Facultad de Ciencias de la Tierra

Máster de Ciencia y Gestión Integral del Agua

Trabajo Final de Máster
Curso 2018-2020

Análisis de redes y dinámica de cambio de la

política del agua chilena
Código de Aguas de 1981 y sus modificaciones

Alumna: María Victoria Aedo

Trabajo dirigido por: Dra. Luz Muñoz Márquez
Departamento de Ciencia Política y Derecho Constitucional
Facultad de Derecho, Universidad de Barcelona

Barcelona, septiembre de 2020

 Barcelona, 14 de septiembre de 2020

Luz Muñoz Márquez, profesora del Departamento de Ciencia Política y Derecho Constitucional
De la Facultad de Derecho de la Universidad de Barcelona.

CERTIFICA

Que el presente trabajo final del Máster Oficial de Ciencia y Gestión Integral del Agua, titulado
ANÁLISIS DE REDES Y DINÁMICA DE CAMBIO DE LA POLÍTICA DEL AGUA CHILENA, CÓDIGO
DE AGUAS DE 1981 Y SUS MODIFICACIONES, ha sido realizado bajo su dirección por María
Victoria Aedo Aedo.

Dra. Luz Muñoz Márquez María Victoria Aedo Aedo

Directora Estudiante
“No se aprecia el valor del agua hasta que se seca el pozo”
(Proverbio inglés)
Resumen
La política del agua en Chile está definida por su marco normativo, principalmente por el Código de
Aguas de 1981 y la Constitución Política de 1980, redactados durante la dictadura militar de Augusto
Pinochet (1973-1990). En estas se establece la privatización de los derechos de agua, su transacción
a través del mercado y un reducido rol de Estado, en línea con las políticas macroeconómicas
neoliberales instauradas en este periodo. Desde el retorno a la democracia en 1990, diversos factores
han reabierto el debate respecto a la política y sus objetivos, lo que se ha materializado a través de la
presentación de distintas iniciativas legislativas en el Congreso Nacional. El objetivo de este trabajo
es analizar la red política y la dinámica de continuidad y cambio de la política hídrica chilena desde la
perspectiva de las políticas públicas, identificando el paradigma dominante y la existencia de
indicadores de un posible cambio, a partir del estudio de dos procesos legislativos de reforma al
Código de Aguas de 1981. Se utilizan como marcos teóricos el análisis de redes, el modelo del
equilibrio interrumpido de Baumgartner & Jones (1991), la tipología de Peter Hall (1993) y la teoría de
las ventanas de oportunidad política de Kingdon (1995). El análisis demuestra que la red política ha
experimentado una modificación sustancial entre ambos procesos, desde una comunidad política,
integrada por actores públicos, principalmente el Ministerio de Obras Públicas y la Dirección General
de Aguas, y grupos de interés ligados a importantes sectores productivos usuarios del agua (minería,
agricultura, servicios sanitarios y generación hidroeléctrica); hacia una red en torno a problemas, más
diversa y amplia en actores, dominada mayormente por grupos de interés de sectores productivos,
pero con un significativo aumento de las organizaciones no gubernamentales en la red. La dinámica
de la política se ha caracterizado por un largo ciclo de estabilidad en el que han existido cambios
incrementales que han mantenido el paradigma neoliberal, a pesar de la transformación de sus
objetivos a través de la modificación del marco regulador, hacia una visión multidimensional del agua
y un Estado más fortalecido en sus atribuciones. Sin embargo, la red política y el legado institucional
y legal son fuertes factores de estabilidad. La atención pública prestada a la política no ha alcanzado
un pico de atención que provoque una acción política que la reforme radicalmente. Sin embargo, en
la última década, factores exógenos han aportado a una mayor dinámica y mayor atención. La crisis
hídrica, los resultados de la 2° reforma y el estallido social indican la existencia de una ventana de
oportunidad política que podría derivar en un cambio en el paradigma dominante en la política hídrica
chilena.
Palabras clave: política hídrica, políticas públicas, análisis de redes, dinámica de cambio.
Índice
1 Introducción....................................................................................................................................... 1

2 Contexto hidroclimático chileno ......................................................................................................... 3

3 Marco teórico y analítico ................................................................................................................... 5

3.1 El análisis de políticas públicas: los actores y la regulación ...................................................... 5

3.1.1 Análisis de Redes .............................................................................................................. 6

3.2 Continuidad y cambio de la política............................................................................................ 9

3.2.1 Enfoque neoinstitucionalista y tipología de Peter Hall ........................................................ 9

3.2.2 Ventana de Oportunidad Política ..................................................................................... 11

3.2.3 Modelo del equilibrio interrumpido – Baumgartner y Jones ............................................. 11

3.3 Hipótesis .................................................................................................................................. 12

3.4 Metodología ............................................................................................................................. 13

4 Contexto de la Política Hídrica en Chile .......................................................................................... 15

4.1 Contexto Político Chileno ......................................................................................................... 15

4.2 Marco regulatorio de las aguas ................................................................................................ 16

4.2.1 Código de Aguas de 1981 ................................................................................................ 18

4.2.2 Reforma del 2005............................................................................................................. 20

4.2.3 Políticas y Estrategias ...................................................................................................... 20

5 Análisis institucional y red de actores en la Política Hídrica Chilena ............................................... 22

5.1 Mapeo de actores .................................................................................................................... 22

5.1.1 Primera Reforma al Código de Aguas (1992 - 2005) ....................................................... 23

5.1.2 Segunda Reforma al Código de Aguas (2011 - Presente) ............................................... 29

5.2 Reforma Constitucional ............................................................................................................ 39

5.3 Tipología de red política ........................................................................................................... 40

6 Dinámica de cambio: Continuidad y cambio incremental en la Política Hídrica Chilena ................. 41

6.1 Historia Legislativa ................................................................................................................... 41

 6.2 Atención de la Opinión Pública: 2005- actualidad .................................................................... 51

6.3 Estallido social 18/0 ................................................................................................................. 58

7 Conclusiones ................................................................................................................................... 61

8 Bibliografía ...................................................................................................................................... 64

9 Anexos ............................................................................................................................................ 72

9.1 Descripción hidroclimática y mapa de las macrozonas de Chile .............................................. 72

9.2 Cronología política ................................................................................................................... 74

9.3 Clasificación de grupos de interés participantes en la discusión de la 1° Reforma ................. 76

9.4 Clasificación de grupos de interés participantes en la discusión de la 2° Reforma ................. 78

9.5 Dinámica de cambio................................................................................................................. 85

Lista de abreviaturas y siglas

BCN Biblioteca del Congreso Nacional
CA67 Código de Aguas de 1967
CA81 Código de Aguas de 1981
CNE Comisión Nacional de Energía
CP80 Constitución Política 1980
(CR)2 Centro de Ciencia del Clima y la Resiliencia – Universidad de Chile
DAA Derechos de Aprovechamiento de Aguas
DGA Dirección General de Aguas
DMC Dirección Meteorológica de Chile
DGAC Dirección General de Aeronáutica Civil
LyD Instituto Libertad y Desarrollo
MOP Ministerio de Obras Públicas
OCDE Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos
OUAs Organizaciones de Usuarios de Aguas
SNA Sociedad Nacional de Agricultura
SONAMI Sociedad Nacional de Minería
1 Introducción
En diversos países, la política pública del agua está definida por un marco normativo (Solanes & González-
Villarreal, 2001), que establece los objetivos, principios, recursos y actores relevantes, tal como ocurre en
Chile. La ley de aguas de 1981, denominada Código de Aguas, y la Constitución Política de 1980, ambas
redactadas durante la dictadura militar de Augusto Pinochet (1973-1990), establecieron una política
caracterizada por una fuerte liberalización del uso del agua bajo el paradigma productivista y las nuevas
políticas macroeconómicas. El principio rector de la política parte de la privatización de los derechos de
aguas, que considera que la gestión del agua es más eficiente a través del mercado de la mano de un
reducido rol del Estado en su gestión. En este trabajo se demuestra que este enfoque neoliberal, con
pocos análogos a nivel mundial (Bauer, 2015a), se ha mantenido sin cambios profundos hasta la fecha, a
pesar de los intentos de reformas.
En Chile, la hidroelectricidad es el mayor uso no consuntivo del agua, mientras que los principales usos
consuntivos corresponden a la agricultura (82%), los servicios sanitarios (8%), la industria (7%) y la minería
(3%) (DGA, 2015; Anríquez & Melo, 2018), usos que se prevé que aumenten en los próximos años,
especialmente por el rápido crecimiento de la agricultura (Anríquez & Melo, 2018). Sumado a esto, gran
parte del territorio nacional atraviesa por una sequía que ya cumple 10 años, denominada megasequía
por su extensión temporal y espacial ((CR)2, 2019); mientras, las proyecciones climáticas estiman una
disminución de las precipitaciones y un aumento de las temperaturas de forma generalizada (Vargas et al,
2017), planteando un escenario de escasez hídrica estructural, que ubica a Chile en el puesto 18° de
países con riesgo hídrico a nivel mundial (World Resources Institute, 2020).
Las crecientes presiones sobre los recursos hídricos, de origen antrópico como natural, han abierto el
debate respecto a las políticas hídricas a nivel global y nacional, resaltando la necesidad de considerar
las debilidades y problemáticas del paradigma neoliberal actual, e integrar otros enfoques en los objetivos
de la política, para asegurar la disponibilidad a las generaciones actuales y futuras.
El objetivo de este trabajo es analizar desde la perspectiva de las políticas públicas las características del
paradigma dominante en la política chilena del agua, y hasta qué punto existen indicadores de un posible
cambio, a partir del estudio de dos procesos legislativos de reforma al marco normativo, específicamente
del Código de Aguas de 1981, utilizando como marcos teóricos, por una parte, el análisis de redes, y por
otra, el modelo del equilibrio interrumpido de Baumgartner & Jones (1991), la tipología de Peter Hall (1993)
desde el enfoque neointitucionalista, y la teoría de las ventanas de oportunidad política de Kingdon (1995)
para analizar la dinámica de continuidad y cambio, por otro.
1
El trabajo se estructura en seis capítulos. En el capítulo I se entrega un breve marco contextual de las
características hidroclimáticas de Chile, y de las proyecciones en el marco del cambio climático. El capítulo
II explica el marco analítico para el análisis de redes y la dinámica de continuidad y cambio, detallando las
hipótesis planteadas, así como la metodología utilizada para su corroboración y el logro de los objetivos
del trabajo. El capítulo III contextualiza la política hídrica a partir de una síntesis de la situación política e
institucional del país y del marco regulatorio de las aguas, caracterizando los distintos Códigos de Aguas
que ha tenido el país en su historia republicana. A partir del capítulo IV se presentan los resultados del
trabajo y la discusión realizada a partir del marco analítico y la contextualización previas. Se presenta el
mapeo de actores de los dos principales procesos de reforma legislativa al Códigos de Aguas de 1981, y
la caracterización de la red política de ambos procesos, a través de su clasificación a partir de grupos de
interés públicos y privados. El capítulo V se enfoca en los resultados de la dinámica de continuidad y
cambio, identificando el tipo de cambio que ha sufrido la política en ambos procesos de reforma, y algunos
factores externos que han podido influir en la dinámica. Finalmente, se presenta un capítulo de
conclusiones, en el que se corroboran los resultados con las hipótesis planteadas inicialmente, además
de otras reflexiones.
Objetivo general
Analizar la red política y la dinámica de continuidad y cambio de la política hídrica chilena, a partir de dos
procesos legislativos de reforma al Código de Aguas de 1981 durante los 30 años de gobiernos
democráticos.
Objetivos específicos
1. Analizar el paradigma dominante de la política del agua en Chile.
2. Caracterizar la red política en torno a la política hídrica de ambos procesos legislativos, a través
del enfoque de análisis de redes y la tipología de Rhodes & Marsh (1992).
3. Analizar la dinámica de continuidad y cambio de la política utilizando como marco analítico el
modelo del equilibrio interrumpido, la tipología de Peter Hall y la teoría de las ventanas de
oportunidad Política.

2
2 Contexto hidroclimático chileno
Chile se localiza en el margen occidental del continente sudamericano, entre los paralelos 17°29’ y 55°58’
de latitud sur, extendiéndose de norte a sur aproximadamente 4.300 km (DGA, 2015; Donoso, 2018).
Limita al oeste con el océano Pacífico, al este con la Cordillera de Los Andes, que le separa de Argentina
y Bolivia; al norte con Perú, y en el sur el estrecho de Magallanes lo separa del continente Antártico.
Administrativamente, se divide en 15 regiones, 53 provincias y 346 comunas (DGA, 2015). Su población,
concentrada en la zona central, alcanza los 19,5 millones de habitantes (INE, 2020).
En el territorio se puede dividir en 4 macrozonas (Norte, Centro, Sur y Austral), de acuerdo a similitudes
en atributos climáticos, orográficos e hidrográficos (DGA, 2015; McPhee, 2018) (Ver Anexo 9.1). En él se
encuentran 101 cuencas hidrográficas, equivalentes a 756.102 km2, 12.784 lagos y lagunas, 1.251 ríos y
24.114 glaciares (DGA, 2015).
Por su extensión, relieves e influencia oceánica, posee 25 tipos de climas (Sarricolea et al, 2017). De
acuerdo a la clasificación de Köppen-Geiger, los principales climas de primer orden dominantes son árido
(B), templado (C) y polar (E), predominando la tundra de altura (ET) y el mediterráneo (Cs) (Sarricolea et
al, 2017). Esta diversidad se traduce en un gradiente hidroclimático que repercute en importantes
contrastes de disponibilidad de recursos hídricos de norte a sur, producto de la variación latitudinal de la
evapotranspiración (disminución), precipitación (aumento) y escorrentía (aumento), siendo un país de
extremos climáticos y heterogeneidad hídrica (DGA, 2015; McPhee, 2018). La precipitación media, de
1525 mm/año, es 500% mayor en la zona Austral que en la zona Norte (DGA, 2015; Donoso, 2018). Lo
mismo ocurre con la escorrentía media total, que equivale a 51.218 m3/persona/año a nivel nacional, pero
cuyos valores extremos van desde alrededor de 510 m3/persona/año desde la región Metropolitana hacia
el norte, equivalentes a condiciones de escasez1, hasta más de 2.300.000 m3/persona/año en el extremo
sur (DGA, 2015; Donoso, 2018).
El Reporte Climático 2019 (DMC/DGAC, 2020), señala que la tendencia nacional muestra un aumento
constante de 0,13°C por década (1961-2019) de la temperatura media, siendo 0,4°C más cálida que el
promedio de 1981-2010. Las anomalías desde 2010 han sido 0,6°C sobre lo normal. Desde 2011 se han
registrado nueve de los años más cálidos en 59 años, siendo 2016 el primero y 2019 el tercero, y en el
que las anomalías positivas abarcaron casi todo el territorio. Las temperaturas extremas también se
observan más cálidas respecto al promedio 1961-2019 (DMC/DGAC, 2020).

1 2000 m3/persona/año corresponde al umbral para el desarrollo sostenible (DGA, 2015)

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Las precipitaciones, por otro lado, muestran una disminución de 7% por década, con importantes
variaciones a nivel territorial por la diversidad climática, siendo más marcada en la zona central (-14% por
década) (DMC/DGAC, 2020). En 2019 se presentó un promedio nacional de 24% menos de
precipitaciones, siendo el segundo año más seco en casi 40 años. Las condiciones de déficit se observan
en el 83% de las estaciones a lo largo del país y, de acuerdo al índice de sequía estandarizado, esta es
moderada a extrema entre Copiapó (~27° latitud sur) y Ñuble (~37° latitud sur), con déficit de
precipitaciones que van entre 30% y 80% (DMC/DGAC, 2020). En Chile central, producto de su clima
mediterráneo, los episodios de sequía son frecuentes.
De acuerdo a Vargas et al (2017), a pesar de los efectos de la importante variabilidad interdecadal e
interanual en las precipitaciones que se observa en las zonas Norte y Centro por efecto del fenómeno de
“El Niño” Oscilación del Sur (ENSO), la evidencia señala que el cambio climático ha impactado y seguirá
impactando al clima del país.
Desde el 2010 que se presenta en gran parte del territorio una disminución ininterrumpida de las
precipitaciones en conjunto con la década más cálida en 100 años, registrándose una sequía
extraordinaria en extensión temporal y espacial sin precedentes en el último mileno, que se ha denominado
megasequía ((CR)2, 2019). De acuerdo a Rojas et al (2019), en los últimos 10 años la zona centro-sur del
país muestra un déficit de precipitaciones entre 25% y 30%, transformándose en la más seca registrada.
Las proyecciones climáticas para 2030-2060 señalan una disminución de entre 5% y 15% en las
precipitaciones promedio entre la cuenca del Elqui (~30° latitud sur) y el Baker (~47° latitud sur), que se
traducirá en una disminución de la escorrentía, y en el aumento en la categoría de aridez del 10% del
territorio nacional (Rojas et al, 2019). Chile se ubica en el lugar 18° del ranking de riesgo hídrico por país
del World Resources Institute (2020), con un alto estrés hídrico, equivalente a la extracción de entre el
40% y 80% del agua disponible. La mayoría de los caudales pronosticados para la temporada de deshielo
2019-2020 estaban cerca o bajo mínimos estadísticos (DGA, 2019).
La crisis hídrica actual sumada al aumento de la demanda y al marco legal e institucional han aumentado
los conflictos entre usuarios del agua (Bauer, 2015b), y la atención sobre el debate respecto a la regulación
y la eficiencia del modelo de gestión actual, y cambios necesarios para hacer frente a los desafíos futuros
producto de la escasez hídrica. De aquí la motivación y la importancia de realizar una Trabajo Final de
Máster centrado en el análisis de las características de la política pública del agua en Chile, con el objetivo
de obtener una fotografía lo más precisa posible de los elementos que pueden favorecer y/o entorpecer
las soluciones políticas que respondan a dichos desafíos.

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3 Marco teórico y analítico
3.1 El análisis de políticas públicas: los actores y la regulación
De acuerdo a Lahera (2004), las políticas públicas “corresponden a soluciones específicas de cómo
manejar los asuntos públicos”. Las definiciones extensas sobre qué son las políticas públicas, en general,
incluyen como un elemento central al gobierno, siendo las políticas el resultado de su actuación, de
carácter transformador o manteniendo el statu quo, respondiendo o no a los problemas sociales,
plasmándose como programas u orientaciones normativas que requieren la movilización de recursos
humanos y financieros (Chaqués, 2004). Entre estas se encuentran leyes, regulaciones, estatutos y
programas de gobierno, pero además, reglas en uso, por lo que son instrumentales y simbólicas (Weible,
2018).
El proceso de las políticas públicas constituye un área de análisis importante en las Ciencias Políticas,
desde donde se han conceptualizado a partir de distintos enfoques. A pesar de surgir como campo de
conocimiento hace más de 50 años, aún no existe una sola forma de entenderlas. En los años 70, algunos
autores como Lasswell (1965), Jones (1970), Anderson (1975) y Brewer y deLeon (1983), las definieron a
través de un modelo lineal o ciclo, a través de etapas en un proceso de decisión, consistente en una serie
de pasos sucesivos y estructurados (deLeon, 1997; Sabatier, 2007). Estos modelos incluyen típicamente
el establecimiento de la agenda, formulación de la política, implementación y evaluación (Sabatier, 2007;
Almeida & Gomes, 2018).
Para otros autores, como Lindblom (1968, en Weible, 2018) no existe un principio o un final claros, sino
que es un proceso de retroalimentación continuo (Chaqués, 2004). Desde los años ochenta se ha criticado
este esquema por no captar la complejidad del proceso, no entender las relaciones causales, y no
incorporar el papel de las ideas, el análisis y el aprendizaje en las políticas públicas, entre otros (deLeon,
1997; Sabatier, 2007; Almeida & Gomes, 2018). Más recientemente, se considera un proceso no sólo de
decisión gubernamental, sino donde también influyen otros actores, como la sociedad civil o el mercado,
entre los que se desarrollan relaciones de poder producto de su posición y recursos dentro del sistema
político (Almeida & Gomes, 2018). A partir de esto, en la búsqueda de mejores marcos analíticos, han
surgido nuevos modelos o teorías que incorporan al análisis las interacciones entre las políticas públicas
y factores claves, como los actores (y sus intereses, creencias, valores y recursos), el contexto
(instituciones, cultura o condiciones socioeconómicas), los eventos (anticipados o no) y los resultados de
la política (Almeida & Gomes, 2018; Weible, 2018).

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Uno de los marcos teóricos más utilizados corresponde al análisis de redes, el que pone en relevancia la
interacción y negociación constante entre el Estado y los grupos sociales, dentro de un marco institucional
específico, y su impacto en la elaboración de las políticas públicas (Chaqués, 2004). Este marco se
utilizará como instrumento para simplificar la complejidad de las variables involucradas en la elaboración
de las políticas públicas, en este caso de la Política Hídrica chilena, con el fin de comprender el proceso
político e identificar el tipo de red que se ha desarrollado en este subsistema. En concreto, se utilizará el
análisis de redes y la teoría de la agenda para explicar la continuidad y cambio a partir del caso chileno.

3.1.1 Análisis de Redes

El análisis de redes corresponde a un marco analítico que pone de manifiesto la interdependencia y
relaciones de poder entre el Estado y la sociedad, o actores públicos y privados, especialmente en las
sociedades avanzadas, en las que los gobiernos necesitan de la colaboración con grupos sociales para
responder a las demandas sociales actuales (Chaqués, 2004; Palau Roque, 2009). Surgió desde
investigaciones centradas en las relaciones entre grupos de interés y agencias gubernamentales, muy
ligadas a la investigación respecto al establecimiento de la agenda y las arenas políticas en las que tiene
lugar este proceso, y ganó terreno rápidamente sobre otras aproximaciones de análisis (Klijn, 1998). En
estas investigaciones surgieron conceptos como subsistemas, triángulos de hierros (Iron Triangle),
comunidades políticas (Policy Community) y redes en torno a problemas (Issue Network), que se han
utilizado a nivel sectorial, por ejemplo, en la agricultura, educación y energía nuclear para describir la
forma de relación entre los actores que acaban dirigiendo la política (Klijn, 1998; Thatcher, 1998; Silke &
Kriesi, 2007).
El concepto de redes políticas (policy network) se refiere a patrones de relaciones, en general duraderas,
entre una diversidad de actores interdependientes, cada uno con estrategias propias, quienes necesitan
los recursos de los otros para alcanzar sus metas (Klijn, 1998; Silke & Kriesi, 2007). Es una estructura no
jerarquizada, y generalmente estable, en la que interactúan, negocian y cooperan actores públicos y
privados relevantes en torno a un subsistema o sector político específico, condicionados por un marco
institucional que limita su actuación, para establecer alternativas y formular e implementar políticas (Muñoz
Márquez, 2013; Chaqués, 2004). Una de las aproximaciones a las redes políticas es a través la
identificación empírica de diversos tipos de patrones de interacción entre los actores públicos y privados
en un subsistema específico, para clasificarlas de forma sistémica (Silke & Kriesi, 2007). Estas se basan
en la definición y uso de un conjunto de dimensiones o variables cuya combinación da lugar a diversas
tipologías. Es decir, en un sistema político determinado, no todas las políticas públicas responden a un
solo tipo de red.
6
Para el análisis de la red política en torno a la Política Hídrica Chilena se utilizará la tipología de Rhodes
& Marsh (1992) (Tabla 1), la que ha alcanzado mayor repercusión dentro del análisis de redes (Chaqués,
2004). Esta tipología está basada en el grado de integración, los miembros, la distribución de los recursos
entre ellos y su poder. A partir de la combinación de las dimensiones definidas, se puede distinguir entre
dos categorías opuestas: comunidad política y redes en torno a problemas, que corresponden a modelos
ideales y a los límites de un continuum de formas de interrelaciones o, genéricamente, redes políticas
(Rhodes & Marsh, 1992). Ambas categorías se utilizarán como referencia para identificar el tipo de red
política existente en Chile en el ámbito de los recursos hídricos, la que puede presentar diferencias o
similitudes con estas formas ideales con las que se comparará, pero que permite observar tendencias
dentro del subsistema político, por ejemplo, en su grado de integración.
TABLA 1. TIPOLOGÍA DE RHODES Y MARSH (1992)
DIMENSIÓN COMUNIDAD POLÍTICA REDES EN TORNO A PROBLEMAS
1 Miembros
Muy limitado. Algunos grupos son
Número de participantes Amplio.
excluidos.
Todos los intereses afectados por la
Tipo de interés Económico y/o profesional.
política.
3 Integración
Frecuente, alta calidad, interactúan todos
Frecuencia de interacción los grupos en todas las materias Varían en frecuencia e intensidad.
relacionadas a la política.
Miembros, valores y resultados
Continuidad Alta fluctuación.
persistentes en el tiempo.
Todos los participantes comparten
Cierto grado de acuerdo, pero el
Consensos valores básicos y aceptan la legitimidad
conflicto está presente.
del resultado.
4 Recursos
Algunos participantes tiene recursos
Distribución de recursos Todos los participantes tienen recursos.
limitados, Tipo de relación básica
dentro del policy network Tipo de relación básica de intercambio .
consultiva.
Distribución de recursos en
Jerárquica. Líderes puede ejercer control Variada y variable. Capacidad de regular
las organizaciones
sobre los miembros. los miembros del grupo.
participantes
Desigual, reflejando recursos y acceso
Balanceado. Relación entre los
5 Distribución de poder desiguales. Relación entre los
participantes de suma positiva.
participantes de suma cero.
ELABORACIÓN PROPIA A PARTIR DE RHODES & MARSH (1992) Y CHAQUÉS (2004)

El concepto comunidad política (policy community) se comenzó a utilizar en estudios realizados desde los
años setenta, principalmente Inglaterra (Thatcher, 1998; Miller & Demir, 2007). Miller & Demir (2007) lo
definen como una formación social interconectada no jerarquizada, cerrada y muy unida, de actores
7
gubernamentales y grupos de interés organizados. De acuerdo a Richardson y Jordan (1979, en Thatcher,
1998), entre ellos existe una relación de intercambio y un conjunto de valores dominantes, y un sentido de
comunidad. Wilks y Wright (1987, en Miller & Demir, 2007), lo relacionan con un sistema desagregado que
involucra a actores que comparten intereses sobre una industria en particular, y que interactúan en
beneficio mutuo. Según Rhodes (1997, en Miller & Demir, 2007) tienen un número muy limitado de
integrantes y algunos grupos son excluidos deliberadamente. Esta naturaleza discriminatoria también la
destacan Atkinson y Colemen (1992, en Miller & Demir, 2007). Para Thatcher (1998) la característica clave
es la interdependencia entre actores públicos y privados, quienes forman un grupo bien acotado.
En general, la comunidad política se caracteriza por su estabilidad, alto grado de integración y monopolio
en la representación de intereses dentro de un marco institucional específico, generando un alto grado de
movilización. Está conformada por un limitado número de integrantes, con intereses económicos y/o
profesionales en común, entre quienes existe cohesión y consenso en torno a valores e ideologías, en
qué y cómo entender y tratar los problemas públicos. Ejercen control sobre la agenda, en la formulación
de estrategias y en la toma de decisiones sobre el proceso de elaboración de políticas públicas, y su
gestión, generando mayor estabilidad. Existe una alta frecuencia de contacto entre ellos y los organismos
estatales, con quienes mantienen relaciones de poder simétricas. Poseen recursos que intercambian para
garantizar la conformidad de sus miembros y lograr sus objetivos políticos. Los organismos públicos que
participan tienen un rol predominante, con recursos suficientes, control del acceso a la red y el poder de
legitimar la participación en el subsistema. Es un juego de poder de suma positiva, aunque no todos sus
miembros se vean beneficiados de igual forma (Rhodes & Marsh, 1992; Chaqués, 2004).
En contraposición, las redes en torno a problemas (issue network) se caracterizan ser más accesibles y
menos acotadas (Miller & Demir, 2007). Tienen un alto número de miembros, y para muchos de ellos el
acceso e interacciones son fluctuantes; las interacciones se basan en la consulta más que en la
negociación, hay ausencia de consenso y presencia de conflicto; y las relaciones de poder son desiguales,
tanto en recursos como en acceso (Rhodes, 2006). Entre la diversidad de miembros existe un gran número
de activistas políticos de distintos sectores y formaciones (Heclo, 1978a, en Thatcher, 1998). Se
caracteriza por un limitado grado de interdependencia, y una estructura que tiende al atomismo, producto
de la diversidad de intereses que compiten entre sí, lo que genera un bajo grado de movilización e
integración. Existe un elevado número de organismos públicos con competencias dentro del subsistema
político, lo que impide que un Ministerio u otro organismo estatal imponga sus objetivos, estrategias o
demandas, lo que, a su vez, limita el poder de negociación del Estado con los grupos sociales. Se presenta
una falta de institucionalización que establezca las normas para el funcionamiento de la red. Este modelo
8
es de carácter pluralista y de red abierta, pero genera un juego de suma cero o negativo, por la falta de
integración y consensos (Rhodes & Marsh, 1992; Chaqués, 2004). Según Heclo (1978a, en Thatcher,
1998) no se puede identificar claramente a los actores dominantes, por lo que nadie controla la política y
los temas de la red.
En el caso de Chile, como se explicará más adelante, se aprecia que la red política de las últimas décadas
se acerca más a las características de una comunidad política, dado el limitado número y tipo de
participantes en la definición de la política hídrica, que está definida principalmente por el Código de
Aguas. Sin embargo, en los últimos años esta red ha adquirido características que la acercarían a una red
en torno a una red en torno a problemas.

