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político-constitucional y jurisprudencial*
The Right to Housing in Colombia: A Political, Constitutional
and Jurisprudential View
Darío Rodríguez**
dario.rodriguezp@campusucc.edu.co
RESUMEN ABSTRACT
Este trabajo aborda la necesidad de mostrar de una ma- This paper also provides an analysis of the regulatory
nera integral y crítica el derecho a la vivienda en Colom- background, its appearance in the 1991 Constitution, so-
bia, su marco normativo, su creación en la Constitución cial housing market´s statistics in Colombia from 1993 to
de 1991, la protección internacional de los Derechos Hu- 1997, protection of human rights according to Interna-
manos y de los diferentes puntos de vista adoptados por tional Law, its warranties, the guiding principles of social
la jurisprudencia de la Corte Constitucional, corporación and economic policy, and the higher values of the legal
108 que le otorgó el rango de derecho fundamental. system, such as equality, freedom, pluralism and justice.
Similarly, the different positions adopted by the Jurispru-
El método utilizado corresponde a la hermenéutica jurí- dence of the Constitutional Court are reviewed which
dica, que permite desde un enfoque cualitativo descriptivo grant the category of fundamental law.
hacer una interpretación fiable y obtener una perspectiva
crítica en el contexto socio-jurídico colombiano. Legal Hermeneutics is the method of analysis used which
allow a clear interpretation of the theoretical concepts
PALABRAS CLAVE: derecho a la vivienda, derechos that permit a full interpretation, understanding and ap-
fundamentales, derecho constitucional, política, jurispru plication of the Constitutional phenomenon on housing
dencia. rights within the social and legal Colombian context.
* Artículo de reflexión resultado del proyecto de investigación para obtener el título de Magíster en Derecho Público en la Uni-
versidad Santo Tomás de Colombia
** Candidato a Magíster en Derecho Público, Universidad Santo Tomás de Colombia. Docente de Derecho Constitucional de la
Universidad Cooperativa de Colombia, sede Ibagué
Criterio Jurídico Garantista. Año 5, No. 9. Jul.-Dic. de 2013. issn: 2145-3381. Fundación Universidad Autónoma de Colombia, Bogotá.
Darío Rodríguez
Criterio Jurídico Garantista. Año 5, No. 9. Jul.-Dic. de 2013. issn: 2145-3381. Fundación Universidad Autónoma de Colombia, Bogotá.
El derecho a la vivienda en Colombia, una mirada político-constitucional y jurisprudencial
en gran medida dependen de las circunstancias o sus funciones estaban las de adelantar planes de
condiciones sociales que reflejen la realidad social. vivienda, urbanizar terrenos, construir unidades
vecinales con servicios comunales, erradicar tu-
Existe toda una serie de recursos de orden trans- gurios, rehabilitar sectores en decadencia, realizar
cultural que son indispensables para la subsis- planes de emergencia en casos de calamidad públi-
tencia, pero la forma en que estos se suministren ca y ejecutar programas de desarrollo progresivo
y los medios por los que sean obtenidos por la en zonas subnormales. Contaba con aportes del
sociedad, dependen en gran medida del entorno presupuesto nacional, crédito de entidades como
social, económico y político en el cual se viva. De el Fondo Nacional del Ahorro (fna), el Banco
ahí que sea un factor fundamental considerar la Central Hipotecario (bch), el Banco Popular
infraestructura económica y política del Estado y, y los bancos comerciales; inversiones forzosas
a su vez, el diseño, establecimiento y desarrollo de del sistema financiero y recursos de sus propias
las políticas públicas y las circunstancias sociales inversiones, principalmente de recuperación de
en las cuales estas se desarrollan. cartera.
La historia de Colombia en materia de vivienda de El bch fue creado el 1 de julio de 1932 como una
interés social se remonta a la década de los años de las varias alternativas para superar la profunda
110 treinta (1938), y se podría dividir en dos grandes recesión de esos años; su objetivo era otorgar
etapas: antes y después de la Constitución Política créditos para la construcción y adquisición de
de 1991. vivienda a estratos de ingreso medio de la pobla-
ción, función que realizaba a través de la venta
El inicio de la primera etapa se da con la creación de cédulas hipotecarias que circulaban exentas de
del Instituto de Crédito Territorial (ict), entidad todo tipo de impuestos. Adicionalmente, recibía
que hasta 1991 fue la encargada de construir y recursos de inversiones forzosas provenientes
otorgar crédito para la compra de vivienda a las de las instituciones financieras tradicionales y
clases menos favorecidas. Según Chiappe de Villa aportes del presupuesto nacional, lo que limitaba
(1999) en su obra Política de vivienda de interés su crecimiento.
