Constitución, fuentes y órganos del Estado.

Grado en Derecho. Primer curso.

TEMA: EL GOBIERNO

SUMARIO: I. LA POSICIÓN DEL GOBIERNO EN LA FORMA DE GOBIERNO

PARLAMENTARIA. EL CASO ESPAÑOL. II. REGULACIÓN CONSTITUCIONAL
DEL GOBIERNO. III. FORMACIÓN DEL GOBIERNO. IV. CESE DEL GOBIERNO.
EL GOBIERNO EN FUNCIONES. V.EL ESTATUTO JURÍDICO DE LOS
MIEMBROS DEL GOBIERNO. VI. COMPOSICIÓN, PRINCIPIOS DE
FUNCIONAMIENTO Y ESTRUCTURA DEL GOBIERNO. VII. LOS ÓRGANOS DE
COLABORACIÓN Y APOYO AL GOBIERNO. VIII. LAS FUNCIONES DEL
GOBIERNO.

I- LA POSICIÓN DEL GOBIERNO EN LA FORMA DE GOBIERNO

PARLAMENTARIA. EL CASO ESPAÑOL.
El gobierno es el último órgano en aparecer en el proceso de construcción de los
sistemas constitucionales en Europa. Su desarrollo es paralelo al del parlamentarismo y
su aparición como órgano específico en los textos constitucionales es aún más tardía.
Desde este último punto de vista se ha hablado de que el Gobierno fue en este sentido el
“gran fantasma” de las constituciones escritas del XIX.
La configuración en Europa de una forma de gobierno parlamentaria, frente a la
presidencialista propia del continente americano, fue fruto, como vimos, de una larga
evolución con ritmos muy diferentes según los países. En Inglaterra este proceso
comienza en el XVIII, en el resto de Europa se desarrolla básicamente en la segunda
mitad del XIX. En un principio el monarca, que era el titular del poder ejecutivo,
nombraba a su Consejo, que ejercía la función ejecutiva bajo su sólo control y dirección.
Progresivamente este poder del Rey sobre su Consejo Real o Gabinete se fue perdiendo
y el Gobierno empezó a necesitar no sólo la confianza del monarca sino también la de
una mayoría de la Cámara legislativa formada ya por corrientes de opinión o partidos de
notables. El proceso de parlamentarización de la forma de gobierno en Europa implicará
que, como también vimos, a medida que el Rey vaya perdiendo poder efectivo, el
Gobierno pasará de necesitar la confianza política del Rey y de las Cámaras para existir
a necesitar tan sólo la confianza del Parlamento. Con el tiempo será la mayoría de la
Cámara parlamentaria quien elija, sustente, censure y por tanto pueda hacer caer al
gobierno. El hecho de que el Gobierno nazca y se sustente tan sólo en la confianza política
del Parlamento será así el rasgo definitorio de la forma de gobierno parlamentaria. Como
sabemos, estos sistemas parlamentarios se caracterizan hoy, en el Estado democrático,
porque los miembros del Parlamento son elegidos democráticamente de forma directa en
las elecciones generales mientras que el Gobierno es elegido por los parlamentarios, en
nuestro caso, como veremos, por los miembros del Congreso de los Diputados. El sistema

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parlamentario se sigue basando en todo caso en una relación de confianza entre el

Parlamento y el Gobierno.
El Parlamento, como vimos, es el “corazón” político del sistema, puesto que es el
único órgano del Estado central directamente legitimado a través de la elección directa de
los ciudadanos, y por tanto el único del que la Constitución dice que “representa al pueblo
español”. Es por ello por lo que elige, sustenta, controla y puede hacer caer al Gobierno.
Pero éste es quién dirige la política del Estado, quien decide que objetivos deben
perseguirse y ante todo qué políticas realizar y con qué prioridad realizarlas. En este
sentido el Gobierno fija la política y concentra el mayor poder político real en los sistemas
parlamentarios. Y aún más en sistema como el alemán o el español, que en gran parte se
inspiró en este campo en el primero, en donde se diseñan mecanismos constitucionales
de relación entre el Parlamento y el Gobierno (moción de censura constructiva, confianza
con mayoría simple o investidura con igual mayoría en segunda vuelta) encaminados a
propiciar la estabilidad del Gobierno. Y dentro del Gobierno, a reforzar la figura del
presidente del Gobierno en lo que se ha llamado modelo de “gobierno de canciller”.
En todo caso hay que distinguir entre la forma de gobierno, la relación prevista
constitucionalmente entre los distintos órganos del estado, como vimos, y que en nuestra
Constitución, y en la mayoría de los países europeos, es parlamentaria, y que tiende en
algunos, como la nuestra a reforzar la estabilidad del Gobierno, de otro concepto, que es
el distinto peso que, dentro de este esquema normativo, adopte cada poder en concreto en
un determinado momento, fruto de los distintos resultados electorales, de la solidez de los
distintos partidos y sus liderazgos, de la correlación de fuerzas parlamentarias etc. Es este
aspecto dinámico de la forma de gobierno parlamentaria el que ha ido cambiando en
nuestro país en los últimos tiempos. Desde principios de los ochenta el sistema político
se caracterizó por un comportamiento de los electores que determinaba que existieran
mayorías absolutas en el Congreso de un solo partido o bien gobiernos que tan sólo
necesitaran apoyos parlamentarios puntuales de otros grupos para lograrla, generalmente
de partidos nacionalistas. Esto, y un sistema casi de hecho bipartidista, donde se
alternaban en el gobierno dos partidos, determinó un sistema político en donde el sistema
de partidos gozaba de gran estabilidad: pocos partidos, los de siempre y con liderazgos
fuertes además de muy jerarquizados en su estructura interna. Todo ello reforzó la
estabilidad de los gobiernos, que eran de un solo partido, el que ganaba las elecciones y
contaba con mayoría amplia en el Congreso, pero ante todo reforzó el papel del presidente
del Gobierno en el sistema en general. El presidente del Gobierno era de hecho el líder
sin contestación del partido que ganaba las elecciones, unas elecciones que se centraban
en gran medida en la valoración de su persona y la de los líderes del resto de partidos, el
líder por tanto del grupo parlamentario mayoritario de la Cámara y el líder político del
gobierno que emanaba de esa mayoría. Disfrutaba así de un predominio político claro
sobre el Gobierno, la Cámara en cuanto jefe de la mayoría y el partido político vencedor.
Todo ello contribuía a que la opinión pública identificara por tanto al Gobierno, y al

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momento político, con su persona. Valgan como ejemplos las presidencias del Gobierno
de Felipe González por el PSOE o Aznar por el PP.
Desde hace menos de una década la dinámica política empezó a cambiar, fruto de la
profunda crisis económica del 2008, de la agudización de los problemas territoriales, de
los fenómenos de corrupción y de un cierto agotamiento de la dinámica anterior y de los
propios partidos tradicionales. Se produce así una cierta crisis de representatividad del
sistema de partidos en España, y en otros muchos países europeos, que genera una cierta
crisis de legitimidad del modelo. En este contexto el comportamiento electoral comenzará
a cambiar y, con el mismo sistema electoral, se producirá ahora el surgimiento de nuevos
partidos políticos, en distintos momentos y con distintos momentos de apoyo popular.
Todo esto generará un sistema de partidos más plural pero también más inestable, y por
consiguiente dificultará la consecución de mayoría estables en el Congreso que permitan
formar Gobierno. Así, del 20015 hasta el 2020 hemos asistido en España a sucesivos
procesos electorales que han dado origen a Legislaturas en donde se produjeron diversos
procesos de investidura fallidos y por tanto a largos periodos con un Gobierno en
funciones, el anterior al proceso electoral, y a sucesivas disoluciones anticipadas de las
Cámaras y nuevos procesos electorales. Fruto de esta mayor inestabilidad político-
parlamentaria serán las dos mociones de censura celebradas y el éxito de la última de
ellas, como vimos la primera que triunfa en nuestra historia constitucional del 78.
También la formación a principios del 2020 del primer gobierno de coalición.
Todo ello lleva a pensar que, al igual que ha sucedido anteriormente con los sistemas
parlamentarios de la mayoría de las Comunidades Autónomas, cobre mayor peso político
en el funcionamiento del sistema “el momento parlamentario” y se atenúen ciertos rasgos
de “presidencialización” de la forma de gobierno parlamentaria. En definitiva, con un
Congreso sin mayorías claras, con múltiples grupos parlamentarios y con Gobiernos de
coalición que as u vez necesiten de apoyos de terceros grupos para poder ganar las
votaciones parlamentarias, lo normal sería que el Parlamento adquiera mayor relieve
como escenario del juego político y que, a su vez, la figura del Presidente del Gobierno
adquiera nuevos perfile en cuanto en un gobierno de coalición su papel de dirección
política del mismo deba conjugarse con los intereses y las posiciones de sus socios en el
Gobierno.