3.2 Continuidad y cambio de la política

Las Políticas Públicas siguen ciclos de estabilidad y cambio. La estructura de la red política y la distribución
de poder que ella crea es una variable básica para entender estas dinámicas (Chaqués, 2004). Sin
embargo, el análisis de redes es útil para explicar la estabilidad creada por las interrelaciones entre los
actores en el marco institucional, pero no aporta elementos para entender los cambios en la política,
manteniéndolo fuera de su marco de análisis (Chaqués, 2004; Muñoz Márquez, 2013; Thatcher, 1998).
En general, se reconoce que las redes políticas tienden a ser cerradas y de carácter elitista, por lo que
limitan más que potencian los cambios (Chaqués, 2004).
Para comprender los factores que podrían explicar la estabilidad en la política y un escenario de cambio
en el paradigma de la gestión del agua en Chile, se abordará su estudio desde tres enfoques, que tienen
distintas formas de entender el cambio. Dos de ellos, la tipología de Peter Hall (1993) desde el enfoque
neoinstitucionalista, y el Modelo del Equilibrio Interrumpido de Baumgartner & Jones (1991), lo entienden
como un proceso regular e incremental; mientras, en el Modelo de Ventana de Oportunidad Política de
John W. Kingdon (1995), el cambio es producto de la casualidad y es impredecible. A continuación, se
presentan las ideas y factores explicativos que se consideran en cada uno de estos enfoques.

3.2.1 Enfoque neoinstitucionalista y tipología de Peter Hall

Desde el enfoque neoinstitucionalista se pone en relevancia a las instituciones como un factor explicativo
del resultado y la evolución de políticas públicas. De acuerdo a este marco conceptual, el contexto
institucional define las pautas de interacción y condiciona las acciones y la capacidad de influencia de los
actores, lo que afectará el resultado político. Según North (1990, en Chaqués, 2004), las instituciones son
el resultado de un proceso histórico de lucha de poder entre actores políticos, y tienden a perpetuarse en
el tiempo. Por lo tanto, los factores institucionales e históricos son explicativos de la continuidad, ya que
9
generan estabilidad. En suma, desde este enfoque se considera que las instituciones son todas las reglas,
escritas y no escritas, que establecen las pautas de interacción entre los diferentes actores que intervienen
en una política.
La fuente de legado histórico-institucional en Chile ha quedado plasmada en su Constitución Política, y el
quórum de dos tercios necesarios en el Congreso para realizar reformas constitucionales, que en el caso
de la política de aguas impacta en la definición de los derechos de aprovechamiento de aguas (DAA) como
derecho de propiedad privada, consagrados en su Artículo 19 N°24, y no como un bien público,
definiciones que determinan la política de gestión del agua en el país.
Por otra parte, aunque se sabe que las instituciones tienden a la estabilidad, existe consenso entre
diferentes autores, principalmente entre neoinstitucionalistas, en que los factores exógenos a un
subsistema político (cambio tecnológico, crisis política o social, o nuevas ideas sobre un problema público),
son motores y variables explicativas de las transformaciones en las políticas, pero no son suficientes por
sí solos, existiendo otras variables básicas para comprender la complejidad de las dinámicas de
continuidad y cambio, como las ideas (Chaqués, 2004).
No todos los cambios tienen el mismo alcance e intensidad. Peter Hall (1993), representante del
neoinstitucionalismo histórico, desarrolló una tipología en la que describe tres niveles de cambio en las
políticas públicas, que permiten comprender la forma y el fondo de la transformación en la política:

 1° nivel: cambios o ajustes en aspectos técnicos en los instrumentos de la política.

 2° nivel: modificación e introducción de nuevos instrumentos para el logro de los objetivos de la
política.
 3° nivel: transformación del paradigma político.
Los cambios en los primeros dos niveles corresponden a cambios graduales que no tocan los objetivos
de la política, por lo que favorecen una dinámica de continuidad elevada. En contraste, el 3° nivel
corresponde a un cambio radical, producto de una sustitución del sistema de ideas que define la forma de
entender el problema y de los objetivos de la política, es decir, en el paradigma dominante. Esto se genera
producto de un debate amplio y politizado entre los actores políticos por las ideas e intereses que
defienden, y que tiene como resultado un cambio en la distribución del poder y en el marco institucional,
y una transformación de los objetivos de la política (Chaqués, 2004).
El modelo de Hall se complementa con otros enfoques que coinciden en señalar a factores exógenos
como claves del cambio como, por ejemplo, la teoría de las ventanas de oportunidad política o el modelo
del equilibrio interrumpido.

10
3.2.2 Ventana de Oportunidad Política
Este modelo, propuesto por John W. Kingdon (1995), es útil para comprender principalmente los periodos
de cambio en una política pública. Estos momentos, o ventanas de oportunidad política (policy window),
son infrecuentes y breves, pero se generan importantes cambios en las políticas públicas, por lo que los
actores públicos y privados que comparten ideas similares se movilizan en su defensa para influir en las
nuevas ideas para la formulación de alternativas (Kingdon, 1995; Chaqués, 2004).
El cambio en este modelo es entendido como resultado de la casualidad, puede ser previsible o
imprevisible, y se produce por tres procesos independientes (Palau Roque, 2009; Chaqués, 2004):

 Aparición de un nuevo problema que capta la atención pública.

 Propuestas o alternativas para solucionarlo.
 Cambios en el sistema político (cambios de gobierno, en la fuerza política dominante en el
Parlamento, en la percepción del público, en el contexto internacional, u otros).
Las ventanas de oportunidad política pueden generarse, por ejemplo, por una crisis. Se ha observado una
tendencia al aumento en la atención pública en los temas de gestión del agua en Chile en los últimos años,
entre ellos, por la difícil situación hídrica del país, y la crisis política que han cuestionado el modelo político-
económico del país y sus leyes, entre ellas, el Código de Aguas y la Constitución.
Este enfoque, a diferencia del anterior, tiene poca consideración sobre los aspectos institucionales y el
legado histórico (Chaqués, 2004; Palau Roque, 2009).

3.2.3 Modelo del equilibrio interrumpido – Baumgartner y Jones

Este marco analítico complementa la capacidad explicativa del análisis de redes sobre la dinámica de
continuidad y cambio (Palau Roque, 2009; Muñoz Márquez, 2013). Señala que los largos periodos de
estabilidad y cambios incrementales, y los cortos periodos de cambios drásticos se pueden explicar a
través de un mismo proceso, en el que existe una estrecha interacción entre la imagen de la política y el
escenario político2, que puede conducir a la creación, modificación o destrucción de un subsistema
político. (Baumgartner & Jones, 1991). Se puede generar un reforzamiento o retroalimentación positiva,

2De acuerdo a Baumgartner & Jones (1991), la imagen de la política corresponde a las creencias y valores sobre una política en
particular, y a la forma de definir el problema para la definición de los objetivos de la política (Muñoz Márquez, 2013); mientras, el
conjunto de instituciones políticas, o contexto institucional, corresponde al escenario político (Baumgartner & Jones, 1991; Palau
Roque, 2009). Los cambios en la imagen de la política afectarán al escenario político, mientras que cambios en el escenario político
probablemente generarán modificaciones en la imagen de la política (Baumgartner & Jones, 1991).
11
que tenga como resultado la estabilidad del subsistema político, reforzando la política dominante, o un de
cambio en el paradigma y en el subsistema (Baumgartner & Jones, 1991).
Los procesos de colaboración en las políticas crean fricción, que generalmente provoca resistencia y
estancamiento (Jones & Baumgartner, 2005). Los cambios son impulsados por factores exógenos, como
una crisis o avances científicos/tecnológicos (Baumgartner & Jones, 1991). Sin embargo, la atención
prestada sobre estos u otros factores exógenos por actores externos, es controlada por los actores
dominantes para mantener la imagen actual y la estabilidad del subsistema (Muñoz Márquez, 2013).
Ocasionalmente, cuando las fuerzas políticas tienen suficiente fuerza, la fricción se rompe, generando un
cambio político drástico, y una retroalimentación positiva que permite la expansión del conflicto a nuevos
escenarios para la entrada de actores externos y de nuevas problemáticas al subsistema (Jones &
Baumgartner, 2005). Los problemas y sus diversas soluciones se deben priorizar, para lo que el debate
público actúa como filtro para determinar la acción política, aumentando la atención en formas alternativas
de entender el problema, generando el cambio (Baumgartner & Jones, 1991; Jones & Baumgartner, 2005;
Muñoz Márquez, 2013). En este modelo los actores políticos como la estructura institucional son
importantes para comprender tanto la continuidad como el cambio en una política (Baumgartner & Jones,
1991). En comunidades políticas (de acuerdo a la tipología de Rhodes & Marsh (1992)), los participantes
utilizan estrategias para mantener fuera de la agenda imágenes alternativas, provocando la ausencia de
conflicto y una elevada continuidad (Baumgartner & Jones, 1991; Muñoz Márquez, 2013). Sin embargo,
no pueden tener dominio sobre todos los escenarios, por lo que pierden el control sobre la imagen cuando
ingresan nuevos actores, generandose un colapso del subsistema que puede traducirse en la
transformación a una red en torno a problemas (Baumgartner & Jones, 1991).

3.3 Hipótesis
A partir de este marco teórico y de análisis se plantean las siguientes hipótesis respecto a la política hídrica
chilena y su subsistema político:
1. La política hídrica chilena ha estado dominada por una comunidad política, que favorece la
estabilidad en sus resultados.
2. La Política de Recursos Hídricos en Chile se caracteriza por décadas de estabilidad,
interrumpida por algunos cambios incrementales ocurridos durante la reforma del Código de
Aguas en 2005. Estos cambios no han sido sustanciales con respecto al Código de Aguas de
1981.

12
 3. En la última década, producto de factores tanto internos como externos, se ha experimentado
un aumento en la atención prestada a la política hídrica, que se visualiza en una mayor
atención de la opinión pública y en el surgimiento de nuevos actores, especialmente desde el
sector social. Sin embargo, un incremento en la atención prestada al problema no ha sido
suficiente para que exista un cambio de paradigma que signifique un cambio radical en la
política.

3.4 Metodología
Para el desarrollo de este trabajo y la verificación de las hipótesis planteadas, se ha recurrido a la
recolección de información en el ámbito de la investigación cualitativa. La recolección de datos empíricos
se ha hecho primordialmente a través de fuentes primarias y secundarias. En el caso del análisis de redes,
se realizó una investigación documental y hemerográfica que permitió identificar los elementos de la red
política del caso chileno, identificando como actores públicos o institucionales a organismos del poder
legislativo y de la administración pública, dependientes del poder ejecutivo como autónomos; mientras
que, como actores privados o grupos de interés, a organizaciones de la sociedad civil, del ámbito
empresarial, profesional y de la investigación, clasificados en cuatro categorías y 10 tipos de grupos
utilizando al esquema de clasificación de grupos de interés (Tabla 2), elaborado por el grupo de
investigación Calidad de la Democracia de la Universidad de Barcelona3.
TABLA 2. CATEGORÍAS DE GRUPOS DE INTERÉS
CATEGORÍA GENERAL TIPO DE GRUPO
Grupo ciudadano, ideológico u orientado a la causa (ONG)
ORGANIZACIÓN NO
Fundación
GUBERNAMENTAL
Coalición específica para un tema o área de problema
Asociación de Negocios y Comercio (Organización Paraguas)
ORGANIZACIÓN DE NEGOCIOS
Asociaciones empresariales y comerciales (orientadas al sector)
ASOCIACIÓN PROFESIONAL Asociación Profesional
Corporación Individual
Think Tank o Instituto de Investigación
OTROS
Asociación de Instituciones Públicas
Otros
FUENTE: GRUPO DE INVESTIGACIÓN CALIDAD DE LA DEMOCRACIA DE LA UNIVERSIDAD DE BARCELONA

3 www.q-dem.com
13
Se identificaron y clasificaron los actores públicos y privados participantes en las Comisiones del Congreso
que han estudiado los dos proyectos de reformas al Código de Aguas de 1981 (1993-2005 y 2011-2020)
y de Reforma Constitucional. A partir de estos datos, se estableció la participación de cada grupo en cada
comisión y de forma global a través del tiempo, identificando los actores dominantes dentro de la red, y
comparando entre ambos procesos legislativos, para determinar si la red se mantiene estable en el tiempo.
Mientras, para la caracterización de la red política se utilizará la tipología de Rhodes & Marsh (1992),
señalada en el apartado 3.1.1. Se caracterizó el tipo de red en ambos procesos legislativos, y se
identificaron similitudes y diferencias entre ambos.
Para el análisis de la dinámica de continuidad y cambio, se analizó de forma empírica la evolución de la
política a través de la revisión de documentos oficiales de instituciones chilenas, principalmente
relacionados con la historia legislativa del Código de Aguas de 1981, para observar la atención prestada
desde el poder legislativo, a través de la revisión de los proyectos, indicaciones y reuniones de comisiones
en el Senado y la Cámara de Diputados desde inicios de la década de 1990, cuando ocurrió el fin de la
dictadura y el retorno a la democracia. El análisis se centró en la revisión de las dos principales iniciativas
legislativas de reforma al Código de Aguas, y sus indicaciones, y el proyecto de reforma Constitucional.
A esto se sumó el uso de indicadores de la agenda mediática para el análisis de la atención al problema
desde la opinion pública, a través del análisis de las menciones en dos de los medios de prensa escrita
con mayor influencia en Chile, correspondientes a la versión en línea de El Mercurio, uno de los diarios
más antiguos y con mayor circulación a nivel nacional (Valida, 2018), perteneciente al grupo periodístico
homónimo; y el diario digital El Mostrador, de mayor alcance en este tipo de medios (Reuters Institute,
2019) y primer medio digital chileno. Se utilizaron periódicos digitales por el auge de este tipo de medios
de comunicación por sobre los medios escritos. Se buscaron palabras clave representativas de la política
hídrica (agua, Código de Aguas, derechos de agua) entre 2005, luego de la primera reforma, y junio de
2020, y se analizó temporalmente el número de noticias que las contenían, para determinar la existencia
de alguna tendencia en la atención. Se identificaron, además, grupos temáticos relacionadas con las
palabras clave que se repitieron con más frecuencia. En total, se analizaron 228 noticias.
Se analizó, por otra parte, la agenda del gobierno desde el retorno a la democracia, a través de la revisión
de la cuenta pública anual entre 1990 y 2019, para determinar, al igual que en el caso de la agenda
mediática, el número de menciones de las palabras clave relacionadas con la política hídrica a través del
tiempo, y desde el paradigma subyacente. Además, se determinó la atención del ejecutivo en el Congreso
a partir de las urgencias puestas al proyecto de reforma actualmente en discusión.

14
4 Contexto de la Política Hídrica en Chile
4.1 Contexto Político Chileno
La historia política chilena comienza a principios del siglo XIX, con la constitución de la Primera Junta de
Gobierno (1810) y la firma de la Declaración de la Independencia de Chile (1818). Tras un periodo inicial
de inestabilidad constitucional, en que se redactaron ocho constituciones, han existido sólo tres (1833,
1925 y 1980), expresiones de diferentes formas de organización del Estado, mayoritariamente
correspondientes a un Estado unitario (BCN, 2020a).
La última Carta Magna fue promulgada el 21 de octubre de 1980, durante la dictadura militar de Augusto
Pinochet U., luego del golpe de Estado del 11 de septiembre de 1973, tras el que se suspendió la vigencia
de la Constitución de 1925. La Constitución Política de 19804 (desde ahora CP80) fue ideada a puertas
cerradas, con un fuerte dominio ideológico neoliberal, y aprobada en un plebiscito realizado sin padrón
electoral; rigió de forma transitoria desde 1981, y en 1990, con el retorno a la democracia, entró en plena
vigencia tras realizarse un paquete de reformas pactado entre el gobierno y la oposición. Luego de las
elecciones presidenciales y parlamentarias en 1989 se restablecieron las instituciones democráticas
básicas: se reinició el funcionamiento del Congreso Nacional y asumió como Presidente electo Patricio
Aylwin A., candidato de la oposición al régimen militar (BCN, 2018; BCN, 2020b).
La CP80 introdujo, entre otras características, la concepción de Estado subsidiario; la creación de un
Tribunal Constitucional para resolver la constitucionalidad de la ley; un sistema de elecciones binominal5,
y fuertes restricciones a la reforma de la Constitución (BCN, 2018; BCN, 2020b). Además, un modelo de
Estado fuertemente presidencialista, que le da fuertes atribuciones esencialmente a través de poderes
legislativos reactivos amplios: iniciativa exclusiva en materias presupuestarias y de alteraciones de la
división política y administrativa del país, y veto presidencial. Además, tiene un amplio poder de agenda:
puede exigir la deliberación urgente en cualquier fase del proceso legislativo. Como poder proactivo, puede
emitir decretos-ley, pero autorizados por el Congreso. El parlamento, de tipo bicameral (Senado y Cámara
de Diputados), a diferencia del ejecutivo, es muy débil: no tiene la facultad de destitución de ministros ni
del gabinete, ni veto de censura (Nolte, 2003).

4 Marco legal básico para un modelo económico de libre mercado (derechos de propiedad y libertas económicas amplios,
restricción de la autoridad reguladora del Estado). Requiere del amplio acuerdo de las fuerzas conservadoras para su
modificación o reformas.
5 Sustituido por un sistema proporcional inclusivo en 2015. Ver nota al pie n°55, p.73

15
Desde el retorno a la democracia, siete gobiernos y cinco presidentes han gobernado el país,
pertenecientes a dos coaliciones políticas, que también han controlado la distribución de fuerzas en el
Congreso desde la transición democrática, producto del sistema de elección binominal: Concertación de
Partidos por la Democracia, integrada por partidos de centro y centro-izquierda, que gobernó desde 1990
a 2010 y que, posteriormente, retornó al poder como Nueva Mayoría entre 2014 y 2018; y la Alianza por
Chile (posteriormente Chile Vamos), con dos periodos de gobierno: 2010-2014 y 2018-2022. Para más
detalles, ver Anexo 9.2.
El sistema político-económico instaurado en dictadura, basado en políticas pro-mercado y en un modelo
exportador de materias primas, altamente demandantes de agua, como la agricultura y la minería, fue
profundizado por estos gobiernos a través de una agenda de liberalización económica (Anríquez & Melo,
2018).

4.2 Marco regulatorio de las aguas

En Chile, la gestión del agua tiene como base legal tres cuerpos normativos (Banco Mundial, 2011;
Vergara & Rivera, 2018): el DL N° 2.603 of 1979, que reconoció legalmente los derechos de agua
otorgados y consuetudinarios, garantizando la propiedad sobre ellos; la CP80, que protege
constitucionalmente los DAA como derechos de propiedad; y el Código de Aguas, principal cuerpo legal
sobre aguas, del que han existido tres versiones en los más de 200 años de historia independiente, lo que
evidencia que la política se ha caracterizado por una fuerte estabilidad y un legado histórico e institucional
importante.
Al inicio de la historia republicana chilena, y durante varias décadas, no existió un texto legal que
sistematizara y codificara los temas relativos a la administración de las aguas. El derecho de aguas se
rigió fundamentalmente por el Código Civil de 1855, en el que se sentaron las bases para la administración
de las aguas, pero no de forma codificada, regulándose temas más específicos en ordenanzas especiales
y otras disposiciones aisladas (Vergara, 1990). Se puede destacar en el Código Civil disposiciones
importantes sobre el dominio de las aguas terrestres, diferenciando entre aguas de propiedad pública
(bienes nacionales de uso público, correspondientes a cauces naturales y grandes lagos) y de propiedad
privada (entre ellos, los cauces artificiales y los que nacen y mueren en una misma heredad), y el acceso
al aprovechamiento de las aguas a través de mercedes concedidas por la autoridad competente (Vergara,
1990).
En 1951 se aprobó el primer Código de Aguas (Ley N°9.909 de 1951, desde ahora CA51), luego de más
de 20 años de tramitación. Este texto recogía disposiciones legales previas y prácticas tradicionales, y

16
ampliaba la intervención estatal en un contexto sudamericano de Estados fuertes, que tenían como fin
favorecer el desarrollo económico nacional (Bauer, 2015a; Bravo Sánchez et al, 2019). Este Código
mantuvo los principios vigentes en el Código Civil, que distinguían entre aguas públicas y privadas, pero
modificó la concesión de mercedes, creando un procedimiento para el otorgamiento de Derechos de
Aprovechamiento de Aguas (desde ahora DAA) como un derecho real para el uso de las aguas de dominio
público. Los derechos de agua estaban ligados legalmente a la propiedad de la tierra, y los dueños de
estos derechos podían transarlos libremente e inscribirlos en el Conservador de Bienes Raíces, y el Estado
debía indemnizar al titular si estos eran cancelados (Vergara, 1990; Banco Mundial, 2011; Bauer, 2015a;
Bravo Sánchez et al, 2019). La entrega de estos derechos requería el cumplimiento de ciertas condiciones
legales: la especificación del uso de las aguas, que no podía ser modificado por el propietario, y la
descripción de las obras físicas para su uso. Además, estableció un orden de preferencia de los usos,
encabezado por el consumo humano y para agua potable, y la creación de una agencia centralizada de
carácter técnico dentro del Ministerio de Obras Públicas, encargada de la administración de los derechos
de aguas, los que eran revocables luego de cinco años sin uso (Banco Mundial, 2011; Bauer, 2015a;
Bravo Sánchez et al, 2019). Este Código mantuvo un equilibrio entre la regulación gubernamental y los
derechos de propiedad privada sobre el uso de las aguas (Bauer, 2015a).
En 1967 se aprobó el segundo Código de Aguas (Decreto 162 de 1969), en el contexto de la controvertida
Ley de Reforma Agraria llevada a cabo en los años sesenta, que expropió y redistribuyó las tierras de
latifundistas entre pequeños agricultores. Este modificó el núcleo dogmático del CA51, expandiendo el
control estatal sobre la propiedad privada de las aguas, lo que se posibilitó a través de una enmienda a la
cláusula de propiedad de la Constitución Política de 1925, a través de la que se estableció que todas las
aguas del territorio nacional eran bienes nacionales de uso público, permitiendo la expropiación de los
derechos de aprovechamiento sin indemnización, transformándolos en concesiones administrativas, no
transables por sus titulares, lo que generó que no existieran registros, e incertidumbre respecto a los
derechos (Vergara, 1990; Banco Mundial, 2011; Bauer, 2015a). Los derechos de aprovechamiento fueron
redistribuidos para facilitar el reparto de las tierras y optimizar el uso agrícola del agua, y se favorecieron
amplias facultades gubernamentales para la planificación centralizada siguiendo un modelo tecnocrático
de administración, que utilizaba estándares técnicos para la redistribución de las aguas, según los
requerimientos del cultivo y las condiciones climáticas locales, para un uso racional y beneficioso (Banco
Mundial, 2011; Bauer, 2015a; Bravo Sánchez et al, 2019).
De acuerdo a Bauer (2015a), este Código de Aguas movió el péndulo desde su equilibrio hacia un extremo
de fuerte control estatal. A esto reaccionaría posteriormente el Código de Aguas de 1981 (Banco Mundial,
17
2011; Bauer, 2015a), luego de una época marcada por la fuerte polarización social y política en Chile que
creció con la elección en 1970 del candidato de la Unidad Popular (alianza de partidos de izquierda)
encabezado por Salvador Allende, y el posterior golpe de Estado en 1973.
El paradigma dominante en la política hídrica hasta entonces se basaba en un modelo de gestión del agua
basado en una mayor intervención y atribuciones estatales, y una regulación y administración
centralizadas, con instrumentos del tipo comando y control, en el destacaba la condición de bien público
del agua, pero con una destacada participación privada en su gestión hasta antes del CA67.

4.2.1 Código de Aguas de 1981

Desde 1973 el régimen militar tuvo como objetivo revertir las tendencias socialistas y estatistas del
gobierno de la Unidad Popular, entre otras cosas, poniendo fin y revirtiendo la Reforma Agraria. Luego de
varios años se hicieron evidentes las contradicciones del vigente CA67 con las ideas y políticas
económicas neoliberales enfocadas al libre mercado y fortalecimiento de los derechos de propiedad
privada que prevalecieron dentro del régimen y que se estaban introduciendo en el país (Banco Mundial,
2011; Bauer, 2015a), generando una transición hacia una gestión basada en instrumentos económicos
(Vergara & Rivera, 2018).
En 1981 entró en vigencia el nuevo Código de Aguas (D.F.L. N° 1.122, desde ahora CA81), vigente hasta
la fecha, siguiendo el paradigma neoliberal y de libre mercado de la CP80 y de los objetivos de desarrollo
económico del país. Este se caracterizó por su filosofía laissez faire: una limitada y débil regulación del
Estado, fuertes derechos de propiedad privada y transacciones privadas de mercado, además de un fuerte
poder judicial (Banco Mundial, 2011; Bauer, 2015a). Los DAA son asignados al solicitante por el Estado a
través de la Dirección General de Aguas (DGA) de forma gratuita, permanente y sin límite de caudal,
dependiente únicamente de la disponibilidad física y legal de las aguas y de la no afectación de los
derechos de terceros. A pesar de que el Código Civil (art. 595) y el CA81 (art. 5) establecen que las aguas
son un bien nacional de uso público, en la práctica se fortaleció la propiedad de los DAA, amparándola
constitucionalmente a través del Art. 19 N°24 de la CP80, donde se establece que “los derechos de los
particulares sobre las aguas, reconocidos o constituidos en conformidad a la ley, otorgarán a sus titulares
la propiedad sobre ellos”. Es decir, ha prevalecido el carácter de bien económico por sobre su condición
de bien público en la política, al no estar consagrado en la CP80, lo que se ha intentado modificar a través
de diversas propuestas de reforma constitucional en el Congreso para darle mayores atribuciones al
Estado en la administración de las aguas para asegurar el interés público, las que no han prosperado.

18
El CA81 limitó y debilitó el rol del Estado como regulador y gestor de los recursos hídricos hasta reducirlo
a un otorgador incondicional de DAA, que cumple funciones principalmente técnicas y administrativas;
fortaleció los DAA como un derecho real que se puede transar, comercializar y modificar su uso sin requerir
la autorización gubernamental; impulsó el libre mercado a través de la creación del mercado de aguas
como su principal instrumento económico para su asignación económica óptima hacia las actividades
económicas más rentables, resaltando su consideración como bien económico sobre aspectos sociales,
culturales y ambientales; estableció la gestión y administración de las aguas en las manos de privados;
separó la propiedad de la tierra de las aguas; no existen prioridades en la asignación entre los distintos
usos del agua, y no se cobran impuestos o tasas por su constitución o uso; su dominio no se extingue,
excepto mediante expropiación; las aguas superficiales y subterráneas se administran de forma separada,
y sobre estas últimas no trata; y no aborda temas ambientales, como la protección de ecosistemas o la
calidad de las aguas (Dourojeanni & Jouravlev, 1999; Banco Mundial, 2011; Bauer, 2015a; Vergara, 1990).
Las características del CA81 y de la CP80 obligan a que cualquier modificación en la definición de los DAA
pase por una reforma constitucional, lo que requiere un amplio apoyo de las fuerzas conservadores para
el logro de cualquier enmienda al núcleo dogmático del Código (Bauer, 2015a). Desde los años 90, con el
retorno a la democracia, comenzó el debate respecto a modificaciones ante la aparición de situaciones de
acaparamiento de derechos, especulación y poder de mercado de algunas empresas, además de algunos
aspectos ambientales, lo que llevó, luego de 13 años de debate, a la reforma al CA81 en 2005 (Dourojeanni
& Jouravlev, 1999; Bauer, 2015a; Banco Mundial, 2011).
Institucionalmente, la administración de las aguas está basada en la coexistencia de organismos
centralizados, de carácter estatal con reducidas atribuciones, principalmente a través de la DGA, órgano
central dependiente del Ministerio de Obras Públicas (MOP), encargado de la gestión de la cantidad de
agua; y descentralizados, correspondientes a organismos privados denominados Organizaciones de
Usuarios de Aguas (OUAs6), responsables de la administración y distribución de las aguas a nivel local
entre sus usuarios (Banco Mundial, 2011; Vergara & Rivera, 2018).

6 De acuerdo al Art. 186° del Código de Aguas (Ley N°20.017): “Si dos o más personas tienen derechos de aprovechamiento
en las aguas de un mismo canal, embalse, o aprovechan las aguas de un mismo acuífero, podrán reglamentar la comunidad
que existe como consecuencia de este hecho, constituirse en asociación de canalistas o en cualquier tipo de sociedad, con el
objeto de tomar las aguas del caudal matriz, repartirlas entre los titulares de derechos, construir, explotar, conservar y mejorar
las obras de captación, acueductos y otras que sean necesarias para su aprovechamiento. En el caso de cauces naturales
podrán organizarse como junta de vigilancia.”
19
4.2.2 Reforma del 2005
El proyecto de reforma presentado en 1992 en el gobierno de P. Aylwin incluía cambios en la asignación
inicial de los derechos y la incorporación de la gestión integrada de cuencas (BCN, s.a.a). Sin embargo,
producto de la oposición y controversia que originó, en 1996, durante el mandato de E. Frei, se realizó
una indicación sustitutoria que cambió sustancialmente el proyecto. Finalmente, este se tradujo en la
incorporación de un nuevo instrumento económico, la patente por no uso7, parte medular del nuevo
proyecto, con el objetivo de desincentivar la especulación con los DAA e incentivar su uso efectivo
(Valenzuela, 2011; Vergara & Rivera, 2018). Además, ante las crecientes inquietudes sobre la protección
ambiental y el estado de los ecosistemas acuáticos, se incorporó al medio ambiente como usuario del
agua al aprobarse la introducción del caudal ecológico mínimo8 (Riestra, 2018), que, sin embargo, sólo
afectaría a los nuevos DAA constituidos, y a ríos donde aún existiese disponibilidad de agua, que ya
correspondían a la minoría en las macrozonas Norte y Centro en 2005 (Riestra, 2018 en Vergara & Rivera,
2018).
La reforma no abordó las problemáticas ni adoptó los instrumentos planteados en el Mensaje Presidencial
con el que se presentó el proyecto en 1992, transformándose finalmente en una discusión que buscó
introducir mecanismos económicos para perfeccionar el funcionamiento del mercado y, tímidamente,
incorporar aspectos ambientales en el marco normativo. Los principios del CA81, los derechos de
propiedad privada de aguas y el mercado, se mantuvieron.

