ESCUELA DE POSGRADO

MAESTRÍA EN REGULACIÓN DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS

Regulación y Supervisión del Sector Agua

y Saneamiento

UNIDAD II B

Prof. Ivan Lucich Larrauri

SEMESTRE 2023-I
 LOS SERVICIOS DE SANEAMIENTO Y LA
REGULACIÓN DE LA PRESTACION (i)

1. Los sistemas de saneamiento, los prestadores y la prestación de los

servicios de saneamiento. Características, atributos e indicadores de
calidad de los servicios de saneamiento en el Perú.
2. Evolución y tendencias de la organización de la industria:
descentralización de servicios de saneamiento y evolución de la
industria en América Latina. Avances hacia los ODS (Objetivos de
Desarrollo Sostenible).
3. La problemática de la prestación de los servicios de saneamiento:
crecimiento urbano, municipalización, injerencia política y
atomización de prestadores.
4. La economía del sector saneamiento. Respuestas frente a la
degradación de las fuentes de agua, al cambio climático y a la
Pandemia del COVID-19.
 LOS SERVICIOS DE SANEAMIENTO Y LA
REGULACIÓN DE LA PRESTACION (ii)
5. La regulación económica de la prestación de los servicios de saneamiento. Objetivos
y funciones de la regulación económica de los servicios de saneamiento. ¿Qué
regular?: calidad del servicio, calidad del agua, acceso, precio, otros. Regulación de
la empresa de gestión pública, considerando los roles del rector, regulador y prestador.
El Análisis de Impacto Regulatorio (AIR). El enfoque de derechos en la regulación de los
servicios de saneamiento. Institucionalidad regulatoria: La Gobernanza de los
Reguladores (OCDE) y La Carta de Lisboa (IWA).

Pregunta: ¿Cuáles son los factores que explican el deterioro de la calidad de los
servicios de saneamiento en el Perú: la inadecuada organización de la industria o los
fallos de política? ¿Cuál es la tendencia institucional de la industria de agua potable y
saneamiento en la región América Latina? ¿Cómo regular a las empresas de gestión
pública? ¿Son necesarios los incentivos? ¿Cuáles son los principales desafíos?
¿Cómo operativizar el enfoque de derechos en la regulación económica de los
servicios de saneamiento? ¿De qué manera la Carta de Lisboa contribuye a fortalecer
la institucionalidad regulatoria?
3. La economía del sector saneamiento.
Atributos hidrológicos y físicos del agua (recordando)

• El agua es casi un disolvente universal.

• La oferta tiende a ser altamente variable.
• Interdependencia entre diferentes usuarios es
dominante.
• Problemas del agua ocurren a menudo en un
sitio específico.
• La oferta de infraestructura exhibe economías
de escala.
• La oferta de agua subterránea tiene atributos
distintivos
Young:2005
 Usos del agua
• Consumo humano directo e indirecto
(beber, aseo, cocina)

• Insumo de la actividad económica

• Asimilación de desechos

• Recreación, estética, pesca deportiva, y hábitat para la

vida silvestre

• Preservación de ecosistemas y de la biodiversidad

• valores culturales y sociales

Características Económicas de la Demanda

■ Escasez

■ Asignación entre usos alternativos para maximizar el bienestar social

■ Variabilidad entre rivalidad y no rivalidad en el consumo > Bien público

■ Altos costos de exclusión > Bien público

■ Valor de no uso

■ Baja valoración

■ Demanda variable (según diferentes usos)

 La economía del agua: componentes y actores

Propietarios
Proveedores

Potabilizadores

Distribuidores
poblacionales

Industriales
Agricultores REUSO
Minería 1. Disponibilidad física del recurso (precipitación, ríos, lagunas, acuíferos)
2. Proveedores y operadores de infraestructura hidráulica
3. Consumidores y usuarios (regantes, hogares, industrias)
4. Regulador (derechos de propiedad, tarifas y cuotas, instituciones)
 La economía del agua: principales preguntas
¿Cuánto ¿Qué tarifa
represar? cobrar?
Propietarios ¿Qué fuentes ¿Cuánto producir?
Proveedores utilizar? ¿Qué tarifa cobrar?
¿Cómo
asignar el Potabilizadores ¿Tamaño de planta?
recurso entre ¿Ampliación de redes?
usuarios? ¿Recuperación de pérdidas?

¿Qué fuentes Distribuidores

utilizar? poblacionales
Industriales
Agricultores
Minería
¿Cuánto
extraer? REUSO
¿Cuánto re-
¿Cuánto usar?
desalar?
 La economía del agua: “fallas de mercado”
Las «fallas de mercado» no permite la asignación
Libre Acceso
eficiente del recurso entre diferentes usuarios
Monopolio
Propietarios
Proveedores Monopolio Asimetrías de
Externalidad Información
positiva Potabilizadores

Distribuidores
Libre Acceso poblacionales
Industriales
Agricultores Externalidad
Minería negativa
-No internaliza escasez
-No conoce recarga REUSO
Recursos -No retribuye Servicio Ambiental
Propiedad -Asume bien público
Común -Dinámica aguas superficiales (toda
precipitación neta de evaporación, discurre o
La economía de la industria de saneamiento

Permite abordar los problemas o “fallos de mercado” de la industria de

saneamiento considerando la racionalidad de los agentes económicos cuyas
decisiones están orientadas a la optimización de su “función objetivo”.

