Art. 2006. Que Es y Como Medir La Pobreza. 167

POBREZA DIGITAL:
las Perspectivas de América Latina y El Caribe
Qué es y cómo medir la

pobreza de información
y comunicación en el
contexto Latinoamericano
Gover Barja y Björn-Sören Gigler
Qué es y cómo medir la pobreza
de información y comunicación
en el contexto Latinoamericano
Gover Barja
UNIVERSIDAD CATÓLICA BOLIVIANA
Av. 14 de Septiembre 4807 Obrajes - La Paz, Bolivia - Casilla: 12428 SM
gbarja@mpd.ucb.edu.bo
Björn-Sören Gigler
LONDON SCHOOL OF ECONOMICS
1818 H Street - Washington DC, EE.UU. - ZIP: 20433
b.gigler@lse.ac.uk / bgigler@worldbank.org
Resumen
La construcción de la sociedad de la información debe ser complementada con una vi-
sión y políticas pro-pobre. Para ello se define el concepto de pobreza de información y
comunicación, se introduce el criterio de localidad línea de pobreza para su identifica-
ción y se sugiere cálculo del costo económico de alcanzar dicha línea para su medición
agregada. En este proceso se reconoce la importancia de las restricciones estructurales
y tecnológicas que enfrenta una sociedad y se explica cómo éstas determinan y son de-
terminadas por la pobreza de información y comunicación. Esta investigación desarro-
lla estos temas en forma conceptual, con el objeto de contribuir a la investigación so-
bre la magnitud, profundidad y características de la pobreza de información y comuni-
cación e identificar algunas de sus implicaciones para fines de política pública.
Agradecimientos
Esta investigación no habría sido posible sin el apoyo de Ben Petrazzini del Instituto
de Conectividad de las Américas, Alicia Richero de Pan-Americas, del entusiasmo de
los miembros del Dialogo Regional sobre Sociedad de la Información (DIRSI) y del
apoyo a distancia del Internacional Development Research Centre de Canadá (IDRC).
1
Q U É E S Y C Ó M O M E D I R L A P O B R E Z A D E I N F O R M A C I Ó N Y C O M U N I C A C I Ó N E N E L C O N T E X TO L AT I N O A M E R I C A N O
1. Introducción
La realidad de la globalización mundial determina que el crecimiento de las peque-

ñas economías abiertas dependa de su competitividad interna y externa. Como
consecuencia la política pública en Latinoamérica tiende a concentrarse priorita-
riamente en mejorar la competitividad de sus economías y de la región. Sin embar-
go, el enfoque pro-competitividad y la visión de crecimiento económico por si mis-
mos no garantizan la solución del problema de pobreza. Por ello, las políticas pro-
crecimiento deben necesariamente ser complementadas y fortalecidas con políti-
cas pro-pobre.
Este artículo parte del postulado que, de igual manera, la construcción de la so-
ciedad de la información con visión pro-crecimiento y pro-competitividad, debe
ser complementada con una visión pro-pobre. La característica de este artículo es
que se concentra únicamente en éste segundo aspecto, el relacionado con la nece-
sidad de desarrollar políticas pro-pobre que acompañen, complementen y fortalez-
can la construcción de la sociedad de la información.
Para el desarrollo de estas políticas pro-pobre se considera necesario establecer
con precisión el significado de pobreza de información y comunicación, su relación
con la construcción de la sociedad de la información, su relación con las políticas
de reducción de la pobreza y su relación con su contribución al desarrollo. Esto se
desarrolla en la segunda sección del documento. Luego, en la tercera sección se de-
sarrollan criterios para identificar a los pobres de información y comunicación y
criterios para medir y evaluar la pobreza agregada, siendo éstos el aporte central de
este artículo. Al igual que en la literatura sobre pobreza, la justificación de su medi-
ción es informar a la sociedad sobre la magnitud y profundidad de dicha pobreza,
sobre las causas que lo originan y sus consecuencias, así como contribuir a la polí-
tica pública pro-pobre. En esta sección también se reconoce la importancia de las
restricciones tecnológicas y restricciones estructurales de una sociedad en cuanto a
como influyen y son influidas por la pobreza de información y comunicación. Fi-
nalmente, en la cuarta sección se presentan conclusiones y algunas implicaciones.
2
2. Qué es pobreza y qué es pobreza de información y Comunicación
DESARROLLO, POBREZA Y DESIGUALDAD

En su concepción más amplia, desarrollo es el proceso de expansión de las liberta-
des humanas. Desde esta perspectiva, expuesta por Sen (2000), la expansión de las
libertades es el fin y el medio del desarrollo. Las libertades que Sen destaca como
medios de desarrollo son las de libertades políticas1, facilidades económicas2, opor-
tunidades sociales3, garantías de transparencia4, garantía de protección5 y las im-
portantes complementariedades entre estas. Estas libertades fortalecen las capaci-
dades de los individuos y desde esta perspectiva pobreza es la privación de capaci-
dades básicas. Así, una evaluación apropiada de la mejora en las condiciones de vi-
da de los pobres en sus múltiples dimensiones debe analizar los logros y capacida-
des obtenidos por estos.
En la práctica por limitaciones de información y porque los impactos sobre po-
breza ocurren en el largo plazo, las evaluaciones sobre reducción de pobreza han si-
do menos ambiciosas al concentrarse en variables más limitadas como son el com-
portamiento del ingreso o del gasto de los pobres. Las metodologías tradicionales se
basan en el establecimiento de algún criterio para identificar a los pobres y algún
criterio para evaluar la pobreza agregada.
Por ejemplo, Ravallion (2000) establece el criterio absoluto de un dólar y dos dó-
lares al día como la línea para identificar a los pobres, luego mide la pobreza agre-
gada mediante la proporción de personas debajo la línea, así como la suma de las
distancias hacia la línea como brecha de pobreza. Dollar y Kraay (2000) utilizan el
criterio relativo del quinto quintil de bajos ingresos para identificar a los pobres,
luego miden la pobreza agregada mediante el ingreso per cápita de este grupo. La
experiencia del World Bank Institute (Online, 2005) sugiere que la identificación de
los pobres mediante el criterio de gasto en consumo6 puede ser más apropiada que
1
Oportunidades que tiene la gente para determinar quien debe gobernar, bajo que principios, liber-
tad de evaluar y criticar a las autoridades, libertad de expresión, de diálogo, de oposición, de crítica,
de votar, de elegir entre partidos políticos, de participación en la elección del legislativo y ejecutivo.
2
Oportunidades de los individuos de utilizar recursos económicos con el propósito de consumo, de pro-
ducción y de intercambio. La titularidad económica que posee una persona dependen de la posesión de
recursos, de su disponibilidad para uso, de las condiciones de intercambio y de su distribución.
3
Se refiere a como se organiza la sociedad para proveer educación, salud y servicios sociales que con-
tribuyen a una efectiva participación en las actividades políticas y económicas.
4
Se refiere a que la interacción social se basa en la presunción básica de confianza, esa confianza es-
perada es garantía de apertura y claridad entre partes, contribuyendo a la prevención de corrupción,
irresponsabilidad financiera y acuerdos ocultos.
5
Se refiere a la situación de vulnerabilidad en la que pueden encontrarse las personas y que requiere
de safety nets, beneficios de desempleo, ingreso para los indigentes, fondos de emergencia.
6
Normalmente realizando ajustes por bienes durables, servicios de vivienda, tamaño y composición
del hogar.
3
el criterio de ingreso y sugiere establecer la línea de pobreza mediante el método del

gasto básico en alimentos que representen la cantidad mínima de calorías requeri-
das por una persona al día o el método de la canasta de necesidades básicas consis-
tente en la suma de gastos básicos en alimentos y no alimentos, luego medir la po-
breza agregada mediante el índice FGT7 o el índice SST8.
Si bien el ingreso/consumo monetario tiene la ventaja de ser cuantificable, sin
embargo, solo podría considerarse una aproximación del bienestar de una persona
debido a que no dice nada sobre su calidad de vida desde la perspectiva de Sen.
Otros enfoques se basan en la disponibilidad de recursos, los que se capturan en
forma práctica mediante variables como la de ingreso per cápita o la de ingreso dis-
ponible individual o en forma teórica pero más amplia mediante los llamados bie-
nes primarios9. Robeyns (2004) es más bien conciliatoria al sugerir que los diferen-
tes enfoques (monetario, de recursos y capacidades) sean vistos como complemen-
tarios entre sí desde el punto de vista de medición de pobreza, de su nivel de análi-
sis (micro o macro) y de su pertinencia dependiendo del tipo de análisis de pobre-
za.
Un enfoque derivado de los anteriores, expuesto por Attanasio y Székely (1999),
es el Enfoque Basado en los Activos para el Análisis de Pobreza, el que expone que las
causas estructurales de la pobreza dependen fundamentalmente de:
• La posesión de activos que generan ingresos, estos pueden ser activos físicos
(vivienda y servicios básicos), activos humanos (salud, educación) o activos
sociales (redes y normas sociales).
• La tasa de utilización de los activos, debido a que a mayor uso mayor ingre-
so (oportunidad de empleo, género, acceso al crédito).
Bajo este enfoque concluyen que la política social debe generar capacidades pa-
ra obtener ingresos, incrementando los activos de los hogares, creando oportunida-
des para su utilización productiva y mejorando su precio en los mercados.
En este contexto de diferentes enfoques conceptuales sobre pobreza, una pre-
gunta es sobre la causa y características de la pobreza en Latinoamérica en particu-
lar10. Székely (2001) indica que la pobreza en Latinoamérica no se debe tanto a la in-
7
Foster, Greer y Thorbecke (1984) introdujeron una familia paramétrica de medidas de pobreza que
genera tres indicadores de pobreza: Proporción de pobres, brecha de pobreza y severidad de pobreza.
8
Sen, Shorrocks y Thon introdujeron un índice que se calcula en base a los indicadores de proporción
de pobres, brecha de pobreza y el coeficiente de Gini.
9
También llamados bienes Rawlsianos, son aquellos que cualquier persona racional desearía: ingreso,
riqueza, oportunidades y base social de autorespeto
10
La literatura sobre pobreza es por supuesto mucho más extensa de lo que aquí se expone, reflejan-
do un estado de debate permanente.
4
suficiencia de recursos para satisfacer las necesidades básicas sino a la desigualdad

en la distribución del ingreso. La siguiente pregunta natural sería cual es la causa de
la mala distribución del ingreso en Latinoamérica. De acuerdo a Attanasio y Székely
(2001) aproximadamente un tercio de la desigualdad se explica por diferencias en
características personales, como escolaridad, edad, género, región, ocupación, ac-
tividad económica, etc. Mientras que aproximadamente dos tercios de la desigual-
dad se explica por aspectos estructurales del la economía, los que se reproducen en
todos los ámbitos de la misma: ciudad, municipio, estado, región.
Estas observaciones sobre desigualdad son particularmente importantes de con-
siderar cuando la visión de desarrollo se basa en el enfoque tradicional de crec-
imiento económico. Dollar y Kraay (2000) indican que el crecimiento económico
también beneficia a los pobres en una relación uno a uno, por tanto, políticas espe-
cíficas de reducción de pobreza no son justificadas. En cambio Bourguignon (2001)
demuestra que la elasticidad crecimiento de la pobreza es una función decreciente
del grado de desarrollo alcanzado por una economía y es una función decreciente
del grado de desigualdad de los ingresos relativos.
Por otra parte, Lora, Pagés, Panizza y Stein (2004) concluyen que es probable que
las reformas estructurales no hayan mejorado las condiciones de pobreza y desi-
gualdad porque no atacaron sus causas, es decir, la falta de acceso de los pobres al
crédito y a activos que incrementen su productividad. También indican que las po-
líticas para reducir pobreza y desigualdad deben enfocarse a la liberación de los po-
tenciales de crecimiento de los pobres, facilitando su adquisición de activos pro-
ductivos, asegurando tales activos en tiempos de crisis e incrementando el retorno
a los mismos. En esta misma línea, Székely (2001) concluye que el crecimiento eco-
nómico por si mismo no garantiza la solución del problema de pobreza. Por ello, las
políticas pro-crecimiento deben ser acompañadas por políticas pro-pobre. Estas úl-
timas deben caracterizarse por ser políticas que ataquen las causas estructurales de
la pobreza11, que sean de gran escala para lograr amplio impacto en la sociedad12,
contribuyendo así al crecimiento de largo plazo13. Una pregunta clave en el contex-
to de la sociedad de la información es que rol juega el acceso a la información y co-
municación a través de las TICs dentro de estas causas estructurales de la pobreza.
Como varios autores han subrayado (Kenny, 2003; Gigler, 2001; McNamara, 2000 y
2003) la discusión actual de la ‘brecha digital’ se enfoca en el análisis del nivel de ac-
11
No podrían ser programas de alivio o protección de los pobres durante periodos de crisis o safety
nets, porque estos son circunstanciales y no atacan las causas de la pobreza. En general programas que
se enfocan a los ingresos trabajan sobre las consecuencias sin cambiar las causas.
12
Tampoco podrían ser programas que aunque sí ataquen las causas estructurales de la pobreza sean
de impacto muy limitado al concentrarse en grupos muy reducidos de la sociedad.
13
Las políticas pro-pobre deben ser consistentes con las políticas pro-crecimiento y no contrarias.
5
ceso de diversos grupos (por ejemplo que nivel de conectividad tienen las mujeres
o minorías en una sociedad) y no refleja sobre las razones que causan esta brecha
existente. Por esta razón este articulo se enfoca en la conceptualizacion de la pobre-
za de la información y comunicación para llegar a una mejor compresión de los fac-
tores claves que determinan si una sociedad esta preparada para tomar ventaja de
las TICs para el desarrollo económico y la reducción de la pobreza.
CONCEPTO DE POBREZA DE INFORMACIÓN Y COMUNICACIÓN

La discusión anterior sobre desarrollo, pobreza y desigualdad es una fuente de ins-
piración para el objetivo de la construcción de la sociedad de la información. No es
necesario desarrollar una teoría independiente para la sociedad de la información,
lo que se requiere es utilizar la existente para aclarar un aspecto particular de la po-
breza y del desarrollo. A partir de esa discusión se puede prever que dicha construc-
ción podría tener un sesgo natural hacia una visión pro-crecimiento, reflejada en los
indicadores pro-competitividad publicados por el World Economic Forum (2004),
debido a que las inversiones tenderán a concentrarse en explotar las ventajas más
rentables. Por ello, se debe sugerir que ésta construcción también sea complemen-
tada con una visión pro-pobre para evitar la desigualdad de los beneficios y en un
extremo evitar la exclusión, particularmente en la región latinoamericana donde de
partida existe un alto grado de desigualdad social y bajo nivel de desarrollo inicial.
También se puede sugerir que, en su concepción más amplia, la expansión de li-
bertades humanas debe ser el fin y el medio en la construcción de la sociedad de la
información como contribución al desarrollo. Libertades que fortalecerán las capa-
cidades de los individuos de participar en la sociedad de la información y desde es-
ta perspectiva pobreza de comunicación e información es la privación de las capa-
cidades básicas de participación en la sociedad de la información.
Como indica Gigler (2004), la información no es solo fuente de conocimiento, si-
no sobre todo es fuente de ampliación de libertades económicas, sociales, políticas
y culturales. Se podría decir que acceso y uso de la información y la comunicación
es una condición esencial para el desarrollo debido a que cruza todas las dimensio-
nes del mismo. Asimismo, la pobreza de información y comunicación solo puede
ser una dimensión de la pobreza, con la característica de que cruza las demás di-
mensiones de la misma, por lo que su reducción efectiva es interdependiente de las
otras dimensiones.
A esta discusión debe añadirse el origen de la denominada sociedad de la infor-
mación, la que resulta de la continua revolución tecnológica observada en el ámbi-
to de las tecnologías de información y comunicación. Sin embargo, como indica
Easterly (2003), nada ocurre cuando la tecnología está disponible pero los incenti-
6
vos para utilizarla no están presentes. Easterly en particular señala la necesidad de

intervención para compensar los desincentivos a la innovación tecnológica14.
3. Medición de pobreza de información y comunicación
LÍNEA DE POBREZA
El requerimiento de expansión de libertades ∆Li debe ser resultado de la diferencia
entre la demanda deseada de libertades Li1 y las actuales libertades alcanzadas Li0
para cada tipo de libertad i: ∆Li = Li1 - Li0. El requerimiento de expansión de cada ti-
po de libertad i no es el mismo porque unas pueden ser más deseadas que otras se-
gún las circunstancias.
Lo que interesa de este planteamiento es Li0 porque es lo alcanzado por la socie-
dad y por tanto es lo mínimo requerido para todas sus localidades miembros15. Des-
de este punto de vista, las localidades pobres16 de libertades PLj son las que todavía
no habrían alcanzado Li0 sino algo inferior Lj0 para cada localidad j: PLj = Li0 - Lj0. Des-
de este punto de vista abstracto, debe también existir un nivel mínimo de informa-
ción y comunicación ICi0 que sea consistente con las libertades mínimas alcanzadas
por una sociedad Li0. De la misma manera debe existir un nivel de capacidades mí-
nimas CAPi0 que sean consistentes con el nivel mínimo de información y comunica-
ción ICi0. El acceso a información puede ser instrumental para la identificación de
las demandas deseadas de libertades de una persona. Los más pobres generalmente
no están concientes de oportunidades existentes para mejorar sus condiciones de
vida. En este sentido las capacidades mínimas de información y comunicación tie-
nen, además, rol de ‘catalizador’ para la expansión de las libertades en otras áreas de
la vida de los pobres. Así tenemos nuevamente la definición de pobreza de informa-
ción y comunicación PICj como la privación de capacidades básicas de participación
en la sociedad de la información:
PICj = CAPi0 - CAPij0 (1)
Donde las capacidades mínimas CAPi0 definen la línea de pobreza de informa-

ción y comunicación, y las capacidades observadas CAPij0 para cada localidad j per-
miten establecer la distancia hacia la línea de pobreza.
15
De aquí en adelante se adopta a la localidad como unidad de análisis, la razón de ello responde a que
en Latinoamérica el acceso universal seguirá siendo la principal preocupación objetivo en el mediano
plazo en la mayoría de los países.
16
De aquí en adelante se entenderá por localidades pobres a las localidades rurales con menos de 1000
habitantes (podría considerarse hasta menos de 5000 habitantes), la razón de ello corresponde a lo
que se observa en Latinoamérica. No se incluye a los barrios pobres en zonas urbanas debido a que es-
te es otro problema, el de servicio universal, donde la unidad de análisis sería el hogar.
7
Esta línea de pobreza implica la capacidad mínima requerida para poder partici-
par en la sociedad de la información, la que tiene tres componentes que se resumen
en el Cuadro 1. La localidad debe contar con un conjunto de activos mínimos refe-
ridos a TIC’s, salud y educación básicos, apoyo social y capacidad productiva. Debe
poder intercambiar (recibir y proveer) información transparente mínima sobre pro-
cesos políticos, institucionales, económicos, (incluyendo los procesos de produc-
ción, comercialización y distribución de ingresos), y sobre los mecanismos de pro-
tección social. Debe poder comunicarse mediante el análisis e intercambio mínimo
de ideas sobre procesos políticos, institucionales, tecnología, procesos económicos
y sobre los mecanismos de protección social17. Asimismo, el conjunto de los tres
componentes de la capacidad mínima de disponer de activos e intercambiar infor-
mación y comunicación, deben ser consistentes entre sí18.
Cuadro 1: Criterios guía sobre las capacidades interrelacionadas requeridas
ACTIVOS INFORMACIÓN COMUNICACIÓN
Posesión y capacidad de Capacidad de intercambiar Capacidad de analizar e

uso de: información transparente sobre: intercambiar ideas sobre:
Activos físicos: TIC’s Procesos políticos y sus resultados Procesos políticos
Activos humanos: Procesos institucionales y sus Diseños institucionales y

Salud y educación resultados Organizacionales
básicos para TIC’s
Mecanismos de protección social Control y evaluación de la
Activos sociales: y sus resultados transparencia
Redes Sociales para
TIC’s Tecnología y procesos del manejo de Mecanismos de protección
la información para la mejora de la Social
Activos económicos: producción, comercialización y una
Usos productivos de las distribución de ingresos mas Tecnología, procesos
TIC’s transparente productivos, de intercambio
y distribución
De acuerdo a este enfoque no es posible identificar la línea de pobreza en base a

un criterio único, más bien debe basarse en varios criterios simultáneamente, los
que podrían agregarse y generar un indicador global. Los indicadores individuales
17
Este planteamiento es también consistente con un fenómeno reconocido en la literatura sobre
pobreza, referido a la relación entre la habilidad de obtener ingresos y la habilidad de usar dichos
ingresos (Sen, 1995). Es decir, en nuestro caso, una cosa es el problema resultante de las desigualdades
y privación de las capacidades básicas de participación en la sociedad de la información y otra,
aunque relacionada, es el problema resultante de las desiguales para convertir dicha participación en
la sociedad de la información en nuevas capacidades.
18
Otra forma de entender la diferencia entre intercambio de información e intercambio de ideas es la
diferencia entre stock de conocimiento e incremento de dicho stock.
8
y agregados publicados por el World Economic Forum (2004) y por Orbicom (2003)
son un ejemplo de ello. Sin embargo, la característica de tales indicadores es su ses-
go marcado hacia indicadores que miden la acumulación de activos únicamente19,
correspondiente a la primera columna del Cuadro 1. En cambio el enfoque de ca-
pacidades va más allá de la acumulación de activos. Para obtener capacidades de
intercambio de información se requiere de capacitación y acumulación de expe-
riencias en generación y uso de información sobre los temas listados en la segunda
columna del Cuadro 1. Para obtener capacidades de intercambio de ideas se requie-
re de capacitación y acumulación de experiencias en generación y uso de innova-
ciones sobre los temas listados en la tercera columna del Cuadro 1.
Como se obtiene el indicador global mínimo que representaría la línea de pobre-
za? En forma práctica lo que se sugiere es la identificación de una localidad de refe-
rencia para el país o zona geográfica bajo análisis. Esta localidad se caracterizaría
porque participa en la sociedad de la información, a pesar que el conjunto de sus in-
dicadores son los más bajos posibles, es decir, es la localidad línea de pobreza. La
elección de ésta localidad tendría algún grado de arbitrariedad porque habrán dife-
rentes interpretaciones sobre lo que significa participar en la sociedad de la informa-
ción y lo que significa que una localidad tenga los indicadores mínimos20. Este gra-
do de arbitrariedad es similar al observado frecuentemente en la definición de me-
tas de acceso o servicio universal. Como lo indican Cherry y Wildman (1999), esto se
debe a que la definición de metas es el producto de un proceso socio-político que
responde a un conjunto específico de posibilidades económicas y tecnológicas tem-
porales. En nuestro caso, la localidad línea de pobreza es en realidad la meta de ac-
ceso universal a la sociedad de la información. Meta que debe definirse en un pro-
ceso político participativo. Esto último es de particular importancia debido a que
además surgirán preocupaciones en la sociedad respecto a qué es prioritario para el
logro de reducción de pobreza. Por ejemplo, si los esfuerzos deben concentrarse pri-
mero en provisión de salud, educación y servicios básicos antes que acceso a las
nuevas tecnologías de información y comunicación. La literatura existente sobre
procesos participativos (Chambers 1997; Nelson and Wright, 1995) da énfasis en la
metodología participativa y las implicaciones de estos procesos a las relaciones de
poder dentro de una sociedad entre la clase dominante y los grupos excluidos y
pobres. En el contexto de la pobreza de información es importante de subrayar que
19
Activos físicos, humanos y medioambientales de las empresas, gobierno y no pobres, por países, en
el caso del World Economic Forum. Activos físicos, humanos e intensidad de su uso, por países, en el
caso de Orbicom. Aunque éste último contiene una discusión interesante sobre el requerimiento de
poseer conocimiento y capacidades para entender y usar la información disponible. Varias de esas
ideas son incluidas en el Cuadro 2.
20
La localidad línea de pobreza podría ser una localidad observable o podría ser una localidad abstracta.
9
los pobres mismos deben a través de un proceso participativo identificar las oportu-
nidades y desafíos que pueden brindar la nuevas TICs para mejorar sus condiciones
de vida, por ejemplo el acceso a servicios básicos como la educación o la salud.
MEDICIÓN AGREGADA DE POBREZA

El objeto de elegir una localidad línea de pobreza es medir la distancia de las demás
localidades hacia esa línea de referencia. Esto implica que se deberán generar indi-
cadores individuales y globales para todas las localidades objeto de estudio. El pro-
blema que surgirá es que la diversidad de características y diferencias entre todas las
localidades y su medioambiente, harían que no puedan ser comparables entre sí.
Una solución natural a éste problema es la valoración monetaria de las distancias,
mediante el cálculo de lo que de aquí en adelante llamaremos el costo económico de
alcanzar la meta de acceso universal a la sociedad de la información para cada loca-
lidad j: CEj . El costo económico se refiere a las inversiones en activos y a los gastos
de operación en intercambio de información y comunicación, requeridos para al-
canzar la localidad línea de pobreza. La ventaja de la conversión de los indicadores
a costos económicos de acceso, para cada localidad, es que el cálculo de dichos cos-
tos necesariamente obliga considerar las diferencias entre las características de ca-
da localidad, es decir, el costo económico de acceso equivaldría al indicador global
de capacidades ajustado por las diferencias, siendo además más preciso21, permi-
tiendo la agregación deseada. La siguiente ecuación resume la propuesta de medi-
ción de pobreza de información y comunicación:
CEj = F(CAPi0,RLj, RTj, RUj) (2)
Donde:
CEj = Costo económico de la localidad j para alcanzar a localidad línea de po-
breza. Incluye los costos de inversión en activos y los gastos de operación en
intercambio de información y de ideas.
CAPi0 = Capacidades mínimas que definen la localidad línea de pobreza,

consistente con la ecuación (1). Incluye los indicadores sobre la posesión y
capacidad de uso de activos, y los indicadores sobre las capacidades de in-
tercambio de información e intercambio de ideas.
21
En palabras de Sen, para el caso de la relación entre ingresos y capacidades, tenemos la siguiente
conclusión (Nussbaum y Sen, 1996, pag.69): “Por tanto, la caracterización más adecuada, desde el
punto de vista del motivo, de la pobreza como falla de las capacidades básicas, puede hacerse también
en el formato más tradicional del ingreso adecuado. La diferencia en la formulación no tiene impor-
tancia. Lo que importa es tomar nota de las variaciones interpersonales e intersectoriales en la rela-
ción entre los ingresos y las capacidades, en esto se encuentra la contribución particular del enfoque
sobre la capacidad en el análisis de la pobreza.”
10
RLj = Restricciones Locales de la localidad j. Es el conjunto de características

de la localidad j que se constituyen en restricciones estructurales que impi-
den su acceso a la sociedad de la información.
RTj = Restricciones Tecnológicas de la localidad j. Es el conjunto de caracte-

rísticas que establecen el espacio de soluciones tecnológicas posibles, dado
el estado de la tecnología y la infraestructura local.
RUj = Restricciones de uso de las TIC de la localidad j. Es el conjunto de ca-

racterísticas propias de la gestión de las TIC’s dadas las capacidades locales.
F = Función que transforma las características de la localidad línea de pobre-

za y las restricciones locales, tecnológicas y de uso, en costos económicos.
Teniendo el costo económico de acceso para cada localidad y dado que el costo eco-
nómico de la localidad línea de pobreza es cero, se puede proceder a calcular medidas
de pobreza de información y comunicación agregadas, para conocer la magnitud de la
misma y su profundidad. Para este cálculo se pueden utilizar los métodos existentes
como son los de Foster-Greer-Thorbecke (FGT) y Sen-Shorrocks-Thon (SST), con la di-
ferencia que serían aplicados al ámbito de localidades en vez de hogares.
CAPACIDADES ACTUALES DE LA LOCALIDAD (CAP)

El conocimiento de las capacidades actuales (situación inicial) de información y co-
municación de cada localidad bajo estudio, permitiría identificar aquella que la so-
ciedad considera es la localidad línea de pobreza y a su vez permitiría establecer la
“distancia” de las demás localidades hacia ésta, para fines de calculo del costo de al-
canzarla. Cual debería ser la información requerida para este propósito, consistente
con el Cuadro 1? El Cuadro 2 presenta resumen de dicha información, incluyendo las
capacidades básicas de activos y las capacidades de intercambio de información y
de ideas, las que serán determinantes importantes del costo económico requerido
para alcanzar la localidad línea de pobreza. Una característica de este intercambio
de información e ideas es que debe ser transparente, en oposición a información asi-
métrica. Esta última incrementa los costos de transacción, la incertidumbre, el ries-
go y los costos legales, resultando en decisiones subóptimas de los agentes económi-
cos en oposición a que la información sea revelada y provista en la cantidad y cali-
dad requerida y que esta fluya sin limitaciones. Las nuevas TIC’s, en el marco de la
construcción de la sociedad de la información, pueden contribuir a bajar los costos
de información y la asimetría de información, teniendo impacto no solo en la esfera
de la producción, consumo e intercambio, sino también en las esferas de lo social,
cultural y lo político.
11
12
Cuadro 2: Estado actual de las capacidades de información y comunicación por localidad
Posesión y Capacidad de Uso de Activos Capacidad de Intercambio de Información y Comunicación

Activos Activos Activos Activos Experiencia en Intercambio de Experiencia en Intercambio de
Físicos Humanos Sociales Económicos Información (EII) Ideas o Comunicación (EIC)
Teléfonos públi- % de alfabetismo en Indicadores de redes Indicadores de uso de Número personas con EII sobre Número personas con EIC sobre
cos/100 hab TIC’s, H y M sociales de intercam- las TICs dentro de la procesos políticos/100 hab.* procesos políticos/100 hab.*
bio de información cadena productiva
Radios VF/100 hab. % de H y M con solo para mejorar la pro- Número personas con EII sobre Número personas con EIC sobre
educación primaria y Indicadores de cultura procesos institucionales/100 hab.* procesos institucionales/100 hab.*
% de hogares que ducción, comercial-
uso TIC’s. Cuantos de cooperación y so-
poseen TIC´s ización y distribución Número personas con EII sobre Número personas con EIC sobre
años lución de conflictos
de los ingresos procesos productivos/100 hab.* procesos productivos/100 hab.*
Escuelas tienen TIC’s? % de H y M con edu- Indicadores de con-
Accesibles al público? % de empresas y Número personas con EII sobre Número personas con EIC sobre
cación secundaria y fianza y reciprocidad
uso TIC’s. Cuantos unidades productivas protección social/100 hab.* protección social/100 hab.*
Centros de salud Indicadores de repre- que usan las TICs
tiene TIC’s? años Centros de capacitación para el Centros de capacitación para el
sentación y participa-
Accesibles al público? % de H y M con edu- ción política Numero de nuevos intercambio de información. intercambio de ideas. Indicadores
cación terciaria y uso contactos de negocio Indicadores de acceso a tales de acceso a tales centros.
Oficinas de gobierno Indicadores de la vi- logrados a través de centros
tienen TIC’s? TIC’s. Cuantos años Espacios sociales de intercambio
sión cultural sobre el TICs
Accesibles al público? Número de técnicos y intercambio de infor- Indicadores de capacidad de iden- de ideas y debate. Características
profesionales y uso mación y comunica- % de ventas a través tificar diferencias de transparen- de tales espacios.
Unidades productivas de comercio elec- cia en la información
tienen TIC’s? TIC’s. Que profe- ción Indicadores de capacidad de acción,
siones. trónico
Accesibles al público? Organizaciones socia- Gasto del hogar en capacitación toma de decisiones y sus procesos.
Estructura de edades, les tienen TIC’s? Ac- % de aumento de los relacionada con intercambio de Grado de autonomía e interferencia.
Distancia a la locali- información.
H y M, de quienes cesibles al público? ingresos a través de
dad más próxima con Capacidades de generar incentivos
usan TIC’s. Que uso la reducción i) de los
los TIC’s requeridos? Existencia de conoci- costos de transac- Experiencia de publicación y para transparentar la información
Costo del traslado? dan a las TIC’s, porque. difusión de información e ideas
miento local tradicio- ciones, ii) de los cos- Capacidad de contextualizar y
TIC’s e idiomas que nal. En que áreas y en tos de transporte, y descontextualizar el conocimiento
usa la población/100 que forma? iii) de tiempo logrados
hab. a través de TICs Capacidad de integrar conocimien-
Existencia de protec- to local con otro conocimiento
Gasto del hogar en ción de derechos so- Indicadores de
TIC’s al mes por bre el conocimiento empleo basado en Gasto del hogar en capacitación
unidad de consumo. local tradicional TICs (software, tele- relacionada con intercambio de
centros, reventa ser- ideas y conocimiento.
En que usa las TIC’s.
Porqué. vicios) Capacidad de cooperar, intercam-
biar y coordinar con otros fuera de
Número de hogares la localidad y del país.
con hijos/hijas estu-
diando fuera de la Capacidad de creación de alianzas
localidad. y redes con externos
TIC’s = Radio, TV, TV Cable, teléfono fijo, teléfono móvil, computadora, Internet.
(*) Incluyendo el número de años de experiencia y capacitación en el tema específico
RESTRICCIONES LOCALES (RL)

Las restricciones estructurales locales son un conjunto de características económi-
cas, demográficas, sociales y geográficas que determinan la pobreza rural y su repro-
ducción, como se muestra en el Cuadro 3. Estas restricciones pueden aminorarse
con los beneficios de acceso a la sociedad de la información.
Cuadro 3: Restricciones estructurales locales
Características Características Demo- Características Características

Económicas gráficas Sociales Geográficas
Nivel de extrema pobreza Tamaño de población y Salud y acceso a servi- Características de la

que representa una gran densidad cios de salud geografía, clima y
limitante para la capaci- medioambiente
dad de pago Tasa fecundidad y morta- Educación y acceso a
lidad servicios de educación Grado de aislamiento
Acceso a Servicios bási- geográfico
cos productivos (electrici- Estructura de la población Disponibilidad de normas
dad y agua) por edad y sexo y redes sociales internas Disponibilidad de caminos
y externas y su calidad
Calidad del empleo y tasa Características migrato-
de desempleo rias Capacidad de auto ayuda Disponibilidad de medios
y cooperación de transporte y su calidad
Estructura de los ingresos Población inscrita y docu-
del hogar mentada Indicadores de movilidad Medios más frecuentes
social de traslado
Estructura del gasto del Idioma nativo e idiomas
hogar más hablados Cuantas escuelas, hasta Distancia y tiempo de
que grado. traslado hacia los merca-
Posesión y productividad Número de hogares y tados, centros de salud,
de activos maño Cuantos centros de educación y adminis-
salud, que servicios tración más próximos
Servicios básicos de elec- Miembros responsables
tricidad, agua, gas, cali- del hogar Indicadores de normas
dad de vivienda y locales, de justicia y pro-
equipamiento Tasa alfabetismo, asisten- tección ciudadana
cia escolar, grado instruc-
Producción dirigida al ción, años de estudio Cuantas organizaciones
autoconsumo, al mercado sociales, que actividades
interno y al externo Población con discapaci- y características
dad
Desigualdades económi-
cas y desigualdades de
género y étnicas
Oficinas de gobierno, que

servicios ofrecen
Cuantas unidades pro-

ductivas, que actividades
y características
13
RESTRICCIONES DE USO (RU)

Las restricciones estructurales de uso son un conjunto de factores internos de las
TICs relacionadas con conectividad, contenido, capacitación y sostenibilidad, como
se muestra en el Cuadro 4.
Cuadro 4: Restricciones estructurales de uso de las TICs
Conectividad Contenido Capacitación Sostenibilidad
Altos costos de Falta de contenidos Falta de capacidad humana Necesidad de una red de
conectividad locales y relevantes en el uso de las TIC usuarios (efectos de
escala de la inversión en
Altos costos de uso de Nivel académico del Alfabetización es un infraestructura)
Internet en áreas rurales contenido, poco aplicable requisito para el uso
a las realidades de los Necesidad de capacidad
Problemas de instalación pobres Cambios permanentes en humana para la adminis-
de equipos el software requiere de tración y gestión apropia-
Problemas de idioma capacitación continua da de las TICs.
Problemas de manteni- (alto porcentaje de
miento de equipos y del contenido en inglés) Diseño de las herramientas
software se basa en las necesidades
de usuarios urbanos
RESTRICCIONES TECNOLÓGICAS (RT)

La tecnología posee características propias que pueden significar restricciones u
oportunidades dependiendo de los incentivos o desincentivos que genera para de
los demandantes y los oferentes, como se muestra en el Cuadro 5.
Cuadro 5: Oportunidades y restricciones tecnológicas
Punto de vista demandantes Punto de vista oferentes
Economías de complementariedad, compatibilidad y Condiciones de producción caracterizados por

estándares, externalidades de consumo y existencia economías de escala
de costos de sustitución y de lock-in, propios de
mercados caracterizados por economía de redes Alto grado de innovación tecnológica en transmisión
(Shy, 2001; Shapiro y Varian, 1999). En muchos casos de datos y en convergencia tecnológica exigen
implica costos muy altos y continuos para países en continuas inversiones de magnitud
desarrollo.
Altos costos fijos y hundidos de producción de
Estrategias de discriminación por tiempo de retraso información y a la vez costos adicionales de repro-
en la diseminación de información, discriminación ducción y distribución casi nulos.
por calidades, producción de nuevas versiones,
alquiler antes que venta y producción de diversas Competencia limitada a pocos operadores puede
versiones (Shy, 2001). dar lugar a ejercer poder de mercado. Favorece al
operador.
Coexistencia, flexibilidad y convergencia tecnológica
que permiten diversidad de soluciones tecnológicas
para toda necesidad y circunstancia. Es una oportu-
nidad.
Problemas de adaptación a las realidades de países

en desarrollo de tecnologías diseñadas para países
desarrollados.
14
4. Conclusiones y algunas implicaciones
Desde el punto de vista metodológico, el enfoque de localidad línea de pobreza para

la medición de pobreza de información y comunicación, aquí introducido, departe
de la práctica internacional en tres aspectos. Primero, se prioriza el enfoque pro-po-
bre antes que el de pro-competitividad. Segundo, se hacen comparaciones entre lo-
calidades dentro un mismo país, en vez de comparaciones entre países. Esto contri-
buye a identificar con mayor precisión el problema al interior de cada país para fi-
nes de diseño de su política pública sujeta a sus propias realidades y restricciones.
Tercero, se mide el costo económico de alcanzar la localidad línea de pobreza, lo
que proporciona otra información precisa para fines de diseño de la política públi-
ca, que va más allá de la sola presentación de indicadores informativos.
En términos conceptuales, el enfoque de pobreza de información y comunica-
ción contribuye al entendimiento de que la información y comunicación es central
para la expansión de las libertades humanas, a la Sen. Es decir, más allá de propor-
cionar nuevas capacidades para la posesión y uso de activos económicos, están las
nuevas capacidades para el intercambio de información y para el intercambio de
ideas sobre la economía, la política y la sociedad.
El enfoque también contribuye a resaltar que la información y comunicación es
una variable que forma parte de un conjunto de variables interdependientes rela-
cionadas con el tema general de pobreza. El éxito para lograr las capacidades míni-
mas de participación en la sociedad de la información depende y a su vez influye
sobre otras dimensiones críticas de la pobreza, como educación, salud, redes socia-
les, productividad y participación política.
Otro aspecto de importancia que resalta el enfoque es la necesidad de reconocer
las restricciones estructurales. Muchas de ellas actúan en contra y otras a favor de la
adopción de nuevas capacidades de información y comunicación, sin embargo, su
adopción contribuye a su vez a aminorar las restricciones estructurales negativas.
Desde el punto de vista de la política pública, la medición de la pobreza de infor-
mación y comunicación mediante la propuesta del establecimiento de una locali-
dad línea de pobreza, introduce la necesidad de tratar tres nuevos temas: Primero,
abre la discusión sobre cual debería ser la localidad línea de pobreza en función a
las realidades de una sociedad. Segundo, informa sobre la magnitud y profundidad
de dicha pobreza, localidad por localidad y en forma agregada, mediante indicado-
res convertidos al costo económico de reducirla. Tercero, necesariamente abre la
discusión hacia la identificación de los incentivos y restricciones (financieras, insti-
tucionales, organizacionales y tecnológicas) para la participación real de las locali-
dades rurales, el mercado y el gobierno en la gestión de una política de reducción
de pobreza de información y comunicación.
15
Figura 1: Enfoque de la pobreza de información y comunicación
CAP0 RL RT RU
Factores
determinantes
Medición de
COSTO la pobreza de
ECONOMICO información y
comunicación
MERCADO GOBIERNO LOCALIDADES