I. REGULACIÓN CONSTITUCIONAL DEL GOBIERNO.

Como hemos visto anteriormente las constituciones del siglo XX acogían una
regulación exhaustiva de las Cámaras legislativas, pero no así del Gobierno, lo que
guardaba relación no sólo con la lenta configuración del mismo como órgano
independiente del monarca, sino también con la idea de que la regulación el mismo a su
máximo nivel debía ser mínima, por entender que se trataba de un órgano exquisitamente
político y que, a diferencia de la Administración Pública que dirigía y que era regulada

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exhaustivamente el las leyes administrativas, cuanto menor se regulara al Gobierno en

cuanto tal, mayor margen de actuación tendría este para adaptarse las necesidades
políticas del momento en cuanto a su estructura, sus reglas de funcionamiento interno e
incluso sus concretas facultades y potestades normativas.
Nuestra Constitución de 1978 regula en esta línea de manera escasa y flexible el
Gobierno, dejando bastantes cuestiones en manos de la ley. A pesar de ser un órgano
decisivo para la vida del Estado, la Constitución apenas nos dice lo imprescindible sobre
el mismo. Dedica al Gobierno su Título IV (arts. 97 a 107), Del Gobierno y de la
Administración, pero tan sólo los artículos que van del 97 al 102 se ocupan del Gobierno
en cuanto tal. Por otra parte en el Título V (arts. 108-116) se encuentra la regulación De
las relaciones entre el Gobierno y las Cortes Generales, reguladas estas con algo más de
detalle. Pese a esta escasa regulación constitucional tuvimos que esperar hasta el 1997
para tener en España una Ley dedicada a regular el Gobierno1.
Nuestra Constitución, como vimos anteriormente, configura el Gobierno como un
gobierno de canciller, en el que el presidente tiene preeminencia sobre el Gobierno en
general. Esta primacía del presidente se desprende de la regulación constitucional que se
hace de cuestiones como su investidura, la moción de censura o la cuestión de confianza.
El presidente no es, en realidad, un primus inter pares; tiene una preponderancia clara
sobre el conjunto Gobierno. Esta primacía jurídica viene acompañada de una primacía
política: en nuestros sistemas, a pesar de que es el Parlamento quien elige al presidente,
en la práctica es el candidato a presidente del Gobierno el que suele llevar a su partido a
la victoria. De hecho, la sensación de la mayoría de los ciudadanos cuando acuden a las
elecciones es que están votando a un candidato a presidente.
El Gobierno tiene hoy una centralidad política que no tenía a principios de siglo. A
pesar de depender de la elección indirecta y la confianza del Parlamento, tiene una
legitimidad política muy fuerte. Esto se debe factores tan dispares como la forma de
comunicación política actual, las funciones otorgadas a los Gobiernos, el funcionamiento
de partidos, el desarrollo del Estado social, o la integración europea. En el caso español,
el Gobierno no solamente tiene una legitimidad democrática mucho más que indirecta,
sino que es quien tiene el mayor poder político dentro del Estado.

1
Es la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno. Con anterioridad a esta ley el Gobierno, su
regulación estaba dispersa en distintas leyes administrativas. La Ley es en todo caso un texto normativo
claro, conciso y bien estructurado que ha tenido muy pocas modificaciones. Su consulta resulta muy útil
a la hora de estudiar la estructura y funcionamiento de este órgano constitucional. Por supuesto existen
muchas más normas de rango legal que afectan alas funciones constitucionales, a los poderes o a las
distintas actividades que lleva a cabo el Gobierno, pero la Ley de 1997 sigue siento la norma que
básicamente desarrolla su posición constitucional.

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II. FORMACIÓN DEL GOBIERNO.

En los sistemas parlamentarios, el Gobierno es elegido por el Parlamento. En nuestro
caso, lo elige el Congreso de los Diputados. Existen dos vías para elegirlo:

• La vía ordinaria: elecciones generales, dimisión o fallecimiento del Presidente, o

pérdida de una cuestión de confianza
• La vía extraordinaria: la moción de censura2
La vía ordinaria dará lugar a la puesta en marcha del procedimiento de investidura.
Este procedimiento de investidura se regula en el artículo 99 CE:
Artículo 99.1. Después de cada renovación del Congreso de los Diputados, y en los demás
supuestos constitucionales en que así proceda, el Rey, previa consulta con los
representantes designados por los Grupos políticos con representación parlamentaria, y
a través del presidente del Congreso, propondrá un candidato a la Presidencia del
Gobierno.
El rey recibirá a los representantes de aquellos grupos políticos que tengan
representación en el Congreso (no importa si la tienen o no en el Senado), en orden “de
menor a mayor”, es decir, recibirá primero a los que tengan un menor número de
diputados. Los partidos eligen libremente quién los representará en sus conversaciones
con el Rey, que no tiene por qué ser diputado (se reciben grupos políticos, no grupos
parlamentarios).
Fruto de estas conversaciones, el Rey debe proponer como candidato a la Presidencia
del Gobierno a aquel que tenga más posibilidades de salir elegido. Cuando exista un
partido con mayoría absoluta lógicamente el Rey propondrá al candidato del partido
mayoritario. Si no hay mayoría absoluta y, en consecuencia, se necesitan pactos entre los
partidos para consolidar una mayoría suficiente en la investidura, la ronda de consultas
con el Rey se celebrará después de que los partidos políticos hayan tenido los oportunos
contactos para un eventual acuerdo a la hora de la votación, o bien incluso cuando sea
evidente que este acuerdo resulta imposible antes de la sesión de investidura. De esta
forma se evita que el Rey pueda parecer el “muñidor” del acuerdo. La ronda de consultas,
en definitiva, sirve para que se comunique al monarca la postura de cada grupo, no para
que este intervenga de ningún modo en el proceso de acuerdos. Dentro de esta lógica el
Rey debe proponer a quien reúna mayores apoyos parlamentarios en ese momento.
Nuestra práctica reciente ha puesto en evidencia la posibilidad por parte de algún dirigente
político de reusar ser el candidato propuesto por el Rey al juzgar que resultaría imposible
alcanzar la mayoría requerida. En este caso el Jefe del Estado propuso al líder que a tenía

2
Nuestra moción de censura es constructiva, lo que significa que en la propia moción de censura hay que
proponer a un candidato alternativo. La vía extraordinaria para la formación del gobierno, la moción de
censura se estudia dentro de las funciones de control y exigencia de la responsabilidad política del
Parlamento sobre el Gobierno.

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el siguiente mayor número de apoyos y que aceptó ser el propuesto, sin tener una mayoría
asegurada y aunque, como era previsible, no alcanzó al final dicha mayoría. La propuesta
de candidato a la presidencia del Gobierno será refrendada por el presidente del Congreso.
2. El candidato propuesto conforme a lo previsto en el apartado anterior expondrá ante
el Congreso de los Diputados el programa político del Gobierno que pretenda formar y
solicitará la confianza de la Cámara.
Recibida la propuesta del Rey, el presidente del Congreso de los Diputados, convocará
el Pleno en el que el candidato deberá exponer su programa y solicitar la confianza de la
Cámara. A continuación, se realiza el debate de investidura, entre el candidato y los
grupos parlamentarios regulado en los art. 170 a 172 del Reglamento del Congreso, en
donde se detalla muy claramente el procedimiento y que sirve, sobre todo, para que los
grupos parlamentarios manifiesten públicamente en sede parlamentaria su posición ante
el programa político presentado, y con ello exterioricen su confianza u oposición al
candidato propuesto. El programa de gobierno expuesto por el candidato a la Presidencia
no tiene por qué coincidir con su programa electoral. De hecho, como resultado de los
acuerdos con otros partidos para conseguir su voto en la investidura el candidato puede
cambiar puntos importantes del programa electoral de su partido. El procedimiento se
corresponde con debate de pleno de tipo general donde el candidato realiza una primera
intervención general sin límite de tiempo ante el Pleno la Cámara y a continuación se
produce la intervención de los portavoces de los grupos parlamentarios de mayor a menor,
con la posibilidad de réplica y contrarréplicas. El candidato a presidente protagoniza
lógicamente el debate, donde además puede intervenir cuantas veces quiera y sin ninguna
limitación de tiempo. Los portavoces de los grupos disponen de una media hora inicial y
una posterior réplica de 10 minutos, más generalmente una última réplica muy corta,
tienen pues un tiempo tasado, aún cuando la presidencia dela Cámara suele aplicarles la
limitaciones de tiempo de manera flexible. La importancia política del debate, sobre todo
por su repercusión mediática en la opinión pública suele ser considerable.
3. Si el Congreso de los Diputados, por el voto de la mayoría absoluta de sus miembros,
otorgare su confianza a dicho candidato, el Rey le nombrará Presidente. De no
alcanzarse dicha mayoría, se someterá la misma propuesta a nueva votación cuarenta y
ocho horas después de la anterior, y la confianza se entenderá otorgada si obtuviere la
mayoría simple.
Es importante destacar que la Cámara da su apoyo a la persona del candidato y a su
programa, no a su futuro Gobierno, cuya composición normalmente aún no conoce. La
votación se realiza de forma pública y por llamamiento, esto es, como vimos, los
secretarios de la Mesa llaman públicamente a cada Diputado que dirá de viva voz si vota
si, no o abstención. Para entender otorgada la confianza de la Cámara se necesitará
mayoría absoluta, esto es, al menos 176 votos afirmativos. Como se señala en este articulo
de la CE, si no se alcanza ese número el candidato debe someterse a una segunda votación

