LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO Y EL DERECHO DEL CONSUMIDOR

Autor:
Chamatropulos, Demetrio Alejandro

Cita: RC D 825/2017

Tomo: 2015 1 Responsabilidad del Estado - II.

Revista de Derecho de Daños

Sumario:

Sumario: 1. Introducción. 2. Algunas notas aclaratorias previas. 3. El incremento (en cantidad y variedad) de las
relaciones de consumo en las cuales el Estado aparece como proveedor. 4. La autonomía del sistema de
responsabilidad por daños previsto en el Estatuto del Consumidor. 5. La inaplicabilidad del nuevo régimen de
responsabilidad del Estado a las relaciones de consumo. 6. Consecuencias prácticas que se derivan de nuestra
posición. 7. Palabras finales.

LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO Y EL DERECHO DEL CONSUMIDOR

1. Introducción

La reciente sanción del Código Civil y Comercial de la Nación [1] y la instauración legal de un régimen reparatorio
específico [2] han puesto en el centro de la escena a la responsabilidad del Estado como uno de los temas
jurídicos sobre los cuales más se debate en la actualidad.
Para contextualizar, sólo diremos que el Anteproyecto de Código Civil y Comercial de la Nación de 2012
contemplaba en sus artículos 1764 a 1766 que la responsabilidad del Estado se regía por las normas civiles [3],
solución opuesta a la finalmente incluida en el flamante Código que establece, a propuesta del Poder Ejecutivo
de la Nación, que este supuesto de responsabilidad queda excluido de su ámbito, debiendo ser regulado por las
normas y principios del Derecho Administrativo [4].
Esa solución legal "por fuera" del Código Civil y Comercial estuvo dada, precisamente por la ley 26.944, también
a propuesta del Poder Ejecutivo de la Nación. Cabe aclarar que si bien ella se sancionó casi tres meses antes
que el Código, lo cierto es que fue concebida desde el inicio como un complemento normativo destinado a
regular aquello que quedaba expresamente excluido de aquél en virtud de sus artículos 1764 a 1766.
Hecho este primer encuadre, advertimos al lector que el objeto de esta colaboración autoral no será analizar el
acierto o no de esas recientes decisiones legislativas, aspecto sobre el cual se han escrito numerosos y valiosos
trabajos que se han ocupado con suficiencia de ello, lo cual demuestra un renovado interés de la doctrina sobre
el tema [5]. Tampoco abordaremos la detallada construcción pretoriana de la responsabilidad del Estado, con sus
variantes y casuística efectuada por la Corte Suprema de Justicia de la Nación (CSJN) a partir del año 1933 [6].
Aclarado esto, nuestra atención se centrará en un objetivo mucho más humilde:
1. Por un lado indagaremos si la exclusión prevista en el Código Civil y Comercial y la sanción de un régimen
resarcitorio específico para los casos de daños producidos por el Estado constituyen impedimentos para que se
aplique a ese mismo sujeto el sistema reparatorio previsto en el Estatuto del Consumidor cuando actúa como
proveedor.
2. Suponiendo que la respuesta al punto anterior sea negativa, veremos cuáles son las consecuencias de aplicar
al Estado el régimen de responsabilidad previsto en el Estatuto del Consumidor.

2. Algunas notas aclaratorias previas

Para comenzar a buscar respuestas, retomaremos aquí una muy breve ponencia (que no llegaba a las dos
páginas) que presentamos en las XXIV Jornadas Nacionales de Derecho Civil, celebradas en la Facultad de
Derecho de la Universidad de Buenos Aires (UBA), durante los días 26 a 28 de septiembre de 2013.

1 / 28
Mediante la misma se proponía el dictado de la siguiente conclusión:
"En caso de transformarse en ley el Proyecto de Código Civil y Comercial de la Nación [7], el sistema autónomo
de responsabilidad por daños previsto en la ley 24.240 (Ley de Defensa del Consumidor -LDC) continuará siendo
el aplicable en todas aquellas relaciones de consumo en las cuales el Estado sea proveedor, desplazando a toda
eventual disposición nacional o local de Derecho Administrativo que eventualmente se intente aplicar" [8].
Cuando explicábamos allí las razones de nuestra postura decíamos lo siguiente:
"I. En los últimos años, el Estado (nacional, provincial o local) ha incrementado su actuación como proveedor en
diversas relaciones de consumo (v. gr., provisión de combustible, transporte -terrestre, ferroviario y
aerocomercial-, servicios públicos domiciliarios, correo, juego y apuestas, etc.).
"II. La LDC prevé un sistema autónomo de responsabilidad por daños distinto al establecido al Código Civil (conf.
arts. 10 bis, 17, 40, 40 bis, 52 bis y concs. de la LDC).
"III. La reforma a los Códigos Civil y Comercial de la Nación (versión modificada por el Poder Ejecutivo nacional)
propone la inaplicabilidad del Código proyectado a la responsabilidad del Estado, la cual se regiría por las
normas y principios de Derecho Administrativo nacional o local según corresponda (arts. 1764 a 1766 del
Proyecto).
"IV. El Proyecto de Código ha modificado la redacción de algunos preceptos de la LDC (arts. 1°, 8°, 40 bis, 50 y
52 bis). Si bien los artículos 40 bis y 52 bis forman parte de este sistema autónomo de responsabilidad por daños
previsto en la LDC, en ambos casos no se ha eliminado el contenido de los mismos ('daño directo' y 'daños
punitivos' -o 'sanción pecuniaria disuasiva'-), sino que se los ha regulado de manera distinta.
"V. El Proyecto de Código, si bien reformó los artículos 40 bis y 52 bis, LDC, no ha modificado los pilares básicos
del sistema autónomo de responsabilidad por daños previsto en la LDC. Es decir, al no modificar o derogar
artículos como el 10 bis, el 17 o el 40 de esa ley, tácitamente ha confirmado la vigencia de los mismos. Por lo
tanto, el esquema reparatorio ideado por la LDC continuará vigente para todas las relaciones de consumo,
independientemente de que se produzca o no la reforma a los Códigos Civil y Comercial de la Nación. Lo dicho
es lógicamente aplicable a todas aquéllas relaciones de consumo en las cuales el Estado sea considerado
proveedor".
Luego del debate pertinente, la Comisión N° 8 de dichas jornadas, por unanimidad, hizo propia esa conclusión
expresando: "I. Relación de consumo, conclusión N° 6: También constituye relación de consumo la resultante de
los servicios públicos prestados por el Estado en forma directa o por medio de concesiones (arts. 42, CN, y 1° y
2°, LDC). En caso de sancionarse el Proyecto de Código Civil y Comercial de 2012, el sistema autónomo de
responsabilidad por daños previsto en la ley 24.240 continuará siendo el aplicable en todas aquellas relaciones
de consumo en las cuales el Estado sea proveedor, desplazando a toda eventual disposición nacional o local de
derecho administrativo que eventualmente se intente aplicar" (el destacado me pertenece).
Si bien ha pasado sólo un año desde la realización de ese evento académico, lo cierto es que el país, durante
este breve período, ha vivido intensos cambios jurídicos que obligan a efectuar, como primera medida, algunas
aclaraciones a fin de "traer al presente" dicha ponencia. A saber:
1. En ese lapso de tiempo lo que era un Proyecto de Código [9] se transformó en el Código Civil y Comercial de
la Nación, que comenzará a regir la vida cotidiana de los habitantes de Argentina a partir del 1° de agosto de
2015 (conf. art. 7°, ley 26.994, modif. por art. 1°, ley 27.077).
2. Se sancionó en el ínterin la "norma especial de Derecho Administrativo" que pasa a regular la responsabilidad
del Estado, es decir, la ley 26.944, que hemos nombrado más arriba.
3. Un cambio no menor es el nacimiento del Digesto Jurídico Argentino (DJA), creado mediante la ley 26.939
[10].
Explicado en términos sencillísimos, esta norma tiene por objeto aclararle al ciudadano cuáles leyes nacionales
generales están vigentes y cuáles no (conf. arts. 2° y 3°, ley 26.939). O utilizando las palabras del legislador, la
norma en cuestión "regula el ordenamiento de las leyes nacionales de carácter general por medio del
procedimiento de consolidación normativa denominado Digesto Jurídico Argentino" (art. 5°, ley 26.939).
Tomando nota de que seguramente se trata de una novedad que no todos los lectores de este artículo conocen
en detalle, efectuaremos un breve paréntesis para explicar sus características principales, señalando, asimismo,
algunas consecuencias prácticas que puede originar en un caso concreto.
La totalidad de las leyes que integran el DJA se agrupan por materia en categorías según el siguiente esquema:
ADM) Administrativo; ACU) Cultura, Ciencia y Tecnología; AED) Educación; ASA) Salud Pública; ASE)
Seguridad; ASO) Acción y Desarrollo Social; B) Aduanero; C) Aeronáutico-Espacial; D) Bancario, Monetario y
Financiero; E) Civil; F) Comercial; G) Comunitario; H) Constitucional; I) De la Comunicación; J) Diplomático y
Consular; K) Económico; L) Impositivo; M) Industrial; N) Internacional Privado; O) Internacional Público; P)