Entre las principales decisiones del operador de agua potable, se destaca el

tamaño óptimo de planta, la integración vertical, la reducción de pérdidas,
la extracción de aguas subterráneas, re-uso de aguas residuales, el empleo
de insumos, etc

Abordar la problemática de la industria de saneamiento desde la perspectiva

de la teoría económica, contribuirá a que las decisiones de política sectorial
puedan ser evaluadas a partir de su impacto sobre el bienestar social.
Tipología de proveedores del agua como recurso

• Proveedor que represa agua y provee a través de canal para un

usuario o varios tipos de usuarios
> Varios proveedores / tecnológicos (competencia)
> Un solo proveedor (monopolio, monopolio bilateral)

• Proveedor que es la propia empresa de abastecimiento de agua

para consumo o proceso.

• Proveedor “informal” “cuasi-clandestino” que explota el agua de

pozo.
> Múltiples usuarios.
> Un solo usuario
 Provisión del Recurso Hídrico : BMg = CMg
(generalmente un agente)

C(W)
El CMg de extraer,
transformar y/o distribuir
S/. Dem = BMg agua es creciente para el
operador, mientras que su
BMg es decreciente.

Su operación tendrá lugar

hasta que BMgN =0.

CMg

W*
 Provisión del Recurso Hídrico : BMg = CMg
(generalmente un agente)

El CMg de extraer, transformar

y/o distribuir agua es creciente
para el operador, mientras
BMg que su BMg es decreciente.
S/.

BMgN Su operación tendrá lugar

hasta que BMgN =0. Siempre y
cuando exista disponibilidad

La ganancia (beneficio neto)

del operador representa el
valor del agua en su fuente
CMg
Para una industria de papel, el
agua es un insumo, y en el
óptimo VPMgW=CMgw
W*
 Asignación Eficiente del Recurso Hídrico entre
diferentes usos implica BMgNi = BMgNj
Mientras una actividad genere más beneficio en el margen se apostará
por esta. Hasta que su BMgN iguale a su costo de oportunidad.
La Asignación del
S/. recurso entre diferentes
usos tendrá lugar en los
BMgN 1+ BMg niveles en que se
BMgN 2 2 iguales sus beneficios
netos.

BMgN 1 Por lo general requiere

de una Autoridad de
Cuenca o Central.
Precio

W1 W2 W* = w1 +
w2
Max  [Bj(wj) – Cj(wj)], sujeto a  wj = W
 Sin restricción BMgNi=BMgNj=0.
Al ser BMgNi>0, existe renta de escasez.
Dada la dotación W*= 5000, el precio = 
Los agentes no pueden emplear todo el agua que desean

Ejemplo de
Griffin (2006)

MNB1 21944 MNB2

Max  [Bj(wj) – Cj(wj)], sujeto a  wj = W

Perú: Demanda Sectorial del Recurso Hídrico

Uso Consuntivo del Agua en el Perú Uso Consuntivo del Agua en Lima

Industrial Industrial
1,65% 0,1%
Minero Agrícola
Poblacional
1,88% Pecuario
21,8%
7,28%
0,43%

M inero
3,0%
Poblacional
75,1%
Agrícola
88,75%

Poblacional Pecuario Agrícola Minero Industrial Poblacional M inero Agrícola Industrial

Provisión de agua para saneamiento

• Principales servicios
 captación – represamiento – conducción: provisión rrhh.
 producción-distribución: potabilización
 recolección – tratamiento: tratamiento aguas residuales
 reuso
• El recurso hídrico es transformado en agua para el usuario final.
• Funciones de costos de interés, c(w); c(w,n,n). incluye
potabilización y distribución, capital fijo y ampliación del servicio.
• Costo de oportunidad, costo marginal y costo medio
• Rendimientos a escala.
Del agua como recurso al agua como servicio
Problemática que afecta al operador de Agua Potable

Oferta estacional y de diversas fuentes:

Agua superficial, subterránea y desalinización
Se empieza explotando la más barata

S/. Fuente más

Fuente más Oferta Total
barata cara

CMg CMg CMg

1 2
Precio

W1 W2 W* = w1 +
w2
 Extracción de aguas subterráneas vs. Superficiales:
Nivel de extracción CMgSub = CMgSup

Extracción Extracción
Subterránea Superficial
 Producción de agua vs. control de
pérdidas: CMgW = CMgC

S/.
Costos producción
de agua CMgW

Costos control /
reducción de
pérdidas CMgC

Pérdidas Min Pérdidas Pérdidas Max Nivel de pérdidas

¿Exigencia óptima
política?
Características de demanda por agua potable

• Población servida / no servida

• Distribución espacial / densidad

• Consumo medio / medido / estacionalidad /

pérdidas

• Requerimiento de agua potable (dotación/

asignación)

• Atributos del servicio / DAP (continuidad, calidad del

agua)
El acceso al agua potable tiene múltiples impactos
en el bienestar de un hogar
Nivel de Servicio Medida de acceso
Sin acceso Más de 1.000 metros ó 30 minutos de tiempo
(cantidad: menor a 5l/h/d) para recolección
Acceso Básico
Entre 100 y 1.000 metros ó entre 5 y 30
(cantidad promedio:
minutos de tiempo para recolección
difícilmente mayor a 20 l/h/d)
Acceso Intermedio
Abastecimiento de agua a través de un grifo
en la vivienda (o dentro de los 100 metros o
(cantidad promedio: 50 l/h/d)
5 minutos de tiempo para recolección)