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cuarenta y ocho horas después. En esta sesión se repetirá el debate aunque de manera
sumaria: el candidato podrá intervenir, no es obligatorio que lo haga, por un tiempo
máximo de 10 minutos y los portavoces de los grupos por uno de 5 minutos, aunque la
presidencia siempre suele interpretar de manera flexible estos tiempos. En todo caso, y
salvo que en este corto plazo de tiempo se haya producido un acontecimiento destacable,
el debate tiene mucho de repetición del anterior, de hecho, incluso algunos grupos ya
anuncian en el primer debate un cambio en este segundo en el sentido de su voto. Tras el
debate se celebra la votación, también pública por llamamiento, pero ahora la confianza
se entiende otorgada si el candidato alcanza la mayoría simple, esto es, basta con qe
obtenga más votos positivos que negativos, más “síes” que “noes” independientemente
de las abstenciones que se produzcan. Otra cosa es que un candidato que obtenga la
investidura con escasos apoyos parlamentarios tendrá “a priori” más difícil llevar a cabo
su labor de gobierno.
4. Si efectuadas las citadas votaciones no se otorgase la confianza para la investidura,
se tramitarán sucesivas propuestas en la forma prevista en los apartados anteriores.
Si en la segunda votación no se alcanzara la mayoría simple se reanudará todo el
mecanismo de investidura, en el sentido de que el Rey volverá a realizar la ronda de
consultas y podrá formular una nueva propuesta. Esta nueva propuesta puede consistir en
volver a proponer al candidato anteriormente rechazado si entiende que se ha producido
un cambio en la situación política, en la postura de los grupos, que haría factible lo que
entonces no lo fue. Evidentemente también puede proponer otro candidato. Ambos
supuestos se han producido e las últimas legislaturas en España. O proponer tras el fracaso
de una hipotética segunda propuesta una tercera o más, supuesto que aun no se ha
producido en la práctica. Si se ha dado el supuesto, es perfectamente posible, que el Rey
no vea factible nuevas propuestas tras la primera o la segunda y opte por esperar a que
trascurra el plazo de dos meses constitucionalmente previsto para proceder ala disolución
de las Cortes.
5. Si transcurrido el plazo de dos meses, a partir de la primera votación de investidura,
ningún candidato hubiere obtenido la confianza del Congreso, el Rey disolverá ambas
Cámaras y convocará nuevas elecciones con el refrendo del presidente del Congreso.
La disolución de las Cámaras tras dos meses sin que ningún candidato obtenga la mayoría
necesaria para ser investido presidente del Gobierno es una consecuencia lógica de la
forma de gobierno parlamentaria, en donde una de las principales funciones del
Parlamento es la de constituir una mayoría que sostenga a un gobierno. El problema es
que cuando se producen resultados electores que determinan una composición de la
Cámara muy fragmentada puede ser difícil constituir dicha mayoría y por tanto que
ningún candidato consiga la investidura en el plazo máximo previsto, más aún en países
como España donde la cultura de los gobiernos de coalición era hasta hace muy poco
inexistente a nivel nacional, no así autonómico. Otro problema que se ha planteado

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recientemente es la posible “rigidez” del plazo previsto en supuestos en los que sea
bastante claro desde el principio que no va a existir esa mayoría necesaria. Téngase en
cuenta que el 99.5 CE establece un plazo de dos meses “a partir de la primera votación
de investidura”, lo que puede plantear en ocasiones dos problemas. Un primero, obvio, la
necesidad de que el Rey formule una propuesta, y el propuesto la acepte, puesto que sin
propuesta al Congreso no empieza a correr el plazo y el sistema queda bloqueado, con un
gobierno anterior ya en funciones con capacidad como veremos limitada, pero sin la
posibilidad de convocar nuevas elecciones, un supuesto sólo posible si se ha realizado
una propuesta y por lo tanto puede empezar a correr el plazo de dos meses. Por otra parte,
puede conocerse desde el principio que dada la composición de la Cámara no será posible
formar una mayoría, pero en todo caso deberá esperarse esos dos meses desde una primera
propuesta, aunque le plazo se sepa inútil políticamente. Esto implica que entre la previa
disolución de la Cámara que dio lugar a nuevas elecciones y a la Cámara que ahora no
puede formar una mayoría, o la dimisión o muerte del anterior presidente supuesto menos
corriente en España hasta ahora, más el plazo para realizar pactos tras elecciones, más el
plazo de la ronda de consultas del monarca, más los dos debates de investidura sin éxito,
más los dos meses de plazo desde la primera votación fallida, más el plazo cercano a dos
meses de nuevo procedimiento electoral y celebración de nievas elecciones generales,
más la reanudación del procedimiento hasta una nueva investidura con éxito, el plazo en
que el país tan sólo dispone de un Gobierno en funciones se aproxime al año. Por todo
ello recientemente se ha propuesto modificar el art 99 CE en un doble sentido, en el de
que comience a correr el plazo desde un momento distinto a la primera votación, por
ejemplo desde la celebración desde las elecciones, para hacer frente al supuesto de
ausencia de candidato, y en el de establecer un plazo más corto que los dos meses
previstos para que se produzca la disolución de la Cámara como consecuencia de la falta
de investidura de ningún candidato.

III. CESE DEL GOBIERNO. EL GOBIERNO EN FUNCIONES.

Tal y como se establece en nuestra Constitución, el cese del Gobierno tiene lugar:

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a) Tras las elecciones generales. Una vez que quedan disueltas las Cámaras, el
Gobierno sigue siendo Gobierno con plenos poderes3; solo el día después de la
celebración de las elecciones pasa a ser Gobierno en funciones.
b) Tras la dimisión o el fallecimiento del presidente.
c) Tras la pérdida de una cuestión de confianza, o el triunfo de una moción de
censura.
Para evitar el vacío de poder, el Gobierno que cesa continuará en sus funciones hasta
la toma de posesión del nuevo Gobierno (art. 101.2). En esta situación no tiene plenitud
de competencias, un gobierno en funciones políticamente no goza ya de la confianza
de la Cámara, y por tanto jurídicamente debe tener unas competencias muy limitadas.
Por primera vez en nuestro ordenamiento, la Ley del Gobierno estableció en su Título IV
(art 21) una normativa mínima sobre el gobierno en funciones. Una vez que el gobierno
pasa a estar en funciones tan sólo “facilitará el normal desarrollo del proceso de formación
del nuevo Gobierno y el traspaso de poderes al mismo y limitará su gestión al despacho
ordinario de los asuntos públicos, absteniéndose de adoptar, salvo casos de urgencia
debidamente acreditados o por razones de interés general cuya acreditación expresa así
lo justifique, cualesquiera otras medidas”.
Como es lógico no resulta posible establecer a prioi un listado de actividades en que deba
concretarse este “despacho ordinario de los asuntos públicos”. La Ley en cambio sí
establece un listado expreso de competencias que le Gobierno en funciones no puede
ejercer en ningún caso. Así:

• El presidente del Gobierno en funciones no podrá:

a) Proponer al Rey la disolución de alguna de las Cámaras, o de las Cortes
Generales.
b) Plantear la cuestión de confianza.
c) Proponer al Rey la convocatoria de un referéndum consultivo.

• El Gobierno en funciones no podrá:

a) Aprobar el Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado.
b) Presentar proyectos de ley al Congreso de los Diputados o, en su caso, al
Senado.
Por otra parte, como señala el artículo 21.6, las delegaciones legislativas otorgadas por
las cortes generales quedarán en suspenso durante todo el tiempo que gobierno esté
funciones como consecuencia de la celebración de elecciones generales.
En definitiva, el gobierno en funciones por la propia lógica de suposición tiene muy
seriamente limitada. su capacidad de acción. No solamente tiene expresamente prohibido

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Aunque jurídicamente sea posible, no sería aceptable políticamente que tomase decisiones importantes
en este periodo.

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disolver las nuevas cámaras y convocar referéndum, sino que tampoco puede ejercer la
iniciativa legislativa me proponer unos nuevos presupuestos generales del Estado. Pero
hay que subrayar que tampoco puede, aunque la ley no lo establezca expresamente,
realizar ninguna actividad política relevante que se aleje del “despacho ordinario de los
asuntos públicos”. Hasta el 2015 esta regulación se entendió más que suficiente para los
problemas que podía suscitar la actividad del gobierno en funciones, un Gobierno que
hasta ese momento duraba en la práctica un muy corto periodo de tiempo, el que
transcurría entre el cese del anterior gobierno y la formación de nuevo, generalmente tras
un proceso electoral. La fragmentación política que se instaura en España a partir de dicho
año acentuó la inestabilidad política, con la consiguiente dificultad para la formación de
nuevos gobiernos, lo que hizo que el fenómeno del gobierno en funciones adquiriera
nuevas dimensiones. Llegamos a tener un gobierno en funciones durante casi un año.
Todo ello dejó ver la existencia de múltiples problemas sobre lo que es posible o no
realizar a un gobierno funciones. Uno de los principales problemas giró en torno a si era
posible o no que el nuevo parlamento controlara políticamente al gobierno funciones. El
gobierno en funciones mantenía que no había surgido de la confianza de la nueva Cámara
y que por lo tanto no debía responder ante ella. Finalmente, el Tribunal Constitucional
estableció el principio general de que el nuevo parlamento siempre puede controlar la
acción de gobierno, incluso cuando se trata de un gobierno en funciones. Por otro lado,
se vio con claridad que cuando el gobierno en funciones se alarga en el tiempo, este tiende
a entender en un sentido cada vez más laxo los límites del “despacho ordinario de los
asuntos públicos, y especialmente en campos como el de su actuación en el marco de la
Unión Europea, en donde este concepto resulta más difícil de circunscribir.