RURALES Incentivos
(Innovación (políticas (Expansión de e
tecnológica y pro-pobre y libertades y Intervención
competencia) regulación) empoderamiento)
En el ámbito de los incentivos y restricciones para la participación de los hoga-

res y organizaciones de las localidades rurales, el grado de auto ayuda y empodera-
miento depende de los resultados prácticos del intercambio de información y co-
municación sobre la reducción de las restricciones estructurales y la liberación de
nuevas capacidades.
En el ámbito de los incentivos y restricciones para la participación del mercado,
a pesar de los grandes avances en innovaciones tecnológicas, disminución de cos-
tos, competencia y cobertura, al igual que avances en la regulación, el funciona-
miento del mercado y la provisión privada de telecomunicaciones y de información
tiende a dividir a la población en dos, los que tienen una predisposición de pago
igual o mayor al precio de mercado y los que tienen una predisposición de pago me-
nor. El mercado también tiende a dividir a la población en dos geográficamente, la
cobertura del mercado se limita a las zonas urbanas y localidades rurales en las que
puede recuperarse la inversión rentablemente. El libre mercado no proveerá el ser-
vicio en zonas urbanas y localidades rurales donde la rentabilidad sea negativa. Es-
te resultado es motivo de preocupación particularmente en países donde existe ba-
jo grado de desarrollo y alto grado de desigualdad social característicos de las socie-
dades latinoamericanas, donde parte importante de la población se encuentra en la
situación de menor capacidad de pago y viviendo en zonas urbanas o localidades
rurales no rentables.
16
En el ámbito de los incentivos y restricciones para la participación del gobierno,

reconociendo que la participación en la sociedad de la información es un bien pú-
blico, la perspectiva de beneficios sociales mayores a costos sociales normalmente
contribuye a justificar la intervención del gobierno mediante políticas pro-pobre
dirigidas específicamente a reducir la pobreza de información y comunicación. En
la práctica las políticas que típicamente han sido implementadas se han denomina-
do políticas de acceso/servicio universal caracterizadas por buscar ampliar la co-
bertura de los servicios de telecomunicaciones más allá del mercado, inclusive con
participación privada, con base en subsidios a la inversión y en algunos casos a la
operación. La universalidad de acceso vía subsidio es posible, pudiendo diseñarse
diversas soluciones tecnológicas e identificarse áreas geográficas de concesión
mezclando localidades rentables y no rentables para minimizar el subsidio. No to-
dos los países han logrado implementar programas de acceso universal debido a
que estos son muy demandantes en cuanto a capacidad institucional y de organi-
zación, además de restricciones financieras. Cuando fallan los programas de alcan-
ce nacional del gobierno, surgen las soluciones no gubernamentales que suelen ser
más flexibles y eficaces, aunque también pueden ser más costosas (duplicación de
esfuerzos, de errores y de inversiones), aisladas y de impacto limitado.
17
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19
POBREZA DIGITAL:
Análisis de la demanda
por TICs:
¿Qué es y cómo medir
la pobreza digital?
Roxana Barrantes
Análisis de la demanda por TICs:
¿Qué es y cómo medir la pobreza digital?
Roxana Barrantes 1
INSTITUTO DE ESTUDIOS PERUANOS
Horacio Urteaga No. 694, Jesús María - Lima, Perú
roxbarrantes@iep.org.pe
Resumen
En este documento, se discute las nociones de pobreza, necesidades de informa-

ción y tecnologías de información y comunicación (TICs), con el objetivo de propo-
ner un concepto de pobreza digital que permita posteriormente realizar estimacio-
nes sobre el nivel de pobreza digital en América Latina y el Caribe. El documento
tiene dos partes. La primera parte contiene la discusión conceptual sobre la pobre-
za digital, los diferentes tipos y niveles posibles. Se define las TICs en cuanto al uso
y condiciones para dicho uso. La pobreza digital es definida así como una carencia
en TICs y puede ser característica de cualquier segmento de la población, sea o no
pobre económico. En la segunda parte, el concepto y las clasificaciones resultantes
son probados utilizando los datos de la encuesta de hogares (ENAHO) en el Perú, re-
conociendo los límites de una medición por hogar en lugar de por individuos, co-
mo propone el marco conceptual. Las conclusiones y las líneas de investigación que
este trabajo inicia, cierran el texto.
1
Esta investigación se realiza en el Instituto de Estudios Peruanos, en Lima, y es parte de las activida-
des institucionales sobre el desarrollo de la Sociedad de la Información. La investigación es uno de los
componentes de la primera fase de los proyectos de la Red de Diálogo Regional sobre la Sociedad de la
Información (DIRSI). Los comentarios de Ramón Díaz, Natalia Gonzalez, Carmen Montero y Carolina
Trivelli, de miembros del IEP y de Leonardo Mena y Jorge Dussan de DIRSI enriquecieron el documen-
to. Se reconoce la asistencia de investigación de Tilsa Oré Mónago. Errores y omisiones son de mi res-
ponsabilidad.
1
ANÁLISIS DE LA DEMANDA POR TICs: ¿QUÉ ES Y CÓMO MEDIR LA POBREZA DIGITAL?
Introducción
Este documento constituye el primer avance de un trabajo más amplio que busca
analizar la demanda por tecnologías de información y comunicación (TIC) con el
objetivo de que el diseño de políticas para la ampliación del acceso sea efectivo y
promueva esfuerzos exitosos tanto en incremento de cobertura como de su uso
productivo. Se desarrolla como uno de los trabajos que forma parte de la red Diálo-
go Regional sobre Sociedad de la Información –DIRSI—, que agrupa investigadores
de América Latina y el Caribe (LAC), con la coordinación del Instituto de Conectivi-
dad de las Américas. Este trabajo es parte de un esfuerzo mayor para diseñar regu-
lación y políticas públicas que amplíen el acceso a las TICs de los excluidos en la re-
gión.
El análisis de la demanda no puede estar desvinculado de la pobreza digital. Des-
de la economía, sabemos que solamente serán parte de la demanda por cualquier
bien, o servicio, aquellos con la disposición de pago suficiente y esto ocurrirá cuan-
do se conozca la utilidad del bien o servicio. Dos factores importantes limitan así la
demanda: la carencia de ingresos, por un lado, y el desconocimiento de la utilidad
asociada al consumo del bien o servicio, por el otro.
Son varios los temas que deben definirse y discutirse al plantear el problema de
esta manera. De un lado, se encuentran todos los temas vinculados al entendimien-
to económico de la demanda y que exigen recurrir a la teoría económica convencio-
nal, que son brevemente revisados, de tal forma de colocar un marco para la discu-
sión posterior. Esta revisión exige definir el producto que se demanda, por lo que la
definición de tecnologías de información y comunicación, o TICs, también es obje-
to de análisis.
Así planteado el problema, es decir, desde la demanda por tecnologías de infor-
mación y comunicación, debemos estudiar en profundidad uno de los determinan-
tes de la demanda de mercado por el servicio: el nivel de ingreso y su distribución.
El enfoque permite ampliar la discusión de la relación entre pobreza y TICs, hacia
un concepto que todavía no ha sido lo suficientemente discutido como tal: la “po-
breza digital”, es decir, de carencia de bienes y servicios basados en TICs.
Esta carencia puede, a su vez, ser analizada desde dos dimensiones. Una dimen-
sión está constituida por la demanda por TICs de los excluidos, y la medición de la
pobreza digital, o carencia de TICs, de los pobres por ingresos, o pobres económi-
cos. Esta es la óptica más utilizada (Nyaka, 2002) y nos lleva a estudiar el rol de las
TICs para superar la pobreza económica, y su rol para incluir a los tradicionalmen-
te excluidos.
Desde otra óptica, sin embargo, es relevante preguntarse cuánto la demanda por
el servicio está influida por un conjunto de variables de consumo conjunto, o posi-
2
blemente secuencial, y que definen una “literalidad digital”2, o pobreza digital co-
mo le llamaremos en este trabajo. Este es el aspecto de medición de pobreza digital
a nivel de la población en general y que amplía la atención a todos los que, por di-
versos motivos, ni utilizan ni demandan TICs.
En esta fase del trabajo, decidimos hacer un ejercicio de aplicación del marco
conceptual propuesto. Para ello, utilizamos la encuesta nacional de niveles de vida
del Perú (ENAHO) que nos permite aproximarnos solamente a uno de los atributos
de las TICs cual es el de la conectividad, y desde la información del hogar y no de
los individuos.
El artículo está organizado en dos partes. La primera parte presenta los concep-
tos básicos como demanda, pobreza y necesidades de información para plantear el
concepto de pobreza digital. El ejercicio de aplicación del marco conceptual está
contenido en la segunda parte de este artículo y muestra resultados interesantes,
aún con las limitaciones de la base de datos como la medición de atributos de ho-
gares y de un solo aspecto de la pobreza digital. El texto termina con conclusiones
y perspectivas de investigación.
Primera Parte: la definición de pobreza digital
1. La noción económica de demanda3
La demanda, tal como la entendemos los economistas, está definida por las canti-
dades que uno desea consumir de un bien, o servicio, a determinados precios. La
demanda es así un concepto mediado por la disponibilidad de pago. Sin ésta, una
persona puede tener necesidades, pero no demanda. Y la disponibilidad de pago, a
su vez, es resultado de los ingresos del consumidor. Con ingresos insuficientes, la
demanda podrá ser nula o reducida, aún cuando la necesidad sea apremiante.
La demanda, o disponibilidad de pago, por un bien o servicio surge de la identi-
ficación de las preferencias de los consumidores por dicho bien. En consecuencia,
dos asuntos cobran importancia en el análisis: la definición del bien y cómo el con-
sumidor ordena sus preferencias sobre ese bien y el conjunto de otros bienes dispo-
nibles.
La definición del bien cobra un papel fundamental en la definición de las prefe-
rencias de un consumidor. Definir el bien significa conocerlo, saber sus usos, las
desventajas (o costos) asociados a su consumo; en pocas palabras, conocer los be-
neficios netos de consumirlo. Definir un bien significa definir un conjunto de atri-
butos, o características, de éste que satisfacen una necesidad sobre la cual un con-
2
ETS (2002).
3
Las nociones que se discuten en esta sección son parte de un curso básico de teoría económica, para lo
cual se cuenta con amplia bibliografía. Entre las múltiples referencias posibles, menciono a Varian (2002).
3
sumidor tiene preferencias. La demanda surge así luego de un conocimiento previo

y de una evaluación subjetiva de las ventajas (beneficios) y desventajas (costos).
No tendrán demanda aquellos que no conozcan el servicio o quienes no tengan
capacidad de pago. De ahí la importancia de la difusión de los productos nuevos a
través, por ejemplo, de la publicidad. Podríamos entrar en un círculo vicioso: los
más excluidos de los excluidos que no tienen acceso a información, jamás tendrán
demanda, porque jamás conocerán las bondades del servicio.
La teoría de la demanda del consumidor nos lleva a formular varias interrogantes
para nuestra investigación, entre las cuales queremos mencionar solamente tres. Una
primera interrogante es sobre la definición de TICs: en qué consisten, qué tipo de bien
son, cuál es el conjunto de atributos que se pueden asociar a ellas, si puede identifi-
carse una jerarquización dentro de este conjunto de atributos. Una interrogante adi-
cional indagará sobre el nivel de ingreso necesario para demandar TICs. Finalmente,
se podrá discutir una noción de pobreza digital, en relación a la carencia de TICs.
2. La definición del servicio: Información y Comunicación y TICs
Para hablar de pobreza digital, hablaremos primero de medios digitales de informa-

ción y comunicación, o de las llamadas “tecnologías de información y comunica-
ción”, o TICs, como se las tiende a conocer4. En este trabajo, abordaremos la defini-
ción desde un vector de atributos asociados al uso y consumo de TICs:
• Conectividad. Es necesario un medio de comunicación. Esto incluye los

equipos terminales, así como las redes, sean físicas o inalámbricas. Permiti-
rán satisfacer la necesidad de conectividad los receptores de radio, los apa-
ratos de televisión, los equipos terminales de telefonía, sean fijos o móviles,
las computadoras, que se soportarán en la capacidad de transmisión de in-
formación, sea en contenido (banda ancha vs líneas telefónicas fijas de voz)
o en distancia (televisión o radio).
• Comunicación. Puede ser de una vía o de idea y vuelta. Esto define el tipo de
conectividad y la dimensión del uso de información involucrada. Por ejem-
plo, la televisión brinda información pero no permite el intercambio de in-
formación a menos que se use otro medio.
• Información. A su vez, la información, se divide en la creación, almacena-

miento, difusión, intercambio, y consumo. Lo interesante de la información
es que tiene componentes de bien privado y de bien público. En tanto bien
público, una vez disponible, la información genera beneficios que no son ex-
4
Para definiciones de TICs, revisar Banco Mundial (2002), Nayki (2002), u Orbicom (2003), entre otras
muchas referencias.
4
clusivos, por lo que las personas tendemos a hacer disponible menos infor-
mación de la que sería eficiente.
En este trabajo, entenderemos que la demanda por TICs es una demanda por es-
tos atributos y que puede ser satisfecha mediante el consumo de todos o de un sub
conjunto de los bienes o servicios que proveen estos atributos. La demanda por
TICs hace explícita la demanda por la información y comunicación que ellas permi-
ten. De este modo, no hacen más que mediar la necesidad humana por la informa-
ción misma y por comunicaciones.
3. Marco conceptual sobre la pobreza digital
El concepto de “pobreza digital” es uno que, como tal, no aparece frecuentemente

citado en las discusiones5. El concepto más utilizado es el de “brecha digital” gene-
ralmente entendida como caracterizando las desigualdades en el acceso y uso de
TICs a nivel de hogares o a nivel de países y que es objeto de medición frecuente6.
Frente al concepto de brecha, el concepto de pobreza digital trata de capturar el ni-
vel mínimo de uso y consumo de los diversos atributos de las TICs, así como los ni-
veles de ingreso de los pobladores para hacer efectiva una demanda.
Al introducir el concepto de pobreza digital, estamos afirmando que la preocu-
pación no estará centrada en cualquier información y cualquier comunicación, si-
no en aquella que puede ser almacenada, puesta a disposición, usada y consumida
por medios digitales. Estamos introduciendo así una dimensión específica cual es
la del uso de computadoras u ordenadores de información o de tecnologías de co-
municación digitales que amplían la funcionalidad de los equipos, como los teléfo-
nos móviles a objeto de permitir tal información y comunicación.
Bajo este enfoque, el pobre digital es uno que carece, sea por falta de acceso
–consideración de oferta— o ser por falta de conocimiento de cómo se utiliza o sea
por falta de ingresos –consideraciones de demanda—, de la información y comuni-
cación permitidas por las tecnologías digitales. Las tecnologías serán los medios pe-
ro, al mismo tiempo su disponibilidad será el componente más visible de la deman-
da que puede ser estimada.
De este modo, el pobre digital no será solamente aquel pobre por ingresos o in-
satisfacción de necesidades básicas que no tiene acceso y uso de TICs; el pobre di-
gital puede ser también aquel que, en otras dimensiones no podría ser calificado
como pobre. En consecuencia, podemos encontrar varios tipos de pobres digitales:
5
Una simple búsqueda de la frase en “Google” dio como resultado ninguna referencia de las dos pal-
abras juntas en español, y una referencia en inglés, asociada a “brecha digital”. Búsqueda realizada el
14 de mayo de 2005.
6
Al respecto, ver Orbicom (2003), ALADI (2003), NTIA (1999) y UIT (2003).
5
• Podrán ser aquellos pobres por ingresos, o pobres económicos, que no cuen-
tan con las capacidades mínimas para utilizar las TICs y que, además no
cuentan con la oferta del servicio. La restricción para la utilización de TICs es
doble: de oferta y de capacidades de utilización.
• Podrán ser aquellos pobres por ingresos, o pobres económicos, que no cuen-
tan con la oferta del servicio, aún cuando sí cuentan con las capacidades mí-
nimas para utilizar las TICs. La restricción para la utilización de TICs es de
oferta.
• Podrán ser aquellos pobres económicos que no demandan, aún cuando dis-
pongan de las capacidades mínimas para utilizar las TICs. Precisamente, su
pobreza de ingresos les impide ser parte de la demanda por TICs. La restric-
ción para la utilización de TICs es de demanda.
• Podrán ser aquellos no pobres económicos que no demandan, debido a que

no cuentan con las capacidades mínimas para demandar. Esta pobreza se
manifiesta más claramente como una brecha generacional.
Desde este enfoque, no solamente son pobres digitales los excluidos por ingre-
sos. Pueden ser pobres digitales quienes no utilizan las TICs, sea por falta de oferta
o de capacidad de utilización.
Nuestra discusión lleva a plantear que la pobreza digital puede ser estudiada
desde dos enfoques:
1. El enfoque, que llamaremos tradicional, de mirar el acceso a TICs de los po-

bres por ingresos o por insatisfacción de necesidades básicas, o pobres eco-
nómicos. Los pobres económicos pueden ser pobres digitales debido a ca-
racterísticas de la oferta o de la demanda:
a. Si se trata de un problema de oferta, buscaremos identificar a los pobres

económicos que no cuentan con conectividad. Este es el problema más
estudiado en la literatura que se concentra en cómo erradicar la brecha
de conectividad, o brecha digital, y que busca llevar medios de transmi-
sión, teléfonos, computadoras y conexiones de internet a los centros po-
blados.
b. Si se trata de un problema de demanda, se tratará de aquellos pobres

económicos que tienen fuentes de oferta. Este será un problema básica-
mente urbano, ya que las ciudades en nuestros países cuentan con fuen-
tes de oferta como los telecentros, que hacen innecesario que cada ho-
6
gar cuente con una computadora. El problema de política pública con-

siste en cómo ampliar el uso.
2. El enfoque de estudiar la carencia en TICs, o la falta de literalidad en TICs. Es-

te concepto sería análogo al de analfabeto y, para simplificar, se podría utili-
zar “analfabeto en TICs”, a falta de un mejor término. Esta carencia puede ca-
racterizar tanto a los pobres económicos como a quienes no pueden ser ca-
racterizados como pobres económicos. Para el caso de los pobres económi-
cos, el analfabeto en TICs será claramente un analfabeto, no expuesto a elec-
trodomésticos modernos o a televisión por cable, que no tiene familiares mi-
grantes con quien debe comunicarse. Pero el analfabeto en TICs puede ser
una persona que cubre plenamente sus necesidades, y que podrá ser una
persona mayor, cuyas actividades cotidianas ni lo exponen ni le exigen fami-
liaridad con computadoras o electrodomésticos o tecnología moderna en
general.
Para definir pobre digital, entonces, utilizaremos cuatro variables:
1. Edad. La hipótesis es que cuanto mayor sea la persona, la probabilidad de

ser pobre digital será mayor. Es una manera de medir el capital humano.
2. Educación. La hipótesis es que cuanto mayor sea el nivel de educación, la

probabilidad de ser pobre digital será menor. Es la manera más común de
medir capital humano.
3. Infraestructura disponible. Se considera la radio, televisión de señal abierta,

telefonía fija, telefonía móvil, televisión por cable, computadoras, acceso a
internet.
4. Funcionalidad cumplida. La funcionalidad se refiere a los usos que se da a la

tecnología: desde la mera recepción de información hasta la interacción ple-
na en formas de gobierno electrónico o compras electrónicas, así como la
creación de contenidos.
Si vinculamos estos posibles tipos de pobres digitales con el vector de atributos

asociados a las TICs, se podría plantear la clasificación de la pobreza, o riqueza, di-
gital que observamos en el cuadro 1. En la primera columna se observa el nivel de
conectividad: a mayor nivel de conectividad, menor será el nivel de pobreza digital.
Hemos identificado cuatro niveles, calificados del cero al tres.
7
Cuadro 1: Pobreza Digital
Nivel de Funcionalidad Infraestructura Nivel de Edad

Conectividad educación
III Interacción digital Internet banda Alto Jóvenes

(gobierno y ancha
negocios
electrónicos)
II Mensajería Internet / Medio Jóvenes

electrónica telefonía móvil y no tanto
I Comunicación y Telefonía Bajo, pero alfabeto Mayores

recepción de (fija o móvil)
información
0 Recepción de Radio o televisión Analfabeto Mayores

información
Elaboración Propia
En el esquema propuesto, serán pobres digitales extremos, aquellos con un nivel

de conectividad digital igual a cero. El pobre digital extremo será típicamente una
persona que utiliza las tecnologías para la recepción de información, sea porque no
conoce los usos o porque no cuenta con la oferta de servicios de comunicación, o
porque aún si contara con la oferta, su edad y habilidad de aprender no le permiti-
ría familiarizarse lo suficiente con los equipos como para utilizarlos plenamente.
Serán pobres digitales, aquellos con un nivel de conectividad igual a uno. Los po-
bres digitales cuentan con medios de comunicación, de tal modo que pueden reci-
bir información y pueden comunicarse. Sin embargo, nuevamente, sea por falta de
oferta o por falta de capital humano, o por educación, o reducido nivel de alfabetis-
mo o por ser mayores, su uso de medios digitales es limitado.
No serán pobres digitales quienes estén a los niveles de conectividad II y III. En
estos casos, hay acceso a internet, pero la distinción entre los dos grupos está dada
por la funcionalidad del acceso a internet. Mientras en el nivel II, el uso puede ser
caracterizado como pasivo, en el nivel III, el uso es activo ya que se tiene el conoci-
miento para realizar transacciones o para beneficiarse de aplicaciones de gobierno
electrónico.
La taxonomía no puede ser rígida si busca ser útil. Postulamos que las variables
que permiten flexibilizar la taxonomía son dos: la edad y la pobreza económica. De
un lado, pobres económicos jóvenes en áreas no conectadas (problema de oferta)
no podrán estar a un nivel III. De otro lado, los no pobres mayores difícilmente po-
drán ser clasificados en un nivel III.
Esta discusión puede resumirse en el siguiente gráfico, que trata de introducir al-
gunas de las consideraciones de la dinámica de la clasificación a través de las fle-
chas sobre la derecha en las variables de capital humano. Éstas indican mayor ri-
8
queza digital con mayor nivel de educación, o menor nivel de riqueza digital con
mayor edad.
Gráfico 1: Nivel de pobreza digital
Nivel de
pobreza digital Funcionalidad Capital Humano
Interacción:
“Rico” gobierno electrónico /
negocios electrónicos.
Literalidad (alfabetismo / nivel de educación)

digital
Creación contenidos.
Acceso a internet -
Conectado usuario de correo
electrónico e información.
Uso de computadora.
Edad
Acceso a radio y TV.
Pobre Acceso a comunicación
digital de voz (fija o móvil).
Pobre Sin acceso a medios

de comunicación.
digital Solamente receptores
extremo de radio y televisión.
Elaboración propia
El enfoque utilizado para buscar medir la pobreza digital es uno que se parece
más al de necesidades básicas insatisfechas en la medición de la pobreza económi-
ca que a uno que averigüe el déficit de gasto para comprar una canasta básica. Así,
por ejemplo, será pobre digital extremo el que no satisfaga necesidades de comuni-
cación e información por medios digitales.
El enfoque planteado en el marco conceptual requiere averiguar los usos que se
da a las TICs, de tal modo de averiguar no solamente el componente de conectivi-
dad, que es el más estudiado, sino el componente que muestre qué usos se da a la
conectividad. En otras palabras, si la demanda por TICs es entendida como una de-
manda por los atributos de conectividad, de consumo de información, de poner a
disposición información, o de comunicación, la medición de pobreza digital debe-
rá calcular las dimensiones de cada atributo para cada individuo y averiguar así de
cuánto carece en cada dimensión.
9
Segunda parte: Aplicación para el Perú
6. Un ejercicio de medición de la pobreza digital
Para ilustrar las posibles aplicaciones de este marco conceptual, utilizamos la en-
cuesta peruana de niveles de vida (ENAHO) del año 2003. Para comprender los al-
cances del ejercicio, debemos advertir que la ENAHO recoge información socioeco-
nómica de los hogares, mientras que el marco conceptual propuesto es uno aplica-
ble a individuos y donde el tipo de uso de Internet, y no solamente el acceso, son
importantes para decidir la ubicación de un determinado individuo en la gradiente
de pobreza digital. De este modo, los resultados de este ejercicio no son más que
ilustrativos del tipo de análisis que el marco conceptual permite, ya que solamente
podemos mirar el atributo de conectividad de las TICs pero no los de obtención/di-
fusión de información y/o comunicación.
Hecha esta aclaración, examinemos los resultados obtenidos. Para la clasifica-
ción, solamente seleccionamos los hogares con respuestas completas respecto de la
tenencia y acceso a TICs, con lo que tenemos 17 680 hogares. Este universo será de-
nominado “muestra seleccionada”. Para ubicar nuestra discusión, pensamos conve-
niente conocer los grupos de hogares según su nivel de pobreza. Tanto la muestra
total como la muestra seleccionada fue clasificada según nivel de pobreza por défi-
cit de gasto. Los resultados de la clasificación están en el cuadro 2. La muestra se-
leccionada prácticamente reproduce los resultados sobre pobreza que se encuen-
tran a nivel nacional: aproximadamente 48% de los hogares califican como pobres,
y 18% de los hogares a nivel nacional son pobres extremos, es decir, no cuentan con
los recursos para consumir la canasta básica de alimentos.
Cuadro 2: Pobreza de los hogares del Perú
Nivel de pobreza Muestra seleccionada Muestra total de ENAHO

No. Obs. (%) No. Obs. (%)
Pobre extremo 3 328 18.82 3 424 18.1
Pobre no extremo 5 024 28.42 5 158 27.27
No pobre 9 328 52.76 10 330 54.62
Total 17 680 100 18 912 100
Fuente: ENAHO 2003

Elaboración propia
Con los hogares de la muestra seleccionada, procedimos a realizar la clasifica-

ción de los hogares según nivel de pobreza digital, únicamente de acuerdo al atri-
buto de conectividad discutido en la sección anterior. Los pobres digitales extremos
10
son aquellos hogares que no acceden a comunicaciones de voz ni a cabinas de In-

ternet. Los pobres digitales no acceden a Internet pero sí a comunicaciones de voz.
Los conectados acceden a Internet solamente en cabinas y los “ricos digitales” son
aquellos hogares que acceden a Internet en casa y tienen computadora personal.
Al realizar el ejercicio de clasificación, encontramos que la aplicación estricta de
los criterios podría hacernos perder de vista a un grupo importante de hogares .
Concretamente, el marco conceptual propone una clasificación creciente en conec-
tividad y en uso de TICs, y los hogares del Perú muestran más acceso a Internet por
cabinas que uso de teléfonos. De este modo, si el grupo de los conectados solamen-
te hubiera incluido a quienes teniendo teléfono, acceden a Internet únicamente
por cabina, hubiéramos perdido las características de más del 10% de hogares de la
encuesta y que son hogares que acceden a Internet por cabina pero que no tienen
teléfono8.
En vista de esta característica, procedimos a definir un par de sub grupos dentro
de los conectados, según si tuvieran, o no, cualquier tipo de telefonía. Los “conecta-
dos 1” son aquellos hogares que no tienen teléfonos y que solamente acceden a In-
ternet por cabina. Los “conectados 2” son aquellos que tienen cualquier tipo de te-
léfono, fijo o móvil, y que solamente acceden a Internet por cabina. Los criterios pa-
ra la selección de los grupos se encuentran en el cuadro 3.
Cuadro 3: Criterios de clasificación de los hogares según nivel de pobreza digital

Tiene Tiene Tiene Usa Tiene
radio televisión teléfono Internet por computadora e
cabina Internet en casa
Pobre digital extremo ✗ ✗ ✗

Pobre digital ✗ ✗
Conectado ✗
Conectado 1 ✗ ✓ ✗
Conectado 2 ✓ ✓ ✗
Rico digital ✓
Elaboración propia
El análisis del cuadro 4, que muestra los resultados del agrupamiento, nos da in-
formación muy rica. El primer dato que llama la atención es la importancia de los
pobres digitales extremos ya que más del 68% de los hogares son básicamente re-
7
El documento que describe en detalle la manera que se realizó la aplicación y abunda en la descrip-
ción de los hogares por grupos está disponible a pedido a la autora.
8
Es necesario precisar que la ENAHO no recoge el acceso del hogar a teléfonos públicos.
11
ceptores de información, en términos de las nuevas tecnologías. La segunda obser-

vación corresponde al reducido número de hogares que tienen conexión a Internet
en casa y que no llega al 1% del total de la muestra. En tercer lugar, es importante
notar que solamente uno de cada 4 hogares accede a Internet por cualquier medio.
En cuarto lugar, si bien puede observarse una correlación gruesa entre pobreza eco-
nómica y pobreza digital, la correspondencia no es exacta. Entre los pobres digita-
les extremos, tenemos un 40% de hogares que no son pobres; y entre quienes no ac-
ceden a Internet por ningún medio (los pobres digitales) predominan hogares no
pobres (83%). Finalmente, las características de los conectados 1 llaman la aten-
ción, ya que entre ellos, es decir, quienes accediendo a Internet no tienen teléfono,
la proporción de hogares pobres económicos (33.45%) es mayor que entre los po-
bres digitales (16.07%). Volveremos luego sobre estas observaciones.
Cuadro 4: Nivel de pobreza digital y pobreza económica de los hogares del Perú
Pobreza económica
Pobreza digital No. de Obs. (%) Pobre Pobre no No

Extremo Extremo pobre
Pobre digital extremo 12 198 68.99 26.37 32.64 40.98 100

96.66 79.26 53.59
Pobre digital 1 375 7.78 0.58 15.49 83.93 100
0.24 4.24 12.37
Conectado 4 020 22.74 2.56 20.62 76.82 100
3.09 16.5 33.1
Conectado 1 2 281 12.9 4.47 28.98 66.55 100
3.06 13.16 16.27
Conectado 2 1 739 9.84 0.06 9.66 90.28 100
0.03 3.34 16.83
Rico digital 87 0.49 0 0 100 100
0 0 0.93
Total 17 680 100 3 328 5 024 9 328
18.82 28.42 52.76 100
100 100 100
Fuente: ENAHO 2003

Elaboración propia
Las características de los grupos

Es importante mirar con detenimiento las características de los diferentes grupos.
Miraremos primero las características demográficas de los hogares y sus miembros.
12
Luego, examinaremos las características de la infraestructura y geografía y final-

mente, las características económicas.
LAS CARACTERÍSTICAS DEMOGRÁFICAS

El gráfico 2 contiene la composición etárea del hogar. Llama la atención que entre
los conectados, predominen los jóvenes entre 13 y 28 años, muy por encima del
promedio nacional y de los ricos digitales.
Gráfico 2: Número promedio de miembros del hogar según edades
2.50
2.00
1.50
1.00
0.50
0.00
Pobre digital Pobre digital Conectado 1 Conectado 2 Rico digital Total
extremo Nacional
No.de niños (menores de 13 años)

No.de adolescentes - jóvenes (13-28 años)
No.de adultos (29-49 años)
No.de adultos mayores (de 50 a más años)
Fuente: ENAHO 2003

Elaboración propia
Un factor que marca una diferencia importante entre grupos es la presencia de

analfabetos en el hogar. Notemos primero que más de la mitad de los hogares del
Perú tiene por lo menos un miembro analfabeto. Entre grupos, la gradiente es cla-
ramente negativa, es decir, cuanto menos conectado esté el hogar, mayor será la
proporción de hogares que tengan por lo menos un miembro analfabeto, lo que se
observa en el gráfico 3.
13
Gráfico 3: Analfabetismo en el hogar
% 80 75.86
70.73
70 64.76 62.11
61.11
55.64
60
50 44.36
35.24 37.89
38.89
29.27
40
30 24.14
20
10
0
extremo Nacional
Fuente: ENAHO 2003 Ningún analfabeto en el hogar

Elaboración propia Con al menos un analfabeto en el hogar
Fuente: ENAHO 2003

Elaboración propia
Gráfico 4: Máximo nivel de educación alcanzado por algún miembro del hogar
Total Nacional
Rico digital
Conectado 2
Conectado 1
Pobre digital
Pobre digital extremo
%
0 10 20 30 40 50 60
Sin nivel Inicial Primaria incompleta
Primaria completa Secundaria incompleta Secundaria completa
Superior no universitaria incompleta Superior no universitaria completa Superior universitaria incompleta
Superior universitaria completa Post-grado universitario
Fuente: ENAHO 2003

Elaboración propia
14
Como contraste al dato de analfabetismo, mostramos, en el gráfico 4, el nivel má-

ximo de educación alcanzado por algún miembro del hogar. El dato más llamativo
es que prácticamente no hay diferencia entre los pobres digitales y los conectados
1, ya que predominan los hogares donde el máximo nivel de educación alcanzado
por algún miembro es la secundaria completa. En los hogares conectados 2 y los ri-
cos digitales predominan los hogares que han completado la educación superior.
El nivel de educación alcanzado por el jefe del hogar también difiere entre gru-
pos, como observamos en el gráfico 5. Si bien predomina la secundaria completa
entre los pobres y conectados, entre los conectados 1, tenemos muchos jefes de ho-
gar que solamente han cursado la educación primaria o algunos grados de ella.
Gráfico 5: Nivel de educación del jefe de hogar
Total Nacional
Rico digital
Conectado 2
Conectado 1
Pobre digital
Pobre digital extremo
%
0 5 10 15 20 25 30 35 40 45
No sabe/No Responde Sin nivel

Inicial Primaria incompleta
Primaria completa Secundaria incompleta
Secundaria completa Superior no universitaria incompleta
Superior no universitaria completa Superior universitaria incompleta
Superior universitaria completa Post-grado universitario
Fuente: ENAHO 2003

Elaboración propia
15
INFRAESTRUCTURA Y GEOGRAFÍA
Este análisis ayuda a distinguir cuán importantes son las condiciones de oferta en
el nivel de pobreza digital.
El nivel de acceso a servicios públicos en general es bastante limitado entre los
pobres digitales extremos. Los conectados están en promedio peor que los pobres
digitales y los ricos digitales tienen acceso pleno al resto de servicios públicos. El
gráfico 6 contiene estas comparaciones.
Gráfico 6: Acceso a servicios públicos en los hogares
97.82 99.65 100 100 100

% 100 91.85 93.5
89.6 91.2
84.87
90 79.09
80 68.13
66.39
70 59.25
53
60
47
50 42
40
25
30
20
10
0
extremo Nacional
Hogares con electricidad

Hogares con agua potable conectados a red pública
Hogares con desague conectados a red pública
Fuente: ENAHO 2003

Elaboración propia
Respecto de la composición urbano-rural, que se observa en el gráfico 7, desta-

camos dos características. De un lado, predominan los hogares urbanos dentro de
los pobres digitales. De otro lado, entre los hogares conectados 1, más del 10% co-
rresponde a áreas rurales.
Respecto de las regiones geográficas, lo primero que debe decirse es que en el Pe-
rú son muy marcadas, siendo la costa la de mayor desarrollo relativo que el resto de
regiones, la sierra la más accidentada y la selva, la más extensa y que exhibe mayo-
res dificultades de comunicación. Los pobres extremos digitales viven mayoritaria-
mente en la sierra, mientras que los pobres digitales están concentrados en la cos-
ta. Más de la mitad de los conectados 1 viven en la costa, pero más de un tercio vi-
ve en la sierra. Nuevamente, los conectados 2 y los ricos digitales exhiben la gra-
diente esperada, con un amplio predominio de los hogares que viven en la costa.
16
Gráfico 7: Hogares por zona urbano y rural
95.35 97.93 98.85

% 100
86.06
90
80 60.02
70 56.22
60 39.98
43.78
50
40
30 13.94
20 4.65 2.07
1.15
10
0
extremo Nacional
Urbano Rural
Fuente: ENAHO 2003

Elaboración propia
Gráfico 8: Hogares por ubicación geográfica
% 80.0 75.9
69.1 69.1
70.0
60.0
49.2 50.2
50.0 42.1
38.4
35.4
40.0
28.0
30.0 22.8 19.1 20.6 16.1 19.5
20.0 11.8 14.4
10.3 8.1
10.0
0.0
extremo Nacional
Costa Sierra Selva
Fuente: ENAHO 2003

Elaboración propia
17
LAS CARACTERÍSTICAS ECONÓMICAS

Respecto de la actividad principal del jefe de familia (gráfico 9), los pobres digitales ex-
tremos se dedican principalmente a la agricultura actividad agropecuaria, mientras
que los ricos se dedican a las actividades de servicios. El dato a observar aquí es que
entre los pobres digitales predominan los desempleados, mientras que entre los co-
nectados predominan los jefes de hogar dedicados a las actividades de servicios. Se
encuentra una importante proporción de hogares con el jefe del hogar desempleado
entre los conectados 2.
Gráfico 9: Principal actividad económica del jefe de hogar
% 60
57.12
50
40.23 42.81
40
14.72
28.51
30 27.03 6.9
26.11
15.91
19.05 20.65 13.35
9.43 14.56 18.39
20 16.73
8.67 13.79 11.9
7.49 11
8.73 8.29 7.94
10 5.89
4.78
0
extremo Nacional
Agropecuario Desempleado o inactivo Comercio

Servicios Industria Transp. y com.
Construcción Restaurantes y hoteles Hogares
Minería Electr., agua y gas
Fuente: ENAHO 2003

Elaboración propia
En el gráfico 10, tenemos el nivel promedio de ingresos para cada grupo y la pro-
porción del gasto dedicado a gastos de transportes y comunicaciones. Los resultados
para los pobres extremos y para los ricos son obvios: mayores niveles de ingresos es-
tán asociados a proporciones mayores dedicadas al gasto en transportes y comuni-
caciones. Lo que llama la atención es cuanto se parecen los pobres y los conectados
2, ambos mostrando niveles de ingreso y proporción de gasto mayores que el total
nacional.
18
Gráfico 10: Ingreso total mensual promedio y ratio de Gastos en transporte y comunicaciones
sobre gasto total por hogar
7,336.8
8000 0.18
0.16
6000 0.14
0.12
2397 0.10
4000 1,831.0
1,106 0.08
744.9 1,376.9 0.06
2000 0.04
0.02
0 0.00
extremo Nacional
Ingreso total mensual
Ratio Gasto Transp. y Com. por Gasto total
Fuente: ENAHO 2003

Elaboración propia
RESULTADOS ECONOMÉTRICOS
Del examen de los datos mostrados, la diferencia entre los pobres extremos y los ri-
cos son muy claras y atribuibles a los factores que tienden a explicar la pobreza eco-
nómica: nivel de educación, ingresos, actividad económica principal, condición ur-
bana, etc. Lo interesante de los datos de hogares en el Perú es la diferencia entre los
pobres y los conectados, que son muy parecidos casi en todo excepto en el acceso a
Internet. Por ello, tratamos de explicar la probabilidad de que un hogar se encuen-
tre en cualquiera de los dos grupos, según el conjunto de variables analizadas y que
responden al marco conceptual.
El listado de variables explicativas consideradas, la forma de medirlas y el signo
esperado se encuentra en el cuadro 5. El nivel de pobreza económica es aproxima-
do tanto mediante el ingreso mensual del hogar, como del número de perceptores
de ingresos en el hogar, así como si el jefe de hogar se dedica, o no, a las actividades
de servicios. Esperamos que cuanto menor sea el nivel de pobreza, mayor sea la
probabilidad de acceder a Internet.
En el marco conceptual, establecimos que una de las variables más importantes
para explicar el nivel de conectividad de un individuo era su nivel de educación, y
éste es uno de los componentes del capital humano del individuo. En este ejercicio,
nos aproximamos al capital humano del hogar con la inclusión de variables que in-
dican diferentes dimensiones de éste. Como indicamos, el stock se aproximará con
el tamaño de la familia, la calidad con el nivel de educación alcanzado por el miem-
19
bro con mayor educación y por la presencia de analfabetos. En el marco concep-

tual, también hicimos énfasis en la edad para explicar el nivel de pobreza digital por
lo que usamos dos variables: el ratio del número de jóvenes en el hogar, es decir, los
miembros entre 13 y 28 años, y la edad del jefe de familia. Finalmente, también in-
cluimos el género predominante mediante el ratio de varones. Las variables de ca-
pital humano influyen positivamente en la probabilidad de acceso a Internet, ex-
cepto por la edad del jefe de familia.
La oferta de Internet viene indicada de dos maneras. De un lado, identificamos
la condición rural o urbana de los hogares. La hipótesis es que los hogares urbanos
cuentan con mayor oferta de servicios de telecomunicaciones que los hogares rura-
les. De otro lado, ubicamos al hogar según si vive en la costa, sierra o selva, siendo
la costa la de mayor oferta de servicios públicos en general. No contamos con una
variable confiable para indicar si el hogar tiene oferta de Internet9.
Finalmente, tuvimos que introducir tres variables de control para decantar el
efecto que tiene la falta de tenencia de teléfonos sobre los hogares que tienen acce-
so a Internet por medio de cabinas. De la información recogida en la caracteriza-
ción demográfica, observamos que los conectados 1 son más pobres que los conec-
tados 2 y que los pobres digitales, además exhiben otras características demográfi-
cas distintas, como el número de jóvenes y la edad del jefe de familia. Estas diferen-
cias influían negativamente en la especificación del modelo, por lo que fue necesa-
rio controlar por su presencia10.
9
Se hizo un ejercicio que identificó si el distrito del hogar dispone de cabina o no, asignando dicha con-
dición tanto a las capitales de distrito, provincia y departamento. Tanto por haber sido construido atribu-
yendo una condición, en lugar de corroborándola, y porque los resultados fueron muy pobres, se optó por
no considerarla en el modelo final.
10
En lugar de dos grupos claramente definidos, los pobres y los conectados, ambos con teléfono, la pre-
sencia de conectados sin teléfono, daba lugar a un tercer grupo cuya probabilidad de ocurrencia no esta-
ba explícitamente contemplada: aquellos que acceden a cabinas, dado que no tienen teléfono.
20
Cuadro 5: Resumen de Variables, indicadores y signo esperado
Variable teórica Variable Indicador Signo esperado
Variable Explicada
Hogar Probabilidad de 0 = El hogar es pobre digital

conectado que un hogar sea
“conectado” 1 = El hogar es conectado
Variables Explicativas
Nivel de ingresos Ingreso total neto
mensual del hogar +
Actividad económica Servicios como principal actividad
económica del jefe de hogar:
0 = Hogar con ningún miembro
Pobreza económica
analfabeto +
1 = Hogar con al menos un miembro
analfabeto
Número de percep- Número de perceptores
tores de ingresos de ingresos en el hogar +
Tamaño de stock Número de miembros del hogar +
Edad Edad del jefe de hogar -
Ratio número de adolescentes y
jóvenes (13-28 años) sobre el total +
de personas que habitan el hogar.
Capital humano Género Ratio número de varones
sobre el total de personas +
que habitan el hogar.
Calidad Presencia de analfabetismo en el hogar:
0 = Hogar con ningún miembro
analfabeto -
1 = Hogar con al menos un miembro
analfabeto
Máximo nivel de estudio alcanzado

por algún miembro del hogar +
Oferta Zona 0 = Rural
1 = Urbano +
Región 1 = Selva 2 = Sierra 3 = Costa +
Nivel de ingresos del hogar si se tiene teléfono celular -
Variables de control
Nivel de ingresos del hogar si se tiene teléfono fijo -
Zona (urbana o rural) si el hogar de la costa
tiene algún tipo de teléfono -
Elaboración propia
La matriz de correlaciones entre las variables se encuentra en el cuadro 6. En ge-

neral, las relaciones entre las variables son relativamente débiles, excepto por la al-
ta correlación entre las variables de control y el ingreso, pero que no afecta el su-
puesto de ausencia de multicolinealidad del modelo11.
11
Se probó mediante regresiones parciales entre las variables explicativas.
21
22
Cuadrp 6: Matriz de Correlaciones
Ingreso total
neto mensual
del hogar
Servicios
como princi-
pal actividad
económica
del hogar
Número de
perceptores
de ingresos
en el hogar
Número de
miembros
del hogar
Edad del jefe
de hogar
Ratio No. ado-
lescentes sobre
el total de
personas que
habitan el hogar
Ratio No. varo-
nes sobre el
total de
personas que
habitan el hogar
Presencia de
analfabetismo
en el hogar
Máximo nivel
de estudio
alcanzado por
algún miem-
bro del hogar
Zona
Región
Nivel de
ingresos si se
tiene teléfono
celular
Nivel de
ingresos si se
tiene teléfono
fijo
Zona si se
tiene algún
tipo de
teléfono
en la costa
Ingreso total neto

mensual del hogar 1
Servicios como principal

actividad económica 0.1827 1
del jefe de hogar
Número de perceptores
de ingresos en el hogar 0.3385 0.0434 1
Número de miembros
del hogar 0.1557 -0.0184 0.5068 1
Edad del jefe de hogar 0.0596 -0.1264 0.1738 -0.0653 1
Ratio No. adolescentes

sobre el total de personas 0.0591 0.0176 0.2084 0.1525 -0.2676 1
que habitan el hogar
Ratio No. varones sobre
el total de personas -0.0188 0.0007 -0.0194 -0.0589 -0.0599 0.1201 1
que habitan el hogar
Presencia de
analfabetismo -0.1724 -0.1285 -0.0057 0.2739 0.024 -0.1581 -0.1014 1
en el hogar
Máximo nivel de estudio
alcanzado por algún 0.4833 0.3382 0.3289 0.1842 -0.0921 0.1976 -0.0007 -0.3247 1
miembro del hogar
Zona 0.3289 0.2099 0.2176 -0.0057 -0.0139 0.0918 -0.0426 -0.2954 0.4737 1
Región 0.2039 0.0364 0.1524 -0.0331 0.0713 -0.0078 -0.0323 -0.1385 0.1804 0.3029 1
Nivel de ingresos
si se tiene 0.7238 0.1126 0.1208 0.0226 0.0198 0.0116 -0.0185 -0.086 0.2495 0.1482 0.13 1
teléfono celular
Nivel de ingresos
si se tiene 0.8105 0.1334 0.2233 0.0642 0.0954 0.015 -0.0466 -0.1538 0.3891 0.258 0.1657 0.6496 1
teléfono fijo
Zona si se tiene algún
tipo de teléfono 0.394 0.1089 0.1907 0.0345 0.088 0.0179 -0.0464 -0.1847 0.3365 0.3365 0.4332 0.3315 0.5008 1
en la costa
Los resultados econométricos del modelo Probit, que explica la probabilidad que
un hogar esté conectado, muestran los resultados esperados, y se exhiben en el cua-
dro 712. Lo más interesante está en la última columna que da cuenta de los efectos
marginales, es decir, si el valor de la variable explicativa aumenta en uno por cien-
to, en cuánto aumenta la probabilidad de estar conectado. El efecto marginal de
magnitud más importante está dado por la importancia relativa de los jóvenes en la
familia, seguido en importancia por uno de los indicadores de oferta, cual es la re-
gión geográfica. La presencia de analfabetos en el hogar reduce la probabilidad de
estar conectado, así como la importancia de los varones en la familia, lo que resul-
ta contraintuitivo. El signo de las variables de control es negativo, indicando que si
se tiene teléfono, la probabilidad de acceder a Internet por cabinas es menor al au-
mentar el ingreso. En otras palabras, parece que las características de la oferta en el
Perú hacen que la conectividad de los pobres económicos se logre con el acceso a
Internet en cabinas en sustitución de los teléfonos.
Conclusiones y perspectivas
En este documento, hemos discutido las nociones de pobreza y TICs, con el objeti-
vo de proponer un concepto de pobreza digital que permita luego estimar el nivel
de pobreza digital. Nuestra preocupación tiene por objetivo último el diseño de po-
líticas efectivas para reducir la pobreza digital, tal como la definimos. Hemos toma-
do como un dato la importancia de las TICs para el desarrollo y la superación de la
pobreza económica.
Nuestra discusión comenzó con las nociones básicas de la demanda del consu-
midor, que ponen en el centro del análisis la disponibilidad de ingresos y el conoci-
miento que se pueda tener del bien o servicio cuya demanda se desea estimar. De
ahí que el entendimiento de las TICs como bienes y servicios multidimensionales,
con tres atributos básicos es fundamental. Los tres atributos definidos son: conec-
tividad, comunicación e información. Cada uno de estos atributos puede, a su vez,
aproximarse con diferentes variables, que serán útiles cuando se intente medir la
pobreza digital.
La pobreza digital es definida así como una carencia en TICs, en el acceso y uti-
lización de la información y comunicación que las tecnologías permiten. Así defini-
da, la pobreza digital puede ser característica de cualquier segmento de la pobla-
ción, sea o no pobre económico. Definimos así tres tipos de causas para la pobreza
digital: por oferta, es decir, falta de acceso a conectividad –uno de los atributos de
las TICs—; por falta de demanda, que recoge claramente un problema de ingresos
inadecuados; y por falta de necesidad o capacidad, que recoge el problema de los
12
Una explicación sencilla del modelo puede encontrarse en Kennedy (1994).
23
Cuadro 7: Probabilidad de que un hogar sea "Conectado" y no "pobre digital"