4.2.3 Políticas y Estrategias

Desde el retorno a la democracia, tres Políticas y Estrategias nacionales sobre los recursos hídricos han
sido elaboradas en distintos periodos presidenciales (Tabla 3).
La Política Nacional de Recursos Hídricos de 1999 (MOP, 1999), elaborada en ocasión de la
conmemoración de los 30 años de la DGA, durante el gobierno de Eduardo Frei, estableció tres desafíos:
la demanda, la presión sobre el medio ambiente, y la variabilidad climática. Esta Política abogaba por la

7 Instrumento económico que grava, a beneficio fiscal, la no-utilización efectiva de los DAA: en la proporción no utilizada, en
caso de no estar construidas las obras de captación (DAA consuntivos), y de captación y restitución en caso de DAA no
consuntivos (Valenzuela, 2011). Considera la macrozona donde se localiza el DAA para incorporar la escasez hídrica en su
cálculo (Vergara & Rivera, 2018).
8 “caudal mínimo que debe mantenerse en un curso fluvial, de tal manera que los efectos abióticos (disminución del perímetro

mojado, profundidad, velocidad de corriente, incremento en la concentración de nutrientes y otros) producidos por la reducción
de caudal, no alteren las condiciones ecológicas del cauce, que limiten o impidan el desarrollo de los componentes bióticos del
sistema (flora y fauna), como tampoco alteren la dinámica y las funciones del ecosistema.” (DGA, 2007)
20
aprobación de las modificaciones propuestas al CA81, especialmente, corregir los requisitos para la
asignación inicial y abordar requerimientos ambientales.
TABLA 3. PRINCIPIOS Y EJES ESTRATÉGICOS DE LOS DOCUMENTOS DE POLÍTICAS HÍDRICAS DESDE 1990
POLÍTICA NACIONAL DE ESTRATEGIA NACIONAL POLÍTICA NACIONAL DE
RECURSOS HÍDRICOS DE 1999 DE RECURSOS HÍDRICOS RECURSOS HÍDRICOS
2012-2025 2015
Eduardo Frei – Concertación de Sebastián Piñera – Chile Michelle Bachelet – Nueva
GOBIERNO
Partidos por la Democracia Vamos Mayoría
1) Agua como bien nacional de 1) Gestión eficiente y 1) El Estado como agente
uso público, donde la regulación sustentable responsable y participativo
estatal garantice su uso en
beneficio de la sociedad en su
conjunto
2) Aprovechamiento 2) Mejorar la 2) Medidas para enfrentar el
ambientalmente sustentable institucionalidad déficit hídrico
PRINCIPIOS / 3) Agua como bien económico al 3) Enfrentar la escasez 3) Marcos regulatorio para
EJES que se le aplican los principios los recursos hídricos
ESTRATÉGICOS del mercado (cambios legales e
institucionales significativos)
4) Orientar a la participación 4) Equidad social 4) Fortalecimiento en la
ciudadana en su gestión participación de las
organizaciones sociales.
5) Reconocimiento de la 5) Ciudadanía informada
complejidad de los procesos
hidrológicos
FUENTE: ELABORACIÓN PROPIA A PARTIR DE MOP (1999), MOP (2013) Y MINISTERIO DEL INTERIOR Y SEGURIDAD PÚBLICA
(2015)
Catorce años después, y luego de la reforma al CA81 de 2005, parece retomarse la atención sobre el
agua por parte del Ejecutivo, especialmente por la creciente presión sobre el agua y la consideración de
usos no productivos. En 2013, el gobierno de S. Piñera elaboró la Estrategia Nacional de Recursos
Hídricos 2012-2025 (MOP, 2013), como “hoja de ruta clara en materia de recursos hídricos”, estableciendo
cinco ejes estratégicos para abordar el aumento de la demanda, los efectos del cambio climático, y el
desafío de alcanzar el desarrollo a través de un crecimiento económico sostenido.
Sólo dos años después, en el gobierno de M. Bachelet se lanzó la Política Nacional de Recursos Hídricos
2015 (Ministerio del Interior y Seguridad Pública, 2015), elaborada a partir de propuestas de Mesas
Territoriales del Agua. Plantea el surgimiento de un “nuevo paradigma ‘eco-civilizatorio’” ante la
insuficiencia del “paradigma dominante sobre la utilización de los recursos naturales como factores de
producción”. Su objetivo principal se basa en el concepto de sustentabilidad y el establecimiento de una
“nueva relación” con el agua, privilegiando el consumo humano, a través de cuatro ejes.

21
De acuerdo al ciclo de las políticas públicas, en el caso de estos documentos no se observa que haya
existido una implementación ni evaluación de las políticas anteriores, sino que una formulación a través
de procesos independientes. Esto da cuenta de que no ha existido una política hídrica de estado a largo
plazo que trascienda a los gobiernos. Sin embargo, coinciden en la atención sobre temas como la GIRH
a nivel de cuenca, el fortalecimiento de las OUAs y mejorar los sistemas de información de calidad y
cantidad de aguas de la institucionalidad pública; y en las dos últimas, en la escasez hídrica estructural,
los efectos del cambio climático, el derecho humano al agua y la priorización del consumo humano, y el
fortalecimiento o creación de una nueva institucionalidad.
A pesar de la elaboración de estos documentos, la política de aguas está fuertemente limitada por el marco
normativo actual, lo que ha dificultado la implementación de la GIRH y de organismos de gestión a nivel
de cuencas, como se propone en las distintas políticas. Sumado a esto, la alternancia de coaliciones
políticas en el gobierno en los últimos 10 años ha entorpecido la adopción de una política nacional de largo
plazo y vinculante, producto de las distintas visiones respecto al paradigma que debiese primar, reflejado,
por ejemplo, en el impulso de una reforma sustancial al CA81 y a la CP80 en la Política de Bachelet,
mientras que en la Estrategia de Piñera se resalta la importancia de los usos productivos del agua para el
crecimiento económico del país.

5 Análisis institucional y red de actores en la Política Hídrica Chilena

5.1 Mapeo de actores
Dada la relevancia del CA81, una parte importante de las negociaciones y debates públicos en torno a la
política hídrica se han realizado en el Congreso Nacional, siendo parte del escenario en el que se ha
desenvuelto la red política, y en el que se ha desarrollado el análisis de las iniciativas legislativas que han
tenido por objetivo modificar el CA81. La política se encuentra determinada por el núcleo de actores
dominante durante la formulación del CA81. Sin embargo, la red política se ha transformado entre el
proceso legislativo desarrollado entre 1992 y 2005, que culminó con la aprobación de la Ley N°20.0017
del 2005 que modifica el Código de Aguas, y que se denominará 1° Reforma; y el proceso que comenzó
en 2011 y actualmente se desarrolla, que se designará como 2° Reforma.
Entre ambos procesos se ha observado la entrada de nuevos actores, principalmente grupos de interés
que han intentado transformar el debate y cambiar la definición del problema del agua en Chile, sacándolo
del ámbito económico que ha dominado la imagen de la política, definida por actores que defienden los
intereses de la agricultura y la minería, principalmente. Pero también se observa la salida de algunos, y la
estabilidad alcanzada por otros dentro de la red. Entre estos, el MOP, responsable de la aplicación del
22
Código de Aguas, y que se constituye como principal escenario donde se ha desarrollado la política a
través principalmente de la DGA9, encargada de gestionar la información de los recursos hídricos, y
planificar y formular recomendaciones para su desarrollo (MOP, s.a.). Por ende, ambos organismos
públicos han sido los principales formuladores e impulsores de las iniciativas legislativas presentadas por
el Ejecutivo al Congreso. Desde el ámbito privado, algunas organizaciones empresariales se identifican
como grupos de interés dominantes en ambos procesos.

5.1.1 Primera Reforma al Código de Aguas (1992 - 2005)

De la revisión de las distintas instancias de tramitación y los informes de las sesiones de las seis
Comisiones10 (Tabla 4) en las que fue estudiado el proyecto (Boletín N°876-09) entre 1993 y 2005, se
identificó la participación de 40 actores en la discusión, correspondientes a 15 actores públicos o
institucionales (I) y 25 grupos de interés (GI), equivalentes a un 37,5% y 62,5%, respectivamente. Su
participación dentro de cada etapa de tramitación en las comisiones fue variada, como se muestra en la
Figura 1. Sin embargo, la participación de los actores institucionales fue mayoritaria (71%) en todo el
proceso, y constante en las nueve instancias de revisión, a diferencia de los grupos de interés, quienes
estuvieron presentes de forma variable.
TABLA 4. COMISIONES EN LAS QUE SE REALIZÓ EL ESTUDIO DEL PROYECTO DE MODIFICACIÓN AL CA81 DURANTE SU
TRAMITACIÓN (1992-2005)
PRIMER TRÁMITE CONSTITUCIONAL SEGUNDO TRÁMITE CONSTITUCIONAL COMISIÓN
(CÁMARA DE DIPUTADOS) (SENADO) MIXTA
Comisión Especial Comisión de Comisión Comisión de Comisión de Comisión
Legislativa encargada del Hacienda12 de Obras Hacienda Constitución, Mixta14
estudio del régimen jurídico Públicas Legislación,
de las aguas11 Reglamento y
Justicia13
FUENTE: ELABORACIÓN PROPIA A PARTIR DE DATOS CONTENIDOS EN BCN (2006)

9 Servicio dependiente del Ministerio de Obras Públicas, cuyas funciones y atribuciones son conferidas por el Código de Aguas,
entre ellas: planificar el desarrollo del recurso, monitorear su calidad y cantidad, ejercer la policía y vigilancia de las aguas en
cauces naturales y supervigilar el funcionamiento de las OUAs (DFL N° 1.122, 1981, Art. 298° y 299°).
10 Todas, con excepción de la Comisión Especial Legislativa, corresponden a Comisiones Permanentes. En la Cámara de Diputados

están conformadas por 13 miembros propuestos por la Mesa Directiva y aprobados tácitamente si no se solicita votación. En ellas
están representados los partidos políticos que sean parte de la Cámara en forma proporcional. Requieren la presencia de, al menos,
4 diputados para sesionar (Cámara de Diputados, 2019). En el caso de Senado, están compuestas por 5 miembros, a propuesta del
Presidente del Senado, y son tácitamente aprobadas si no existe oposición. Pueden sesionar y adoptar acuerdos con la presencia de
la mayoría de sus miembros (Senado, 2020).
11 Las comisiones especiales son creadas para preparar de forma exclusiva una iniciativa en particular (Bronfman, 2003).
12 Las Comisiones de Hacienda de ambas cámaras informan sobre proyectos o artículos que traten exclusivamente sobre materias

presupuestarias del Estado, y de sus organismos y empresas (Cámara de Diputados, 2019; Senado, 2020).
13 Se solicita su informe en caso de existir dudas de constitucionalidad durante la tramitación de un proyecto (Senado, 2020).
14 Se crean al no existir acuerdo entre las Cámaras. Están conformadas por cinco Diputados y cinco Senadores que analizan los

proyectos que han sido rechazados en la Cámara Revisora, para resolver los desacuerdos. Luego, vuelve a la Cámara de Origen
para su aprobación por mayoría de los asistentes y, si es así, posteriormente pasa a votación a la Cámara Revisora (BCN, s.a.b).
23
 100% 100% 100% 88% 100%

80% 66% 67%

60% 56%
54%
60% 46% 44%
34% 40%
40% 33%

20% 13%
0% 0% 0%
0%
I GI I GI I GI I GI I GI I GI I GI I GI I GI
CE Chac CE COP CC Chac COP Chac CC
1993-1997 1997 1999 2000 2004
Primer Trámite Constitucional (C. Segundo Trámite Constitucional (Senado)
Diputados)

FUENTE: ELABORACIÓN PROPIA

(CE=COMISIÓN ESPECIAL; CHAC=COMISIÓN DE HACIENDA; COP=COMISIÓN DE OBRAS PÚBLICAS; CC= COMISIÓN DE
CONSTITUCIÓN, LEGISLACIÓN, REGLAMENTO Y JUSTICIA)
FIGURA 1. PARTICIPACIÓN DE ACTORES INSTITUCIONALES (I) Y GRUPOS DE INTERÉS (GI) EN LOS DISTINTOS TRÁMITES Y
COMISIONES DONDE SE ESTUDIÓ EL PROYECTO DE MODIFICACIONES AL CA81

5.1.1.1 Primer Trámite Constitucional – Cámara de Diputados

Durante este trámite (1992-1997) el proyecto fue estudiado en dos comisiones, en las que participaron en
total 35 actores, 37,1% públicos y 62,9% de grupos de interés privado.
El análisis del proyecto comenzó en 1993, luego de ser presentado por Mensaje del Presidente
democratacristiano (DC) Patricio Aylwin a la Cámara de Diputados (Cámara de Origen), en la Comisión
Especial Legislativa encargada del estudio del régimen jurídico de las aguas (CE), que suspendió su
funcionamiento durante la reformulación del proyecto durante el gobierno de Eduardo Frei (DC), cuya
indicación sustitutiva presentada en 1996 modificó sustancialmente el texto original.
60%
47%
50%
40% 34%
30%
20%
10% 3% 6% 6% 3%
0%
Ejecutivo / Grupo Asociación Asociación Asociación Corporación
Legislativo ciudadano, Profesional empresarial y empresarial y Individual
ideológico u comercial comercial
orientado a la (Paraguas) (orientadas al
causa (ONG) sector)
Institucional Organización No Asociación Organización de Negocios Otros
Gubernamental Profesional

FUENTE: ELABORACIÓN PROPIA

FIGURA 2. CLASIFICACIÓN DE ACTORES QUE PARTICIPARON EN LA COMISIÓN ESPECIAL DE LA CÁMARA DE DIPUTADOS
ENTRE 1993 Y 1997 EN PRIMER TRÁMITE CONSTITUCIONAL

24
De acuerdo a la clasificación de los grupos de interés (Figura 2), en la CE participaron 32 actores
clasificados en cinco tipos de grupos (o subgrupos), principalmente del tipo Corporación individual (47%):
Asociaciones de Canalistas, Juntas de Vigilancia y Empresas del sector hidroeléctrico (ENDESA y Colbún-
Machicura15) (Ver Anexo 9.3); además de instituciones públicas (34%; Ver Anexo 9.3), entre Ministerios y
Servicios, siendo el MOP el principal actor institucional, a través de la participación de cuatro de sus
organismos (DGA, Subsecretaría de Obras Públicas, Superintendencia de Servicios Sanitarios y Dirección
de Vialidad). En menor medida participaron otros grupos de interés, como Organizaciones de Negocios
(9%), Asociaciones Profesionales (6%) y Organizaciones No Gubernamentales16 (3%). Es decir, la
instancia inicial estuvo dominada por actores públicos y usuarios del agua pertenecientes al sector de la
agricultura.
En 1997, luego de aprobada la idea de legislar, el proyecto pasó a la Comisión de Hacienda para revisar
los artículos relacionados con el cobro de la patente por no uso de los DAA. En esta instancia participaron
sólo instituciones públicas: el Ministerio de Hacienda y el MOP, a través de la DGA y la Subsecretaría de
Obras Hidráulicas. Luego de su aprobación en la Comisión, en la discusión en Sala, la Cámara de
Diputados aprobó el proyecto en general y en particular, pasando a su Segundo Trámite Constitucional en
el Senado (Cámara Revisora).

5.1.1.2 Segundo Trámite Constitucional - Senado

Durante este trámite (1999-2004) la iniciativa fue estudiada en tres comisiones (Figura 3), en las que
participaron un total de 21 actores, 52,4% del sector público y 47,6% del privado.
En primera instancia fue analizado por la Comisión de Obras Públicas, entre enero y mayo de 1999, donde
participaron 13 actores, clasificados en actores institucionales (54%), entre los que el MOP continúo siendo
el principal actor a través de sus servicios dependientes. Dos tipos de grupos de interés estuvieron
presentes, representados por dos importantes asociaciones empresariales (15%): la Sociedad Nacional
de Agricultura17 (SNA) y Sociedad Nacional de Minería18 (SONAMI); y por Corporaciones Individuales

15 Privatizada en 1997, actualmente Colbún S.A, del grupo económico chileno Matte.
16 Corresponden a una categoría de grupo de interés en el sentido de defensoras de una causa social específica, además de tener
una función representativa de los sin voz (Berry & Arons, 2003; Muñoz Márquez, 2014; Baroni et al, 2014).
17 Federación gremial que tiene por objetivo “velar por los intereses generales del sector, representar a los agricultores en la defensa

de sus intereses comunes, promover políticas públicas que fomenten la competitividad y el emprendimiento en el agro, impulsar la
formación y capacitación de capital humano e incentivar buenas relaciones laborales.” Reúne a gran parte de los actores ligados a la
agricultura y agroindustria (productores, profesionales, asociaciones y federaciones) (SNA, s.a)
18 Organización gremial que representa a 76 empresas de mediana y gran minería, y 38 asociaciones mineras regionales,

representantes de pequeñas empresas mineras. Su objetivo es “Impulsar y fomentar el desarrollo productivo y el perfeccionamiento
institucional y legal de la minería chilena, para construir mejores realidades para Chile y su gente” (SONAMI, 2019)
25
(31%): la Asociación de Canalistas del río Laja y empresas hidroeléctricas (ENDESA) y de servicios
sanitarios (ESVAL). Todos ellos ya habían estado presentes en la discusión en la CE, con excepción de
ESVAL19.

100%
80% 67%
54% 56%
60% 40%
40% 31% 30%
22% 22%
11% 15% 20% 11% 10% 11%
20%
0%
Ejecutivo / Asociación Asociación Corporación Think Tank o
Legislativo empresarial y empresarial y Individual Instituto de
comercial (Paraguas) comercial Investigación
(orientadas al sector)
Institucional Organización de Negocios Otros

COP (1999) CC (2000) Chac (2000) Chac (2004)

FUENTE: ELABORACIÓN PROPIA

FIGURA 3. CLASIFICACIÓN DE ACTORES QUE PARTICIPARON EN LAS COMISIONES DE OBRAS PÚBLICAS (COP), DE
CONSTITUCIÓN, LEGISLACIÓN, JUSTICIA Y REGLAMENTO (CC) Y HACIENDA (CHAC) DEL SENADO EN EL SEGUNDO
TRÁMITE CONSTITUCIONAL

El proyecto continuó su estudio en la Comisión de Constitución, Legislación, Justicia y Reglamento, que

entre junio de 1999 y enero de 2000 elaboró su primer informe. En este se consigna la participación de
organismos gubernamentales (40%) y tres tipos de grupos de interés (55%), correspondientes a
asociaciones empresariales, del sector agrícola y minero, donde nuevamente están presentes la SNA y la
SONAMI; además, corporaciones individuales, a través nuevamente de la Confederación de Canalistas
de Chile, la Asociación de Canalistas del río Laja y la Junta de Vigilancia del río Maule; y el ingreso de un
nuevo actor del subgrupo de Think Tank, con la participación del Instituto Libertad y Desarrollo 20 (LyD),
ligado a la derecha liberal-conservadora. La presencia de grupos de interés en esta comisión, se puede
explicar por los reclamos de inconstitucionalidad que actores opositores a la reforma atribuyeron a algunas
de las modificaciones propuestas al CA81.
Posteriormente, la iniciativa fue analizada por la Comisión de Hacienda (abril a septiembre de 2000). En
esta se identificó la participación de nueve actores, perteneciendo la mayoría al sector público (67%),
nuevamente con protagonismo de servicios del MOP. Se identificó también la participación de los

19Empresa sanitaria creada en 1989 por el Estado, y primera en iniciar un proceso de privatización, en 1998 (ESVAL, s.a)
20Centro de estudios privado dedicado al análisis de asuntos públicos, fundado con el objetivo de “colaborar para que las
políticas públicas en Chile se orienten a defender la libertad individual, el libre funcionamiento de los mercados, el derecho de
propiedad y el progreso e igualdad de oportunidades de sus habitantes a través del desarrollo económico.” (LyD, s.a)
26
Ministerios de Economía y Hacienda, dados los objetivos de esta comisión, además de la Comisión
Nacional de Energía. A diferencia de las anteriores comisiones, dentro de los grupos de interés, no
participaron corporaciones individuales, pero sí una asociación empresarial (SONAMI) y dos Think Tanks:
Fundación Chile21, de orientación progresista y de izquierda; y, nuevamente, LyD.
Luego de la aprobación en general del proyecto en el Senado, se fijaron nuevos plazos para la
presentación de indicaciones al proyecto. Cuatro años más tarde, continuó su estudio en particular en las
comisiones del Senado, en 2004. En esta etapa, las Comisiones de Obras Públicas y Constitución
contaron con la participación casi absoluta de actores del sector público (con excepción de LyD) que, en
su mayoría, ya habían participado en las discusiones anteriores. En cambio, la Comisión de Hacienda,
entre mayo y septiembre de 2004, consideró las opiniones de grupos de interés (44%): la Sociedad de
Fomento Fabril21 (SOFOFA), SNA, SONAMI, LyD y Fundación Chile21, es decir, principalmente
organizaciones de negocios con posiciones contrarias a la iniciativa.
El proyecto fue aprobado en particular, pero con modificaciones en el Senado. En su votación en el Tercer
Trámite Constitucional en la Cámara de Origen, se rechazaron estas modificaciones, por lo que se creó
una Comisión Mixta para superar estas diferencias, en la que sólo participaron actores públicos: Diputados
y Senadores integrantes, el MOP, la DGA y la Subsecretaría de Obras Públicas. Finalmente, el proyecto
fue aprobado en la Comisión Mixta y, luego, en ambas cámaras, promulgándose la reforma el 11 de mayo
de 2005 a través de la Ley 20.017 de 2005, que modifica el Código de Aguas.
Analizando globalmente la participación de actores públicos en todo el proceso, se desprende un promedio
de 6 (±3) organismos por trámite en comisión. Cada organismo participó, en promedio, en 4 (±3)
instancias. Es decir, existió una alta variabilidad en la participación entre los actores públicos (mínimo = 1
y máximo = 9).
El MOP tuvo la mayor presencia, tanto a través de su Ministro y asesores, principalmente del ámbito legal,
así como también a través de funcionarios de cinco servicios dependientes, principalmente de la DGA y
la Subsecretaría de Obras Públicas, con presencia en más del 50% de las comisiones. A estos se suma
la Comisión Nacional de Energía (CNE). Entre ellos, la DGA tuvo la mayor y más constante participación
(90%).

21 Institución gremial que representa a 47 gremios de los principales sectores económicos chilenos: minería, agroindustria,
industria forestal, energía, pesca, retail, alimentos, tecnología, entre otros. Agrupa a 22 asociaciones empresariales regionales
y 160 de las empresas más importantes del país. Su misión es “Validar a la empresa como un actor confiable y relevante en el
proyecto de hacer de Chile un país más desarrollado, moderno e inclusivo.” (SOFOFA, s.a.)
27
Dentro de los grupos de interés, se observa una participación media de 4 (±6) actores por trámite en
comisión, y cada uno con una participación promedio en 2 (±1) sesiones. Es decir, a pesar de que el
número de actores es muy variable entre instancias, estos mantienen una participación homogénea entre
ellos (mínimo = 1, máximo = 4).
El subgrupo que ampliamente dominó en presencia fue la Corporación individual (40%), donde se
clasificaron actores de importantes sectores económicos para el país, y principales usuarios del agua:
empresas de servicios sanitarios (ESVAL) y del sector hidroeléctrico (Colbún-Machicura y ENDESA); y
dos tipos de Organizaciones de Usuarios de Aguas (OUAs): Juntas de Vigilancia (2) y Asociaciones de
Canalistas (9). Estas organizaciones están conformadas principalmente por regantes.
Las Organizaciones de Negocios (paraguas y sectoriales) solo alcanzaron el 10% de los actores, pero
corresponden a asociaciones que representan los intereses de un gran número gremios y empresas
privadas de los principales sectores productivos del país, por lo que tienen un gran peso en la red. Estas
correspondieron la Confederación de la Producción y el Comercio22 (CPC) y la SOFOFA, y, sectorialmente,
a la SNA y SONAMI, representando a grandes usuarios del agua. Para estos actores, el modelo neoliberal
que domina la política de aguas, y las políticas macroeconómicas del país, les ha permitido un gran
crecimiento económico, por lo que las modificaciones al CA81 fueron vistas como una amenaza,
principalmente a la propiedad privada de los DAA.
Los sectores agroindustrial y minero se ven representado principalmente mediante asociaciones
empresariales, lo que daría cuenta de su mayor capacidad organizativa para participar en el subsistema.
En cambio, los sectores hidroeléctrico y sanitario participaron a través de empresas privadas (ENDESA y
ESVAL, respectivamente) que defendieron sus intereses particulares, y no de forma gremial, lo que podría
explicarse por una menor coordinación del sector, o por el gran peso de estas empresas en sus respectivos
sectores. Por su parte, los regantes son representados en la mayoría de las instancias por la
Confederación de Canalistas de Chile, que los agrupa a nivel nacional.
Entre las otras categorías se constató una baja participación. De las Organizaciones No Gubernamentales
(2,5%), solo participó la Corporación de Desarrollo Social JUNDEP, que aborda principalmente temáticas

22Gremio empresarial que agrupa a los principales gremios del comercio, agricultura, minería, industria, construcción y banca.
Entre sus integrantes están la SOFOFA, SNA y SONAMI. Su propósito es “colaborar con la construcción de buenas políticas
públicas que favorezcan el bien común; promover una cultura de integridad en las empresas; y contribuir al proceso de
crecimiento económico sostenido en Chile, a fin de que las personas mejoren su calidad de vida, por medio del fomento del
empleo, de la mejora en las oportunidades, del impulso a la iniciativa individual y del respeto a la propiedad privada.” (CPC,
s.a.)
28
de urbanismo, arquitectura y vivienda social. No se identificó la participación ONGs ligadas al ámbito
medioambiental o ecologista. Dentro de las Asociaciones Profesionales se identificaron dos asociaciones
de Ingenieros, profesión históricamente vinculada al desarrollo de la política hídrica, a través de las
grandes obras de riego en décadas anteriores, lo que explica además que la política se encuentre
vinculada al MOP.
Del total de grupos de interés, la mayor participación (40% de la tramitación) correspondió a la SNA,
SONAMI y LyD. Considerando el paradigma económico neoliberal que ha dominado la política y que ha
fortalecido su uso con fines económicos, como insumo productivo, y los intereses que defienden estos
actores, es lógico su interés en participar de forma organizada y constante en el debate. Ellos actuaron
protegiendo el statu quo en la política, especialmente respecto al uso del mercado como “asignador” de
las aguas, y a su régimen de propiedad privada, protegiendo la “certeza jurídica” que les otorga, y
sosteniendo la inconstitucionalidad de algunos artículos del proyecto.

5.1.2 Segunda Reforma al Código de Aguas (2011 - Presente)

La falta de modificaciones sustanciales al CA81 luego de la reforma del 2005 impulsaron la presentación
de una serie de proyectos para una nueva reforma, especialmente respecto al derecho de propiedad, el
carácter de bien nacional de uso público de las aguas y la regulación de su función social y ambiental. En
2011, durante el primer gobierno de derecha liderado por Sebastián Piñera, un grupo de diez diputados
de diversos sectores políticos23, pertenecientes, en su mayoría, a la Concertación (6), presentaron una
moción parlamentaria de Reforma al Código de Aguas (Boletín N° 7543-12) que contenía dentro de sus
principios los aspectos señalados. En 2014, durante el segundo mandato de la socialista Michelle
Bachelet, se presentó una indicación sustitutiva a la iniciativa, respetando las ideas matrices24.
De la revisión de los participantes en las distintas comisiones25 por las que ha pasado el proyecto en
ambas cámaras (Tabla 5), se determinó que el número de participantes en la discusión de la nueva reforma
alcanzó los 161 actores (Ver Anexo 9.4), es decir, un aumento del 400%. De estos, 29 corresponden a
instituciones públicas (18,0%) y 132 a grupos de interés privados (82,0%), clasificados en ocho subgrupos.

23 Los diputados que presentaron la moción fueron (entre paréntesis su partido político y el periodo como parlamentaria/o): Alejandra
Sepúlveda (FRVS, 2010-pres (senadora)); Leopoldo Pérez (RN; 2010- pres); Guillermo Teillier (PC; 2010- pres); Patricio Vallespín
(DC; 2006-2018); Andrea Molina (UDI; 2010-2018); Enrique Accorsi (PPD; 2002-2014); Roberto León (DC; 1994-2018); Fernando
Meza (Independiente ex PRSD; 2002- pres); Alfonso De Urresti (PS; 2006- pres (senador)); Enrique Jaramillo (PPD; 1998-2018) (BCN,
s.a.a)
24 Se presentan en el capítulo Continuidad y cambio de la política.
25 Todas corresponden a Comisiones Permanentes integradas, según la cámara, por 13 diputados y cinco senadores. Analizan

proyectos relativos a los temas de su ámbito de trabajo.