2 / 28
Laboral; Q) Medio Ambiente; R) Militar; S) Penal; T) Político; U) Procesal Civil y Comercial; V) Procesal Penal; W)
Público Provincial y Municipal; X) Recursos Naturales; Y) Seguridad Social, y Z) Transporte y Seguros (conf. art.
7°, ley 26.939).
La continuación de esta tarea, es decir la actualización periódica del DJA, está a cargo de una comisión especial:
la "Comisión Bicameral Permanente del Digesto Jurídico Argentino" (conf. art. 8°, ley 26.939).
Es importante destacar también que, desde la fecha de publicación de la ley, se abrió un período de
observaciones de 180 días en el cual se pueden formular observaciones a dicho organismo sobre el contenido
del DJA (conf. art. 20, ley 26.939). Vencido dicho plazo y resueltas las observaciones, se publicará en el Boletín
Oficial la versión definitiva del DJA (conf. art. 23, ley 26.939).
Como consecuencia de lo expresado, a partir de ahora, cada ley, además de su número de registro en el
Congreso nacional se identificará, a los fines del DJA, mediante la letra de la categoría (materia) correspondiente
y un número arábigo, cardinal y corrido, que debe respetar la fecha de sanción (conf. art. 16, ley 26.939).
Así, por ejemplo, la Ley 24.240 de Defensa del Consumidor se identifica en el DJA como ley F-1884.
Pero no sólo eso: la labor de consolidación también implicó "renumerar" los artículos de cada ley, tomando nota
de que en muchas de ellas existen preceptos derogados (que producen "saltos" en la numeración original) u
otros con la denominación "bis", "ter", "quater", etcétera.
Como derivación de esto último, importantes disposiciones de la LDC han dejado de identificarse con el número
con el cual las conocíamos. En tal sentido, podemos resaltar, verbigracia, las siguientes:
a) El artículo 8° bis de la ley 24.240 sobre trato digno y prácticas abusivas es ahora el artículo 9° de la ley
F-1884.
b) El artículo 10 bis, referido a las opciones que se le abren al consumidor ante el incumplimiento de la oferta o
contrato por el proveedor, se transforma en el artículo 12 en la ley F-1884.
c) El régimen de garantías sobre cosas muebles no consumibles ya no comenzará en el artículo 11 sino en el
artículo 14.
d) El capítulo referido a la prestación de servicios comienza ahora en el artículo 22 y no en el artículo 19 como
sucedía hasta hace poco tiempo atrás.
e) Las normas relativas a los usuarios de servicios públicos domiciliarios ya no estará regido por los artículos 25
a 31 sino por los artículos 28 a 35.
f) El capítulo denominado De la venta domiciliaria, por correspondencia y otras ya no lo encontraremos en los
artículos 32 a 35 sino en los artículos 36 a 39.
g) El precepto que regula las "operaciones de venta de crédito" ya no es el artículo 36 sino el artículo 40 de la ley
F-1884 del DJA.
h) Las cláusulas abusivas ya no serán encontradas en el artículo 37 sino en el artículo 41 del texto en cuestión.
i) Otro tanto sucederá con el artículo 40, que ahora será el artículo 44.
j) El "daño punitivo" no estará más en el artículo 52 bis sino en el artículo 58, ley F-1884.
Si bien, a primera vista, el DJA parecería ser un simple texto ordenado que no produce efectos prácticos, lo cierto
es que ello no es necesariamente así. Daremos dos ejemplos concretos:
a) En primer lugar, citaremos la primera sentencia del país que tomó en cuenta la existencia de este Digesto
como herramienta de interpretación para resolver el caso en un sentido determinado.
Allí se dijo que "el Código Civil mantiene su ámbito diferenciado de imperio y vigencia, sin que pueda predicarse
que ha sido derogado implícitamente por la Ley de Defensa del Consumidor, ya que el legislador ha contradicho
ese criterio extremista mediante la sanción del Digesto Jurídico Argentino -ley 26.939-, que consagra listados de
normas derogadas expresa y tácitamente, entre las que no figura aquel plexo normativo, el cual fue renumerado
y renombrado como ley E-0026" [11].
Independientemente de que se comparta o no la solución adoptada (personalmente no estamos de acuerdo) [12],
lo cierto es que el decisorio referido es una manifestación concreta del efecto práctico que puede tener el DJA.
b) En segundo término, imaginaremos un problema que aún no se ha dado: ¿qué sucedería cuando el
ordenamiento jurídico prevé la mención expresa de un precepto determinado para fundar una sentencia, una
resolución administrativa, una demanda o un recurso? O dicho en términos más concretos: ¿la falta de mención
del "nuevo número" de un artículo (o de la nueva denominación de una ley) podría afectar al acto en cuestión?
Poniendo algunos ejemplos, esto podría suceder en las siguientes situaciones:
i) Cuando un juez penal, al resolver sobre la procedencia de una condena a un imputado, cite el número de un
artículo que no se corresponda con el que surge del DJA.
En esta situación, se podría dar que el magistrado, al momento de fundar su decisión, no tenga en cuenta la
vigencia del Digesto, e invoque un precepto que, en rigor, rige para otro delito. Ello, eventualmente, podría ser