(0 = Pobre digital y 1 = Conectado)
Variables Coeficiente Efecto Marginal
dF/dx
Ingreso total neto mensual del hogar 0.0002166 0.0000568

(0.0000284)
Servicios como principal actividad económica 0.2002463 0.0497319

del jefe de hogar (0.0566007)
No. de perceptores de ingresos en el hogar 0.1040731 0.0272861

(0.023945)
No. de miembros del hogar 0.1162496 0.0304786

(0.0137486)
Edad del jefe de hogar -0.0043565 -0.0011422

(0.0016341)
Ratio No. de adolescentes y jóvenes sobre el 1.412318 0.3702852

total de personas que habitan el hogar. (0.0932168)
Ratio No. de varones sobre el total de personas -0.3174351 -0.0832259

que habitan el hogar. (0.0904497)
Presencia de analfabetismo en el hogar -0.2428592 -0.0656798

(0.0488157)
Máximo nivel de estudio alcanzado por 0.1463263 0.0383642

algún miembro del hogar (0.0131151)
Zona 0.2003845 0.0565429

(0.0890014)
Región 0.5498609 0.1441639

(0.0448043)
Nivel de ingresos del hogar si se tiene -0.0001654 -0.0000434

teléfono celular (0.0000217)
Nivel de ingresos del hogar si se tiene teléfono fijo -0.000204 -0.0000535

(0.0000233)
Zona urbana en costa si se tiene algún tipo de -1.309092 -0.378221

teléfono (0.0713144)
Constante -2.245768
(0.195478)
No. de Obs. 5,395
Pseudo R2 0.2678
Tasa de predictibilidad del modelo 80.59%
Test de bondad de ajuste 0.8069
Los errores estándar están indicados entre paréntesis.
24
no pobres que no acceden o usan sea por edad o por literalidad inadecuada. Cada
tipo de pobreza digital obligará a pensar en diferentes políticas públicas para su re-
medio.
El enfoque utilizado para buscar medir la pobreza digital es uno que se parece
más al de necesidades básicas insatisfechas en la medición de la pobreza que a uno
que averigüe el déficit de gasto para comprar una canasta básica. En esa medida, se-
rán pobres digitales quienes ni tengan disponible ni usen los medios digitales de in-
formación y comunicación y estarán conectados, en diferentes niveles, quienes sí.
El enfoque planteado en el marco conceptual requiere averiguar los usos que se
da a las TICs, de tal modo de averiguar no solamente el componente de conectivi-
dad, que es el más estudiado, sino el componente que muestre qué usos se da a la
conectividad. En otras palabras, si la demanda por TICs es entendida como una de-
manda por los atributos de conectividad, de consumo de información, de poner a
disposición información, o de comunicación, el ejercicio empírico que hemos po-
dido hacer con la ENAHO peruana solamente investigó uno de los atributos de la
demanda de TICs, es decir, el atributo de conectividad.
En esta aplicación, lo digital ha quedado resumido en el acceso a Internet en tan-
to medio digital de transmisión de información y comunicación por excelencia. Por
limitaciones de datos, ha quedado fuera del análisis el acceso y uso de telefonía mó-
vil digital y por limitaciones absolutas en la oferta, también la televisión digital.
En los datos de Perú, llama la atención que dos tercios de los hogares califiquen
como pobres extremos digitales, en contraste a un 18% de los hogares que califican
como pobres extremos económicos. Llama también la atención que la pobreza di-
gital extrema sea un fenómeno importante entre los no pobres económicos, lo que
exige estudiar maneras de integrar más activamente a estos grupos.
Una de las observaciones más interesantes de este estudio es la importante pro-
porción de hogares que no tienen teléfonos y acceden a Internet por cabinas. La
gradiente planteada en el marco conceptual encuentra un paréntesis en esta obser-
vación. Una posible explicación está en la baja penetración telefónica en el Perú
que parece convertir a las cabinas de Internet en el medio que sustituye las necesi-
dades de comunicación y de entretenimiento de las personas, particularmente de
los miembros más jóvenes de los hogares. Esto es particularmente relevante para
los pobres económicos, quienes recurren a las cabinas como medio para superar
sus necesidades de comunicación. La sustitución de teléfonos por cabinas de Inter-
net es válida cuando en el hogar predominan los miembros jóvenes, y con un jefe
de familia relativamente joven. El efecto se mitiga si hay analfabetos en el hogar.
Las perspectivas de investigación que se abren a partir de este ejercicio explora-
torio son múltiples. Desde los datos de los hogares, está el estudio más detallado de
25
las características de cada grupo, particularmente de los pobres digitales extremos,

de tal modo de poder identificar políticas más enfocadas a los limitantes específi-
cos y que puedan ser más efectivas en superarla. Por otro lado, está la aplicación ad
hoc del marco conceptual, desde la realización de una encuesta que averigüe los
usos de lo digital en los individuos, sea a través de Internet o a través de la telefonía
móvil. Un estudio profundo de para qué se usa, cuánto tiempo, qué aplicaciones,
los mecanismos de aprendizaje de las personas y las demandas que información y
comunicación que el uso refleja sería un paso adelante para el diseño de políticas
que superen la pobreza digital.
26
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VARIAN, Hal (2002). Microeconomía Intermedia. Antoni Bosch, Barcelona.
27
POBREZA DIGITAL:
Los nuevos escenarios

de mercado
en América Latina
Judith Mariscal con Carla Bonina y Julio Luna
Los nuevos escenarios de mercado
en América Latina
Judith Mariscal
CENTRO DE INVESTIGACIÓN Y DOCENCIA ECONÓMICAS - CIDE
Carretera México-Toluca 3655, Col. Lomas de Santa Fe, 01210 México, DF
Directora del Telecom-CIDE
judith.mariscal@cide.edu
Julio Luna
Asistente de Investigación del Telecom CIDE
juliocesar.luna@cide.edu
Carla Marisa Bonina

Coordinadora de Desarrollo Académico Telecom-CIDE
carla.bonina@cide.edu
Resumen
Este documento analiza el papel del mercado en la expansión de la red en América

Latina. Aún cuando las políticas de acceso universal han logrado cierto éxito en
combatir la brecha digital, el tema del acceso masivo a los servicios de TICS apare-
ce más directamente relacionado con la regulación del sector y con el grado de
competencia que impera en el sector. Se presenta el proceso de expansión en Amé-
rica Latina de los dos grandes operadores, Telefónica de España y Teléfonos de Mé-
xico, como un resultado de políticas regulatorias implementadas en los países de
origen. Se evalúa el desempeño del sector después de las reformas implementadas
en la región, así como el papel de la telefonía móvil como propulsor del acceso a
segmentos de la población previamente no atendidos. Y, finalmente al dar cuenta
de este nuevo contexto de mercado y tecnológico, se sugiere la necesidad de gene-
rar políticas que conviertan los nuevos retos en oportunidades para incentivar la ex-
pansión de las redes a zonas no atendidas. En este sentido se identifican líneas de
investigación a seguir que contribuyan a enriquecer el diseño de las políticas regu-
latorias en este nuevo escenario.
1
LOS NUEVOS ESCENARIOS DE MERCADO EN AMÉRICA LATINA
Introducción
Este documento analiza el papel del mercado, la competencia y su regulación en la

expansión de la red en América Latina. Aún cuando los programas de acceso uni-
versal que se han implementado en la región han logrado diversos grados de éxito
en combatir la brecha digital (García Murillo y Kuerbis 2004), el tema del acceso ma-
sivo a los servicios de tecnologías de información y comunicaciones (TICs) aparece
más directamente asociado con la regulación del sector, el desarrollo del mercado y
con el grado de competencia que impera en el sector.1
Los países en desarrollo han enfrentado el reto de expandir el acceso a la red de
telecomunicaciones a través de dos tipos de políticas. La primera busca crear un
mercado competitivo que estimule la inversión, disminuya las tarifas y con ello pro-
mueva el acceso a las TICs. La segunda política pone énfasis en el papel directo del
sector público por entregar acceso a la población a través de programas subsidia-
dos.
Estos dos tipos de política reflejan la necesidad de combatir dos fenómenos, que
el Banco Mundial ha denominado como la brecha de mercado y la brecha de acce-
so. La brecha de mercado se refiere a la diferencia entre el nivel de penetración que
puede ser alcanzado bajo condiciones de mercado no óptimas y el nivel que puede
ser alcanzado bajo condiciones óptimas. La brecha de acceso es aquella que existe
ante las fallas inevitables de mercado en donde ciertos grupos de la población no
son atendidos porque no es rentable su acceso.
Este documento analiza el papel del mercado en la expansión de la red en Amé-
rica Latina. Ha pasado más de una década desde que los gobiernos latinoamerica-
nos pusieron en marcha una reforma pro mercado dentro de su sector de las tele-
comunicaciones. En general, estas reformas han contribuido a promover la adop-
ción tecnológica, expandir el acceso del servicio y disminuir sus costos. Aún así, los
modelos regulatorios adoptados en la región todavía no han logrado alcanzar ca-
balmente los objetivos planteados durante estos procesos; en especial la falta de ac-
ceso a TICs continúa siendo un problema significativo para los segmentos con me-
nores recursos de la población. Más aún, si bien los objetivos más generales de de-
sarrollo del sector continúan siendo los mismos, la innovación tecnológica y el con-
texto de mercado han modificado los escenarios sustancialmente. Estos cambios
ponen a los modelos tradicionales bajo crecientes presiones y nuevos retos.
En términos de mercado, hoy en día, la región experimenta la consolidación de
los mismos dos grandes actores que compiten entre sí en prácticamente todos los
países de América Latina. Mientras que la empresa española Telefónica consolidó
una fuerte posición en muchos países de la región desde mediados de los años no-
1
Por ejemplo, véase Li & Xu (2002) y Wallsten (2000) al respecto.
2
venta, la firma mexicana Telmex y su afiliada América Móvil han desarrollado re-
cientemente una fuerte política de adquisiciones dentro del campo de la telefonía
local, así como en el sector de la telefonía móvil. Ello plantea serias preocupaciones
respecto al futuro de la competencia en la región. Los actuales modelos de regula-
ción aún se encuentran intentando ajustarse a las mejores prácticas de un esquema
que considera que el sector puede funcionar acercándose a un grado cada vez ma-
yor de competencia con un gran número de operadores. La realidad nos enfrenta a
una situación distinta, no sólo a una concentración de mercado sino a la eminente
presencia de un duopolio regional. Si bien los operadores ya se encuentran imple-
mentando estrategias corporativas en este nuevo contexto, los reguladores no pare-
cen haber ajustado sus políticas ante este escenario.
Por otra parte, la innovación tecnológica ha traído consigo un desarrollo desigual
de los diferentes segmentos del mercado en donde la telefonía móvil ha cobrado un
papel preponderante en la región. Actualmente, entre la población de menores re-
cursos, la telefonía móvil representa el principal medio de acceso a las telecomuni-
caciones. La convergencia tecnológica presenta la posibilidad de ofrecer servicios
similares a través de diversos medios; la regulación de tecnologías asociadas a un
servicio debe ser re-evaluada.
La primera sección del documento presenta el proceso de expansión de los dos
grandes operadores hacia América Latina como un resultado de políticas regulato-
rias implementadas en los países de origen. La segunda sección evalúa el desempe-
ño del sector después de las reformas implementadas en la región mientras que la
tercera examina el papel de la telefonía móvil como propulsor del acceso a segmen-
tos de la población previamente no atendidos. Y, finalmente al dar cuenta de este
nuevo contexto de mercado y tecnológico, se sugiere la necesidad de generar polí-
ticas que conviertan los nuevos retos en oportunidades para incentivar la expan-
sión de las redes a zonas no atendidas. En este sentido se identifican líneas de in-
vestigación a seguir que contribuyan a enriquecer el diseño de las políticas regula-
torias en este nuevo escenario.
1. La expansión de Telefónica y América Móvil2
Las reformas al sector de telecomunicaciones llevadas a cabo en los años noventa

en España y en México coincidieron en favorecer la creación de dos grandes empre-
sas con una incuestionable posición en todos los segmentos de este mercado. La es-
trategia implementada en ambos casos fue el resultado de una política que busca-
ba la creación de Campeones Nacionales y el éxito de estas políticas constituyó el
sustento de la internacionalización de estas compañías.
2
Esta sección está basada en Mariscal & Rivera (2005).
3
En el caso de España, con la inminente apertura al Mercado Común Europeo, el

gobierno español implemento una política de apoyo a Telefónica para que pudiera
enfrentar la competencia. Sin embargo, las telecomunicaciones españolas eran de
las más atrasadas de Europa, por lo que era previsible que Telefónica fuera absorbi-
da por los mayores operadores europeos o, en el mejor de los casos, que pudiera de-
sempeñar tan sólo un papel subordinado dentro de las telecomunicaciones euro-
peas integradas. Con el fin de adelantarse a esta posibilidad, las autoridades espa-
ñolas eligieron transformar a Telefónica en un Campeón Nacional.
El objetivo de construir un Campeón Nacional fue reiterado como un objetivo
específico de la política de telecomunicaciones en el documento “Líneas estratégi-
cas de las políticas de telecomunicaciones para el periodo de transición”. Aquí se
afirma la necesidad “de reforzar a los operadores nacionales para hacer frente a la
competencia de operadores de otros países” y propone favorecer el desarrollo tec-
nológico e industrial del sector nacional de las telecomunicaciones.
Cuadro 1.1: Posicionamiento mundial de Telefónica por servicios

Grupo Telefónica - Por servicio en 2003
Telefonía
País Telefonía Larga Móvil Internet Datos Telefonía
Local Distancia Pública
España ✓ ✓ ✓ ✓ ✓ ✓
Argentina ✓ ✓ ✓ ✓ ✓ ✓
Brasil ✓ ✓ ✓ ✓
Chile ✓ ✓ ✓
México ✓ ✓ ✓ ✓ ✓
Perú ✓ ✓ ✓ ✓ ✓ ✓
Fuente: elaboración propia sobre datos del sitio Web de Telefónica y lo informado por la empresa.
Participación de mercado en países selectos

País Líneas Fijas Suscriptores de móviles
España 52,3% 52,8%
Argentina 55,8% 24,4%
Brasil 33,7% 20,9%
Chile 73,5% 29,8%
México - 9,2%
Perú 99,6% 55,1%
Fuente: elaboración propia sobre datos del sitio Web de Telefónica. Incluye la compra reciente de las operaciones
móviles de Bellsouth en América Latina anunciada en marzo de 2004. El cuadro no incluye otras operaciones me-
nos importantes de la firma dentro de América Latina.
4
El marco regulatorio estableció una generosa política de precios junto con una
política crediticia de “dinero barato” y la decisión de no distribuir los dividendos.
Durante la primera mitad de la década de 1990, la política de precios estuvo dirigi-
da al financiamiento de la modernización de la compañía y a re-balancear las tari-
fas. Telefónica se benefició del apoyo del gobierno español a través de mecanismos
sólidos de financiamiento3. Telefónica fue adquiriendo empresas con poder de mer-
cado y con períodos de exclusividad en Argentina, Chile, Perú y Brasil (ver cuadro
1.1). En estos países las reformas se dieron en un contexto de crisis fiscal que con-
ducían a priorizar los ingresos fiscales sobre la creación de un ambiente competiti-
vo, con la consiguiente creación de ventajas para los compradores. El proceso de
adquisiciones abrió a la empresa un mercado exclusivo en América Latina que, en
términos de número de consumidores, era mucho más alto que el mercado espa-
ñol. Estos nuevos mercados poseían un importante potencial de crecimiento, ya
que la densidad telefónica era en extremo baja y la proximidad entre los tres nuevos
mercados facilitaba aprovechar el alcance y las economías de escala.
En el caso de México, en 1990 y como una pieza fundamental del programa de
modernización del país, Telmex fue privatizada y vendida como una empresa inte-
grada verticalmente. Lograr una privatización exitosa significaba superar todos los
obstáculos políticos y económicos al que se enfrentaron los hacedores de política.
Una empresa integrada verticalmente servía al propósito de satisfacer las deman-
das de los actores clave en el sistema: el sector privado nacional y el sindicato quie-
nes cabildearon en contra de la desintegración de la empresa y favorecieron la crea-
ción de un Campeón Nacional. Además, los encargados de elaborar las políticas
consideraron que separar a Telmex llevaría más tiempo, en un momento en que el
tiempo resultaba un factor crucial para determinar el éxito del programa de moder-
nización. Telmex fue fortalecida financieramente haciéndola atractiva para los in-
versionistas y vendida en 1990 al joint venture compuesto por el consorcio mexica-
no Grupo Carso, Southwestern Bell y France Telecom. Más adelante, Grupo Carso
fue adquiriendo acciones convirtiéndose en el principal accionista de Telmex-Amé-
rica Móvil.
El grupo mexicano Telmex-América Móvil no participó de manera significativa
en los inicios del proceso de privatización en América Latina. La atención de los
operadores se enfocó en los esfuerzos de modernización de la compañía en Méxi-
co. El gran potencial de crecimiento del país, con poco más de 6% de penetración
en telefonía fija, hacía razonable esta opción. La necesidad de fortalecer a la empre-
sa y prepararla para la competencia futura ante la posible entrada de los poderosos
operadores estadounidenses, era la prioridad.
3
Esta política no fue exclusiva del sector de las telecomunicaciones, sino que fue desarrollada también
en otros sectores, tales como infraestructura y banca.
5
Cuadro 1.2: Posicionamiento Mundial de Telmex América Móvil por servicios
Telmex-América Móvil 2003-2004

Posicionamiento Telmex (1) – América Móvil (2)
Servicio
Telefonía
País Telefonía Larga Móvil Internet Datos Telefonía
Local Distancia Pública
Argentina (1, 2) ✓ ✓ ✓ ✓
Brasil (1, 2) ✓ ✓ ✓ ✓ ✓
Chile (1) ✓ ✓ ✓ ✓
Colombia (1, 2) ✓ ✓ ✓
Ecuador (2) ✓
El Salvador, Honduras ✓ ✓ ✓ ✓
y Nicaragua (2)
Guatemala (2) ✓ ✓ ✓ ✓ ✓
México (1, 2) ✓ ✓ ✓ ✓ ✓ ✓
Perú (1) ✓ ✓ ✓ ✓
Nota: (1) indica la presencia de Telmex, (2) la presencia de América Móvil y (1, 2) la presencia de ambas empresas en cada caso.
Participación de Mercado de América Móvil en AL al cierre del 2004
País Participación de mercado móvil (% de suscriptores)

Argentina 27.8
Brasil 25.6
Chile --
Colombia 57.5
Ecuador 63.9
El Salvador 32.2
Guatemala 45.6
Honduras 28.3
México 75.6
Nicaragua 58.1
Panamá --
Perú --
Uruguay 1.0
Venezuela --
Fuente: Elaboración propia con base en América Móvil Reporte Anual 2004.
6
Su interés en el sector latinoamericano de las telecomunicaciones comenzó en

la segunda mitad de la década de 1990 y siguió dos sendas diferentes: i) adquisicio-
nes de compañías privatizadas de telefonía fija en Guatemala, El Salvador y Nicara-
gua, y ii) la más importante, la expansión de sus operaciones de telefonía celular ha-
cia varios países de Sudamérica (véase el cuadro 1.2).
En claro contraste con Telefónica, que construyó su posición competitiva en
América Latina al adquirir la telefonía fija local en diferentes países y que muy pron-
to o simultáneamente entró a otros segmentos, Telmex y América Móvil ingresaron
en esos mercados a través de los servicios de telefonía celular y de larga distancia.
En muchos países la tasa de penetración de la telefonía celular ha sobrepasado a la
telefonía fija, disminuyendo la importancia de controlar el bucle local de telefonía
fija. Quizás sea aún más importante que la telefonía móvil esté comenzando a pro-
porcionar acceso a Internet de banda ancha, con una calidad que puede competir
con tecnologías tales como ADSL o televisión por cable. Asimismo, la estrategia de
Telmex-América Móvil en la región no se limita a los servicios de telefonía celular o
de larga distancia, sino que es una estrategia global que incluye telefonía fija local.
Telefónica ha seguido una agresiva política de expansión en años recientes. La
adquisición más importante ha sido la concesión en Brasil de telefonía fija local que
ha conducido al control de un tercio de las líneas del país más grande de América
Latina. Al mismo tiempo, ha adquirido todas las operaciones de telefonía celular de
Bellsouth en América Latina. Con esta compra, Telefónica ha alcanzado los 55 mi-
llones de suscriptores de telefonía móvil en la región al cierre del 2004 (ver cuadro
1.3). Por otra parte, Telefónica ha entrado al mercado móvil mexicano, la sede de
Telmex, y controlaba el 14,8% del total de suscriptores en este país para el mismo
periodo (ver cuadro 1.4).
Cuadro 1.3: Resultados de Telefónica en el mundo 2004
Grupo Telefónica Ingresos y Suscriptores 2004
País España Otros Países Total % var 04-03

Ingresos por operaciones (1) 24,753.0 16,296.8 41,049.8 6.8
Líneas en servicio (2) 19,835.3 23,414.3 43,249.5 5.2
Clientes Celulares (3) 18,977.0 55,465.4 74,442.5 43.6
(1) Millones de dólares.

(2) Miles de líneas en servicio: incluye todas las líneas en servicio de Telefónica de España, Telefónica CTC Chile,
Telefónica de Argentina, Telefónica del Perú, Telesp, Telefónica Móviles El Salvador, Telefónica Móviles Guatema-
la y Telefónica Deutschland.
(3) Miles de clientes celulares: incluye todos los clientes celulares de Telefónica Servicios Móviles España, Medi-
Telecom, Telefónica Móvil Chile, TCP Argentina, Telefónica Móviles Perú, Brasilcel (la Joint Venture con Portugal
Telecom en Brasil), Telefónica Móviles Guatemala, Telefónica Móviles El Salvador, Telefónica Móviles México y
los de las operadoras adquiridas a BellSouth en Latinoamérica (Venezuela, Guatemala, Nicaragua, Panamá,
Ecuador, Colombia, Perú y Uruguay).
Fuente: Grupo Telefónica Reporte Anual 2004.
7
Cuadro 1.4: Presencia en Países y Participación de Mercado América Móvil vs Telefónica

Móviles 2004
Telefónica Móviles vs. América Móvil 2004 Participación de Mercado
País / Segmento AMX TEM AMX+TMX Densidad Móvil

(%) (%) (%) del país
Argentina 27.8 26.1 53.8 34
Brasil 25.6 49.8 75.5 37
Chile -- 35.1 35.1 61
Colombia 57.5 32.6 90.1 23
Ecuador 63.9 30.8 94.7 28
El Salvador 32.2 23.9 56.1 23
Guatemala 45.6 26.2 71.8 23
Honduras 28.3 -- 28.3 10
México 75.6 14.8 90.4 36
Nicaragua 58.1 40.4 98.4 13
Panamá -- 73.1 73.1 12
Perú -- 51.9 52.0 15
Uruguay 1.0 35.6 36.7 16
Venezuela -- 45.7 45.7 30
Nota: AMX: América Móvil, TEM: Telefónica Móviles. Densidad móvil representa la total del país.
Fuente: Telecom-CIDE con base en información de las empresas y páginas de los reguladores.
Para el año 2004, las operaciones del grupo mexicano América Móvil y de la fir-
ma española Telefónica Móviles se extendían a 15 países de América Latina con una
participación conjunta dentro de algunos países de más del 90% de concentración
de mercado, como es el caso Nicaragua, Colombia, Ecuador y México (ver cuadro
1.4). Esto da cuenta de la presencia de un duopolio regional.
Aún cuando Telefónica fue el incumbente en la mayoría de los países, los proce-
sos de adquisición de América Móvil y Telmex han modificado la configuración del
mercado de tal suerte que si bien Telefónica continúa con mayor presencia en tér-
minos de países y de subscriptores, América Móvil y Telmex sigue ganado nuevos
mercados. Al cierre del 2004, el Grupo Telefónica reporta ingresos significativamen-
te superiores a los de la operación conjunta de Telmex- América Móvil, sin embar-
go las tasas de crecimiento de la empresa mexicana son extraordinariamente mayo-
res para el ejercicio 2003-2004 (ver cuadros 1.3 y 1.5). En el segmento de telefonía fi-
ja, Telefónica sigue posesionándose como el dominante en la región seguido por
Telmex quien concentra la gran mayoría de sus actividades en México. Por el mo-
8
mento, Telefónica domina los mercados de telefonía fija, celular y banda ancha en
Brasil, Argentina, Chile, Perú y Venezuela, mientras América Móvil y Telmex poseen
una clara dominancia en esos segmentos en México y los países de Centroamérica.
Para el año 2005, América Móvil y Telmex han adquirido nuevas empresas en Brasil,
Nicaragua, Honduras, Colombia, Venezuela y Chile. En este año, el incremento ne-
to total en subscriptores de América Móvil en la región fue de más de 7 millones
mientras que el de Telefónica fue de 4.5 millones. En el caso de México, para el mis-
mo periodo, Telefónica reportó una perdida en usuarios de 200 mil.
La reforma al sector de telecomunicaciones en América Latina ha tenido como re-

sultado inesperado la consolidación de dos operadores que parecen estar en camino
de convertir al mercado en un duopolio regional. Ello plantea serias preocupaciones
en torno al desarrollo de la competencia ya que un duopolio puede generar prácticas
oligopolísticas. La experiencia ha demostrado que un mayor número de operadores
genera una mayor competencia y ello resulta más eficiente para promover el desarro-
llo del sector al bajar precios, mejorar calidad y expandir la infraestructura (Li y Colin
2002, Gutiérrez 2003, Wallsten 2000 y 2001).
En los procesos de expansión de estas empresas ambas han demostrado ser capa-
ces de actuar estratégicamente y eliminar la competencia. En muchos países las polí-
ticas que buscan controlar su expansión y poder de mercado han sido poco exitosas.
Cuadro 1.5: Resultados de Telmex-América Móvil en América Latina 2004
América Móvil Ingresos y Suscriptores 2004
México Otros Países Total % var 04-03

Líneas en servicio (2) -- 1,896.0 1,896.0 17.1
Clientes Celulares (3) 28,851.0 32,258.0 61,109.0 39.2
Telmex Ingresos y Suscriptores 2004
México Otros Países Total % var 04-03

Líneas en servicio (5) 17,172.3 No Data 17,172.3 9.5

(2) Miles de líneas en servicio: incluye el número de líneas fijas en El Salvador, Nicaragua y Guatemala.
(3) Miles de clientes celulares: Incluye todos los clientes de México, Estados Unidos, Guatemala, El Salvador,
Honduras, Nicaragua, Colombia, Ecuador, Brasil, Uruguay, Argentina.
Fuente: América Móvil Reporte Anual 2004.
(5) Miles de líneas en servicio.
Fuente: Telmex Reporte Anual 2004.
9
Resultaría lógico esperar estrategias de división del mercado, de colusión entre ambas,
sin embargo, ello no parece haberse dado a la fecha puesto que ambas empresas con-
tinúan en un proceso de expansión coincidiendo en países y segmentos del mercado.
Ello puede estar relacionado con diferencias culturales y organizativas de las empre-
sas. Mientras que Telmex es operada verticalmente desde México, las diferentes em-
presas de Telefónica responden a España quien en alguna medida ha subestimado la
capacidad de la empresa mexicana para hacerle perder su poder en América Latina.
Sin embargo, esta tendencia puede modificarse en el mediano plazo. Actualmente lo
que presenciamos es una estrategia de sobrevivencia global. De hecho, en muchos
países ambas empresas han sacrificado tasas de ganancia (como lo muestra la siguien-
te sección) y buscan explotar las economías de escala y de alcance que les ofrecen su
tamaño y su posición regional.
2. Desempeño del sector
Ciertamente el impacto de las reformas en el sector de telecomunicaciones ha sido

positivo. El desempeño del sector medido por los indicadores tradicionalmente em-
pleados muestra que este mercado ha tenido una mejoría abismal, tanto en el in-
cremento en niveles como en tasas de crecimiento. Durante la década de los noven-
ta, período en el cual se llevaron a cabo la primera ronda de reformas en telecomu-
Gráfico 2.1: Evolución de la Teledensidad en América Latina
30
25 Uruguay
Brasil
20 Chile
Argentina
Colombia
15
México
Ecuador
10 Venezuela
Bolivia
Peru
5
Paraguay
0
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003
Fuentes: Telecom Data-CIDE con base en ITU World Telecommunication Indicators 2004 y World Development
Indicators 2004.
10
nicaciones, la economía latinoamericana tuvo un desempeño modestamente favo-

rable con tasas de crecimiento económico cercanas al 2% en el promedio de las 11
principales economías de la región; lideradas por Argentina, Chile y Uruguay en tér-
minos per capita. A pesar de este crecimiento moderado de las economías, los es-
fuerzos modernizadores en la región se tradujeron en procesos de privatización y li-
beralización que condujeron a que la telefonía experimentara un período de creci-
miento histórico a tasas anuales promedio de más del 12%. Como lo muestra el grá-
fico 2.1, la densidad telefónica en la región, en promedio, se duplicó.
De la mano del incremento en la densidad telefónica, mejoras notables en la mo-
dernización de la red y la eficiencia de las empresas se sumaron a los beneficios de
las reformas. En términos de adopción tecnológica, hacia el final de la década, el
porcentaje de líneas digitales en la región superaba el 90%. El gráfico 2.2 muestra la
productividad de las empresas; el número de líneas por empleado se incorporó a
una senda de crecimiento acelerado con tendencia a alcanzar los niveles de eficien-
cia de los mercados europeos. Las tarifas, por su parte, han mostrado una tenden-
cia a la baja en la mayoría de los segmentos del mercado.
Sin embargo, los objetivos de las reformas se han alcanzado de forma desigual en-
tre países y al interior de los mismos. La privatización, con modalidades y tempora-
lidades distintas, tuvo los mejores resultados para Chile (el primero en privatizar),
Gráfico 2.2: Líneas Telefónicas p/ empleado comparativo de América Latina y la Unión Europea
240
220
200
180
160
140
120
100
80
1998 1999 2000 2001 2002 2003
Latinoamérica 137.25 152.81 152.61 173.64 180 189

Unión Europea 211.69 207.98 215.25 223 214.77 208.01
Indicators 2004.
11
Brasil (uno de los últimos) y finalmente Uruguay quien en un impulso nacionalista

rechaza la privatización avanzando extraordinariamente por vías indirectas con la
mayor densidad telefónica fija de la región al final de la década (28%). Por otro lado,
los países más pobres de la región, Bolivia, Perú y Paraguay se mantuvieron con la
penetración más baja de la región menor al 6%, durante todo este periodo.
El Cuadro 2.1, muestra para el año 2003, los alcances desiguales entre países en
términos de expansión de la telefonía fija; el desempeño desigual no parece ser ex-
plicado por riquezas desiguales como cabría esperar. Brasil quien para ese año te-
nía un ingreso muy similar al de México alcanzó un teledensidad de 22 líneas por
cada 100 habitantes mientras que México tuvo una de 16. Chile, el cual tuvo un PIB
per cápita menor alcanzó también 22 líneas por cada 100 habitantes.
Por otra parte, al interior de los países, también existen logros muy desiguales en
materia de penetración y acceso. Existe una brecha interna en crecimiento entre las
regiones que tienen mayor acceso y las que muestran los menores niveles de pene-
tración telefónica, incluso muy por debajo de los promedios nacionales. Esta limi-
tante determinada por las desigualdades al interior de los países replica el mismo
modelo a lo largo de la región. La mayor infraestructura se concentra en el área me-
Cuadro 2.1: Densidad Fija desde la perspectiva del Ingreso en países de América Latina
País pcGDP $USct95 gini index4 Densidad Fija

2003 2000 2003
Uruguay 4,953 .45 28
Brasil 4,182 .58 22
Chile 6,051 .57 22
Argentina 6,601 .52 22
Colombia 2,352 .58 18
México 4,682 .55 16
Ecuador 1,855 .44 12
Venezuela 2,470 .49 11
Bolivia 939 .45 7.2
Perú 2,431 .50 7
Paraguay 1,235 n.d. 5
Fuente: Telecom Data-CIDE con base en ITU World Telecommunication Indicators 2004 y World Development
Indicators 2004.
4
El índice de Gini es una medida generalmente aceptada para describir la distribución del ingreso en
cada decil de la población. Toma valores entre 0 y 1 donde un mayor valor del Gini representa mayor
desigualdad.
12
tropolitana de la ciudad capital haciendo contraste con una marginal provisión de

servicios en las zonas rurales (ver gráfica 2.3). Por ejemplo en el caso de México y
Argentina las regiones de provincia con menor penetración, como es el caso de
Chiapas y Chaco cuentan con la sexta parte de la teledensidad observada en las ciu-
dades capitales y sus áreas metropolitanas. El caso más dramático sigue siendo el
de Perú donde, para el año 2003, la región de Lima contaba con aproximadamente
30 veces mayor penetración que el departamento de Huanavelica que reporta una
teledensidad fija de 0.48.
Existe una literatura muy basta de estudios descriptivos y empíricos que abordan
el tema de las diferencias en el desempeño a partir de las reformas. Los resultados
son consistentes con el consenso convencional, sabemos que la competencia sigue
siendo el mejor mecanismo para impulsar el desarrollo del sector al incrementar
penetración y reducir las tarifas (Wallsten, 2000). Asimismo, la privatización por sí
sola no genera un impacto tan significativo como cuando se combina con la crea-
ción de un agente regulador autónomo (Li & Xu, 2002). Los estudios empíricos se-
ñalan que las variables más importantes en explicar los desempeños del sector son
el grado de competencia, la secuencia en la implementación de las políticas y los
periodos de exclusividad otorgados (Wallsten, 2000).
Gráfico 2.3: La brecha interna en la provisión de servicios de telefonía - Países selectos de

AL – 2003
45
Argentina Brasil* Chile México Perú
40
35
30
Teledensidad %
25
20
15
10
5
0
Nacional
AM Buenos Aires
Chaco
Nacional
Reg. Sur
Reg. Noreste
Nacional
RM Santiago
Maule
Nacional
Distrito Federal
Chiapas
Nacional
Lima y Callao
Huancavelica
Promedio Nacional de Región con mayor Región con menor

teledensidad teledensidad teledensidad
Fuente: elaboración propia sobre datos de: CNC (Argentina), Anatel (Brasil), Subtel (Chile), Cofetel (México) y
MTC (Perú). Datos al cierre del 2003. *Nota: Brasil: datos para el 2002.
13
El desempeño de la región, medido a través del crecimiento de la densidad fija,

experimentó un punto de inflexión hacia la desaceleración a partir de 1998 que cul-
mina con un estancamiento para los años posteriores como podemos ver en el grá-
fico 3.1. Esto se debió, entre otros aspectos, a los periodos de exclusividad, los altos
costos de instalación de la red y la poca rentabilidad del servicio en las zonas rurales.
Como mercado alternativo, en ese mismo año, la telefonía móvil de la mano del
cambio tecnológico empieza un proceso acelerado de crecimiento con grandes ex-
pectativas en términos de inversión extranjera y de oportunidad de negocio favore-
cido por su menor dependencia regulatoria y la eminente subsistencia de empresas
dominantes en la telefonía fija.
La perspectiva del desempeño del sector ante un duopolio regional en gestación
presenta posibles dificultades que generalmente se le asocian a este fenómeno en
términos de precios, calidad de servicio y expansión de lar red (Shy 1995). En un ejer-
cicio meramente descriptivo, se realizó una exploración de los datos observados de
concentración medida a través del Índice de Herfindahl-Hirschman (HHI)5 y su rela-
ción con el desempeño de la telefonía medido a través de la densidad telefónica en
ambos segmentos. Los siguientes gráficos 2.4 y 2.5 muestran que niveles altos del
HHI se asocian con niveles relativamente menores de teledensidad. Lo mismo ocu-
rre para el caso de la telefonía fija como móvil.
Aún cuando estos datos no son concluyentes y requieren mayor robustez meto-
dológica, se puede inferir que hay una relación negativa entre ambos indicadores
que se muestra de manera más pronunciada en el caso de la telefonía fija, los cuales
tradicionalmente son mercados operados por empresas con altas concentraciones a
nivel nacional o regional. En el caso del mercado de telefonía móvil, ésta se ha desa-
rrollado desde un mayor nivel de competencia y actualmente muestra un mejor de-
sempeño en comparación con la telefonía fija tal y como se documentará en la si-
guiente sección de este documento.
Para el año 2001, el mercado experimentó una transformación importante en
prácticamente todos los países de la región. El sobrepaso de la telefonía móvil por
encima de la fija, impulsado principalmente por la introducción del sistema de pre-
pago y el programa “el que llama paga” (CPP), fue parte del proceso de replantea-
miento del modelo de negocio de las empresas. El crecimiento promedio anual de
los usuarios de telefonía móvil para el periodo 2000-2003 fue de 33% en la región,
mientras que para el caso de la telefonía tradicional fue mucho menor con un 7%. En
este nuevo escenario el mercado de telecomunicaciones entra en un proceso de con-
5
El índice de Herfindahl-Hirschman es una medida comúnmente aceptada para captar el nivel de
concentración del mercado. Es calculado a partir de sumar las participación de mercado de cada
empresa elevadas al cuadrado; el indicador toma valores entre 0 y 10000, donde a mayor valor, más
concentración del mercado.
14
Gráficos 2.4 y 2.5: Concentración de Mercado y Densidad telefónica