Acceso Óptimo
Abastecimiento de agua a través de
(cantidad promedio: 100 l/h/d
múltiples grifos de forma continua.
o mayor)
Fuente: Howard y Bartram (2003). Traducción y elaboración propia
El acceso al agua potable tiene múltiples impactos
en el bienestar de un hogar
Mejor
Calidad Menor Ausentismo
Escolar
Disminución de
Enfermedades
Menor Ausentismo
Laboral
Mayor Prescindencia de
Continuidad Almacenamiento Menor Gasto en
Tratamiento
Acceso a Mayor
Cantidad
ACCESO Menor
AGUA Precio Flujo de Caja Mayor Ingreso PRODUCTIVIDAD
Liberado Disponible

Mayor Valorización Mayor Nivel de

del Predio Riqueza Acumulada

Mayores Horas de
Menos Pérdida de Estudio
Tiempo en
Recolección Mayores Horas de
Trabajo
 Consecuencias de “falta de acceso” o “acceso limitado” a los
servicios de saneamiento

PROBLEMAS DE SALUD PERDIDA DE INGRESOS

Enfermedades gastrointestinales, Diarreas, parásitos intestinales, Perdida de tiempo y esfuerzo dedicado a conseguir agua limpia y
infecciones, desnutrición y anemia. saludable

ABANDONO ESCOLAR DISCRIMINACIÓN SOCIAL

Los niños que recogen agua para su familia o sufren enfermedades, La falta de aseo puede resultar humillante y provocar aislamiento
tienen más probabilidades de abandonar los estudios

CONTAMINACIÓN DESIGUALDAD DE GÉNERO

Las aguas residuales resultantes de la actividad humana se vierte

Las niñas son dedicadas a las labores del hogar, lo cual implica
en los ríos o en el mar sin ningún tratamiento, lo que provoca su
regojo de agua, limpieza y otros
contaminación.
 Reducciones de riesgo para la salud de intervenciones WASH
(Guy Hutton, Post -2015-Consensus)
Reducción de enfermedad diarreica Reducción de helmintos
(y consiguientes enfermedades) en (parásitos) en comparación con
Intervención comparación con infraestructura sin infraestructura ausente o sin
mejorar mejorar
Suministro de agua
Fuente de agua comunitaria
34% 0%
mejorada
Agua corriente básica (de caño) 45% 0%
Agua corriente, alta calidad (de caño) 79% 0%
Saneamiento

Saneamiento mejorado in situ, no hay

manejo formal de excrementos 28% 50%
(cobertura 100%)
Saneamiento mejorado con manejo
69% 100%
formal de excrementos (100%)
Guy Hutton, Post-2015-Consensus
 La demanda tiene determinantes climáticos y socioeconómicos

■ Determinantes: Clima, número de miembros P

D
en el hogar, artefactos, número de baños,
D (invier.) (verano)
jardines, piscinas

■ Bien inelástico (esencial)

– Elasticidades por tipo de usuario
– Elasticidades por tipo de consumo
– Elasticidad de corto y largo plazo

■ Reacción tardía (lagged demand)

q1 q2 Q
 Los servicios de saneamiento tienen tarifas
en dos partes y crecientes por bloques
■ Requerimiento de agua potable (dotación/ asignación).
■ Atributos del servicio / DAP (continuidad, calidad del agua, etc)
■ Estructura Tarifaria: Tarifa Media y Tarifa Marginal

Cargo fijo: S/ 1.758

Tarifa
Rangos (m3 Tarifa Agua
Clase Categoría Alcantarillado
por mes) (S/.)
(S/.)
Social 0 a más 0.636 0.173

Residenci 0a8 0.636 0.173

al Doméstico 8 a 20 0.727 0.198
20 a más 0.934 0.254
Comercial y
0 a más 1.273 0.346
No Otros
Residenci
Industrial 0 a más 3.786 1.029
al
Estatal 0 a más 1.006 0.273
Fuente: Resolución N° 019-2016-SUNASS-CD
 Como consecuencia la restricción presupuestaria es quebrada

■ La demanda proviene de la sumatoria de demandas individuales de los hogares, los cuales

ven su restricción presupuestaria afectada por la estructura tarifaria (kinked budget
constraint):

Asumiendo un bien compuesto

Bien y una estructura tarifaria
compuesto
(x2) creciente con tres bloques y
CF=0

Agua
q1 q2 q3 potable (x1)
Los servicios de saneamiento son inelásticos

Fuente: Bendezú y Ortiz(2008)

Capacidad de pago: los más pobres pagan más

Fuente: Komives et al. (2005)

34
 Demanda Agua Potable y Estructura Tarifaria

DAP

¿ Requerimiento es igual a
S/. Demanda?

Ultimo rango: DAP < T4

T4
DAP
T3
DAP
T2
Demanda por
Agua potable
T1

q1 R q2 q3 q4 Nivel de consumo
 Demanda Agua Potable y Estructura Tarifaria

DAP
Requerim. Agua
DAP > T
S/.