29
A diferencia del proceso anterior, fueron los grupos de interés quienes alcanzaron una amplia mayoría y
estuvieron presentes en mayor número en prácticamente todas las comisiones de estudio (Figura 4).
TABLA 5. COMISIONES EN LAS QUE SE HA ESTUDIADO EL ACTUAL PROYECTO DE MODIFICACIÓN AL CA81 (2011-2020)
PRIMER TRÁMITE CONSTITUCIONAL SEGUNDO TRÁMITE CONSTITUCIONAL
(CÁMARA DE DIPUTADOS) (SENADO)
Comisión de Comisión de Comisión de Comisión Especial Comisión de
Comisión de
Recursos Hídricos Agricultura, Hacienda Recursos Hídricos, Agricultura
Constitución,
y Desertificación Silvicultura y Desertificación y Legislación, Justicia
Desarrollo Rural Sequía y Reglamento
FUENTE: ELABORACIÓN PROPIA A PARTIR DE DATOS OFICIALES CONSULTADOS EN EL SITIO WEB DE LA CÁMARA DE DIPUTADOS
(WWW.CAMARA.CL) Y DEL SENADO (WWW.SENADO.CL)

100% 100%
85% 82%
77%
80% 69%
59%
60%
41%
40% 31%
23% 18%
15%
20%
0%
0%
I GI I GI I GI I GI I GI I GI
CRH CAGR CHAC CERH CAGR CC
2012-15 2015-16 2016 2017 2017-20 2020
Primer Trámite Constitucional (C. Diputados) Segundo Trámite Constitucional (Senado)

FUENTE: ELABORACIÓN PROPIA

(CRH=COMISIÓN DE RECURSOS HÍDRICOS; CAGR=COMISIÓN DE AGRICULTURA; CHAC=COMISIÓN DE HACIENDA;
CERH=COMISIÓN ESPECIAL DE RECURSOS HÍDRICOS; CC= COMISIÓN DE CONSTITUCIÓN)
FIGURA 4. PARTICIPACIÓN DE ACTORES INSTITUCIONALES (I) Y GRUPOS DE INTERÉS (GI) EN LOS DISTINTOS TRÁMITES Y
COMISIONES DONDE SE ESTUDIÓ EL PROYECTO DE MODIFICACIONES AL CA81

5.1.2.1 Primer Trámite Constitucional – Cámara de Diputados

En la tramitación en la Cámara de Origen (Diputados), en las tres comisiones en que fue estudiado el
proyecto (Figura 5) participaron 78 actores, 26,9% del sector público, mientras que 73,1% pertenecientes
a grupos de interés.
En la Comisión de Recursos Hídricos, Desertificación y Sequía participaron 38 actores entre 2012 y 2015,
69,2% de ellos correspondientes a grupos de interés clasificados en siete tipos, siendo la comisión más
diversa. De ellos, los con mayor participación fueron el subgrupo Grupo ciudadano, ideológico u orientado
a la causa (ONGs, 25,6%), seguido por las corporaciones individuales (20,5%, todas OUAs) y las
asociaciones empresariales, de los sectores minero y agrícola (10,3%). Dentro de los actores
institucionales se detectaron 12 participantes (30,8%), entre ellos la DGA, el MOP y el Ministerio de

30
Desarrollo Social y Familia, y cuatro municipalidades, actores locales que no habían estado presentes en
la discusión anterior.

60,0%
50,0%
50,0%
41,2%
40,0% 30,8%
30,0% 25,6%
17,6% 17,6%20,5% 17,6%
20,0% 14,7%
5,9% 10,3%
10,0% 2,6%2,9% 5,1% 2,9% 2,6% 2,6% 2,9%

0,0%
Grupo Coalición Fundación Asociación Asociación Corporación Lobby o
ciudadano, Específica por Profesional empresarial y Individual empresa de
ideológico u Tema comercial consultoría
orientado a la (orientadas al
causa (ONG) sector)
Institucional Organización No Gubernamental Asociación Organización Otros
Profesional de Negocios
CRH 2012-15 CAGR 2015-16 CHAC 2016

FUENTE: ELABORACIÓN PROPIA

FIGURA 5. CLASIFICACIÓN DE ACTORES QUE PARTICIPARON EN LAS COMISIONES DE RECURSOS HÍDRICOS,
DESERTIFICACIÓN Y SEQUIA (CRH), DE AGRICULTURA (CAGR) Y DE HACIENDA (CHAC) DE LA CÁMARA DE DIPUTADOS
EN EL PRIMER TRÁMITE CONSTITUCIONAL

A fines de 2015, el proyecto comenzó su estudio a la Comisión de Agricultura, Silvicultura y Desarrollo

Rural. En esta instancia participaron 34 actores, entre ellos, seis grupos de interés (85%) a través,
principalmente, de las Corporaciones Individuales (50%), representadas por OUAs y empresas del agro;
y las asociaciones empresariales (20,6%), de los sectores agrícola, hidroeléctrico y sanitario. De esta
forma, a diferencia del proceso de reforma anterior, las empresas hidroeléctricas y sanitarias se ven
representadas a través de asociaciones (Asociación Chilena de Pequeñas y Medianas Centrales
Hidroeléctricas (APEMEC), Asociación Gremial de Pequeños y Medianos Generadores (GPM) y
Asociación de Empresas de Servicios Sanitarios (ANDESS)), mientras que las agrícolas no sólo están
representadas a nivel nacional por la SNA, sino que también a través de asociaciones gremiales locales
o regionales.
Del sector público (14,7%) participaron la DGA, el Ministerio de Agricultura y su organismo dependiente,
la Comisión Nacional de Riego; y el Ministerio del Interior y Seguridad Pública, a través del Delegado
Presidencial para los Recursos Hídricos26. La aparición de este nuevo actor en el subsistema se puede

26“Que los nuevos desafíos en materia de recursos hídricos hacen necesario revisar la institucionalidad, políticas, programas y
medidas vinculadas a la promoción, gestión y administración del mismo, habida consideración de su carácter de bien nacional de uso
público” (Decreto 899, 2014, considerando 1); y “El Delegado Presidencial tendrá por tarea asesorar a la Presidenta de la República
31
entender como un intento de reorientar la imagen de la política, que ya no estaría definida sólo desde el
MOP, sino que. a través de una visión más integral de las problemáticas de los recursos hídricos,
principalmente relacionadas con el prolongado episodio de sequía que ya impactaba durante un par de
años.
Dada la temática abordada por esta Comisión, a nivel ministerial el Ministerio de Agricultura tomó el
protagonismo, dejando al MOP representado a través de la DGA. Mientras, desde el sector privado,
actores del mundo agrícola, a través de asociaciones empresariales y corporaciones individuales,
alcanzaron la mayor participación, mientras que las ONGs alcanzaron la menor participación en este
trámite. También es relevante la presencia del sector hidroeléctrico, dado los constantes y crecientes
conflictos (Bauer, 2015b) entre ambos rubros por la utilización de las reservas de agua en la zona
cordillerana almacenadas en represas para ambos fines.
A mediados de 2016, comenzó el estudio en la Comisión de Hacienda, donde participaron solo 17 actores.
Disminuyó la participación de grupos de interés (58,8%), que se clasificaron en cuatro tipos, de los cuales
tres dominaron el debate (todos con 17,6% de participación): ONGs (Federación Nacional de Agua Potable
Rural (FENAPRU), Chile Sustentable, Observatorio Parlamentario Ciudadano (OPC) y The Nature
Conservancy), asociaciones empresariales (Consejo Minero, SNA y Generadoras de Chile A.G.) y
corporaciones individuales, principalmente de regantes. Los actores presentes, como FENAPRU, Chile
Sustentable, OPC, Consejo Minero y SNA, corresponden a algunos de los grupos de interés más estable
en el proceso, lo que podría indicar algún grado de dominio dentro de la red. Los actores públicos
participantes (41,2%) también representaban a los sectores agrícola y de energía, además de la DGA.

5.1.2.2 Segundo Trámite Constitucional – Senado

A fines de 2016 el proyecto fue aprobado en general y particular en la Cámara, pasando a su 2° Trámite
Constitucional en el Senado, donde se estudió en dos comisiones (Figura 6). En las comisiones de esta
Cámara participaron 139 actores, 25,2% institucionales y 74,8% grupos de interés.

en asuntos y materias relativos a la situación de sequía y a la gestión eficiente de los recursos hídricos; en la formulación de medidas
y programas para enfrentar la sequía; así como en la coordinación de las políticas y acciones de los diversos órganos de la
Administración del Estado competentes, y en la elaboración de planes, programas, acciones y medidas que deben implementarse en
la materia.” (Decreto 899, 2014, artículo 2°).
32
 50,0%
40,0% 33,3% 33,7%
30,0% 21,7% 22,4%
17,3% 16,7%
20,0% 13,3% 15,3%

10,0% 5,0% 6,7%

1,7% 1,0% 2,0% 2,0% 1,7% 3,1% 3,1%
0,0%
Grupo Coalición Fundación Sindicato Asociación Corporación Lobby o Think Tank o
ciudadano, Específica empresarial Individual empresa de Instituto de
ideológico u por Tema y comercial consultoría Investigación
orientado a (orientadas
la causa al sector)
(ONG)
Institucional Organización No Gubernamental Organización Organización Otros
Sindical de Negocios

CERH 2017 CAGR 2019

FUENTE: ELABORACIÓN PROPIA

FIGURA 6. CLASIFICACIÓN DE ACTORES QUE PARTICIPARON EN LAS COMISIONES DE RECURSOS HÍDRICOS,
DESERTIFICACIÓN Y SEQUÍA (CRH) Y DE AGRICULTURA (CAGR) DEL SENADO EN EL SEGUNDO TRÁMITE
CONSTITUCIONAL

En primera instancia se estudió en la Comisión Especial Recursos Hídricos, Desertificación y Sequía, que
emitió su primer informe en 2017. Durante la discusión aumentó significativamente el número de actores,
alcanzando los 61, pertenecientes a siete tipos de grupos, igual que en su homóloga de la C. de Diputado.
El sector privado (77%) dominó a través de las Corporaciones Individuales (32,8%), casi totalmente
consistentes en OUAs, algunas de las que ya habían participado, como la Confederación de Canalistas
de Chile; las asociaciones comerciales (16,4%), entre quienes nuevamente están la SNA, el Consejo
Minero, GMP, ANDESS, Generadoras de Chile A.G. y las Sociedades Agrícolas del Biobio y del Norte; y
ONGs (13,1%), de movimientos ambientalistas, indígenas y campesinos, entre ellas, algunas con
presencia previa, como FENAPRU, Chile Sustentable, Consejo Regional Campesino (Coquimbo),
Movimiento de Defensa por el acceso al Agua, la Tierra y la Protección del Medio Ambiente (MODATIMA)
y OPC.
La Comisión de Agricultura del Senado continuó con el estudio durante 2 años (fines de 2017 y principios
de 2020), en parte por la presentación de una nueva indicación por el nuevo gobierno de S. Piñera; y por
la alta participación en las sesiones, alcanzado los 99 actores, siendo la comisión con más tipos de grupos
(9). De ellos, el 61,6% no había participado anteriormente27 (correspondientes al 37,7% del total de actores

27Por tipo de grupo, los nuevos actores corresponden a: 34% corporaciones individuales (OUAs y empresas agrícolas), 30% ONGs,
15% asociaciones empresariales (asociaciones agrícolas), 13% instituciones públicas, 5% lobby y 3% org. sindicales.
33
participantes en este proceso). La mayoría de ellos pertenecían al sector agrícola – acorde a la temática
de la comisión- y a Comités de APR y pueblos originarios (ONGs).
Siguiendo la tendencia de las anteriores comisiones, los grupos de interés fueron los más representados
(81,8%) destacando las Corporaciones Individuales (33,3%), principalmente OUAs; ONGs (22,2%),
especialmente ambientalistas; y las asociaciones empresariales (15,2%), principalmente del Agro.
Hasta junio de 2020, la Comisión de Constitución, Legislación, Justicia y Reglamento del Senado se
encontraba estudiando la iniciativa, pero sólo con la participación de actores públicos (MOP y DGA) y
expertos, de forma telemática, producto de las medidas especiales debido a la situación de pandemia.

23 144
(57,5%)
17 (89,4%)

A. TOTAL DE ACTORES

8 22 15 122
7 10
(53,3%) (75,9%) (60%) (92,4%)

B. ACTORES INSTITUCIONALES C. ACTORES GRUPOS DE INTERÉS

FUENTE: ELABORACIÓN PROPIA
FIGURA 7. CANTIDAD DE ACTORES PARTICIPANTES EN: SÓLO LA PRIMERA REFORMA (NARANJA), SOLO LA SEGUNDA
REFORMA (GRIS) Y EN AMBAS (INTERSECCIÓN)

En comparación con el proceso legislativo de la reforma de 2005, de los 40 actores identificados, 17 de

ellos se repiten en el actual proceso (Figura 7.a), mientras que el 57,5% de ellos está ausente. De los
actores institucionales (Figura 7.b), siete se repiten en el debate (20,7%): MOP, DGA, Ministerio de
Agricultura, Ministerio de Hacienda, Ministerio del Medio Ambiente28 (ex CONAMA) y Ministerio de

28Creado mediante la Ley N°20.417 de 2010, reemplazó en sus funciones a la Comisión Nacional de Medio Ambiente
(CONAMA)
34
Energía29 (anteriormente, CNE), además del Congreso; ocho no han participado en la discusión del nuevo
proyecto30; mientras que 22 son nuevos (75,9% de los participantes en el proceso actual). Entre ellos, se
incorporaron organismos del nivel municipal y nuevos Ministerios. También, el Comité Técnico sobre
Recursos Hídricos, Desertificación y Sequía31, invitado a asesorar de forma permanente a las Comisiones
de Recursos Hídricos de ambas cámaras. Es destacable la participación del Instituto Nacional de
Derechos Humanos (INDH) y de la Corporación Nacional de Desarrollo Indígena. Todos ellos dan cuenta
de la ampliación del debate hacia otros subsistemas, y la posible entrada de ideas distintas sobre el
paradigma que debería dominar la política.
Dentro de los grupos de interés (Figura 7.c), el 60% de los participantes en la 1° reforma no han participado
en el actual proceso, destacando la ausencia de asociaciones de negocios paraguas (SOFOFA y CPC).
Mientras, 10 se repiten: SNA, SONAMI, Confederación de Canalistas de Chile, seis OUAs y LyD, varios
de ellos con un rol relevante en el proceso anterior. De los grupos de interés presentes en la 2° reforma,
el 92,4% son nuevos actores en la red, la mayoría de ellos corporaciones individuales (37,7%), ONGs
(29,5%) y asociaciones comerciales sectoriales (17,2%). Estos subgrupos son los dominantes en ambos
procesos legislativos (con la excepción de las ONGs, prácticamente ausentes en la 1° reforma), junto con
los actores institucionales (Figura 8).
En el 2° proceso legislativo el subgrupo ONGs pasó de representar el 2,5% al 22,4%, aumentando de 1 a
36 actores (+3500%), entre los que se identifican actores ligados a movimientos socio-ambientales e
indígenas. Las asociaciones sectoriales aumentaron a 23 (+1000%), pasando del 5% al 14,3% del total.
Todas ellas pertenecen a los sectores agrícola, minero, sanitario e hidroeléctrico. Por su parte, las
corporaciones individuales aumentaron a 53 (+230%), y continúa siendo el tipo de grupo más
representado, principalmente por OUAs, a pesar de disminuir del 40% al 32,9% de los actores totales.
Respecto a los otros grupos de interés, en comparación con la anterior reforma, el 100% de los actores
de las categorías de Asociación Profesional, Organización No Gubernamental, Organización Sindical, y

29 Creado mediante la Ley N°20.402 de 2010, asumiendo las funciones de la CNE, que quedó bajo su dependencia.
30 Equivalen al 53,3% de los actores públicos participantes en la 1° reforma: cuatro organismos dependientes del MOP:
Subsecretaría de Obras Hidráulicas, Subsecretaría de Obras Públicas, Superintendencia de Servicios Sanitarios y Dirección
de Vialidad; tres ministerios: de Economía, de Justicia y de Trasporte y Telecomunicaciones; y el Servicio Nacional de Turismo.
31 Fue convocado por el Programa sobre Desertificación del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo y la Unión

Europea (PNUD-UE), la Oficina de Coordinación Regional para América Latina y el Caribe de la Convención de Naciones
Unidas de Lucha contra la Desertificación (UNCCD), la Corporación Nacional Forestal (CONAF), como punto focal de la UNCCD
para Chile, y la entonces presidenta de la Comisión de Recursos Hídricos de la C. de Diputados, Adriana Muñoz. Su Comité
ampliado está integrado por más de 80 representantes de instituciones gubernamentales, sector privado, ONGs y académicos.
(Comité Técnico sobre Recursos Hídricos, Desertificación y Sequía, 2015)
35
del subgrupo Lobby son nuevos actores en el debate, además del 75% de los Think Tank. Sin embargo,
en conjunto solo representan el 12,4% de los actores.

50,0%
40,0%
40,0% 37,5%
32,9%
30,0%
22,4%
18,0%
20,0% 14,3% 15,0%
12,4%
10,0% 5,0%
2,5%
0,0%
Institucional Grupo ciudadano, Asociación Corporación Individual Otros subgrupos
ideológico u orientado empresarial y
a la causa (ONG) comercial (orientadas
al sector)

1° Reforma 2° Reforma

FUENTE: ELABORACIÓN PROPIA

FIGURA 8. PARTICIPACIÓN (%) DE LOS SUBGRUPOS DOMINANTES EN LAS DISCUSIONES DEL 1° Y 2° PROYECTO DE
REFORMA AL CA81

Respecto a la clasificación utilizada, en ambas reformas están presentes actores de las cinco categorías
de grupos de interés. Sin embargo, los subgrupos participantes en ambos procesos han variado,
aumentando de seis a ocho tipos, con una media de subgrupos participantes que también aumentó de
3,25 a 6,4 por comisión.

100,0%
80,0%
62,5%
60,0% 82,0%
40,0%
20,0% 37,5%
18,0%
0,0%
1° Reforma 2° Reforma

Institucionales Grupos de Interés

FUENTE: ELABORACIÓN PROPIA

FIGURA 9. PARTICIPACIÓN (%) DE ACTORES INSTITUCIONALES Y GRUPOS DE INTERÉS EN LAS DISCUSIONES DEL 1° Y 2°
PROYECTO DE REFORMA AL CA81

De forma global (Figura 9), se observa un aumento de los grupos de interés participantes en la 2° reforma
(+532%), alcanzando el 82,0% del total, en desmedro de los actores gubernamentales, que pasan del
37,5% al 18,0%, aunque también aumentan en número (+193%). Al igual que en el proceso legislativo

36
anterior, la DGA sigue siendo el principal actor sectorial, presente en todas las Comisiones. El MOP y el
Ministerio de Agricultura le secundan (67%), seguidos del Ministerio del Interior y Seguridad Pública, a
través del Delegado Presidencial para las Recursos Hídricos, y el Ministerio Secretaría General de la
Presidencia (SEGPRES) (50%).
Los actores con mayor presencia en el actual proceso legislativo también pertenecen a los subgrupos
dominantes (Tabla 6). La SNA y la Confederación de Canalistas de Chile son los únicos con una alta
participación en ambos procesos. Tres ONGs han logrado insertarse de forma estable en la red, con
presencia en más del 50% de las comisiones. Mientras, las Juntas de Vigilancia han participado durante
toda la tramitación, a diferencia del proyecto anterior, donde estuvieron presentes principalmente en su
inicio, siendo representadas mayormente por la Confederación de Canalistas.
TABLA 6. GRUPOS DE INTERÉS CON MAYOR PARTICIPACIÓN EN LAS COMISIONES DEL CONGRESO EN LA 2° REFORMA AL
CA81
CATEGORÍAS Y GRUPOS DE INTERÉS PARTICIPACIÓN (%)
ASOCIACIÓN EMPRESARIAL Y COMERCIAL (ORIENTADA AL SECTOR)
Consejo Minero 83,3
Sociedad Nacional De Agricultura (SNA) 66,7
Asociación Gremial De Pequeños Y Medianos Generadores (GMP) 50,0
Sociedad Agrícola del Norte A.G. 50,0
COALICIÓN ESPECÍFICA POR TEMA O ÁREA PROBLEMÁTICA
Federación Nacional De Agua Potable Rural (FENAPRU) 83,3
GRUPO CIUDADANO, IDEOLÓGICO U ORIENTADO A LA CAUSA (ONG)
Chile Sustentable 66,7
Movimiento de Defensa por el Acceso al Agua, la Tierra y la 50,0
Protección del Medio Ambiente (MODATIMA)
Observatorio Parlamentario 50,0
CORPORACIÓN INDIVIDUAL
Confederación de Canalistas de Chile 83,3
Junta de Vigilancia del Río Aconcagua III Sección 66,7
Junta de Vigilancia del Río Diguillín 50,0
Junta de Vigilancia del Río Longaví 50,0
Junta de Vigilancia del Río Maule 50,0
Junta de Vigilancia Río Illapel y sus Afluentes 50,0
Junta de Vigilancia Río Tinguiririca 50,0
FUENTE: ELABORACIÓN PROPIA A PARTIR DE DATOS OFICIALES CONSULTADOS EN EL SITIO WEB DE LA CÁMARA DE DIPUTADOS
(WWW.CAMARA.CL) Y DEL SENADO (WWW.SENADO.CL)

37
Respecto a las comisiones, a diferencia del primer proyecto, la actual iniciativa no ha sido revisada en las
Comisiones de Obras Públicas. En cambio, se han creado las Comisiones de Recursos Hídricos y
Desertificación, que han iniciado su estudio en ambos trámites constitucionales, y ha pasado por las
Comisiones de Agricultura de ambas cámaras. Esto daría cuenta de la búsqueda de cambios, a lo menos,
en los objetivos de la política a través de esta reforma, dado el contexto de crisis hídrica que sufren con
mayor impacto los sectores rurales, especialmente el sector agrícola, que ha llevado a que, hasta inicios
de agosto de 2020, hayan vigentes 19 decretos de escasez hídrica32, entre las regiones de Coquimbo y el
Maule (DGA, 2020), y 102 comunas (30%) declaradas bajo emergencia agrícola por déficit hídrico33 entre
las regiones de Atacama y Ñuble (Ministerio de Agricultura, 2020).
Estos resultados indican que la red política se ha modificado sustancialmente entre ambos procesos, y
sólo un grupo reducido se ha mantenido en ella, principalmente organizaciones de negocios y OUAs,
además de actores institucionales, como el MOP, la DGA y el Ministerio de Agricultura. A pesar de que
las asociaciones empresariales representan un bajo número respecto al total de actores, su presencia da
cuenta de la acción colectiva de los sectores productivos usuarios del agua, quienes poseen una mayor
capacidad organizativa que les permite una mejor defensa de sus intereses y, potencialmente, una ventaja
negociadora respecto a otros actores o grupos de interés.
Los actores emergentes en la 2° reforma se relacionan con factores contingentes, por ejemplo,
megasequía, cambio climático y conflictos entre usuarios, que intentan poner la atención sobre otras
formas de definir el problema del agua y los objetivos de la política. Corresponden a actores ligados a
usos no productivos del agua, como agua potable en zonas rurales, derechos de comunidades indígenas
o usos ambientales, tanto desde el ámbito público como privado. Se han hecho parte de la discusión
principalmente en la Comisión de Agricultura del Senado, que amplió significativamente la red política a
nuevos actores, algunos de los que han logrado un mejor posicionamiento en ella a través de su
participación más constante y estable en las comisiones. Su entrada indica que la red se ha transformado
a una más pluralista, sin embargo, el gran número de actores de la sociedad civil que representan sus
intereses de forma particular, y no de forma colaborativa, como la industria y la agricultura, muestra un

32 Son dictados por el MOP para “proveer determinadas herramientas a usuarios del agua y a la población en general para
reducir al mínimo los daños derivados de la sequía. Da atribuciones a la DGA para establecer criterios y delimitaciones para
las autorizaciones de extracción de aguas” (DGA, 2020)
33 Declarada por resolución del Ministerio de Agricultura, es un instrumento para destinar recursos del presupuesto anual a

partidas para financiar medidas en apoyo de zonas con baja disponibilidad hídrica, como entrega de forraje para ganado, a
solicitud de la Intendencia Regional (Ministerio de Agricultura, 2020).
38
actuar más débil dentro del subsistema, que permite que este siga dominado por los intereses económicos
e industriales de la 1° reforma.

5.2 Reforma Constitucional

Como se ha señalado, no sólo el CA81 determina la política hídrica, sino que también la CP80. Entre el
2005 y el 2020 se contabilizaron 56 mociones parlamentarias34 relacionadas con los recursos hídricos,
entre ellas, 21 reformas constitucionales. Debido a la cantidad de proyectos, en 2014 en el Senado se
creó la Comisión Especial de Recursos Hídricos, Desertificación y Sequía para estudiar 16 iniciativas
relativas al establecimiento del agua como bien nacional de uso público y de reformas al CA81, y
sistematizar su tramitación (Senado, 2014).
Nueve mociones fueron refundidas en un único proyecto35 de reforma constitucional sobre dominio y uso
de las aguas, el que modificaba el numeral 23° del Art. 19 de la CP80, y tenía entre sus objetivos
“Consagrar constitucionalmente el carácter de las aguas, en cualquiera de sus estados, como bienes
nacionales de uso público”, y su otorgamiento a través de concesiones temporales; y “Garantizar la
priorización de los usos del agua y el resguardo de los usos comunitarios ancestrales y la mantención de
un caudal ecológico”, a través de reservas de agua y limitaciones al ejercicio de los DAA (Comisión
Especial sobre Recursos Hídricos, Desertificación y Sequía, 2016).
En las 14 sesiones de la Comisión Especial entre 2014 y 2016 se invitó a un total de 37 actores. De estos,
13 del sector público (35,1%), entre los que destacan con la mayor participación (86%) la SEGPRES y el
Ministerio del Interior y Seguridad Pública, a través del Delegado Presidencial para los Recursos Hídricos
y sus asesores, lo que da cuenta de la importancia para el gobierno de turno (M. Bachelet) de llevar
adelante la iniciativa. Les secundan la DGA y el Ministerio de Agricultura (71% ambos), actores estables
en la red, y el Comité Técnico sobre Recursos Hídricos, Desertificación y Sequía (64,3% de las sesiones).
Del sector privado se identificaron 19 actores (24,3%): ONGs (47,4% de las sesiones), Think Thanks
(31,6%) y OUAs (21,1%), todos con una baja participación, en promedio en 2 o 3 sesiones. Además,
participaron en una sesión cinco académicos o expertos en temas de Derecho de Aguas y Constitucional
(Figura 10). La mayoría de estos actores también participaron del debate de la 2° reforma al CA81.

34 Corresponden a iniciativas legislativas presentadas por los parlamentarios, tanto en la Cámara de Diputados como en el
Senado. En este caso, correspondieron a proyectos de ley (35) y reformas constitucionales (21).
35 Boletines N° 6.124-09 (2008), 6.141-09 (2008), 6.254-09 (2008), 6.697-07 (2009), 7.108-07 (2010), 8.355-07 (2012), 9.321-

12 (2014), 10.496-07 (2016) y 10.497-07 (2016).

39
 40,0% 35,1%

30,0% 24,3%
20,0% 16,2%
13,5%
10,8%
10,0%

0,0%
Grupo ciudadano, Corporación Think Tank o
ideológico u Individual Instituto de
orientado a la causa Investigación
(ONG)
Expertos Institucional Organización No Otros
Gubernamental

FUENTE: ELABORACIÓN PROPIA

FIGURA 10. CLASIFICACIÓN DE ACTORES QUE PARTICIPARON EN LAS SESIONES DE LA COMISIÓN ESPECIAL SOBRE
RECURSOS HÍDRICOS, DESERTIFICACIÓN Y SEQUÍA RESPECTO A LA REFORMA CONSTITUCIONAL

Por la mayor participación de actores del sector público y centros de investigación y académicos, se
deduce que el debate se enfocó en aspectos técnicos y legales, pero considerando la opinión,
especialmente, de la sociedad civil, especialmente del mundo campesino y ambientalistas, y OUAs, no así
de las organizaciones de negocios, que estuvieron ausentes en las sesiones.

Finalmente, el proyecto refundido, que fue aprobado por la Comisión Especial, fue rechazado36 en la Sala
por los Senadores en Primer Trámite Constitucional el 7 de enero de 2020.

5.3 Tipología de red política

Utilizando la información reunida respecto a los actores del subsistema en la denominadas 1° y 2°
Reforma, se analizaron las dimensiones propuestas por Rhodes y Marsh (1992), como se presenta en la
Tabla 7, para establecer a cual tipología se aproxima la red en cada periodo.
A partir de estos resultados se puede establecer que el tipo de red existente en la discusión que se llevó
a cabo durante el primer proceso legislativo (1992-2005) se asemeja a una Comunidad Política, con un
número limitado de actores, con recursos similares, acceso más estable a la discusión y que, en general,
compartían los alcances de la reforma (especialmente entre los grupos de interés empresariales y las
OUAs), lo que se vio reflejado en el resultado final del proceso, que no modificó sustancialmente el CA81.