2000-2003
Penetración Fija vs HHI en países selectos de AL 2000-2003
10000
8000
HHI
6000
4000
2000
0% 5% 10% 15% 20% 25%
Líneas fijas c/100
1999-2003
Penetración Móvil vs HHI 1999-2003
7,000
6,000
5,000
HHI
4,000
3,000
2,000
0% 10% 20% 30% 40% 50%
suscriptores móv. c/100
Fuente: Telecom-CIDE con base en información de las empresas y páginas de los reguladores.
solidación dónde la telefonía móvil es el foco de atención de los dos grandes opera-
dores en la región: América Móvil y Telefónica Móviles. El proceso de adquisiciones
de estas dos empresas implicó una agresiva campaña de atracción de clientes y la de-
predación de los mercados locales en la lucha por el posicionamiento regional, in-
cluso a costa de la disminución de las rentas por usuario. El gráfíco 2.6 muestra la re-
ducción de los Ingresos Promedio por Usuario (ARPU) durante este periodo tanto en
el total como por servicio con el incremento en la base de usuarios. Ello da cuenta de
un escenario de sobrevivencia global y no de colusión entre las empresas.
15
Gráfico 2.6: Ingreso Promedio por Suscriptor en América Latina (ARPU)
80.00
60.00
US$ mensuales
40.00
20.00
-
1999 2000 2001 2002 2003
ARPU 61.09 39.69 29.00 16.54 15.53
Prepago 34.00 42.66 37.01 13.70 12.08
Postpago 72.09 59.67 57.88 51.98 50.71
Indicators 2004.
3.El papel de la telefonía móvil6
En los últimos años en la región -y el mundo-, la telefonía móvil presenta un dina-

mismo y crecimiento mucho mayor al de la telefonía fija, contribuyendo a aumen-
tar significativamente el acceso a los servicios de telecomunicaciones. Y, sin embar-
go, las políticas de acceso universal continúan concentrándose en promover la co-
nectividad de líneas fijas y de acceso a Internet.
La introducción de los teléfonos móviles en la región ha contribuido a aumentar
significativamente el acceso a los servicios de telecomunicaciones, y por lo tanto a
disminuir la brecha digital. El gráfico 3.1 ilustra la evolución de la penetración de la
telefonía fija y móvil promedio de la región y mientras que el gráfico 3.2 presenta la
evolución de la cantidad de suscriptores móviles por cada línea fija. Sin excepción,
de los países presentes en la muestra se evidencia una tendencia hacia el aumento
de los suscriptores móviles por cada línea fija, con mayor énfasis en México y Chi-
le, los cuales incorporan un mayor volumen de usuarios móviles respecto a fijo a
partir de 1999.
Ciertamente un fenómeno que ha contribuido al aumento de la difusión de los
móviles y celulares de la región tiene que ver con los nuevas estructuras de precios:
6
Estrictamente, en términos tecnológicos los teléfonos celulares y los móviles son distintos. La tele-
fonía móvil, incluye la telefonía celular (que opera en las bandas de 800 o 1900 Mhz) más cualquier
otra tecnología que no opere en esas bandas, tales como el trunking. No obstante esta distinción, en
este documento ambos términos se utilizan como sinónimos.
16
Gráfico 3.1: Penetración Promedio Móvil vs Fijo (países selectos)
30
25
Lineas cada 100 hab.
20
15
10
0
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003
Promedio Fija Promedio Móvil
Fuente: Telecom-DATA sobre la base de ITU y datos obtenidos de los reguladores. Nota: el promedio de teledensi-
dad corresponde a los cinco países de la muestra (Argentina, Brasil, Chile, México y Perú).
Gráfico 3.2: Móviles por cada línea fija - México y países selectos AL
2,5
2,0
Suscrip. móvil x línea fija
1,5
1,0
0,5
0,0
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003
Argentina Brasil Chile México Perú Promedio
Fuente: Telecom-DATA sobre la base de ITU y datos obtenidos de los reguladores y los operadores.
17
la tarjeta de prepago y la modalidad “el que llama paga” (CPP). Claramente, el mo-
delo de prepago en América Latina se ha constituido en una herramienta muy po-
derosa para fomentar el acceso universal dada la conveniencia que plantea para los
segmentos de menores ingresos. Tal como ilustra el gráfico 3.3, en la región 4 de ca-
da 5 usuarios eligen el sistema prepago por sobre cualquier otro plan. El caso de
México es aún más notorio, puesto que más el 90% de los usuarios prefieren dicha
modalidad.
Gráfico 3.3 Prepago como % del Total de Suscriptores Móviles 2004
América Latina 82,3%
Perú 80,4%
México
93,4%
Colombia 72,7%
Chile 82,6%
Brasil 80,7%
Argentina 71,3%
0% 20% 40% 60% 80% 100%
Fuente: Telecom-DATA sobre datos de operadores y página del regulador.
Varios estudios resaltan en la actualidad las ventajas de la telefonía móvil sobre el

tradicional esquema de acceso a la telecomunicaciones que brindaba la telefonía fi-
ja para los usuarios de bajo consumo (Dymond y Oestman 2004, NECG 2004, Step-
hens et al 2005, Oestman 2003). Entre dichas ventajas, una primera resulta de los me-
nores costos en los que un usuario debe incurrir para dar de alta el servicio móvil
(activación de la línea, tarjeta SIM, equipo, etc.), en contraste con la telefonía fija.
Otra ventaja se deriva de las posibilidades que ofrece el sistema de prepago, el
cual permite controlar los gastos, prescindir de tener que firmar un contrato y por
lo tanto, evitar que los usuarios deban demostrar su capacidad para obtener crédi-
to. Para el operador significa despreocuparse por enviar resúmenes de los gastos
mes a mes y evitar el riesgo por falta de pago de los contratos.
18
El siguiente cuadro compara los costos de inicio y uso mensual para usuarios de
baja densidad de telefonía fija y móvil en algunos países de América Latina.7
Cuadro 3.1: Comparación costos telefonía Fija y Móvil para usuarios de bajo consumo
Costo Inicial Costo Mensual/Llamadas

Fijo Móvil Fijo Móvil
Argentina $150 $50,0 $13.65 $7,95
Brasil $27 $40,0 $7.90 $4,50
Chile $43 $67,1 $11,40 $8,10
Colombia $168 $49,25 $3,70 $4,20
México $119 $46,2 $16,25 $6,90
Perú $131 $60,4 $13,95 $4,50
Venezuela $102 $54,0 $11,6 $6,15
Promedio $105,71 $52,42 $11,21 $6,04
Nota: valores en dólares. Fuente: Oestman 2003.
Salvo algunas excepciones, en todos los casos la telefonía móvil representa me-
nores costos tanto en términos de costos iniciales como en uso. En promedio, tal
como señala el cuadro 3.1, el costo de la telefonía móvil representa aproximada-
mente la mitad de los costos de la fija. Conviene destacar nuevamente, que estas
conclusiones son válidas sólo para el caso de usuarios que utilizan la telefonía en un
grado bajo, tal como fuera expuesto con anterioridad.
Cuadro 3.2: NSE y penetración Móvil en México - 2005
Nivel Nivel Nivel Nivel Nivel

A/B C+ D+ D E
Distribución de la 10.8% 9.1% 23.8% 56.3%

población
Postpago 28% 12% 6% 6% 4%
Prepago 72% 88% 94% 94% 96%
Total Usuarios 89% 75% 67% 42% 27%

(sobre total grupo)
Nota: el NSE más alto es el A mientras que el E representa al sector más marginado de la población en México.
Fuente: Telecom CIDE (2005).
7
Los costos de inicio de la telefonía fija incluyen el costo total de conexión, y para el caso de telefonía
móvil el equipo y el costo de activación de la tarjeta SIM (en los casos correspondientes). Los costos de
uso mensual incluyen en la telefonía fija la renta mensual y un paquete de 15 minutos de llamadas
locales. En el caso del móvil, los costos mensuales de uso se calcularon sobre la base de un mínimo pago
por tener activado el servicio prepago más 15 minutos de llamadas de móvil a móvil. (Oestman 2003, 1).
19
En un estudio llevado a cabo en México sobre la difusión de la telefonía celular y

móvil por Niveles Socioeconómicos (SNE), se observa que si bien el teléfono celular
es preponderante en los sectores de altos recursos de la población, la telefonía mó-
vil se ha convertido también en una herramienta de uso popular entre los sectores
de bajos ingresos. Mientras que en el 2003 sólo un 9% de las personas ubicadas en
los niveles socioeconómicos D y E8 contaban con un dispositivo móvil, en el 2005 la
cifra se ha triplicado y actualmente alcanza al 27% de la población de esos estratos.
En el año 2005, los estratos que más utilizaron el sistema de prepago fueron los
usuarios de los NSE D y E. Sumado a los menores costos de acceso, la posibilidad de
tener un dispositivo para las comunicaciones personales, brinda a los individuos de
los sectores más pobres autonomía respecto a otros tipos de acceso a las comunica-
ciones, como pueden ser los centros comunitarios, que muchas veces restringen las
posibilidades de recibir llamadas. Se debe tener en cuenta también que la posibili-
dad de ser localizado juega un rol de gran importancia en términos de empleo, si se
tiene en cuenta que entre los sectores de menores ingresos los trabajos temporales
suelen ser los que prevalecen.
En el caso de México, los gráficos 3.4 y 3.5 ilustran la contribución de los móviles
en cuanto a proveer servicio de telefonía a los grupos de clase media y baja en el
país.
En todos los casos, la clase media, aproximada por el nivel socioeconómico C, es
la que más verá aumentar en los próximos años la cantidad total de usuarios en re-
lación al total de los suscriptores de prepago. Asimismo, en la proyección temporal
se evidencia que luego de la clase C, el sector de más bajos recursos de la población
es el que más verá crecer la cantidad de suscriptores utilizando también este tipo de
plan tarifarlo. Con esto, el sistema prepago es claramente preponderante, y posibi-
lita a los usuarios de menores ingresos contar con acceso a los servicios de teleco-
municaciones, y con ello, posibilidades futuras de utilizar dicho dispositivo como
medio de pago o para el acceso a otros servicios en el futuro.
En cuanto a las zonas rurales o aisladas, por la mismas características de los es-
quemas de pago, pero principalmente por cuestiones tecnológicas y por ende de
costos, la telefonía móvil resulta también hoy un modelo mucho más viable para
cubrir la alta de servicios de telecomunicaciones. Tal como señalan Navas-Sabater
et al (2002), las redes inalámbricas poseen claras ventajas de costos frente a la tele-
fonía fija, en particular ara proveer servicios a comunidades aisladas, incluso cuan-
do se trata de poblados pequeños. De acuerdo con estos autores, las características
especiales de las redes móviles (velocidad y facilidad para desplegar los equipos y la
inexistencia de extensos cables a instalar) convierte a estas redes en una solución
8
De acuerdo a la metodología de SNE de México, el nivel A representa al sector más rico de la
población, mientras el E al más pobre y marginado.
20
Gráfico 3.4: México: Suscriptores de Móviles Plan Prepago según Nivel Socioeconómico (NSE)
30000
25000
20000
(miles)
15000
10000
5000
0
2000A 2001A 2002A 2003A 2004E 2005E 2006E 2007E 2008E 2009E
Clase A Clase B Clase C Clase D/E
Fuente: elaboración propia sobre datos de proyecciones proporcionados por Telefónica Movistar México.
Gráfico 3.59: México: Suscriptores de Prepago por NSE 2000-2009
60000
Suscriptores por NSE (miles)
50000 Clase A
40000 Clase B
Clase C
30000 Clase D/E
20000
10000
0
0 5000 10000 15000 20000 25000 30000
Total Suscriptores Prepago (miles)
Fuente: elaboración propia sobre datos de proyecciones proporcionados por Telefónica Movistar México.
más eficiente que la telefonía fija para llegar a las comunidades aisladas o de difícil
acceso (Navas-Savater et al 2002).
9
El gráfico 3.5 muestra la relación existente entre la cantidad de usuarios según su nivel socioe-
conómico (SNE) respecto del total de usuarios de prepago, a lo largo de 9 años. Por ejemplo, los puntos
verdes indican la cantidad de usuarios del NSE C respecto del total de usuarios de prepago, para cada
año desde el 2000 al 2009.
21
4. Conclusiones
Las reformas que se implementaron en los sectores de telecomunicaciones en la re-

gión de América Latina lograron incrementar la adopción tecnológica, la eficiencia
de las empresas, la expansión de la red y disminuyeron tarifas. En términos genera-
les, el desempeño de la industria fue notablemente superior. Sin embargo, destaca
de entre las tareas pendientes la de extender los beneficios de la modernidad a los
sectores marginados de la sociedad. En América Latina, aún quedan numerosos
segmentos de la sociedad que no cuentan con acceso a servicios básicos de teleco-
municaciones.
Esta tarea debe ser enfrentada considerando que actualmente la región se en-
cuentra ante la eminente presencia de un duopolio regional. Para mediados del año
2005, Telefónica Móviles y América Móvil-Telmex se encuentran posicionándose de
manera espectacular en la región. En el caso de Telefónica, este operador se ha
constituido como el proveedor central de servicios de telecomunicaciones en la
mayoría de los mercados de América del Sur. América Móvil y Telmex tiene una pre-
sencia indiscutiblemente dominante en México y Centroamérica y continúa ganan-
do mercado en América del Sur. Ambas compañías se encuentran en un profundo
proceso de fusiones y adquisiciones que hace difícil el predecir cual será el ganador
neto de la región.
Lo que podemos observar hasta ahora es que ambos han desplegado estrategias
de sobrevivencia global que en algunos casos han sacrificado tasas de ganancia en
la guerra por el posicionamiento en el mercado. Sería de esperar, sin embargo, que
en algún momento próximo se diera una estrategia de cooperación entre ambos.
Ante este contexto, habría que evaluar si las autoridades de la región deberían con-
siderar una estrategia reguladora regional. Esto representa un tema de futura inves-
tigación que debe tomar en cuenta las diferencias económicas, políticas e institu-
cionales de los países latinoamericanos.
Finalmente, la respuesta regulatoria ante el nuevo contexto de mercado debe in-
cluir también el hecho de que la telefonía móvil ha cobrado vida propia de tal for-
ma que se ha constituido en la forma predominante de comunicación en la región.
Más aún, la telefonía móvil representa hoy un medio de comunicación accesible
para los estratos de menores ingresos de la población. Las estrategias adoptadas por
las empresas tal como “el que llama paga” parecen haber logrado más que los pro-
gramas de acceso universal implementados por las autoridades en incrementar el
uso de las telecomunicaciones. ¿Cómo debe la regulación incentivar este tipo de es-
trategias? Una investigación futura debe re-evaluar el papel del sector privado en la
tarea de distribuir los beneficios de las nuevas tecnologías de la información a la
mayoría de la población.
22
Referencias
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en Trends in Telecommunication Reform 2003, capítulo 3, ITU, Ginebra.
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March 2001.
Wallsten, Scott J. (2002), “Does Sequencing Matters? Regulation and Privatization in
Telecommunications Reforms”, Development Research Group, The World Bank.
23
POBREZA DIGITAL:
Diseño institucional
del ente regulador
para América Latina
y el Caribe
Jorge Dussán Hitscherich y Juan Manuel Roldán Perea
Diseño institucional del ente regulador
para América Latina y el Caribe
Jorge Dussán Hitscherich*
UNIVERSIDAD DEL ROSARIO, COLOMBIA
Calle 114 A No. 28-34 IN.2 - Bogotá, D.C., Colombia
jorgedussan@terra.com
Juan Manuel Roldán Perea**

UNIVERSIDAD DE LOS ANDES, COLOMBIA
Aún cuando los beneficios obtenidos con el ingreso de los capitales privados a la re-
gión han sido considerables, principalmente porque fue posible realizar las inversio-
nes necesarias para facilitar el acceso de la mayoría de la población a las nuevas tec-
nologías, el modelo de gestión actual también ha dado lugar a un nuevo nivel en las
relaciones entre los usuarios y las mega-empresas que dominan la industria de las TIC.
La evolución del régimen jurídico de estos servicios, que promueve la competencia
y la eficiencia, debe reconocer los derechos de los usuarios en las relaciones de consu-
mo. Sin embargo, la consagración de un catálogo de derechos tampoco es suficiente si
no se cuenta con los instrumentos jurídicos adecuados para hacerlos efectivos.
Por otra parte, aún cuando la Sociedad de la Información representa el acceso a
un mundo ilimitado de oportunidades, los cambios que involucra también generan
temores para muchos, principalmente para aquellos cuyo proceso de incorpora-
ción de las nuevas tecnologías ha sido frustrante, como son las personas de mayor
edad, los indígenas, los miembros de minorías étnicas y los más pobres. Las nuevas
tecnologías conllevan el riesgo de transformaciones culturales que pueden afectar
los valores y tradiciones de algunos grupos.
*
Abogado de la Pontificia Universidad Javeriana, con título de Especialista en Derecho Comercial de
la misma universidad. Profesor de la Especialización en Derecho de las Comunicaciones de la Univer-
sidad del Rosario y profesor de la cátedra del mismo nombre en la universidad Jorge Tadeo Lozano.
**
Ingeniero Eléctrico de la Universidad de los Andes y candidato al título de magíster en Economía de
la misma institución.
1
DISEÑO INSTITUCIONAL DEL ENTE REGULADOR PARA AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE
Esta situación ha sido escasamente interpretada por la industria. El mercado es

la nueva fuerza que la impulsa y el bienestar obtenido por la mayoría puede eclip-
sar los problemas que tienen los grupos más débiles. Por lo anterior, es importante
que cada país diseñe instituciones que permitan a los consumidores tener una par-
ticipación efectiva en los procesos de regulación, bien sea en la solución de conflic-
tos con las empresas, en la discusión de normas, incluso como miembros de los ór-
ganos que definan las políticas de acceso a las TIC.
Introducción
Este trabajo establece la importancia de un cambio en el modelo institucional del re-

gulador, con el fin de que la regulación se oriente más efectivamente hacia la aten-
ción de las necesidades de la población, especialmente de los más pobres, median-
te una mayor participación de la población en las decisiones que les interesan. A di-
ferencia de otros estudios, este documento no se refiere a los fundamentos institu-
cionales (institutional endowment), la relación del regulador con otras entidades o la
descripción de los modelos regulatorios que pueden aplicarse.1 La tesis de este tra-
bajo consiste en permitir la intervención de los consumidores para mejorar la regu-
lación.2 Con este objeto también se diseñó una encuesta para las autoridades, los
consumidores y las empresas, para obtener datos estadísticos que permitan medir la
eficacia que han tenido los mecanismos actualmente previstos para la participación
de los consumidores y conocer los principales obstáculos que se presentan para el
ejercicio de este derecho y, a partir de ello, formular algunas recomendaciones que,
además de revisar los fundamentos institucionales y demás aspectos mencionados,
asegure un modelo eficiente de regulación a favor de los consumidores.
Es importante tener en cuenta, que además de las ventajas que generalmente se
producen con la intervención de la población en las decisiones que los afectan, la
mayoría de los países en la región cumplieron el ciclo inicial de regulación “pro-
competencia”, enfocado en el rebalanceo tarifario, la prohibición de subsidios cru-
zados, la privatización de monopolios, la eliminación barreras de entrada a la com-
petencia y la aplicación de reglas de interconexión, entre otros aspectos, por lo que
deben desarrollarse unas nuevas normas que, de manera efectiva, se preocupen por
los derechos de los usuarios, disminuyan el riesgo de captura del regulador por la
industria y creen un ambiente para que los reguladores sean permeables a los inte-
1
LEVY Y SPILLER, p. 6.
2
“Por “consumidor” se conoce no solamente a quien efectivamente recibe un servicio o adquiere un
bien, sino también a la persona que requiere el servicio, aún cuando no pueda adquirirlo o recibirlo
en determinado momento. En el sector de las telecomunicaciones es común identificar al “consumi-
dor” con el “usuario” de los servicios. Por ejemplo, la Directiva 97/33/CE del Parlamento Europeo y del
Consejo de 30 de junio de 1997. define a los usuarios como “las personas, incluidos los consumidores,
o los organismos utilizadores o solicitantes de servicios de telecomunicaciones accesibles al público”.
2
reses de los ciudadanos y respondan ante ellos por las decisiones que toman, dán-
dole prioridad a la atención de los grupos más pobres y débiles de la población.
A. Diseño institucional del regulador
Para respaldar los procesos de privatización que se cumplieron durante la década

pasada en casi toda América Latina, se diseñaron las comisiones de regulación, las
cuales debían equilibrar los intereses de los inversionistas, evitando que sus capita-
les quedaran sujetos al vaivén de los cambios políticos característicos del continen-
te3, al tiempo que procuraban que se cumplieran los objetivos de aumentar la co-
bertura, mejorar la calidad de los servicios y reducir las tarifas, encausando las fuer-
zas del mercado para proveer las necesidades básicas a la población más pobre.4
Es así como los reguladores han asumido que su principal tarea es promover la
competencia, con el fin de mejorar la oferta de los servicios y aumentar el bienestar
de los consumidores.5 Sin embargo, muchos grupos de la población se encuentran
por fuera de las soluciones de mercado. Lamentablemente, el afán de adelantar las
privatizaciones no permitió que se definieran con claridad las funciones que debían
cumplir las comisiones de regulación para resolver esta desigualdad, ni los instru-
mentos con que contaban para ello.6 De hecho, en la mayoría de los países de Amé-
rica Latina y el Caribe, las políticas de servicio universal y los fondos para la finan-
ciación del mismo, surgen después de los procesos de privatización y liberalización,
como se observa en la siguiente tabla.7
3
Es curioso, por ejemplo, que el contrato mediante el cual Perú vende el operador estatal a Telefónica
se haya aprobado por el órgano legislativo de ese país. Con esa acción, los actuales propietarios ase-
guraban que las condiciones ofrecidas no serían cambiadas, pero es extraño que un acto que por defini-
ción es de naturaleza inter partes, se formalice mediante una ley que debe ser de carácter general o erga
omnes. El resultado es que el regulador tiene un margen muy estrecho de acción en defensa de los con-
sumidores, como aplicación de la tarifa plana para internet, o para promover la competencia.
4
"Hemos dado pruebas de la importancia de la estructura política de Jamaica en el desarrollo de insti-
tuciones reguladoras y de las repercusiones en su rendimiento. Un resultado importante es que dada
la naturaleza del sistema parlamentario de Jamaica, con un fuerte sistema de dos partidos y escasa
independencia de parlamentarios individuales, la toma de decisiones descentralizada basada en
fuertes requisitos de procedimiento (basados en leyes) puede no ofrecer la estabilidad regulatoria
necesaria para promover la inversión del sector privado en sectores caracterizados por inversiones
irrecuperables y consumo doméstico". SAMPSON y SPILLER, p. 53. También existe amplia evidencia
de este tema en STIGLITZ, cap. 3.
5
Ver ARIÑO (2004) y INTVEN (2000).
6
Ver KESSIDES (2004).
7
Debe aclararse que antes de tener una política de servicio universal establecida, existía una regulación
que obligaba a las empresas prestadoras de servicios a cumplir con metas que beneficiaran a las clases
menos favorecidas, por ejemplo, cumplir con un nivel de densidad telefónica, instalar cierto número de
teléfonos públicos o prestar el servicio a precios asequibles por medio de subsidios cruzados.
3
Tabla 1: Reformas de mercado en América Latina
País Año de Año de creación Año de creación Fondo de

Privatización de la entidad del programa de Servicio Universal
reguladora Servicio Universal
Argentina 1990 1996 2000 2000
Bolivia 1995 1994 2001 2001
Brasil 1998 1997 2000 2000
Chile 1988 1994 1994 1994
Colombia NA 1994 1999 1994
Costa Rica NA 1996 2000 2000
Ecuador NA 1995 2000 2000
El Salvador 1998 1996 1998 1998
Guatemala 1998 1996 1996 1996
México 1990 1996 2002 2002
Paraguay NA 1995 1995 1995
Perú 1994 1994 1993 1993
Venezuela 1991 1991 2000 2000
NP: Los años de privatización que no se mencionan es debido a que el servicio es prestado por el gobierno o
por el gobierno y el sector privado.
Fuente: Jordana y Sancho, Monedero, AHCIET, UIT y elaboración propia.
Por otra parte, el problema del acceso a los servicios para los más pobres, para
quienes viven en las zonas rurales y para otros grupos de la población, como los cie-
gos, los sordomudos o las minorías étnicas, se reduce a la ejecución de programas
de acceso universal8, los cuales se diseñan sin ninguna intervención de los propios
interesados, por lo que es necesario establecer condiciones para que estos grupos
puedan impulsar la acción del regulador y para que sean protagonistas de sus pro-
pias soluciones. Así mismo, las relaciones de consumo que surgen a raíz de las pri-
8
En telecomunicaciones se habla de programas de servicio universal para referirse a los proyectos de
telecomunicaciones sociales, que pueden orientarse hacia objetivos de “acceso universal” o “servicio
universal”. En ese sentido, “servicio universal” es el conjunto mínimo de servicios, de una calidad de-
terminada, que está disponible para todo usuario, con independencia de su localización geográfica y a
la vista de las condiciones nacionales específicas, a un precio asequible (Directiva 2002/21/CE y Direc-
tiva 2002/22/CE. También puede verse en el “Libro verde sobre servicios de interés general”, de la CO-
MISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS, p. 17). Este conjunto de servicios debe estar disponible en cada ho-
gar. Por acceso universal se entiende el derecho de cualquier persona a utilizar un servicio de teleco-
municaciones, inicialmente de telefonía pero con posibilidad de utilizar otros servicios como fax o in-
ternet, en puntos de acceso comunitario. La forma como se desarrollan los proyectos de acceso comu-
nitario contemplan un punto de acceso para una comunidad con determinada densidad (por ejemplo,
un teléfono para localidades con 500 habitantes), o un punto de acceso a determinada distancia.
vatizaciones y se consolidan en la medida que los mercados maduran, también exi-

gen que se tome conciencia sobre la necesidad de establecer mecanismos más am-
plios y efectivos para la protección para los usuarios. Por estas razones, distintos
países han introducido cambios en sus instituciones legales, algunos de los cuales
se describen a continuación.
1. El Defensor del Usuario
Si el primer derecho de los usuarios es recibir un servicio de buena calidad, el se-

gundo debería ser el de presentar quejas por la mala prestación del servicio, pero re-
sulta erróneo suponer que todos los usuarios tienen conocimiento de sus derechos.
Es cierto que muchos ordenamientos jurídicos prevén la existencia de procedi-
mientos para presentar reclamaciones por la prestación de los servicios públicos,
especialmente contra las facturas, pero la posibilidad de presentar reclamaciones
no garantiza una respuesta oportuna y adecuada a las pretensiones de los usuarios.
Por el contrario, la multiplicidad y dispersión de normas, la falta de conocimien-
to para el uso de las acciones y recursos legales, el tiempo y el esfuerzo que requie-
ren, la dificultad de cumplir con las formalidades o pruebas que en algunos casos se
exigen, el volumen de las reclamaciones, el poco valor que pueden tener las mis-
mas, la demora en la solución de las controversias, la permisividad de las autorida-
des y la ausencia de alternativas que permitan elegir otros proveedores, desalientan
el ejercicio de este derecho por parte de los usuarios, de manera que es común en-
contrar una actitud pasiva, que conduce a una autorización tácita para desconocer
las normas que los protegen.9
En síntesis, la proliferación de mecanismos en el ordenamiento jurídico no ga-
rantiza los derechos de los usuarios y, por el contrario, conlleva la creación de trá-
mites engorrosos y a la concentración de actuaciones en las instancias administra-
tivas y judiciales, con alto desgaste para el Estado. Por lo anterior, en algunos países
existen mecanismos alternativos, como el Ombudsman o defensor del usuario, que
tiene la misión de promover el cumplimiento de las normas que rigen la prestación
del servicio y mejorar las relaciones de las empresas con los usuarios, interviniendo
en la solución de las reclamaciones, procurando que se adopten decisiones justas y
proponiendo soluciones en defensa del interés general. Para el efecto, el Ombuds-
man debe rodearse de instrumentos que garanticen su independencia, neutralidad
y la confianza del público, actuando como fuente de información y promotor del
cambio en las empresas.10
9
PEREZ-BUSTAMANTE (2004).
10
COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS, Recomendación 98/257/CE.
5
Revisando el desarrollo que ha tenido este mecanismo en distintos países y secto-

res económicos, el defensor del cliente o del usuario puede tener el siguiente origen:11
a) Defensoría individual. Creada por una empresa para conocer exclusivamen-

te de cuestiones que se susciten entre ésta y sus clientes. Es el caso de los De-
fensores del Lector o del Televidente que se ha generalizado en los medios de
comunicación y otras industrias o sectores económicos como el financiero.
b) Defensoría colectiva o descentralizada. Creada por un gremio o un sindica-

to, a la cual tienen acceso las empresas afiliadas y sus clientes. Es el caso de
la Oficina del Ombudsman de Telecomunicaciones (OTELO) en el Reino Uni-
do, una asociación sin ánimo de lucro de los proveedores de servicios de te-
lecomunicaciones, los cuales comprenden a los proveedores de redes públi-
cas de comunicaciones electrónicas, los proveedores de servicios de comu-
nicaciones electrónicas públicas o a las personas que ofrecen facilidades
asociadas con una red pública de comunicaciones electrónicas o a un servi-
cio público de comunicaciones electrónicas.12
c) Defensoría mixta. Su origen es legal, convocando a las autoridades para que

participen en su conformación. Es el caso del Ombudsman de la Industria de
Telecomunicaciones en Australia (Telecommunications Industry Ombuds-
man – TIO), entidad no gubernamental, sin ánimo de lucro, constituida por
las compañías telefónicas y de internet, como un esquema alternativo de re-
solución de disputas, gratuito e independiente, para los usuarios residencia-
les y pequeños usuarios comerciales que tengan una reclamación relaciona-
da con los servicios de telefonía o internet. En realidad, lo que se conoce co-
mo TIO es una organización compleja, establecida por el Gobierno Federal
de Australia en el año de 1993 y, posteriormente, consagrada en la Ley de Co-
municaciones de 1997, la cual está conformada por un Consejo, una Junta de
Directores y por el Ombudsman de la Industria de Telecomunicaciones. La
Junta se encarga de la dirección administrativa, mientras que el Consejo, ade-
más de designar al Ombudsman, es responsable de las políticas de la organi-
zación y de mantener su independencia. En el Consejo participan los repre-
sentantes de los proveedores de servicios y un número de delegados de los
consumidores, superior en tres al de los representantes de los proveedores.
11
BENETTI (2001).
12
OTELO revisa las quejas sobre los servicios y/o productos prestados a los usuarios residenciales y
pequeños comerciantes que caen en la jurisdicción de OFCOM y se asegura de que las soluciones
adoptadas sean cumplidas por las compañías de telecomunicaciones. Se consideran pequeños usua-
rios comerciales aquellos que gastan 5000 libras al año por el servicio y aquellos comerciantes que a
pesar de gastar más de 5000 libras al año, tan solo tienen 10 o menos trabajadores.
6
2. Audiencias públicas y fiscalización
La participación ciudadana en la gestión de los servicios públicos no se limita a la

defensa de los derechos de los usuarios ante las empresas. Sin embargo, aún cuan-
do muchos países consagran en sus leyes el derecho de los ciudadanos a participar
en las decisiones que les atañen, en la práctica raras veces ocurre que las personas
intervengan ante las autoridades administrativas y más extraño aún es que los fun-
cionarios atiendan estas opiniones al tomar sus decisiones.
Por lo tanto, aún cuando formalmente algunos reguladores cumplen con un pro-
ceso de discusión pública de los proyectos de regulación, en muchos casos las opi-
niones presentadas no tienen eco y no está previsto un mecanismo que obligue a
responder en forma sustentada los comentarios recibidos, de manera que en la
práctica no se avanza en la solución de los inconvenientes mencionados. Sin em-
bargo, algunos países han mejorado el proceso de elaboración de la regulación, pre-
cisando claramente la responsabilidad del regulador ante los usuarios.
A. EE.UU.
Para adoptar una decisión, la FCC realiza tres publicaciones (NOI o Notice of Inquiry,
NPRM o Notice of Proposed Rulemaking y FNPRM o Further Notice of Proposed Rule-
making) con el fin de recibir y revisar los comentarios de los interesados en cada
oportunidad. Una vez considerados los comentarios, la FCC pública un reporte
(R&O o Report and Order) en el cual se desarrollan las nuevas reglamentaciones o se
toma la decisión de no hacer ninguna reglamentación. Resúmenes de estos reportes
son publicados en Federal Register. Si por algún motivo, alguien no esta satisfecho,
puede presentarse una petición de reconsideración en un plazo no mayor a 30 días,
a partir del día en el cual se pública el resumen del reporte. En respuesta a la peti-
ción de reconsideración, la FCC emite un memorando (MO&O o Memorandum Opi-
nion and Order) y si decide expedir la reglamentación, emite una notificación públi-
ca (PN o Public Notice) indicando la fecha en que finalmente piensa sancionarla.
Muchas de las reglamentaciones importantes son decididas en reuniones abiertas al
público, en las que los comisionados de la FCC discuten y votan. Estas reuniones son
anunciadas, junto con los tópicos que serán tratados, siete días antes en la página de
internet de la FCC.
B. CANADÁ
Para la adopción de la regulación, la CRTC comunica su intención de iniciar un pro-
ceso de discusión a través de su página de internet y en la Canada Gazette. Además,
es posible que envíe invitaciones a grupos específicos y a comunidades rurales pa-
ra que participen y publica avisos en los periódicos con ese propósito o mediante
7
los recibos de pago de las empresas prestadoras de servicios, en caso que se dirija a
los suscriptores de servicios.
La discusión de la regulación puede hacerse en una audiencia pública, general-
mente cuando se trata de procesos que tiene que ver con aplicaciones para licen-
cias nuevas de difusión, en asuntos relacionados con enmiendas a la regulación o,
cuando a juicio de la entidad, se trata de una regulación importante. En estas au-
diencias cualquier persona puede participar, siempre que presente por escrito sus
comentarios.
C. PERÚ
El Organismo Superior de la Inversión Privada en Telecomunicaciones – OSIPTEL
debe publicar los proyectos de normas de carácter general para que todas las perso-
nas interesadas puedan intervenir. Para el efecto, OSIPTEL debe realizar audiencias
en diferentes ciudades, previamente anunciadas por distintos medios. Además, rea-
liza seminarios, hace publicaciones y, en general, ofrece información al público so-
bre el sector de las telecomunicaciones, ocupándose especialmente de la divulga-
ción de los derechos de los usuarios por medio de la Gerencia de Usuarios del orga-
nismo, dependencia que evalúa el impacto de las medidas regulatorias.
D. COLOMBIA
Aún cuando para la Comisión de Regulación de Telecomunicaciones no era necesa-
rio realizar consultas sobre los proyectos de regulación, desde 1997 acogió en su re-
glamento la obligación de publicar en internet los estudios con los borradores de las
medidas que pretende adoptar, con el fin de recibir comentarios de todos los inte-
resados. Mediante el decreto presidencial 2696 de 2004, la conducta asumida por la
CRT se hizo obligatoria para todas las agencias reguladoras de los servicios públicos
(CRA para el sector de acueducto y aseo, y CREG sector de energía y gas combusti-
ble). La norma exige que se respondan los comentarios recibidos y a publicar un do-
cumento en el que se explique la posición de la entidad sobre cada uno de ellos.
Además, las comisiones de regulación están obligadas a tener un plan estratégico
de cinco años y una agenda regulatoria que indique los proyectos que espera ade-
lantar cada año. El borrador de la agenda debe discutirse públicamente antes de ser
aprobado.
Cuando la regulación se refiere a las tarifas del servicio de telefonía fija, someti-
do a un régimen especial como servicio público domiciliario, la CRT debe presen-
tar las bases de los estudios sobre los cuales se definirán las tarifas con un año de
anticipación y los resultados parciales deben publicarse. Tres meses antes de la fe-
cha prevista para que inicie el periodo de vigencia de las fórmulas tarifarias, se de-
8
ben hacer públicos en internet, los proyectos de metodologías y de fórmulas, los es-
tudios respectivos y los textos de los proyectos de resoluciones con un documento
explicativo. Ese documento se remite a los Gobernadores, que son los jefes político-
administrativos de las entidades territoriales de segundo nivel (departamentos) pa-
ra que lo divulguen.
Así mismo, las comisiones de regulación deben realizar audiencias públicas en
diferentes distritos y municipios del país, para estimular la participación de los
usuarios, los cuales deben ser convocados por distintos medios con diez días de an-
ticipación. Las audiencias son grabadas y debe producirse una memoria escrita de
lo que se discuta. De las consultas públicas, los comentarios, las informaciones, los
estudios y las propuestas allegadas durante este proceso, se elabora un documento
en el que se explican las razones por las cuales se aceptan o rechazan las propues-
tas formuladas.
3. Los grupos de usuarios
Un reciente estudio afirma que la privatización de las empresas de telecomunica-

ciones en Chile, Argentina y Brasil, fueron resultado de decisiones impuestas por los
gobiernos, contra de la voluntad de los ciudadanos.13 En contraste, en aquellos paí-
ses que se realizaron procesos de consulta pública sobre la privatización de sus em-
presas, como Costa Rica y Paraguay, la ciudadanía rechazó la propuesta. Así mismo,
muchos movimientos de consumidores de América Latina, surgieron paralelamen-
13
"Los factores institucionales tales como la naturaleza de los partidos políticos y el nivel de organiza-
ción anterior de los consumidores por parte del estado determinaron en gran medida los repertorios de
enfrentamiento disponibles para los movimientos de consumidores luego de la privatización. Con el li-
derazgo de políticos y activistas, los consumidores argentinos participaron de acciones colectivas su-
mamente conflictivas. Se negaron a pagar cuentas de teléfono como protesta por el aumento de tarifas
y organizaron boicots al servicio telefónico". Más adelante, agrega: "Los defensores de la privatización
generalmente han ignorado la importancia de una voz política para la defensa del consumidor en los
países de América Latina. Los estudios económicos que sí mencionan la participación del consumidor
advierten que cualquier cambio en la política podría producir acusaciones de que el gobierno no esta-
ba cumpliendo sus compromisos con los negocios. Muchos economistas políticos y especialistas en ne-
gocios parecen ver la participación en las decisiones regulatorias por parte de los consumidores y de los
defensores de los consumidores como una politización innecesaria de los ámbitos de las políticas téc-
nicas. Algunos politólogos hasta consideran que la expresión del descontento a través de movimientos
sociales causa trastornos y es indeseable en las nuevas democracias en general. Otros ven la protesta
política generalmente como algo positivo, pero desconfían de la idea de la protección del consumidor,
o "consumismo," como factor movilizador. La mayoría de los politólogos y economistas políticos, ade-
más de políticos y activistas de las políticas, coincide en que deben crearse nuevos actores en las refor-
mas económicas para que dichas reformas se sostengan políticamente. Pero aunque los consumidores
parecerían estar entre los beneficiarios potenciales más obvios de la reforma, la mayoría de los análisis
de la privatización rara vez identifica a los consumidores explícitamente como actores políticos. Dado
que están de acuerdo en cuanto a la importancia de los actores, la ignorancia generalizada y hasta el re-
chazo absoluto a la política basada en los consumidores por parte de los especialistas en políticas es
una contradicción difícil de entender." (RHODES, 2005, p. 4 – 7).
9
te a las privatizaciones de las empresas estatales, principalmente como reacción al

alza de las tarifas y la eliminación de los subsidios.
No es coincidencia que las Naciones Unidas haya exhortado a los gobiernos pa-
ra que adopten políticas especiales que alienten la conformación de organizaciones
de consumidores, desarrollen programas de educación e información para los mis-
mos y se establezcan procedimientos de compensación rápidos, justos, poco costo-
sos y asequibles en las relaciones de consumo, especialmente para las zonas rura-
les y los grupos de bajos ingresos, pues, según esta organización, los sistemas de
protección a los consumidores son fundamentales para lograr un desarrollo econó-
mico y social justo, equitativo y sostenido.14
Por lo tanto, la participación organizada de los consumidores, además de legiti-
mar la acción de las autoridades cuando son debidamente escuchadas, equilibra los
intereses de todas las partes en la industria, actualmente dominada por megaem-
presas que tienen presencia en muchos lugares del mundo, lo cual resta capacidad
de intervención a los gobiernos, especialmente en países como los nuestros, que
son altamente dependientes de estas inversiones.
A. EE.UU. – COMISIÓN FEDERAL DE COMUNICACIONES – FCC.

En el seno de la FCC existe el comité consultivo del consumidor, cuya misión es ha-
cer recomendaciones y facilitar la participación de los consumidores ante ese orga-
nismo, principalmente de los consumidores que habitan en áreas rurales, los ame-
ricanos nativos y las personas que tienen algún tipo de inhabilidad física.
Las principales áreas en las cuales el comité interviene, son:
1) Acceso por personas con inhabilidades físicas (por ejemplo, descripción au-
ditiva de video, cuadros de dialogo en televisión, facturas comprensibles, ac-
ceso a productos y servicios en telecomunicaciones).
2) Protección e información al consumidor (por ejemplo, servicio al cliente,

privacidad, abusos de telemercadeo, servicio para la población minoritaria y
rural).
3) Implementación de reglas de participación del consumidor en el proceso de

reglamentación de la FCC.
4) Impacto de tecnologías nuevas y emergentes (por ejemplo, disponibilidad de

ancho de banda, televisión digital, televisión por cable, comunicaciones sa-
telitales, radio FM de baja potencia y la convergencia de éstas y nuevas tec-
nologías).
14
ASAMBLEA GENERAL DE LAS NACIONES UNIDAS. Resolución 39/248 del 16 de abril de 1985.
10
El comité es elegido para periodos de dos años y debe reunirse por lo menos dos
veces al año. Estas reuniones son abiertas al público y deben ser notificadas con
tiempo en el Federal Register y por los medios apropiados. Las reuniones son difun-
didas por internet. La FCC debe proveer las instalaciones y el soporte humano ne-
cesario para que las reuniones del comité se puedan realizar. Los miembros del co-
mité no son compensados por sus servicios, sin embargo, la FCC se hace cargo de
los costos asociados con las acomodaciones de las personas con inhabilidades físi-
cas.
Los miembros del comité son designados por el director de la FCC y el director
del comité, que a su vez es designado por el director de la FCC. Los miembros de-
ben ser reconocidos expertos en cada uno de los campos que representa, incluyen-
do pero no limitados a organizaciones de defensa del consumidor, grupos minori-
tarios, personas con inhabilidades físicas y representantes de poblaciones rurales.
B. UK. OFICINA DE COMUNICACIONES – OFCOM.