social en Colombia en los noventa: “Mediante este
sistema el Gobierno subsidiaba las tasas de in- El fna y la Caja Promotora de Vivienda Militar
terés de los créditos y el precio de las viviendas, también participaban en el mercado de financia-
las cuales construía directamente o por contrato ción de vivienda, aunque en menor proporción. El
con urbanizadores privados” (p. 32). primero fue creado en 1968 y hasta los 90 fue el
único fondo de cesantías del país. Su objetivo era
En palabras del doctor Eduardo Pizano de Nar- promover el ahorro de los trabajadores del sector
váez, el ict era una especie de mano todopode- público y fomentar la adquisición de vivienda a
rosa del Estado, dotada de múltiples obligaciones través de su financiación. La Caja de Vivienda
para solucionar el problema de vivienda de las Militar nació en 1947 con el fin de desarrollar
familias de estratos bajo y medio-bajo. Entre programas de vivienda para los miembros de la
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ciones del sector privado y limitaba así su acción financieras a través de las secciones de ahorro y
dentro de la sociedad. crédito.
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que este tema ha constituido un punto central de y los servicios sociales necesarios; tiene asimismo
preocupación política y social y, como tal, ha sido derecho a los seguros en caso de desempleo, en-
objeto de variadas políticas públicas, las cuales, fermedad, invalidez, viudez, vejez y otros casos
de pérdida de sus medios de subsistencia por cir-
sin embargo, distan mucho de ser concebidas y
cunstancias independientes de su voluntad.
ejecutadas desde una perspectiva de derechos
humanos. Por lo tanto se hace indispensable
Asimismo, dentro de los instrumentos internacio-
avanzar en este sentido en el marco de los tra-
nales que vinculan a Colombia y que reconocen
tados internacionales ratificados por el Estado
el derecho a la vivienda el más importante es el
colombiano, teniendo en cuenta que las disposi-
Pacto Internacional de Derechos Económicos,
ciones del derecho internacional de los derechos
Sociales y Culturales, en razón a que protege el
humanos protegen y promueven el derecho a la
derecho a la vivienda como parte integrante del
vivienda digna.
derecho a un nivel de vida adecuado, como consta
en el numeral 1 de su artículo 11:
El derecho internacional de los derechos huma-
nos ha manifestado que el concepto de vivienda Los Estados Partes en el presente Pacto recono-
cen el derecho de toda persona a un nivel de vida
no debe equipararse a un simple refugio o cobijo
adecuado para sí y su familia, incluso alimenta-
dónde habitar. La vivienda adecuada ha sido ción, vestido y vivienda adecuados, y a una mejo-
entendida, en su lugar, como un sitio donde la ra continua de las condiciones de existencia. Los 113
persona puede realizar su plan de vida y su vida Estados Partes tomarán medidas apropiadas para
familiar, se protege contra amenazas a su segu- asegurar la efectividad de este derecho, recono-
ridad o su salud y puede vivir en paz y dignidad. ciendo a este efecto la importancia esencial de
la cooperación internacional fundada en el libre
Por consiguiente, el Estado debe garantizar que
consentimiento.
la vivienda tenga parámetros de construcción
seguros y adecuados a la dignidad humana. A par-
En igual sentido, la Declaración sobre el derecho
tir de la Declaración Universal de los Derechos
al desarrollo (1986), en el párrafo 1 del artículo
Humanos (1948), un sinnúmero de mecanismos y
8 señala:
políticas para la protección, vigencia y desarrollo
de los derechos económicos, sociales y culturales Los Estados deben adoptar, en el plano nacional,
todas las medidas necesarias para la realización
han sido promulgados. Una de las disposiciones
del derecho al desarrollo y garantizarán, entre
del orden internacional, incluida en el Sistema de otras cosas, la igualdad de oportunidades para to-
Protección de los Derechos Humanos de las Na- dos en cuanto al acceso a los recursos básicos, la
ciones Unidas, de alcance general, es la Declara- educación, los servicios de salud, los alimentos,
ción Universal de los Derechos Humanos (1948), la vivienda, el empleo y la justa distribución de
que en el párrafo 1 del artículo 25 establece: los ingresos. Deben adoptarse medidas eficaces
para lograr que la mujer participe activamente en
Toda persona tiene derecho a un nivel de vida el proceso de desarrollo. Deben hacerse reformas
adecuado que le asegure, así como a su familia, económicas y sociales adecuadas con objeto de
la salud y el bienestar, y en especial la alimenta- erradicar todas las injusticias sociales.
