre el aprovechamiento y explotación de prácticamente todos los recursos

3o. Sobre instituciones de crédito y sociedades de seguros.

4o. Sobre servicios públicos concesionados o explotados directamente por la

5o. Especiales sobre:

• Gravar el tránsito de personas o cosas que atreviesen su territorio;

• Prohibir ni gravar, directa ni indirectamente, la entrada a su territorio, ni la

• Gravar la circulación ni el consumo de efectos nacionales o extranjeros, con

• Expedir, ni mantener en vigor leyes o disposiciones fiscales que importen dife-

• Gravar la producción, el acopio o la venta del tabaco en rama, en forma distin-

Tampoco pueden, sin consentimiento del Congreso de la Unión:

Y en el artículo 131 de Nuestra Carta Magna se expresa que es facultad privativa de

Con base en los anteriores artículos de la Constitución Política Federal de la Repú-

Nación, considerando las siguientes tres premisas fundamentales en su resolución:1

a) Concurrencia contributiva de la federación y los estados en la mayoría de las

b) Limitación de la facultad impositiva de los estados, mediante las reservas ex-

c) Restricciones expresas a la potestad tributaria de los estados (Artículos 117-

La posibilidad constitucional anterior, en la práctica se tradujo en un sistema fiscal

Las entidades federativas fueron libres de adherirse al Sistema o no, mediante la

Posteriormente, en 1981, aquellas entidades y sus municipios que se coordinaran

En este contexto, derivado de la asignación Constitucional de potestades de ingre-

Las participaciones federales a las entidades federativas y municipios, actualmente

ciento de la Recaudación Federal Participable,4 la cual se integra por la recauda-

Por lo tanto, es evidente la existencia de la centralización de las atribuciones

LIC. JAVIER PÉREZ TORRES

La asignación de potestades tributarias entre niveles de gobierno en una federación

La asignación de potestades tributarias entre niveles de gobierno, se integra por

por parte de cada una de las unidades de gobierno miembros de la federación en

El presente trabajo de investigación, me fue encomendado por el Instituto para el

Sobre el tema específico de la asignación de potestades tributarias entre niveles de

El enfoque convencional, expuesto en el primer apartado de la Parte I, cuyos princi-

1 El Instituto para el Desarrollo Técnico de las Haciendas Públicas (INDETEC), es un organismo

El segundo enfoque, de la eficacia y equidad fiscal, promulgado por Russell Mathews,

En el tercer apartado se trata el enfoque de la elección pública, cuyos principales

El enfoque del superávit locacional propuesto por B. S. Grewal y R. L. Mathews, es

En el quinto apartado de la Parte I, se expone el Enfoque Político – Económico –

En un primer intento de encontrar un consenso entre los cinco enfoques examina-

Posteriormente, después de contrastar tanto la competencia como la cooperación

Finalmente, en la Parte III de las “Conclusiones”, se presenta un resumen del pre-

A un nivel conceptual se pueden considerar dos tipos opuestos de asignación fiscal

El problema de la asignación de potestades tributarias entre niveles de gobierno en

Los principales enfoques teóricos que en materia de asignación de potestades

El enfoque convencional de la teoría económica del federalismo fiscal, se caracteri-

Sobre el tema específico de la asignación de potestades tributarias entre niveles de

1.1. El Problema de la Asignación Tributaria entre Niveles de Gobierno

A continuación se analiza el razonamiento de Oates sobre dicha determinación del

1.1.1. La División de Funciones Fiscales entre Niveles de Gobierno

Bajo el enfoque convencional de la teoría del federalismo fiscal se desarrollan los

Oates, bajo su perspectiva de federalismo fiscal, se pronuncia porque la función

En cuanto al problema de la distribución (entendido como la transferencia de renta

En lo que al problema de la asignación respecta, la conveniencia de la ejecución de