La Ley de Comunicaciones de 2003, ordena a OFCOM que conforme un “panel de
consumidores” para que lo asesore en asuntos relacionados con los intereses de los
consumidores en el mercado que regula y de comités consultivos especiales que re-
presentan intereses específicos de algunos grupos. El panel de consumidores es to-
talmente autónomo, hace públicos sus puntos de vista y cuenta con su propio pre-
supuesto para realizar las investigaciones que considere pertinentes.
Los diez miembros del panel de consumidores deben ser designados por OF-
COM con la aprobación de la Secretaría de Estado. Al designar los miembros, OF-
COM debe asegurar la representación de los intereses de cada una de las naciones
que forman el Reino Unido. Igualmente, OFCOM debe asegurarse que el panel pue-
da aconsejar en temas relacionados con los intereses de los siguientes grupos de la
población:
1) Personas que viven en zonas rurales.
2) Personas que viven en zonas urbanas.
3) Pequeños negocios.
4) Personas con desventajas, personas con bajos ingresos y personas con inha-
bilidades físicas.
5) Personas de la tercera edad.
Además del panel de consumidores, existen comités consultivos que represen-

tan los intereses específicos de algunos grupos de la población. Uno de ellos es el
11
comité consultivo de la tercera edad y de las personas con incapacidades físicas,

conformado por once miembros, los cuales son designados por OFCOM.
OFCOM también tiene comités consultivos que representan a las naciones que
conforman el Reino Unidos (Escocia, Irlanda del Norte, Gales e Inglaterra), cuyos
miembros también son designados por OFCOM mediante un proceso abierto al pú-
blico, asegurando que los miembros designados representen los intereses y opinio-
nes de la región.
C. PERÚ. ORGANISMO SUPERVISOR DE INVERSIÓN PRIVADA EN TELECOMU-

NICACIONES – OSIPTEL.
Por medio de la Ley 28337, promulgada el 23 de julio de 2004, que modifica la “Ley
marco de los organismos reguladores de la inversión privada en los servicios públi-
cos”, se adicionan a estos organismos los consejos de usuarios.
Para el efecto, cada organismo regulador debe establecer la estructura, distribu-
ción geográfica, conformación y el procedimiento para la designación o elección de
los miembros que conforman los consejos de usuarios, garantizando la participa-
ción efectiva de las asociaciones de consumidores y de los usuarios y su forma de fi-
nanciación del consejo de usuarios. Las principales tareas que pueden acometer es-
tos consejos son:
1) Emitir opiniones sobre las funciones de supervisión, regulación, solución de

controversias y atención de reclamos de los usuarios, que deben ejercer los
entes reguladores.
2) Participar en las audiencias públicas.
3) Realizar eventos académicos sobre temas regulatorios.
4) Recibir y presentar ante el consejo directivo las consultas de los usuarios con
relación a las políticas y las normativas del sector.
5) Proponer líneas de acción que se consideren convenientes para mejorar la

calidad de la prestación de los servicios.
D. COLOMBIA. COMITÉS DE DESARROLLO Y CONTROL SOCIAL.

La Constitución Política de Colombia (1991), consagra el derecho de participación
ciudadana en las empresas de servicios públicos mediante la figura de los Comités
de Desarrollo y Control Social de los Servicios Públicos Domiciliarios, que están
conformados por los usuarios, suscriptores o suscriptores potenciales de uno o más
de los servicios públicos.
12
Dentro de las funciones que les asigna la ley a los comités de desarrollo y control
social, están las siguientes:
1) Proponer a las empresas de servicios públicos domiciliarios los planes y pro-

gramas que consideren necesarios para resolver las deficiencias en la presta-
ción de los servicios públicos domiciliarios.
2) Procurar que la comunidad aporte los recursos necesarios para la expansión

o el mejoramiento de los servicios públicos domiciliarios, en concertación
con las empresas de servicios públicos domiciliarios y los municipios.
3) Solicitar la modificación o reforma de las decisiones que se adopten en ma-

teria de estratificación.
4) Estudiar y analizar el monto de los subsidios que debe conceder el munici-

pio con sus recursos presupuestales a los usuarios de bajos ingresos, exami-
nar los criterios y mecanismos de reparto de esos subsidios y proponer las
medidas que sean pertinentes para el efecto.
Cada comité debe elegir entre sus miembros un vocal de control, que lo represen-
ta ante las empresas de servicios públicos y las autoridades competentes. Dentro de
sus funciones está la de capacitar a los usuarios en el conocimiento de sus derechos
y ayudarlos en su defensa ante la empresa. Además, los vocales de control deben ve-
lar por el cumplimiento de las normas que rigen la empresa y evaluar el funciona-
miento de la misma, para lo cual pueden intervenir ante las autoridades con el fin
de pedirles que adelanten las acciones correspondientes y las empresas están en la
obligación de responder las solicitudes que haga el vocal de control.
También los vocales de control participan en las juntas directivas de las empre-
sas, proponiendo soluciones para resolver los problemas que tenga la organización
y promoviendo acciones correctivas para mejorar su funcionamiento, especialmen-
te en cuanto a la prestación de los servicios y su relación con el público, todo ello en
defensa del interés general.
B. El regulador para los pobres
La relación directa que existe entre la democracia y el desarrollo prueba que las so-
ciedades más justas e igualitarias son aquellas en las que los ciudadanos tienen ac-
ceso a los centros de decisión política y económica, mediante un sistema jurídico
que garantice el ejercicio pleno de sus derechos y que garantice la posibilidad de
exigir a las autoridades que respondan ante la comunidad por la confianza deposi-
tada. Estas afirmaciones adquieren mayor valor cuando se trata de las personas po-
13
bres que habitan en las ciudades y en las zonas rurales. Para ellos, el sector público,
afectado por vicios y problemas estructurales, es ajeno a sus necesidades y la caren-
cia de soluciones reales para las comunidades, conduce a una alarmante y perma-
nente tensión social, que afecta la gobernabilidad en estas naciones.
En ese sentido, es necesario que se creen los instrumentos jurídicos que permi-
tan a todas las personas, especialmente a los más necesitados, participar en las de-
cisiones que los afectan, pues generalmente los procedimientos judiciales y admi-
nistrativos tradicionales son insuficientes y, rara vez, oportunos, además de ser po-
co conocidos y de difícil aplicación para los más pobres.
Para esos efectos, es conveniente facilitar la creación de asociaciones de usua-
rios, apoyadas por el Estado y mejorarse los procesos de adopción de la regulación,
haciendo obligatoria su discusión pública por medios que estén al alcance de todos,
con una explicación en términos adecuados, considerando su nivel de educación.
Medidas similares pueden aplicarse al desarrollar los proyectos de acceso comuni-
tario, que reconozcan la realidad de las comunidades beneficiadas y les permita
apropiarse de las soluciones para que se conviertan en gestores de su cambio. Estos
proyectos deben diseñarse de acuerdo con las necesidades de los grupos específi-
cos de la población que van a ser atendidos, de acuerdo con sus características so-
ciales, económicas, culturales y étnicas, para lo cual es necesario tener en cuenta
sus opiniones. Infortunadamente, no ha sido una práctica formal, permanente ni
generalizada, la participación de los interesados en la formulación de esos proyec-
tos, presentándose errores en su diseño y ejecución, con la consecuente pérdida de
los recursos y esfuerzos realizados. Además, sería conveniente mantener un canal
formal de comunicación con las comunidades, como los comités de usuarios, para
conocer los efectos que tuvieron y orientar a la población en el desarrollo de proce-
sos paralelos (educación, comercio, saludo, trabajo), para maximizar los beneficios
y mejorar los proyectos futuros.
Así mismo, debe estudiarse la posibilidad de introducir cambios en la organiza-
ción institucional de las autoridades para incluir a representantes de los usuarios en
las mismas, como ocurre en algunos países con los servicios de televisión15, y de-
rrumbar los prejuicios que existen sobre la capacidad de los ciudadanos para discu-
15
En el mundo, pocos países cuentan con organismos encargados de proteger las libertades y dere-
chos relacionados con los medios de comunicación. En América Latina estos organismos existen en
Argentina, Chile, Ecuador y Colombia, pero solo en Colombia se contempla la elección de los miem-
bros por organizaciones de la sociedad civil: uno por las ligas de televidentes y las asociaciones de pa-
dres de familia y otro por los sindicatos de trabajadores y actores. Otros dos miembros son designados
por el Presidente de la República y el quinto miembro es elegido entre los representantes de los cana-
les públicos regionales de televisión. En Chile la elección de los consejeros se hace de común acuerdo
entre el poder ejecutivo y el legislativo. En los demás países, los miembros representan instituciones
del Estado, siendo significativa y preocupante la participación de las Fuerzas Armadas en las respecti-
vas entidades.
14
tir responsablemente temas como el régimen tarifario de los servicios, sin perjuicio
que los instrumentos que se diseñen para tal efecto, exijan que las decisiones estén
correctamente sustentadas y cuenten con estudios que analicen objetivamente el
impacto que pueden tener.
Estas soluciones pueden acompañarse de mecanismos de autorregulación, co-
mo el Ombudsman de las telecomunicaciones, que puede ser conformado con la
participación de los usuarios y cuyas funciones pueden ir más allá de resolver las re-
clamaciones, formulando recomendaciones y haciendo el seguimiento de las polí-
ticas que se promulguen.
También es importante que existan sistemas de información que ofrezcan datos
exactos sobre las necesidades y condiciones de los usuarios, especialmente de los
más pobres, con instrumentos para medir objetivamente el nivel de educación en
relación con el servicio, sus derechos, la participación en asociaciones o comités, la
atención que reciben los usuarios a sus reclamaciones, incluyendo las que se pro-
ducen cuando se niega su prestación, el porcentaje de las que son resueltas favora-
bles y las más frecuentes, con especial detalle de las que se originan en los grupos
de población más necesitada.
Además, debe obligarse a las empresas a divulgar los derechos de los usuarios,
establecer procedimientos para que los usuarios puedan presentar sugerencias, ca-
lificar el servicio prestado y proponer proyectos con el fin de mejorar el servicio y
expandirlo a quienes no lo reciben. Estos procedimientos pueden ser supervisados
por los usuarios, a través del Ombudsman o los comités de consumidores y por los
reguladores, sancionando a las empresas cuando incumplan con los objetivos que
el regulador fije.
Correlativamente, deben existir instrumentos que preserven la neutralidad de
los reguladores en sus decisiones, evitando el riesgo de captura del regulador por la
industria. Para ello, es necesario que las autoridades expliquen claramente los mo-
tivos de las decisiones para que se ejerza control sobre las mismas.
Por supuesto, el diseño de los instrumentos jurídicos que perfilan a instituciones
de este tipo, es igual o más difícil que el de los organismos reguladores, pues deben
tomarse en cuenta distintos factores, como la necesidad de profesionalizar a las
personas que representan a los consumidores, evitar el control de las organizacio-
nes de consumidores por parte de grupos con intereses ajenos a la prestación de los
servicios y garantizar que en su conformación se apliquen procesos democráticos,
al tiempo que debe garantizarse que la regulación, incluyendo el control sobre las
empresas, se haga de manera transparente y objetiva, estableciendo garantías para
todas las partes involucradas, de manera que las decisiones no atiendan exclusiva-
mente los intereses de los usuarios, sino que también respete los legítimos derechos
de los inversionistas y, por encima de todos, los intereses generales.
15
Referencias
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Benetti Salgar, J. (2001). El Arbitraje en el Derecho Colombiano. Bogotá: Temis.
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STIGLITZ, J. E. (2002). El malestar en la globalización. Madrid: Ed. Taurus.
16
POBREZA DIGITAL:
Los Microtelcos
en América Latina
y el Caribe
Hernan Galperin y Bruce Girard
Los Microtelcos en América Latina
y el Caribe
Hernan Galperin
UNIVERSIDAD DE SAN ANDRÉS/USC
Vito Dumas 284 - B1644BID - Buenos Aires, Argentina
hgalperin@udesa.edu.ar
Bruce Girard 1
COMUNICA
Dr. Pablo de María 1038 - Montevideo 11200, Uruguay
info@comunica.org
Resumen
Este documento discute los problemas de acceso a redes y servicios TICs en comunida-
des pobres o aisladas (mayormente rurales) en América Latina y el Caribe. La respues-
ta convencional a este problema ha sido crear incentivos y ofrecer subsidios públicos
para que los operadores tradicionales cubrieran la diferencia entre las tarifas y los nive-
les de recuperación de costo. En este documento examinamos una estrategia alternati-
va. Sugerimos que los microtelcos – operadores de telecomunicaciones a pequeña es-
cala que combinan destrezas empresariales locales, esfuerzos municipales y la acción
comunitaria – pueden cumplir una función importante para extender los servicios TICs
en la región, particularmente en zonas poco atractivas para los grandes operadores pri-
vados. Nuestra investigación revela que existe una gran variedad de microtelcos pres-
tando servicios de manera eficiente en muchas de estas zonas, a pesar de un ambiente
normativo poco favorable y del escaso acceso a subsidios públicos. El documento exa-
mina el argumento teórico a favor de los microtelcos como alternativa efectiva para
abordar las necesidades TICs en comunidades de bajos recursos, presenta diversos
ejemplos de microtelcos que ya están operando en la región, y sugiere cómo pueden
eliminarse los obstáculos regulatorios para el crecimiento de los microtelcos.
1
El apoyo a la investigación fue brindado por Sylvia Cadena y Diego Pando. Agradecemos a Francisco
Proenza, François Bar y Miguel Saravia, así como a nuestros colegas de DIRSI, por sus comentarios so-
bre borradores anteriores.
1
LOS MICROTELCOS EN AMERICA LATINA Y EL CARIBE
Ya no es adecuado entender la prestación de servicios de tecnologías de la infor-

mación y la comunicación (TICs) como una dicotomía entre las empresas de pro-
piedad estatal y los grandes operadores privados. Tanto en las naciones desarrolla-
das como en los países en vías de desarrollo, existe una gran variedad de
organizaciones (entre ellas cooperativas, gobiernos municipales, universidades y
empresarios locales) que participan del despliegue y operación de las redes TICs.
Esto es particularmente notorio en los mercados poco atractivos para los operado-
res tradicionales, donde existe una variedad de arreglos institucionales para prestar
servicios a comunidades de alto costo o bajos ingresos. Estos arreglos a menudo son
híbridos de destrezas empresariales a pequeña escala, esfuerzos municipales y la
acción comunitaria. Lo que los distingue de los operadores tradicionales es la esca-
la local, el uso de tecnologías de bajo costo y modelos comerciales innovadores, y
los fuertes enlaces comunitarios. Nos referimos a este tipo de prestadores como mi-
crotelcos.
Este documento discute los problemas de acceso a redes y servicios TICs en co-
munidades pobres o aisladas (mayormente rurales) en América Latina y el Caribe.
Luego de más de una década de reformas de mercado en el sector de las telecomu-
nicaciones, ha quedado claro que los grandes operadores privados enfrentan los
mismos desafíos para prestar servicios en las zonas poco atractivas que los opera-
dores públicos del pasado. De hecho, en muchos países de la región, la diferencia
entre el nivel de desarrollo de la infraestructura TIC entre zonas urbanas y rurales
ha aumentado desde el comienzo de las reformas. Cuando sí llegan las redes TIC –
particularmente en el caso de la telefonía móvil – la cobertura no significa acceso,
ya que el nivel de precios del servicio (orientado mayormente a clientes urbanos)
termina por excluir al grueso de los residentes de comunidades de bajos recursos.
La respuesta convencional a este problema ha sido crear incentivos para que los
operadores tradicionales atendieran zonas poco atractivas y ofrecer subsidios pú-
blicos para cubrir la diferencia entre las tarifas y los niveles de recuperación del
costo. Mientras que estas políticas tienen una trayectoria respetable en el mundo
desarrollado, la experiencia en América Latina arroja resultados ambiguos en el
mejor de los casos (Estache, Manacorda, y Valletti, 2002). La administración eficien-
te de los programas de servicio universal ha resultado ser una tarea difícil para re-
guladores recién creados, muchos de los cuales carecen de recursos adecuados
(Wallsten y Clarke, 2002). Aún en los casos en que estos programas tienen éxito, el
nivel de financiamiento impide que se repliquen a gran escala. Se reconoce amplia-
mente que los recursos que se necesitan para abordar las necesidades de infraes-
tructura TIC existentes en la región superan por lejos a los subsidios públicos dis-
ponibles.
2
Este documento examina una respuesta diferente a este problema. Sugerimos

que los microtelcos pueden cumplir una función importante para extender los ser-
vicios TICs en la región, particularmente en zonas de alto costo o de bajos ingresos
poco atractivas para los grandes operadores privados. De hecho, demostramos que
ya existe una variedad de microtelcos prestando servicios de manera eficiente en
muchas de estas zonas, a pesar de que operan en un ambiente normativo poco fa-
vorable y del escaso acceso a los subsidios públicos. Su ventaja radica en la movili-
zación de los recursos locales, tales como el trabajo voluntario y los derechos de pa-
so privados, así como en el uso de nuevas tecnologías de bajo costo y modelos
comerciales innovadores. Además, como sus parientes cercanos en los sectores de
agua, electricidad y saneamiento, estos micro-operadores de servicios TIC tienen
un impacto de desarrollo que trasciende la prestación de servicios, ya que diversos
estudios muestran que la propiedad y gestión locales estimulan el entrepreneurship
local y contribuyen a la formación de capital social (Dongier et al., 2003).
El documento está organizado de la forma siguiente. En la primera sección, dis-
cutimos el argumento teórico a favor de los microtelcos como alternativa efectiva
para abordar las necesidades de TICs de los pobres. Basándonos en el trabajo de Os-
trom (1996) et al., sostenemos que hay un gran campo de acción para la co-produc-
ción en la prestación de servicios TIC entre el gobierno municipal, organizaciones
comunitarias y el sector privado. Luego, discutimos cómo las innovaciones tecno-
lógicas están aumentando de forma significativa el campo de acción de los micro-
telcos. Luego introducimos una taxonomía de los microtelcos y presentamos ejem-
plos de diversos países de la región. En base a los resultados de un estudio regional
de las reglas que rigen el despliegue de soluciones de bajo costo para las redes de
acceso local, sostenemos que falta un marco normativo habilitador para el creci-
miento de los microtelcos. Concluimos con recomendaciones de política pública
para la creación de dicho marco.
1. La Co-producción de Servicios TIC
Los servicios públicos pueden prestarse de varias maneras. Durante muchas déca-
das, la mayoría de los países dependieron de grandes empresas estatales de servi-
cios públicos para la prestación de servicios básicos de infraestructura como elec-
tricidad, agua y telecomunicaciones. En las últimas décadas del siglo XX se produce
un gran cambio en este paradigma, lo cual propició la privatización de muchos ser-
vicios públicos y reformas de gran alcance en la regulación orientadas a abrir mer-
cados a la competencia. El cambio fue especialmente marcado en la industria de las
telecomunicaciones, donde la rápida innovación tecnológica también contribuyó
3
de gran manera a diezmar los regímenes monopólicos.2 No hay duda de que estos
cambios han provocado una ola de innovación e inversión sin precedentes en las
industrias de las TICs, primero en el mundo desarrollado y luego en las economías
en vías de desarrollo. Sin embargo, luego de dos décadas de reformas, empiezan a
vislumbrarse las limitaciones del nuevo paradigma.
Por ejemplo, se reconoce ampliamente que los grandes operadores privados en-
frentan los mismos desafíos para prestar servicios a clientes de altos costos o de ba-
jos ingresos que las empresas estatales de servicios públicos del pasado. Esto no de-
bería sorprendernos. En última instancia, ya sean propiedad pública o privada, las
grandes empresas de servicios públicos se enfrentan a desafíos similares en estas
zonas: ingresos bajos o estacionales, baja densidad de población (y a menudo en
disminución), falta de información confiable sobre los clientes y sus preferencias de
demanda (incluyendo el nivel de ingresos y la disposición a pagar), falta de meca-
nismos de evaluación de créditos, y falta de infraestructura complementaria (como
energía eléctrica y carreteras), entre otros.
Otros factores hacen que los grandes operadores privados desistan de adaptar el
servicio a los requerimientos de los pobres. La estructura de costos compartidos de
las redes de telecomunicaciones significa que prestarles más y mejores servicios a
los clientes más rentables aumenta el costo promedio de la prestación a todos – aún
a los que requieren menor calidad a precios más accesibles. En muchos casos, las rí-
gidas regulaciones de tarifas e ingeniería de redes desalientan la diferenciación de
servicios por precio/calidad. Finalmente, la disponibilidad de subsidios públicos
basados en los costos no genera incentivos a los grandes operadores para buscar al-
ternativas más eficientes para prestarles servicios a los pobres.3
Por lo tanto, mientras que las grandes empresas privadas de servicios públicos son
organizaciones eficientes a la hora de construir las redes troncales y comercializar
servicios en zonas urbanas, sus ventajas tienden a disminuir a medida que se aproxi-
ma el segmento de última milla en comunidades de alto costo y bajos ingresos. Estas
empresas carecen de flexibilidad y de los incentivos para buscar combinaciones alter-
nativas de activos más adecuadas para prestarles servicios a los clientes pobres. Los
microtelcos, en cambio, prosperan en base a innovaciones y entreprenuership creati-
vo. Al tener como negocio central el prestar servicios a clientes poco atractivos para
los grandes operadores, estos micro operadores buscan activamente combinaciones
de capital, mano de obra y tecnología que potencien los ingresos, en base a su cono-
cimiento único sobre las condiciones locales y las preferencias de demanda. Esto im-
2
Existe una extensa literatura que documenta estos cambios. Para un panorama general ver Noll (2000).
3
No es así, sin embargo, en el caso de los subsidios inteligentes que los fondos de telecomunicaciones
usan cada vez más en América Latina y el Caribe (ver Wellenius, 2001).
4
plica una serie de estrategias de supervivencia, entre ellas el desplegar tecnologías de

bajo costo, el empaquetar servicios TICs con servicios afines (como la capacitación o
los servicios financieros y jurídicos), el aprovechar la infraestructura afín (como ser
carreteras y redes eléctricas) y el experimentar con nuevos modelos comerciales
apropiados para las condiciones locales.
Un factor clave es que no todos los activos necesarios para optimizar la presta-
ción de servicios de última milla a los pobres pueden ser movilizados eficientemen-
te por parte de las grandes empresas privadas de servicios públicos. Por ejemplo, en
zonas rurales la mano de obra para la construcción y el mantenimiento de la in-
fraestructura a menudo puede ser aportada por los mismos clientes, generalmente
con un costo de oportunidad menor dados los altos niveles de subempleo en estas
regiones. Hay abundantes ejemplos de microtelcos cuyos clientes se ofrecen a ins-
talar torres, tender cables y construir las instalaciones necesarias para la prestación
de servicios. También observamos que, si bien los clientes potenciales en estas zo-
nas generalmente carecen de recursos financieros, a menudo controlan derechos
de paso críticos para el cableado y ubicación de antenas. El modelo de redes de pro-
piedad comunitaria o compartida entre clientes que atraviesan los jardines de las
casas (y por lo tanto son mantenidas por los mismos clientes) hace mucho que sir-
ve para extender las redes de saneamiento, particularmente en Brasil y Bolivia (Wat-
son, 1995; Foster e Irusta, 2003). Fue bajo este modelo como también se extendió la
red de telefonía en los Estados Unidos a principios del siglo XX (Fischer, 1992). Hoy
en día, las tecnologías inalámbricas de bajo costo están renovando estas oportuni-
dades para el despliegue y control del primer segmento de la red por parte del usua-
rio.
Los gobiernos municipales también son un actor importante en la prestación de
servicios TIC en estas zonas. En América Latina, desde los años 80 los cambios de-
mocráticos han ido acompañados por programas de descentralización orientados a
aumentar la autonomía del gobierno local, creando un marco institucional habili-
tador para la prestación de servicios públicos en el ámbito municipal. Como lo re-
velan los ejemplos discutidos más adelante, la función que cumplen los gobiernos
locales en los proyectos de microtelco en América Latina varía de forma significati-
va. En muchos casos, las autoridades provinciales han sido fundamentales para
agregar demanda, para desarrollar aplicaciones de gobierno electrónico, y para fa-
cilitar la planificación y brindarles capacitación a los usuarios potenciales. En otros
casos, las municipalidades han cofinanciado las inversiones en infraestructura a
través de una variedad de asociaciones con operadores privados. Ya en otros, las au-
toridades locales han participado en la construcción y operación de segmentos no
competitivos de la red (ej. una red troncal de fibra).
5
De esta manera, diferentes organizaciones poseen ventajas comparativas en ca-

da una de las tareas que implica la prestación de servicios TIC a los pobres. El con-
cepto de coproducción capta esto de manera adecuada. La coproducción se refiere
a las complementariedades potenciales que existen entre distintas organizaciones
en la prestación de un servicio (Ostrom, 1996; Gerrard, 2000). La Figura 1 ilustra es-
te potencial en la prestación de servicios de banda ancha. En este ejemplo, os gran-
des operadores privados están en condiciones de construir instalaciones troncales
y de conmutación, aunque a menudo no están dispuestos a asumir los riesgos de
extender los servicios a mercados pocote bajos ingresos. En cambio, los empresa-
rios o cooperativas locales pueden agregar de forma efectiva la demanda local, mo-
vilizar recursos, desarrollar aplicaciones apropiadas y experimentar con combina-
ciones de activos que se adecuen mejor a las necesidades locales. Esto muchas
veces exige el apoyo activo de las autoridades locales para facilitar la coordinación,
estimular la demanda y operar instalaciones esenciales.
Los microtelcos están en mejores condiciones de aprovechar las estrategias de
coproducción ya que en cada caso la combinación óptima de aportes hechos por el
gobierno local, el sector privado, las organizaciones comunitarias y los usuarios fi-
nales varía según las condiciones locales. Por ejemplo, los sistemas de propiedad
compartida y las cooperativas de servicios son más adecuados en casos en que ya
están presentes organizaciones comunitarias fuertes (como en el caso del proyecto
Chancay-Huaral, que se discute más adelante). Los proyectos de redes municipales
Figura 1: La Coproducción de Servicios de Banda Ancha
Gobierno Local
Espina dorsal de Fibra

Aplicaciones de
Gobierno Electrónico
Usuario principal
Reventa de Servicios Derechos de paso privados Sociedad

Sector Privado Pericia técnica Aplicaciones Civil
Innovación Mano de obra
Acceso a capital Capacitación
6
ofrecen una alternativa cuando existen gobiernos locales bien gestionados (como
en el caso de Piraí, que se discute más adelante), cuando las rentas fiscales están
descentralizadas, o cuando la municipalidad ya participa de la prestación de otros
servicios públicos. Las destrezas empresariales y el capital locales pueden activarse
cuando existe un ambiente normativo habilitador y existen activos complementa-
rios (líneas troncales y aplicaciones de gobierno electrónico, por ejemplo) disponi-
bles. En resumen, el arreglo de coproducción más efectivo para la prestación de ser-
vicios TIC a los pobres dependerá entonces de los atributos institucionales de cada
comunidad.
2. El Papel Habilitador de las Nuevas Tecnologías

Tender redes de telecomunicaciones no es distinto a pavimentar carreteras. Se re-
quieren grandes inversiones por adelantado, las economías de escala son amplias,
y es necesario planificar cuidadosamente la arquitectura de la red ya que los recur-
sos no se pueden redesplegar con facilidad. Esto implica que deben hacerse mu-
chas suposiciones ex ante respecto a cómo se usarán los servicios, quién los usará y
a qué precios. En consecuencia, a las redes TIC generalmente son construidas por
grandes operadores (anteriormente públicos, hoy mayormente privados), quienes
están en condiciones de recaudar los fondos y enfrentar los riesgos que implica el
despliegue de la red. Sin embargo, las recientes innovaciones en tecnología inalám-
brica y aplicaciones de red representan un reto a estas premisas. Estas innovaciones
están reduciendo significativamente la escala mínima eficiente de los proveedores
de telecomunicaciones, permitiendo que una variedad de nuevos actores, desde
pequeños empresarios a municipalidades y cooperativas de usuarios, entre al mer-
cado.
Un ejemplo es la combinación de nuevas tecnologías de redes inalámbricas de
área local (WLAN en inglés) como Wi-Fi con soluciones de red troncal inalámbrica
como VSAT o la emergente norma WiMax para brindar acceso a Internet en zonas
aisladas. Los sistemas WLAN de bajo costo han sido desplegados por pequeños em-
presarios y cooperativas para prestar servicios a comunidades rurales del Sur de
Asia y América Latina a un costo varias órdenes de magnitud por debajo del de las
soluciones tradicionales (Best, 2003; Galperin, 2005). Muchas ciudades pequeñas y
medianas están aprovechando estas innovaciones para extender el acceso a Inter-
net desde un puñado de conexiones de banda ancha en edificios gubernamentales
a toda la comunidad, reduciendo así los costos por usuario. En regiones aisladas,
pequeños emprendedores trabajan con Wi-Fi para crear enlaces de punto a punto
a lo largo de varios kilómetros para conectar comunidades que carecen de redes
7
troncales adecuadas o para sortear enlaces controlados por operadores incumben-

tes.4
La curva de costos de las tecnologías WLAN diezma las ventajas comparativas de
los grandes operadores en el despliegue de la última milla para el acceso de banda
ancha a Internet. Mientras se reducen los costos de despliegue por usuario, las re-
des WLAN también permiten mayor control de escala, haciendo posible que los mi-
crotelcos realicen inversiones iniciales modestas para luego incrementar el alcance
de la red a la par del crecimiento de la demanda. En lugar de postes y cables, las tec-
nologías WLAN aprovechan un recurso natural poco utilizado en muchas zonas po-
bres: el espectro radioeléctrico. Por lo tanto, la entrada al mercado está menos defi-
nida por el tamaño de la empresa que por las políticas de asignación y utilización
de dicho recurso. En países donde los gobiernos han permitido el uso de bandas sin
licencia para prestar servicios de banda ancha, han florecido pequeños Proveedo-
res de Servicios de Internet Inalámbricos (WISPs en inglés), particularmente en zo-
nas desatendidas por parte de los tradicionales proveedores de cable y DSL.5
Además, los nuevos protocolos de redes en malla (mesh) están posibilitando el
crecimiento de redes bajo el modelo de copropiedad. Esta arquitectura emergente
se basa en que los usuarios finales reciban y retransmitan datos de otros usuarios,
lo que establece una red que puede abarcar una gran superficie con sólo unos cuan-
tos enlaces de banda ancha. Este tipo de arquitectura es adecuado para los casos en
que los enlaces troncales escasean (y son caros), como es al caso de muchas zonas
pobres, además de donde el espectro está congestionado, ya que cada nodo de la
red sólo necesita transmitir hasta el próximo nodo (lo que también minimiza los re-
quisitos de energía, otra inquietud en muchas zonas pobres). Otra ventaja es la ro-
bustez: cuando cada usuario final está conectado a varios otros, se hallan disponi-
bles varias rutas de datos, esquivándose así los nodos caídos, y al agregarse más
nodos, crece la capacidad total de la red (Benkler, 2002). Aunque esta arquitectura
4
Hay también una serie de alternativas inalámbricas de última milla, y la selección de la tecnología de-
penderá generalmente de factores como la geografía, la densidad de población y los servicios requeri-
dos. Una tecnología promisoria usada por los microtelcos en Brasil y Argentina es corDECT. Desarro-
llado en el Instituto Indio de Tecnología, corDECT es una tecnología de bucle local inalámbrico (WLL
en inglés) diseñada para brindar conectividad de voz y de datos a alta velocidad compatible con PSTN,
de alta calidad, simultánea y económica en zonas rurales. Con corDECT, los costos de conectividad ru-
ral se reducen de U$1.500 a unos U$300 por línea (Jhunjhunwala, 2000). El sistema corDECT es tam-
bién sumamente modular – un sistema de conmutador único puede adoptarse a escala de 100 a 5.000
suscriptores.
5
En los EEUU, que fue el primero en permitir la operación de WISPs sin necesidad de permiso o licen-
cia (y hoy permite el uso libre sobre más de 550MHz de radioespectro) hay unos 6.000 proveedores de
servicios de Internet inalámbrico de pequeña escala que prestan servicios mayormente en zonas ru-
rales (FCC Wireless Broadband Access Task Force, 2005).
8
es aún emergente, existen interesantes proyectos piloto en curso en África y otras

regiones.6
Las nuevas aplicaciones de bajo costo están teniendo efectos parecidos en la ca-
pa de servicios. Un ejemplo importante es Voz sobre IP (VoIP), que se refiere a una
familia de tecnologías que permiten la paquetización y ruteo de las comunicacio-
nes de voz a través de una red de Protocolo Internet (IP en inglés) en lugar de una
red tradicional de circuito conmutado. La telefonía IP tiene muchas ventajas, inclu-
yendo costos más bajos y uso más eficiente de las instalaciones, y muchos grandes
operadores están migrando llamados de la PSTN convencional a las redes IP. Pero la
tecnología es particularmente pertinente para los microtelcos porque permite el
suministro de telefonía con inversiones significativamente menores (Graham y Ure,
2005). Otra ventaja es que la telefonía IP se basa en estándares abiertos, y gran par-
te del equipamiento se encuentra disponible off-the-shelf para luego adaptarse a
condiciones locales si fuera necesario.
Es así que una serie de innovaciones tecnológicas están erosionando las ventajas
económicas que hasta ahora disfrutaban los grandes operadores de telecomunica-
ciones, posibilitando que los microtelcos extiendan los servicios TIC más lejos has-
ta zonas poco atractivas para los operadores convencionales. Estas tecnologías
comparten una serie de ventajas, entre ellas menores costos, modularidad basada
en normas abiertas, ciertas ventajas normativas, configuración y mantenimiento
más simples, adaptabilidad a escala, y apoyo a muchas aplicaciones. Sin embargo,
para que los microtelcos y otros nuevos actores de mercado puedan aprovechar es-
tas innovaciones se requieren reglas de juego habilitadoras, lo cual, como veremos
más adelante, no siempre ocurre en América Latina y el Caribe.
3. Los Microtelcos en América Latina: Estudios de Caso
A menudo se sostiene que las únicas organizaciones que pueden operar redes y su-
ministrar servicios públicos de manera eficiente son las grandes empresas de servi-
cios públicos. En esta sección ofrecemos abundante evidencia de lo contrario.
Nuestros resultados, basados en estudios de caso de distintos países de la región y
que reflejan diferentes modelos institucionales, indican que existe una gran varie-
dad de pequeñas empresas de servicios TIC (que llamamos microtelcos) que atien-
den zonas de poco interés para los operadores tradicionales, prestando servicios
asequibles de manera eficiente, y que a la vez funcionan como catalizadoras para el
desarrollo sustentable en estas comunidades.
6
Ver pilotos en el África rural en www.meraka.org.za
9
3.1. ARGENTINA: LAS COOPERATIVAS TELEFÓNICAS

Un modelo de microtelco establecido hace mucho tiempo en América Latina es la
cooperativa telefónica. Este modelo se encuentra generalmente en las zonas rurales,
donde surgieron por primera vez las cooperativas telefónicas como derivadas de las
cooperativas agrícolas establecidas para muchos otros fines.7 En Argentina, las coo-
perativas telefónicas surgen a principios de los años 60 a partir del esfuerzo de veci-
nos de zonas desatendidas por el antiguo operador estatal ENTEL. Aunque no esta-
ban apoyadas por el gobierno, las cooperativas eran toleradas por ENTEL, ya que
operaban en zonas consideradas poco lucrativas y les producían rentas modestas
por medio de acuerdos de interconexión según los cuales se compartían las tarifas.8
Hacia 1965, más de 100 cooperativas telefónicas estaban operando en todo el terri-
torio argentino.
Cuando empiezan las reformas en el sector de las telecomunicaciones en 1990,
había ya más de 300 cooperativas telefónicas en operación, muchas de las cuales
formando parte de cooperativas locales de múltiples servicios públicos (por lo ge-
neral energía eléctrica y agua). Con la privatización de ENTEL, las cooperativas te-
lefónicas enfrentan un período de incertidumbre hasta 1992, cuando el gobierno les
otorga una concesión de telefonía local a las cooperativas existentes bajo condicio-
nes similares a las otorgadas a los nuevos titulares de ENTEL, incluyendo un perío-
do de exclusividad de siete años. En 1999, frente al inminente vencimiento del pe-
ríodo de exclusividad, las cooperativas telefónicas se unen para entrar a los
mercados de telefonía pública y de larga distancia por medio de la creación de una
subsidiaria privada (TECOOP). Hacia 2004, TECOOP operaba aproximadamente
230 teléfonos públicos, la mayoría de ellos situados en zonas alejadas.
Es difícil evaluar la actuación de las cooperativas de telefonía en Argentina en
conjunto debido a la gran diversidad de casos. Dos tercios de estas cooperativas
operan en comunidades pequeñas con menos de 10.000 habitantes, y la mayoría de
ellas (57%) atiende a menos de 500 suscriptores (aunque existen algunas "grandes"
cooperativas con más de 5.000 suscriptores). En general, nuestros resultados indi-
can que las cooperativas telefónicas han jugado un papel clave en la extensión de
servicios TIC - tanto básicos como avanzados - fuera de las principales zonas urba-
nas. Sumando en total más de 600.000 suscriptores, las cooperativas representan
7
La excepción es Bolivia, donde las cooperativas también prestan servicios en importantes zonas
urbanas. Este caso, sin embargo, es atípico, ya que las cooperativas telefónicas de Bolivia no son pro-
ducto de esfuerzos organizados de usuarios, sino que más bien fueron creadas por el gobierno para
sustituir a las empresas telefónicas municipales (ver Calzada y Dávalos, 2005).
8
Durante gran parte de la era del monopolio (hasta 1990) el acuerdo de compartir las tarifas de las lla-
madas de larga distancias entre ENTEL y las cooperativas funcionó así: 60% correspondía a ENTEL,
mientras que el 40% restante correspondía a la cooperativa local.
10
Tabla 1: Teledensidad en Territorios de Cooperativa vs. Teledensidad Total, 1998

Provincia Población en Suscriptores Teledensidad Teledensidad (B-A)
territorio cooperativas (A) Total de la
cooperativas Provincia (B)
Buenos Aires 686,736 109,568 16.0 22.0 -6.0
Catamarca 36,939 2,399 6.5 9.1 -2.6
Chaco 25,000 1,658 6.7 7.2 -0.5
Chubut 9,700 1,679 17.3 19.8 -2.5
Córdoba 183,950 27,837 15.1 18.4 -3.3
Formosa 82,000 8,472 10.3 4.5 5.8
Jujuy 146,000 11,285 7.7 6.3 1.4
La Pampa 7,265 1,493 20.6 19.4 1.2
Neuquén 128,000 18,884 14.8 13.4 1.4
Río Negro 25,200 2,547 10.1 15.9 -5.8
San Luis 39,980 5,251 13.1 13.5 -0.4
Santa Cruz 59,100 8,966 15.2 14.2 1.0
Santa Fe 268,054 41,813 15.6 18.9 -3.3
Total 1,698.284 241,852 14.2 19.2 -5.0
Total sin Buenos Aires 1,011,548 132,284 13.1 15.5 -2.4
Fuente: Secretaría de Comunicaciones (SECOM).
aproximadamente el 8% del mercado argentino de telefonía fija. En muchas de las

provincias más pobres y más aisladas, sin embargo, su participación de mercado es
mucho mayor. En la Provincia de Jujuy, por ejemplo, las líneas cooperativas repre-
sentan el 53% del total de líneas tendidas, mientras que en la Provincia de Formosa
representan el 46%.
Los indicadores tradicionales revelan que en la mayoría de los casos las coopera-
tivas telefónicas se comparan favorablemente a los operadores tradicionales, a pe-
sar de atender los mercados menos atractivos. Como lo muestra la Tabla 1, según los
últimos datos disponibles (1998) la teledensidad promedio en los mercados atendi-
dos por cooperativas es sólo algo menor que la de las zonas atendidas por operado-
res tradicionales (que incluyen a todos los centros urbanos importantes). Esto es
notable si se considera que, en promedio (e independientemente del ingreso), un
hogar rural de América Latina tiene 10 veces menos probabilidades que uno urba-
no de tener una línea telefónica.9 De hecho, si se deja de lado el mercado de Buenos
Aires (donde es mayor la diferencia debido a la alta teledensidad alrededor de la ca-
9
Wallsten y Clarke (2002).
11
pital), la diferencia de teledensidad entre las zonas atendidas por los incumbentes
y las zonas atendidas por las cooperativas es relativamente baja.
Nuestros estudios de caso revelan también que el nivel de precios de los servicios
prestados por las cooperativas tiende a ser parecido al de los grandes operadores. Pa-
ra los servicios de telefonía fija, los costos promedio de conexión son 32% más bajos
en las cooperativas. Los precios de los servicios de acceso a Internet con discado son
comparables a los de los grandes operadores, a pesar de los mayores costos de pres-
tación debido a la falta de líneas arrendadas competitivas en las zonas rurales (sin
embargo los precios de los servicios xDSL resultaron ser significativamente mayores
para las cooperativas). Parte de la ventaja competitiva de las cooperativas se explica
por la rápida adopción tecnológica. Motivadas por la necesidad de atender a clien-
tes de zonas de baja densidad al menor costo posible, las cooperativas buscan cons-
tantemente tecnologías de bajo costo apropiadas para sus modelos comerciales. Tel-
pin, una cooperativa en una comunidad al sur de Buenos Aires, instaló la primera
central telefónica digital de Argentina a principios de los años 80, lo cual permitió la
prestación de una gran cantidad de servicios de valor agregado que el incumbente
sólo ofreció luego de la privatización (Finquelievich y Kisilevsky, 2005).
Las cooperativas también han sido las primeras en usar soluciones inalámbricas
de última milla y red troncal. Los sistemas de bucle local basados en corDECT han
sido desplegados por cooperativas en las provincias de Chubut, Neuquén y Córdo-
ba, permitiendo una rápida expansión de la red a una fracción del costo del cobre
tradicional. Wi-Fi ha sido la tecnología elegida por muchas cooperativas que brin-
dan servicios de acceso de banda ancha a Internet. Las cooperativas han estado an-
siosas por ingresar al mercado de la telefonía inalámbrica, ya que la competencia de
los operadores de telefonía inalámbrica ha afectado significativamente su creci-
miento. El esfuerzo principal se centra en la adquisición de una concesión nacional
a través de Comarcoop, un joint venture formado por varias cooperativas de telefo-
nía y energía eléctrica. También hay esfuerzos más localizados como el de CoTeCal,
cooperativa telefónica de la lejana ciudad patagónica de El Calafate, que se ha aso-
ciado con el gigante chino de la electrónica Huawei y con el gobierno provincial pa-
ra someter a prueba el CDMA450, un sistema de telefonía celular de tercera genera-
ción más adecuado para atender las zonas de escasa población que los sistemas
PCS tradicionales.10
También es importante reconocer los beneficios derivados para la comunidad en
general del modelo de cooperativas telefónicas. Nuestros resultados indican que es-
tas cooperativas tienen una participación importante en la capacitación y activida-
10
CDMA450 funciona en una banda de frecuencia más baja (450MHz), y por lo tanto requiere un me-
nor número de torres para cubrir un área geográfica extensa.
12
des de difusión de TICs (que también sirven para fomentar la demanda de servicios),
mientras que muchas cooperativas también participan del desarrollo de contenido
local (generalmente portales de la comunidad) en asociación con organizaciones co-
munitarias y gobiernos locales. A pesar de la escasa disponibilidad de subsidios, mu-
chas cooperativas han establecido tarifas especiales para los residentes de bajos in-
gresos, mientras que otras prestan servicios gratuitos (particularmente acceso a
Internet) a escuelas y bibliotecas públicas. En resumen, las cooperativas telefónicas
también promueven el desarrollo local de capacidades y alimentan el capital social,
dos importantes ingredientes pare el desarrollo sostenible (Birchall, 2003).
3.2. PERÚ: REDES COMUNITARIAS INALÁMBRICAS