ción, el vestido, la vivienda, la asistencia médica
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El derecho a la vivienda en Colombia, una mirada político-constitucional y jurisprudencial
En este punto se puede concluir que de alguna Entre las definiciones doctrinarias más relevan-
manera en estas disposiciones, como uno de los tes sobre el derecho a la vivienda se encuentra la
núcleos esenciales en la satisfacción de necesi- Observación general n° 4 del cdesc (1991), en
dades básicas y fundamentales, se propende por cuanto especifica el alcance del derecho y expli-
incentivar y formular compromisos por parte ca las obligaciones del Estado en su realización.
de los Estados, con el objetivo fundamental de Igualmente, la Observación expone un sistema
lograr el desarrollo de una política con respecto de siete componentes del derecho a la vivienda,
a aspectos tan relevantes como el de la vivienda, los cuales son utilizados en este documento como
que como se vio no está aislado y se relaciona estructura analítica del derecho y constituyen las
ampliamente con el concepto de vida digna, es obligaciones que deben contemplar el Estado para
decir, de vivienda adecuada. la implementación de políticas que satisfagan la
posibilidad del derecho a la vivienda adecuada.
Cabe señalar que Colombia, por estar inmersa La anterior Observación n° 4 del cdesc es am-
en un conflicto político, social y armado, presen- pliamente acogida y desarrollada por la Corte
ta diversas circunstancias que afectan el orden Constitucional colombiana en lo relacionado con
interno, originando fenómenos como el despla- el derecho a la vivienda digna, de ahí su impor-
zamiento forzado, el cual es muy recurrente. En tancia para esta investigación.
114 consecuencia, se expone a fallas y a la carencia
de mecanismos tendientes a la protección de los
derechos de las personas, con mayor facilidad y La jurisprudencia de la Corte Constitucio-
magnitud que en otros Estados de la región. nal y la categoría dada al derecho a la vi-
vienda
De otra parte estos elementos, conceptos y defi-
niciones de origen doctrinario de alguna manera El concepto de necesidad según Pisarello (2003)
no obligan a los Estados; sin embargo, sí son “comporta toda una generalidad, toda una inte-
fuente orientadora de casi todas las observaciones gralidad de insuficiencia básica y fundamental
generales del Comité de Derechos Económicos, para la sobrevivencia” (p. 23). En este sentido
Sociales y Culturales (cdesc) de las Naciones se puede pensar en la vivienda como un derecho
Unidas. La finalidad de estas observaciones es exigible frente a los poderes públicos y frente a
transmitir la experiencia adquirida en el examen la sociedad misma.
de los informes que rinden los Estados partes, a
fin de facilitar la aplicación de los pactos, suge- La condición de vivienda adecuada le otorga a este
rir y plantear posibles mejoras y estimular las derecho una centralidad en la vida de las personas,
actividades de los Estados Partes, con el efecto y le da la connotación de un derecho compuesto,
de producir juicios racionales sobre las fallas y pues su vulneración conduciría a la violación de
problemas e implementar elementos nuevos para otros derechos e intereses fundamentales, como
lograr una efectiva materialización de los dere- el de una vida digna, el del trabajo, la educación,
chos que son objeto de estudio. la salud, al libre desarrollo de la personalidad,
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entre otros, exigiendo de esta manera el amparo, que se trata de un derecho de carácter progra-
protección y vigencia del derecho. mático cuya realización depende de una serie de
factores estructurales y económicos, de forma
La Corte Constitucional ha reconocido la posi- que su cumplimiento pleno está subordinado al
bilidad de proteger el derecho a la vivienda ade- diseño e implementación de planes y políticas. Al
cuada a través de la acción de tutela, bajo ciertas respecto, en sentencia T-251/95 ha expresado:
circunstancias. De acuerdo con el Programa de
El derecho a la vivienda digna consagrado en el
seguimiento y evaluación de políticas públicas en artículo 51 de la Constitución Política, al igual
Derechos Humanos (prosedher), de la Defensoría que otros derechos de contenido social, económi-
del Pueblo: co o cultural, no otorga a la persona un derecho
Se presentan tres supuestos en los que procede subjetivo para exigir del Estado en una forma di-
dicha acción. El primero de ellos, hace referen- recta e inmediata su plena satisfacción. En efecto,
cia al caso en que el derecho a la vivienda dig- el precepto constitucional citado establece que ‘El
na tiene conexidad con un derecho fundamental. Estado fijará las condiciones necesarias para ha-
El segundo supuesto, se refiere al caso en que la cer efectivo este derecho, lo cual necesariamente
protección judicial procede por el desconocimien- implica, por razones ante todo de índole material
to del Estado de las obligaciones de proteger o y económica, que dichas condiciones no pueden
de respetar derivadas del derecho a la vivienda. lograrse con la celeridad que fuera deseable. Así,
Por último, se menciona el reconocimiento que ha los derechos constitucionales de desarrollo pro-
gresivo, como es el caso del derecho a la vivienda,
115
dado la Corte al derecho a la vivienda como un
derecho fundamental (2005, p. 45). sólo producen efectos una vez se cumplan ciertas
condiciones jurídico-materiales que los hacen po-
sibles, por lo que en principio dichos derechos no
Esto demuestra que por vía de activismo judicial son susceptibles de protección inmediata por vía
no se garantiza plenamente la exigibilidad de un de acción de tutela (p. 17).