IV. EL ESTATUTO JURÍDICO DE LOS MIEMBROS DEL GOBIERNO

El estatuto de los miembros del Gobierno está parcamente regulado, tanto en la

Constitución como en la Ley de Gobierno, en donde se le dedica el Título II, Capítulo I,
(art 11 al 14 de la Ley). En ellas tan sólo se recogen los requisitos para ser miembro del
Gobierno, el régimen básico de incompatibilidades, la exigencia de responsabilidad
criminal, y la suplencia entre los miembros del gobierno. Esta regulación se completa con
varias leyes de tipo administrativo, especialmente la Ley 3/2015 reguladora del alto cargo
de la Administración General del Estado, sobre incompatibilidades, remuneraciones,
limitaciones temporales al ejercicio de ciertas actividades tras dejar el cargo etc.
Para poder ser presidente del Gobierno o ministro es necesario ser español y mayor de 18
años, disfrutar de los derechos de sufragio activo y pasivo y no estar inhabilitado para
ejercer empleo público. Hay que subrayar que no se necesita ser parlamentario para ser
presidente o ministro. De hecho, muchos ministros no lo han sido, aunque hasta ahora
todos los presidentes di han sido a la vez diputados. Por el contrario puede observarse que

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la constitución si prevé la necesidad de ser parlamentario autonómico para ser elegido

presidente de una Comunidad Autónoma.
El presidente y los ministros solamente tendrán inviolabilidad e inmunidad
parlamentaria si son diputados o senadores4 y por el hecho de serlo. Los miembros del
gobierno, incluido el presidente, que no lo sean tendrán pues un nivel de protección en
este campo menor al de los parlamentarios. Lo que sí tendrán es un fuero especial para
el caso de que se dirija contra ellos una acusación penal: solamente la Sala de lo Penal
del TS podrá juzgarlos (art. 102 CE).
Si el presidente o los ministros son acusados de traición o de cualquier delito contra
la seguridad del Estado en el ejercicio de sus funciones, para plantear una acusación
contra ellos será necesario que la iniciativa sea de la cuarta parte de los Diputados, y debe,
además, aprobarse el planteamiento de la acusación por la mayoría absoluta del Congreso
(art. 102.2 CE). Se trata, como es obvio, de un supuesto harto excepcional y que debe
entenderse de manera restrictiva. Frente al resto de posibles accipnes penales los
miembros del gobierno no gozan de una protección especial, más allá del fuero.
Los ministros gozan, eso sí, de una serie de privilegios penales, como poder declarar
en su despacho, y existen algunos delitos específicamente tipificados para el caso de que
se atente contra su seguridad.
El presidente y los ministros tienen un régimen de incompatibilidad total: no pueden
ejercer ningún cargo público que no sea el de parlamentario, ni pueden dedicarse a
ninguna actividad profesional o mercantil, ni a cualquier función pública distinta a la de
su cargo. Se establece también en la Ley de altos cargos una serie de actividades a las que
no podrán dedicarse los miembros del gobierno tras cesar en sus funciones, en un intento
por limitar el posible tráfico de influencias o de información privilegiada. Se trata de
regular y limitar lo que con intención política ha venido a denominarse las “puertas
giratorias”, esto es el pase de los ex miembros del gobierno, y sobre todo de los altos
cargos desde el cargo político a una posterior actividad privada relacionada con su
anterior cargo.

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Recordemos que la inviolabilidad garantiza la irresponsabilidad jurídica de los parlamentarios por las
opiniones manifestadas en el ejercicio de sus funciones, entendiendo por tales aquellas que realicen en
actos parlamentarios y en el seno de cualquiera de las articulaciones de las Cortes Generales. La finalidad
de la inviolabilidad es asegurar a través de la libertad de expresión de los parlamentarios la libre formación
de la voluntad del órgano legislativo al que pertenecen. La inmunidad parlamentaria, por su parte, es una
figura mucho más cuestionada hoy en día. Protege la libertad personal de los representantes populares
contra detenciones y procesos judiciales que puedan desembocar en privación de libertad. El objetivo es
evitar que, por manipulaciones políticas, se impida al parlamentario asistir a las reuniones de las cámaras
y, a consecuencia de ello, se altere indebidamente su composición y funcionamiento. Solo podrán ser
detenidos en caso de flagrante delito, y para que puedan ser procesados se necesitará una autorización
de la Cámara a la que pertenecen (suplicatorio).

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Por otra parte se prevé una consideración especial hacia la figura de los expresidentes
del gobierno. Un Real Decreto de de 1992 regula el estatuto de los Ex Presidentes del
gobierno. En el se establece que mantendrán de por vida el tratamiento de "presidente",
gozarán de honores protocolarios y podrán disponer de una serie de medios públicos,
entre ellos: se adscribirán a su servicio dos puestos de trabajo, dispondrán de una dotación
para gastos de oficina y alquileres, se pondrá a su disposición un automóvil con conductor
de la Administración del Estado, gozarán de la seguridad necesaria o disfrutarán de libre
pase en las compañías de transportes terrestres marítimos y aéreos. Los expresidentes
adquieren la condición de miembros natos del Consejo Estado, con carácter vitalicio,
aunque deben renunciar a ocupar temporalmente el puesto si quieren dedicarse a cualquier
otra actividad profesional privada.
Sobre el presidente y los ministros pesa también el deber de guardar el secreto de las
deliberaciones del Consejo de Ministros, un deber que, no obstante, ha sido incumplido
de manera encubierta en no pocas ocasiones.

V. COMPOSICIÓN, PRINCIPIOS DE FUNCIONAMIENTO Y

ESTRUCTURA DEL GOBIERNO.
El gobierno es un órgano constitucional, esto es, su composición y sus principales
funciones vienen definidas en el propio texto constitucional. Se trata del órgano que
encarna el denominado poder ejecutivo, y al que se le encomienda, según el artículo 97
CE la dirección de la política del Estado.
El gobierno es también un órgano pluripersonal. La Constitución, en el art. 98, establece
que “El Gobierno se compone del Presidente, de los Vicepresidentes, en su caso, de los
Ministros y los demás miembros que establezca la Ley.”. El texto constitucional por tanto
establece un mínimo de miembros que componen el gobierno, pero deja abierta la
posibilidad de que el legislador ordinario incorpore por ley a determinados altos cargos
como miembros de este. La ley del Gobierno de 1997 no hace uso sin embargo de esta
posibilidad, y por tanto en la actualidad el Gobierno se compone del presidente, de los
vicepresidentes que puedan existir, y de los ministros (artículo 1.2 Ley del Gobierno). Se
trata pues de una concepción jurídica del gobierno de carácter restringido que por otra
parte es la acorde con nuestra tradición. Desde un punto de vista político sin embargo es
cierto que existen otros altos cargos, especialmente ciertos órganos de apoyo, según los
define la Ley del Gobierno, como los Secretarios de Estado especialmente, pero también
otros altos cargos como ciertas direcciones generales, piénsese por ejemplo en la
Dirección General de Seguridad, de los que resulta difícil afirmar que no sean “gobierno”
en el sentido político, esto es, que no participen de una muy especial relación de confianza
política, razón por la cual fueron nombrados y por la cual también participan en cierto
modo en la definición y ante todo en la implementación de las distintas políticas que

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 Constitución, fuentes y órganos del Estado.
Grado en Derecho. Primer curso.

definen la dirección política del país. Y todo ello aunque no sean, repetimos, Gobierno en
el sentido jurídico, o sea, miembros del órgano constitucional.
El funcionamiento del gobierno vendrá marcado por tres principios básicos que se
recogen incluso en la propia Exposición de Motivos que La ley del Gobierno
En primer lugar, el principio de dirección presidencial, que otorga al presidente del
gobierno la competencia para determinar las directrices políticas que deberá seguir el
gobierno en su conjunto y cada uno de los departamentos ministeriales. El presidente del
gobierno, como veremos, no es un “primus inter pares”, sino el verdadero “jefe” del
gobierno. El tipo de “gobierno de canciller”, semejante al previo modelo alemán, viene
marcado siempre por la idea es el presidente en quien recae el poder y la responsabilidad
de adoptar en última instancia la decisión que signifique la voluntad unitaria del gobierno.
Esta capacidad jurídica para marcar la voluntad última del gobierno se mantiene siempre
en nuestro sistema. Otra cosa es que, desde el punto de vista político, resulta evidente que
en los gobiernos de coalición, o en los casos en que el presidente no sea el líder del partido
mayoritario que sostiene al gobierno, la capacidad política de éste para marcar esta
voluntad última del gobierno venga matizada por la necesidad de mantener los equilibrios
políticos internos que permiten el mantenimiento de la mayoría parlamentaria que
sostiene al gobierno.
El segundo principio básico en el funcionamiento del gobierno es el de la colegialidad.
El gobierno, funcione individualmente o reunido en Consejo de Ministros, responde
solidariamente de su actuación. Esto es, cada actuación y manifestación de los ministros
es imputable al gobierno en su conjunto, todos los miembros del gobierno se hacen
responsables políticamente de la actuación del resto. En nuestro sistema constitucional
esta solidaridad se refleja incluso en la imposibilidad de forzar la revocación
parlamentaria individual de un ministro. Como señala el artículo 108 CE “el gobierno
responde solidariamente en su gestión política ante el Congreso de los Diputados.” Este
principio de solidaridad resulta básico en el funcionamiento de cualquier gobierno,
incluso en aquellos de coalición. Es más, en estos últimos resulta más necesario si cabe
si se quiere mantener la necesaria imagen de unidad en la dirección política del país.
El tercer principio de funcionamiento del gobierno es el principio departamental, que
otorga al titular de cada departamento ministerial una amplia autonomía y responsabilidad
en el ámbito de su respectiva gestión, aunque siempre sujeto a la dirección del presidente
y a la necesidad de coordinar la acción del gobierno. Como veremos, los Ministros pueden
ser nombrados y cesados libremente por el presidente del Gobierno, pero, mientras lo
sean, gozan de un margen constitucionalmente reconocido de autonomía para, dentro del
marco de la política general de gobierno, ejercer su personal dirección de las políticas
encomendadas a su Ministerio.
El gobierno es también un órgano complejo, cuyos miembros pueden actuar
individualmente o en órganos colegiados. La actual Ley del gobierne determina que los

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órganos unipersonales del gobierno son el Presidente, el o los Vicepresidentes, en su caso,

y los Ministros. Los órganos colegiados son el Consejo de Ministros y las Comisiones
Delegadas del Consejo de Ministros.