Un modelo más reciente es el de las microtelcos surgidas a partir de organizaciones
comunitarias pre-existentes y que despliegan redes de propiedad comunitaria. Un
proyecto en el valle Chancay-Huaral de Perú ilustra este modelo de despliegue y
propiedad. El río Chancay-Huaral irriga una gran zona de producción agrícola a pe-
queña escala (95% de las fincas tienen menos de 10 hectáreas) en las laderas del va-
lle. Aunque la zona tiene riqueza potencial debido a su buena tierra, agua abundan-
te y proximidad a los mercados de Lima y del norte del país, los granjeros no han
podido adaptar su producción a las fluctuaciones de los mercados agrícolas. Ade-
más, los habitantes del valle tienen escaso acceso a los servicios públicos, y la in-
fraestructura para las comunicaciones que tienen a su disposición es, en el mejor de
los casos, precaria.
CEPES, una ONG peruana que trabaja en la zona, observó una simple conexión
entre la falta de servicios de comunicación y el que los granjeros tendieran a culti-
var lo mismo independientemente de los precios de mercado. También se observó
que la falta de comunicaciones creaba problemas para la gestión eficiente de las
aguas del río Huaral, un recurso común usado por los agricultores del valle y admi-
nistrado por la Junta de Usuarios de Agua, una organización cooperativa que agru-
pa a las diecisiete Comisiones de Riego extendidas por todo el valle (a su vez com-
puestas por los agricultores de la zona, unos 6.000 en total). Para abordar estos
problemas, CEPES se propuso establecer un sistema de información y comunica-
ción agrícola para el valle, brindando a los granjeros capacitación y acceso a infor-
mación que les posibilitaría tomar mejores decisiones, y facilitando la comunica-
ción entre las comisiones de riego para mejorar la gestión del agua.
Siendo la infraestructura disponible inadecuada, se desplegó una red Wi-Fi que
une doce pueblos del valle y los conecta a Internet por medio de una línea compar-
tida de 512 Kbps y un enlace VSAT.11 Aunque el proyecto fue iniciado por CEPES y fi-
11
La inversión inicial alcanzó los U$33.600, o unos U$2.800 por pueblo.
13
nanciado por el fondo de inversión en telecomunicaciones de Perú (FITEL), la Jun-

ta de Usuarios de Agua del valle Chancay-Huaral fue elegida como propietaria/ope-
radora de la red, en base a su experiencia en la gestión de infraestructura, su estre-
cho vínculo con los agricultores locales, y la presencia de las Comisiones de Riego
en cada uno de los pueblos del valle. Más allá del despliegue de infraestructura, el
proyecto enfatizó el desarrollo y mantenimiento de una base de datos de informa-
ción agrícola, la capacitación de agricultores en el uso efectivo de la información
agrícola y el fortalecimiento de la capacidad local para obtener, distribuir y utilizar
la información.
Al ponerse en marcha el proyecto, el mismo evolucionó para adecuarse a la de-
manda local de servicios TIC. La telefonía IP pronto asumió una importancia fun-
damental, no sólo para conectar las Comisiones de Riego locales y la Junta de Usua-
rios de Agua, sino también para el uso general por parte de los vecinos. Prestar
servicios a otros vecinos (sean o no agricultores) también pasó a ser una prioridad.
Como el ancho de banda disponible excede las necesidades de las Comisiones de
Riego, una serie de instituciones locales, en particular las escuelas, fueron invitadas
a sumarse a la red. La Junta está trabajando actualmente para extender la conecti-
vidad a otras organizaciones comunitarias, oficinas públicas, y además instalar te-
lecentros para el público en general.
Si bien el proyecto tiene características particulares que limitan su replicabilidad,
el ejemplo de Chancay-Huaral ilustra algunas de las ventajas del modelo de micro-
telco gestionado por organizaciones comunitarias. La adopción de la telefonía IP y la
rápida ampliación de la red revelan la capacidad para adaptarse con rapidez a las ne-
cesidades de la comunidad. Si bien la decisión de brindar conectividad a otras insti-
tuciones e individuos se origina en un interés por contribuir al desarrollo comunita-
rio, es también parte de un plan de sostentabilidad basado en repartir costos y
responsabilidades entre los sectores público, privado y las organizaciones comunita-
rias. La cooperación inter-local también ha sido crítica, ya que cada pueblo se encar-
ga del mantenimiento de la red local, con capacitación brindada por CEPES.
3.3. BRASIL Y ARGENTINA: LAS REDES MUNICIPALES

Los proyectos de redes municipales han sido objeto de largos debates en los últimos
años.12 Muchos cuestionan la participación del gobierno local en la prestación de
12
Es importante distinguir a las redes municipales de las iniciativas de gobierno electrónico municipal.
En general, el gobierno electrónico municipal trata de la prestación de servicios de gobierno local so-
bre una plataforma de red existente suministrada por terceros, además del uso de las TICs para mejo-
rar las operaciones gubernamentales internas. En cambio, nuestra atención se concentra en los pro-
yectos de redes municipales en los cuales los gobiernos locales – de varias formas distintas –
participan de la expansión de la infraestructura y de la prestación de servicios TIC al público.
14
servicios TIC como la nueva cara del viejo modelo de las empresas estatales de ser-
vicios públicos, remarcando su historial de mediocre calidad de servicios, innova-
ción y extensión de la red. Sin embargo un examen más profundo revela diferencias
sustantivas entre aquel modelo y los proyectos actuales. Para empezar, estos pro-
yectos son liderados por autoridades locales y no nacionales. Bajo las circunstan-
cias correctas, se reconoce que la prestación de servicios públicos es organizada
más efectivamente en el ámbito local que nacional (Azfar y Cadwell, 2003). Los pro-
yectos de redes municipales a menudo parten de este principio, prestando servicios
hechos a la medida de las necesidades locales e integrando las TICs con actividades
económicas y de desarrollo social más amplias.
Éste es el caso de Piraí, municipalidad rural de aproximadamente 25.000 habi-
tantes en el Estado de Río de Janeiro, Brasil. El proyecto Piraí Digital comenzó a fi-
nales de los 90 cuando la municipalidad recibió una pequeña subvención del Go-
bierno Federal para modernizar su dirección impositiva local. En ese momento, el
gobierno local entero funcionaba con dos líneas telefónicas y dos computadoras.
Aunque parte de estos recursos estaban reservados para una red IP híbrida fija e
inalámbrica que conectara distintas oficinas gubernamentales, las autoridades lo-
cales observaron que la conectividad de banda ancha podía extenderse a una zona
mucho más amplia a un costo adicional menor. Se formó entonces un comité co-
munitario, el cual incluía autoridades municipales y representantes de organizacio-
nes comunitarias y del sector privado, para diseñar un plan más ambicioso que ex-
tendiera la conectividad inalámbrica a gran parte del territorio de Piraí. El proyecto
fue concebido como piedra angular de un plan más amplio para diversificar la eco-
nomía local y atraer nuevas inversiones luego de la privatización de la empresa es-
tatal de servicio de energía eléctrica, por entonces el mayor empleador local.
El comité comunitario resultó ser crítico para lograr asociaciones con universi-
dades, ONGs y empresas privadas, lo que aportó al proyecto equipos, desarrollo de
aplicaciones y competencias en el desarrollo y operación de la red municipal. El
proyecto se centra en cuatro áreas: gobierno electrónico (el campo de acción origi-
nal de la iniciativa), educación (incluyendo la educación a distancia en asociación
con un consorcio de universidades públicas), los puntos de acceso público (inclu-
yendo la capacitación en asociación con varias ONGs) y la adopción por parte de
PYMES. Hasta la fecha, la red cuenta con más de 50 nodos de banda ancha que co-
nectan todas las oficinas del gobierno local y la mayoría de las escuelas y bibliote-
cas públicas. También hay cada vez más puntos de acceso público, y se ha formado
una empresa privada de propiedad mayoritaria municipal para vender servicios a
hogares y negocios.
Las lecciones del caso Piraí apuntan a varios factores de éxito. Primero, la falta de
15
subsidios públicos (más allá de la pequeña subvención para modernizar la direc-

ción impositiva local) obligó a los dirigentes comunales a atraer recursos por medio
de sociedades con una variedad de actores de los sectores privados y de la sociedad
civil. Los recursos se reunieron mediante una combinación de contribuciones en
especie, acuerdos con el sector privado y el modesto presupuesto municipal. En se-
gundo lugar, el uso de tecnologías de bajo costo en las capas del transporte (WLAN)
y de terminal (programas de código abierto) redujo dramáticamente los costos hun-
didos de inversión, permitiendo que Piraí prestara servicios de banda ancha donde
los operadores tradicionales de cable y xDSL no podían justificar inversiones.13 Fi-
nalmente, la dirigencia local, la buena gobernanza y el capital social fuerte posibi-
litaron la planificación colectiva y la gestión del proyecto, contribuyendo a hacer
una mejor correspondencia entre los servicios prestados y las necesidades locales.
El argumento a favor de las redes municipales es más fuerte cuando el gobierno
local ya está prestando otros servicios públicos (ej. energía eléctrica y saneamiento),
ya que las economías de ámbito generalmente permiten la prestación de servicios
TIC a un costo extra menor. Un buen ejemplo es la iniciativa SICOMU (Sistema de
Comunicaciones Multimediales) en la provincia Argentina de La Pampa. Este caso
ilustra la combinación de fallas de mercado, economías de ámbito y necesidades in-
ternas que generalmente impulsan el de modelo microtelco municipal. El proyecto
comenzó como un apéndice de la construcción de un gran acueducto a cargo del go-
bierno provincial. Luego de hacer un contrato para construir más de 1.300 kilóme-
tros de acueducto y conseguir los derechos de paso necesarios, las autoridades pro-
vinciales decidieron tender fibra de telecomunicaciones a lo largo del acueducto.
La red se concibió inicialmente como una red interna que apoyara los sistemas
de control para la operación del acueducto. Sin embargo, pronto se hizo evidente
que la capacidad que sobraba podía utilizarse para atender a las municipalidades a
lo largo del acueducto con modestas inversiones incrementales. El gobierno provin-
cial reclutó así a 21 municipalidades para participar del proyecto, la mayoría comu-
nidades rurales con escasas alternativas de conectividad. Mientras que el gobierno
provincial opera la espina dorsal de la red (la fibra a lo largo del acueducto), cada
una de las municipalidades se encarga de extender la red a las oficinas guberna-
mentales locales, hospitales, escuelas y bibliotecas públicas, además de seleccionar
y administrar los servicios prestados en el ámbito local (que van desde las aplicacio-
nes de gobierno electrónico a la telefonía IP).
Otros actores locales también brindan activos complementarios importantes. La
universidad local (Universidad Nacional de La Pampa) está utilizando la red para
13
Según estimaciones de Franklin Dias Coelho, coordinador general del proyecto Piraí Digital, la ciu-
dad logró reducir los costos de despliegue y operación a una octava parte (entrevista personal).
16
una variedad de iniciativas de educación a distancia (ya que el único campus de la

universidad se encuentra en la capital provincial de Santa Rosa). La sucursal local
del Instituto Nacional de Tecnología Agrícola (INTA) ha puesto servicios online de
consulta y apoyo a la disposición de los agricultores locales. Además, aproximada-
mente la mitad de la capacidad total de la red se está ofreciendo como fibra oscura
a terceros para la comercialización de servicios en toda o parte la red. Se espera que
esto compense una parte substantiva de los costos de operación del proyecto. Las
cooperativas locales de energía eléctrica ya han hecho contratos para ofrecer servi-
cios de telefonía utilizando esta infraestructura.
Mientras las empresas de servicios públicos de antaño financiaban, construían y
operaban toda la red, los proyectos TIC municipales se caracterizan más bien por
diferentes grados de cooperación con el sector privado, organizaciones comunita-
rias y otras instituciones locales (a menudo educativas). Nuestros resultados indi-
can que los proyectos de redes municipales apuntan a facilitar las inversiones en
zonas desatendidas más que a competir con operadores establecidos. Los resulta-
dos también sugieren cómo los mismos gobiernos locales, unos de los mayores
usuarios de servicios TIC de la comunidad, se benefician con la financiación y/o ad-
ministración de su propia infraestructura cuando los operadores privados no in-
vierten adecuadamente. Muchas redes municipales han surgido de las mismas ne-
cesidades de las oficinas del gobierno local y entes públicos (escuelas, bibliotecas,
comisarías, centros de salud, etc.), transformándose luego en iniciativas más am-
plias que atienden a hogares y comercios. Aunque se necesita más investigación, los
resultados preliminares sugieren que las autoridades tanto municipales como pro-
vinciales pueden jugar un papel importante para estimular el desarrollo de las TICs
en el ámbito local en zonas de poco interés para los grandes operadores.
3.4 COLOMBIA: OPERADORES INDEPENDIENTES

A pesar de que Colombia está entre las pocas naciones de la región que no han priva-
tizado totalmente sus operadores incumbentes, la liberalización del mercado de las te-
lecomunicaciones desde 1994 ha producido importantes inversiones privadas en el
sector. Gran parte de estas inversiones se ha canalizado hacia la telefonía móvil, así co-
mo hacia los operadores municipales que han sido parcialmente privatizados.14 Pero
las reformas de mercado también han ocasionado la aparición de una serie de peque-
ños operadores privados, muchos de los cuales atienden zonas de poco interés para
los operadores tradicionales. Aunque algunos de estos operadores son filiales de em-
presas más grandes con presencia en varios mercados, otros son producto de esfuer-
zos de pequeños empresarios locales que asumen de forma independiente el riesgo.
14
Por más detalles, ver Uribe Botero (2005).
17
Los resultados sugieren que los operadores privados de pequeña escala están ga-
nando terreno en el mercado Colombiano. Mientras que el número total de líneas
fijas se duplicó entre 1994 y 2002, el número de líneas controladas por operadores
pequeños aumentó más de tres veces en el mismo período, aumentando su partici-
pación de 7% en 1994 a 11% en 2002.15 Los datos disponibles también revelan que
los operadores a pequeña escala se comparan favorablemente con empresas más
grandes en cuanto a las medidas tipo de calidad. El Índice de Calidad computado
por el regulador Colombiano (que se incluye como factor en las regulaciones de
precios) revela que los pequeños operadores tienen iguales o mejores indicadores
de calidad (fallas cada 100 líneas, promedio de días para obtener conexión nueva,
promedio de días para reparar una línea con desperfecto, etc.) en comparación a los
grandes operadores.16
Sin embargo, los pequeños operadores privados siguen enfrentándose a una mul-
titud de desafíos, aún al atender zonas descuidadas por los incumbentes, lo cual
queda bien ilustrado en el caso de TELEOCSA. El nacimiento de TELEOCSA se re-
monta a principios de los 90, cuando un grupo de dirigentes comunales de Puente
Piedra, pequeña ciudad cercana a la capital Bogotá, contacta al operador nacional
(Telecom) para pedir la extensión de los servicios de telefonía fija a la comunidad. Al
carecer del capital y los incentivos para cumplir el pedido, Telecom, en cambio, les
propone a los dirigentes comunales que los propios vecinos compren los equipos y
desplieguen la red, para luego transferir la propiedad de todas las instalaciones a Te-
lecom, que luego operaría la red y brindaría la interconexión con sus líneas de larga
distancia.
Al carecer de alternativas, los dirigentes comunales aceptaron estas condiciones
y se comenzó el proyecto poco después. Con la aprobación de la nueva ley de las te-
lecomunicaciones en 1994, que permitió la participación sin restricciones del sec-
tor privado en el suministro de telefonía local, los dirigentes comunales cambiaron
el curso y decidieron crear un operador local privado en vez de transferirle la pro-
piedad a Telecom. Un año después, se constituyó a TELEOCSA en sociedad y se le
obtuvo un permiso de operador local. Este hecho suscitó una prolongada batalla de
regulación entre la nueva empresa y Telecom, que no sólo se negaba a interconec-
tar con TELEOCSA sino que reclamaba la propiedad de las instalaciones, aún cuan-
do la totalidad de la inversión la habían asumido los propios usuarios. En su punto
más alto en 2002, TELEOCSA contaba con 1.200 suscriptores, pero luego del fraca-
15
Fuente: CRT.
16
En 2001, por ejemplo, la puntuación promedio del Índice de Calidad (en una escala de 100 puntos)
de los pequeños operadores fue de 90,1, comparado con 89,4 de los operadores medianos y 87 de los
grandes operadores. Fuente: cálculos propios del autor basados en CRT (2002).
18
so de varios intentos por obtener la interconexión con la red de larga distancia de

Telecom, el proyecto se cerró en noviembre de 2004.
Este caso ilustra la necesidad de un regulador vigilante que proteja a los nuevos
participantes contra las estrategias anti-competitivas de los titulares que controlan
las instalaciones esenciales. Aunque estas desventajas son comunes a cualquier
nuevo entrante, es de particular importancia que el regulador vigile la aparición y
supervivencia de las microtelcos, que generalmente no pueden negociar efectiva-
mente con los incumbentes y carecen de los recursos y la pericia para librar batallas
judiciales o de regulación prolongadas.
4. La Necesidad de un Ambiente Normativo Habilitador

Los límites normativos se reconocen como una barrera importante para el ingreso
a los mercados de las TICs de América Latina y el Caribe. A pesar de las reformas en
curso, nuestros resultados indican que los microtelcos se enfrentan a una multitud
de barreras normativas que desalientan el ingreso, limitan la adaptabilidad a esca-
la y acotan la experimentación con las nuevas tecnologías y modelos comerciales
más adecuados para atender zonas de altos costos y bajos ingresos.
Acceso al radioespectro. Nuestros estudios de caso sugieren que Wi-Fi y otras tecno-
logías WLAN representan tecnologías habilitadoras clave para los microtelcos, ha-
biéndoselas desplegado para prestar una variedad de servicios (desde acceso de ban-
da ancha a Internet a VoIP) en distintos contextos sociales y geográficos. Sin embargo,
esto requiere acceso a las bandas de frecuencia en las que hoy operan dichas tecno-
logías (fundamentalmente 2,4GHz y 5GHz). La experiencia internacional revela que
las políticas de radioespectro que permiten el acceso no licenciado a estas bandas fa-
cilitan el rápido despliegue de infraestructura por parte de los microtelcos, al reducir
de manera significativa los prolongados trámites regulatorios tradicionalmente aso-
ciados al despliegue de redes inalámbricas (Galperin y Bar, 2004).
En años recientes, varios países de América Latina y el Caribe han estado refor-
mando la administración del radioespectro para permitir el mayor uso no licenciado
por parte de equipos de baja potencia (como Wi-Fi) en estas bandas. Sin embargo, los
resultados obtenidos en nuestro relevamiento de 25 países de la región indican que
persisten importantes barreras regulatorias al despliegue de redes WLAN en el conti-
nente.17 La gran mayoría (82%) de los países de la región han hecho reformas que
alientan el despliegue de redes WLAN sin licencia en la banda de 2,4GHz, aunque
aproximadamente un tercio de ellos todavía exige que se registren los puntos de ac-
ceso público ante la autoridad de telecomunicaciones. Aunque esto es alentador, en
17
Se les puede pedir la base de datos a los autores. También se podrá conseguir en www.wilac.net.
19
muchos países las restricciones de potencia y geográficas (por ejemplo, de uso en es-
pacios abiertos) limitan de manera significativa las oportunidades de brindar servi-
cios a terceros, y por lo tanto el atractivo de la tecnología para nuevos prestadores. En
general, un tercio de los países de la región han establecido límites de potencia por
debajo de 1Watt (la norma de la FCC), limitando así el alcance potencial de las seña-
les Wi-Fi (aunque en ciertos casos como Brasil y Perú se hacen excepciones para las
zonas menos pobladas).18
En la banda de 5GHz, la situación es menos alentadora. Aproximadamente dos ter-
cios de los países (68%) permiten la operación no licenciada en la porción superior de
la banda (5.725-5.850MHz), si bien el 40% de éstos exige el registro previo ante la au-
toridad de telecomunicaciones. Además, el 40% de los países donde se autoriza el uso
sin licencia restringe la potencia a menos de 1W.19 En la porción inferior de la banda
(5.150-5.350MHz), sólo aproximadamente un tercio (35%) de los países de la región
autoriza el uso no licenciado, y en la mayoría de estos casos se limita la operación a
espacios cerrados.20 Finalmente, sólo Brasil, Panamá y Colombia han permitido, has-
ta ahora, el uso no licenciado en la porción media de la banda de 5GH (5.470-
5.725MHz). Aunque se espera que esto cambie a mediano plazo, ya que estas frecuen-
cias fueron designadas muy recientemente por la UIT para los dispositivos WLAN,
hay casos menos alentadores como México, donde recientemente se ha designado la
banda exclusivamente para uso con licencia.
Concesiones. Las reglas del otorgamiento de concesiones a menudo discriminan a

los microtelcos implícitamente exigiendo trámites administrativos prolongados
que los microtelcos no pueden realizar, o explícitamente impidiendo que los opera-
dores no tradicionales controlen ciertos componentes de la red o presten servicios.
A modo de ejemplo, las cooperativas telefónicas de Argentina tienen prohibido por
ley ofrecer servicios de radio y teledifusión u otros servicios complementarios, limi-
tando así las estrategias de empaquetamiento. En Perú, en el proyecto Chancay-
Huaral discutido anteriormente no se ha podido aún interconectar servicios de voz
con la red nacional por carecer el administrador de la red (la Junta de Usuarios de
Agua) del permiso de operador correspondiente (obtener este permiso implica un
trámite administrativo prolongado que además provoca una serie de obligaciones
financieras, incluyendo una contribución del 1% de la facturación al FITEL). Sin
18
En Brasil, por ejemplo, el límite de potencia está fijado en 400mW para zonas con más de 500.000
habitantes, elevándose a 1W para zonas con menos de 500.000.
19
Dichas restricciones de potencia representan un límite aún más oneroso para los prestadores de ser-
vicios por las características de propagación de las señales de radio en la banda 5GHz.
20
Aunque el uso en espacios cerrados es la norma internacional en la porción 5.150-5.250MHz de la
banda inferior de 5GHz, muchos países permiten el uso al aire libre en el rango 5.250-5.350MHz.
20
embargo, es alentador que en muchos países se esté migrando a un régimen de

concesiones diferenciadas con requisitos menos onerosos para nuevos entrantes en
zonas rurales (como es el caso de Perú y Argentina, entre otros).
Falta de neutralidad tecnológica. En nombre de la protección al consumidor, los

servicios TICs muchas veces están sujetos a normas excesivamente estrictas de ca-
lidad de servicio y de ingeniería de red que limitan el campo de acción de los micro-
telcos al limitar el despliegue de soluciones de bajo costo. Esto desalienta la bús-
queda de combinaciones precio/calidad más adecuadas para prestar servicios en
zonas de bajos recursos y reduce las oportunidades para sortear instalaciones esen-
ciales controladas por los incumbentes. El caso de VoIP es ilustrativo. En nuestro re-
levamiento de 18 países encontramos que menos de la mitad (38%) ha autorizado
el uso de redes IP para prestar servicios de telefonía. Es interesante notar además
que sólo unos pocos prohíben explícitamente el uso de VoIP: en la mayoría de los
casos, esta tecnología se halla en un limbo jurídico, ya que no se considera ni legal
ni tampoco ilegal.
Esto no ha impedido a muchos empresarios locales ofrecer servicios VoIP. En la
mayoría de los países de la región, los operadores de telecentros ofrecen llamados
de larga distancia mediante conexiones de banda ancha a una fracción del costo de
los operadores tradicionales. Los analistas estiman que América Latina representa
el 35% del tránsito VoIP mundial (comparado con el 9% de PSTN).21 Sin embargo la
falta de protección jurídica ha desalentado nuevas inversiones, y los informes de
acciones gubernamentales en contra de establecimientos y empresas que ofrecen
servicios VoIP en el mercado gris son comunes.
Otro caso ilustrativo son las restricciones de servicio impuestas al uso de las tec-
nologías WLAN. Como se discutió, en muchos casos el uso de las tecnologías WLAN
se restringe a los espacios cerrados o al uso privado, reduciendo así el valor de las
soluciones WLAN como alternativa de acceso de última milla para los microtelcos.
Éste fue el caso, hasta hace poco, de la banda 2,4GHz en Perú, lo que exigía a la Jun-
ta de Usuarios de Agua del valle Chancay-Huaral un permiso especial de OSIPTEL
(el regulador peruano) para operar su red (las reglas luego fueron modificadas para
permitir el despliegue al aire libre en zonas rurales). También hay casos en que se
prohíben servicios específicos, como en Argentina, donde el regulador reciente-
mente prohibió la prestación de servicios de telefonía mediante redes WLANs en las
zonas metropolitanas más importantes. A medida que las innovaciones tecnológi-
cas mejoran el alcance y la capacidad de las soluciones inalámbricas, los incum-
bentes intentan protegerse, lo que exige mayor vigilancia normativa en cuanto a los
principios internacionalmente aceptados de neutralidad tecnológica.
21
Fuente: Telegeography (2004).
21
Falta de financiación. Para los operadores tradicionales de telefonía que atienden a

comunidades pobres o lejanas, a menudo se encuentran disponibles subsidios a tra-
vés de fondos de servicio universal y de desarrollo de las telecomunicaciones. En al-
gunos casos, la administración de estos fondos discrimina contra los pequeños ope-
radores locales al agregar las zonas geográficas y centralizar las funciones de gestión
de proyectos. El resultado no planeado es que sólo los grandes operadores con pre-
sencia regional o nacional pueden competir por los fondos. Sucedió así, por ejemplo,
con el programa Compartel en Colombia, donde en 1999 se dividió el contrato para
desplegar telecentros comunitarios entre Gilat (670 telecentros) y Telefónica (270 te-
lecentros). Aunque esto reduce los costos administrativos, también compromete la
sustentabilidad a largo plazo, al depender los servicios de la disponibilidad de subsi-
dios externos y no del aporte de recursos locales. Los proyectos centralizados tam-
bién son más vulnerables al clientelismo político, como sucedió con la poco exitosa
iniciativa CTC en Argentina (Galperin, 2005).
Acceso a las instalaciones esenciales. La prestación de servicios de telecomunicacio-

nes en el ámbito local exige el acceso a instalaciones de conmutación y líneas de en-
lace controladas generalmente por operadores incumbentes. Como muchos otros
nuevos entrantes, los microtelcos a menudo enfrentan un acceso discriminatorio a
estas instalaciones. Aunque los reguladores de la región participan cada vez más en
la supervisión de contratos de interconexión entre incumbentes y nuevos entrantes,
sus limitados recursos representan un desafío a la implementación efectiva de polí-
ticas de inteconexión. Por ejemplo, un estudio reciente demuestra que pocas nacio-
nes de la región brindan orientación con respecto a los acuerdos de fijación de pre-
cios e interconexión entre incumbentes y nuevos entrantes en la prestación de
servicios de acceso a Internet de banda ancha (Regulatel, 2005). La falta de atención
normativa a los temas de acceso no discriminatorio a instalaciones esenciales desa-
lienta el ingreso al aumentar los riesgos asociados con el despliegue de la infraes-
tructura de última milla. Esto queda bien ilustrado con el caso de TELEOCSA discu-
tido arriba.
22
5. Conclusiones
Las reformas de mercado en el sector de las TICs en América Latina y el Caribe no

han prestado suficiente atención al importante papel que juegan los microtelcos en
la prestación de servicios en mercados poco rentables fuera de los principales cen-
tros urbanos. Se ha encontrado que estos pequeños operadores prestan servicios
comparables a los de los operadores tradicionales en zonas de alto costo y bajos in-
gresos con subsidios públicos mínimos. Lo hacen por medio de una variedad de es-
trategias comerciales y de coproducción innovadoras, combinando aportes de em-
presarios locales, autoridades municipales y organizaciones comunitarias para
satisfacer las necesidades de TICs en mercados considerados poco atractivos por
los operadores tradicionales.
Una de las ventajas principales de los microtelcos es su capacidad para adoptar
tecnologías y modelos comerciales más adecuados para prestar servicios en diferen-
tes combinaciones de precio/calidad. Una variedad de condiciones locales determi-
na la organización y combinación óptima de recursos para los microtelcos, incluyen-
do el perfil económico y social de la comunidad, factores geográficos (terreno,
distancia a los centros urbanos, etc.) y la estructura del mercado de las telecomuni-
caciones en general. Sin embargo, nuestros resultados revelan que los factores insti-
tucionales también son críticos. Cuando hay buena gobernanza local (como en el ca-
so de Piraí), las redes municipales ofrecen una alternativa prometedora para
estimular la expansión generalizada de la red. Cuando están presentes organizacio-
nes comunitarias fuertes (como en el caso de Chancay-Huaral), los proyectos micro-
telco pueden beneficiarse mediante la integración al entramado económico y social
de la comunidad. En muchos casos, los recursos y las destrezas empresariales loca-
les pueden activarse efectivamente (como en el caso de TELEOCSA), pero esto exige
un activo apoyo normativo para impedir la maniobras anti-competitivas de los in-
cumbentes.
En general, nuestros resultados sugieren que el terreno de juego es desigual para
los microtelcos. Sin embargo, hay ejemplos alentadores de que está cambiando el
ambiente normativo. Principios como la neutralidad tecnológica, el acceso abierto a
las instalaciones esenciales y el fundamento de bien público en ciertos componen-
tes de las redes TIC están comenzando a afianzarse. Varios países se hallan en pro-
ceso de liberalizar el otorgamiento de concesiones, el acceso a ciertas porciones del
radioespectro y las regulaciones de tarifas para estimular las inversiones en teleco-
municaciones en zonas rurales. Los diseñadores de políticas también reconocen ca-
da vez más que, junto con los operadores privados, las asociaciones público-privado
tienen una importante función que cumplir en la extensión de las redes y servicios a
los pobres de las zonas rurales. Finalmente, los programas de acceso universal se
23
han ido reformando para apoyar a los microtelco junto a los planes tradicionales de
subsidio a gran escala. Nuestros resultados validan estas reformas de segunda gene-
ración que reconocen la importancia de diversificar los actores de mercado y el de-
sarrollo sostenible como principios fundamentales en el diseño e implementación
de políticas TICs en la región.
24
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26
POBREZA DIGITAL:
Seleccionando
Soluciones TIC Sustentables
para la Intervención Pro-Pobre
Kim I. Mallalieu y Sean Rocke
Seleccionando Soluciones TIC Sustentables
para la Intervención Pro-Pobre
Kim I. Mallalieu y Sean Rocke 1
DEPARTMENTO DE INGENIERÍA ELÉCTRICA Y EN SISTEMAS
UNIVERSIDAD DE LAS ANTILLAS, ST. AUGUSTINE, TRINIDAD Y TOBAGO
41 Hardy Drive, St. Augustine - Trinidad, West Indies
kimal@eng.uwi.tt
Resumen
Este documento describe el modelo Depurador como marco en el cual se pueden

contemplar soluciones TIC para las comunidades que sufren la amenaza de la ex-
clusión digital. El modelo divide el problema en dominios prácticos, dentro de los
cuales pueden irse destilando soluciones TIC realistas y apropiadas. Describe los
atributos genéricos de la información y las comunicaciones y la manera en que es-
tos atributos se proyectan sobre los parámetros técnicos de las TICs. El modelo ha-
ce mucho hincapié en la contextuación, basándose en el Enfoque de Medios de
Vida Sostenibles (EMVS) para la intervención en comunidades económicamente
pobres. Sus dominios toman en cuenta de forma diversa los objetivos de desarrollo
provincial o nacional, en particular los contextos político-culturales además del ca-
rácter social de las comunidades y su naturaleza física. En última instancia, se usan
parámetros técnicos contextuados en base a los cuales se seleccionan las solucio-
nes entre la variedad disponible de tecnologías de la información y la comunica-
ción. El marco general del modelo Depurador no se limita a las TICs. Puede
aplicarse a la intervención basada en una variedad de tecnologías.
1
Los autores agradecen el aporte de Akash Pooransingh en la adquisición de recursos de apoyo para
este trabajo
1
SELECCIONANDO SOLUCIONES TIC SUSTENTABLES PARA LA INTERVENCIÓN PRO-POBRE
Las TICs han estado estrechamente unidas al desarrollo social (PNUD, 1996; PNUD,
1999; G-8, 2000; DFID, 2002; Banco Mundial, 1999; Cecchini y Shah, 2002). Pero hay
polos de opinión en cuanto a la aplicación de estas tecnologías en comunidades pa-
ra las que no encuentran un hogar natural o listo. Muchos autores han analizado los
motivos tanto fundamentales como prácticos del fracaso en estas comunidades (Av-
gerou, 2000), mientras que muchos han informado de sus enormes éxitos. En efecto,
el despliegue de las TICs en las comunidades digitalmente empobrecidas por parte
de las digitalmente privilegiadas está plagado de escollos, especialmente cuando se
las considera como solución a priori para los problemas generales o mal definidos,
sin tener mucho en cuenta el carácter cultural, social y físico de las comunidades.
La historia ha demostrado que las TICs pueden posibilitar el logro de objetivos
de desarrollo social hasta el grado en que pueden permitir cambios apropiados y
duraderos en el estilo de vida. Por lo tanto, es imperativo que la intervención basa-
da en las TICs tome en cuenta no sólo a las tecnologías mismas, sino a los objetivos
finales de desarrollo y, lo que es muy importante, a los muchos factores que influ-
yen en la sustentabilidad.
Postulamos que hay principios fundamentales subyacentes en el éxito de la inter-

vención con TICs por parte de agentes externos, a saber:
1. A dicha intervención deben impulsarla en última instancia unos objetivos
generales de desarrollo según los articulen las políticas nacionales o provin-
ciales.
2 Estos objetivos finales de desarrollo pueden lograrse solamente a través de la
participación paralela de muchos sectores.
3 Las TICs son uno de estos sectores.
Postulamos además que la intervención exitosa en base a TICs:

• Es impulsada tanto desde abajo como desde arriba
• Está estructurada según dominios independientes pero que tienen interacción
En base a estos principios fundamentales, los autores han desarrollado un mar-

co para la consideración de soluciones TIC para las comunidades digitalmente po-
bres que, como lo demuestra el documento "Análisis de la demanda por TICs: ¿Qué
es y cómo medir la pobreza digital?", de Roxana Barrantes, no se limitan a comuni-
dades que son económicamente pobres.
Reconociendo el carácter esencial multidisciplinario y multisectorial del desa-
rrollo y el tamaño y carácter polifacético de la propuesta de intervención, el marco
2
se divide en dominios componentes. La aplicación del marco se apoya en una serie

de herramientas existentes tanto analíticas como de trabajo.
1. El Modelo Depurador
Los autores definen el "Modelo Depurador" como un marco que orienta la selec-
ción de soluciones de intervención tecnológica para las comunidades de interés.
Este modelo Depurador está ilustrado en la Figura 1 para la intervención basada en
la tecnología. Comprende tres dominios: el Dominio contextual general o de la "Ba-
se", el Dominio del Usuario y el Dominio de la Tecnología. El Dominio de la Base de-
fine vagamente la variedad de medios de vida que son compatibles con los
objetivos de desarrollo nacional o provincial y a la vez son realistas en un marco po-
lítico o cultural determinado. El Dominio del Usuario define los requisitos técnicos
que surgen tanto a partir de los atributos dados a la información y las comunicacio-
nes en el contexto de tradiciones de habilidades y de interacción como a partir de
Figura 1: Modelo Depurador para Contemplar Soluciones de Intervención TIC
Soluciones TIC
Dominio de
la Tecnología
Tecnologías de la Contexto (3) físico

I y la C
Requisitos Dependiente
Técnicos Dominio del de la
Usuario Tecnología
Atributos de la Contexto (2) social

I y la C
Medios de Vida
Dominio de
la Base
Independiente
de la
Objetivos de Contexto (1) Tecnología
desarrollo político-cultural
3
los objetivos sectoriales, si éstos existen. El Dominio de la Tecnología define el con-

junto de soluciones TIC, de entre el conjunto disponible de tecnologías de la infor-
mación y la comunicación, que son idóneas para el contexto físico de determinadas
comunidades y que están acotadas por los requisitos técnicos que se han depurado
hacia arriba por los dos dominios inferiores.
Cada uno de los dominios del modelo Depurador está ubicado en el contexto de
una disciplina predominante: político-cultural, social y física. Los dominios inte-
ractúan a través de una interfaz bien definida a través de la cual se hacen pasar las
canastas de soluciones. Estas canastas (medios de vida, requisitos técnicos y, en úl-
tima instancia, las soluciones TIC) representan destilaciones de requisitos y consi-
deraciones, extraídas del fondo de varias disciplinas predominantes. Las canastas
van acotando la solución final a medida que sus refinamientos se depuran hacia
arriba por el modelo. Las bases filosóficas del modelo se reflejan en esta "depura-
ción" progresiva de las características de la solución que finalmente acotan la elec-
ción de soluciones técnicas.
Mientras que los Dominios del Usuario y de la Tecnología del modelo Depurador
dependen de la tecnología, el Dominio de la Base es independiente de la tecnología.
Los medios de vida que surgen de este dominio forman la base de muchos "árboles"
de soluciones que pueden concebirse usando tecnologías fundamentalmente dife-
rentes.
1.1 EJEMPLO DE ÁRBOL DE SOLUCIONES TIC

A modo de ejemplo, puede construirse un árbol de soluciones TIC en un Dominio
de la Base que favorezca el comercio como dimensión clave del medio de vida de la
comunidad. En este dominio, la elección de tipo de comercio se hace basándose en
el contexto político y cultural de la comunidad y en base a que el comercio es una
avenida efectiva para efectuar el desarrollo económico como importante objetivo
nacional.
En el Dominio del Usuario, el árbol de soluciones TIC define los atributos dados
a la información y las comunicaciones, por ejemplo cantidad y calidad de informa-
ción y sus características de circulación. Los atributos de la información y las comu-
nicaciones apropiados para la comunidad se seleccionan de entre éstos basándose
en medios de vida apropiados, como se los define en el Dominio de la Base, además
de basándose en el contexto social de la comunidad. Por ejemplo, el tipo de comer-
cio que se tiene en mente puede hacer necesaria la comunicación del equivalente a
6.000 palabras de información generada en forma local entre un lugar central y cin-
cuenta hogares dos veces al día. El contexto social puede acotar los requisitos técni-
4
cos de las tecnologías de la información y la comunicación a los formatos audio o vi-

deo en vez de los formatos en base a texto, como sería el caso de las comunidades en
que los niveles de alfabetización básica son muy bajos. Otro de los muchos aspectos
del contexto social es el perfil existente de asimilación de la comunicación por par-
te de la comunidad. Por ejemplo, si la gran mayoría de los hogares cuentan con tele-
visión, un requisito técnico puede ser que la interfaz del usuario sea un televisor.
En el Dominio de la Tecnología, se definen una variedad de tecnologías de la in-
formación y la comunicación. Las que tienen un televisor como interfaz del usuario
incluyen varias tecnologías que usan la transmisión terrestre de microondas ade-
más de cable, LMDS y distintas tecnologías satelitales. Muchos factores derivados
del contexto físico de la comunidad influyen de gran forma en la selección de entre
estas tecnologías. Éstas incluyen las tasas de penetración de televisores en los hoga-
res; la base instalada, su estado, la infraestructura existente de distribución de tele-
visores; el terreno; la extensión geográfica de la comunidad y la distribución de
hogares dentro de la comunidad. Tomando en cuenta estas consideraciones físicas
de la comunidad en cuestión, además de los requisitos técnicos articulados por el
Dominio del Usuario, la solución TIC final para esta comunidad puede ser la Televi-
sión de Baja Potencia (LPTV, según sigla en inglés).
2. Contextuación en el Modelo Depurador
El modelo Depurador reconoce la relevancia enorme del contexto en la selección fi-

nal de las tecnologías para facilitar el desarrollo. Esto es así especialmente en el ca-
so de las tecnologías que cumplen un propósito indirecto, como es el caso de las
TICs en la intervención pro-pobre. Para estas comunidades, el modelo se basa mu-
cho en el Enfoque de Medios de Vida Sostenibles (Singh y Wanmali, 1998; Wanmali,
1998; Ashley y Carney; 1999) del PNUD y Medios de Vida Sostenibles del DFID, que
están impulsados por una evaluación de las fortalezas y activos en lugar de por la
evaluación de las necesidades (percibidas).2
Los muchos otros parámetros contextuales que se tienen en cuenta en los Me-
dios de Vida Sostenibles incluyen "las prioridades que identifican los individuos; las
diferentes estrategias que adoptan para cumplir sus prioridades; las instituciones, las
políticas y las organizaciones que determinan su acceso a activos u oportunidades y
los beneficios que pueden obtener; su acceso al capital social, humano, físico, finan-
ciero y natural y su capacidad para hacer un uso productivo de los mismos, y el con-
texto en el que viven, incluidas las tendencias externas (económicas, tecnológicas,
demográficas, etc.),impactos (naturales o artificiales) y la estacionalidad" (Ashley &
Carney, 1999).
2
Manual de Orientación disponible en http://www.livelihoods.org/info/info_guidancesheets.html#7.
5
Estos parámetros de contexto, y muchos otros, son fundamentales para la afirma-

ción de que las TICs pueden tener un impacto efectivo en el alivio de la pobreza eco-
nómica. Los parámetros económicos y de empresa son menos importantes para el
alivio de la pobreza digital pero los parámetros sociales tienen la misma importancia.
El modelo Depurador explica los parámetros de contexto según su/s dominio/s
de influencia (Base, Usuario y Tecnología) y el grado hasta el cual el impacto que
ejercen es de importancia principal o secundaria. A los parámetros que ejercen una
influencia más fuerte ("principal") se les da mayor peso extra que a los que ejercen
una influencia menor ("secundaria").
3. El Dominio de la Base
Las comunidades digitalmente empobrecidas difieren de muchísimas maneras, ya
sea en su extensión física, nivel de urbanización, cultura, geografía o demografía, en-
tre otros factores. El EMVS propone un enfoque global para determinar medios de
vida sostenibles teniendo en cuenta las políticas macro, micro y sectoriales que in-
fluyen en el medio de vida y en el uso de activos individuales y colectivos además de
las fortalezas, límites, instituciones y prioridades para imaginar medios de vida nue-
vos y nominalmente alteradores. En el Dominio de la Base del modelo Depurador,
las características de los medios de vida apropiados se desarrollan a través del aná-
lisis convencional de Medios de Vida Sostenibles independiente de la tecnología. Los
estudios de caso, incluidos en el Manual de Orientación del DFID y en otros lugares
(ej. Singh y Wanmali, 1998; Ashley y Carney, 1999), describen cómo puede realizarse
el análisis para establecer características generales de las muchas dimensiones de
los medios de vida sostenibles en una variedad de comunidades diferentes.
El Enfoque de Medios de Vida Sostenibles suministra el marco general para el
modelo Depurador. El modelo le agrega ideas nuevas al proceso de selección de tec-
nologías de la información y la comunicación para medios de vida sostenibles y, por
lo tanto, gran parte de su atención se centra en los Dominios del Usuario y de la Tec-
nología.
4. El Dominio del Usuario
Los objetivos para la intervención en base a TICs pueden clasificarse en secunda-

rios o principales. Los objetivos secundarios abarcan todas las metas de desarrollo
que pueden lograrse indirectamente a través de la aplicación de las TICs, por ejem-
plo las que se relacionan con los Objetivos de Desarrollo del Milenio. Los mismos
incluyen la salud, la educación, la sustentabilidad ambiental y la empresa. Los ob-
jetivos secundarios son independientes de la tecnología y están explicados implíci-
6
tamente en los medios de vida que se depuran hacia arriba hasta el Dominio del
Usuario desde el Dominio de la Base.
Los objetivos principales se especifican en términos de métrica sectorial, que,
para la intervención pro-pobre en base a TICs, se relaciona directamente con la po-
breza digital. El documento "Análisis de la demanda por TICs: ¿Qué es y cómo me-
dir la pobreza digital?", de Roxana Barrantes, discute la idea de la pobreza digital y
analiza el lado de la demanda de TICs en comunidades empobrecidas digitalmen-
te. Este análisis, junto con otras realidades como el perfil de alfabetización básica
dentro de una comunidad, constituye el contexto social para la intervención en ba-
se a TICs y está explicado en el Dominio del Usuario del modelo Depurador.
4.1 ATRIBUTOS DE LA INFORMACIÓN Y LAS COMUNICACIONES

Los atributos de la información y las comunicaciones constituyen la otra categoría
importante de consideraciones en el Dominio del Usuario de un árbol de solucio-
nes TIC del modelo Depurador. Estos atributos genéricos son independientes de las
tecnologías específicas usadas para brindar los servicios de información y comuni-
cación. El desacople de los atributos de la información y la comunicación y las tec-
nologías de la información y la comunicación es clave para el modelo Depurador ya
que posibilita la selección final de tecnologías basándose en las características de la
información (útil para ciertas comunidades) y en las formas adecuadas en las que
los miembros de la comunidad comunican esta información.
Los atributos básicos dados a la información genérica son:
1. Su formato intrínseco (ej. audio, imagen, numérico, etc.)