derecho. Así se le otorgue el rango de fundamen-
tal, es necesaria la implementación de políticas
públicas por parte del Estado en cabeza de la Protección judicial del derecho a la vivienda
función ejecutiva. adecuada mediante la acción de tutela en casos
de conexidad con un derecho fundamental
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La Corte Constitucional ha sugerido que, en ciertas consideró posible que, en virtud del principio de
circunstancias, el derecho a la vivienda adecuada solidaridad y de la situación de indefensión, se
puede ser un derecho fundamental, susceptible de exigiera del Estado la atención a las necesidades
ser protegido mediante la acción de tutela. En la mínimas de subsistencia de las dos demandantes
sentencia T-172/97 analizó la solicitud de tres her- mayores de edad, por medio de las instituciones
manas, dos de ellas ancianas, de no ser desalojadas de beneficencia pública.
de la vivienda que habitaban. Las mujeres habían
trabajado durante varios años como empleadas Aunque, en últimas, esta sentencia no ofrece cla-
domésticas en una casa de familia y, una vez falle- ridad suficiente sobre cómo entiende la Corte la
cidas las personas para las cuales prestaban sus naturaleza del derecho a la vivienda, es preciso
servicios, siguieron viviendo allí. Sin embargo, una anotar que la doctrina allí contenida fue reite-
de las herederas de los empleadores, tras terminar rada en la sentencia T-958/01, de la que puede
y liquidar el contrato de trabajo correspondiente, inferirse que el derecho a la vivienda adecuada
solicitó que abandonaran la casa en la que habita- es fundamental cuando resultan implicadas las
ban. En este caso concreto sentencio: obligaciones de respetar y proteger asociadas
En el caso sub-examiné, puede pensarse que las con su realización:
demandantes de la tercera edad son personas que En primera medida, el artículo 51 establece que
realmente están en situación de indefensión res-
pecto de la protección de su derecho fundamental
se reconoce el derecho a la vivienda digna a todos 117
los colombianos. En este aparte, la textura nor-
a gozar de una vivienda digna, derecho recono- mativa no se diferencia en absoluto de derechos
cido expresamente por el artículo 51 de nuestra de innegable carácter fundamental, como el dere-
Carta Política, y que es el que ellas reclaman por cho al libre desarrollo de la personalidad. De ahí
la vía de la tutela, puesto que lo que solicitan es que pueda afirmarse que todo colombiano tiene
permanecer en la vivienda que actualmente ocu- derecho a que el Estado respete el ejercicio de su
pan y que es la de sus antiguas patronas (p. 39). derecho y que le proteja contra todo aquel que
pretenda desconocerlo (p.27).
La Corte añadió que el derecho fundamental a la
vivienda digna, en razón de la situación de inde-
Con el fin de establecer el contenido básico del
fensión de las demandantes, era exigible, pero no
derecho a la vivienda adecuada, en sentencia SU-
frente a la heredera de la casa, quien pretendía
225/98 determina que es necesario identificar con
desalojarlas, sino frente al Estado. Sin embargo,
precisión cuáles son sus diversas dimensiones. En
la sentencia indicó más adelante: “No existe
la Observación general n° 4 el cdesc estableció
entonces propiamente, en el caso bajo examen,
que el contenido esencial del derecho a la vivienda
un derecho subjetivo, ni una acción directa de
adecuada se compone de siete elementos: (i) Se-
carácter general, para demandar del Estado, en
guridad jurídica de la tenencia; (ii) Disponibilidad
cualquier situación, la satisfacción del derecho a
de servicios; (iii) Materiales e infraestructura; (iv)
la vivienda digna” (p. 55).
Gastos soportables; (v) Habitabilidad; (vi) Ase-
Con base en ese argumento, la Corte denegó la quibilidad de grupos en desventaja; (vii) Lugar
tutela al derecho a la vivienda digna. Sin embargo, y adecuación cultural.
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