36El proyecto requería un quorum especial de dos tercios de los parlamentarios en ejercicio, de acuerdo al Art. 127 de la CP80.
Fue rechazado por 24 votos a favor (requería 29) y 12 en contra, con los votos de la oposición parlamentaria al Gobierno de
Bachelet (socialista) (Senado, 2020).
40
 TABLA 7. ANÁLISIS DE LAS DIMENSIONES DE LA TIPOLOGÍA DE RHODES Y MARSH (1992) PARA LOS DOS PERIODOS
ANALIZADOS
DIMENSIÓN PRE-REFORMA 2005
Limitados (40), principalmente ligados a
sectores económicos (minería, agricultura,
MIEMBROS
hidroelectricidad), OUAs y organismos
gubernamentales.
Participación más constante de los actores
durante la discusión, quienes en su mayoría
abogaban por minimizar las reformas al CA81 y
INTEGRACIÓN mantener el statu quo, principalmente el
derecho de propiedad privada y el rol del
mercado. Rol relevante de organizaciones
empresariales.
Participación de organizaciones e instituciones
públicas de rango y recursos similares,
RECURSOS
especialmente representantes de sectores
comerciales y OUAs a nivel nacional.
DISTRIBUCIÓN Equitativa. Organizaciones de rangos, recursos
DEL PODER y acceso similares.
POST-REFORMA 2005
Amplio (161). Ingreso de nuevos actores de la
sociedad civil, especialmente ligados a causas
en torno a problemáticas socioambientales.
Algunos de los actores participan puntualmente
en la discusión, mientras que otros tienen un rol
más estable. Se manifiesta mayor diversidad de
posturas en torno al alcance de la reforma,
especialmente en torno al carácter de bien
nacional de uso público de las aguas y el rol del
mercado.
Actores con acceso a recursos variables, desde
organizaciones de negocios con gran poder
económico y staff de asesores, hasta ONGs de
ámbito local no organizadas entre sí.
Desigual, por las características de distribución
de recursos y acceso variable a la discusión.
FUENTE: ELABORACIÓN PROPIA

Por el contrario, la red se ha visto transformada en la discusión actual, especialmente con la incorporación
de ONGs que no tuvieron participación en la discusión anterior, y que, en general, representan posturas
distintas a la de los actores que estaban desde el periodo anterior, especialmente respecto a la función
ambiental y social del agua, que han ido adquiriendo especial atención producto de la situación hídrica.
La ampliación de la red, tanto en número como en las características de los actores que la integran, la
acercan a la definición de red en torno a problemas.
En ambos casos se observa un dominio de la agricultura y otros sectores productivos que representan a
grandes usuarios del agua (minería, empresas sanitarias, hidroelectricidad), quienes actúan de forma más
coordinada en la defensa de sus intereses, a diferencia de los grupos de interés de la sociedad civil que,
a pesar de estar en gran número, actúan dentro de la red de forma dispersa.

6 Dinámica de cambio: Continuidad y cambio incremental en la Política Hídrica Chilena

6.1 Historia Legislativa
Como se señaló en la sección 4.2, el CA81 nació como respuesta al CA67, que aumentó el control estatal
sobre la propiedad de las aguas. Esto generó gran incertidumbre entre los antiguos titulares de derechos,
especialmente agricultores, por lo que, durante la dictadura militar, y en línea con las políticas
macroeconómicas neoliberales instauradas, se estableció un modelo de gestión de las aguas con un fuerte
enfoque productivo y restringida regulación del Estado.
41
Luego del retorno a la democracia en 1990, y sumado a factores del contexto internacional, como la
aprobación de la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo y del Programa 21 en la
Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo de 1992, que promovieron
a nivel global el desarrollo sostenible, y los Principios de Dublín sobre el agua y el desarrollo sostenible
(1992), el nuevo gobierno de Concertación, a través de la DGA, presentó una ambiciosa modificación al
CA81 para corregir las deficiencias detectadas desde su implementación. Así lo señaló el presidente
Patricio Aylwin al presentar la iniciativa legislativa ante la Cámara de Diputados en 1992:
“La actual legislación adolece de excesiva permisividad y pasividad frente a la administración
y a la conservación de este recurso escaso y finito… La acumulación de derechos de aguas en
forma desmesurada, sin que exista un uso actual o futuro previsible, sino únicamente la
posibilidad de lucrar con ellos, no obstante (sic) su obtención original gratuita, constituye el
germen de dificultades muy graves para el desarrollo futuro del país.” (BCN, s.a.a)
Las modificaciones propuestas en la iniciativa (Tabla 8) tenían como objetivo sentar las bases para una
política de aguas “fundamentada en la equidad y eficiencia, cuyos propósitos están constituidos,
básicamente, por el desarrollo máximo y aprovechamiento racional de nuestros recursos de aguas,
por su conservación y protección” (BCN, s.a.a), a través de la implementación de una gestión integrada
de cuencas, la caducidad de DAA no usados, y de normas de acuerdo a las características geográficas
locales, especialmente en la zona norte del país, entre otras.
La fuerte oposición al proyecto, tanto en el Congreso como desde sectores productivos, lograron que
durante el gobierno del también concertacionista (DC) de Eduardo Frei, se presentara una indicación
sustitutiva, cuyas modificaciones constituían:
“…reformas necesarias y urgentes, sobre las cuales existe un amplio consenso…
constituyen un primer paso en la reforma de la legislación de aguas, para abordar en un futuro
próximo otras materias sobre las cuales es necesario realizar mayores y mejores estudios y una
maduración más profunda de las alternativas de solución posibles” (BCN, s.a.a)
Es decir, las nuevas modificaciones (Tabla 8), mucho menos ambiciosas que las de la propuesta original,
no buscaban generar cambios sustanciales al CA81, sino que se centraron en la implementación de
nuevos instrumentos económicos para su gestión e incorporar aspectos mínimos de protección ambiental,
sin introducir cambios en el enfoque economicista de la política de aguas, manteniendo los DAA privados
y perpetuos, y la limitada intervención estatal.

42
 TABLA 8. COMPARACIÓN DE MODIFICACIONES PROPUESTAS AL CA81 DURANTE LA REFORMA 2005
MENSAJE PRESIDENCIAL 1992
Disponibilidad de aguas, en cantidad y calidad
apropiadas, para responder a los requerimientos
OBJETIVOS de su desarrollo económico y social, en un
proceso que signifique, además, respeto al medio
ambiente y a la calidad de vida.
Normas sobre recuperación de la condición de
bien nacional de uso público del agua, la
justificación de su necesidad y su uso obligatorio
(concesiones temporales y caducidad en 5 años).
Normas sobre conservación y protección de las
aguas y cauces (caudal ecológico mínimo,
vigilancia de cauces y red de monitorio por la
DGA).
INDICACIÓN SUSTITUTIVA 1996
Seguridad jurídica y disposiciones legales
justas que garanticen, al mismo tiempo, la
utilización racional y conservación del agua.
Establecimiento del pago de una patente por la
no utilización de las aguas.
Facultades de la autoridad para la concesión
de nuevos DAA (justificación del caudal
solicitado).
Normas sobre conservación y protección de las
aguas y cauces (caudal ecológico mínimo,
vigilancia de cauces y red de monitorio por la
DGA).

MECANISMOS Normas sobre administración integrada de

Consideración de la interacción de las aguas
PROPUESTOS cuencas y perfeccionamiento de OUAs
superficiales y subterráneas en el otorgamiento
(Corporaciones Administradoras de Cuencas
de DAA.
Hidrográficas).
Normas que permiten perfeccionar el
procedimiento de regularización contenido en el
Normas relacionadas con aspectos regionales artículo 1° transitorio del CA81 y que
(zona desértica y zona austral). establecen obligaciones a los Conservadores
de Bienes Raíces del país, en relación con el
Catastro Público de Aguas.
Extensión de la personalidad jurídica a las
comunidades de aguas.
AGENTES Dirección General de Aguas Dirección General de Aguas
FUENTE: ELABORACIÓN PROPIA A PARTIR DE BCN (S.A.A)

La discusión en el Congreso se centró fuertemente en la definición legal de los DAA, por ser el tema más
controvertido y que más oposición despertó desde grupos de interés económicos, liderados por la
agroindustria y la minería. Después de 13 años de insistencia desde los gobiernos de la Concertación en
la reforma, y resistencia de la oposición parlamentaria, las modificaciones más relevantes fueron el
establecimiento de la Patente por No Uso como desincentivo a la acumulación de DAA, especialmente no
consuntivos desde el sector hidroeléctrico; y el establecimiento de un caudal ecológico mínimo para los
nuevos DAA solicitados. Otros aspectos relevantes para una política hídrica, como la gestión de cuencas
o aspectos medioambientales, como calidad de las aguas, no fueron parte importante del debate ni del
resultado. Tampoco se realizaron cambios en el contexto institucional. La reforma perdió su alcance inicial
y los impactos esperados sobre la gestión de las aguas.

43
De acuerdo con la tipología de Peter Hall (1993), los cambios logrados en la política hídrica a través de
esta reforma son de 2° nivel, al introducir nuevos instrumentos (patente por no uso y el caudal ecológico
mínimo), para salvar aspectos deficientes del CA81 sobre los que existió amplio acuerdo. Este
corresponde a un cambio gradual que no modificó los objetivos ni el paradigma de la política, favoreciendo
una dinámica de continuidad elevada, con impactos limitados sobre el modelo de gestión de las aguas.
El actual proceso de reforma, iniciado por moción parlamentaria en 2011 (boletín N° 7543-12), y luego
patrocinado por el gobierno concertacionista de la socialista Michelle Bachelet en 2014, quien además
presentó uno de los proyectos de reforma constitucional para resguardar el estatus del agua como bien
nacional de uso público37, también ha sufrido un largo proceso de discusión en el Congreso, varias
indicaciones que han modificado de forma importante el proyecto original, y puesto el foco del debate en
la propiedad de los DAA, como principal punto de desacuerdo, he impulsado una fuerte campaña
contrarreforma desde la agricultura, y reclamos de inconstitucionalidad desde la oposición política.
La moción señalaba que las políticas centradas en la lógica del mercado que rigen a los recursos naturales
en Chile y el modelo de (re)asignación de las aguas, han tenido como consecuencia el aumento de
conflictos por el agua, problemas de acceso y abastecimiento, escasez hídrica, sobre-otorgamiento de
DAA, abastecimiento primario sin seguridad jurídica, degradación ambiental e información limitada sobre
los recursos hídricos, entre otros (Accorsi O. et al, 2011). Además, establecía que:
“La gestión del agua no debe restringirse a su condición de bien económico e insumo
productivo, sino ser protegida y administrada como un bien esencial para la sobrevivencia
humana, de las demás especies y de los ecosistemas; además de un bien intangible para la cultura,
la calidad de vida y el desarrollo social... requiere una mirada integral de este recurso natural
como parte del espacio ambiental en que se desarrollan la sociedad humana y los ecosistemas.
Esto constituye la base para las políticas públicas de asignación, utilización y gestión
sustentable del agua en el tiempo.” (Accorsi O. et al, 2011)
Posteriormente, el mensaje de M. Bachelet que presentaba la indicación sustitutiva señalaba que “la
regulación de los recursos hídricos requiere de un cambio que intensifique el régimen público de las
aguas, reforzando las facultades de la Administración en la constitución y limitación de los derechos de

37El detalle de las iniciativas legislativas presentadas tanto de reforma al CA81 como a la CP80 respecto al derecho de
propiedad sobre los DAA, y otras relativas a los recursos hídricos, se encuentran en Anexos 9.5 y 9.6.
44
aprovechamiento; y dando cabida, protegiendo y priorizando los usos de la función de subsistencia.”
(Bachelet, 2014).
Esta indicación se presentó en el contexto del ingreso de Chile a los países de la OCDE en 2010, y luego
de su primera Evaluación de Desempeño Ambiental, que incluyó conclusiones y recomendaciones en
torno a la gestión del agua, como aumentar la protección de ecosistemas acuáticos y desarrollar un
enfoque integrado de gestión de cuencas (OCDE/CEPAL, 2005). La evaluación de 2016 (OCDE/CEPAL,
2016) recomendó adoptar un enfoque basado en los riesgos y el establecimiento de usos esenciales con
alta prioridad, además de apoyar las modificaciones propuestas en el proyecto.
Luego de aprobado en la Cámara de Diputados (2016) y en la Comisión de RRHH del Senado, en 2019,
durante su paso por la Comisión de Agricultura el nuevo gobierno de Sebastián Piñera (Renovación
Nacional, Chile Vamos) presentó una indicación sustitutiva al proyecto (Tabla 9). Esta mantenía del
anterior la priorización del consumo humano y la declaración del acceso al agua potable y saneamiento
como derecho humano. Sin embargo, se alineó con las demandas de los grupos de interés empresariales,
y la oposición política a la reforma, ahora parte del oficialismo. La propuesta más polémica del gobierno
anterior, sobre la caducidad y temporalidad de los nuevos DAA, fue modificada, manteniendo su duración
indefinida, transferibilidad y no caducidad, para “fortalecer la certeza jurídica” (Piñera, 2019). La visión del
nuevo gobierno apuntó a “un fortalecimiento de la regulación vigente con el objeto de contar con
herramientas que permitan enfrentar adecuadamente los desafíos asociados a la gestión sustentable de
los recursos hídricos, en particular de las aguas subterráneas” (Piñera, 2019).

45
 TABLA 9. COMPARACIÓN DE VERSIONES DEL PROYECTO DE 2° REFORMA (BOLETÍN 7543-12)
MOCIÓN PARLAMENTARIA 2011
Reforzar el estatus de bien nacional de
uso público de las aguas, y reconocer
sus múltiples funciones (ambiental,
escénica, paisajística, social, de
subsistencia, étnica, productiva y de
OBJETIVOS
ordenamiento territorial), estableciendo
como deber del Estado garantizar el
acceso a dichas funciones.
Establecimiento de concesiones de uso
temporal (no transables) para funciones
esenciales, que serán prioritarios a
usos competitivos.
Para usos competitivos, DAA se
MECANISMOS
otorgarán como establece el actual
PROPUESTOS
modelo, pero regidos por obligaciones
referidas a la función social del agua.
Se faculta a la DGA para limitar el
ejercicio de los DAA y constituir
reservas de agua para las funciones
señaladas.
38 Entendida como mayor certidumbre en el acceso al agua, en cantidad y calidad adecuada
INDICACIÓN SUSTITUTIVA 2014 INDICACIÓN SUSTITUTIVA 2019
(M. BACHELET) (S.PIÑERA)
1. Otorgar seguridad hídrica38 para los distintos
usos del agua (consumo humano, la producción de
bienes y servicios y la conservación del medio
ambiente).
Intensificar el régimen público de las aguas, reforzando
las facultades de la Administración en la constitución y 2. Gestionar las aguas subterráneas en forma
limitación de los derechos de aprovechamiento; y dando sustentable
cabida, protegiendo y priorizando los usos de la función
3. Dar prioridad al consumo humano por sobre
de subsistencia.
otros usos
4. Promover los usos no extractivos del agua y la
conservación
5. Mantener la certeza jurídica para los titulares de
DAA
Cambio de concepción para las nuevos DAA, pasando de
Nuevos DAA se asignan por remate, de manera
derecho perpetuo a concesión temporal por máximo 30
indefinida.
años, renovables.
La Administración podrá limitar el ejercicio de los DAA en
Perfeccionar normas para la gestión sustentable de
función del interés público, a través de las facultades de
los acuíferos.
reducirlos temporalmente o redistribuyendo las aguas.
Establecer el consumo humano y el saneamiento como
Creación de un Panel de Expertos en recursos
usos prioritarios del agua, en el otorgamiento como en la
hídricos, para mejorar la toma de decisiones.
limitación del ejercicio del DAA.
FUENTE: ELABORACIÓN PROPIA A PARTIR DE ACCORSI ET AL (2011); BACHELET, (2014) Y PIÑERA (2019)
 CONTINUACIÓN TABLA 9. COMPARACIÓN DE VERSIONES DEL PROYECTO DE 2° REFORMA (BOLETÍN 7543-12)
MOCIÓN PARLAMENTARIA 2011 INDICACIÓN SUSTITUTIVA 2014
(M. BACHELET)
El Estado podrá constituir reservas de aguas superficiales
o subterráneas, sobre las cuales se podrán otorgar
concesiones para la función de subsistencia.
Permitir, excepcionalmente, constituir nuevos DAA a los
comités de APR ante la no disponibilidad.
Prohibir el otorgamiento de DAA en Parques Nacionales y
Reservas de Región Virgen, y restringir en el caso de
otras categorías de áreas protegidas
Fortalecer las atribuciones de la DGA, permitiéndole
reducir temporalmente el ejercicio de los DAA, exigir la
instalación de sistemas de medición de caudales y niveles
freáticos, además de un sistema de transmisión de la
MECANISMOS información que se obtenga, entre otras.
PROPUESTOS
Exención al pago de la patente por no uso de las aguas a
las asociaciones de APR.
Modificar las normas relativas al remate de derechos de
aprovechamiento cuya patente no ha sido pagada.
Se les reconoce vigencia a los actuales DAA y otorgan un
plazo para su inscripción en el Registro de Propiedad de
Aguas de los CBR.
Dirección General de Aguas Dirección General de Aguas
Ministro de Obras Públicas
AGENTES
Presidente de la República
Servicio de Biodiversidad y Áreas Protegidas
FUENTE: ELABORACIÓN PROPIA A PARTIR DE ACCORSI ET AL (2011); BACHELET, (2014) Y PIÑERA (2019)
INDICACIÓN SUSTITUTIVA 2019
(S.PIÑERA)
Creación de DAA destinados a conservación,
amplían facultades de la DGA para expropiar DAA
(a valor de mercado) y constituir reservas
Elaboración de planes estratégicos de gestión de
recursos hídricos a nivel de cuencas
Aumento progresivo de la patente por no uso de
los DAA.
Agilizar trámites de constitución, modificación y
regularización de derechos de aprovechamiento de
aguas.
Se reconoce el rol de las OUAs en la gestión de
recursos hídricos (mejor gestión en épocas de
extraordinaria sequía y en la gestión sustentable de
los acuíferos)
Se crea una Comisión Interministerial de Recursos
Hídricos.
Dirección General de Aguas
Panel de Expertos en recursos hídricos
Comisión Interministerial de Recursos Hídricos
47
Finalmente, la indicación del ejecutivo no prosperó y la Comisión de Agricultura aprobó el 2020 que
los nuevos DAA se otorguen por la DGA como concesiones administrativas a 30 años, y la posibilidad
de extinción o caducidad de DAA antiguos, entre otras modificaciones (Tabla 9). Actualmente, el
proyecto se encuentra en la Comisión de Constitución del Senado para que se refiera solo a materias
relacionadas con la Constitución, por lo que las exposiciones se han limitado a expertos
constitucionalistas, no autorizando las exposiciones de otros grupos de interés. En esta instancia, la
actual Administración, a través del MOP, ha buscado revertir algunos artículos aprobados que, a su
juicio, son inconstitucionales por afectar el derecho de propiedad. Luego de su informe, el proyecto
pasaría a Sala para su votación.
Comparando los resultados de ambos procesos legislativos de reforma al CA81 (Tabla 10), se observa
que los cambios logrados son más significativos, en cantidad como alcance, que los logrados en la
reforma anterior, afectando el régimen legal de los DAA e incorporando aspectos de justicia social y
ambiental. Sin embargo, la modificación del carácter legal de los DAA a una concesión administrativa
temporal solo afectará a los nuevos DAA constituidos por la DGA, que son alrededor del 10% de las
aguas superficiales y 50% subterráneas (González, 2017), reduciendo el impacto de la reforma. Por
otra parte, el establecimiento de mecanismos de extinción y caducidad sobre DAA antiguos, podría
generar el retorno de una fracción de estos al Estado, y un mayor impacto sobre el modelo de gestión
actual. En este mismo sentido, la ampliación de la concepción del uso del agua con fines productivos
hacia una definición que considera sus múltiples usos, definiendo funciones esenciales, y la posibilidad
de limitar o suspender el ejercicio de DAA para priorizar el consumo humano, y la incorporación de
medidas para proteger ecosistemas y aguas subterráneas, representa un cambio en el nivel de
regulación estatal sobre las aguas, considerando además las condiciones de escasez hídrica que
enfrenta el país, que le otorgaría mayor margen de acción principalmente a la DGA. El establecimiento
en el Código de la elaboración de Planes en todas las cuencas, también da cuenca de la visión más
integral en este proceso legislativo, que se vio reflejado también en la mayor participación de actores,
especialmente de la sociedad civil. Estas modificaciones dan un soporte legal a algunos lineamientos
de las políticas y estrategias planteadas por los gobiernos de Bachelet y Piñera en la última década.
 TABLA 10. PRINCIPALES CAMBIOS EN EL CA81 EN AMBOS PROCESOS LEGISLATIVOS, Y TIPOLOGÍA (HALL, 1993)
REFORMA TIPO DE REFORMA 2020 TIPO DE
2005 CAMBIO (EN TRÁMITE) CAMBIO
Pago de 2° Nivel Artículo 5° “Las aguas, en cualquiera de sus estados, son 2° nivel,
patente por el Cambio gradual. bienes nacionales de uso público. En consecuencia, su cambio
no uso de los dominio y uso pertenece a todos los habitantes de la gradual.
DAA nación.”39
Acceso al agua potable y saneamiento es un Derecho
Humano esencial e irrenunciable, que debe ser garantizado
por el Estado
Nuevos Consigna los múltiples usos del agua, sobre los que Nuevos
instrumentos "siempre" prevalecerá el uso para el consumo humano, de instrumentos
para salvar subsistencia y saneamiento. para una
Caudal aspectos Nuevos DAA a partir de una concesión temporal (30 años, gestión más
ecológico deficientes del renovables), según disponibilidad de la fuente y integrada de
mínimo en CA81 sobre los sustentabilidad del acuífero. las aguas, pero
nuevos DAA que existió manteniéndose
Extinción de DAA por no uso (5 años DAA consuntivos y 10
(máximo 20% amplio acuerdo, la estabilidad
años no consuntivos)
caudal medio pero que no en la política y
cambian Constitución de reservas de aguas disponibles por el Estado el legado
anual, sin
objetivos ni para garantizar funciones de subsistencia y de preservación institucional en
mínimo)
paradigma. ecosistémica. la gestión.
Favorece la Limitación en el ejercicio de los DAA en función del interés
dinámica de público40, o por grave afectación de la fuente, priorizando
continuidad funciones esenciales.
elevada. Creación de DAA no extractivos o in situ para protección
ambiental y turismo sustentable, recreacional o deportivo,
exentos de pago de patente.
No podrán otorgarse DAA sobre glaciares ni en áreas
declaradas bajo protección oficial para la protección de la
biodiversidad. La DGA podrá establecer caudal ecológico
mínimo en estas áreas.
El interés principal será la sustentabilidad del acuífero. Se
protegen vegas, pajonales y bofedales (en la zona norte) y
humedales protegidos que sean alimentados por acuíferos.
Caducidad de DAA por no inscripción en el Registro de
Propiedad de Aguas.
Red de estaciones de control de calidad, cantidad y niveles
de las aguas tanto superficiales como subterráneas y de los
glaciares y nieves en cada cuenca hidrográfica
Planes Estratégicos de Recursos Hídricos para cada cuenca
del país.
FUENTE: ELABORACIÓN PROPIA

39 Actualmente el CA81 establece en el Art. 5° “Las aguas son bienes nacionales de uso público y se otorga a los
particulares el derecho de aprovechamiento de ellas, en conformidad a las disposiciones del presente código.” (Ley 20.017,
2005, art. 5°)
40 Se entiende por interés público “el consumo humano y el saneamiento, la preservación ecosistémica, la disponibilidad

de las aguas, la sustentabilidad acuífera y, en general, aquellas destinadas a promover un equilibrio entre eficiencia y
seguridad en los usos productivos de las aguas” (Comisión de Agricultura, 2020).

49
 TABLA 11. CAMBIOS EN LA DEFINICIÓN DEL PROBLEMA Y EL PARADIGMA DOMINANTE EN EL CA81
CA 1981
(DICTADURA MILITAR)
Falta de certeza jurídica
respecto a los DAA
DEFINICIÓN DEL
otorgados antes de la
PROBLEMA
Reforma Agraria y el CA67
PÚBLICO
(relevancia de la agricultura
y el riego).
Privatización de DAA y
establecimiento de
mercados de aguas para
REGULACIÓN una asignación eficiente del
recurso hacia usos más
productivos. Limitado rol
público
Económico (neoliberal y pro
PARADIGMA
mercado)
REFORMA 2005 REFORMA 2020
Acaparamiento y Desigualdad en el acceso al
especulación con DAA; agua, creciente escasez del
deterioro ambiental de los recurso por factores naturales
cuerpos de agua. y antrópicos, aumento de los
conflictos entre usuarios.
Corrección de falencias a Seguridad hídrica de los
través de nuevos múltiples usos del agua y de
instrumentos, manteniendo su estatus de BNUP;
la certeza jurídica de los definición de funciones
DAA y el rol del mercado en esenciales y priorización de
la (re)asignación. consumo humano. Protección
de ecosistemas
Económico (neoliberal y pro Multidimensional, pero con
mercado) fuerte legado productivista.
FUENTE: ELABORACIÓN PROPIA

En la Tabla 11 se presenta la evolución de la definición del problema, las modificaciones regulatorias

y el cambio de paradigma entre el CA81 y las reformas efectuadas. La definición del problema público
de los recursos hídricos ha evolucionado desde la falta de certeza jurídica para su uso productivo y la
adopción de un paradigma neoliberal sobre el agua, hacia una visión multidimensional del problema
como de las funciones del agua, con un Estado con mayores atribuciones para garantizar la seguridad
hídrica para la población y los ecosistemas, integrando los usos con fines económicos, sociales y
ambientales. Sin embargo, el legado del CA81 a partir de los DAA otorgados anteriormente, que
constituyen la mayoría de las aguas del país, especialmente las superficiales, provoca que este cambio
de paradigma tenga dificultades en su implementación, ya que la administración de las aguas seguirá
en manos de los dueños de los DAA. Además, una modificación sustancial del paradigma pasa
necesariamente por una reforma a la CP80. Por lo que, sólo bajo condiciones excepcionales (como
de escasez hídrica) se aplicarán las nuevas normas. Por lo tanto, de acuerdo a la tipología de Hall, a
pesar del avance en los aspectos modificados del CA81, el nivel del cambio sigue siendo gradual,
equivalente a un 2° nivel, al no existir un cambio radical en la política, sino que modificación en sus
objetivos incorporando nuevos instrumentos para la gestión más integrada de las aguas, pero
manteniéndose la estabilidad en la política y el legado institucional en la gestión. Sin embargo, se abre
una grieta en el modelo y el paradigma, que desde el Congreso encontró un apoyo transversal, lo que
da cuenta del efecto de la entrada de nuevas ideas a este escenario político.

50
Desde el enfoque neoinstitucionalista, el contexto institucional es clave en la evolución de las políticas.
Los cambios radicales introducidos en el contexto institucional y político durante la dictadura militar a
todo nivel, no se han logrado revertir a pesar de la ventana de oportunidad política que fue el retorno
a la democracia, producto, en gran medida, de las restricciones establecidas en la CP80 y la
distribución de fuerzas en el Congreso que no permiten alcanzar los quórums necesarios. Esto,
sumado al control sobre la imagen de la política desde los grupos de interés, ha permitido que los
debates se dilaten por años, a pesar de contar con mayorías simples a favor de las modificaciones. El
debate ha estado marcado por una lucha ideológica entre el rol subsidiario del Estado y la defensa del
mercado como regulador, y un Estado más fuerte en el dominio y administración de las aguas. Sin
embargo, desde la clase política ha existido poca voluntad de modificar sustancialmente el marco
normativo, a pesar de que en los últimos años se han propuesto cambios más profundos. Los
constantes giros en la orientación política de los gobiernos en los últimos 15 años (4 gobiernos),
también han dilatado la aprobación de la reforma y reducido su alcance.

6.2 Atención de la Opinión Pública: 2005- actualidad

Como se señaló en el capítulo 3.2, de acuerdo a la teoría de políticas públicas, además de los factores
institucionales, los factores exógenos, como crisis o avances científicos, impulsan cambios en las
políticas (Baumgartner & Jones, 1991; Chaqués, 2004). Los actores dominantes controlan la atención
sobre ellos para mantener la imagen de la política. Sin embargo, la entrada de nuevos actores genera
la entrada de nuevas ideas, y la atención sobre formas alternativas de definir el problema público
(Baumgartner & Jones, 1991). Si la movilización de los actores es suficientemente fuerte, el equilibrio
del subsistema puede sufrir un cambio radical. Ese cambio radical en el subsistema político, la
existencia de un nuevo paradigma y la atención creciente al problema en diversos escenarios (arenas
institucionales y arena mediática) pueden provocar un cambio radical o, dicho en otras palabras, alterar
el equilibrio que mantiene al paradigma dominante. Uno de los motores de este cambio es la atención
pública, que ayuda a priorizar los temas en la agenda (Jones & Baumgartner, 2005).
En este apartado se presentarán y analizarán datos sobre cómo ha evolucionado la atención prestada
al problema y su ingreso a la agenda pública desde tres escenarios: los medios, el Congreso y el
Ejecutivo.

51
La atención en los medios se observó a partir de la búsqueda de las palabras clave seleccionadas 41
como representativas de la política hídrica: “Agua”, “Código de Aguas” y “Derechos de Agua” (Figura
11). Entre ambos medios (El Mercurio y El Mostrador, medios de tendencia conservadora y
progresista, respectivamente) se detectaron 228 noticias entre enero de 2005 y junio de 2020, de las
que casi el 50% se detectaron a partir del 2018. Se observa que la variación porcentual de las noticias
es muy variada entre un año respecto al anterior. Sin embargo, a través de la media móvil (periodo 2
años), se detecta una leve tendencia al alza en la atención prestada por los medios, principalmente
desde 2010, lo que se pueden asociar con: la presentación de la moción parlamentaria para reformar
el CA81 (2011); la indicación sustitutiva al proyecto (2014), cuando aumentan las menciones a “Código
de Aguas”, y la aprobación del proyecto por los Diputados (2016). El aumento de la atención se
acentúa en el 2019, año en que se registraron el 30,7% de las noticias, particularmente en el mes de
septiembre (10,1%), en relación a la situación hídrica del país y al avance del proyecto en este
contexto. Hasta el mes de junio de 2020, se detectaron 26 noticias, correspondientes al 11,4% del
total, por lo que el alza en el número de noticias de 2019 se podría mantener este año.