3 / 28
utilizado como defensa por parte del condenado para recurrir esa resolución, alegando la vulneración de las
garantías del proceso penal (principio de tipicidad).
ii) Lo mismo sucedería cuando una sanción (en sede administrativa o judicial) se fundamente en un número de
precepto que no es el correcto.
iii) Centrándonos en una demanda o en una contestación a ella, si se desea hacer reserva del caso federal,
alertando sobre la posible inconstitucionalidad de preceptos establecidos en normas que han sufrido
modificaciones producto del DJA, podría haber problemas también, puesto que, de no tenerse en cuenta lo
previsto en el Digesto, se podría pedir la inconstitucionalidad de disposiciones que verdaderamente no han sido
las que se han querido impugnar.
Recuérdese al respecto que el Derecho se reputa conocido por todos y que el DJA es una norma ya vigente.
Si bien personalmente creemos que estos errores podrían ser considerados de carácter material, involuntarios y
subsanables a través de una simple rectificación en el expediente [13], alguna línea doctrinaria más apegada a la
ortodoxia podría considerar que se trata de fallas jurídicas insubsanables.
4. El Código, si bien modificó una serie de artículos de la Ley de Defensa del Consumidor (LDC) dejó incólume el
artículo 52 bis [14] de ese cuerpo normativo (a diferencia del Proyecto de Código que proponía la sustitución de
su texto por otro) [15].
5. Otra gran aparición normativa que puede impactar en el análisis de la responsabilidad del Estado y su
vinculación con las normas de defensa del consumidor es la reciente sanción de la ley 26.993 [16] denominada
"Sistema de Resolución de Conflictos en las Relaciones de Consumo".
Esta ley crea el "Servicio de Conciliación Previa en las Relaciones de Consumo" (Coprec) [17], la "Auditoría en
las Relaciones de Consumo" [18] y, lo más importante (a nuestro criterio), la "Justicia Nacional en las Relaciones
de Consumo" [19].
Además de ello, sustituye el texto de los artículos 36 [20], 40 bis [21] y 45 [22], LDC, e incorpora el artículo 54 bis
[23].
Efectuadas estas aclaraciones, en los puntos siguientes nos ocuparemos de explicar cada uno de los
fundamentos de la ponencia en cuestión para luego ocuparnos de las consecuencias que se derivan de nuestra
toma de posición.

3. El incremento (en cantidad y variedad) de las relaciones de consumo en las cuales el Estado aparece
como proveedor

La realidad nos demuestra una actuación cada vez más relevante del Estado como sujeto empresario.
Un claro ejemplo de ello lo constituye el Estado nacional, el cual ha constituido empresas dedicadas a los rubros
más diversos (explotación, administración y mantenimiento de puertos; mantenimiento y mejora de
infraestructura ferroviaria; transporte aerocomercial de pasajeros; servicios de rampa para aviones; provisión de
agua potable y desagües cloacales; transporte de carga por vía aérea; servicios turísticos; servicios y productos
bancarios; servicio de ensayos ambientales para distintas industrias; construcción de viviendas; servicio de
correo postal y accesorios; actividad nuclear; edición y comercialización de libros; soluciones satelitales;
generación, distribución y provisión de energía eléctrica; fabricación de aeronaves; servicio de transporte
ferroviario de carga y de personas; agro-tecnología; servicio de asistencia en tierra en aeropuertos; juego y
apuestas; radio y televisión; seguros; servicios bursátiles; gestión y administración de fondos comunes de
inversión; explotación de yacimientos carboníferos; producción y comercialización de hidrocarburos; entre
muchas otras).
Otro tanto sucede con los Estados locales, que son titulares de numerosas empresas también en distintas
actividades.
Ahora bien, muchas de esas compañías proveen bienes o prestan servicios a personas que actúan como
destinatarias finales de los mismos (consumidores o usuarios según el art. 1°, LDC).
La derivación lógica de lo anterior es que se observa una cantidad realmente alta de relaciones de consumo en
las que el Estado actúa como proveedor, ocupando un rol similar al que desempeñan los empresarios privados
[24].
A ello se suma que en muchos casos se trata de servicios públicos, que, en consecuencia, son utilizados por
millones de personas a lo largo y a lo ancho del país, lo cual no hace sino realzar la importancia e impacto en la
vida cotidiana de las relaciones de consumo referidas.
Amén de lo señalado, debe tenerse en cuenta no sólo la gran cantidad de relaciones de consumo en las que éste

4 / 28
actúa como proveedor sino también la variedad creciente de obligaciones que el Estatuto Consumeril pone en
cabeza de los proveedores (deberes de información, seguridad, trato digno y equitativo, entre otros) y que lleva a
que estos últimos incurran (cada vez con mayor frecuencia) en omisiones dañosas [25].
Tampoco puede desconocerse que en muchas de estas situaciones nos encontramos, además, ante
consumidores o usuarios "hipervulnerables". Esta categoría abarca a todos aquellos sujetos que, si bien están
protegidos por el Estatuto Consumeril (por encuadrar su situación en el art. 1°, LDC), merecen un grado de tutela
especial o más intensiva por diversas circunstancias. Así, esa vulnerabilidad puede derivarse de distintas causas.
Entre ellas:
1. Condiciones personales del usuario o consumidor (biológicas [26], de salud [27], económicas [28],
socioculturales [29], etc.).
2. Condiciones objetivas de mercado (carácter esencial del bien o servicio [30], escasez de ellos [31], situación
de monopolio u oligopolio de los proveedores intervinientes [32], etc.).
Efectuando entonces un breve repaso podemos ver que el Estado interviene como proveedor en los términos de
la LDC (sea de manera directa o indirecta) en distintas situaciones. Por ejemplo:
1. Provisión de energía eléctrica, agua potable, gas natural y telefonía fija a usuarios residenciales (servicios
públicos domiciliarios). Estos servicios se suelen prestar de modo directo o a través de concesionarios privados.
En ambos casos se actúa en condiciones monopólicas, pues no suele existir otro prestador dentro de la
jurisdicción asignada que pueda competir con ellos.
2. Servicio de transporte ferroviario. Aquí podemos observar empresas estatales de gran envergadura dedicadas
tanto al transporte de carga como al de personas. Nos centraremos en este último ya que es el que se destina a
usuarios comprendidos en el artículo 1°, LDC, a diferencia del primero que suele estar dirigido a empresas, las
cuales tienen muy acotada la posibilidad de invocar el Estatuto del Consumidor como "consumidores" [33].
Enfocándonos en el servicio de transporte ferroviario de personas, podemos notar que el mismo es utilizado por
millones de usuarios diariamente (especialmente para unir el trayecto entre la Ciudad Autónoma de Buenos Aires
y los distintos puntos del conurbano bonaerense), lo cual constituye de por sí un factor a tener en cuenta para
graficar la relevancia y cantidad de relaciones de consumo que el Estado (como proveedor) entabla con cada uno
de los pasajeros.
Aquí la situación de monopolio no se da de manera clara ya que, si bien las distintas líneas ferroviarias tienen
asignada la exclusividad de su ruta, lo cierto es que existen otros medios de transporte alternativos que compiten
de modo intenso con los trenes (ómnibus, automóviles particulares, subte, taxis, remises, combis, etc.).
3. Servicio de transporte subterráneo. Reproducimos aquí los comentarios efectuados respecto de los trenes en
el punto anterior.
4. Producción y comercialización de combustible. La expropiación del 51% del patrimonio de YPF SA y de Repsol
YPF Gas SA mediante la ley 26.741 [34] transformó al Estado en el proveedor líder en el mercado, con amplia
ventaja respecto a otras compañías petroleras [35].
Si se toma nota de la cantidad de vehículos automotores que son utilizados día a día en nuestro país por
personas que encuadran en la categoría "consumidor o usuario" previsto en el artículo 1°, LDC, se observará
fácilmente que el número de relaciones de consumo que éstas entablan con el Estado (como proveedor principal
de combustible en Argentina) es realmente significativa y merece, por lo tanto, mucha atención jurídica.
Ahora bien, la petrolera estatal, como muchas de las grandes compañías existentes en el país, ofrecen también
al público consumidor una serie de productos y servicios adicionales que implican, a su vez, la aparición de
nuevas relaciones de consumo (por ejemplo, lubricantes, gas en garrafa, locales de gastronomía dentro de las
estaciones de servicio, etc.). Esto no hace sino incrementar aún más las situaciones en las cuales el Estado
puede actuar como proveedor en los términos del artículo 2°, LDC.
5. Servicio de correo. En la medida que el usuario de los servicios postales actúe como destinatario final del
mismo, el Estatuto del Consumidor regirá dicha relación con la empresa proveedora, aun cuando sea de carácter
estatal [36].
6. Actividad bancaria y financiera. El Estado, tanto a nivel nacional como provincial, es un jugador relevante en el
mercado financiero, con un market-share superior al de importantes entidades de carácter privado. Así, en el
ámbito nacional, podemos encontrar al Banco Nación y al Banco Hipotecario [37]. En el orden local, existe una
serie de entidades de muchísima importancia como el Banco de la Provincia de Buenos Aires o el Banco Ciudad
de Buenos Aires. Lo mismo sucede en distintas provincias argentinas.
7. Actividad aseguradora. Relacionado con la actividad bancaria, observamos que las entidades financieras
estatales suelen tener una línea de servicio en materia de seguros que cuenta con un alto grado de penetración
en el mercado [38].