Ultimo rango: DAP < T4

T4 Requerimiento Mínimo
DAP 40 lhd
T3 0,04 m3/h/d
1,2 m3/h/mes
DAP 6
T2
m3/UU/mes

Demanda por
Agua potable
T1

q1 R q2 q3 q4 Nivel de consumo
 ¿Cómo funcionan actualmente los subsidios cruzados?

■ Existe una tarifa creciente por bloques (se paga más a medida que se consume más).
■ Subsidiantes
– Comercial Como resultado,
– Industrial existe un subsidio
casi generalizado
– Estatal a los usuarios
domésticos.
– Doméstico (grandes consumos)
■ Subsidiados
• El actual sistema de subsidios incentiva en muchos
– Social casos el desperdicio del recurso (para la gran mayoría
de usuarios domésticos, tarifas no reflejan el costo de
– Doméstico
proveer el servicio).

■ Esta forma de focalizar el subsidio tiene sentido si no se cuenta con información sobre la condición
socioeconómica de los hogares.
La estructura tarifaria de los servicios de saneamiento implica un
subsidio cruzado entre usuarios

P P

P2
d e
P*
a c
P1 b
D1 D2

Q* Q1 Q Q2 Q* Q
(i) Subsidiado (ii) Subsidiante

Monto requerido (a) u obtenido (b) por los subsidios

Pérdida de eficiencia social
 Hacia un nuevo sistema de subsidios

• Para el tercer año regulatorio del quinquenio 2015-2020, mediante Resolución N°

022-2016-SUNASS-CD, se dispuso la aplicación de un nuevo sistema de subsidios
focalizado.
• Para la referida focalización se utilizan los Planos Estratificados a nivel de
manzanas de Lima Metropolitana y la Clasificación Socioeconómica (CSE) otorgada
por el SISFOH del MIDIS.
• Implica la creación de dos subcategorías para los usuarios doméstico: Subsidiado y
No subsidiado.
• Permite establecer un Consumo de Subsistencia sujeto a subsidio
• Se busca acercar gradual y progresivamente el pago de los usuarios no subsidiados
al costo de prestación del servicio.

• El nuevo sistema permite:

• Generar recursos para nuevos proyectos de inversión, los cuales deberán enfocarse en reducir
la brecha de infraestructura.
• Identificar a los beneficiarios del subsidio por su condición de pobreza.
• Proteger a los usuarios pobres y pobres extremos (consumo de subsistencia)
• Incentivar el uso racional del agua.
Fuente: SEDAPAL S.A:
Los servicios de agua y alcantarillado tienen
procesos complementarios
 Cada eslabón de la cadena tiene infraestructura particular

■ Infraestructura sanitaria involucra grandes

inversiones
DISPOSICIÓ
CAPTACIÓN N FINAL REUSO

Producción de agua potable: represas, líneas de

conducción, PTAP, etc.
TRATAMIENTO DE
TRATAMIENTO DE
AGUAS
AGUA CRUDA
RESIDUALES Almacenamiento y distribución de agua potable:
reservorios, redes secundarias y primarias, etc.

DISTRIBUCIÓN RECOLECCIÓN
Recolección de aguas residuales: redes colectoras
secundarias y primarias, interceptores, etc.

Tratamiento y disposición final de aguas residuales:

USUARIOS FINALES PTAR, emisor, etc.

44
 Re-uso de aguas residuales en función DAP

CMgS > DAP DAP por calidad

ambiental
US$
CMgS reducir
contaminación
(EPS+Industrias)

Demanda por nivel

de tratamiento de
aguas residuales

T*
Precio

Exigencia de Nivel de contaminación de efluentes

Es Ep
tratamiento
El sector ha evidenciado economías de escala
y de ámbito (o alcance)
Hay 3 enfoques para analizar la estructura del mercado

• Jouravlev (2004) realiza tres distinciones:

a) Estructura horizontal: número de proveedores en un

ámbito geográfico determinado

b) Estructura vertical: (des)integración vertical de los

proveedores del servicio

c) Estructura intersectorial: límites entre empresas de

saneamiento y otras empresas
La estructura horizontal alude a cuántas empresas
prestadoras se tienen dentro de un ámbito

Estructura horizontal (separación)

• Ventajas
- Regulación por comparación
- Mayor competencia en el mercado
(common carriage, competencia
transterritorial, competencia en zonas
limítrofes)

• Desventajas
- Pérdidas de economías de escala
- Incremento de la carga regulatoria
- Reducción de probabilidad de subsidios
cruzados
- Reducción del interés del sector privado
- Menos atención a áreas urbanas
Escala Eficiente para la prestación de los servicios de
saneamiento

CMe
(S/)

CMe1 EP

Escala Mínima Eficiente

La EME es la escala a la
cual el CMe es el
mínimo.

Q (Miles de conexiones de AP)

Economías de 30 Deseconomías
escala de escala
Escala Eficiente para la prestación de los servicios de saneamiento

Número de
Región conexiones totales
de agua potable
Costa 35,229
Sierra 17,405
Selva 12,907
Fuente: SUNASS (2018), Escala Eficiente para la prestación de los
servicios de saneamiento
La estructura vertical alude a cuántas empresas prestadoras están
comprendidas en el proceso de prestación en determinado ámbito

CAPTACIÓN Estructura vertical

■ APPs han desintegrado verticalmente los
TRATAMIENTO DE AGUA CRUDA servicios de saneamiento.