40,0% Indicación sustitutiva

Gob. Piñera /
Porcentaje anual respecto al total de noticias

Megasequía (10 años)

Presentación Moción 30,7%
30,0% Parlamentaria
(Boletín N° 7543-12)
300% Indicación Aprobación
(2005-2020)

sustitutiva Proyecto 367%

20,0% 200% 200% Sequía
(2 años) Gob. Bachelet C. Diputados
56% 73%
33% 0%
-44% -40% -44% -21% -21% 11,4%
10,0% 8,3%
7,0% 6,1% 6,6% 6,6% -63%
5,3% 4,8%
3,9% 3,9%
0,4% 1,3% 2,2% 1,3%
0,0%
2005 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020
"Agua" "Código de Aguas" Media móvil (2 años)
"Derechos de agua" Variación porcentual anual
FUENTE: ELABORACIÓN PROPIA
FIGURA 11. ATENCIÓN PRESTADA POR LOS MEDIOS DE COMUNICACIÓN SOBRE LA POLÍTICA HÍDRICA

41Utilizando la palabra clave “política hídrica” sólo se encontró una noticia, la que además aparecía en la búsqueda con la
palabra Código de Aguas, por lo que fue descartada por no ser representativa. La palabra mercado también arrojo muy
bajos resultados, y repetidos con los otros conceptos utilizados. En las noticias que aparecieron con más de una palabra,
sólo se contabilizaron como una noticia.

52
A partir de las palabras clave se observó la repetición de temas en las noticias, denominadas “palabras
relacionadas”, de las que se identificaron hasta dos por noticia. De esta forma, a partir de las 228
noticias, se elaboró una lista de 68 palabras relacionadas. Entre ellas, las más frecuentes fueron:
“sequía” (11,0%), “reforma” (10,7%), “escasez hídrica” (9,2%) y “agua potable” (5,2%). Otras palabras
relacionadas que se identificaron en menor medida fueron “bien nacional de uso público” (3,5%),
“embalses” (3,5%), “crisis hídrica” (2,6%), “conflictos por el agua” (2,3%) y “derecho humano” (2,0%).
En la Tabla 12 se señalan las palabras relacionadas más frecuentes por palabra clave.
TABLA 12. PALABRAS RELACIONADAS MÁS FRECUENTES POR PALABRAS CLAVE
PALABRA CLAVE PALABRAS RELACIONADAS
Más frecuentes Frecuencia
AGUA Sequía Escasez hídrica Agua potable 26,6%
CÓDIGO DE AGUAS Reforma Certeza jurídica 28,6%
DERECHOS DE AGUA Reforma Hidroaysén42 45,7%

TABLA 13. CATEGORÍAS DE TEMÁTICAS A PARTIR DE PALABRAS RELACIONADAS MÁS FRECUENTES

CATEGORÍA PALABRAS RELACIONADAS
CONSUMO Consumo
Agua potable Derecho humano Acceso al agua
HUMANO humano
Consumo de
CRISIS HÍDRICA Crisis hídrica Sequía Escasez hídrica Déficit hídrico
agua
Bien nacional de Nacionalización del Recuperación del
REFORMA Reforma
uso público agua agua
Conflicto por Conflicto de
CONFLICTOS Hidroaysén Petorca43 Extracción ilegal
el agua interés
LEY DE
Ley de Glaciares
GLACIARES

42 Proyecto desarrollado por hidroAysén S.A (51% ENDESA Chile y 49% Colbún) ubicado en la región de Aysén (Patagonia
chilena), consistía en la construcción de cinco centrales hidroeléctricas en los ríos Baker y Pascua, con una potencia
instalada de 2.750 MW, y un sistema de transmisión de 2.000 kms (hidroAysén, 2009). Generó una gran movilización social
en su contra, que provocó su rechazado en 2014 por el Comité de Ministros, cuya decisión ratificó el Tribunal Ambiental
en 2017, luego de 10 años de tramitación en el Sistema de Evaluación Ambiental. Luego de su fin, las empresas
renunciaron a los DAA que utilizarían en el proyecto (Bevilacqua, 2017).
43 Conflicto por el agua en la provincia de Petorca, región de Valparaíso, que ha generado una fuerte movilización social

por la extracción, legal e ilegal, de agua con fines agrícolas para el riego intensivo de frutales de exportación (principalmente
aguacates, nogales y cítricos), agudizado por la situación de sequía de la zona, que ha provocado la falta de acceso al
agua a pequeños agricultores y para el consumo humano de miles de personas, que se abastecen con camiones aljibes.
El conflicto generó la conformación del Movimiento de Defensa del Agua, la Tierra y el Medioambiente (MODATIMA) en
2011 (Panez Pinto, Faúndez Vergara, & Mansilla Quiñones, 2017).

53
Se establecieron cinco categorías para identificar las principales temáticas abordadas desde 2005,
como se muestra en la Tabla 13. Estos temas abarcan más del 40% de las noticias en cada año
(Figura 12). El aumento de la atención a los temas hídricos tiene mayor relación con la situación hídrica
del país (categoría Crisis Hídrica). En este aspecto, la reforma propuesta ha cobrado relevancia ya
que propone instrumentos para abordar estos desafíos modificando al marco legal, que, para muchos
de los nuevos actores de la red política, es responsable de la situación de escasez hídrica y de los
problemas de acceso al agua que enfrentan especialmente los sectores rurales y campesinos a lo
largo del país, tema que también tiene una alta presencia en los medios.

100,0% 90%
83% 80%
73% 71% 72% 74%
80,0% 64% 63% 68% 66% 65%

60,0%
40% 40%
40,0%
20,0%
0%
0,0%
2005 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020

Categoría Consumo Humano Categoría Escasez Hídrica Categoría Reforma

Categoría Conflictos Ley de Glaciares

FUENTE: ELABORACIÓN PROPIA

FIGURA 12. CATEGORÍAS DE TEMÁTICAS RELACIONADAS MENCIONADAS EN LAS NOTICIAS ENTRE 2005 Y 2020, Y SU
FRECUENCIA RESPECTO AL TOTAL DE PALABRAS RELACIONADAS

La atención mediática a estos temas es un indicador de su priorización en la agenda pública a medida

que crece la relevancia pública al aumentar la gravedad de la crisis hídrica. A pesar de que los
episodios de sequía son habituales en la zona central de Chile, su actual alcance, tanto temporal como
territorial, la ha transformado en una crisis y, probablemente, en el nuevo escenario climático de gran
parte del territorio. El consumo humano y la escasez hídrica son temáticas que han redefinido el
problema del agua en Chile, y son tópicos mencionados en todas las indicaciones del actual proyecto
de reforma, muy relacionados con las problemáticas planteadas por los nuevos actores de la red
política en el Congreso. El foco de atención se ha movido de temas como la certeza jurídica y los
mercados de agua, a pesar del esfuerzo de los actores dominantes de la antigua red por mantener la
atención sobre ellos. Estos bloques temáticos dan cuenta, además, de que la atención se ha puesto
tanto en la redefinición del problema (crisis hídrica, consumo humano, conflictos) y en una posible

54
solución (reforma). El paradigma económico de la política parece no ser suficiente para abordar los
nuevos problemas.
Estos temas resuenan en la ciudadanía y han ido ganando espacio en el espacio público, pudiendo
ser atendidos por determinados sectores políticos del Congreso para dar respuesta a sus votantes.
Para determinar la atención del Congreso sobre el agua desde 2005, se analizaron las mociones
parlamentarias presentadas en ambas Cámaras, detalladas en el Anexo 9.5. En total, se identificaron
56 iniciativas, entre proyectos de ley (62,5%) y reformas constitucionales (37,5%). En la Figura 13 se
observa que la presentación de las mociones ha sido variable durante este periodo, alcanzando dos
picos, en 2008 (41% de las mociones) y 2012 (22,1%), años previos a elecciones parlamentarias.
Luego, se presenta una tendencia a la baja, lo que se puede asociar al avance de los proyectos en
estudio, y, finalmente, otro pico en 2019 (17,7%). Por lo tanto, no se observa un aumento en el tiempo
en la atención prestada por el Congreso a la política a través de la presentación de mociones.

50,0% Elecciones
41,5%
Parlamentarias
40,0%

30,0% 22,1%
18,2% 17,2% 17,7%
20,0% 14,9% 14,9%
11,5% 10,5%
7,2% 7,2% 6,7% 7,2%
10,0% 3,3%
0,0% 0,0%
0,0%
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020

Mociones C. Diputados Mociones Senado

Mociones totales Media móvil mociones totales (2 años)

FUENTE: ELABORACIÓN PROPIA

FIGURA 13. MOCIONES PARLAMENTARIAS PRESENTADAS EN AMBAS CÁMARAS DEL CONGRESO ENTRE 2005 Y 2020

Las mociones se agruparon en grandes temas, de acuerdo a sus objetivos. De los proyectos de
reforma constitucional, el 60% proponía establecer el dominio público, por ejemplo, a través de su
declaración como bien nacional de uso público, modificando el Art. 19 N°24 de la CP80; el 45%
priorizar el consumo humano y/o reconocer el acceso al agua potable y saneamiento como derecho
humano; y el 35% proponía varias modificaciones a la Carta Fundamental, entre ellas, además de las
señaladas, la prioridad entre usos, la consideración de las condiciones geográficas y el manejo
integrado de cuencas.

55
El 80% de los proyectos de ley buscaba introducir modificaciones al CA81. Entre ellos se encuentra la
iniciativa que se encuentra en trámite legislativo (2° reforma, Boletín N°7543-12). Otras cuestiones
propuestas por las mociones tenían relación con DAA (37,1%), protección del medio ambiente
(14,3%), aguas subterráneas (11,4%), glaciares (8,6%), consumo humano (8,6%) y Manejo Integrado
de Cuencas (5,7%), entre otros.
A pesar de que los problemas puedan ser reales y tangibles, los líderes no pueden atenderlos todos
a la vez. Los altos niveles de atención desde el gobierno sobre un tema en un corto periodo, pueden
interrumpir drásticamente la estabilidad de la política (Baumgartner & Jones, 2009).
La atención del Ejecutivo, observada en la Cuenta Pública del Presidente44 (Figura 14), muestran que
la mención al agua en relación a una política hídrica nacional es muy baja, siendo identificada sólo en
los Mensajes de Aylwin (1990), Piñera (2011 y 2012), y Bachelet (2014) (marcador rojo). Durante los
gobiernos de Aylwin, Frei y Lagos (1990-2004), el agua era mencionada en relación principalmente al
servicio de agua potable y tratamiento de aguas servidas, cuya cobertura fue ampliada en este periodo,
primero en las zonas urbanas, y luego en las rurales, mediante el Programa de APR, mencionado por
todos los gobiernos. También tuvieron mayor relevancia los problemas de contaminación de aguas,
los que se mencionaron en relación con la institucionalidad y la política ambiental que se estableció
en Chile durante los años 90. Desde 2004 en adelante se diversifican los temas, abarcando el rol del
agua en la matriz energética del país, su uso en la minería y nuevas obras de infraestructura para
riego. Durante este periodo, el mayor número de menciones se asocia a un aumento en las menciones
de los conceptos “sequía”, “escasez hídrica”, y “cambio climático”, al igual que en los medios.
Desde el primer gobierno de Piñera (2010-2014), se menciona la planificación en la gestión de los
recursos hídricos, a través de la Estrategia Nacional de Recursos Hídricos. El siguiente gobierno de
Bachelet (2014-2018), en su programa de gobierno prometió una nueva constitución, en la que
establecería el agua como bien nacional de uso público, y se modificaría sustancialmente el Código
de Aguas, lo que se materializó en el proceso legislativo actual. Finalmente, el gobierno actual de
Piñera se comprometió a modificar esta reforma, para mantener la certeza jurídica de los DAA para la
agricultura. Es decir, durante la última década se ha mantenido una atención más constante sobre el
agua, especialmente por los desafíos que trae el aumento de la escasez hídrica.

44También conocido como Mensaje Presidencial, se realiza todos los años el 21 de mayo, hasta 2016, y actualmente el 1
de junio, frente en el Congreso Nacional.

56
 8,0% 7,1%
7,0% 6,1%
5,6% 5,6%
6,0% 5,1%
4,5% 4,5% 4,5% 4,5%4,5% 4,5%
5,0% 4,0% 4,0%
3,5% 3,5% 3,5% 3,5%
4,0% 3,0% 3,0%
2,5% 2,5%
3,0% 2,0% 2,0%
1,5% 1,5% 1,5%
2,0% 1,0%
0,5%
1,0%
0,0%
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
Mención Política
Escasez Hídrica + Sequía + Cambio Climático Agua + RRHH Menciones totales
Hídrica
FUENTE: ELABORACIÓN PROPIA
FIGURA 14. PORCENTAJE ANUAL DE MENCIONES DE LAS PALABRAS “AGUA” Y “RECURSOS HÍDRICOS” (RRHH),
ESCASEZ HÍDRICA Y SEQUÍA, Y CAMBIO CLIMÁTICO EN LOS MENSAJES PRESIDENCIALES DE LA CUENTA PÚBLICA
ANUAL45 (1990-2019), RESPECTO AL TOTAL DE MENCIONES DE ESTAS PALABRAS.

Respecto a la atención del Ejecutivo en el proyecto de reforma al CA81 (Figura 15), durante el gobierno
de Bachelet se mantuvo, en general, simple o suma urgencia, a diferencia del gobierno de Piñera, en
el que en 2018 no hubo actividad en el Congreso, y que ha variado entre urgencia simple y sin
urgencia, como se encuentra actualmente, siendo congruente con los objetivos que cada gobierno
estableció en las indicaciones y políticas propuestas.

2
Urgencia

0
07/2016

09/2017
10/2014
07/2015
10/2015
11/2015
12/2015
03/2016
04/2016
06/2016

08/2016
09/2016
09/2016
10/2016
01/2017
03/2017
04/2017
06/2017
08/2017
08/2017

10/2017
12/2017
01/2019
04/2019
07/2019
03/2020

FUENTE: ELABORACIÓN PROPIA

FIGURA 15. EVOLUCIÓN DE LAS URGENCIAS PUESTAS POR EL EJECUTIVO AL PROYECTO DE REFORMA
(0 = SIN URGENCIA; 1 = URGENCIA SIMPLE Y 2 = URGENCIA SUMA)

45Los datos del 2010 fueron eliminados por escaparse de la media de la serie de datos (por ejemplo, “agua” se mencionó
205 veces), ya que tenía información más detallada producto de los daños provocados por el terremoto de febrero de 2010.

57
 3,0

2,0

1,0

0,0
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019
-1,0

-2,0
Cuenta Pública Medios Congreso
Lineal (Cuenta Pública) Lineal (Medios) Lineal (Congreso)

FUENTE: ELABORACIÓN PROPIA

FIGURA 16. ATENCIÓN ANUAL PRESTADA ENTRE 2005 Y 2019 POR EL EJECUTIVO (AZUL), LOS MEDIOS (NARANJO) Y
EL CONGRESO (GRIS) (DATOS NORMALIZADOS)

La Figura 16 resumen la atención pública prestada en los tres escenarios. Tanto en los medios como
en el Ejecutivo presenta un leve aumento, dada principalmente la contingencia de la crisis hídrica y el
avance de las reformas al marco normativo en los últimos 5 años. Respecto al Congreso, se observa
variabilidad entre los años en la presentación de proyectos, sin observarse un aumento en la atención
por parte de los parlamentarios a través de este indicador. Luego de la presentación de los proyectos
de ley de reforma al CA81 y de reforma constitucional en 2014, la presentación de mociones
parlamentarias disminuyó. Por lo tanto, la atención pública prestada a la política hídrica, por una parte,
no es coincidente entre los tres escenarios analizados y, por otra, no presenta un incremento suficiente
que desencadene una acción política desde el Ejecutivo y el Congreso para modificar sustancialmente
el sistema de ideas que define el marco normativo, por lo que se ha mantenido la estabilidad de la
política, que sólo se ha modificado en este periodo a través de cambios incrementales, o de 2° nivel,
a través de los cambios introducidos en el proceso de la 2° reforma.

6.3 Estallido social 18/0

Existen momentos de la historia política y social de un país, en que nuevas ideas alcanzan
protagonismo y barren con otras establecidas, que producen cambios en la opinión pública y movilizan
intensa y masivamente a las personas y a los políticos en búsqueda de sus preferencias (Kingdon,
2013). Estos breves e infrecuentes periodos pueden provocar cambios drásticos en las políticas
públicas (Kingdon, 1995).

58
El 18 de octubre de 2019, dos semanas después del alza del pasaje del Metro de Santiago en 30
pesos (0,05€), y luego de varios días de evasiones masivas en el pago del pasaje por los escolares46
como forma de manifestación, se desencadenaron protestas ciudadanas en las calles y desde los
hogares a través de caceroleos, que se propagaron por todo el país, dando inicio al denominado
Estallido Social. La reducción en el precio del pasaje del Metro rápidamente se transformó en una
serie de demandas sociales, entre las que destacaron el acceso a la salud, salarios y pensiones dignas
y educación de calidad (FIEL/MORI, 2020).
De acuerdo a Mayol (2019), el estallido social corresponde a la fase de reconocimiento de un ciclo de
crisis iniciado en 2011, con el movimiento estudiantil y su crítica al modelo de “lucro” en la educación,
que después se expandió a otras áreas (Mayol, 2012). Este ciclo ha sido una manifestación del
malestar social, que se transformó en protesta social por las desigualdades generadas por el modelo
neoliberal instaurado en dictadura y mantenido durante la transición democrática, económicamente
exitoso, pero socialmente ineficiente, y que arrastra deficiencias para la política y la democracia
(Mayol, 2019). Así lo resume la frase más significativa de las manifestaciones: “No son 30 pesos, son
30 años”.
Luego de casi un mes de crisis social y política, el presidente Piñera junto con el oficialismo (Chile
Vamos) y parte de la oposición política, firmaron el “Acuerdo por la Paz y la Nueva Constitución”, como
una propuesta transversal y alternativa para salir de la crisis, a través de la realización de un plebiscito
aplazado para el 27 de octubre de 202047, para decidir la realización de un proceso constituyente, y el
mecanismo para la redacción de una nueva constitución política. Esta idea se relaciona con la
propuesta de reformar la CP80, que desde hace varios años tiene una importante adhesión por parte
de la ciudadanía (FIEL/MORI/FES, 2019)
Los temas ambientales, a pesar de no ser prioritarios, sí han estado presentes. Desde la academia y
organizaciones sociales, se ha destacado que la “crisis social también es ambiental” 48 y, entre las
demandas destacan las problemáticas asociadas al agua, especialmente respecto a la privatización
del recurso, resumidas en frases como “por la recuperación de las aguas”, “no es sequía, es saqueo”

46 La frase más famosa de este tipo de manifestación fue “evadir, no pagar, otra forma de luchar”
47 Inicialmente el plebiscito se realizaría el 26 de abril de 2020, pero dada la crisis sanitaria global producto de la pandemia
por coronavirus, el gobierno de S. Piñera lo aplazó para el 27 de octubre de 2020.
48 Por ejemplo, ver Aldunce et al, 2019; Larraín, 2019; Sociedad Civil por la Acción Climática, 2019; Navarro, 2019; Chile

Sustentable, 2019.

59
o “no a la usurpación de las aguas” (Liberona, 2020). Ante la opción real de una nueva Constitución,
se levantan las demandas por una democracia basada en la justicia ambiental.
El movimiento social se tradujo en una sociedad más politizada, que manifestó su opinión respecto a
diversos temas que se establecieron repentinamente en la agenda pública y en la agenda del gobierno.
De acuerdo al modelo de ventanas de oportunidad política de Kingdon (1995), el cambio en la política
puede tener inicio en tres procesos. En este caso, se pueden identificar la aparición de los tres de
forma simultánea: la aparición de un nuevo problema: una crisis (1), política y social, que ha captado
la atención pública por varios meses. Como respuesta, ha surgido como alternativa (2) la redacción
de una Nueva Constitución para solucionar las demandas de la sociedad. Todo esto, acompañado de
un cambio en la percepción del público sobre el sistema político (3), especialmente sobre su
prestigio, credibilidad y representatividad (Mayol, 2019; Salazar, 2019; Waissbluth, 2020)
Esta crisis política, junto con la mayor crisis hídrica que enfrenta el país, ha abierto una ventana para
cambios en el modelo político chileno, y en particular en las bases de la política hídrica. Como se ha
señalado, la piedra de toque para generar un cambio de paradigma en la política hídrica se encuentra
en la CP80 y su protección al derecho de propiedad privada. Un cambio radical en los objetivos de la
política y en el modelo de gestión de las aguas pasa necesariamente por su modificación, por lo que
la posibilidad de redactar una nueva Carta Magna, constituye una ventana de oportunidad política para
sustituir la imagen de la política que por 40 años ha permanecido estable. Sin embargo, como señala
Kingdon (1995), estas ventanas solo permanecen abierta por poco tiempo, por lo que la ocurrencia de
un cambio radical en la política dependerá del tiempo que dure esta crisis y de la prioridad de atención
de otros temas dentro de la agenda pública y del gobierno.

60
7 Conclusiones
La política del agua en Chile se ha caracterizado por un largo ciclo de estabilidad en el que han existido
cambios incrementales. Durante 40 años, dos reformas han generado cambios de 2° nivel que han
modificado el marco legal, introduciendo nuevos instrumentos para la regulación y gestión de las
aguas. Una de las variables para explicar esta estabilidad es la red de actores, pero otro factor externo
que también la explica es el marco legal e institucional heredado de la dictadura militar, que ha limitado
el alcance de los cambios, aportando a la existencia de una dinámica de continuidad elevada.
La política hídrica ha estado dominada durante 30 años por una red política semejante a una
comunidad política, cuyos actores dominantes, principalmente los grupos de interés empresariales,
han favorecido su estabilidad por décadas. Sin embargo, en los últimos 5 años se observa una
transformación de la red, por la salida de actores pertenecientes a la comunidad y la entrada de nuevos
participantes, principalmente desde la sociedad civil. Por lo tanto, la hipótesis 1 se cumple en gran
medida, pero se observa una transformación hacia una red en torno a problemas.
La dinámica de estabilidad elevada se ha interrumpido por cambios incrementales. Hasta 2005, con
la 1° reforma, estos cambios no implicaron una modificación en la forma de entender y tratar el
problema en torno a la gestión de los recursos hídricos, al introducir instrumentos en línea con la
imagen y objetivos de la política dominante. Ello significa que los fundamentos de la política
permanecieron. Sin embargo, en la última década, factores exógenos han aportado a una mayor
dinámica. El ingreso de Chile a la OCDE, la sustentabilidad como nuevo paradigma de desarrollo
global, y la crisis hídrica generada por los impactos del cambio climático y la megasequía, por ejemplo,
han actuado como motores de cambio en la política, lo que sumado al ingreso de nuevas ideas y
actores a la red política, y en nuevos escenarios, han impulsado cambios más drásticos en el marco
regulatorio.
En el actual proceso legislativo, de mayor alcance y profundidad, el debate se ha ampliado y politizado,
con una mayor diversidad de intereses en juego, lo que ha significado un cambio en la imagen de la
política y, en parte, una transformación en sus objetivos hacia una visión multidimensional del agua y
un Estado más fortalecido en sus atribuciones. Sin embargo, este cambio no puede ser clasificado
como de 3° nivel, es decir, un cambio en el sistema de ideas, al no estar acompañado de una reforma
constitucional que modifique la concepción de los DAA como un derecho de propiedad, lo que dificulta
la aplicación de la nueva normativa, confirmándose la herencia institucional como un fuerte factor de

61
estabilidad. Por lo tanto, la hipótesis 2 se verifica, ya que los cambios introducidos en ambos procesos
legislativos, no han modificado sustancialmente el CA81 y el paradigma subyacente.
La atención pública prestada a la política hídrica ha experimentado un leve aumento en los medios y
la agenda del Ejecutivo, principalmente en el contexto del 2° proceso de reforma al CA81 y la crisis
hídrica, aumentando la atención a formas alternativas de entender el problema a través de los actores
emergentes, pero sin alcanzar un pico de atención que provoque una acción política que reforme
radicalmente el marco regulatorio que define la política hídrica (especialmente a través de la CP80).
Ello conlleva que se mantenga el continuum que la caracteriza. Por lo tanto, la hipótesis 3 también se
verifica, pero sin observarse un aumento significativo en la atención en todas las arenas analizadas
(Congreso, Ejecutivo y medios).
El marco analítico utilizado ha permitido determinar y analizar algunos de los factores que han definido
hasta hoy la política del agua en Chile, y describir la red de actores que la ha conformado desde el
retorno a la democracia. De acuerdo a este marco, los factores externos son motores de cambio para
la transformación de las políticas. En este sentido, se observó que desde 1990 han existido
importantes variables que han hecho replantearse el paradigma económico y productivista que
gobierna la política. Entre ellos, a nivel interno, se identifican el retorno a la democracia y la crisis
hídrica; y como factores del contexto internacional, la Cumbre de Río de Janeiro (1992), la Agenda 21,
la adopción de la Gestión Integrada de Recursos Hídricos como objetivo de las políticas hídricas y los
Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) de la ONU, y su reconocimiento del acceso al agua como
derecho humano esencial; el ingreso de Chile a la OCDE y múltiples tratados internacionales que
obligan a mejorar su marco regulatorio. Otro factor externo que en el presente no es posible analizar
dado que aún está en proceso, es el estallido social del 2019, que puede considerarse una ventana
de oportunidad política. El estallido ha provocado que los poderes públicos contemplen la redacción
de una nueva Constitución Política y una nueva legislación sobre aguas, que podría estar basada en
un paradigma alternativo al paradigma neoliberal dominante, cuyas consecuencias en la política del
agua en Chile aún son inciertas. Se podría concluir que en el corto plazo sólo una reforma
constitucional podría implantar un nuevo paradigma de la política y provocar un cambio radical.
Todos estos factores deberían ser estudiados en mayor profundidad para conocer su impacto sobre
la política y su dinámica de cambio. Otras líneas de investigación potencial serían: (1) la relación del
subsistema político con la política ambiental y la política de adaptación al cambio climático, y los
escenarios en que se discuten actualmente, dada la naturaleza multidimensional y estratégica del

62
agua, y los múltiples aspectos en los que tiene injerencia su gestión; (2) el análisis de las relaciones
entre la oposición política y el gobierno, y la influencia de la correlación de fuerzas en las comisiones
del Congreso en el avance de las iniciativas; (3) el rol particular de personeros de gobierno,
parlamentarios, directivos gremiales o actores de la sociedad civil en la definición de la imagen de la
política y la atención sobre la política (policy entrepreneur), o (4) el rol emergente de las organizaciones
de la sociedad civil dentro de la red política.
La realización de este trabajo de finalización del Máster en Ciencia y Gestión Integral del Agua,
permitió verificar cómo las distintas dimensiones del agua no siempre avanzan simultáneamente. La
dimensión política, producto de su tendencia a la estabilidad, no siempre logra responder a tiempo a
las urgencias de las dimensiones social y ambiental, y muchas veces se requieren episodios de crisis
para lograr avances significativos, que pueden traducirse en un cambio de paradigma. Los actuales
desafíos del agua, a nivel global como en el caso particular de Chile, requieren de esfuerzos políticos
amplios y unificados para romper la inercia que ha permitido el actual alcance de la crisis hídrica, así
como de la crisis climática estrechamente relacionada, dando cabida a actores emergentes y nuevas
ideas que aporten a dar respuestas oportunas a las problemáticas en torno a los recursos hídricos
desde las políticas públicas.
Finalmente, se debe hace mención a algunas de las limitaciones del trabajo que se derivan de
cuestiones metodológicas, principalmente la disponibilidad y acceso a la información. En el caso de la
atención pública, sólo estaban disponibles para el público en general noticias desde el 2005, dejando
fuera el 1° proceso de reforma. Las noticias anteriores tienen carácter privado, propiedad de los
medios, y no se ofrece acceso a ellas. La realización de una comparativa de la atención entre ambos
procesos sería valiosa para entender la similitud/diferencia de temas abordados y el nivel de atención.
Por otra parte, para conocer más en profundidad la red política, la utilización de otras metodologías,
como entrevistas, o el acceso a información de la red en otros escenarios, fuera del Congreso,
permitirían entender mejor los roles de los actores dentro de la red. Esta información fue solicitada por
la investigadora a los servicios públicos correspondientes (MOP, DGA, entre otros), sin embargo, no
se obtuvo respuesta.