5 / 28
8. Juego y apuestas. Un ejemplo muy concreto aquí son las loterías, quinielas, hipódromos, bingos y casinos
(estos dos últimos de incesante expansión en los últimos años).
9. Transporte aerocomercial de personas. Por último, no podemos dejar de lado en esta serie de ejemplos al
transporte de personas en aviones. Aquí la aerolínea estatal es claramente líder en el mercado [39]. Sin
embargo, debemos hacer un salvedad ya que, de acuerdo al artículo 63, LDC (art. 70, ley F-1884, DJA), el
Estatuto del Consumidor se aplica de modo meramente supletorio al contrato de transporte aéreo, el cual se rige
de manera principal por el Código Aeronáutico (ley 17.285 o ley C-0679, DJA).
No podemos dejar de señalar esto más allá de que, según nuestro punto de vista, se trata de una norma que
podría ser tildada de inconstitucional, pues establece un privilegio inadmisible para los proveedores de estos
servicios [40].
Nótese que la LDC, como regla general, no establece exclusiones de su régimen para ninguna clase de
proveedores. Las únicas excepciones son la apuntada y la de "los profesionales liberales que requieran para su
ejercicio título universitario y matrícula otorgada por colegios profesionales reconocidos oficialmente o autoridad
facultada para ello" (conf. art. 2°, LDC, ley F-1884, DJA). Estos últimos sólo quedarán obligados al cumplimiento
de la LDC por la publicidad que hagan de sus servicios. Respecto a ellos la tacha de inconstitucionalidad es aún
mayor ya que ni siquiera se prevé la aplicación supletoria del régimen normativo consumeril [41].

4. La autonomía del sistema de responsabilidad por daños previsto en el Estatuto del Consumidor

Existe un amplio consenso en que el Estatuto del Consumidor ha dado nacimiento a un régimen de
responsabilidad autónomo y diferente al previsto para el Derecho Privado en general.
Bien se ha dicho que "el Derecho del Consumidor ha provocado, en el sistema jurídico nacional, una verdadera
transformación, asumiendo, como ninguna otra rama de la ciencia jurídica, un papel de relevancia en el proceso
de renovación del Derecho Privado argentino. La protección jurídica de los consumidores y usuarios ha
conseguido a través de su relativamente joven desarrollo doctrinario, normativo y jurisprudencial, teñir con sus
principios preventivos y protectorios muchas de las instituciones del Derecho clásico [...] A dichas
transformaciones no ha escapado -afortunadamente- el campo de la responsabilidad civil por daños derivados de
la utilización de productos o servicios, siendo tal vez esta disciplina la que muestra los más valiosos progresos
como directa consecuencia de los cambios introducidos desde la órbita del Derecho del Consumidor, que han
modificado en forma sustancial [...] los alcances preventivos y reparatorios del Derecho tradicional" [42].
Por otra parte, y reafirmando esta autonomía, se ha expresado que del artículo 3°, LDC, se desprende, como
primera regla, que la aplicación de la ley consumeril: "debe efectuársela de modo integrado con las normas
generales y especiales aplicables a las relaciones de consumo. No dice que se integra con otras leyes, sino con
las vinculadas al consumidor, con lo cual reconoce la autonomía del microsistema". Se continúa diciendo que
"esta regla es correcta porque la fuente constitucional confiere al Derecho de los consumidores el carácter
iusfundamental, lo que significa que el sistema de solución de conflictos normativos no está guiado por las reglas
de las antinomias legales tradicionales. Por ello, no es lícito fundar la prevalencia de una ley en la circunstancia
de que sea anterior, o especial, como se ha notado en numerosos casos". Se concluye señalando que "el
Derecho de los consumidores es un microsistema legal de protección que gira dentro del sistema de Derecho
Privado, con base en el Derecho Constitucional. Por lo tanto, las soluciones deben buscarse, en primer lugar,
dentro del propio sistema, y no por recurrencia a la analogía, ya que lo propio de un microsistema es su carácter
autónomo, y aun derogatorio de normas generales" [43].
Este sistema autónomo de responsabilidad por daños previsto en el Estatuto del Consumidor tiene diversas
notas distintivas que lo diferencian del sistema general del Código Civil y Comercial y es más beneficioso para el
consumidor o usuario.
Por ejemplo, la existencia de legitimación activa amplia (conf. arts. 1° [44] y 52 [45], LDC -arts. 1° y 57
respectivamente, ley F-1884, DJA-, y 1092 del nuevo Código Civil y Comercial [46]), legitimación pasiva también
extensa (conf. arts. 2° [47], 13 [48] y 40 [49], LDC -arts. 2°, 16 y 44 respectivamente, ley F-1884, DJA-),
garantías legales obligatorias para cosas muebles no consumibles (conf. arts. 11 a 17 [50], LDC -arts. 14 a 20,
ley F-1884, DJA-), régimen de vicios redhibitorios sui géneris (conf. art. 18 [51], LDC -art. 21, ley F-1884, DJA-),
plazo de prescripción específico de la ley (conf. art. 50 [52], LDC -art. 55, ley F-1884, DJA-), posibilidad de
reclamar daños punitivos (conf. art. 52 bis [53], LDC -art. 58, ley F-1884, DJA-) y daño directo (conf. art. 40 bis
[54], LDC -art. 45, ley F-1884, DJA-), no limitación de la extensión del resarcimiento ante incumplimientos
contractuales (conf. art. 10 bis [55], LDC -art. 12, ley F-1884, DJA-), posibilidad de accionar colectivamente con

6 / 28
base estrictamente normativa (conf. arts. 52 y 54, LDC -arts. 57 y 60 respectivamente, ley F-1884, DJA-) [56],
ventajas de carácter procesal -beneficio de gratuidad [57] y principio de las cargas probatorias dinámicas,
verbigracia- (conf. art. 53 [58], LDC -art. 59, ley F-1884, DJA-), entre otros puntos de relevancia.