DISTRIBUCIÓN
■ Concesionarios en:
– Derivación Huascacocha-Rímac
USUARIOS FINALES – PTAP Chillón
– PTAR La Chira
RECOLECCIÓN – PTAR Taboada
– Provisur
TRATAMIENTO DE AGUAS RESIDUALES – Sistema de tratamiento Titicaca
• Ventajas: especialización, financiamiento de
DISPOSICIÓN
FINAL
REUSO obras de gran tamaño
• Desventajas: doble marginalización
51
 Pueden existir economías de integración vertical

■ En industrias caracterizadas por sucesivas etapas de producción, un

operador presenta Economías de Integración Vertical en ciertas
etapas de producción, cuando es capaz de producir productos
complementarios en forma más eficiente que dos o más operadores.

■ El costo total de producir es menor en cierta estructura de integración

vertical que en una estructura desintegrada.
– Economías tecnológicas: Interdependencia física de procesos, cuando se
registran economías de alcance entre sucesivas etapas.
– Economías transaccionales: Beneficio mercado de productos intermedios.
– Imperfecciones del mercado (foreclosure): Propietario de red (utilizada por
otros) afecta la competencia y limita acceso
También hay economía en otras decisiones de los operadores…

Consumo Consumo Facturado Medido

Ingresos de
Facturado
Consumo Facturado No Medido agua
Consumo Autorizado
Autorizado Consumo No Consumo No Facturado Medido
Facturado
Autorizado Consumo No Facturado No Medido
Consumo No Autorizado
Volumen del Pérdidas
Inexactitudes en Medición a
Sistema Comerciales
consumidores Agua No
Fugas en líneas de conducción y Facturada
Pérdidas de
distribución
Agua
Pérdidas físicas Fugas y reboses en reservorios

Fugas en conexiones hasta el medidor

del cliente

Fuente: Farley et al (2008)

… que buscan minimizar el costo relacionado al agua no
facturada

Fuente: Farley et al (2008)

4. Respuestas frente a la degradación de las fuentes
de agua, al cambio climático y a la Pandemia del
COVID-19.
Respuestas frente a la degradación de las fuentes de agua, al
cambio climático y a la Pandemia COVID-19

SIWI-UNICEF-WASH - 2020
5. La regulación económica de la prestación de los
servicios de saneamiento. Objetivos y funciones de la
regulación económica. ¿Que regular?. La calidad
del servicio.
Fallas de mercado y fallas de política

1. Poder de mercado en la fijación del precio y de la calidad

2. Sobre explotación y contaminación de acuíferos.
3. Escasez de agua en estiaje por degradación de ecosistemas.
4. Contaminación de fuentes y afluentes
5. Ineficiente regulación (almacenamiento) frente a la escasez
y/o estacionalidad (falla de política)
6. Lenta respuesta a situaciones de emergencia (falla política)
Monopolio Natural

Cost,Precio

CMg

pM PES
CME
Sobreganancias
PCME
pCMg

Demanda
IMg
QM QCMEQCMg
Producción
Regulación económica de los servicios de saneamiento

“……instrumento que permite a las autoridades asegurar que

los hogares y empresas se beneficien por acceder al agua y
por la calidad de los servicios de provisión, tratamiento,
recolección (…) al menor costo de posible, que los
operadores reciban un retorno justo por sus inversiones, y
finalmente que se alcancen los objetivos del desarrollo”
(Um & Leautier: 2008, citado por Tremolet:2010)…[…]…que
pueden ser contradictorios…[por lo que] …la regulación
efectiva requiere un arbitraje entre estos diferentes
objetivos (Sophie Tremolet:2010)
 Regulación del Monopolio Natural Introducción al curso

Cuando el mercado no logra el “justo equilibrio” entre los distintos objetivos [muchas veces
contradictorios] del bienestar social:

– Asignación eficiente (igualación de beneficios marginales, precios reflejan costo

económico proveer servicio)
– Eficiencia productiva (minimización de costos)
– Equidad social (acceso y capacidad de pago)
– Sostenibilidad económica (atraer y retribuir al capital razonable)

Cuando el mercado no lograr “que los hogares y empresas se beneficien de la calidad de

los servicios al menor costo de posible, los operadores reciban un retorno justo por sus
inversiones, y finalmente que se alcancen los objetivos del desarrollo” (Um & Leautier:
2008, citado por Tremolet: 2010).
Rol del Regulador

■ Claridad en su rol y comprensión de sus objetivos

■ La labor del Regulador: «promover la competencia en aquellos sectores

donde sea posible» y si no es posible, «intentar replicar los resultados
que se obtienen en industrias competitivas» (Rossi, 2013). ¿Cuáles son
estos resultados?

■ Por lo que su actuación debe considerar:

– Las restricciones de información, administrativas, y políticas.
– Análisis costo-beneficio de las intervenciones regulatorias.
– Gobernanza regulatoria y evaluación del desempeño (captura y
espiral).
¿Por qué regular los servicios de saneamiento bajo gestión
pública?

1 Ejerce su poder de mercado a través de la calidad del servicio y no

necesariamente a través de la tarifa.
2. Prioriza objetivos de la gestión pública que no son objetivos de la regulación
(arbitra): acceso vs. sostenibilidad, plazos.
3. Decisiones técnicas permeables a la injerencia política de la junta de
propietarios: captura de la gestión.
4. Problema de agencia y escasa rendición de cuentas incide sobre bienestar
social: auto-captura.
5. Información asimétrica respecto al presupuesto. Efectos externos sobre el
ambiente por injerencia política.