2. La cantidad de datos requeridos para representarla digitalmente.
Como todas las formas de información intrínseca pueden representarse y comu-

nicarse digitalmente, los atributos de la comunicación tienen menos que ver con la
forma intrínseca de la información transmitida y más que ver con su equivalencia en
datos y las necesidades de las partes en comunicación. Por ejemplo, si dos miembros
de una comunidad desean comunicarse a través de voz conversacional mientras que
dos otros desean comunicarse a través de mensajería de voz, la naturaleza de la in-
formación intrínseca, audio, no cambia, mientras que los atributos de las comunica-
ciones (síncrona en el primer caso y asíncrona en el segundo) son muy diferentes.
Para dar otro ejemplo, los integrantes de una comunidad pueden carecer de alfabe-
tización básica y por lo tanto quizás no puedan interactuar a través de la información
en base a texto. Para dicha comunidad, la información puede comunicarse efectiva-
mente sólo por medio del audio o por el medio visual. En este caso, el contexto social
acota el atributo de las comunicaciones a un medio en particular (visual o audio), in-
7
Tabla 1: Atributos de la Información y las Comunicaciones con Puntos de Referencia Cualitativos
Atributos de las Puntos de Referencia

Comunicaciones Bajo Alcance medio Alto
Atributos básicos
i) Medio, si está Acotado a audio En base a texto Acotado a video

acotado (o no acotado) (o no acotado) (o no acotado)
ii) Tasa Lenta Moderada Rápida
iii) Flujo Interactivo Streaming Conversacional / tiempo real
iv) Movilidad Ninguna (fijo) Baja movilidad Alta movilidad
v) Simetría Sólo unidireccional Unidireccional por vez Bidireccional

simultáneamente
vi) Topología Dos comunicadores Uno a muchos Comunicadores

determinados comunicadores biunívocos arbitrarios
determinados
vii) Ubicuidad Sólo acceso a la Acceso a la comunidad Acceso global,

comunidad local local y a otras comuni- acceso a Internet
dades determinadas y/o PSTN
viii) Ubicación de Centro único Múltiples centros Cualquier lugar

puntos de acceso
Atributos del Aparato
i) Familiaridad Muy conocido Moderadamente No es conocido

conocido en absoluto
ii) Utilizabilidad Muy fácil de usar Manejable Complicado
iii) Flexibilidad Inflexible: apoya Algo flexible: apoya Muy flexible:

aplicación única variedad limitada apoya gran variedad
de aplicaciones de aplicaciones
dependientemente del formato nativo de la información que ha de comunicarse.

Como corresponde, la Tabla 1 documenta la variedad de atributos que puede
dársele a la comunicación de información e incorpora intrínsecamente la idea de la
cantidad de información (digital) que ha de comunicarse.
La tabla clasifica los atributos de la comunicaciones según si el medio está acota-
do por factores sociales además de según su tasa, flujo, simetría, topología y hasta
qué grado se necesita movilidad y ubicuidad. La tabla incluye atributos que se rela-
cionan con parámetros sociales clave de determinadas comunidades, por ejemplo
dónde se encuentran los puntos de acceso y los requisitos de familiaridad de los
usuarios con los aparatos de comunicación, además del valor que le dan a la facili-
dad de uso y la flexibilidad de los aparatos.
Los atributos de la información y de las comunicaciones son importantes como ba-
se social para seleccionar soluciones tecnológicas que sean apropiadas para las comu-
nidades de interés y que éstas las adopten. Su correspondencia con factores físicos,
humanos, sociales y culturales es por lo tanto muy importante ya que estos últimos
tienen una presencia fuerte en la adopción, aplicación y uso de las nuevas tecnologías
en general y de las TICs en particular (ej. Tse et al., 2004).
8
Tabla 2: Parámetros Técnicos Correspondientes a Atributos de la Comunicación

Atributo de la Parámetros Técnicos Puntos de Referencia para Parámetro Técnico
Comunicación Correspondientes Bajo Alcance medio Alto
Atributos Básicos
i) Medio, si está Formato Audio Texto Video

acotado
ii) Tasa Tasa de datos 4 - 64 kbps ≈384 kbps ≥10 Mbps
iii) Flujo Retraso > 10 segundos > 150 ms; < 10 seg < 150 ms
Variación del retraso No corresponde No corresponde < 1 ms
Tasa de error de tra- < 3% < 1% 0%

mas
iv) Movilidad Medios de Con cables o Inalámbrico Inalámbrico
Transmisión inalámbrico
Protocolo MAC No corresponde Gestión de la Gestión de la

movilidad movilidad
v) Simetría Simetría de Simples Semiduplex Duplex total
transmisión
vi) Topología Topología lógica Enlace de Red de emisión Red de semejante a
punto a punto semejante
vii) Ubicuidad Interconexión Red local Red local Red local
de redes independiente conectada a otras con backhaul a
redes comunitarias Internet y/o PSTN
específicas
Perfil de la Uno de los sigu- Dos de los Despliegue local,

asimilación local, ientes: base local, siguientes: base regional y global
regional y global regional, global o local, regional, global generalizado
mínima instalada o sólo modesta
instalada
viii) Ubicación de Topología física Enlace único Red de poca Red densa
puntos de acceso densidad
i) Familiaridad i) Madurez Tecnología madura Tecnología bien Nueva tecnología: ni
aparato del usuario establecida: aparato aparato del usuario
final y operación del usuario final final ni operación
conocidos conocido pero son conocidos
operación nueva o
viceversa
ii) Utilizabilidad ii) Simpleza No se necesita Se necesita algo de Instalación,
instalación ni instalación y config- configuración y
configuración por uración por parte del operación
parte del usuario. usuario Operación complicados
Operación simple bastante simple.
iii) Flexibilidad iii) Alcance Apoya sólo las Apoya el Apoya una gran
comunicaciones esparcimiento y el variedad de
básicas acceso a servicios aplicaciones
incluyendo las que
generan entradas
9
Los atributos de la Tabla 1 develan enlaces naturales con su aplicación en un mar-

co social. Por ejemplo, describen la cantidad y flujo de información que ha de comu-
nicarse usando TICs, las relaciones entre los entes comunicadores, le manera en que
interactúan, el grado hasta el cual se encuentran en movimiento mientras se comu-
nican y de dónde se comunican. Los atributos también describen el alcance (global)
final de las comunicaciones desde la comunidad e incluyen consideraciones relacio-
nadas con las necesidades del usuario respecto a los dispositivos que usan para co-
municarse.
La Tabla 2 presenta una matriz de parámetros técnicos que se corresponden con los
atributos de la Tabla 1. Estos parámetros incluyen formato, tasa de datos, retraso, va-
riación del retraso, tasa de error de tramas, medios de transmisión, protocolo MAC, si-
metría de transmisión, topología lógica y física, interconexión de redes, perfil de
asimilación local, regional y global, además del nivel de madurez tecnológica y la sim-
pleza y alcance de las capacidades del aparato del usuario final.
Tabla 3: Ejemplo de Perfil de Atributos de las TICs
Atributo de la Puntos de Referencia

Comunicación Bajo Medio alcance Alto
Atributos Básicos
i) Medio, Acotado a audio En base a texto Acotado a video

si está acotado (o no acotado) (o no acotado) (o no acotado)
ii) Tasa Lenta Moderada Rápida
iii) Flujo Interactivo Streaming Conversacional /

tiempo real
iv) Movilidad Ninguna (fijo) Baja movilidad Alta movilidad
v) Simetría Sólo unidireccional Unidireccional por vez Bidireccional

simultáneamente
vi) Topología Dos comunicadores Uno a muchos comuni- Comunicadores

determinados cadores determinados biunívocos arbitrarios
vii) Ubicuidad Sólo acceso a la Acceso a la comunidad Acceso global, acceso a

comunidad local local y a otras comunidades Internet y/o PSTN
determinadas
viii) Puntos Centro único Múltiples centros Cualquier lugar

de acceso
i) Familiaridad Muy conocido Moderadamente conocido No es conocido en absoluto
ii) Utilizabilidad Muy fácil de usar Manejable Complicado
iii) Flexibilidad Inflexible: Algo flexible: Muy flexible:

apoya aplicación única apoya variedad limitada apoya gran variedad de
de aplicaciones aplicaciones
10
En la Tabla 2 se presentan valores bajos, de medio alcance y altos para cada pará-
metro. Los valores de parámetro no se correlacionan a lo largo de las columnas, ya que
los registros son independientes entre sí. En general, determinados perfiles de las co-
municaciones, por lo tanto, están descritos por alguna mezcla de parámetros de alcan-
ces bajos, medios y altos.
La tabla sólo representa los parámetros técnicos que corresponden a los atribu-
tos de las comunicaciones que son de relevancia directa para los usuarios. No repre-
senta los múltiples parámetros técnicos derivados como el ancho de banda del
canal, cuyos requisitos surgen de una combinación de la tasa necesaria de datos,
codificación, plan de modulación y Tasa de Error Binario (BER en inglés).
Las Tablas 3 y 4 brindan un ejemplo que ilustra la manera en que los atributos de
la información y las comunicaciones apropiados para un contexto social determi-
nado se proyectan sobre los parámetros técnicos.
En el ejemplo de las Tablas 3 y 4, la tasa lenta de datos, comunicaciones unidirec-
cionales que transmiten información streaming (voz) entre comunicadores arbitra-
rios en cualquier parte de una comunidad local usando una interfaz de usuario
conocida sin apoyo para la movilidad, se satisface con el suministro de comunica-
ciones simplex por una red con cables o inalámbrica de semejante a semejante con
los siguientes requisitos técnicos: tasa de datos de 4 kbps, variación del retraso de
menos de 1 ms, tasa de error de tramas de menos de 3% y pocas limitaciones para
el retraso absoluto.
Los requisitos genéricos técnicos que surgen del Dominio del Usuario ‘se depu-
ran hacia arriba’ hasta el Dominio de la Tecnología, donde surgen soluciones TIC
específicas, tomando también en cuenta el contexto físico y la variedad de TICs dis-
ponible. En el ejemplo ilustrado por las Tablas 3 y 4, la mensajería de voz por PSTN
sería una muy buena opción si la comunidad cuenta con una base general PSTN
instalada.
11
Tabla 4: Parámetros Técnicos (Unidos a los Atributos de Servicio Correspondientes) con

Puntos de Referencia para los Requisitos Técnicos
Atributo de la Parámetros Técnicos Puntos de Referencia para Parámetro Técnico

Comunicación Correspondientes Bajo Alcance medio Alto
Atributos Básicos
i) Medio, si está Formato Audio Texto Video

acotado
ii) Tasa Tasa de datos 4 – 64 kbps ≈384 kbps ≥10 Mbps
iii) Flujo Retraso > 10 segundos > 150 ms; < 10 seg < 150 ms
Variación del retraso No corresponde No corresponde < 1 ms
Tasa de error de < 3% < 1% 0%

tramas
iv) Movilidad Medios de Con cables o Inalámbrico Inalámbrico

Transmisión inalámbrico
Protocolo MAC No corresponde Gestión de la Gestión de la

movilidad movilidad
v) Simetría Simetría de Simples Semiduplex Duplex total
transmisión
vi) Topología Topología lógica Enlace de Red de emisión Red de semejante
punto a punto a semejante
vii) Ubicuidad Interconexión Red local Red local Red local
de redes independiente conectada a otras con backhaul a
redes comunitarias Internet y/o PSTN
específicas
Perfil de la Uno de los Dos de los Despliegue local,

asimilación local, siguientes: base siguientes: base regional y global
regional y global local, regional, global local, regional, global generalizado
o mínima instalada o sólo modesta
instalada
viii) Ubicación de Topología física Enlace único Red de poca Red densa
puntos de acceso densidad
Atributos de la Interfaz del Usuario

i) Familiaridad i) Madurez Tecnología madura: Tecnología bien Nueva tecnología:
aparato del establecida: aparato ni aparato del
usuario final del usuario final usuario final ni
y operación conocido pero operación son
conocidos operación nueva o conocidos
viceversa
ii) Utilizabilidad ii) Simpleza No se necesita Se necesita algo Instalación,
instalación ni de instalación y configuración y
configuración por configuración por operación
parte del usuario. parte del usuario. complicados
Operación simple Operación
bastante simple.
iii) Flexibilidad iii) Alcance Apoya sólo las Apoya el Apoya una gran
comunicaciones esparcimiento y el variedad de
básicas acceso a servicios aplicaciones
incluyendo las que
generan entradas
12
5. El Dominio de la Tecnología
El Dominio de la Tecnología define la variedad de tecnologías disponibles, sus ca-

racterísticas técnicas correspondientes y la forma en que las consideraciones físicas
acotan su uso. Estas tecnologías se evalúan comparándolas con los requisitos técni-
cos establecidos por el Dominio del Usuario a fin de proponer contextualmente las
tecnologías apropiadas de la información y la comunicación.
Las categorías clave de las TICs de pertinencia para la intervención pro-pobre
son las tecnologías de acceso, las tecnologías de dispositivos de acceso y las tecno-
logías de aplicación. Las primeras juegan un papel central en la penetración de las
TICs a las comunidades digitalmente pobres, mientras que las segundas y terceras
tienen una presencia importante en el nivel de asimilación por parte de los inte-
grantes de la comunidad.
5.1 TECNOLOGÍAS DE ACCESO

Las tecnologías de acceso son las que permiten la comunicación entre los usuarios
finales y las redes centrales. Son el conducto, por así decirlo, para la prestación de
servicios de comunicación directamente de los prestadores de servicios a los usua-
rios finales. Las tecnologías usadas tradicionalmente para este fin incluyen la tele-
fonía, la televisión y la radio, incluyendo esta última a los radio aficionados y a otras
formas de tecnologías que requieren que se apriete un botón para hablar. A pesar
de que ha proliferado la comunicación de datos en las últimas décadas, estas tecno-
logías tradicionales de acceso y sus variantes modernas, como la televisión digital,
son propuestas importantes para la intervención.
En el otro extremo del espectro se encuentran las tecnologías de acceso de fibra
óptica. Su gran ancho de banda, combinado con su calidad superlativa, hacen de
estas las tecnologías preferidas, si están disponibles, para los usuarios fijos con pre-
supuestos flexibles y requisitos de aplicación sofisticados. Los importantes costos
de infraestructura y de despliegue, la poca reconfigurabilidad y flexibilidad arqui-
tectónica, además del despliegue limitado, las hacen poco atractivas para las comu-
nidades tradicionalmente pobres de los países en vías de desarrollo.
Las múltiples tecnologías de acceso de banda ancha con cables que utilizan una
infraestructura tradicional a un costo marginal relativamente bajo ofrecen un po-
tencial importante para las comunidades en las que existe la infraestructura. Dichas
tecnologías incluyen la Banda Ancha por Cables del Tendido Eléctrico (BPL en in-
glés), que utiliza la base instalada ubicua de las empresas de distribución de ener-
gía eléctrica, además del acceso a Cable y xDSL, que apalancan la infraestructura de
la TV por Cable y del viejo servicio telefónico existente respectivamente.
Las tecnologías de acceso inalámbrico han atraído bastante la atención de co-
13
munidades sin conexión (ver, por ejemplo, Jhunjhunwala y Orne, 2003). Las venta-
jas más atrayentes de estas tecnologías son la facilidad, velocidad y el bajo costo del
despliegue, lo cual puede permitir la difusión rápida y generalizada de las TICs.
Dentro de la gran variedad de posibilidades de acceso inalámbrico, las redes celu-
lares ofrecen movilidad además de una cobertura particularmente amplia. Como
las tecnologías celulares inalámbricas, las tecnologías de acceso basadas en satéli-
tes ofrecen cobertura amplia pero de forma variada con y sin movilidad. Muchos
ofrecen el beneficio adicional de la instalación rápida y, por este motivo, sirven de
manera especial para la recuperación en caso de desastre y otras aplicaciones que
requieren un despliegue rápido de servicios temporales de comunicación. Mientras
que las tecnologías celulares y satelitales generalmente incluyen una cobertura am-
plia, las tecnologías Wireless LAN (WLAN, o Red Inalámbrica de Área local) como
WiFi, WiMAX y Mobile-Fi brindan tasas de datos particularmente rápidas a movili-
dad limitada y algunas tecnologías de acceso inalámbrico de banda ancha, como
MMDS y LMDS, representan soluciones inalámbricas fijas.
Mucho se ha documentado sobre las características técnicas de varias tecnolo-
gías de acceso. Las comparaciones entre las tecnologías de acceso también están
ampliamente disponibles en la literatura. Por ejemplo, WiFi ha sido comparado con
el celular 3G (Lehr y McKnight, 2003), con Bluetooth (Ferro y Potorti, 2005), con Wi-
Max (Otero, 2004) y con otras alternativas 3G (Alvén et al., 2001).
5.2 TECNOLOGÍAS DE DISPOSITIVOS DE ACCESO

Los aparatos de comunicación, a menudo llamados "dispositivos de acceso", repre-
sentan la interfaz a través de la cual los usuarios acceden a los servicios de informa-
ción y comunicación. Son de considerable relevancia dentro del modelo Depurador
ya que están asociados con varios parámetros de contexto como la accesibilidad
económica, disponibilidad, simpleza, interactividad, movilidad, ubicuidad, accesi-
bilidad, potencia computacional, requisitos de potencia, portabilidad, practicidad y
características operativas ambientales. Estos parámetros de contexto están explica-
dos en parte en el Dominio del Usuario y en parte en el Dominio de la Tecnología.
Los dispositivos usados tradicionalmente para acceder a los servicios de comu-
nicación incluyen el teléfono de línea de tierra, la televisión y varias formas de ra-
dio. Muchas comunidades digitalmente pobres tienen una larga tradición de acceso
a la radio y la televisión. Especialmente para las comunidades en las que los índices
de alfabetización son muy bajos, estos aparatos tienen una presencia importante en
la selección de tecnología de dispositivo de acceso y por lo tanto en la de tecnolo-
gías de acceso mismas. Existe una gran selección de tecnologías de radio y teledifu-
sión, muchas de las cuales incluyen rutas de transición a la alfabetización digital.
Pueden usarse los decodificadores set top box, por ejemplo, con los aparatos de te-
14
levisión tradicionales y teclados para acceder a Internet.

Otros dispositivos de acceso incluyen los teléfonos celulares, computadoras
desktop, computadoras de mano y hasta la Simple Inexpensive Multilingual Peo-
ple’s Computer (Computadora Simple, Económica, Multilingüe y Popular) o Simpu-
ter, la VolksComputer (Riti, 2001; Vaughan, 2005) y VillagePDA (Wattegama, 2004).
Muchos de éstos satisfacen las necesidades especiales de distintas comunidades
por medio de la utilización, por ejemplo, de pantallas sensibles al tacto para usua-
rios que carecen de las capacidades básicas de leer y escribir y por medio de la in-
clusión de interfazs en idiomas locales.
5.3 TECNOLOGÍAS DE APLICACIÓN

Las tecnologías de aplicación se refieren a las capacidades del usuario final posibles
a través de las tecnologías de la información y la comunicación. Estas capacidades,
"aplicaciones", se refieren a los programas informáticos que funcionan con dispo-
sitivos de acceso para brindar capacidades de valor agregado además de los servi-
cios básicos de comunicación, o a las capacidades hechas posibles directamente a
través de los servicios básicos de comunicaciones. Ejemplos de lo primero son los
clientes de correo electrónico y los navegadores de Web que funcionan con dispo-
sitivos de acceso y a través de los cuales son posibles los servicios de correo electró-
nico y de navegación de la Web, respectivamente. Un ejemplo de lo segundo es la
televisión, a la que se puede acceder directamente desde el dispositivo de acceso.
La propuesta de intervención a base de TICs está estrechamente relacionada con
las aplicaciones del usuario final. Esta asociación está incorporada a cada capa en
el modelo Depurador, explicándose la influencia más fuerte en el Dominio de la Ba-
se, que define el campo general de actividades facilitadas por las aplicaciones de las
TICs, por ejemplo la agricultura, el comercio, la industria, la salud, la educación,
etc. Las aplicaciones que concuerdan con este campo general y que cumplen los re-
quisitos técnicos articulados en el Dominio del Usuario se seleccionan en el Domi-
nio de la Tecnología, considerando además muchos aspectos del contexto físico de
la comunidad.
5.4 CONTEXTO FÍSICO

Los Dominios de la Base y del Usuario del modelo Depurador toman en cuenta va-
rios parámetros de contexto humano y social que colectivamente acotan la elección
de TICs para el desarrollo sustentable en comunidades que sufren la amenaza de la
exclusión digital. El Dominio de la Tecnología refina la variedad de TICs adecuadas,
no solo basándose en la variedad de tecnologías disponibles y sus requisitos técni-
cos para determinadas comunidades, según se depuran hacia arriba desde los Do-
minios de la Base y del Usuario, sino también basándose en el contexto físico que
15
caracteriza a determinados ambientes de aplicación.

Los parámetros físicos que influyen en la elección de TICs para la intervención
pro-pobre son muy variados e incluyen los perfiles ambientales y topográficos de
las comunidades, muchas dimensiones de los recursos físicos de los integrantes de
la comunidad, además de la disponibilidad física del recurso humano, el apoyo in-
fraestructural y auxiliar necesario para desplegar, mantener y acceder a los servicios
de información y de comunicación.
Los parámetros físicos influyen en la elección de TIC de muchas formas. Por ejem-
plo, la extensión geográfica de una comunidad, su lejanía, asentamiento localizado
de población, patrón de crecimiento y migración acotan la arquitectura de la red, la
topología física, escala, requisitos de adaptabilidad a escala e interconexión de las re-
des locales y de sus similares de área extensa. El perfil topográfico de la tierra, el ca-
rácter de las estructuras naturales y artificiales, las condiciones climáticas y las
vulnerabilidades naturales, además del perfil de la radiación electromagnética falsa y
las vulnerabilidades a la intrusión física y al vandalismo son consideraciones clave en
la elección de los medios de transmisión y de muchos otros parámetros de transmi-
sión, incluyendo las frecuencias de transmisión en el caso del acceso inalámbrico.
La madurez de los niveles de tecnología, el grado hasta el cual las tecnologías en
consideración cumplen las normas internacionales, el material escrito disponible
sobre las tecnologías y su asimilación local, regional y global son consideraciones
importantes ya que influyen en la ubicuidad final de las comunicaciones además de
en la disponibilidad y costo del equipo y los repuestos. La existencia de una infraes-
tructura de comunicaciones y servicios auxiliares legados, tales como el suministro
de energía eléctrica y transporte, también son factores importantes en la conside-
ración de la implementación de la red y, en última instancia, del precio del servicio
para los integrantes de la comunidad. Además, el nivel de barreras normativas para
el despliegue de la red y la operación son consideraciones clave.
Los recursos de los integrantes de la comunidad para acceder a las TICs por me-
dio de cuotas de suscripción, idioma, la capacidad de leer y escribir, visión, oído y
otros medios o en ubicaciones varias también son determinantes relevantes de las
tecnologías apropiadas.
La Tabla 5 brinda un ejemplo de la manera en que pueden compararse los pará-
metros técnicos de las tecnologías de acuerdo con los marcos de las Tablas 1 y 2, te-
niendo en cuenta el contexto físico de determinadas comunidades según se describió
anteriormente. La tabla presenta estos parámetros según clasificaciones temáticas:
normas, arquitectura de la red, transmisión, interfaz, despliegue, apoyo a la aplica-
ción y ‘otras’. Para que resulte más simple, la tabla no muestra un conjunto exhausti-
vo de tecnologías de acceso. No incluye la variedad completa de tecnologías de la
16
información y la comunicación como se han discutido brevemente en esta sección.

La Tabla 5 ofrece un marco, en vez de un plano, para la clasificación de las tecno-
logías según parámetros técnicos que surgen de los atributos de la información y las
comunicaciones que son apropiados para determinadas comunidades. Estos atribu-
tos se seleccionan en base a la contextuación en los tres dominios del modelo Depu-
rador, como se describe en la presente sección y en la anterior de este documento.
En muchos casos una tecnología única está entre dos o aún tres alcances de re-
ferencia en la tabla porque brinda descripciones toscas sin importar las muchas su-
tilezas de las capacidades tecnológicas. La implementación del modelo Depurador
explica esta falta de definición reconociendo las condiciones operativas de cada
tecnología que pueden colocarla en cada uno de los alcances de referencia posibles.
Por ejemplo, en la modalidad infraestructura, las redes WiFi se implementan con ar-
quitecturas de red de punto a punto, mientras que en la modalidad ad hoc se imple-
mentan usando arquitecturas de punto a multipunto. Además, su alcance de
cobertura nominal es de 500 pies bajo techo y de 1000 pies al aire libre, pero se las
puede equipar especialmente para una cobertura extendida. Para dar otro ejemplo,
las implementaciones de WiFi hacen una compensación entre el rendimiento y la
eficiencia de espectro, según qué parámetro se valore más. Por lo tanto, una imple-
mentación de una tecnología puede encontrarse en un alcance de la tabla mientras
que otra implementación de la misma tecnología puede encontrarse en otra.
En el Dominio de la Tecnología, el peso extra relativo que se les da a los recursos
físicos, incluyendo el espectro disponible y las restricciones de potencia máxima de
transmisión, se toma en cuenta en la selección de tecnologías de base y de sus im-
plementaciones particulares.
5.5 SOLUCIONES TIC

Las soluciones TIC que se seleccionan a la postre en la cima del modelo Depurador
permiten aplicaciones del usuario final que, a su vez, son posibilitadas por los ser-
vicios de información y comunicación, cuyos requisitos técnicos están bien docu-
mentados.
Como es el caso del Dominio de la Base, el Dominio de la Tecnología forma la ba-
se de muchos "árboles" de soluciones. En particular, cada ambiente único de apli-
cación puede asociarse con su propio conjunto de soluciones, que comprende
ramas únicas de soluciones. Las ramas de soluciones, a su vez, comprenden varias
combinaciones de tecnologías, apropiadamente adaptadas al ambiente para brin-
dar soluciones individuales. Son estas soluciones, y no las tecnologías de la infor-
mación y la comunicación mismas, las que representan avenidas tangibles para el
impacto en el desarrollo. De formas variadas, rodean las aplicaciones que se rela-
17
Tabla 3: Mapeos Muestra de Tecnologías de Acceso con Variedades de Parámetros

Técnicos de Referencia
Parámetro Puntos de Referencia
Técnico Bajo Medio alcance Alto
Normas:
Asimilación Uno de los siguientes: Dos de los siguientes: Despliegue local, regional
base local, regional, global base local, regional, global y global generalizado
o mínima instalada o sólo modesta instalada • POTS, WiFi, xDSL, VSAT
• 3G, FTTH, WiMax, BPL • LMDS/MMDS
Cumplimiento y Emergente Nueva o madurando Madura

Madurez • WiMax, BPL • 3G, WLL, WiFi, FTTH • POTS, xDSL, VSAT, LMDS,
MMDS, Celular, CATV
Arquitectura de la red:
Adaptabilidad de la Serie de programas Protocolo moderadamente Serie de programas

serie de programas protocolo no es adaptable adaptable por servicio protocolo sumamente
protocolo por servicio • LMDS, MMDS,WLL, WiFi, adaptable por servicio
• POTS, xDSL, VSAT, CATV WiMax, FTTH, BPL • 3G, WiMax
Topología Enlace punto a punto Una a muchas redes Red de muchas a muchas
• LMDS, WiMAX, VSAT, • CATV, BPL, WiMax MMDS, (ej. malla o malla parcial)
línea arrendada WLL, VSAT, POTS, • WiFi, POTS, xDSL, FTTH,
xDSL, FTTH WLL, LMDS, 3G
Arquitectura física Arquitectura muy estructurada Arquitectura levemente Arquitectura ad hoc

• POTS, xDSL, FTTH, CATV, estructurada • 3G, VSAT, • WiFi
BPL LMDS/MMDS, WLL, WiMax
Reconfigurabilidad Difícil de reconfigurar Moderadamente fácil de De reconfiguración fácil

• 3G, POTS, xDSL, FTTH, reconfigurar • WiFi, WLL, WiMax
CATV, BPL • VSAT, LMDS/MMDS
Arquitectura WAN Sin costo: Costo moderado: Costo alto: ej. Prestador de
solo red local, ej. prestador de servicio servicio implementa y
sin backhaul arrienda servicios mantiene backhaul
• WiFi backhaul • LMDS, MMDS, VSAT, 3G,
• WLL, WiMax POTS, xDSL, BPL
Arquitectura de red Sin medios para instalar Medios Híbridos: algún Medios con cables
local • 3G, WiFi, WiMax, VSAT cableado que tender que tender
• WLL, LMDS, MMDS, xDSL • POTS, CATV, FTTH, BPL
Diseño de la red Mínima pericia técnica Moderada pericia técnica Avanzada pericia técnica
necesaria para diseñar necesaria para diseñar y necesaria para diseñar y
y adaptar la red adaptar la red adaptar la red
• WiFi • WiMax, VSAT, WLL • 3G, LMDS/MMDS, POTS,
FTTH, CATV, BPL, xDSL
Interconexión de Red local independiente Red local conectada a Red local con backhaul a
redes • WiFi otras redes comunitarias Internet y/o PSTN
específicas • POTS, xDSL, 3G, VSAT, WLL,
• WiMax LMDS/MMDS, FTTH, CATV, BPL
Requisitos de adapt- Sin economías Economías de escala Economías de escala

abilidad de escala moderadas importantes
• VSAT • POTS, xDSL, WiFi • 3G, WiMax
Seguridad física Medio y equipo de la Medio y equipo de la Medio fuerte contra

terminal muy vulnerables terminal moderadamente descargas y equipo de
a descargas e intrusión vulnerables a descargas e la terminal mínimamente vul-
• POTS, xDSL, BPL intrusión nerable a intrusión
• 3G, VSAT, WLL, LMDS/MMDS • FTTH, CATV, WiFi, WiMax
Material escrito Información general técnica Alguna información técnica y Información general técnica y
disponible y de comercialización de comercialización de comercialización no
fácilmente disponible disponible disponible
• 3G, VSAT, POTS, xDSL • LMDS/MMDS, FTTH, CATV • WiFi, WiMax, BPL
Costo de instalar y Ninguno Moderado Alto

operar equipo del • sólo casos especiales • WiFi, WiMax, 3G, • VSAT, LMDS/MMDS,
usuario POTS, xDSL, BPL FTTH, CATV
18
Costo del servicio Ninguno o WiFi Moderado Alto • VSAT, LMDS/MMDS,

(algunos casos) • 3G, POTS, xDSL, BPL FTTH, CATV, 3G
Transmisión:
Ancho de banda 64 kbps 512 kbps - 10 Mbps ≥10 Mbps

• POTS, VSAT • xDSL, CATV, WiFi, VSAT, • BPL, FTTH,
WLL, 3G WiFi, WiMax, LMDS/MMDS
BER 10-3 10-6 ≤10-9

• 3G, WiFi • POTS, xDSL • FTTH, CATV
Sincronización Asíncrono sin buffer Asíncrono con buffer Asíncrono con o sin buffer
• WiFi • POTS, xDSL, BPL, VSAT • FTTH, CATV, 3G, POTS
Cifrado Sin cifrado Leve cifrado Fuerte cifrado

• WiFi, WiMax, BPL • VSAT, 3G, FTTH, CATV, xDSL
Modalidad Simplex Semiduplex Duplex total

• CATV tradicional, • Radio con botón para • 3G, WLL, xDSL, POTS, BPL,
radiodifusión hablar, radio aficionado WiFi, WiMax, VSAT,
FTTH,LMDS/MMDS
Retraso Días, Centenas de Imperceptible

• tecnologías mecánicas microsegundos • 3G, LMDS/MMDS, FTTH,
(ej. "SneakerNet") • VSAT, XDSL, WiFi, WiMax CATV, POTS
Alcance geográfico 300 m 3 km ≥30 km

máximo • WiFi • POTS, LMDS, CATV, FTTH, • MMDS, WLL, WiMax, 3G,
xDSL VSAT
Medios Con cables Inalámbrico MAN Celular

• CATV, FTTH, xDSL • WiFi, WiMax, MDS/MMDS, • 3G
WLL, VSAT
Características de Medios con cables: Transmisión inalámbrica de Transmisión inalámbrica de

propagación y señal fuerte baja frecuencia: alta frecuencia:
penetrabilidad • CATV, FTTH, xDSL, moderadamente sensible a sensible a las condiciones
de la señal POTS, BPL las condiciones ambientales ambientales y mala
y penetrabilidad mediocre penetrabilidad
• 3G, WiFi, WiMax • LMDS/MMDS, WLL, VSAT
Medios sujetos Transmisión prohibida Transmisión permitida con Transmisión permitida con
a costos de • Algunas frecuencias inalám- barreras modestas pocas barreras o ninguna
regulación bricas y rutas de cable en • 3G, CATV, xDSL, BPL • WiMax, WiFi
algunas jurisdicciones
Medios sujetos a Ningún costo por derecho Bajos costos de uno o ambos: Altos costos de derecho de
costos de regulación de paso o permisos derecho de paso o permisos paso y permisos
• WiFi (típicamente) • CATV, FTTH, xDSL, POTS, • 3G, WiMax, LMDS/MMDS,
BPL WLL, VSAT
Interfaz:
Accesibilidad para Sólo interfaces Subconjunto de interfaces Interfaces con activación por
usuarios con distin- convencionales con activación por voz, voz, pantalla sensible al
tas capacidades • xDSL, POTS pantalla sensible al tacto, tacto, salida de audio
salida de audio • FTTH, 3G, WiFi, WiMax,
• CATV LMDS/MMDS, WLL, VSAT
Accesibilidad para Interfaz presentada Interfaz presentada en más Interfaz presentada en

diversos grupos en idioma único de un idioma internacional idioma internacional además
lingüísticos de en dialectos
Familiaridad Aparato del usuario final y Aparato del usuario final Aparato del usuario final y
operación no conocidos conocido pero operación operación conocidos
• WiFi, WiMax, LMDS/MMDS, nueva o viceversa • POTS, 3G
VSAT, FTTH • xDSL, BPL, CATV, WLL
Utilizabilidad Instalación, configuración y Se necesita algo de No se necesita instalación ni

operación complicados instalación y configuración configuración por parte del
• LMDS/MMDS, VSAT, FTTH por parte del usuario. usuario. Operación simple
Operación bastante simple • POTS, 3G
• WiFi, WiMax, xDSL, BPL, CATV, WLL
Despliegue:
Tiempo para Días Meses Años

desplegar • VSAT, WiFi • WiMax, xDSL, 3G • CATV, LMDS/MMDS, FTTH
19
cionan al comercio, la salud, la educación, la participación cívica, las noticias, la ex-

presión cultural y artística, el espectáculo, la empresa y una gran variedad de me-
dios de vida.
Para cada árbol de soluciones, el modelo Depurador se implementa usando un
sistema específico de pesos extra ligado a parámetros de contexto en cada dominio.
Por ejemplo, en el Dominio de la Tecnología, una comunidad que se encuentre en el
centro de una zona de huracanes le dará un peso bastante considerable a los desas-
tres naturales y por lo tanto valorará muchísimo la seguridad física. En comunidades
cuyos edificios están construidos según códigos rigurosos de edificación, la obstruc-
ción de paso es una inquietud particular y por lo tanto pueden preferirse las solucio-
nes de tecnología con cables en vez de sus similares inalámbricas menos fuertes.
Para las comunidades pobres, los parámetros clave en la determinación de las
soluciones TIC finales se relacionan generalmente con la simpleza con la que pue-
de armarse y manejarse la infraestructura de la red; el grado hasta el cual puede cre-
cer o achicarse la red de forma ad hoc, la flexibilidad y accesibilidad de los aparatos
de comunicación y los requisitos de energía de los equipos de la red y del usuario.
Para dichas comunidades, la flexibilidad de las arquitecturas de red multihop o de
malla en redes inalámbricas ad hoc (Corson y Macker, 1999) y el uso innovador de
tecnologías de apoyo, incluyendo tecnologías alternativas de energía y los progra-
mas informáticos de fuente abierta (Proenza, 2005), tienen un gran potencial, aun-
que hay mucho debate sobre el costo total de la propiedad de estos últimos
(UNCTAD, 2003; Dravis, 2004).
Como tema muy separado de la elección de tecnologías de la información y la
comunicación, el éxito de las soluciones TIC para las comunidades digitalmente
pobres está estrechamente relacionado con los modelos de propiedad además de
con los modelos de servicio y acceso. El documento "Los Microtelcos en América
Latina y el Caribe", de Galperin y Girard, explora estas dimensiones.
Las soluciones de la información y las comunicaciones abarcan la variedad de
tecnologías que son puramente físicas, como Sneakernet, hasta la intermedia Dak-
Net (Jhunjhunwal y Orne, 2003) y las puramente digitales. Las limitaciones finan-
cieras, culturales y sociales de las comunidades de escasos recursos bien pueden
dictar una elección válida de soluciones no técnicas o poco técnicas a pesar de que
este documento sólo ha considerado soluciones puramente digitales.
20
6. Conclusión
En el modelo Depurador, la aplicación final para la que se usan las TICs está estre-
chamente ligada con objetivos de desarrollo. El modelo ofrece un marco en el cual
las soluciones pueden contemplarse de forma sistemática y manejable, tomando
en cuenta objetivos finales de desarrollo además de distintos parámetros contex-
tuales y las características técnicas de las tecnologías de la información y la comu-
nicación disponibles.
Como con todos los marcos, la aplicación del modelo Depurador exige persona-
lización. En particular, debe codificarse el carácter único de distintas comunidades
en un sistema de pesos extra que les corresponde a los muchos parámetros de con-
texto que se han dividido según tres dominios fundamentales: Base, Usuario y Tec-
nología. Las soluciones TIC finales, creadas sobre tecnologías básicas, están
influidas en gran forma por los efectos innovadores que surgen de la sensibilidad a
los contextos físicos, sociales y político-culturales; sensibilidad que se refina a tra-
vés del proceso sistemático de depuración. Las soluciones van desde el uso genéri-
co de tecnologías convencionales y de las filosofías de aplicación al uso de muchas
tecnologías en soluciones híbridas.
Este documento se ha centrado en los árboles de soluciones TIC del modelo De-
purador. Sin embargo, el modelo es mucho más general y puede aplicarse a otra se-
rie de tecnologías. Por ejemplo, un Dominio de la Base que favorezca medios de
vida que incorporen algún elemento de comercio como agente económico basado
en fuertes tradiciones culturales puede formar la base de un árbol de soluciones
construido para tecnologías mecánicas. En el Dominio del Usuario, dicho árbol in-
corpora los atributos dados al transporte. Por ejemplo: velocidad, tiempo de espe-
ra, número de pasajeros, espacio para la mercadería, disposición de asientos,
limpieza, regularidad. Los atributos, filtrados por el contexto social, determinan los
requisitos técnicos de las tecnologías del transporte apropiadas para los integrantes
de la comunidad. Estos requisitos constituyen la canasta de requisitos técnicos y es-
tán especificados en lo posible en términos cuantitativos, por ejemplo "una veloci-
dad mínima de 2 millas por hora" o "una capacidad mínima de dos seres humanos
y 5 pies cúbicos de espacio de almacenamiento". La canasta de requisitos técnicos
forma la base de la elección de tecnologías de transporte entre las que son posibles
para la comunidad (por ejemplo carro tirado por burro, auto privado y autobús pú-
blico) y motivan elecciones particulares (por ejemplo el carro tirado por burro) de
transporte para cumplir de la mejor manera los propósitos de integrantes determi-
nados de la comunidad. El modelo Depurador puede aplicarse, por lo tanto, a la in-
tervención basada en una variedad de disciplinas tecnológicas diferentes.
21
El modelo brinda un enfoque incremental para el despliegue e implementación