5. La inaplicabilidad del nuevo régimen de responsabilidad del Estado a las relaciones de consumo

Habiendo concluido en el punto anterior que el sistema de reparación de daños del Estatuto del Consumidor es
autónomo, nos toca ahora ocuparnos de lo siguiente: ¿el nuevo régimen normativo de responsabilidad del Estado
se aplica en las relaciones de consumo?
Para responder este interrogante se podrían elegir aquí dos caminos.
1. En la medida que se considere que el régimen en cuestión es formalmente aplicable a los consumidores, se
podría optar por la alternativa relacionada con la declaración de inconstitucionalidad de todos aquellos aspectos
de la ley 26.944 que se consideren lesivos para los consumidores o usuarios.
2. Fuera de esa alternativa, se podría indagar en los textos del Código Civil y Comercial y en el de la Ley de
Responsabilidad del Estado para ver si en ellos se ordena la prohibición de aplicación de las normas del Estatuto
del Consumidor a las relaciones de consumo en las que el Estado actúe como proveedor.
Si bien ambas opciones no son excluyentes entre sí, nos ocuparemos aquí de sólo una de ellas: la segunda.
Esto en la inteligencia de que la declaración de inconstitucionalidad debe ser siempre "la última alternativa" a la
cual se debe recurrir para solucionar un caso.
Aclaramos desde ya que, desde nuestro humilde punto de vista, gran parte de las disposiciones contenidas en la
ley 26.944 afectan la Carta Magna, en la medida que le otorgan al Estado un tratamiento privilegiado en su deber
de responder, en claro perjuicio de los damnificados por su accionar activo u omisivo.
No obstante esto, no nos detendremos en este punto ya que el mismo ha sido abordado con suficiencia por
varios de los artículos de doctrina citados al inicio de este trabajo. Si bien todos ellos analizan el régimen de
responsabilidad estatal en general, sin referencia concreta a la posible afectación de derechos de consumidores
en particular, esos razonamientos podrían ser perfectamente aplicables a esta categoría de sujetos, pues
aquéllos se ocupan de todo el universo de damnificados (lo que incluye al consumidor, obviamente).
Desde nuestra perspectiva, consideramos más útil y práctico explorar una alternativa que podríamos denominar
el "camino corto" para el consumidor que busca tutela de sus derechos. Concretamente, buscaremos explicar,
con simples herramientas de lógica jurídica, las razones por las cuales estimamos que ni el Código Civil y
Comercial de la Nación ni la ley 26.944 han modificado "una coma" del régimen de responsabilidad por daños
previstos en las normas consumeriles.
Personalmente, opinamos que esta última opción es mucho más viable, sencilla y eficiente para ser puesta en
práctica porque evita entrar en el siempre complejo análisis de la inconstitucionalidad o no de una norma, lo que
constituye, las más de las veces, una dificultad adicional en cualquier expediente judicial.
Sucede que, a menudo, quienes nos dedicamos al Derecho, tenemos cierta tendencia o predilección a buscar el
"camino difícil" sin darnos cuenta de que, en no pocas ocasiones, la solución que buscamos se encuentra más
cerca y casi al alcance de la mano, sin necesidad de apelar a razonamientos muy sofisticados.
Dicho esto, comenzaremos a exponer las razones de nuestra afirmación efectuada tres párrafos más arriba.
1. Habiendo ya explicado que el sistema de reparación de daños previsto en el Estatuto del Consumidor es
autónomo, debemos centrarnos ahora en analizar cuál es el área de alcance del régimen de responsabilidad del
Estado previsto en la ley 26.944 y complementado, de alguna manera, por los artículos 1764 a 1766 del Código
Civil y Comercial.
Comencemos por lo dispuesto en el Código Civil y Comercial.
a) Si bien el artículo 1764 prevé de modo contundente que las normas sobre responsabilidad del Código Civil y
Comercial no se aplican de modo directo o subsidiario al Estado, de ello no se debe seguir necesariamente que
tampoco se deban aplicar las existentes al respecto en la LDC. Es que amén de señalar el carácter autónomo del
sistema de la LDC (lo que hemos hecho en el apartado anterior), se debe recordar que todo tratamiento
privilegiado (el régimen de la ley 26.944 claramente lo es) debe ser considerado de interpretación restrictiva.
Como consecuencia de esto, la exclusión normativa no puede tener un alcance más extenso del estrictamente
previsto en las disposiciones legales en cuestión. Entonces: si el Código Civil excluye solamente la aplicación de
sus propias normas de responsabilidad, no podría considerarse implícita o tácitamente, bajo ningún punto de
vista, que también el régimen autónomo de la LDC resulte desplazado.
b) Lo dispuesto en los artículos 1765 y 1766 es una simple consecuencia del artículo 1764: si se excluye la

7 / 28
aplicación de normas, se debe señalar cuáles serán las aplicables. El Código expresa que ellas serán las del
Derecho Administrativo nacional o local según corresponda.
Consideramos que dicha sustitución sólo operará dentro del ámbito de aplicación del Código, mas no en
supuestos no contemplados allí. Así, en las relaciones de consumo seguirá vigente su propio régimen que hemos
reseñado páginas atrás.
Por lo tanto, si partimos de la base de que este último no ha sido excluido ni desplazado por el artículo 1764, mal
podríamos sostener que fue "sustituido" por las normas de Derecho Administrativo, ya que éstas no son más que
la simple consecuencia de la "ausencia normativa" antedicha. O dicho en palabras sencillas, "si no hay ausencia,
no hay reemplazo".
c) Sin perjuicio de lo anterior, la ley 26.994, además de dar nacimiento al Código Civil y Comercial de la Nación,
ha dispuesto la sustitución de preceptos incluidos en distintas normas (por ejemplo, en la Ley 19.550 de
Sociedades Comerciales -ley F-0067, DJA- y en la misma LDC) marcándonos la pauta de que su intención no ha
sido querer derogar de modo general el sistema de responsabilidad autónomo previsto en la LDC, ni evitar su
aplicación a supuestos particulares, como acontece con la responsabilidad del Estado.
En tal sentido, nótese que diversos artículos de la LDC han sido modificados en su redacción por el nuevo
Código. Así, han experimentado cambios los artículos 1°, 8°, 40 bis y 50, LDC.
Más arriba hemos visto que tres de los artículos citados forman parte de las particularidades del sistema de
responsabilidad por daños que rige en las relaciones de consumo. Así, el artículo 1° se relaciona con el alcance
de la legitimación activa para reclamar, el artículo 40 bis con la posibilidad de aplicar "daño directo" y el artículo
50 con el término o plazo de prescripción.
Es decir, se realizaron tres importantes modificaciones al régimen de responsabilidad en cuestión, pero ninguna
de ellas estableció que cuando el Estado sea proveedor las normas consumeriles deban ser reemplazadas por la
legislación de Derecho Administrativo pertinente.
d) Pero podemos decir aún más. Nos centramos ahora en la normativa específica en materia de responsabilidad
del Estado (la ley 26.944) ya que perfectamente podría haber sucedido que ésta establezca expresamente que
las normas de defensa del consumidor tampoco son aplicables a la responsabilidad del Estado. Veamos si ello
ocurre:
El artículo 1° de la ley 26.944 establece como regla general que rige "la responsabilidad del Estado por los
daños que su actividad o inactividad les produzca a los bienes o derechos de las personas", señalando que "las
disposiciones del Código Civil no son aplicables a la responsabilidad del Estado de manera directa ni
subsidiaria".
Claramente obtenemos una contundente respuesta: la ley en cuestión repite de alguna manera lo previsto en el
Código. Lo único que resulta desplazado es el Código Civil. Ergo, el sistema de responsabilidad por daños
previsto en la LDC no queda afectado tampoco por esta nueva norma.
Aún más: el artículo 10 señala que "la responsabilidad contractual del Estado se rige por lo dispuesto en las
normas específicas. En caso de ausencia de regulación, se aplica esta ley en forma supletoria". Según nuestra
opinión, la LDC (y su régimen de responsabilidad) se aplica a todas las relaciones y contratos de consumo
transformándose entonces en la "norma específica" que rige todos los casos en los cuales el Estado sea
proveedor. Existiendo esa regulación específica tampoco se aplica supletoriamente la ley 26.944 en este
supuesto particular.
Resumiendo: ni al momento de sancionarse el Código Civil y Comercial ni la Ley de Responsabilidad del Estado
se ha previsto la exclusión del régimen de reparación previsto en la LDC. Esta simple razón permite concluir que
el régimen en cuestión no sólo se mantiene "vivo", sino que incluso "sale fortalecido", pues si la intención del
legislador hubiese sido desplazarlo, simplemente lo hubiese hecho, circunstancia que no aconteció en ninguna
de ambas oportunidades. A contrario sensu, mantenerlo en pie sin hacer referencias a él da muestras concretas
de su vitalidad y vigencia.
A mayor abundamiento, téngase en cuenta que la sanción del Código permitió revisar una por una todas las
disposiciones de la LDC, efectuándose las modificaciones de preceptos que hemos descripto antes. Si el
legislador hubiese deseado que los daños producidos por el Estado como proveedor se rijan por una ley distinta
a la LDC, simplemente hubiese obrado en consecuencia como lo hizo con el régimen general de la
responsabilidad civil, cuya aplicación fue desplazada por los artículos 1764 a 1766 del nuevo Código.
Como argumento definitorio a favor de la postura que defendemos, no podemos olvidar que el artículo 3°, LDC,
in fine expresamente establece que "Las relaciones de consumo se rigen por el régimen establecido en esta ley y
sus reglamentaciones sin perjuicio de que el proveedor, por la actividad que desarrolle, esté alcanzado asimismo
por otra normativa específica".