ÓRGANOS UNIPERSONALES DEL GOBIERNO

A. EL PRESIDENTE DEL GOBIERNO

Como hemos mantenido a lo largo de todo el tema, y a ello también nos remitimos
además de lo aquí expuesto, el modelo de gobierno establecido en la Constitución sigue
al modelo previo alemán denominado doctrinalmente modelo de “canciller” para
remarcar que el Presidente es jurídicamente la máxima autoridad del Gobierno. Como
señala la propia Ley del Gobierno en su Exposición de Motivos, nuestro modelo se
adscribe así al de los que consagran un evidente desequilibrio institucionalizado de la
posición del Presidente, una posición de supremacía, frente a la de los demás miembros
del Gobierno. Baste pensar que es quien nombra y cesa libremente a sus ministros. Su
posición y facultades jurídicas se encuentran bien sintetizadas en el art. 2 de la Ley del
Gobierno que viene a reflejar el principio de dirección presidencial dentro del
funcionamiento del Gobierno, no en vano la Constitución establece en el art. 98.1 que el
presidente “dirige la acción del Gobierno y coordina las funciones de los demás miembros
del mismo..”
Esta superioridad del Presidente se manifiestan en múltiples facetas de la
organización y el funcionamiento del Gobierno, entre ellas:
En la formación del Gobierno: el Presidente es el único miembro del Gobierno que recibe
expresamente la confianza del Congreso de los Diputados y es él quien, libremente,
propone el nombramiento y cese del resto de miembros. ( art 100 CE).
En la dirección y coordinación de la actividad del Gobierno:
➢ Según la Ley del Gobierno, al Presidente le corresponde establecer el
programa político del Gobierno y las directrices de la política interior y
exterior, así como velar por su cumplimiento
➢ Diseña libremente la composición, y la propia estructura del Gobierno.
Elige como vimos a sus miembros, cuyo número, tanto de vicepresidentes
como de ministros, podrá variar en función de la decisión del Presidente.
Pero también determina, por Real Decreto, los Departamentos
ministeriales, así como las Secretarías de Estado. Asimismo, le
corresponde la aprobación de la estructura orgánica de la Presidencia del
Gobierno. En definitiva, el Presidente decide en cada momento no solo

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 Constitución, fuentes y órganos del Estado.
Grado en Derecho. Primer curso.

quién va a ser ministro o vicepresidente, sí no el número de ministerios,

sus competencias o su denominación, así como el número de Secretarías
de Estado en que se dividirá cada Ministerio.
➢ Coordina la actividad del Gobierno. Lo puede hacer directamente,
impartiendo instrucciones a los demás ministros del Gobierno. También
tiene encomendada la tarea de resolver los conflictos de atribuciones que
puedan surgir entre los diferentes ministerios. El presidente también
coordina la actividad del Gobierno a través del Consejo de ministros, por
eso se le atribuye convocar, presidir y fijar el orden del día de estos
Consejos de ministros. También dirige los debates en el Consejo de
Ministros , en donde se discute pero no se vota formalmente; las decisiones
las toma el Presidente, que es siempre quien tiene la última palabra.
➢ Representa al Gobierno internacionalmente y ante otros poderes y órganos
constitucionales.
En cuanto a las funciones, le corresponde adoptar personalmente alguna de las
decisiones más importantes: plantear el recurso de Inconstitucionalidad; refrendar
determinados actos del Rey; plantear la cuestión de confianza; o, entre otras, proponer al
Rey la convocatoria de un referéndum (art. 92.2) o la disolución de las Cortes (art. 115).
En alguna de estas decisiones, según la Constitución, será necesaria la previa deliberación
o el acuerdo del Consejo de Ministros, aunque sin la necesidad real de obtener este
acuerdo. Es más, dado la preponderancia del Presidente en el nombramiento y
funcionamiento del Gobierno, resulta bastante improbable que no obtenga acuerdo previo
del Consejo de Ministros. Algunas de estas funciones que le son constitucionalmente
Atribuidas resultan de extraordinaria relevancia. Entre ellas la de poder disolver las Cortes
y por consiguiente dar paso a la convocatoria de elecciones generales cuando lo estime
conveniente una vez que hayan transcurrido un año menos desde la anterior convocatoria
electoral. Ello supone un contrapeso a la capacidad del Congreso para plantear la moción
de censura y romper la relación de confianza. Aquí es el presidente quien dan por disuelta
esa relación optando por la llamada al cuerpo electoral. La posibilidad de disolver las
Cámaras ha sido utilizada por los Presidentes en la mayoría de las ocasiones para
convocar las elecciones en el momento más conveniente para ellos, sin esperar a que se
agoten los cuatro años de la legislatura.

Dos de las causas de cese del Gobierno están directa y exclusivamente relacionadas con
su personal: su dimisión y su fallecimiento. En torno al Presidente, que es quien ha
recibido la confianza del Congreso, gira pues la propia existencia del Gobierno, éste se
forma y se extingue a partir de su Presidente.

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 Constitución, fuentes y órganos del Estado.
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B. EL VICEPRESIDENTE.
El Vicepresidente, o los vicepresidentes, es una figura que puede existir o no en
cualquier gobierno, dependiendo de la libre decisión del Presidente. En caso de existir
varios, es necesario establecer un orden de prelación a efectos de ejercer la suplencia del
Presidente en caso de que fuera necesario por ausencia o enfermedad. Se puede ser
Vicepresidente y Ministro a la vez.

- Además de la sustitución del Presidente, el Vicepresidente tendrá todas las

funciones que el Presidente le encomiende;
- En caso de existir Vicepresidente o Vicepresidenta, lo normal es que corresponde
a uno de ellos la presidencia de la Comisión de Secretarios de Estado y
Subsecretarios;
- Puede encargársele la coordinación de determinados Ministerios o de ciertas
“áreas” materiales de la acción del Gobierno encomendadas a varios Ministerios,
así por ejemplo ha sido frecuente la existencia de una Vicepresidencia de asuntos
económicos que asuma la coordinación del Ministerio de Economía.

En general puede decirse qué la existencia o no de Vicepresidentes dependerá de

la necesidad percibida por el presidente del Gobierno de coordinar determinadas
áreas de gestión o de realzar el peso político de ciertos miembros del gabinete. En
gobiernos de coalición, la existencia de las vicepresidencias, su número o su
reparto entre los miembros de cada partido en el Gobierno puede depender
también de factores estrictamente políticos y no tanto de necesidades de coordinar
la acción de Gobierno. En la práctica constitucional española han existido
gobiernos sin vicepresidentes, con uno o dos vicepresidentes, lo más normal, y
hasta con cuatro vicepresidencias como en la actualidad. Se trata en todo caso de
una figura cuyo peso político dependerá mucho de las circunstancias y cuyas
funciones jurídicas varían enormemente dependiendo de las competencias que
decida atribuirles el Presidente.

C. LOS MINISTROS.
Los ministros son nombrados y cesados libremente por el Presidente del Gobierno.
Forman parte del Gobierno, y son la cabeza visible de sus Ministerios. Son,
simultáneamente, titulares de un departamento ministerial y miembros de un órgano
colegiado, el Gobierno. Tienen, en consecuencia, que desempeñar al mismo tiempo una
tarea política, en su condición de miembros del Gobierno, y una tarea administrativa, en
su condición de responsables individuales de un departamento concreto. Los Ministros se
convierten así en el punto de conexión entre la dirección política general del país y la
aplicación diaria de dicha política a través de la acción administrativa. Su número no es

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 Constitución, fuentes y órganos del Estado.
Grado en Derecho. Primer curso.

fijo, dependerá del diseño de los Ministerios que realice el Presidente. Es más, es posible
que existan Ministros sin cartera, es decir Ministros que no se encuentren a la cabeza de
un Ministerio concreto sino que tan sólo se les atribuya la responsabilidad de
determinadas funciones concretas.