de soluciones, particularmente adecuado para las comunidades de recursos grave-
mente limitados. Describe un proceso iterativo de búsqueda de soluciones que ras-
trea el dinamismo de las metas de desarrollo y las tecnologías disponibles.
Al centro del modelo Depurador está la separación de los atributos de la infor-
mación y las comunicaciones de las tecnologías usadas para prestar servicios de in-
formación y comunicación. Esto, junto con el gran énfasis del modelo en las
muchas dimensiones de la contextuación, es importante para garantizar que las
TICs se introduzcan de una manera que sea aceptable y accesible para los integran-
tes de la comunidad. Esto, a su vez, es vital para la adopción gradual pero efectiva
de las TICs por parte de comunidades que sufren una amenaza grave de exclusión
digital.
22
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tiembre de 2005.
24
POBREZA DIGITAL:
Estrategias e Investigaciones
TIC y Pro-pobre
Amy Mahan
Estrategias e Investigaciones
TIC y Pro-pobre
Amy Mahan
LIRNE.NET & COMUNICA
mahan@lirne.net
Resumen
Este Sumario fusiona los diferentes temas planteados en esta primera iniciativa par-
ticipativa del Diálogo Regional sobre Sociedad de la Información (DIRSI). La inves-
tigación realizada por la red aborda aspectos secundarios de la oferta y demanda de
TICs, la reforma normativa y el sector privado, la defensa del consumidor, nuevos
modelos de propiedad para la prestación de servicios en red y soluciones de tecno-
logía de red emergentes – especialmente desde un punto de vista pro-pobre. Por
consiguiente, este sumario final atraviesa las distintas áreas temáticas, uniéndolas
tanto en términos de cómo se informan y nutren entre sí como en el contexto de la
evaluación del terreno de las TICs en América Latina y el Caribe desde una perspec-
tiva DIRSI.
1
ESTRATEGIAS E INVESTIGACIONES TIC Y PRO-POBRE
Los temas de este Sumario abarcan la primera iniciativa participativa del Diálogo
Regional sobre Sociedad de la Información (DIRSI), una red latinoamericana y cari-
beña de investigaciones comprometida con el estudio, el análisis y el desarrollo de
estrategias pro-pobre para extender el acceso a los recursos de las TICs dentro de la
región. Agravando el hecho generalizado de los niveles desiguales de acceso a las
TICs en países y regiones, claramente también hay divergencias de políticas y nor-
mativas, con grandes diferencias evidentes entre las capacidades de las naciones
para idear políticas de la Sociedad de la Información apropiadas y efectivas, las ca-
pacidades y la experiencia institucional de los reguladores y los marcos jurídicos
nacionales, las tradiciones democráticas y la infraestructura social – todo lo cual in-
fluye en la capacidad futura para participar de la sociedad y de la economía de la in-
formación. A pesar de las diferencias en los cimientos en el ámbito nacional para
trascender los sectores débiles de las TICs, tres cosas se mantienen relativamente
constantes:
1) La “sociedad de la información” y la “economía de la información” emergen-

tes le dan al sector de las telecomunicaciones una importancia exagerada en
la determinación de la forma de las economías y sociedades modernas. Un
elemento clave para idear políticas efectivas son las evaluaciones precisas y
detalladas del terreno actual de las TICs.
2) La regulación es cada vez más compleja. Entre algunos de los factores prin-
cipales que contribuyen a esta complejidad se encuentran el carácter cam-
biante de las empresas que se regulan (actores privatizados, de propiedad
extranjera, de multi-industrias) y el impacto de tecnologías nuevas y conver-
gentes. Para América Latina, la concentración creciente e invasiva del sector
de las telecomunicaciones es de particular importancia.
3) Las políticas y la regulación juegan papeles importantes para definir la ex-

pansión generalizada, la accesibilidad económica y la calidad, entre otros as-
pectos, de las infraestructuras de la información y para equilibrar los múlti-
ples intereses que entran en competencia en relación a dicha infraestructu-
ra central. La protección del consumidor y el servicio universal son desafíos
particulares para América Latina y el Caribe.
Este sumario examina los temas planteados por otros autores. El marco general
para los distintos análisis ha sido intentar identificar las condiciones necesarias para
continuar (o volver a poner en marcha) el ímpetu de la reforma normativa y extender
el crecimiento del sector de las redes de las TICs en la región de América Latina y el
Caribe. Además de las estrategias para el acceso económico, aquí gran parte del tra-
2
bajo se centra principalmente en evaluar y definir con exactitud los conceptos de po-
breza de información y pobreza digital, en vez de confiar en ideas más generalizadas
como la “brecha digital”. Se considera que se necesitan metodologías e indicadores
nuevos como puntos de partida esenciales para crear políticas que estimulen la adop-
ción de TICs pro-pobre y la utilización efectiva e innovadora de la infraestructura de
redes.
1. Los Indicadores y la Medición de la Demanda
En la vieja y querida época del antiguo servicio telefónico, la teledensidad era el in-
dicador esencial para tomarle el pulso a la expansión generalizada de la infraestruc-
tura de un país. Algunos otros indicadores clave (como las líneas principales por
empleados, fallas por línea principal, listas de espera, etc.) documentaban la efi-
ciencia y robustez de la prestación de servicios.
Con una infraestructura en evolución, hay urgencia por desarrollar nuevos indi-
cadores para evaluar mejor el progreso e identificar tanto los vacíos como la prepa-
ración para las necesidades de la sociedad de la información. La Unidad de Inteli-
gencia de The Economist (The Economist Intelligence Unit, EIU), por ejemplo, aca-
ba de hacer público su ranking anual de preparación electrónica para 2005. “La pre-
paración electrónica de un país es en esencia una medida de su ambiente de nego-
cios electrónicos, un conjunto de factores que indican cuánto responde un merca-
do a las oportunidades ofrecidas a través de Internet.”2 En el material escrito sobre
la regulación y las TICs, se han hecho grandes esfuerzos por correlacionar la infraes-
tructura de las telecomunicaciones y el crecimiento económico. No es de sorpren-
der que la metodología y el ranking del estudio de la EIU correspondan a las prue-
bas que se buscaban para demostrar ambientes normativos idóneos y una atención
correspondiente a los programas de servicio y acceso universal.
De los países de América Latina y el Caribe que forman parte de los 65 países es-
tudiados, la Tabla 1 muestra su posición en el estudio de preparación electrónica de
la EIU.3
1
Por más detalles sobre nuevos indicadores y la medición de la pobreza digital, ver también Minges
(2005).
2
EIU (2005).
3
Las categorías de la EIU comprenden: conectividad e infraestructura tecnológica 25%; ambiente
comercial 20%; adopción del consumidor y del ambiente de los negocios 20%; ambiente jurídico y de
políticas 15%; ambiente social y cultural 15%; servicios electrónicos de apoyo 5%. La metodología de
la EIU le da el mayor peso a la expansión generalizada de la infraestructura – abarcando los criterios
de categoría, la penetración de banda angosta, banda ancha, teléfono celular, Internet, PC, WiFi
hotspots, accesibilidad económica de Internet y seguridad de la infraestructura de Internet.
3
Tabla 1: Ranking de preparación

electrónica de la EIU.
País Posición
(sobre 65)
Chile 31
México 36
Brazil 38
Argentina 39
Jamaica 41
Venezuela 45
Colombia 48
Perú 50
Ecuador 55
Fuente: Economist Intelligence Unit (2005).
El ranking de la EIU – y otras metodologías – dejan en claro que las oportunida-

des de desarrollo económico de los países mejoran exponencialmente a medida
que aumenta su puntuación. En lenguaje simple, los países que ya han logrado un
alto nivel de expansión generalizada de la infraestructura se dan el lujo de asignar
gastos para las TICs en la mejora de la utilización de las TICs, en vez de atascarse en
las complejidades de la expansión generalizada y acceso básico a la red. O en otras
palabras, “No es simplemente que la gente de los países con altos ingresos tenga
cien veces más radios, televisores, teléfonos y otros aparatos que sus semejantes en
los países con bajos ingresos. Al saciarse las demandas de dispositivos y servicios
básicos, empiezan a llenarse otras demandas. Los países empiezan a desarrollar in-
dustrias con gran presencia de TICs y a intensificar los aportes de las TICs a otras in-
dustrias más tradicionales.”4
Roxana Barrantes (2005), sostiene de la misma manera que los que están exclui-
dos de la red se arriesgan a quedar en el círculo vicioso de no tener suficiente infor-
mación sobre las nuevas tecnologías y servicios para poder generar una demanda
basada en los beneficios percibidos. La definición de preparación electrónica, por
lo tanto, es problemática – o inadecuada en su evaluación de los niveles de desarro-
llo económico para el comercio electrónico y servicios electrónicos. Del otro lado
del espectro, las TICs para el desarrollo y para las agendas de brecha digital han es-
tado ocupadas con la accesibilidad económica y el acceso a un paquete básico de
bienes y servicios.
4
Ver Daly (2004).
4
Barrantes (2005) enfatiza la importancia de diferenciar entre pobreza digital y

brechas digitales. El segundo concepto ha sido objeto de mucha propaganda exage-
rada y generalización – resumida generalmente en términos como los ricos y los po-
bres en TICs. Por el contrario, la idea de pobreza digital busca definir y medir los ni-
veles mínimos de entrada a los mercados de las TICs – las condiciones necesarias
para crear un nivel básico de demanda con conocimiento. Así, la pobreza digital
puede afectar cualquier segmento de la población (no sólo a los pobres) y puede ser
el resultado de diversos factores, incluyendo la pobreza económica, fallas por el la-
do de la oferta e información insuficiente sobre los beneficios. A manera de ejem-
plo, en su estudio orientado a aportar conocimientos para lograr mejores políticas
de la sociedad de la información, un tercio de los hogares peruanos quedaban in-
cluidos en la categoría de pobreza digital extrema, comparado con un 18% de hoga-
res identificados como víctimas de la pobreza económica extrema.
Es así que no puede haber una receta única de soluciones para lograr el servicio
universal, simplemente porque hay distintos motivos por los cuales la red no logra
llegar a todos los consumidores potenciales de servicios de telecomunicaciones.
Gover Barja y Björn-Sören Gigle (2005) fomentan esta discusión y proponen méto-
dos para medir la pobreza de información (en contraposición a la pobreza digital)
basándose en la evaluación de las diferencias entre las localidades dentro de los
países – en vez de entre los países – abarcando su metodología a factores que están
ocultos tras las limitaciones tanto del lado de la oferta como de la demanda.
En el contexto de la post-privatización, los actores del mercado pueden elegir no
prestar servicios en zonas que se consideran poco rentables – dentro de las cuales
se incluyen las zonas rurales donde es costoso extender la infraestructura física y
donde las menores densidades de población implican menos demanda y, por lo
tanto, menos ganancias. Se asegura a menudo que no se logra extender la red por
culpa de factores de mercado, como la falta de economías de escala en la extensión
de la red y la oferta de servicios. Sin embargo, es cada vez más evidente que las co-
munidades pobres y marginadas están dispuestas a pagar por servicios de teleco-
municaciones sumas proporcionalmente mayores a las que se pagan en lugares con
infraestructura desarrollada. También se ha demostrado que existen mercados via-
bles donde temen ingresar los operadores de red. Es así que se necesitan mejores
modelos para evaluar si los objetivos incumplidos de servicio universal constituyen
escenas de fracaso de mercado o de malos ambientes normativos. La metodología
de Barja y Gigle (2005) procura captar estos elementos en el ámbito local y además
cuantificar el costo del acceso igualitario en todas las comunidades de un país en
5
particular.
A modo de ejemplo, una diferencia clave en los ambientes de las TICs entre los
países desarrollados y en vías de desarrollo es el acceso fuera de las ciudades clave.
Los problemas de acceso rural persisten para las economías ya desarrolladas, pero
tienden a manifestarse en el ámbito del acceso de banda ancha a los servicios de In-
ternet, no como escasez de recursos de TICs. Por lo tanto, los programas de acceso
universal para los países en vías de desarrollo tendrán un centro de atención muy
distinto a los de los países con una infraestructura más madura. “Casi la mitad
(46%) de América Latina y el Caribe vive en densidades de población inferiores a
150 (umbral convencional para las zonas urbanas) y más del 90% de este grupo es-
tá a por lo menos a una hora de distancia de una ciudad; aproximadamente un ter-
cio de los mismos (18% del total de América Latina y el Caribe) está a más de cua-
tro horas de distancia de una ciudad grande.” 5 Barja y Gigle (2005) sostiene que se
necesita evaluar este factor en el ámbito más local y contextuarlo en términos de
otros factores nacionales (como alcance de la red, capacidad para usar la tecnolo-
gía, temas de conectividad y contenido pertinente) – los cuales, combinados, per-
miten una medición de base de la pobreza de información en el ámbito nacional y
un posible cálculo a escala nacional del costo de su erradicación. Es imperativo es-
te nivel de detalle para la formulación de estrategias pro-pobre efectivas y realistas
para las brechas de acceso.
2. Extendiendo el Alcance de la Red

2.1 TELEFONÍA MÓVIL
Como está bien documentado, el crecimiento mundial de la red móvil durante la
década pasada ha logrado en expansión del acceso a la red de telecomunicaciones
lo que no han logrado cumplir años de programas de servicio universal. La telefo-
nía móvil ha resultado efectiva en el desarrollo de economías porque es cada vez
más económica y flexible. Además, el uso pro-pobre de la infraestructura de las te-
lecomunicaciones disponible en realidad ha alterado la economía de la prestación
de telecomunicaciones, forzando que se propague una ganancia por usuario de ba-
jo promedio para el segmento del mercado. El uso prepago y compartido de celula-
res, los mensajes de texto, las llamadas de aviso que son luego contestadas y el mi-
cro-financiamiento de vendedores de servicios son algunas de las estrategias que
usan los pobres para hacer económicamente posible el acceso a la red de telecomu-
nicaciones. Son estos tipos de estrategias las que han hecho ubicua la telefonía mó-
vil en países que todavía no pueden ofrecer la estructura adecuada de línea fija.
5
Chomitz, Piet Buys y Thomas (2005).
6
Para principios del siglo 21, la expansión de la telefonía ya no era una sorpresa y
la cuestión de si la telefonía móvil superaría a la línea fija pasó a ser una cuestión de
cuándo la superaría. En América Latina, esto sucedió en 2001. A principios de 2005,
había 176 millones de teléfonos celulares en América Latina – comparado con 92
millones de teléfonos de línea fija.6 Como lo observaron Judith Mariscal, Carla Bo-
nina y Julio Luna (2005), la telefonía móvil es la forma predominante de acceso a la
red por parte de los pobres en la región de América Latina y el Caribe.
El auge inicial de la expansión de la telefonía se produjo durante un período de
liberalización y apertura de los mercados. A fin de atraer la inversión a estos merca-
dos, hubo un alto grado de inquietud por demostrar supervisión normativa en te-
mas como la interconexión, competencia e igualdad de oportunidades para la pres-
tación de servicios. La prestación de servicios móviles fue en general el primer seg-
mento del mercado de las telecomunicaciones en abrirse a la competencia en la
mayoría de los países; y había ventajas en el ámbito nacional en suministrar las
condiciones suficientes para atraer la inversión.
Ahora, sin embargo, como lo documenta Mariscal et al. (2005), muchos merca-
dos nacionales latinoamericanos están experimentando una fuerte consolidación
de la prestación de servicios – lo cual influye en la accesibilidad económica de los
servicios y en algunos casos en la prestación de nuevos servicios. Además, a la mis-
ma vez que la rápida tasa de crecimiento de la telefonía móvil, y en cierta medida
debido a esto mismo, ha habido un estancamiento en la expansión generalizada de
las líneas fijas.
En América Latina, la teledensidad de líneas fijas fluctúa alrededor del 17%. Ade-
más, un problema de depender de la telefonía móvil para la extensión de la red es
que a menos que se esté conectado a la red a través de servicios satelitales caros, la
señal no llega mucho más allá de los lugares acostumbrados con los servicios de lí-
nea fija. Especialmente para las soluciones de conectividad rural, otras tecnologías
inalámbricas podrían servir para extender los puntos de acceso a otros usuarios y
comunidades remotas. Una debilidad de los servicios móviles tiene que ver con la
interconexión con otras redes – y los cargos de larga distancia e itinerantes. De esta
manera, los beneficios de acceder a la red pueden limitarse a una variedad particu-
lar de servicios.
Además, está también el tema fundamental del acceso a los servicios de informa-
ción y al contenido, esencial para participar de la sociedad y de la economía de la
información. Como fue el caso de la telefonía móvil prepaga, las nuevas tecnologías
inalámbricas tienen el potencial de alterar más los modelos económicos de la pres-
tación de servicios de telecomunicaciones – haciéndolos más accesibles para los
6
BuddeComm (2005).
7
pobres y marginados. Pero debido a los requisitos de espectro, muchas de las nue-
vas aplicaciones de la tecnología hacen necesarias unas condiciones normativas
particulares, por no decir que requieren de un apoyo normativo activo. Claramen-
te, habrá puntos de contradicción entre crear incentivos normativos para una fuer-
te expansión generalizada de la red de los servicios de línea fija y los nuevos mode-
los de propiedad y de acceso abierto que competirán con la oferta de estos servicios.
Las necesidades de TICs de la región son diversas – encontrándose dentro de un
espectro de iniciativas que van desde cumplir los Objetivos de Desarrollo del Mile-
nio hasta lograr mejores capacidades para el comercio electrónico. Para la primera,
el acceso a la infraestructura de la red de telecomunicaciones es un buen primer pa-
so, pero para todos los puntos del espectro hay una variedad de tecnologías nuevas
con potencial para satisfacer distintos niveles de necesidades de conectividad.
2.2 OTRAS SOLUCIONES DE RED

La más prominente de las nuevas soluciones de tecnología inalámbrica es el proto-
colo WiFi, que puede usarse para crear una red inalámbrica de área local (WLAN en
inglés) para que los usuarios accedan a Internet. Al estar limitado su alcance a unos
150 metros (a niveles permitidos de potencia de transmisión), WiFi se ha desplega-
do principalmente en zonas urbanas para extender el acceso a Internet en ambien-
tes tanto comerciales como comunitarios sin fines de lucro. Sin embargo, al usar an-
tenas punto a punto, hay ventajas claras para desplegar WiFi en marcos de comuni-
dades rurales.
La Interoperabilidad Mundial Para Acceso por Microondas (WiMax, sigla en in-
glés) es un protocolo emergente del mismo estilo que WiFi, pero que ofrece un al-
cance de 35 a 40 kilómetros, un ancho de banda mucho mayor.7 Tanto Millicom Ar-
gentina como Telecom de Colombia han desplegado redes preWiMAX.8 Se está
usando CorDECT, basado en la norma DECT9 de la UE, y otras soluciones de bucle
local inalámbrico fijo para suministrar voz de alta calidad y siempre por Internet.
Como WiFi y WiMAX, el alcance de hasta 35 kilómetros puede extenderse con una
estación repetidora. (Ver lista detallada de soluciones TIC pro-pobre en Mallalieu y
Rocke (2005))
Hay restricciones diversas para el uso de la banda WiFi de espectro en términos
de cómo y quién puede usar el espectro necesario. Algunos países ofrecen el uso
gratis de hasta 1 vatio, otros imponen requisitos de matrícula relativamente onero-
sos y caros. Para los reguladores (y también para los proveedores de servicios de te-
7
Ver Fellah (2005) y Kahn (2003) para tener un panorama de los requisitos de espectro WiMAX.
8
El equipo usado no puede certificarse como WiMAX porque todavía se está desarrollando la norma.
9
Digital European Cordless Telephone (Teléfono Europeo Inalámbrico Digital o DECT, sigla en inglés)
8
lecomunicaciones) el advenimiento de protocolos como WiFi y WiMAX desdibuja la

distinción entre la telefonía tradicional y la prestación de servicios de información.
Con el acceso a Internet, los individuos pueden acceder a servicios y aplicaciones
como voz sobre IP (VoIP) porque los servicios de voz, por lo demás, no están dispo-
nibles o porque la telefonía VoIP es más barata. Además, los beneficios de VoIP se
están haciendo evidentes en términos de la disminución de los pagos de rentas in-
ternacionales.
La regulación de la prestación de servicios de VoIP no es homogénea en toda
América Latina – ya que algunos reguladores catalogan el servicio como de valor
agregado y otros como servicio de voz. Los prestadores establecidos de servicios, es-
pecialmente de servicios de larga distancia, ven VoIP como competencia barata que
diezma las rentas. Algunos países de la región prohíben VoIP, otros exigen un permi-
so y en otros está desregulado o no está regulado como servicio de valor agregado
(ver detalles de las condiciones para otorgar permisos en América Latina y el Cari-
be en Galperin y Girard (2005)).
Estos tres ejemplos de convergencia IP (WiFi, WiMAX y VoIP) suministran pruebas
de que los servicios en red están desenredándose del paquete de infraestructura de
red (ver la Figura 1) y reducen las barreras para la entrada a la prestación de servicios
de manera significativa. Mientras que el teléfono móvil y el teléfono móvil prepago sa-
cudieron el mercado por extender el acceso de los individuos a la red, los servicios de
protocolo de Internet expanden drásticamente las posibilidades de diversificar la par-
Figura 1: Capas de Servicios TIC
Capa 4: SERVICIOS DE INFORMACIÓN

Suministro de contenido
Capa 3: SERVICIOS DE VALOR AGREGADO

Suministro de acceso a servicios de información
Capa 2: SERVICIOS DE RED

Suministro de ruteo y gestión de calidad de servicio (y movilidad, si es necesario)
Capa 1: INFRAESTRUCTURA
Suministro de capacidad de transmisión e interfaces a terminales
Fuente: Arnbak (1999).
9
Tabla 2: Beneficios de las Soluciones con y sin Necesidad de Permisos
Ventajas de las Soluciones con Permisos Ventajas de las Soluciones Exentas de Permisos
Mejor calidad de servicio Expansión generalizada más rápida
Mejor recepción en frecuencias más bajas Costos más bajos

sin línea de vista.
Barreras más altas para el ingreso Más opciones mundiales
Fuente: Intel (2005).
ticipación en el desarrollo de la red. Dadas las condiciones normativas que permiti-

rán que florezcan nuevas modalidades de conectividad, los operadores tradicionales
existentes tendrán el desafío de evaluar sus modelos y estrategias de negocios para
identificar nuevos segmentos de mercado. No es difícil imaginar que haya resistencia
a esta tarea.
En un estilo de innovación completamente diferente, Powerline Transmission
(Transmisión por Cables del Tendido Eléctrico o PLT según sus siglas en inglés) es
el uso de la instalación eléctrica (y la infraestructura de la red eléctrica) para la co-
municación y la transmisión de datos. Hace tiempo que las empresas de energía
eléctrica usan la tecnología Powerline para la comunicación interna y el control de
su infraestructura. La PLT para un uso más generalizado ha sido objeto de investi-
gación desde mediados de los 90, con distintas versiones a prueba actualmente en
unos 30 países.10 Los componentes subyacentes de la tecnología digital por cable in-
cluyen adaptadores para transformar los datos en frecuencias que se transmiten
luego por la corriente eléctrica, y un modem que luego separa los datos de la elec-
tricidad. De esta manera, la red que se despliega es igual de ubicua que el suminis-
tro de energía eléctrica en la localidad. Esto tiene consecuencias enormes para el
uso de recursos compartidos para extender el acceso a las TICs para muchas regio-
nes lejanas donde la falta de servicios de telecomunicaciones va acompañada de la
falta de suministro de energía eléctrica.
2.3 EQUILIBRANDO LAS ESTRATEGIAS NORMATIVAS

Dado el potencial de las tecnologías emergentes para alterar la economía del sumi-
nistro de telecomunicaciones, es seguro que los proveedores de telecomunicacio-
nes establecidos se opongan al despliegue de las mismas, lo cual es un factor parti-
cularmente pernicioso si hay oportunidad de captura del regulador. Por otro lado,
la expansión generalizada de los servicios de línea fija sigue siendo de suma impor-
10
Plugtek.com mantiene un sitio web con enlaces a artículos actuales y comunicados de prensa de
empresas sobre acontecimientos relacionados con la PLT. <http://www.plugtek.com/index.shtml>
10
tancia, especialmente para la banda ancha, y los reguladores deben equilibrar los
requisitos para atraer la inversión en este sentido – lo cual incluye garantías de ren-
dimiento de la inversión, y por lo tanto una cierta exclusividad del mercado. De es-
ta manera, mientras que hay soluciones inmediatas que pueden ponerse en prácti-
ca y que además son esenciales para colmar las necesidades inmediatas de conec-
tividad, éstas no deberían impedir el desarrollo de soluciones más fuertes a largo
plazo usando la conectividad convencional de cables fijos. La tabla 2 lista algunas
compensaciones presentes en distintas rutas normativas.
Una pregunta importante aquí es si el IP y las nuevas soluciones inalámbricas se
harán lo suficientemente fuertes como para reemplazar la infraestructura de TICs
de línea fija tradicional. Esto no ha sido así con la telefonía móvil (y especialmente
prepaga), que ofrece un servicio de calidad inferior y está limitada en términos de
aplicaciones futuras de la información. Pero si la respuesta al futuro de WiMAX en
particular es prometedora, entonces esto abre una nueva serie de opciones para las
comunidades, más allá de los arreglos temporales mientras se espera que llegue la
red verdadera. En Galperin y Girard (2005), se discuten diferentes modelos de pres-
tación de servicios a la comunidad (o microtelcos). Éste aborda la nueva serie de
preguntas y temas que se plantean para los reguladores que tienen a su cargo res-
petar las condiciones de los permisos, fomentando a la vez el acceso universal. Co-
mo los reguladores trabajan con comunidades a las que les permiten adoptar solu-
ciones económicas, el desvío que se produce de la infraestructura tradicional de red
puede sentar precedentes, lo que los prestadores tradicionales de servicios llaman
competencia desleal.
La lógica normativa de la igualdad de oportunidades para la competencia ha
producido un marco que sigue permitiendo que los actores del sector privado no les
presten servicios a las comunidades poco lucrativas. Sin embargo, la salud econó-
mica general exige mayor conectividad para todos los segmentos de la población.
De la misma manera, existe una dimensión de concesión de derechos de comuni-
cación y acceso a las TICs. Dados los imperativos de la economía de la información
(preparación electrónica) y el advenimiento de las nuevas tecnologías con su po-
tencial para alterar la ubicación de la prestación y control de los servicios y acceso
a las TICs, el concepto de regulación flexible asume una mayor importancia. Ade-
más, la lección de que el despliegue de la telefonía móvil cierre las brechas de acce-
so y de eficiencia de mercado es que con las tecnologías emergentes, hay cambios
inevitables en el horizonte para el mercado de la prestación de servicios.
11
3. Los Programas de Acceso Universal y la Diversificación de la Parti-

cipación en el Desarrollo de la Red
Basándose en la discusión de las nuevas tecnologías y su potencial alterador – tan-

to en el suministro de nuevos medios de conectividad como en términos de la eco-
nomía de la prestación tradicional de servicios de telecomunicaciones – empeza-
mos a ver cómo distintas opciones normativas pueden inclinar o equilibrar la igual-
dad de oportunidades. Para el futuro previsible, sin embargo, se asegura que el arre-
glo actual de políticas y gastos del gobierno y las inversiones del sector privado se-
guirán siendo los impulsores principales a escala nacional de la expansión genera-
lizada y modernización de la infraestructura de las TICs. La innovación y la adop-
ción de nuevas tecnologías también serán guiadas por la mejor práctica del gobier-
no y un mercado sano. Muchos monopolios de las telecomunicaciones que eran de
propiedad del gobierno antes de la privatización tenían escasez de fondos y estaban
mal administrados, y el ímpetu inicial de la privatización y la introducción simultá-
nea de la competencia en el sector móvil ha hecho mucho para bajar los precios,
acortar o eliminar las listas de espera y extender la infraestructura.11 Sin embargo,
todavía hay comunidades e integrantes de la población que todavía no se han be-
neficiado con la privatización.
Para 2006 se estima que sólo el seis por ciento de la población de América Latina
tendrá acceso a Internet. El acceso físico, especialmente para localidades poco ac-
cesibles de la red, es sólo un aspecto de la extensión de servicios. Las comunidades
marginadas que no están conectadas a la red y que ya están aisladas también nece-
sitarán programas que apoyen la capacitación para las aplicaciones y la conciencia-
ción general de la nueva conectividad. De forma similar, debe prestársele atención
al desarrollo y disponibilidad de los contenidos de la información y los servicios, ta-
les como los prestados por el gobierno. Cada vez más hay un convencimiento de
que los programas de acceso necesitan concretarse desde la comunidad. El acceso
a través de líneas alquiladas y recursos comunitarios compartidos serán los vehícu-
los principales del crecimiento en la región. Es a este nivel que puede determinarse
mejor y luego implementarse el acceso a qué tipos de servicios.
Dadas la tecnologías emergentes y las particularidades de los mercados latinoa-
mericanos, ¿cómo deberían diseñarse y evaluarse los programas de acceso universal?
Para lo segundo, como se observó antes, existen indicadores cada vez más dinámi-
cos que pueden aplicarse para evaluar tanto el nivel como la eficacia de la conectivi-
dad. De la misma manera, el diseño de dichos programas también está adquiriendo
11
Hay excepciones notables como Uruguay, que sigue ofreciendo servicios de telecomunicaciones de
primera, habiendo resistido hasta la fecha las tendencias a la privatización.
12
más matices, teniendo en cuenta el imperativo de las soluciones de primera milla y

la consulta en la comunidad.
Sin embargo, como se observó antes, el punto de partida para el diseño de pro-
gramas de acceso universal es la evaluación precisa del terreno normativo y del
mercado. Las brechas de acceso deben identificarse como tales con claridad. Dado
el proyecto de regulación y competencia, la primera línea de ataque es suprimir la
ineficacia del mercado y entonces concentrarse en los incentivos para los operado-
res, las condiciones de los permisos y recursos tales como los arreglos construir-
operar-transferir. En otras palabras, las estrategias deben concentrarse primero en
crear las condiciones para las iniciativas e inversión del sector privado a través de
los mecanismos del mercado.
Luego, la segunda línea de ataque tiene que ver con remediar las verdaderas bre-
chas de acceso para los usuarios potenciales. Los programas de este estilo incluirán
cooperativas y proyectos de propiedad de la comunidad, programas de financia-
miento de micro crédito y fondos de desarrollo rural. Entre los países de América
Latina que actualmente apoyan dichos programas, se encuentran:
• Argentina, Fondo Fiduciario del Acceso Universal (FFSU), (1% ingresos de

operadores);
• Bolivia, Obligaciones de cobertura rural, (A cargo de las concesionarias);
• Brasil, Fondo de Universalización de los Servicios de Telecomunicaciones

(FUST), (1% facturación de operadores);
• Chile, Fondo de Desarrollo de las Telecomunicaciones(FDT), (Fondos Públicos);
• Colombia, Fondo de Comunicaciones, (Fondos Públicos y 5% ingresos de

operadores);
• Ecuador, Fondo para el desarrollo de las Telecomunicaciones (FODETEL),

(1% facturación de operadores);
• El Salvador, Fondo de Inversión en Electricidad y Telefonía (FINET), (Asigna-

ciones de fondos públicos, 98.5% del producto obtenido por concesiones y
otros trámites administrativos y parte del producto obtenido por concesio-
nes sobre recursos enegéticos);
• Guatemala, Fondo para el desarrollo de la telefonía (FONDETEL), (70% del

producto de subastas de derechos de uso del espectro);
• Nicaragua, Fondo de Inversión en Telecomunicaciones (FITEL), (20% de los

ingresos de TELCOR);
13
• Paraguay, Fondo de Servicios Universales, (40% de los aportes de tasa por ex-
plotación comercial);
• Perú, Fondo de Inversión en Telecomunicaciones (FITEL), (1% ingresos bru-

tos facturados y percibidos de los peradores, asignaciones especiales de fon-
dos públicos);
• República Dominicana, Fondo de Desarrollo de las Telecomunicaciones

(FDT), (Recae sobre los usuarios. Pagan un 2% sobre el monto de sus factu-
ras);
• Venezuela, Fondo de Servicio Universal (FSU), (1% de los ingresos brutos de

los operadores)12.
Los programas son igual de variados que sus arreglos de financiación, reflejando
distintos ambientes de regulación y de mercado. Los programas de acceso son
esenciales para abordar algunos de los temas de externalidad a la red, tales como la
creación de contenido, capacitación y el desarrollo de programas informáticos. Sin
embargo, como lo discutieron Galperin y Girard (2005), podrían atenderse muchos
casos de falla de acceso con la regulación proactiva, permitiendo una asimilación
orgánica de la conectividad – impulsada por la necesidad y el deseo de acceso a la
información y los servicios y lograda con el uso de las soluciones de tecnologías
emergentes.
Gran parte de lo anterior se ha centrado en las estrategias pro-pobre para conec-
tar usuarios potenciales a la red, pero también hay que prestarles atención a los
consumidores, especialmente para garantizar que los sectores de pocas ganancias
del mercado tengan servicios adecuados. La poca calidad de servicio, los precios in-
justos, la falta de mantenimiento o la interrupción de la inversión en la infraestruc-
tura, etc., son posibles en las situaciones de infraestructuras en desarrollo. Esto es
especialmente probable si los consumidores ignoran sus derechos o no tienen cla-
ro como ejercerlos, o si el ambiente normativo es débil e ineficaz.
A modo de ejemplo, la accesibilidad económica no era el caso de la telefonía mó-
vil inicialmente. Cuando se ofrecieron los servicios prepagos por primera vez, la in-
tención era que fueran un mercado exclusivo para los usuarios de celulares, pudien-
tes en ese entonces, y se cobraban en consecuencia. Aunque presentaban un riesgo
mucho menor de morosidad y le ahorraban al prestador del servicio la tarea de pa-
sar factura y administrar el cobro, originalmente los arreglos prepagos eran mucho
más caros que los de suscripción. Pronto se evidenció un mercado menos pudien-
12
Intelecon (2005), Rey (2006) y sitios web de los Entes Reguladores.
14
te pero enorme, y bajaron los costos de la telefonía móvil prepaga, lo que produjo
una expansión generalizada de la infraestructura para las telecomunicaciones.13 Pe-
ro esto no habría sucedido fuera de un ambiente competitivo pensado para bajar
los precios y ofrecer incentivos para extender la red de forma económica.
Además, donde la telefonía móvil es el punto predominante de acceso a la red,
adquirieron relevancia las cuestiones de calidad de servicio, ya que los usuarios se
arriesgan a quedar atrapados en un sustituto del acceso de línea fija de calidad in-
ferior.
En un ejemplo diferente, se ha asegurado que los altos niveles de calidad de ser-
vicio (por ejemplo impuestos con la introducción de la privatización y la competi-
ción) están inhibiendo los factores para extender el servicio a los pobres. En parti-
cular, algunos de los niveles heredados (en muchos casos, una fotocopia de la regu-
lación elaborada para países desarrollados) pueden no corresponder necesaria-
mente a los contextos de países en vías de desarrollo que pueden requerir una pres-
tación alternativa, de bajo costo, a pequeña escala y a nivel de comunidad. Es así
que se presume que la idea de “diversificación de la calidad” 14 – una reducción de
algunos de los niveles rigurosos de calidad para poder prestarles servicios más ba-
ratos a los pobres – es una mejor opción que la ausencia de servicios. Sin algo de su-
pervisión y recurso, es fácil imaginarse clases de usuarios atrapados en la prestación
de servicios de bajo nivel, aún cuando la mejora de la calidad se hace tecnológica-
mente factible.
Los esfuerzos por extenderles las redes de TICs a los pobres y a los marginados
deben luego ir acompañados de la protección y apoyo de sus derechos en este res-
pecto. Dussán y Roldán Perea (2005) discuten los orígenes de un Defensor del Pue-
blo en las telecomunicaciones. También proponen un estudio para hacerles a los re-
guladores, consumidores y los suministradores de telecomunicaciones y así apor-
tarle conocimiento a la regulación futura – especialmente para los sectores de la po-
blación sin derechos que también son consumidores de los servicios en red. Con di-
cho conocimiento, se hacen más acertados los esfuerzos por garantizar que la regu-
lación pro-pobre sea también progresista.
13
Sin embargo, los servicios móviles de suscripción en promedio siguen siendo más baratos que los
prepagos para las llamadas locales y de larga distancia.
14
Para ver una descripción y justificación de esta idea, ver Baker y Trémolet (2000).
15
4. DIRSI – Avanzando hacia el Futuro
Toda buena investigación concluye con directivas para investigaciones adicionales.

Por lo tanto, esta serie de investigaciones de DIRSI ofrece pautas para continuar la
investigación actual y nuevos senderos para la exploración futura. El sumario está
organizado en torno a tres áreas generales: indicadores y evaluación; la protección
del consumidor y el contexto de la concentración del mercado que mitiga los efec-
tos de la reforma normativa y la privatización; y el papel de las nuevas tecnologías
y la propiedad de la comunidad en la extensión de las oportunidades de prestación
de servicios.
A lo largo de este sumario se han destacado propuestas de nuevos métodos para
obtener una perspectiva más clara del estado actual de la Sociedad de la Informa-
ción en América Latina y el Caribe – centrándose en particular en quién está exclui-
do de este panorama. La metodología de la pobreza digital de Barrantes (2005) se ha
aplicado en Perú para brindarle mejor información a la formulación de políticas y
la toma de decisiones, y tanto esto como la metodología de evaluación de la pobre-
za de información diseñada por Barja y Gigle (2005) pueden ponerse a prueba en to-
da la región.
Dussán y Roldán (2005) proponen un estudio para evaluar el terreno de la regu-
lación – dándoles voz a todos los actores. El interés particular aquí es trabajar para
una intervención y protección de los derechos del consumidor. A esta tarea contri-
buye la evaluación de Mariscal et al. (2005), del papel del mercado en América Lati-
na, enfrentándose con la situación actual de duopolio del continente.
Galperin y Girard (2005) detallan nuevos modelos de propiedad y nuevas posibili-
dades para la prestación comunitaria de servicios en red. Este trabajo brinda pruebas
de modelos sumamente reproducibles. El Modelo Depurador delineado en Mallalieu
y Rocke (2005) proporcionará más información para que la comunidad elija la tecno-
logía apropiada.
La publicación de este trabajo es el primer esfuerzo en conjunto de la red de in-
vestigación DIRSI. Debido al apoyo del Instituto para la Conectividad de las Améri-
cas (ICA-IDRC – Centro Internacional de Investigaciones para el Desarrollo) la red
prevé avanzar a lo largo de estos temas, dentro del rubro de la variedad designada
de actividades y de la agenda de investigación establecida de la red (ver Prólogo).
16
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18

Art. 2006. Que Es y Como Medir La Pobreza. 167

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POBREZA DIGITAL:

las Perspectivas de América Latina y El Caribe

Qué es y cómo medir la

La realidad de la globalización mundial determina que el crecimiento de las peque-

2. Qué es pobreza y qué es pobreza de información y Comunicación

DESARROLLO, POBREZA Y DESIGUALDAD

el criterio de ingreso y sugiere establecer la línea de pobreza mediante el método del

suficiencia de recursos para satisfacer las necesidades básicas sino a la desigualdad

CONCEPTO DE POBREZA DE INFORMACIÓN Y COMUNICACIÓN

vos para utilizarla no están presentes. Easterly en particular señala la necesidad de

3. Medición de pobreza de información y comunicación

PICj = CAPi0 - CAPij0 (1)

Donde las capacidades mínimas CAPi0 definen la línea de pobreza de informa-

Cuadro 1: Criterios guía sobre las capacidades interrelacionadas requeridas

ACTIVOS INFORMACIÓN COMUNICACIÓN

Posesión y capacidad de Capacidad de intercambiar Capacidad de analizar e

Activos físicos: TIC’s Procesos políticos y sus resultados Procesos políticos

Activos humanos: Procesos institucionales y sus Diseños institucionales y

De acuerdo a este enfoque no es posible identificar la línea de pobreza en base a

MEDICIÓN AGREGADA DE POBREZA

CEj = F(CAPi0,RLj, RTj, RUj) (2)

CAPi0 = Capacidades mínimas que definen la localidad línea de pobreza,

RLj = Restricciones Locales de la localidad j. Es el conjunto de características

RTj = Restricciones Tecnológicas de la localidad j. Es el conjunto de caracte-

RUj = Restricciones de uso de las TIC de la localidad j. Es el conjunto de ca-

F = Función que transforma las características de la localidad línea de pobre-

CAPACIDADES ACTUALES DE LA LOCALIDAD (CAP)

Posesión y Capacidad de Uso de Activos Capacidad de Intercambio de Información y Comunicación

RESTRICCIONES LOCALES (RL)

Cuadro 3: Restricciones estructurales locales

Características Características Demo- Características Características

Nivel de extrema pobreza Tamaño de población y Salud y acceso a servi- Características de la

Oficinas de gobierno, que

Cuantas unidades pro-

RESTRICCIONES DE USO (RU)

Cuadro 4: Restricciones estructurales de uso de las TICs

Conectividad Contenido Capacitación Sostenibilidad

RESTRICCIONES TECNOLÓGICAS (RT)

Cuadro 5: Oportunidades y restricciones tecnológicas

Punto de vista demandantes Punto de vista oferentes

Economías de complementariedad, compatibilidad y Condiciones de producción caracterizados por

Problemas de adaptación a las realidades de países

4. Conclusiones y algunas implicaciones

Desde el punto de vista metodológico, el enfoque de localidad línea de pobreza para

Figura 1: Enfoque de la pobreza de información y comunicación

MERCADO GOBIERNO LOCALIDADES

En el ámbito de los incentivos y restricciones para la participación de los hoga-

En el ámbito de los incentivos y restricciones para la participación del gobierno,

En este documento, se discute las nociones de pobreza, necesidades de informa-

Primera Parte: la definición de pobreza digital

1. La noción económica de demanda3

sumidor tiene preferencias. La demanda surge así luego de un conocimiento previo

2. La definición del servicio: Información y Comunicación y TICs

Para hablar de pobreza digital, hablaremos primero de medios digitales de informa-

• Conectividad. Es necesario un medio de comunicación. Esto incluye los

• Información. A su vez, la información, se divide en la creación, almacena-

3. Marco conceptual sobre la pobreza digital

El concepto de “pobreza digital” es uno que, como tal, no aparece frecuentemente

• Podrán ser aquellos no pobres económicos que no demandan, debido a que

1. El enfoque, que llamaremos tradicional, de mirar el acceso a TICs de los po-

a. Si se trata de un problema de oferta, buscaremos identificar a los pobres

b. Si se trata de un problema de demanda, se tratará de aquellos pobres

gar cuente con una computadora. El problema de política pública con-