8 / 28
Esta disposición ahuyenta toda duda respecto a la pretendida aplicación de la ley 26.944 a las relaciones de
consumo en las cuales el Estado intervenga como proveedor. Y si aún quedaran dudas, el 2° párrafo de este
precepto establece que en caso de duda, primará la interpretación más favorable al consumidor [59].
Por último, y relacionado con lo recién dicho, también es útil recordar lo dispuesto para los servicios públicos
domiciliarios en el artículo 25 de la LDC. Allí se establece que los mismos se estructuran bajo su legislación
específica, pero también por las normas de la LDC. Aún más: en caso de duda sobre cuál es la normativa
aplicable se aplica la más favorable al consumidor. Igualmente, en materia de autoridad de aplicación dicho
precepto dispone que "los usuarios de los servicios podrán presentar sus reclamos ante la autoridad instituida por
legislación específica o ante la autoridad de aplicación de la presente ley". Esta solución legislativa, si bien se
refiere solamente a los servicios públicos, interpretada analógicamente, permite sostener con contundencia la
preeminencia del Estatuto del Consumidor sobre cualquier disposición normativa existente, aun cuando la misma
sea de carácter específico para una industria determinada.
Como lógica y breve conclusión de esto, debemos decir que cuando existan relaciones de consumo en las cuales
el Estado actúe como proveedor, será obvio que su responsabilidad por daños tendrá que ser analizada
mediante el sistema de reparación autónomo previsto en la LDC y no por la ley 26.944 ni los artículos 1764 a
1766 señalados anteriormente [60].

6. Consecuencias prácticas que se derivan de nuestra posición

Habiéndose concluido entonces que el Estado puede ser considerado un proveedor en los términos del Estatuto
del Consumidor, la lógica consecuencia es que se le aplicarán una serie de principios y disposiciones previstas
fundamentalmente en la LDC sobre las cuales no nos detendremos, pues, en rigor, resultan de aplicación a todo
proveedor regido por dicho Estatuto. Ejemplos aislados de ello serían la vigencia del principio in dubio pro
consumatore (art. 3°, LDC) o de los deberes de información (art. 4°, LDC), seguridad (arts. 5° y 6°, LDC) o trato
digno y equitativo (art. 8° bis, LDC).
Aclarado ello, en este apartado nos ocuparemos simplemente de enumerar todos aquellos preceptos de la ley
26.944 que no se aplicarían en las relaciones de consumo en las que intervenga el Estado como proveedor.
En tal sentido podemos señalar lo siguiente:
1. La ley 26.944 prevé que "la sanción pecuniaria disuasiva es improcedente contra el Estado, sus agentes y
funcionarios" (art. 1° in fine, ley 26.944).
A título anecdótico, señalamos que existe aquí un error de técnica legislativa considerable. Sucede que la
"sanción pecuniaria disuasiva" es el nombre que el Anteproyecto de Código Civil y Comercial le había dado
originariamente a lo que en la LDC se conoce como "daño punitivo" o "multa civil". En efecto, el artículo 1714 [61]
incorporaba el instituto para casos de afectación de intereses de incidencia colectiva. De igual manera, el
Anteproyecto proponía la sustitución del artículo 52 bis [62], LDC, por un texto casi idéntico al del artículo 1714.
Sin embargo, el Congreso de la Nación, al sancionar el Código, decidió suprimir la figura en cuestión, razón por
la cual la "sanción pecuniaria disuasiva" simplemente no existe con esa denominación hoy en día en nuestro
país, pues nunca pasó de ser más que un proyecto de legislación. Sí tenemos, en cambio, el "daño punitivo" o
"multa civil" [63], ya que el artículo 52 bis, LDC, originario finalmente no fue modificado por el flamante Código.
Por esta razón, observamos que la ley 26.944 si quiso referenciar a este último debió haberse referido al "daño
punitivo" o a la "multa civil" y no utilizar el nombre previsto en un Proyecto, lo cual sólo puede generar
confusiones [64].
Sin perjuicio de lo dicho, si la ley 26.944 quiso establecer que el Estado no puede ser castigado con los daños
punitivos previstos en la LDC [65], nuestra conclusión es obvia: siendo la Ley de Responsabilidad del Estado una
norma general e inaplicable a los supuestos de relaciones de consumo (regidos por la LDC), el "privilegio" del
artículo 1° in fine de aquélla no podrá ser invocado por el Estado cuando incumpla sus obligaciones como
proveedor en los términos del Estatuto Consumeril.
Consideramos que la única utilidad de la exclusión preventiva se podría dar en el caso de que el Código Civil y
Comercial (u otras normas generales) incorporen en el futuro la figura sancionatoria en cuestión. Recién allí el
Estado podría intentar invocar formalmente esa parte final del artículo 1° de la ley 26.944.
Concluyendo entonces: cuando el Estado (como proveedor) sea merecedor de la aplicación de daños punitivos
en relaciones de consumo, el artículo 52 bis, LDC, le será plenamente aplicable y no podrá oponer como defensa
la parte final del precepto más arriba mencionado [66].
2. Según el artículo 2°, ley 26.944, el Estado se puede eximir de responsabilidad en los siguientes casos:

9 / 28
"a) Por los daños y perjuicios que se deriven de casos fortuitos o fuerza mayor, salvo que sean asumidos por el
Estado expresamente por ley especial.
"b) Cuando el daño se produjo por el hecho de la víctima o de un tercero por quien el Estado no debe responder".
Esta norma también resultará desplazada por lo previsto en el artículo 40, LDC, que fija causales de eximición
más acotadas [67].
Ellas surgen de la última frase de ese precepto que señala que "sólo se liberará total o parcialmente quien
demuestre que la causa del daño le ha sido ajena".
Ahora bien: ¿qué se debe entender por "ajeno"? ¿El incumplimiento de un miembro de la cadena de proveedores
respecto al resto de sus integrantes es algo "ajeno"?
Según nuestro punto de vista, la ajenidad que plantea la norma consumeril se refiere a circunstancias externas a
esa cadena de proveedores. Entre ellas, podríamos incluir a la culpa de la víctima (estableciendo ciertas
salvaguardas derivadas de su situación de asimetría relacional respecto a los proveedores), el caso fortuito y la
actuación de un tercero por el cual no se deba legalmente responder.
En razón de lo afirmado, el Estado como proveedor de un bien o servicio determinado no podría intentar
desligarse de la obligación de responder ante el consumidor alegando que un miembro de la cadena de
proveedores con quien se encuentra relacionado (una empresa que le provee insumos, v. gr.) ha sido el
causante del daño.
3. Tampoco resultarán aplicables los artículos 3° [68], 4° [69], 5° [70] de la Ley de Responsabilidad del Estado
en cuanto prevén diversas limitaciones en el deber de responder estatal no previstas en la LDC.
Al Estado proveedor, como a todos los sujetos incluidos en el artículo 2°, LDC, se les aplicará el sistema
autónomo que establece un régimen de reparación integral de base objetiva que se funda especialmente en los
artículos 5° y 40, y que deja, por lo tanto, muy pocos "huecos" por los cuales el Estado podrá evadirse de su
deber de responder ante los consumidores damnificados.
Así, por ejemplo, el requisito previsto en el artículo 3.d, de la ley 26.944 para que se genere la obligación de
indemnizar por parte del Estado en casos de actividad o inactividad ilegítima será inaplicable y no se requerirá,
por lo tanto, que la falta de servicio estatal implique "la inobservancia de un deber normativo de actuación
expreso y determinado".
4. Otro tanto ocurrirá con el artículo 6° de la ley 26.944. Allí se expresa que "El Estado no debe responder, ni aun
en forma subsidiaria, por los perjuicios ocasionados por los concesionarios o contratistas de los servicios
públicos a los cuales se les atribuya o encomiende un cometido estatal, cuando la acción u omisión sea
imputable a la función encomendada".
Esta norma será naturalmente desplazada por el artículo 40, LDC, que obliga al Estado a responder
solidariamente por los defectos en la prestación de dichos servicios. Lógicamente, y por aplicación de dicho
precepto, el Estado tendrá a su disposición una acción de regreso para reclamar al concesionario lo que haya
debido pagar al consumidor como consecuencia de los incumplimientos del servicio en cuestión (ello sin perjuicio
de las cláusulas de indemnidad que pueda hacer valer en su favor y que surjan del contrato que haya suscripto
con la empresa prestadora del servicio).
El desplazamiento normativo se dará también por lo dispuesto en el artículo 25, LDC, dedicado a los servicios
públicos domiciliarios al que nos referíamos más arriba.
5. En materia de prescripción, en principio no hay diferencias entre la LDC y la ley 26.944, pues esta última
establece un plazo de tres años "computados a partir de la verificación del daño o desde que la acción de daños
esté expedita" (conf. art. 7°, ley 26.944).
No obstante, cuando nos encontremos en la esfera contractual de responsabilidad (si es que ella todavía existe),
la cuestión origina algunas dudas ya que alguien podría interpretar (con razonables argumentos) que allí los
proveedores deberán responder frente a sus cocontratantes consumidores tomando el plazo genérico de diez
años previsto en el artículo 4023, 1er párrafo del Código Civil (art. 3982, ley E-0026) [71] y no el de tres años que
surge del artículo 50, LDC [72].
Debe aclararse que actualmente el plazo de tres años de la LDC se aplica tanto a acciones civiles como
administrativas. Advertimos que esto cambia con la sanción del Código Civil y Comercial que modifica el artículo
50, LDC, disponiendo que el plazo de prescripción allí fijado sólo rige para las sanciones administrativas.
En base a esto y ante la ausencia de plazos de prescripción específicos previstos en la LDC para las acciones
judiciales, se podría considerar que la norma a aplicar sería el artículo 2561 del Código Civil y Comercial que
establece que "...el reclamo de la indemnización de daños derivados de la responsabilidad civil prescribe a los
tres años".
6. Respecto a la responsabilidad de los funcionarios y agentes públicos (cuya situación está prevista en el art. 9°

10 / 28
[73], ley 26.944), su situación no variará mucho respecto a la de los dependientes de cualquier empresa
proveedora de bienes o servicios destinados a consumidores o usuarios finales. Si bien no existen muchos casos
de reclamos contra éstos con base en la LDC, lo cierto es que las consecuencias pueden ser de relevancia. Nos
viene al recuerdo, verbigracia, una condena por daños punitivos aplicada hace dos años al director médico de un
laboratorio [74].
Es interesante destacar aquí que un prestigioso sector de la doctrina viene sosteniendo con fuerza que las
normas de defensa del consumidor se deben aplicar con intensidad a los funcionarios públicos de manera
personal, cuando éstos incumplen de modo grave obligaciones a su cargo, como el control que deben efectuar
sobre la calidad, eficiencia, seguridad e inocuidad de productos y servicios (por ejemplo, ferrocarriles). Incluso
estos autores han propuesto la imposición personal del monto máximo de daños punitivos que permite la LDC
(actualmente 5 millones de pesos) cuando las faltas de los funcionarios se encuentren vinculadas de modo
directo o indirecto con situaciones de corrupción, o bien evidencien infracciones a la ética pública o moral
administrativa [75].
7. Por último, no resulta superfluo manifestar que el consumidor no debe agotar ninguna clase de vía
administrativa para plantear su reclamo indemnizatorio ante el Estado que actuó como proveedor. Lo dicho sin
perjuicio de lo dispuesto por la ley 26.993 que lo obliga a acudir al Coprec para que se intente una "solución
amistosa" de modo previo al reclamo en sede judicial o ante el flamante "auditor en las relaciones de consumo".
Asimismo, debería tenerse en cuenta que la Justicia Nacional en las Relaciones de Consumo "será competente
en las causas referidas a relaciones de consumo regidas por la ley 24.240, sus modificatorias y toda otra
normativa que regule relaciones de consumo y no establezca una jurisdicción con competencia específica, en
aquellas causas en las cuales el monto de la demanda, al tiempo de incoar la acción, no supere el valor
equivalente a cincuenta y cinco (55) Salarios Mínimos Vitales y Móviles" (conf. art. 42, ley 26.993).
En virtud de ello, todas las demandas contra el Estado cuando actúe como proveedor se deberían entablar en
este fuero en la medida que no se supere la suma de dinero mencionada en sus disposiciones (que equivale
actualmente a $ 242.000 y que se incrementará a $ 259.380 a partir del 1-1-2015) [76].

7. Palabras finales

En el presente trabajo hemos intentado desarrollar con más detenimiento y extensión los argumentos esgrimidos
en aquella brevísima ponencia presentada en las XXIV Jornadas Nacionales de Derecho Civil que originó la
siguiente conclusión en la Comisión N° 8 de dicho evento:
"En caso de transformarse en ley el Proyecto de Código Civil y Comercial de la Nación, el sistema autónomo de
responsabilidad por daños previsto en la ley 24.240 (Ley de Defensa del Consumidor -LDC) continuará siendo el
aplicable en todas aquellas relaciones de consumo en las cuales el Estado sea proveedor, desplazando a toda
eventual disposición nacional o local de Derecho Administrativo que eventualmente se intente aplicar".
Los cambios que produce la aplicación del Estatuto mencionado tienden a posicionar de manera más ventajosa a
los consumidores frente al Estado-proveedor, en la búsqueda de un mayor equilibrio en la relación jurídica que
los une. En otras palabras, tienen como objeto "reequilibrar" lo que en los hechos se evidencia como
"desequilibrado" en perjuicio del consumidor.
Lo dicho no es más que una derivación lógica de los principios de progresividad y pro homine (art. 2.1 del Pacto
Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales -PIDESC-) [77] que tienden a que la protección
jurídica de los sujetos, especialmente los más débiles, vaya in crescendo, de modo continuo, en pos del objetivo
de reducir a los niveles más bajos posibles la situación de desamparo que a menudo experimentan quienes son
destinatarios de plexos normativos tutelares.
El mismo Código Civil y Comercial, en su artículo 1094, señala que, en lo atinente a interpretación y prelación
normativa, las disposiciones que regulan las relaciones de consumo deben ser aplicadas e interpretadas
conforme con el principio de protección del consumidor y el de acceso al consumo sustentable. Agrega (y esto es
lo importante) que, en caso de duda sobre la interpretación del Código propuesto o de las leyes especiales,
prevalece la más favorable al consumidor.
No debe olvidarse tampoco, como ya se expresó, que el consumidor y usuario ha adquirido en el año 1994,
reforma constitucional de por medio, la jerarquía de sujeto de preferente tutela jurídica (art. 42 de la Const. Nac.),
lo cual obliga a rodearlo de las máximas garantías posibles.
Sin perjuicio de lo dicho, resulta aconsejable dejar en claro que el hecho de aplicar las normas del Estatuto del
Consumidor al Estado cuando actúa como proveedor puede ser más gravoso para él (desde el punto de vista