Introducción al curso
 Regulación económica
■ Regulación impide que los agentes con poder de mercado afecten el bienestar de la sociedad
mediante practicas destinadas a generar beneficios extra normales o externalidades.

■ La regulación se refiere tanto a la aplicación de normas y restricciones como también a la toma

de decisiones que inciden directamente en la conducta de los agentes, con el fin de alinearlos
con el interés público.

■ La regulación económica incluye tanto la regulación estructural (formas organizativas que

adopta el mercado: tipo de agente, ingreso, tamaño, integraciones, etc) como la regulación de
las conductas (conductas permitidas).

■ La efectividad de un regulador depende de: esquema de incentivos, el grado de independencia y

autonomía, la claridad en la definición de los roles y responsabilidades; y, la aplicación de
principios administrativos básicos: rendición de cuentas, la transparencia, la participación, la
predictibilidad, la proporcionalidad y la no-discriminación (Eberhard, 2007)

■ “Debe regular un Regulador independiente y no el Gobierno. Debe aplicarse la Regulación

cualesquiera sea el régimen de propiedad, y separándose de las funciones de control y de
gestión” (Solanes,1999)
¿Qué regular?

■ Las actividades del proceso de captación, producción y

distribución de agua potable, recolección, tratamiento y
disposición de aguas residuales, disposición sanitaria de
excretas.

■ La estructura y tamaño del mercado [de servicios de

saneamiento]: acceso al mercado, tamaño de operadores,
característica de operadores, etc

■ El comportamiento de los operadores en el mercado [de agua

potable]: cantidad, calidad, precio, inversiones, etc.
 Estructura y conducta
■ Regulación Estructural: relacionadas con las formas organizativas que
adopta el mercado: restricción al ingreso y medidas de separación
funcional: se determina qué agentes o tipos pueden participar en la
actividad. En Telecomunicaciones es más fácil la entrada de otros
operadores
■ Regulación de Conductas: vinculadas con el comportamiento en el mercado:
establece qué conductas están permitidas a los agentes en las actividades
seleccionadas. Control directo sobre los objetivos de la empresa regulada.

■ La Regulación Estructural tiene por objeto reducir o eliminar la posibilidad de que

ocurran o se incentiven conductas no deseables, en lugar de prohibirlas, mientras que
la Regulación de Conductas aborda directamente la conducta no deseada en lugar de
focalizarse en los incentivos subyacentes que las inducen.
■ La Regulación Estructural determina el ámbito de aplicación, el contenido y las
características de la regulación de Conducta.
Regulación del Monopolio natural a través de la fijación tarifaria
Monopolio Natural: cuando los costos de producir y/o proveer un bien o servicio
disminuyen a medida que opera una sola empresa; cuando operan dos o más
empresas, los costos son mayores.

A. Gómez Lobo
El dilema del monopolio natural
Es deseable desde el punto de vista de la sociedad que el servicio sea provisto
por una sola empresa. Sin embargo, una sola empresa puede ejercer su poder
de mercado extrayendo mayor excedente al consumidor.

A. Gómez Lobo
 DILEMA DE LA FIJACIÓN TARIFARIA:
¿CMG O CME?

Tarificación a Costo Marginal $/Q Tarificación a Costo Medio

$/Q

PES

P CME
P Pérdida Financiera CME CMg CMg

Q Q

 Con decrecimiento del CME, igualar el Precio al CMg, genera pérdidas

 Tarificar a CME genera PES
 Separar mercados y diferenciar sus precios puede permitir tarificar
diferenciadamente y permitir que los precios cubran los costos totales y
minimizar PES
Objetivos de la regulación tarifaria
La solución es fijar el precio al monopolio natural para evitar el abuso de la empresa
y mejorar la asignación del servicio. Sin embargo, la fijación tarifaria pretende
abordar varios objetivos, los mismos que pueden ser mutuamente excluyentes.

EFICIENCIA TÉCNICA O PRODUCTIVA Y LA EFICIENCIA DINÁMICA

Provisión a mínimo costo del agua potable: población e industria, de acuerdo a la
calidad requerida. La eficiencia dinámica se presenta cuando la empresa introduce
nuevas tecnologías o nuevos procesos de producción.
EFICIENCIA ASIGNATIVA
Distribución eficiente de los servicios de saneamiento entre diferentes usuarios a partir de
lograr que el precio en el que se brinda el servicio iguale a su costo marginal.
SOSTENIBILIDAD ECONÓMICA Y FINANCIERA DEL OPERADOR
Recuperación de costos de operación y mantenimiento (O&M) /costos financieros de
inversión y de O&M / costos económicos no desembolsables ambientales / costos
marginales por ampliación de infraestructura, por crecimiento de población.
EQUIDAD
Acceso y capacidad de pago de la población en condición de pobreza
Conflicto entre objetivos de regulación

Eficiencia vs. equidad

◦ Discriminación de precios es eficiente pero puede ser inequitativa
Eficiencia asignativa vs. productiva
◦ La igualación de tarifas y costos puede reducir incentivos a minimización
de costos
Sostenibilidad vs. equidad
- Las tarifas sociales/subsidio puede poner en riesgo la viabilidad
financiera de la EPS.
Eficiencia asignativa vs. sostenibilidad
◦ Bajo monopolio natural costos marginales pueden ser menores que los
costos medios
 Objetivos de la Fijación tarifaria (INSTRUMENTO)