63
8 Bibliografía
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71
9 Anexos
9.1 Descripción hidroclimática y mapa de las macrozonas de Chile
TABLA 14. DESCRIPCIÓN HIDROCLIMÁTICA DE LAS MACROZONAS DE CHILE
MACROZONA DESCRIPCIÓN
Cuenta con 39 cuencas endorreicas y exorreicas, donde se encuentra el desierto de Atacama, el
más árido del mundo (DGA, 2015; McPhee, 2018). Su clima se clasifica de árido a semiárido (DGA,
2015; Sarricolea et al, 2017), con una precipitación media menor a 25mm/año, las que se
incrementan notablemente en las zonas altiplánicas, hacia la frontera con Bolivia y Argentina, donde
NORTE49 alcanzan entre 200-800 mm/año, logrando un promedio de 87mm/año (DGA, 2015; McPhee, 2018).
(15°S - 25°S) Desde esta zona se generan los flujos superficiales y subterráneos, que en estas cuencas tienen
una interacción muy significativa. Los acuíferos cumplen un importante rol como fuente de agua
dadas las bajas precipitaciones. Los caudales son muy bajos, llegando a ser menor a 0,7 m3/s hasta
el 80% del año en la cuenca del río Loa, el más importante de la zona y más largo del país
(McPhee, 2018). La escorrentía es de 36,9 m3/s (DGA, 2015).
Caracterizada por su clima mediterráneo, está conformada por 16 cuencas (DGA, 2015; Sarricolea
et al, 2017). Las precipitaciones, concentradas en invierno (junio-septiembre), promedian
940mm/año, y se incrementan a partir de los 34°S, donde la temporada de lluvia es más extensa.
Durante esta estación, las zonas altas de Los Andes (4000 - 6000 msnm) acumulan nieve producto
del efecto orográfico, constituyendo el proceso más importante en el ciclo hidrológico en esta zona,
en conjunto con los hielos, siendo la principal fuente de abastecimiento para los ecosistemas y
comunidades en estas cuencas. En la zona cordillerana se localizan más de 1000 glaciares que
abarcan sobre 900 km2, los que reducen la variabilidad interanual dada por las precipitaciones,
especialmente durante la época seca a fines del verano (febrero y marzo) (McPhee, 2018). El
CENTRO50
número total de glaciares es de 2.615 (DGA, 2015). Sin embargo, se observa un importante
(25°S - 40°S)
retroceso de la criósfera producto del cambio climático. La presencia de dos cadenas montañosas
paralelas de norte a sur, Los Andes y la Cordillera de la Costa, provocan precipitaciones orográficas
a partir de los sistemas frontales provenientes del oeste, principal sustento de las cuencas costeras.
El caudal diario medio anual en esta región es 500 veces superior que en el Norte. En la cuenca del
río Maipo, representativa de esta región, el caudal es de 100-300 m3/s durante el 20 al 80% del
tiempo, concentrado en los meses de primavera y verano, producto de los deshielos. Respecto a los
acuíferos, su recarga es resultado de la infiltración desde los cursos de agua superficiales y las
precipitaciones (McPhee, 2018). La escorrentía de esta macrozona es de 1.116 m3/s, con un
promedio per cápita de 3.169 m3/año (DGA, 2015).
Conformada por 26 cuencas, se caracteriza por un clima templado lluvioso y marítimo de la costa
oeste, con una extensa estación lluviosa y el mayor promedio de precipitaciones medias: 2.963
mm/año (DGA, 2015; Sarricolea et al, 2017). El régimen hidrológico en esta región es una
combinación de las precipitaciones-escorrentía en invierno, y los deshielos en primavera desde Los
SUR51 Andes (que alcanzan menores alturas que en la zona Centro). Producto del origen volcánico de los
(40 - 45°S), suelos de esta región, los procesos de infiltración son menores, limitando el volumen de los
acuíferos. La cuenca del río Cautín, representativa de esta región, alcanza un caudal de 80 a 120
m3/s durante 20-80% del tiempo, alimentado principalmente por las precipitaciones (McPhee, 2018).
Los glaciares alcanzan los 2.996, mientras que la escorrentía promedio es de 7.824 m3/s y per
cápita de 56.799 m3/año (DGA, 2015).

49 Abarca una superficie de 300.904 km2, el 12,67% de la población nacional y abarca las regiones de Arica y Parinacota,
Tarapacá, Antofagasta, Atacama y Coquimbo (DGA, 2015).
50 Tiene una superficie de 78.482 km2, concentra al 61,65% de la población chilena y está formada por las regiones de Valparaíso,

Metropolitana de Santiago, Libertador General Bernardo O’Higgins y del Maule. (DGA, 2015)
51 Su superficie total es de 135.925 km2, alberga al 24,16% de la población nacional y abarca las regiones del Biobío, La

Araucanía, Los Ríos y Los Lagos (DGA, 2015).

72
 CONTINUACIÓN TABLA 14. DESCRIPCIÓN HIDROCLIMÁTICA DE LAS MACROZONAS DE CHILE

MACROZONA DESCRIPCIÓN
Constituida por 20 cuencas, se caracteriza por las bajas temperaturas y altas precipitaciones
durante casi todo el año, con un promedio de 2.963 mm/año, que alimentan la mayor parte del
tiempo a la red hidrográfica (DGA, 2015; McPhee, 2018). En esta zona se encuentran los Campos
AUSTRAL52 de Hielo Sur y Norte, las mayores masas de hielo del hemisferio sur -sin considerar la Antártica- con
16.361 glaciares, y que alimentan a importantes ríos de la región (DGA, 2015; McPhee, 2018).
(45 - 55°S) Además, se encuentra la mayor cantidad de lagos y lagunas a nivel nacional (10.363) (DGA, 2015).
Los caudales en esta región son estables, y alcanzan en el río Aysén, en Puerto Aysén, entre 500 y
700 m3/s la mayoría de los meses (McPhee, 2018). La escorrentía promedio es la mayor del país,
alcanzando los 20.259 m3/s y per cápita 2.340.227 m3/año (DGA, 2015).
FUENTE: ELABORACIÓN PROPIA, A PARTIR DE DGA (2015), SARRICOLEA ET AL (2017) Y MCPHEE (2018)

FUENTE: ATLAS DEL AGUA CHILE 2016 (DGA, 2015)

FIGURA 17. MAPA DE CHILE Y SUS MACROZONAS

Abarca una superficie de 240.791 km2 y al 1,52% de la población del país, está formada por las regiones de Aysén del
52

General Carlos Ibáñez del Campo y Magallanes y de La Antártica Chilena (DGA, 2015).

73
9.2 Cronología política
TABLA 15. CRONOLOGÍA DE GOBIERNOS Y ELECCIONES POLÍTICAS
FECHA EVENTO DESCRIPCIÓN
Luego de obtener la primera mayoría (36,3%) en las elecciones, es
04 Noviembre Asume como Presidente
ratificado por el Congreso Nacional como Presidente de la República
1970 Salvador Allende G.
para el periodo 1970-1976.
Con un violento ataque al Palacio de La Moneda, encabezado por los
11
Comandantes de las Fuerzas Armadas, derrocan al Presidente Allende,
Septiembre Golpe de Estado
quien muere en el lugar. Se instaura la Junta Militar y se da inicio a la
1973
dictadura liderada por Augusto Pinochet.
25
Junta Militar disuelve el El Decreto Ley N°27 firmado por la Junta Militar establece el cese de las
Septiembre
Congreso Nacional funciones de los parlamentarios en ejercicio.
1973
Determina el fin del régimen militar tras el triunfo de la opción “No”, tras lo
05 Octubre
Plebiscito Nacional que se convoca a elecciones democráticas presidenciales y
1988
parlamentarias.
Elecciones Primeras elecciones desde 1970, con participación del 95% del padrón
14 Diciembre
presidenciales y electoral. Se eligieron 120 Diputados (4 años) y 38 Senadores (8 años).
1989
parlamentarias Concertación obtiene 51,49% de los votos.
Asume como Presidente
Retorno de la democracia al país.
11 Marzo Patricio Aylwin A.
1990 Tras ganar las elecciones con el 55,17% de los votos, asume el
Reapertura Congreso
candidato demócrata cristiano por la Concertación.
Nacional
Elecciones Renovación total de la Cámara de Diputados y parcial del Senado, para
11 Diciembre
Parlamentarias y el periodo 1994-1998. La Concertación mantiene mayoría, y es
1993
Presidenciales secundada por la Unión por el Progreso de Chile.53
Asumen como
11 Marzo Gana las elecciones, con el 57,98% de los votos, el político de la
Presidente Eduardo Frei
1994 Democracia Cristiana y candidato de la Concertación.
R.
11 Diciembre Elecciones Renovación de la Cámara de Diputados para el periodo 1998-2002, y
1997 Parlamentarias parcial del Senado. 29% de los inscritos no acude a las urnas.
Tras ganar con el 51,31% de los votos en segunda vuelta al candidato de
11 Marzo Asume como Presidente
la coalición de derecha Alianza por Chile, asume el político socialista y
2000 Ricardo Lagos E.
candidato de la Concertación.
Renovación de la Cámara de Diputados para el periodo 2002-2006, y
11 Diciembre Elecciones parcial del Senado. Tras 12 años la Concertación pierde la mayoría
2001 Parlamentarias absoluta y la Alianza por Chile alcanza un histórico 43% de las
preferencias.
Reforma a la El nuevo texto funde la Constitución de 1980 con 54 reformas, y se abre
16 Agosto
Constitución Política de el debate sobre si es una nueva Constitución. Es firmada por Ricardo
2005
1980 Lagos E.

53 Coalición conformada por los partidos políticos RN, UDI; Partido Nacional, Partido del Sur y Unión de Centro-Centro.
Posteriormente es renombrada en distintos periodos como Alianza por Chile, Coalición por el Cambio y Chile Vamos,
integradas principalmente por la UDI y RN.

74
 CONTINUACIÓN TABLA 15. CRONOLOGÍA DE GOBIERNOS Y ELECCIONES POLÍTICAS
FECHA EVENTO DESCRIPCIÓN
Elecciones
12 Diciembre Participa el 87% del electorado. Concertación alcanza la mayoría
Parlamentarias y
2005 absoluta en ambas cámaras por primera vez.
Presidenciales
Tras ganar en segunda vuelta (53,50% de los votos) al candidato de
11 Marzo Asume como Presidente
derecha, Sebastián Piñera, se transforma en la primera mujer en la
2006 Michelle Bachelet J.
historia de Chile en ocupar el cargo de Presidente.
La Cámara de Diputados queda conformada por 58 diputados de la
13 Diciembre Elecciones Coalición por el Cambio, 54 de la Concertación, 3 del Partido Comunista,
2009 Parlamentarias 3 de Chile Limpio y 2 independientes. El Senado por 16 de derecha, 19
de la Concertación, 2 independientes y 1 del MAS.
El candidato de la Coalición por el Cambio gana en segunda vuelta
11 Marzo Asume como Presidente
(51.61%) al candidato de la Concertación, Eduardo Frei R. (48,39%),
2010 Sebastián Piñera E.
regresando la derecha a la presidencia luego de casi 50 años.
Últimas elecciones con el sistema binominal y primeras con voto
Elecciones
13 Diciembre voluntario. Participa sólo el 49% del electorado. Triunfa la Nueva
Parlamentarias y
2013 Mayoría54 (64 diputados y 12 senadores) sobre la Alianza por Chile (64
Presidenciales
diputados y 12 senadores)
11 Marzo Asume como Presidente Tras ganar en segunda vuelta (62,17% de los votos) a la candidato de la
2014 Michelle Bachelet J. Alianza por Chile, Evelyn Matthei, asume su segundo mandato.
Primeras elecciones con el nuevo sistema electoral proporcional
Elecciones
13 Diciembre inclusivo55 y sufragio de chilenos en el extranjero, alcanza 46% de
Parlamentarias y
2017 participación. La elección de Diputados es liderada por Chile vamos (72),
Presidenciales
Nueva Mayoría (43) y el Frente Amplio56 (20).
11 Marzo Asume como Presidente Segunda mandato para el periodo 2018-2022, tras ganar al candidato de
2018 Sebastián Piñera E. la Nueva Mayoría, Alejandro Guillier, con el 54,57% de los votos.
FUENTE: ELABORACIÓN PROPIA, A PARTIR DE INFORMACIÓN DE BIBLIOTECA DEL CONGRESO NACIONAL (2020C) Y SERVEL
(2020)

54 Nueva coalición de partidos de centro-izquierda, conformada por la ex Concertación más el Partido Comunista (PC), el
Movimiento Amplio Social (MAS) y la Izquierda Ciudadana.
55 Ley N°20.840 de 2015 que establece, entre otras cosas, el aumento del número de parlamentarios y una ley de cuotas

para la participación de mujeres.

56 Coalición formada en enero de 2017 por los partidos Convergencia Social, Partido Liberal, PH, Partido Ecologista Verde,

Revolución Democrática y otros movimientos ciudadanos, de izquierda y liberales reformistas.

75
 9.3 Clasificación de grupos de interés participantes en la discusión de la 1° Reforma
TABLA 16. ACTORES INSTITUCIONALES PARTICIPANTES EN LAS COMISIONES DURANTE LA DISCUSIÓN DEL
PROYECTO DE LA 1° REFORMA AL CA81 (1993-2005)
1° TC (C. DIPUTADOS) 2° TC (SENADO) CMIX
1993-97 1997 1999 2000 2004 2005
ACTOR INSTITUCIONALES
CE CHac CE COP CC Chac CC Chac COP Cmix %
MINISTERIO DE AGRICULTURA x x x 30
MINISTERIO DE HACIENDA x x 20
MINISTERIO DE JUSTICIA x x 20
MINISTERIO DE TRANSPORTE Y
x 10
TELECOMUNICACIONES
COMISIÓN NACIONAL DE ENERGÍA x x x x x 50
COMISIÓN NACIONAL DE MEDIO
x 10
AMBIENTE
MINISTERIO DE ECONOMÍA, FOMENTO
x x 20
Y TURISMO
SERVICIO NACIONAL DE TURISMO x x 20
MINISTERIO DE OBRAS PÚBLICAS
x x x x x x x 70
(MOP)
DIRECCIÓN GENERAL DE AGUAS x x x x x x x x x 90
DIRECCIÓN DE VIALIDAD x 10
SUBSECRETARÍA DE OBRAS
x 10
HIDRÁULICAS
SUBSECRETARÍA DE OBRAS PÚBLICAS x x x x x x x 70
SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS
x x 20
SANITARIOS
CONGRESO x x x x x x x x x x 100
TOTAL DE PARTICIPANTES 11 4 3 7 5 6 2 6 7 4
(%= PORCENTAJE DE PARTICIPACIÓN EN LA TRAMITACIÓN EN LAS DISTINTAS COMISIONES)
(CE = COMISIÓN ESPECIAL LEGISLATIVA ENCARGADA DEL ESTUDIO DEL RÉGIMEN JURÍDICO DE LAS AGUAS; CHAC = COMISIÓN DE HACIENDA; COP =
COMISIÓN DE OBRAS PÚBLICAS; CC= COMISIÓN DE CONSTITUCIÓN, LEGISLACIÓN, REGLAMENTO Y JUSTICIA; CMIX = COMISIÓN MIXTA)
FUENTE: ELABORACIÓN PROPIA

76
 TABLA 17. GRUPOS DE INTERÉS PARTICIPANTES EN LAS COMISIONES DURANTE LA DISCUSIÓN DEL PROYECTO DE LA
1° REFORMA AL CA81 (1993-2005)
1° TC (C. DIPUTADOS) 2° TC (SENADO) CMIX
GRUPOS DE INTERÉS 1993-97 1997 1999 2000 2004 2005
CE Chac CE COP CC Chac CC Chac COP Cmix %
ORGANIZACIÓN NO GUBERNAMENTAL
GRUPO CIUDADANO, IDEOLÓGICO U
ORIENTADO A LA CAUSA (ONG)
JUNDEP (JUVENTUDES PARA EL
x 10
DESARROLLO Y LA PRODUCCIÓN)
ASOCIACIÓN PROFESIONAL
ASOCIACIÓN PROFESIONAL
COLEGIO DE INGENIEROS DE CHILE A.G x 10
INSTITUTO DE INGENIEROS DE CHILE x 10
ORGANIZACIÓN DE NEGOCIOS
ASOCIACIÓN DE NEGOCIOS Y
COMERCIO (PARAGUAS)
CONFEDERACIÓN DE LA PRODUCCIÓN
x 10
Y EL COMERCIO
SOCIEDAD DE FOMENTO FABRIL x x 20
ASOCIACIÓN EMPRESARIAL Y
COMERCIAL (ORIENTADA AL SECTOR)
SOCIEDAD NACIONAL DE
x x x x 40
AGRICULTURA
SOCIEDAD NACIONAL DE MINERÍA x x x x 40
OTROS
CORPORACIÓN INDIVIDUAL
ASOCIACIÓN DE AGRICULTORES DE
x 10
LOS ANDES
ASOCIACIONES DE CANALISTAS x8 x x 30
CONFEDERACIÓN DE CANALISTAS DE
x x 20
CHILE
ASOCIACIÓN PROVINCIAL DE PESCA Y
x 10
CAZA DE TALCA
EMPRESA ELÉCTRICA COLBÚN-
x 10
MACHICURA
ENDESA x x 20
ESVAL x 10
JUNTAS DE VIGILANCIA x2 x 20
THINK TANK O INSTITUTO DE
INVESTIGACIÓN
FUNDACIÓN CHILE 21 x 10
INSTITUTO LIBERTAD Y DESARROLLO
x x x x 40
(LYD)
TOTAL DE PARTICIPANTES 20 0 0 5 6 3 4 1 0 0
(%= PORCENTAJE DE PARTICIPACIÓN EN LA TRAMITACIÓN EN LAS DISTINTAS COMISIONES)
FUENTE: ELABORACIÓN PROPIA

77
9.4 Clasificación de grupos de interés participantes en la discusión de la 2° Reforma
TABLA 18. CLASIFICACIÓN DE ACTORES INSTITUCIONALES PARTICIPANTES EN LA DISCUSIÓN DE LA 2° REFORMA AL
CA81 (2011-2020)
1° TC (C. DIPUTADOS) 2° TC (SENADO)
GRUPOS DE INTERÉS 2012-15 2015-16 2016 2017 2017-20 2020
CRH CAGR CHAC CERH CAGR CC %
EJECUTIVO
COMISIÓN NACIONAL DE RIEGO x x x 50
CONSEJO REGIONAL VI REGIÓN x 17
CORPORACIÓN NACIONAL DE
x 17
DESARROLLO INDÍGENA
CORPORACIÓN NACIONAL FORESTAL x 17
DIRECCIÓN DE OBRAS HIDRÁULICAS x 17
DIRECCIÓN GENERAL DE AGUAS – MOP x x x x x x 100
INSTITUTO DESARROLLO AGROPECUARIO x 17
MINISTERIO DE AGRICULTURA x x x x 67
MINISTERIO DE DESARROLLO SOCIAL Y
1 x 33
FAMILIA
MINISTERIO DE ENERGÍA x 17
MINISTERIO DE HACIENDA x x 33
MINISTERIO DE MINERÍA x x 33
MINISTERIO DE OBRAS PÚBLICAS x x x x 67
MINISTERIO DEL INTERIOR Y
x x x 50
SEGURIDAD PÚBLICA
MINISTERIO DEL MEDIO AMBIENTE x 17
MINISTERIO SECRETARÍA GENERAL
x x x 50
DE LA PRESIDENCIA
SERVICIO AGRÍCOLA Y GANADERO x 17
SUBSECRETARÍA DE SERVICIOS SOCIALES x 17
LEGISLATIVO
CONGRESO x x x x x x 100
OTROS
ASOCIACIÓN CHILENA DE
x 17
MUNICIPALIDADES
BIBLIOTECA DEL CONGRESO NACIONAL x x x 50
I. MUNICIPALIDAD DE TALCA x 17
COMITÉ TÉCNICO SOBRE RECURSOS
x 17
HÍDRICOS, DESERTIFICACIÓN Y SEQUÍA
CONSEJO CORPORACIÓN NACIONAL DE
x 17
DESARROLLO INDÍGENA
I. MUNICIPALIDAD DE ALTO BIOBÍO x x 33
I. MUNICIPALIDAD DE CANELA x 17
I. MUNICIPALIDAD DE LOS VILOS x 17
I. MUNICIPALIDAD DE PUNITAQUI x 17
INSTITUTO NACIONAL DE DERECHOS
x 17
HUMANOS (INDH)
TOTAL GENERAL 11 5 7 14 17 3
(%= PORCENTAJE DE PARTICIPACIÓN EN LA TRAMITACIÓN EN LAS DISTINTAS COMISIONES)
(CRH=COMISIÓN DE RECURSOS HÍDRICOS; CAGR = COMISIÓN DE AGRICULTURA; CHAC = COMISIÓN DE HACIENDA; CERH =
COMISIÓN ESPECIAL DE RECURSOS HÍDRICOS; CC = COMISIÓN DE CONSTITUCIÓN, LEGISLACIÓN, REGLAMENTO Y JUSTICIA)
FUENTE: ELABORACIÓN PROPIA

78
TABLA 19. CLASIFICACIÓN DE GRUPOS DE INTERÉS PARTICIPANTES EN LA DISCUSIÓN DE LA 2° REFORMA AL CA81
(2011-2020)
1° TC (C. DIPUTADOS) 2° TC (SENADO)
GRUPOS DE INTERÉS 2012-15 2015-16 2016 2017 2017-20 2020
CRH CAGR CHAC CERH CAGR CC %
ASOCIACIÓN PROFESIONAL
ASOCIACIÓN PROFESIONAL
ASOCIACIÓN DE INGENIEROS
FORESTALES POR EL BOSQUE x 17
NATIVO (AIFBN)
ORGANIZACIÓN DE NEGOCIOS
ASOCIACIÓN EMPRESARIAL Y
COMERCIAL (ORIENTADA AL
SECTOR)
AGRÍCOLA SANTA CRUZ x 17
AGROPETORCA A.G. x 17
ASOCIACIÓN CHILENA DE PEQUEÑAS
Y MEDIANAS CENTRALES x 17
HIDROELÉCTRICAS (APEMEC)
ASOCIACIÓN DE AGRICULTORES DE
x 17
QUILLOTA
ASOCIACIÓN DE AGRICULTORES
x 17
MAIPO
ASOCIACIÓN DE EMPRESAS DE
x x 33
SERVICIOS SANITARIOS (ANDESS)
ASOCIACIÓN DE EXPORTADORES DE
x x 33
FRUTAS DE CHILE A.G.
ASOCIACIÓN DE PEQUEÑAS Y
MEDIANAS CENTRALES x x 33
HIDROELÉCTRICAS A.G.
ASOCIACIÓN GREMIAL DE
x 17
AGRICULTORES DE MALLECO
ASOCIACIÓN GREMIAL DE
EMPRESARIOS AGRÍCOLAS DE LA
x 17
PROVINCIA DE LLANQUIHUE
AGROLLANQUIHUE
ASOCIACIÓN GREMIAL DE
x x 33
GENERADORAS DE CHILE
ASOCIACIÓN GREMIAL DE
PEQUEÑOS Y MEDIANOS x x x 50
GENERADORES GPM
ASOCIACIÓN GREMIAL DE RIEGO Y
x 17
DRENAJE AGRYD
ASOCIACIÓN NACIONAL DE
PRODUCTORES DE SEMILLAS – x 17
ANPROS
CONSEJO MINERO x x x x x 83
CONSORCIO AGRÍCOLA DEL SUR x 17
CONSORCIO DE SOCIEDADES x
17
AGRÍCOLAS DEL SUR - CAS F.G.

79
 CONTINUACIÓN TABLA 19. CLASIFICACIÓN DE GRUPOS DE INTERÉS PARTICIPANTES EN LA DISCUSIÓN DE LA 2°
REFORMA AL CA81 (2011-2020)
1° TC (C. Diputados) 2° TC (SENADO)
GRUPOS DE INTERÉS 2012-15 2015-16 2016 2017 2017-20 2020
CRH CAGR CHAC CERH CAGR CC %
ASOCIACIÓN EMPRESARIAL Y
COMERCIAL (ORIENTADA AL
SECTOR)
FEDERACIÓN GREMIAL NACIONAL DE x
PRODUCTORES DE LECHE – 17
FEDELECHE
SOCIEDAD AGRÍCOLA DE BIOBÍO x x
33
(SOCABIO)
SOCIEDAD AGRÍCOLA DEL NORTE x x x
50
A.G.
SOCIEDAD DE FOMENTO AGRÍCOLA x
17
DE TEMUCO A.G. - SOFO
SOCIEDAD NACIONAL DE x x x x
67
AGRICULTURA (SNA)
SOCIEDAD NACIONAL DE MINERÍA x 17
ORGANIZACIÓN NO
GUBERNAMENTAL
COALICIÓN ESPECÍFICA POR TEMA
O ÁREA PROBLEMÁTICA
FEDERACIÓN NACIONAL DE AGUA x x x x x
83
POTABLE RURAL (FENAPRU)
FUNDACIÓN
FUNDACIÓN CHILE x 17
FUNDACIÓN LIBERTAD x 17
FUNDACIÓN NEWENKO x x 33
FUNDACIÓN SOCIEDADES x
17
SUSTENTABLES
FUNDACIÓN TERRAM x x 33
TECHO x 17
GRUPO CIUDADANO, IDEOLÓGICO U
ORIENTADO A LA CAUSA (ONG)
ASOCIACIÓN DE COMITÉS DE AGUA
POTABLE RURAL DE LA REGIÓN DE x 17
LOS LAGOS
ASOCIACIÓN DE INICIATIVAS DE
CONSERVACIÓN EN ÁREAS
x 17
PRIVADAS Y DE PUEBLOS
ORIGINARIOS
ASOCIACIÓN GREMIAL DE SERVICIOS
x 17
SANITARIOS RURALES ACONCAGUA
ASOCIACIÓN NACIONAL DE MUJERES
x 17
RURALES E INDÍGENAS ANAMURI
AUTORIDADES ANCESTRALES Y
x 17
PUEBLOS ORIGINARIOS

80
 CONTINUACIÓN TABLA 19. CLASIFICACIÓN DE GRUPOS DE INTERÉS PARTICIPANTES EN LA DISCUSIÓN DE LA 2°
REFORMA AL CA81 (2011-2020)
1° TC (C. DIPUTADOS) 2° TC (SENADO)
GRUPOS DE INTERÉS 2012-15 2015-16 2016 2017 2017-20 2020
CRH CAGR CHAC CERH CAGR CC %
GRUPO CIUDADANO, IDEOLÓGICO U
ORIENTADO A LA CAUSA (ONG)
CHILE SUSTENTABLE x x x x 67
COLECTIVO VERDE AUTÓCTONO x 17
COMITÉ DE AGUA POTABLE RURAL x
17
DE GUZMANES
COMITÉ DE VIVIENDA SUELO ENTRE x
17
MONTAÑAS
COMITÉ QUILAPILÚN x 17
COMUNIDAD COLLA RÍO JORQUERA Y x
SUS AFLUENTES (COMUNA DE
17
TIERRA AMARILLA, REGIÓN DE
ATACAMA)
CONSEJO DE DEFENSA DEL MEDIO x
17
AMBIENTE DE MAIPÚ
CONSEJO REGIONAL CAMPESINO x x
33
(REGIÓN DE COQUIMBO)
COOPERATIVA DE AGUA POTABLE
x 17
RURAL LA TROYA
DERECHOS DE LA MADRE TIERRA
x 17
DMT
FAMILIA ES FAMILIA x 17
FRENTE AMPLIO POR EL AGUA EN
x 17
SAN PEDRO DE MELIPILLA
INICIATIVA “AGUA QUE HAS DE
x 17
BEBER”
JJVV DEL SECTOR SAN JULIÁN,
COMUNA DE OVALLE, REGIÓN DE x 17
COQUIMBO
MOVIMIENTO DE DEFENSA POR EL
ACCESO AL AGUA, LA TIERRA Y LA
x x x 50
PROTECCIÓN DEL MEDIO AMBIENTE
(MODATIMA)
MOVIMIENTO JUNTOS POR EL AGUA
x 17
DE SAN PEDRO, DE MELIPILLA
MOVIMIENTO POR EL AGUA Y LOS
x 17
TERRITORIOS (MAT)
MOVIMIENTO SOCIAL POR LA
RECUPERACIÓN DEL AGUA Y LA x 17
VIDA.
NO ALTO MAIPO x x 33
OBSERVATORIO PARLAMENTARIO x x x 50

81
 CONTINUACIÓN TABLA 19. CLASIFICACIÓN DE GRUPOS DE INTERÉS PARTICIPANTES EN LA DISCUSIÓN DE LA 2°
REFORMA AL CA81 (2011-2020)
1° TC (C. DIPUTADOS) 2° TC (SENADO)
GRUPOS DE INTERÉS 2012-15 2015-16 2016 2017 2017-20 2020
CRH CAGR CHAC CERH CAGR CC %
GRUPO CIUDADANO, IDEOLÓGICO U
ORIENTADO A LA CAUSA (ONG)
OJO CON EL PARLAMENTO x 17
ONG "ME COMPROMETO" x 17
ONG FIMA - ASESORÍA JURÍDICA
REGANTES ATACAMEÑOS RÍO SAN x 17
PEDRO Y RÍO VILAMA
ORGANIZACIÓN QUE NO MUERA
x 17
ACULEO
PUEBLO MAPUCHE EN LUMACO x 17
PUEBLOS INDÍGENAS UNIDOS DE LA
CUENCA DE TARAPACÁ, QUEBRADAS x 17
DE AROMA, COSCAYA Y MIÑI-MIÑE
RED COMUNAL POR LA DEFENSA
x 17
DEL AGUA DE CANELA
RED LATINOAMERICANA POR LOS
x 17
DERECHOS DE LA MADRE TIERRA
SERVICIO SANITARIO RURAL LOS
x 17
PATOS DE PUTAENDO
THE NATURE CONSERVANCY x 17
ORGANIZACIÓN SINDICAL
SINDICATO
FEDERACIÓN NACIONAL DE
TRABAJADORES DE OBRAS x 17
SANITARIAS
SINDICATO NACIONAL DE
x 17
PROFESIONALES DE LA CONAF
OTROS
CORPORACIÓN INDIVIDUAL
AGRÍCOLA CENTRAL TALCA A.G. x 17
ASOCIACIÓN CANAL MAULE x 17
ASOCIACIÓN DE CANALES UNIDOS
x 17
BUIN
ASOCIACIÓN DE CANALISTAS BIOBÍO
x 17
NORTE
ASOCIACIÓN DE CANALISTAS CANAL
x 17
CAMARICO
ASOCIACIÓN DE CANALISTAS CANAL
x 17
CHICO, CULIPRÁN, MELIPILLA
ASOCIACIÓN DE CANALISTAS DEL
x x 33
BIOBÍO NEGRETE
ASOCIACIÓN DE CANALISTAS DEL
x x 33
BIOBÍO SUR
ASOCIACIÓN DE CANALISTAS DEL
x 17
CANAL ZAÑARTU