- El Ministro desarrollará la acción del gobierno en el ámbito de su ministerio,

siempre de acuerdo con las instrucciones de su presidente;
- De acuerdo con el principio departamental, tendrá autonomía de dirección dentro
de los asuntos que le sean propios;
- Ejercer la potestad reglamentaria en las materias de su Departamento.
- Podrá refrendar los actos del rey, en lugar del Presidente del Gobierno.
-
ÓRGANOS COLEGIADOS DEL GOBIERNO

A’. EL CONSEJO DE MINISTROS

El Consejo de Ministros es la reunión conjunta del Gobierno (presidente,
vicepresidente y ministros). La responsabilidad de su convocatoria, así como de la
fijación del orden del día y la dirección de las reuniones corresponde al Presidente.
Las deliberaciones del Consejo de Ministros son secretas, y no habrá votaciones, la
última palabra será siempre la del Presidente. La Secretaría del Gobierno levantará actas
de las reuniones del Consejo de Ministros en las que tan sólo costará el tiempo el lugar y
lo existen y los asistentes, así como los acuerdos adoptados. Al Consejo de Ministros
pueden ser convocados los Secretarios de Estado, aunque en ningún caso forman parte de
este. Como secretario del Consejo actuará el Ministro de Presidencia. Existen dos tipos
de Consejos de Ministros. Aquellos, excepcionales, una o dos veces al año generalmente,
presididos por el Rey en el ejercicio de las funciones constitucionales del artículo 62 CE
qué, como vimos, faculta al Monarca para presidir, a los solos efectos informativos el
Consejo de Ministros cuando lo estime oportuno a petición del presidente del Gobierno.
Se trata de los consejos de ministros denominados “deliberantes”, en ellos, para remarcar
el papel neutral del monarca, no se adoptan ningún tipo de decisión jurídica o política. El
resto de Consejos, los ordinarios, son denominados decisorios. Estos suelen tener una
periodicidad semanal y celebrarse un mismo día de la semana (actualmente los martes,
durante mucho tiempo los viernes). Los celebrados fuera de este día son denominados
extraordinarios.
La obligación de guardar secreto sobre el Consejo de Ministros se circunscribe a sus
deliberaciones, es decir a los debates que se producen en el mismo y la toma de posición
de cada ministro. Se trata de una cautela para favorecer la imagen de unidad política del
Gobierno. No son secretos obviamente las decisiones del Consejo, que no sólo encuentran
su plasmación normativa en el Boletín Oficial del Estado, o en las diversas actuaciones

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Grado en Derecho. Primer curso.

de la Administración, sino que suelen darse a conocer inmediatamente después de

celebrado el Consejo en ruedas de prensa en dónde quién ejerza la función de portavoz
del Gobierno, solo o acompañado de los ministros responsables de los asuntos más
importantes tratados en el Consejo, dan cuenta a la opinión pública del contenido de estos
acuerdos y de las razones y la postura política del gobierno sobre estos y otros temas.
Las funciones normativas más importantes que corresponden al Gobierno deben
ejercerse en Consejo de Ministros Así:

- Aprobar los Proyectos de ley y su remisión al Congreso de los Diputados

- Aprobar los Decretos-leyes o los Decretos legislativos.
- Aprobar el proyecto de ley de Presupuestos Generales del Estado
- Acordar la negociación y la firma de los Tratados internacionales, así como su
aplicación provisional.
- Remitir los Tratados internacionales a las Cortes Generales para que según su
materia, en virtud de la de los artículos 94 y 96.2 CE, las Cortes aprueben dichos
tratados o bien simplemente sean informadas de la firma de los mismos
- Aprobar los reglamentos para el desarrollo y la ejecución de las leyes, previo
dictamen del Consejo de Estado, así como las demás disposiciones reglamentarias
que procedan.
Corresponde también al Consejo de Ministros declarar los estados de alarma y de
excepción y proponer al Congreso de los diputados la declaración del estado de sitio
Es en Consejo de Ministros en donde se deben de adoptar también decisiones económicas
tan importantes como la emisión de Deuda Pública o el hecho de contraer crédito cuando
haya sido autorizado por una ley
Es también el Consejo de Ministros quién debe crear modificar o suprimir los órganos
directivos de los respectivos ministerios. Esto supone, por ejemplo, que el número de
Secretarios de Estado de cada Ministerio y el nombramiento y cese de cada concreto
Secretario de Estado deben de pasar por el Consejo de Ministros, independientemente de
que, salvo en casos excepcionales, se trate de la ratificación formal de una propuesta del
correspondiente Ministro.
Deben de adoptarse también en Consejo de Ministros los programas planes o directrices
que sean vinculantes para todos los órganos de la Administración General del Estado.
En general, por tanto, es en el Consejo de Ministros en donde el Gobierno adopta
formalmente las decisiones más importantes qué tiene atribuidas. Con ello se remarca
también el principio de colegialidad en su funcionamiento. No cabe olvidar sin embargo
qué el Consejo de Ministros no es un órgano colegiado típico en cuanto no adopta sus
decisiones por votación. Las reuniones del Consejo de Ministros son ante todo la ocasión
que permiten a los miembros del Gobierno un encuentro regular y formal para debatir y
exponer sus puntos de vista sobre determinadas cuestiones generales o comunes. Permiten

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 Constitución, fuentes y órganos del Estado.
Grado en Derecho. Primer curso.

también al presidente del Gobierno tener una visión general sobre la postura de los
ministros sobre ciertos temas, y sirven básicamente para que el presidente cierre las
cuestiones en disputa con una decisión firmal. Los asuntos que no son de relevancia
política o donde el acuerdo previo es general, no son normalmente debatidos en la reunión
aunque sean asumidos formalmente como acuerdos del Consejo.
B’. COMISIONES DELEGADAS DEL GOBIERNO.
Las Comisiones Delegadas del Gobierno son la otra forma en que el Gobierno puede
actuar toma como órgano colegiado, además de las reuniones en Consejo de Ministros.
Las Comisiones Delegadas se crean por Real Decreto del Consejo de Ministros, a
propuesta del Presidente del Gobierno. En este decreto del Consejo de Ministros se debe
de especificar quién ejercerá la presidencia y la secretaría de la comisión. También qué
miembros van a formar parte de ella. Las Comisiones Delegadas estarán formadas por
determinados ministros y pueden también estar formadas por Secretarios de Estado junto
con ministros, aunque, insistimos, los Secretarios de Estado no sean parte del Gobierno.
También podrán ser convocados para ser oídos otros altos cargos de la Administración.
Sus deliberaciones, al igual que las del Consejo e Ministros, también serán secretas.
El artículo 6 de la Ley del Gobierno establece que corresponde a las comisiones
delegadas:

- Examinar las cuestiones de carácter general que tengan relación con los distintos
Ministerios que integran la comisión
- Estudiar aquellos asuntos que afectando a varios ministerios requieran la
elaboración de una propuesta conjunta previa a su resolución por el Consejo de
Ministros
- Resolver los asuntos que afecten a más de un Ministerio y que no sea necesario
elevar al Consejo de Ministros
- Ejercer cualquier otra atribución que les delegue el Consejo de Ministros
Las Comisiones Delegadas son en definitiva instrumentos creados por el Consejo de
Ministros por decisión del Presidente, para trabajar en temas que afecten a varios
Ministerios y que, o bien pueden resolverse sin llegar al Consejo de Ministros, o bien sea
necesario preparar un acuerdo previo para que puedan llegar sin enfrentamientos
importantes al Consejo. Algunas Comisiones Delegadas gozan de una larga tradición,
como la Comisión Delegada para Asuntos Económicos.

VI. LOS ÓRGANOS DE COLABORACIÓN Y APOYO AL GOBIERNO

Como hemos visto anteriormente, en su artículo 98 la Constitución deja abierta la
composición del Gobierno, señalando que este estará integrado por el Presidente, los
Vicepresidentes (en su caso), los Ministros y los demás miembros que establezca la ley.

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La actual Ley del Gobierno de 1997 decidió no ampliar la composición del gobierno a
más miembros de los que tiene mención expresa en el Texto constitucional, una decisión
que, por cierto, podría cambiarse a través de una nueva Ley del Gobierno que estableciera
otra cosa.
En cualquier caso, como también vimos anteriormente, hay que tener presente que una
cosa es que, jurídicamente, el Gobierno venga integrado en exclusiva por el Presidente,
los Vicepresidentes, y los Ministros, y otra distinta es la composición política del
Gobierno. En términos políticos, y sólo políticos, podríamos considerar que el escalón
inferior al Ministro, es decir, los Secretarios de Estado, cargos de libre designación al
frente de la Administración, también son parte del gobierno en este sentido político, y
tienen un poder muy grande en sus áreas de actuación.
La ley del Gobierno de 1997 deja muy claro, no obstante, que los Secretarios de Estado
no son Gobierno y los encuadra dentro del Capítulo II “De los órganos de colaboración y
apoyo al Gobierno”. En esta categoría la Ley encuadra a los Secretarios de Estado,
artículo 7, a la Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios, artículo 8, al
Secretariado del Gobierno, art. 9, y, por último, a la figura de los Gabinetes, art. 10 de la
Ley
A. SECRETARIOS DE ESTADO.
Los Secretarios de Estado no son miembros del Gobierno. La ley los define como
órganos superiores de la Administración General del Estado, directamente responsables
de la ejecución de la acción del Gobierno en un sector de actividad específica de un
Ministerio o de la Presidencia del Gobierno. Los secretarios de Estado son por tanto el
segundo escalón jerárquico en cada Ministerio, detrás del correspondiente Ministro, o
bien, más excepcionalmente, algunos dependen directamente de la Presidencia del
Gobierno en Moncloa para ciertos temas. Lógicamente se encuentran bajo la dirección
del Ministro, pero a su vez éste les ha encomendado la gestión de una determinada área
de su Ministerio de manera más o menos autónoma del resto, en virtud de su relación de
especial confianza política. De hecho, cada Ministerio suele estructurarse en una o varias
Secretarías de Estado que a su vez se dividen en Subsecretarías o en Direcciones
Generales.