Sostenibilidad económica (Y financiera) (NIVEL TARIFARIO)

 Cubrir los costos económicos de brindar el servicio

Eficiencia Asignativa (ESTRUCTURA TARIFARIA)

 Precios = Costo marginal

Eficiencia Productiva (REGIMEN REGULATORIO)

 Minimización de Costos. Tecnología de mínimo costo

Equidad (ESTRUCTURA TARIFARIA)

 Acceso y capacidad de pago de los más pobres
Diseño de tarifas y mecanismos de subsidios

 Costo marginal o costo medio

 Tarifas según modalidades de aplicación
◦ Tarifas lineales
◦ Tarifas no lineales:
◦ Tarifas en dos partes
◦ Tarifas en bloques
◦ Tarifas discriminatorias
◦ Precios Ramsey – Boiteux - Feldstein
 Monopolio Natural con Economías de Escala

PM

PR CME

PC CMg

IMg D

Q
0 QM QR QC
 Monopolio Natural con Economías de Escala

P Tarificar a Costo Marginal no

garantiza cubrir Costo
Económico cuando se presenta
Economias a Escala. Se
requiere un subsidio

P Monopolio
P Costo Medio CME

Subsidio
Pérdida Financiera CMg
P Costo Marginal
IMg D
Q
Qm Q2 Qq1
¿Qué es mejor: perdida de eficiencia social o pérdida económica?

$/Q Tarificación a Costo Marginal $/Q Tarificación a Costo Medio

PES

P CME
P Pérdida Financiera CME CMg CMg

Q Q

■ Con decrecimiento del CME, igualar el Precio al CMg, genera pérdidas

■ Tarificar a CME genera PES
■ Separar mercados y diferenciar sus precios puede permitir tarificar diferenciadamente y
permitir que los precios cubran los costos totales y minimizar PES
 Tarifas según modalidad de aplicación

■ LINEALES. Si son iguales, independientemente de la cantidad consumida.

■ NO-LINEALES. Si son diferentes dependiendo de la cantidad consumida.

Ej., descuentos por volumen, tarifas en dos partes.

■ DISCRIMINATORIAS. Si son diferentes, de acuerdo a la elasticidad de la

demanda. Ej. Tarifa diurna y tarifa nocturna.

Si a un monopolio natural se le tarifica a costo marginal incurriría en

pérdidas iguales a sus costos fijos. Sin embargo, la empresa puede
acercarse al óptimo si el precio que cobra se desdobla en dos partes: una
fija (donde se divide los costos fijos entre todos los consumidores) y otra
variable por unidad producida (que se iguala al costo marginal)
 Estructuras Tarifarias aborda el dilema entre
Eficiencia vs. Financiamiento
■ Establecer tarifas iguales a los costos marginales no le permitiría recuperar el costo
del servicio (si hay economías de escala CMg<CMe): Conflicto de objetivos (trade-
off) eficiencia vs. financiamiento
■ Existen distintas vías para permitir el financiamiento minimizando las pérdidas de
eficiencia
– Tarifas lineales a la Ramsey: el distanciamiento entre precios y costos marginales es mayor en
los servicios con menor elasticidad (servicios i y j)

Pi  CM i Intuitivamente es cobrar un
Li Pi Ep j precio mayor a quienes están
  dispuestos a pagar más y tienen
Lj P  CM Epi
j j
una demanda más inelástica.
Pj

 (Esteban Greco: CEARE 2004)

 Estructuras Tarifarias aborda el dilema entre
Eficiencia vs. Equidad
– Cargos fijos altos resultantes de la baja respuesta del # de consumidores ante
variaciones en el cargo fijo (lo cual puede darse en electricidad) podría cargar
sobre los pobres el financiamiento de los costos fijos.
– Corrección de Feldstein (1972) a la regla de Ramsey:

Li Ep j   di
 
L j Epi   d j
– di= característica distributiva del servicio i
– La característica distributiva es mayor en los servicios en los cuales la
participación de los más pobres en el consumo es más alta (no la participación
del bien en el presupuesto de los más pobres)
– Implica que la valoración “social” de 1$ adicional de ingreso para quienes están
en condición de pobreza es mayor que para los que no lo están.
(Esteban Greco: CEARE 2004)
 Estructura tarifaria y objetivos regulatorios

Objetivos
Estructrura de tarifaria
Eficiencia Financiamiento Equidad
1) p = CMg + No No
2) p = CMe No + No
Mínima
3) Ramsey + No
pérdida
Mínima
4) Ramsey-Feldstein + +
pérdida
Fuente: Navajas y Porto (1990)
 Información asimétrica en la regulación

■ Para fijar una tarifa, el regulador tiene mucho menos información que la firma
regulada, por más que se empleen medios legales para exigir información.

■ Contexto de la Información Asimétrica:

– El regulador monitorea a la firma con imperfección (riesgo moral / acción
escondida).
– El regulador no sabe si la firma es de alto costo o bajo costo,
tecnológicamente (selección adversa / tipo escondido).