82
 CONTINUACIÓN TABLA 19. CLASIFICACIÓN DE GRUPOS DE INTERÉS PARTICIPANTES EN LA DISCUSIÓN DE LA 2°
REFORMA AL CA81 (2011-2020)
1° TC (C. DIPUTADOS) 2° TC (SENADO)
GRUPOS DE INTERÉS 2012-15 2015-16 2016 2017 2017-20 2020
CRH CAGR CHAC CERH CAGR CC %
CORPORACIÓN INDIVIDUAL
ASOCIACIÓN DE CANALISTAS DEL
x x 33
LAJA
ASOCIACIÓN DE CANALISTAS DEL
x x 33
MELADO, REGIÓN DEL MAULE
ASOCIACIÓN DE CANALISTAS DEL
x 17
RÍO TENO
ASOCIACIÓN DE REGANTES DEL
x 17
ÑUBLE
ASOCIACIÓN DE REGANTES DEL RÍO
x 17
VILAMA
BANCO DEL ESTADO x 17
CANAL 13 - TELEVISIÓN x 17
CANAL LARRAÍN x 17
CNN CHILE - TELEVISIÓN x 17
CODELCO x 17
COMPRAGUA.CL LTDA. x 17
COMUNIDAD DE AGUAS DEL MAULE
x 17
NORTE
COMUNIDAD DE AGUAS DEL
x 17
TRANQUE LOS MOLLES
COMUNIDAD DE AGUAS SISTEMA
x x 33
EMBALSE PALOMA (CASEP)
COMUNIDADES DE AGUAS DEL
PUEBLO DE HUAVIÑA, COMUNA DE x 17
HUARA, TARAPACÁ
CONFEDERACIÓN DE CANALISTAS DE
x x x x x 83
CHILE
CORPORACIÓN PRIVADA PARA EL
x 17
DESARROLLO DE AYSÉN
DIARIO EL CIUDADANO x 17
DIARIO EL MERCURIO x 17
ENERMAPU x 17
FEDERACIÓN DE JUNTAS DE
VIGILANCIA DE LA PROVINCIA DE x x 33
CURICÓ
FEDERACIÓN DE JUNTAS DE
VIGILANCIA DE LA REGIÓN DE x x 33
O´HIGGINS
JUNTA DE VIGILANCIA DEL RÍO
x x x x 67
ACONCAGUA III SECCIÓN
JUNTA DE VIGILANCIA DEL RÍO
x 17
CHILLÁN
JUNTA DE VIGILANCIA DEL RÍO
x 17
CLARO
JUNTA DE VIGILANCIA DEL RÍO
x x x 50
DIGUILLÍN

83
 CONTINUACIÓN TABLA 19. CLASIFICACIÓN DE GRUPOS DE INTERÉS PARTICIPANTES EN LA DISCUSIÓN DE LA 2°
REFORMA AL CA81 (2011-2020)
1° TC (C. DIPUTADOS) 2° TC (SENADO)
GRUPOS DE INTERÉS 2012-15 2015-16 2016 2017 2017-20 2020
CRH CAGR CHAC CERH CAGR CC %
CORPORACIÓN INDIVIDUAL
JUNTA DE VIGILANCIA DEL RÍO
x x x 50
LONGAVÍ
JUNTA DE VIGILANCIA DEL RÍO
x x 33
LONTUÉ
JUNTA DE VIGILANCIA DEL RÍO
x 17
MATAQUITO
JUNTA DE VIGILANCIA DEL RÍO
x x x 50
MAULE
JUNTA DE VIGILANCIA DEL RÍO ÑUBLE x x 33
JUNTA DE VIGILANCIA DEL RÍO
x 17
PUTAENDO
JUNTA DE VIGILANCIA DEL RÍO RAPEL
x 17
Y SUS AFLUENTES
JUNTA DE VIGILANCIA RÍO CHOAPA x x 33
JUNTA DE VIGILANCIA RÍO ELQUI Y
x x 33
SUS AFLUENTES
JUNTA DE VIGILANCIA RÍO GRANDE,
x 17
LIMARÍA Y SUS AFLUENTES
JUNTA DE VIGILANCIA RÍO ILLAPEL Y
x x x 50
SUS AFLUENTES
JUNTA DE VIGILANCIA RÍO
x x x 50
TINGUIRIRICA
RADIO UC x 17
JUNTA DE VIGILANCIA DEL RÍO MAIPO
x 17
I SECCIÓN
SOCIEDAD AGRÍCOLA CINCO VALLES
x 17
DE MELIPILLA S.A.
SOCIEDAD AGRÍCOLA LA HORNILLA
x 17
SPA
SOCIEDAD CANAL SAN PEDRO x 17
SOCIEDAD DEL CANAL DE MAIPO x 17
LOBBY O EMPRESA DE
CONSULTORÍA
ARCADIS CHILE x 17
DIAGUA x 17
ESTUDIO JURÍDICO SILVA Y MOLINA x 17
IMAGINACCIÓN CONSULTORES x 17
LASO Y BERNALES ABOGADOS x 17
MÁS “RECURSOS NATURALES” x 17

84
 CONTINUACIÓN TABLA 19. CLASIFICACIÓN DE GRUPOS DE INTERÉS PARTICIPANTES EN LA DISCUSIÓN DE LA 2°
REFORMA AL CA81 (2011-2020)
1° TC (C. DIPUTADOS) 2° TC (SENADO)
GRUPOS DE INTERÉS 2012-15 2015-16 2016 2017 2017-20 2020
CRH CAGR CHAC CERH CAGR CC %
THINK TANK O INSTITUTO DE
INVESTIGACIÓN
CENTRO DE ESTUDIOS
LEGISLATIVOS, ADMINISTRATIVOS, x 17
POLÍTICOS Y ECONÓMICOS
FUNDACIÓN JAIME GUZMÁN x x 33
INSTITUTO IGUALDAD x x 33
INSTITUTO LIBERTAD Y
x x 33
DESARROLLO
TOTAL GENERAL 27 29 10 47 81 0
(%= PORCENTAJE DE PARTICIPACIÓN EN LA TRAMITACIÓN EN LAS DISTINTAS COMISIONES)
(CRH=COMISIÓN DE RECURSOS HÍDRICOS; CAGR = COMISIÓN DE AGRICULTURA; CHAC = COMISIÓN DE HACIENDA; CERH =
COMISIÓN ESPECIAL DE RECURSOS HÍDRICOS; CC = COMISIÓN DE CONSTITUCIÓN, LEGISLACIÓN, REGLAMENTO Y JUSTICIA)
FUENTE: ELABORACIÓN PROPIA

9.5 Dinámica de cambio: Mensajes Presidenciales y Mociones Parlamentarias

TABLA 20. TEMÁTICAS RELACIONADAS CON LOS RECURSOS HÍDRICOS MENCIONADAS EN LOS MENSAJES
PRESIDENCIALES DE LAS CUENTAS PÚBLICAS DE CADA GOBIERNO
AYLWYN FREI LAGOS BACHELET PIÑERA BACHELET PIÑERA
SERVICIOS SANITARIOS x x x x x x x
CONTROL DE LA x x x x
CONTAMINACIÓN
OBRAS PARA RIEGO x x x x x x
DAA PUEBLOS INDÍGENAS x x x x
MATRIZ ENERGÉTICA x x x x
MINERÍA Y RRHH x x x
INSTITUCIONALIDAD Y x x x
GESTIÓN DE RRHH
CAMBIO CLIMÁTICO x x x
POLÍTICA HÍDRICA x x x x
FUENTE: ELABORACIÓN PROPIA

85
TABLA 21. INICIATIVAS LEGISLATIVAS RELATIVAS A LOS RECURSOS HÍDRICOS PRESENTADAS ENTRE 2005 (LUEGO
DE APROBADA LA 1° REFORMA AL CA81) Y ENERO DE 2020 EN EL CONGRESO NACIONAL
AÑO BOLETÍN NOMBRE CÁMARA TIPO DE REFUNDIDO ESTADO
N° INICIATIVA CON

1 2005 4063-09 Inicia un proyecto de ley Senado Proyecto de Archivado

que prorroga plazo para Ley (2006)
solicitar la constitución
de derechos de
aprovechamiento
permanente sobre
aguas subterráneas
2 2005 4044-09 Aumenta a un año el Diputados Proyecto de Aprobado (Ley
plazo para regularizar Ley N°20.099 /
derechos de 2006)
aprovechamiento de
aguas subterráneas
3 2007 4992-09 Modifica el Código de Diputados Proyecto de Archivado
Aguas estableciendo Ley (2010)
que el derecho de
aprovechamiento de
aguas se inscribirá en el
Conservador de Bienes
Raíces donde se
encuentra el inmueble
que se beneficia de
este derecho.
4 2007 4779-12 Sobre protección de Senado Proyecto de Archivado
humedales Ley (2018)
5 2008 6313-07 Inicia un proyecto de ley Senado Proyecto de Archivado
que aumenta penas Ley (2012)
para delito de
usurpación de aguas
6 2008 6308-12 Inician un proyecto de Senado Proyecto de Archivado
ley que establece Ley (2014)
normas en resguardo
de glaciares
7 2008 6268-07 Modifica el artículo 19 Diputados Reforma Primer Trámite
Nº 24 de la Constitución Constitucional Constitucional
Política de la República, (C. Diputados) -
con el objeto de Comisión de
establecer que las Constitución,
aguas tienen la calidad Legislación,
de bienes nacionales de Justicia y
uso público. Reglamento
(2017)

86
CONTINUACIÓN TABLA 21. INICIATIVAS LEGISLATIVAS RELATIVAS A LOS RECURSOS HÍDRICOS PRESENTADAS ENTRE
2005 (LUEGO DE APROBADA LA 1° REFORMA AL CA81) Y ENERO DE 2020 EN EL CONGRESO NACIONAL
AÑO BOLETÍN NOMBRE CÁMARA TIPO DE REFUNDIDO ESTADO
N° PROYECTO CON
8 2008 6254-09 Inicia un proyecto de Senado Reforma 10497-07 / Primer Trámite
reforma constitucional Constitucional 6141-09 / Constitucional
sobre acceso y uso del 6697-07 / (Senado) -
agua 7108-07 / Rechazado
8355-07 / (2020)
9321-12 /
10496-07 /
6124-09
9 2008 6208-09 Introduce Diputados Proyecto de Primer Trámite
modificaciones al código Ley Constitucional
de aguas” (C. Diputados) -
Comisión de
Obras Públicas
(2013)
10 2008 6141-09 Inicia un proyecto de Senado Reforma 6254-09 / Primer Trámite
reforma constitucional Constitucional 10497-07 / Constitucional
sobre exploración, 6697-07 / (Senado) -
explotación y 7108-07 / Rechazado
constitución de 8355-07 / (2020)
derechos de 9321-12 /
aprovechamiento de 10496-07 /
aguas. 6124-09
11 2008 6124-09 Inician un proyecto de Senado Reforma 10497-07 / Primer Trámite
reforma constitucional Constitucional 6141-09 / Constitucional
sobre dominio público 6697-07 / (Senado) -
de aguas 7108-07 / Rechazado
8355-07 / (2020)
9321-12 /
10496-07 /
6124-09
12 2008 6020-09 Inician un proyecto de Senado Proyecto de Archivado
ley que modifica el Ley (2014)
código de aguas en
materia de inscripción
de derechos de
aprovechamiento de
aguas
13 2008 5818-09 Inician un proyecto de Senado Proyecto de Primer Trámite
ley que sustituye el Ley Constitucional
artículo 119 del código (Senado) -
de aguas Remitido a
Comisión
Especial RRHH
(2014)

87
CONTINUACIÓN TABLA 21. INICIATIVAS LEGISLATIVAS RELATIVAS A LOS RECURSOS HÍDRICOS PRESENTADAS ENTRE
2005 (LUEGO DE APROBADA LA 1° REFORMA AL CA81) Y ENERO DE 2020 EN EL CONGRESO NACIONAL
AÑO BOLETÍN NOMBRE CÁMARA TIPO DE REFUNDIDO ESTADO
N° PROYECTO CON
14 2008 5805-12 Inician un proyecto que Senado Proyecto de Primer Trámite
modifica la ley nº Ley Constitucional
19.300, sobre bases (Senado) -
generales del medio Remitido a
ambiente, y el código de Comisión
aguas, en lo relativo a Especial
impacto ambiental de RRHH,
pequeñas y medianas Desertificación
centrales hidroeléctricas y Sequía
y a otorgamiento de (2014)
derechos de
aprovechamiento de
aguas
15 2008 5761-09 Otorga un nuevo plazo Diputados Proyecto de Archivado
de un año para la Ley (2010)
regularización de
derechos de
aprovechamiento de
aguas subterráneas, en
los casos que indica.
16 2008 5717-12 Inicia un proyecto de ley Senado Proyecto de Archivado
que establece el caudal Ley (2010)
ambiental
17 2009 6795-07 Modifica el artículo 19 Diputados Reforma Primer Trámite
N° 24 de la Constitución Constitucional Constitucional
Política de la República, (C. Diputados)
con el objeto de - Comisión de
establecer que el Constitución,
aprovechamiento y Legislación,
consumo humano del Justicia y
agua es de carácter Reglamento
prioritario. (2017)
18 2009 6763-01 Reforma el Código de Diputados Proyecto de Archivado
Aguas, el Código de Ley (2017)
Minería y otros cuerpos
legales, con el objeto de
garantizar la
conservación del medio
ambiente y los recursos
naturales
19 2009 6697-07 Inician un proyecto de Senado Reforma 6254-09 / Primer
reforma constitucional Constitucional 10497-07 / Trámite
en materia de 6141-09 / Constitucional
concesiones de 7108-07 / (Senado) -
derechos de agua 8355-07 / Rechazado
9321-12 / (2020)
10496-07 /
6124-09

88
CONTINUACIÓN TABLA 21. INICIATIVAS LEGISLATIVAS RELATIVAS A LOS RECURSOS HÍDRICOS PRESENTADAS ENTRE
2005 (LUEGO DE APROBADA LA 1° REFORMA AL CA81) Y ENERO DE 2020 EN EL CONGRESO NACIONAL
AÑO BOLETÍN NOMBRE CÁMARA TIPO DE REFUNDIDO ESTADO
N° PROYECTO CON
20 2009 6387-09 Modifica el Código de Diputados Proyecto de Archivado
Aguas para la Ley (2017)
protección de aguas y
ecosistemas en áreas
protegidas. (boletín N°
6387 09)
21 2010 7108-07 Inician un proyecto de Senado Reforma 6254-09 / Primer Trámite
reforma constitucional Constitucional 10497-07 / Constitucional
que declara de dominio 6141-09 / (Senado) -
público las aguas 6697-07 / Rechazado
subterráneas 8355-07 / (2020)
9321-12 /
10496-07 /
6124-09
22 2011 7997-09 Dan inicio a un proyecto Senado Proyecto de Primer Trámite
de ley sobre mínimo Ley Constitucional
vital de consumo de (Senado) -
agua Remitido a
Comisión
Especial
RRHH,
Desertificación
y Sequía
(2014)
23 2011 7927-07 Modifica el inciso 11, Diputados Proyecto de Primer Trámite
numeral 24, del artículo Ley Constitucional
19 de la Constitución (C. Diputados)
Política de la República, - Comisión de
en materia de dominio Constitución,
estatal de las aguas. Legislación,
Justicia y
Reglamento
(2017)
24 2011 7796-07 Inician un proyecto de Senado Reforma Archivado
reforma constitucional Constitucional (2014)
sobre propiedad estatal
en empresas de
servicios sanitarios
25 2011 7589-07 Reforma constitucional Diputados Proyecto de Primer Trámite
que establece el Ley Constitucional
dominio de las aguas y (C. Diputados)
garantiza el derecho al - Comisión de
agua para consumo de Constitución,
la población. Legislación,
Justicia y
Reglamento
(2017)

89
CONTINUACIÓN TABLA 21. INICIATIVAS LEGISLATIVAS RELATIVAS A LOS RECURSOS HÍDRICOS PRESENTADAS ENTRE
2005 (LUEGO DE APROBADA LA 1° REFORMA AL CA81) Y ENERO DE 2020 EN EL CONGRESO NACIONAL
AÑO BOLETÍN NOMBRE CÁMARA TIPO DE REFUNDID ESTADO
N° PROYECTO O CON
26 2011 7543-12 Reforma el Código de Diputado Proyecto de Segundo
Aguas. s Ley Trámite
Constituciona
l (Senado) -
Oficio a Corte
Suprema
(2020)
27 2012 8678-07 Reforma Constitucional Diputados Reforma Primer Trámite
que consagra el Constituciona Constitucional
derecho al agua como l (C. Diputados)
derecho humano. - Comisión de
Constitución,
Legislación,
Justicia y
Reglamento
(2017)
28 2012 8532-09 Da inicio a un proyecto Senado Proyecto de Primer Trámite
de ley que modifica el Ley Constitucional
código del ramo, en (Senado) -
materia de inscripción Remitido a
en el catastro público de Comisión
aguas de los derechos Especial
de aprovechamiento y RRHH,
de sanciones a su Desertificación
incumplimiento y Sequía
(2014)
29 2012 8355-07 Inician un proyecto de Senado Reforma 6254-09 / Primer Trámite
reforma constitucional, Constituciona 10497-07 / Constitucional
que declara a las aguas l 6141-09 / (Senado) -
bienes nacionales de 6697-07 / Rechazado
uso público y reserva a 7108-07 / (2020)
la ley la constitución, 9321-12 /
reconocimiento, 10496-07 /
ejercicio y extinción de 6124-09
los derechos de los
particulares sobre
aquéllas, así como la
determinación de los
caudales que aseguren
su disponibilidad para el
consumo humano
(8355-07)
30 2012 8347-09 Establece medidas de Diputados Proyecto de Archivado
emergencia vinculadas Ley (2017)
con los derechos de
aprovechamiento de
aguas.

90
CONTINUACIÓN TABLA 21. INICIATIVAS LEGISLATIVAS RELATIVAS A LOS RECURSOS HÍDRICOS PRESENTADAS ENTRE
2005 (LUEGO DE APROBADA LA 1° REFORMA AL CA81) Y ENERO DE 2020 EN EL CONGRESO NACIONAL
AÑO BOLETÍN NOMBRE CÁMARA TIPO DE REFUNDIDO ESTADO
N° PROYECTO CON
31 2012 8315-01 Reforma el Código de Diputados Proyecto de Archivado (2017)
Aguas, eximiendo del Ley
pago de patente a
pequeños productores
agrícolas y
campesinos, a
comunidades
agrícolas y a
indígenas y
comunidades
indígenas que se
señalan”.
32 2012 8233-12 Modifica el Código de Diputados Proyecto de Archivado (2017)
Aguas en lo relativo a Ley
derechos de
aprovechamiento de
aguas a comunidades
campesinas para
sistemas de agua
potable rural.
33 2013 9102-01 Modifica el DFL 1122, Diputados Proyecto de Archivado (2018)
código de aguas, Ley
respecto a la solicitud
y otorgamiento de los
derechos de
aprovechamiento de
aguas.
34 2013 8960-33 Modifica el Código de Diputados Proyecto de Archivado (2017)
Aguas y otros cuerpos Ley
legales respecto del
uso de las aguas
subterráneas”.
35 2013 8898-07 Reforma Diputados Proyecto de Primer Trámite
Constitucional sobre ley Constitucional (C.
derecho al agua. Diputados) -
Comisión de
Constitución,
Legislación,
Justicia y
Reglamento
(2017)
36 2014 9.538-09 Da inicio a un Senado Proyecto de Primer Trámite
proyecto de ley que Ley Constitucional
modifica el código de (Senado) - Pasa a
aguas para regular la Comisión Especial
concesión temporal de RRHH,
de aprovechamiento Desertificación y
de aguas (9.538-09) Sequía (2014)

91
CONTINUACIÓN TABLA 21. INICIATIVAS LEGISLATIVAS RELATIVAS A LOS RECURSOS HÍDRICOS PRESENTADAS ENTRE
2005 (LUEGO DE APROBADA LA 1° REFORMA AL CA81) Y ENERO DE 2020 EN EL CONGRESO NACIONAL
AÑO BOLETÍN NOMBRE CÁMARA TIPO DE REFUNDIDO ESTADO
N° PROYECTO CON
37 2014 9525-07 “Reforma Diputados Reforma Primer Trámite
constitucional que Constitucional Constitucional
consagra el dominio (C. Diputados) -
público de las aguas y Comisión de
establece el estado de Constitución,
catástrofe ambiental Legislación,
por escasez hídrica. Justicia y
Reglamento
(2017)
38 2014 9.413-09 Modifica el código de Senado Proyecto de Primer Trámite
aguas regulando la Ley Constitucional
caducidad del (Senado) -
derecho de Retirado por su
aprovechamiento de autor (2014)
agua
39 2014 9.392-09 Inicia un proyecto de Senado Proyecto de Archivado
ley que modifica el Ley (2014)
código de aguas con
el fin de resguardar el
consumo humano
40 2014 9321-12 Inicia un proyecto de Senado Reforma 6254-09 / Primer Trámite
reforma constitucional Constitucional 10497-07 / Constitucional
que deroga el inciso 6141-09 / (Senado) -
final del numeral 24° 6697-07 / Rechazado
del artículo 19 de la 7108-07 / (2020)
carta fundamental y 8355-07 /
asegura a todas las 10496-07 /
personas el derecho 6124-09
al agua y a su acceso
en cantidad y calidad
suficientes para
satisfacer las
necesidades
individuales y
colectivas
41 2015 10.416-12 Inician un proyecto de Senado Proyecto de Archivado
ley que modifica Ley (2018)
diversos cuerpos
legales con el objeto
de incorporar la
protección del medio
ambiente, la
reducción de gases
de efecto invernadero
y la adaptabilidad al
cambio climático

92
CONTINUACIÓN TABLA 21. INICIATIVAS LEGISLATIVAS RELATIVAS A LOS RECURSOS HÍDRICOS PRESENTADAS ENTRE
2005 (LUEGO DE APROBADA LA 1° REFORMA AL CA81) Y ENERO DE 2020 EN EL CONGRESO NACIONAL
AÑO BOLETÍN NOMBRE CÁMARA TIPO DE REFUNDIDO ESTADO
N° PROYECTO CON
42 2015 10.096-12 Modifica la ley n° Senado Proyecto de Archivado
19.300, sobre bases Ley (2018)
generales del medio
ambiente, y otros
cuerpos legales, a fin
de considerar el
ordenamiento territorial
y el manejo integrado
de cuencas
hidrográficas, para la
conservación,
protección y su uso
racional.
43 2016 10.854-33 Modifica el código de Diputados Proyecto de Primer Trámite
aguas, en materia de Ley Constitucional
exigencias para las (C. Diputados) -
obras de Pasa a
aprovechamiento de Comisión
aguas subterráneas y Especial RRHH,
monto de las multas Desertificación y
aplicables. Sequía (2016)
44 2016 10.497-07 Moción del senador Senado Proyecto de 6254-09 / Primer Trámite
señor Chahuán que ley 6141-09 / Constitucional
modifica el artículo 19, 6697-07 / (Senado) -
número 24°, de la 7108-07 / Rechazado
constitución política de 8355-07 / (2020)
la república a fin de 9321-12 /
establecer que el 10496-07 /
aprovechamiento y 6124-09
consumo humano del
agua es de carácter
prioritario
45 2016 10.496-07 Moción del senador Senado Proyecto de 6254-09 / Primer Trámite
señor Chahuán que ley 10497-07 / Constitucional
modifica el artículo 19, 6141-09 / (Senado) -
número 24°, de la 6697-07 / Rechazado
constitución política de 7108-07 / (2020)
la república con el 8355-07 /
objeto de establecer 9321-12 /
que las aguas tienen la 6124-09
calidad de bienes
nacionales de uso
público

93
CONTINUACIÓN TABLA 21. INICIATIVAS LEGISLATIVAS RELATIVAS A LOS RECURSOS HÍDRICOS PRESENTADAS ENTRE
2005 (LUEGO DE APROBADA LA 1° REFORMA AL CA81) Y ENERO DE 2020 EN EL CONGRESO NACIONAL
AÑO BOLETÍN NOMBRE CÁMARA TIPO DE REFUNDIDO ESTADO
N° PROYECTO CON
46 2018 12168-33 Proyecto de ley que Diputados Proyecto de Primer Trámite
modifica el código de Ley Constitucional
aguas en materia de (C. Diputados) -
gestión integrada de Pasa a
las cuencas u hoyas Comisión
hidrográficas y de Especial
corporaciones RRHH,
gestoras bajo el Desertificación
modelo de y Sequía (2018)
federaciones de juntas
de vigilancia”
47 2018 11.876-12 Inician un proyecto de Senado Proyecto de 4205-12 Primer Trámite
ley sobre protección Ley (Senado) -
de glaciares. Segundo
Informe de
Comisión de
Minería y
Energía (2019)
48 2018 11.699-07 Modifica la Carta Diputados Reforma Primer Trámite
Fundamental en el Constitucional Constitucional
sentido de garantizar (C. Diputados) -
el derecho al agua Primer informe
para el consumo de Comisión de
humano. Constitución,
Legislación,
Justicia y
Reglamento
(2018)
49 2018 11597-12 “Modifica el Código de Diputados Proyecto de Primer Trámite
Aguas para impedir la ley Constitucional
constitución de (C. Diputados) -
derechos de Aprobado en
aprovechamiento de General con
aguas sobre los indicaciones
glaciares”. (2018)
50 2019 13.034-09 Inician un proyecto de Senado Proyecto de Primer Trámite
ley que regula el uso Ley Constitucional
sustentable de las (Senado) -
aguas subterráneas Pasa a
Comisión de
RRHH,
Desertificación
y Sequía (2019)

94
CONTINUACIÓN TABLA 21. INICIATIVAS LEGISLATIVAS RELATIVAS A LOS RECURSOS HÍDRICOS PRESENTADAS ENTRE
2005 (LUEGO DE APROBADA LA 1° REFORMA AL CA81) Y ENERO DE 2020 EN EL CONGRESO NACIONAL
AÑO BOLETÍN NOMBRE CÁMARA TIPO DE REFUNDIDO ESTADO
N° PROYECTO CON
51 2019 13.030-33 "Modifica el Código de Diputados Proyecto de Primer Trámite
Aguas para establecer Ley Constitucional
un área de protección (C. Diputados) -
en beneficio de los Primer informe
titulares de derechos de Comisión
de aprovechamiento Especial
de aguas RRHH,
subterráneas". Desertificación
y Sequía
(2019)
52 2019 12.961-07 Inician un proyecto de Senado Reforma Primer Trámite
reforma constitucional Constitucional Constitucional
que declara a las (Senado) -
aguas como bien Pasa a
nacional de uso Comisión de
público y garantiza el Constitución,
derecho al agua Legislación,
Justicia y
Reglamento
(2019)
53 2019 12.920-07 Modifica la Carta Diputados Reforma Primer Trámite
Fundamental para Constitucional Constitucional
imponer al Estado el (C. Diputados) -
deber de garantizar a Pasa a
todas las personas el Comisión de
derecho de acceso al Constitución,
agua potable. Legislación,
Justicia y
Reglamento
(2019)
54 2019 12.512-11 Inician un proyecto de Senado Proyecto de Primer Trámite
ley que promueve el Ley Constitucional
acceso al agua (Senado) -
potable Discusión
General del
Primer Informe
de Comisión de
Salud (2019)
55 2020 13266-33 Modifica el Código de Diputados Proyecto de Primer Trámite
Aguas para limitar el Ley Constitucional
otorgamiento de (C. Diputados) -
derechos de Pasa a
aprovechamiento de Comisión
aguas en regiones en Especial
que existan comunas RRHH,
afectas a decreto de Desertificación
escasez hídrica. y Sequía
(2019)

95
CONTINUACIÓN TABLA 21. INICIATIVAS LEGISLATIVAS RELATIVAS A LOS RECURSOS HÍDRICOS PRESENTADAS ENTRE
2005 (LUEGO DE APROBADA LA 1° REFORMA AL CA81) Y ENERO DE 2020 EN EL CONGRESO NACIONAL
AÑO BOLETÍN NOMBRE CÁMARA TIPO DE REFUNDID ESTADO
N° PROYECTO O CON
56 2020 13.210-07 Inician un proyecto de Senado Reforma Primer Trámite
reforma constitucional Constituciona Constitucional
que define la función l (Senado) -
social de la propiedad Pasa a
de los derechos de Comisión
aprovechamiento de Especial de
aguas y establece RRHH,
normas de adaptación Desertificación
al cambio climático y Sequía
FUENTE: ELABORACIÓN PROPIA A PARTIR DE INFORMACIÓN OBTENIDA DEL SITIO WEB DE LA CÁMARA DE DIPUTADOS
(WWW.CÁMARA.CL) Y DEL SENADO (WWW.SENADO.CL)

9.6 Principales modificaciones propuestas por las mociones parlamentarias (2005-2020)

7,3% Dominio Público

9,8%
31,7% DDHH al Agua y Consumo
humano

9,8% Prioridad de usos

Manejo Integrado de Cuencas

y acuíferos
17,1% Condiciones geográficas y
disponibilidad
24,4%

FUENTE: ELABORACIÓN PROPIA

FIGURA 18. PRINCIPALES MODIFICACIONES PROPUESTAS EN LOS PROYECTOS DE REFORMA CONSTITUCIONAL

2,9%2,9% DAA
2,9%
5,7% Protección Medio Ambiente
Aguas subterráneas
5,7%
37,1%
Consumo humano
Glaciares
8,6%
Manejo Integrado de Cuencas
Varios
8,6%
Otros
Patente por No Uso
11,4% 14,3% Usurpación de Aguas

FUENTE: ELABORACIÓN PROPIA

FIGURA 19. TEMAS ABORDADOS POR LOS PROYECTOS DE LEY

96