El nombramiento de los Secretarios de Estado se aprueba en Consejo de Ministros.

Tienen las mismas incompatibilidades que todos los altos cargos de la Administración
General del Estado.
Los secretarios de Estado asumirán las funciones que correspondan a su Secretaría de
Estado según el reparto de funciones establecido por el Presidente en la estructura del
Gobierno. Pueden asumir también por delegación expresa del Ministro La representación
de estos en materias propias de su competencia incluso en aquellas con proyección

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internacional. Pueden además ser oídos en el Consejo de Ministros, si así se les requiere,
y forman parte de las Comisiones delegadas del Gobierno y de la Comisión de Secretarios
de Estado y Subsecretarios. Tienen además derecho como como veremos coma a formar
sus propios Gabinetes de asesoramiento.
B. LA COMISIÓN DE SECRETARIOS DE ESTADO Y SUBSECRETARIOS.
Se trata de un órgano clave en la estructura y el funcionamiento del Gobierno. Está
compuesta por todos los secretarios de Estado y los Subsecretarios. La presidirá el
Presidente, un Vicepresidente o el Ministro de Presidencia. Tradicionalmente es presidida
por el Vicepresidente primero, o bien si no existen Vicepresidentes por el Ministro de la
Presidencia
Su función es la de actuar como filtro de todos los asuntos que, después, pasarán al
Consejo de Ministros, pero sus acuerdos no tienen eficacia jurídica de cara al exterior,
solamente preparan el terreno para que la toma de decisiones del Consejo de Ministros
sea más ágil.
En definitiva, las dos características claves de la Comisión General de Secretarios de
Estado y de Subsecretarios Vienen dadas por el hecho de que sus trabajos sólo tienen
carácter preparatorio del Consejo de Ministros coma en ningún caso puede adoptar
decisiones por delegación del Gobierno, y coma en 2º lugar por el hecho de que debe de
conocer todo lo que semanalmente deba de llegar a la mesa del Consejo de Ministros.
Por todo lo anterior, la presidencia de esta Comisión es políticamente muy relevante.
Implica un conocimiento directo de todos los temas básicos en los que trabaja cada
Ministerio, una información más profunda y de primera mano de todos los temas que
llegarán al Consejo de Ministros, y la capacidad decidir indirectamente en gran parte qué
temas están maduros para llegar al Consejo y cuáles con viene posponer. De ahí también
el hecho de que la persona que lo presida suela ser de la mayor confianza política del
Presidente del Gobierno.

C. LA SECRETARÍA DEL GOBIERNO

La secretaría del Gobierno es un órgano de apoyo técnico al Consejo de Ministros, a
las Comisiones Delegadas y a la Comisión General de Secretarios de Estado y de
Subsecretarios. Funciona como un pequeño núcleo administrativo dentro del Ministerio
de la Presidencia o de la Vicepresidencia que asuma funciones similares, y se encarga de
gestionar los aspectos jurídico-formales de las decisiones del Gobierno, entre ellas la
remisión y archivo de las convocatorias de estos órganos, La asistencia a los ministros
que ejerzan de secretarios de dichos órganos o se encarga de la publicación oficial de los
acuerdos adoptados por los mismos.

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Grado en Derecho. Primer curso.

D. LOS GABINETES
Los gabinetes son órganos pluripersonales de apoyo político y técnico al Presidente
Gobierno, a los Vicepresidentes si los hubiere, a los Ministros y a los Secretarios de
Estado.
Su función es la de aconsejar política y técnicamente a los titulares de estos órganos
en su labor política, sus tareas de carácter parlamentario o en sus relaciones con las
instituciones y la organización administrativa. Se trata por tanto de tareas de
asesoramiento especial basadas en la más alta confianza política personal.
Junto a esta labor de asesoramiento basada en la confianza del que los ha nombrado,
la otra característica de los gabinetes es el hecho de que nunca pueden adoptar acuerdos
administrativos. No son órganos resolutorios sino asesores.
Dada la especial relación de confianza política entre cada titular del órgano y los
miembros de sus respectivos Gabinetes, es evidente que el nombramiento de cada
miembro del gabinete suele ser una decisión personal del correspondiente titular del
órgano de Gobierno. No obstante, de la importancia de los directores de estos Gabinetes
da cuenta el hecho de que los directores de los Gabinetes del Presidente y de los Ministros
son nombrados por Real Decreto del Consejo de Ministros. Los nombramientos de los
Gabinetes de los Secretarios de Estado se realizan por una orden ministerial, sin
intervención por tanto del Consejo de Ministros.
Cada gabinete tiene una estructura particular, pero en ella destaca siempre la figura
de un director de gabinete y generalmente de un subdirector. El número y las retribuciones
de sus miembros se determinan también por el Consejo de Ministros en relación con las
retribuciones de la Administración General del Estado, aunque en ningún caso se trate de
un puesto funcionarial sino político.
Otra característica importante de los miembros de los Gabinetes del Gobierno es el
hecho de que cesan automáticamente cuando se produce el cese de la persona que los
nombró.
Dentro de estos Gabinetes ha cobrado especial importancia en las últimas décadas el
papel del Gabinete del Presidente del Gobierno. Alrededor de la figura del Presidente, y
para asesorarle en sus funciones de dirección política y coordinación del Gobierno, se ha
ido formando un gabinete de grandes proporciones, con un director pero múltiples
subdirectores sectoriales y muy variados asesores políticos y técnicos, que ejerce un papel
cada vez más importante políticamente dada su proximidad al Presidente y por tanto su
capacidad para condicionar las más altas decisiones políticas. Esta especie de remedo de
la famosa “ala oeste” de la Casa Blanca, es un síntoma más del fenómeno, que al principio
del tema mencionábamos, de presidencialización del sistema político parlamentario y

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Grado en Derecho. Primer curso.

también de una fuerte acentuación del peso y del control que ejerce el Presidente del
Gobierno en el Ejecutivo. En todo caso, está especie de “estructura paralela” del Gobierno
ubicada al menos simbólicamente en el Palacio de la Moncloa, ha suscitado en ocasiones
roces y conflictos políticos apenas disimulados con los correspondientes Ministros o con
la estructura ministerial competente en principio en la toma de las decisiones.

VII. LAS FUNCIONES DEL GOBIERNO.

El artículo 97 CE sintetiza, con no mucha fortuna terminológica y conceptual, las
funciones que la Constitución encomienda al gobierno: “El Gobierno dirige la política
interior y exterior, la Administración civil y militar y la defensa del Estado. Ejerce la
función ejecutiva y la potestad reglamentaria de acuerdo con la Constitución y las leyes.
Para el cumplimiento de estas funciones la Constitución atribuye al Gobierno a lo largo
del texto una serie de facultades y competencias. Pero, en todo caso, todas ellas deben
entenderse en el marco del papel que corresponde al Gobierno dentro del modelo de
Estado constitucional vigente la actualidad en Europa.
En la actualidad el papel del Gobierno en el Estado social y democrático de derecho
es transcendental. El Gobierno es actualmente mucho más que el órgano constitucional
que encarna el poder ejecutivo en el sentido del encargado de “ejecutar”, aplicar y
desarrollar las “leyes”. El Gobierno es hoy en día el órgano constitucional encargado de
fijar, junto con las Cortes, lo que los italianos denominan la “indirizzo político” del país.
Esto es, el encargado de fijar las líneas de dirección política a seguir, y por tanto de
establecer fines, medios y prioridades a la acción del Estado. Y para ello dispone de
multitud de instrumentos normativos y materiales, entre ellos la Administración Pública.
Cuando la Constitución habla de que el gobierno dirige la política interior y exterior del
Estado, la Administración civil y militar y la defensa del Estado se está refiriendo a esta
labor de marcar la dirección política del Estado y que consiste en impulsar su actividad
en una determinada dirección. Dicho de un modo más concreto, dirigir consiste en fijar
objetivos, imponer su prelación según un determinado esquema de prioridades, y
controlar hasta qué punto estos se cumplen o no. Y desde esta perspectiva la diferencia
entre política interior o exterior, y entre éstas y la defensa del Estado, no resulta
transcendente a estos efectos, y en la actualidad se encuentra aún más difuminada incluso
sin tener en cuenta el fenómeno de la integración europea. Tampoco parece especialmente
brillante ni necesaria la distinción entre Administración civil y militar, ambas sujetas en
igual medida a la dirección del Gobierno.
En todo caso está misión del Gobierno de fijar la dirección política del Estado debe
entenderse desde un punto de vista político como matizada por los condicionamientos de
la realidad. La creciente complejidad de las sociedades actuales hace que cada vez se
produzca una mayor interrelación entre los sistemas económicos, sociales o culturales,

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Grado en Derecho. Primer curso.