El Principal no observa la conducta del Agente y depende de éste, disminuyendo

la eficacia económica y regulatoria, y brindando al agente la posibilidad de actuar
estratégicamente en respuesta a la Regulación, y permitiéndole obtener una renta
derivada de sus ventajas de información.
Resolución de Falla Regulatoria

■ Una vez reconocida la falla, se trata de hacer la regulación compatible en incentivos: “que a
la firma regulada le convenga hacer lo que el regulador quiere que haga”.

■ El regulador quiere que la firma exhiba eficiencia productiva. El instrumento del regulador es
el precio que la firma puede cobrar.

■ Un contrato de precio fijo contiene incentivos de alto poder, porque si el precio es fijo y la
firma reduce costos, cualquier ganancia es apropiada por la firma. La reducción de costos
ocurre por un esfuerzo deliberado de la firma. Su premio son las ganancias que la firma
puede apropiarse por la diferencia entre el precio fijo y el costo, controlado por la firma.

■ Por otro lado, un contrato de reembolso de costos contiene incentivos de bajo poder pues si
el precio es variable de acuerdo a los costos declarados, la firma no tiene ningún incentivo
para ahorrar en esos costos. No gana nada ahorrando costos. Todo lo contrario, gana más
gastando más.
 Regímenes o esquemas de regulación: tipos
■ Regulación por tasa de retorno o costo del servicio. - Se ajustan los precios (que refleja el
costo del servicio) en función de regular la tasa de ganancia razonable. El cambio en el
ingreso debe reflejar el cambio en los costos económicos de brindar el servicio. PQ = costos
variables + ganancia razonable. (ganancia económica normal)
■ Regulación por precio tope y factor de productividad .- Se ajustan los precios en función de
variaciones en el factor de productividad. El cambio en los ingresos debe reflejar el cambio en
el nivel general de precios ajustados por ganancias de eficiencia definida como factor X.
■ Esquemas híbridos.
■ Regulación por empresa modelo.- los precios de equilibrio (que refleja el costo medio de
mediano plazo del servicio) han internalizado los ajustes de eficiencia. Los precios de
equilibrio se ajustan por inflación y cumplimiento de MG, salvo ruptura del EEF, por causas no
atribuibles al prestador

– Con RTR, lo común son los ajustes por Ruptura del EEF que afecte a la tasa de ganancia
al variar ingresos y costos
– CON PT, lo común son los periodos entre fijaciones tarifarias en que se pueden apropiar
de las ganancias de eficiencia
Regímenes o esquemas de regulación: aspectos centrales

■ Calculo de la tarifa: CME, CMg, periodo.

■ Periodo de fijación de tarifas: corto, largo, predecible.

■ Exigencias: eficiencia, tipo de revisión en tarifas y calidad del servicio.

■ Variantes: no se exige nada, se exige factor de productividad, senda

de eficiencia, o costos eficientes de empresa modelo.

■ Bajo un esquema sin incentivos explícitos, si no se ajusta

periódicamente la tasa de ganancia a través del precio, se podría
asumir Esquema Híbrido, para apropiarse de ganancias de eficiencia.
 El enfoque de derechos en la regulación de los servicios
de saneamiento. Principios Operativos*

1. Incorporación de criterios y principios de Derechos Humanos en las operaciones

de agua y saneamiento
2. Creación de un entorno habilitador
3. Incorporación de los DA en las estructuras institucionales
4. Los DHA en las funciones esenciales de los proveedores de servicios y las
entidades reguladoras

(*) Robert Bos. “Manual sobre los derechos humanos al agua potable y saneamiento para profesionales”, IWA. 2019
El enfoque de derechos en la regulación de los servicios de
saneamiento. Criterios y principios de DHA en operaciones
de agua*

Principios que forman la base los Criterios normativos de los Derechos

derechos económicos, sociales, Humanos para el suministro de agua
culturales: potable y para los servicios de
I. Igualdad y no-discriminación saneamiento:
II. Responsabilidad y rendición de I. Disponibilidad
cuentas II. Calidad
III. Sostenibilidad III. Aceptabilidad
IV. Participación IV. Accesibilidad
V. Acceso a la información y V. Asequibilidad
transparencia

(*) Robert Bos. “Manual sobre los derechos humanos al agua potable y saneamiento para profesionales”, IWA. 2019
Institucionalidad Regulatoria. OCDE: Gobernanza de
Reguladores. Principios*
1. Claridad de funciones

2. Prevenir influencias indebidas y mantener la confianza

3. Toma de decisiones y estructura del órgano de gobierno para reguladores

independientes

4. Responsabilidad y transparencia

5. Compromiso

6. Fondos

7. Evaluación del desempeño

(*) OCDE. The Governance of Regulators. OECD Best Practice Principles for Regulatory Policy, 2014.
Institucionalidad Regulatoria. Carta de Lisboa. Guía de
formulación de políticas regulatorias en base a buenas
prácticas* Marcos Regulatorios

I. Principios para la regulación y formulación de políticas públicas

II. Responsabilidades comunes
III. Responsabilidades del gobierno y la administración pública
IV. Responsabilidades de las autoridades regulatorias
V. Responsabilidades de los prestadores de servicios
VI. Responsabilidades de los usuarios
VII. Principios de los marcos reguladores eficaces
ESCUELA DE POSGRADO
MAESTRÍA EN REGULACIÓN DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS

Regulación y Supervisión del Sector Agua

y Saneamiento

UNIDAD II

Prof. Ivan Lucich Larrauri

SEMESTRE 2023-I