sistemas que no siempre responden a la misma lógica, y que superan muchas veces el
marco nacional en el que se mueve la facultad del Gobierno para determinar ciertas
políticas. El fenómeno de la globalización ha contribuido a disminuir aún más este
margen de autonomía de los gobiernos nacionales para establecer efectivamente una
dirección política propia. Un margen que se estrecha decisivamente sí, como sucede en
España, nos encontramos inmersos en un proceso de integración de tanta intensidad como
el europeo. La Unión Europea condiciona determinantemente tanto la estructura de los
ordenamientos jurídicos nacionales cómo la de la toma de decisiones políticas, aun
cuando es cierto que este nuevo reparto de poderes, desde el punto de vista interno, ha
favorecido en general a los gobiernos, que participan más directamente en la definición
de la política europea, frente a los parlamentos nacionales, que han visto disminuir su
capacidad de control de esos mismos gobiernos. Este factor territorial también resulta
muy importante en países descentralizados como España. Aún moviéndose dentro de su
ámbito constitucionalmente reconocido, en un Estado como el nuestro la efectividad en
la dirección política del país implica necesariamente relaciones de cooperación y
colaboración con las entidades políticas de ámbito territorial inferior, y muy
señaladamente con las Comunidades Autónomas que gozan de una autonomía
constitucionalmente garantizada y qué se basa precisamente en su capacidad fijar, dentro
de sus competencias, una dirección política propia.
Por último, no puede olvidarse que esta capacidad para establecer y mantener la dirección
política del país dependerá también en la práctica de la fortaleza política del gobierno de
turno en cada momento. Lo que en gran parte vendrá determinado por solidez de sus
apoyos parlamentarios y la cohesión política entre sus componentes.
La dirección política del Estado es sin duda, como vimos, la función central que la
Constitución asigna al Gobierno y la que viene a definir al propio Gobierno en cuanto tal.
Bajo esta función pueden agruparse la dirección de la política interior, la dirección de la
política exterior, la defensa del Estado como y la dirección de la administración civil y
militar, todas ellas mencionadas expresamente en el art. 97 CE.
Se trata de una función que no resulta fácil de definir en términos jurídicos con exactitud.
En todo caso desde un punto de vista político consiste en orientar, coordinar e impulsar
la acción política del Estado.
La actividad de “orientar” consiste en la fijación de metas para la acción política, lo que
en la práctica se traduce no sólo en la elección de determinados objetivos, acordes con
una determinada visión política o una escala de valores, sino ante todo en el
establecimiento de un orden de prioridades en la consecución de unos objetivos que serán
múltiples y en parte contradictorios, pero que en todo caso generalmente resultará difícil
conseguir todos al mismo tiempo. Esta labor de selección y jerarquización en la prioridad
de los objetivos debería corresponderse en principio con el programa de Gobierno
presentado ante el Congreso de los Diputados por el candidato a presidente de Gobierno

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en la moción de investidura. Un programa que no tiene forzosamente por qué coincidir

con el programa electoral presentado por el partido al que pertenezca el candidato, puesto
qué podemos encontrarnos ante la necesidad de pactar un programa de Gobierno
específico para alcanzar los apoyos parlamentarios necesarios para formar Gobierno. En
todo caso, si la selección de las metas puede tener un carácter más estable, en la acción
política moderna resulta evidente que la jerarquización de los objetivos, y la selección de
los medios para alcanzarlos es extraordinariamente dinámica en cuanto depende de un
entorno muy cambiante. Mantener una cierta coherencia de fines y prioridades ante “los
acontecimientos”, ante una realidad sumamente cambiante, es una condición básica para
poder ejercer realmente una función de dirección política.
Las labores de impulso y coordinación de la acción política resultan también
imprescindibles en la política moderna. El Gobierno impulsa su acción política incitando
la actuación de otros órganos constitucionales, pero también a través de la acción de la
Administración Pública que dirige. Puede pues establecer fines a la actuación de ésta,
determinar la utilización de ciertos medios y fiscalizar el cumplimiento por la
Administración de los objetivos previstos. En ello consiste básicamente la moderna
función ejecutiva más allá de la actividad de llevar a cabo las actuaciones materiales para
el cumplimiento de las leyes. En este campo el Gobierno no sólo tiene una función de
estímulo sino también de inspección y control. Son importantes también en esta labor de
impulso del programa de gobierno las políticas de nombramiento, que deben de ir más
allá del mero interés intrapartidista. Un gran número de cargos políticos de dirección de
la Administración se nombra por el Gobierno: Secretarios de Estado, Directores
Generales, Delegados del Gobierno en las Comunidades Autónomas, pero también fuera
de la Administración en sentido estricto, miembros de los consejos de administración de
empresas públicas, el Director General de RTVE, el Director del Banco de España, el
representante de España en el TJUE, etc.
En línea con su función de dirección política, la Constitución atribuye expresamente al
Gobierno una serie de facultades en relación con otros poderes, órganos o entidades del
Estado. Muchas de ellas han sido ya analizadas en otros temas. Aquí nos limitaremos a
enunciarlas. Así, por ejemplo:
En relación con el poder legislativo:
-El Presidente del Gobierno, previa deliberación del Consejo de Ministros, puede
decidir la disolución de las cámaras y la consiguiente convocatoria de elecciones, art 115
CE.
- El Gobierno tiene iniciativa legislativa para proponer proyectos de ley ante las
Cortes. art 87 CE
- El Gobierno puede dictar decretos ley, art 86 CE y decretos legislativos a partir de
una habilitación realizada por las Cortes, art 85CE

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-El Gobierno tiene la iniciativa legislativa exclusiva en materia de los Presupuestos

Generales del Estado, art 134 CE. En la tramitación de los Presupuestos Generales del
Estado las Cortes ven limitada su capacidad de enmienda respecto a el procedimiento
legislativo común. Por otro lado, el Gobierno, una vez aprobados los presupuestos, puede
vetar aquellas proposiciones de ley que impliquen un aumento de los gastos o una
disminución de los ingresos presupuestarios. El Gobierno sí puede, en cambio, presentar
proyectos de ley que impliquen un aumento del gasto público, o una disminución de los
ingresos (arts.134.5 y 6 CE).
- El Presidente del Gobierno, previa deliberación del Consejo de Ministros, puede
plantear ante Congreso la Cuestión de confianza, art.112
- El ejercicio de la iniciativa de la reforma constitucional, art 166 CE.
Por otra parte, el Gobierno ejerce la potestad reglamentaria, que por su importancia
se menciona expresamente en la Constitución entre las funciones que la misma atribuye
al Gobierno.
Respecto al cuerpo electoral, el Presidente del Gobierno puede convocar referéndum
consultivo, art 92 CE, con la autorización de la mayoría absoluta del Congreso de los
Diputados.
En relación con la jurisdicción constitucional se reconoce al Gobierno la Facultad de
designar a dos miembros del Tribunal Constitucional, así como la legitimidad en procesos
constitucionales como el recurso de inconstitucionalidad, el conflicto de competencias, o
el conflicto de atribuciones. En otro ámbito, se reconoce también al Gobierno la facultad
para designar al Fiscal General del Estado.
El Gobierno puede también declarar el estado de alarma y el de excepción, previa
autorización para este último del Congreso de los diputados y puede proponer en
exclusiva al Congreso la declaración del estado de sitio, art 116 CE.
Para el ejercicio de esta labor de dirección política también se encomiendan al Gobierno
múltiples facultades en relación con las comunidades autónomas. Como una facultad
extraordinaria puede destacarse la competencia para adoptar las medidas necesarias para
que las comunidades autónomas procedan al cumplimiento forzoso de sus obligaciones o
para la protección del interés general, con la aprobación de la mayoría absoluta del Senado
Se trata del tristemente famoso en la actualidad artículo 155 CE aplicado por primera vez
en el 2017. Pero también se recoge en la Constitución el nombramiento por el Gobierno
del Delegado del Gobierno en la Comunidad Autónoma, art 154 CE, o el control por el
gobierno del ejercicio de las funciones delegadas en las leyes de transferencia de
competencias propias a las Comunidades Autónomas etcétera 153b CE, entre otras.
Entre la política interior y exterior se encuentran las políticas encaminadas a la defensa
del Estado, que comprenden un ámbito mucho mayor que el de la mera defensa militar.

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En todo caso el Gobierno, cómo se refleja en la Ley Orgánica 5 barra 2005 de Defensa
Nacional dirige estas políticas. Con una especial responsabilidad por parte de la
Presidente del Gobierno, junto con el Ministerio de Defensa y el Consejo de Defensa
Nacional.
En el ámbito de las relaciones internacionales el Gobierno goza de un especial
protagonismo. La función gubernamental de dirección de la política exterior, muy amplia,
incluye entre otras, la política de celebración de tratados internacionales en donde, como
vimos, el Consejo de Ministros tiene potestad para acordar su negociación y firma, así
como su aplicación provisional, y garantizar el cumplimiento de los tratados, de algunos
de los cuales tan sólo debe dar cuenta al Parlamento. En todo caso, la política exterior es
una típica política intersectorial en donde entran en juego intereses de tipo económico,
militar, geoestratégico, social o político, que exigen una coordinación de dichas políticas
por parte del Gobierno.
Por último, sin formar parte de la política exterior, pero superando el ámbito nacional, el
campo del proceso de integración europea y de nuestra pertenencia a la Unión Europea
ha implicado ampliar enormemente las competencias del Gobierno en múltiples materias,
al ejercerlas ahora de manera conjunta con otros ejecutivos en el marco del ordenamiento
de la Unión.

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