11 / 28
económico) que si rigiera en tales supuestos el régimen de la nueva Ley de Responsabilidad del Estado (que le
resulta más beneficioso).
Relacionado con esto último, es oportuno traer a colación un recordado fallo en el que se expresa que "nadie
puede dudar de las influencias recíprocas que existen entre derecho y economía, de modo que la solución
jurídica no puede ser económicamente impracticable". Sin embargo, agrega la sentencia, "no es posible
subordinar la respuesta requerida por la justicia a limitaciones económicas" [78].
Para finalizar, y trayendo dicho razonamiento al presente, decimos que los consumidores y usuarios de bienes y
servicios provistos por el Estado no pueden ver sacrificada o postergada la tutela de sus derechos e intereses
por la mera invocación de limitaciones de carácter económico en el deber de responder de un sujeto
determinado. Justamente ello es lo que acontecería si se considera aplicable a las relaciones de consumo en
cuestión lo dispuesto en los artículos 1764 a 1766 del Código Civil y Comercial y en la reciente Ley de
Responsabilidad del Estado.
Por lo demás, y recordando a Atilio Alterini [79]: "ante la irrupción expansiva del Derecho del Consumidor, es
preciso que todos nos involucremos de alguna manera para participar en la organización de los axiomas del
nuevo sistema en lo mucho que está pendiente".
Pongamos entonces manos a la obra.

[1]

Ley 26.994, publicada en el Boletín Oficial (B. O.) del 8-10-2014. El Código fue redactado sobre la base del
Anteproyecto presentado por la Comisión de Reformas designada por el decreto 191/2011, integrada por Ricardo
Lorenzetti, Elena Highton de Nolasco y Aída Kemelmajer de Carlucci.

[2]

Ley 26.944, publicada en el B. O. del 8-8-2014.

[3]

Art. 1764, Anteproyecto de Código Civil y Comercial de la Nación: "Responsabilidad del Estado. El Estado
responde, objetivamente, por los daños causados por el ejercicio irregular de sus funciones, sin que sea
necesario identificar a su autor. Para tales fines se debe apreciar la naturaleza de la actividad, los medios de que
dispone el servicio, el lazo que une a la víctima con el servicio y el grado de previsibilidad del daño".
El art. 1765 del Anteproyecto expresaba, a su vez, lo siguiente: "Responsabilidad del funcionario y del empleado
público. El funcionario y el empleado público son responsables por los daños causados a los particulares por
acciones u omisiones que implican el ejercicio irregular de su cargo. Las responsabilidades del funcionario o
empleado público y del Estado son concurrentes".
Por último, el art. 1766 del Anteproyecto establecía: "Responsabilidad del Estado por actividad lícita. El Estado
responde, objetivamente, por los daños derivados de sus actos lícitos que sacrifican intereses de los particulares
con desigual reparto de las cargas públicas. La responsabilidad sólo comprende el resarcimiento del daño
emergente; pero, si es afectada la continuación de una actividad, incluye la compensación del valor de las
inversiones no amortizadas, en cuanto hayan sido razonables para su giro".

[4]

Las disposiciones pertinentes del Código Civil y Comercial preceptúan textualmente lo siguiente:
Art. 1764: "Inaplicabilidad de normas. Las disposiciones del Capítulo 1 de este Título no son aplicables a la
responsabilidad del Estado de manera directa ni subsidiaria" (el Capítulo 1 es precisamente el que regula la
responsabilidad civil).
Art. 1765: "Responsabilidad del Estado. La responsabilidad del Estado se rige por las normas y principios del
derecho administrativo nacional o local según corresponda".
Art. 1766: "Responsabilidad del funcionario y del empleado público. Los hechos y las omisiones de los

12 / 28
funcionarios públicos en el ejercicio de sus funciones por no cumplir sino de una manera irregular las
obligaciones legales que les están impuestas se rigen por las normas y principios del derecho administrativo
nacional o local, según corresponda".

[5]

Entre los libros publicados sobre la materia informamos que ya encontramos incluso uno de carácter posterior a
la ley 26.944: ABERASTURY, Pedro (dir.), Responsabilidad extracontractual del Estado. Ley 26.944, Abeledo-
Perrot, Buenos Aires, 2014. No obstante lo dicho, también resulta útil citar otras importantes y recientes obras
que se han ocupado del tema de manera específica en la última década. Así, cabe recordar las siguientes:
PIZARRO, Ramón D., Responsabilidad del Estado y del funcionario público, Astrea, Buenos Aires, 2013;
HUTCHINSON, Tomás (dir.) y TARABORRELLI, Alejandro A. (coord.), Derecho Administrativo: Responsabilidad
del Estado. Tratado jurisprudencial y doctrinario, L. L., Buenos Aires, 2010; AMENÁBAR, María del Pilar,
Responsabilidad extracontractual de la Administración Pública, Rubinzal-Culzoni, Santa Fe, 2008; ANDRADA,
Alejandro, Responsabilidad del Estado y de los funcionarios públicos, L. L., Buenos Aires, 2008; GORDILLO,
Agustín (et al.), Responsabilidad del Estado, Rubinzal-Culzoni, Santa Fe, 2008; entre otros.
Yendo más atrás en el tiempo, existen otras obras de importancia, específicas en la materia, muchas de las
cuales constituyen ya verdaderos "clásicos". A simple título ejemplificativo, podemos enumerar las que
mencionamos a continuación: ABREVAYA, Alejandra, Responsabilidad civil del Estado, Abeledo-Perrot, Buenos
Aires, 2003; BARRAZA, Javier I., Responsabilidad extracontractual del Estado, L. L., Buenos Aires, 2003;
STIGLITZ, Gabriel A. (dir.), Responsabilidad del Estado y de los funcionarios públicos, Rubinzal-Culzoni, Santa
Fe, 2003; GHERSI, Carlos Alberto; ROSSELLO, Gabriela y HISE, Mónica, Responsabilidad del Estado. Daños a
particulares y empresas, Universidad, Buenos Aires, 1998; COLAUTTI, Carlos E., Responsabilidad del Estado:
Problemas constitucionales, Rubinzal-Culzoni, Santa Fe, 1995; ALTAMIRA GIGENA, Julio I., Responsabilidad del
Estado, Astrea, Buenos Aires, 1973; REIRIZ, María Graciela, Responsabilidad del Estado, Eudeba, Buenos
Aires, 1969; ALTAMIRA, Pedro G., Responsabilidad extracontractual del Estado, Assandri, Córdoba, 1941;
BIELSA, Rafael, La cuestión de la responsabilidad del Estado. Análisis jurisprudencial, Rosario, 1940;
BULLRICH, Rodolfo, La responsabilidad del Estado, Jesús Menéndez, Buenos Aires, 1920; entre otras.
Centrándonos en artículos de doctrina, se puede observar que, con posterioridad a la sanción de la ley 26.944, la
cantidad de publicaciones sobre el nuevo régimen de responsabilidad del Estado resulta muy significativa. Sin
ánimo excluyente, se pueden citar, entre otros, las siguientes: ABERASTURY, Pedro, La nueva Ley de
Responsabilidad del Estado, en ADLA 2014-25-18; ESPINOZA MOLLA, Martín R., Comentarios a la nueva Ley
de Responsabilidad del Estado y de los agentes públicos, en Supl. Adm. 2014 (agosto), p. 3, L. L. 2014-E;
FALBO, Aníbal J., La responsabilidad del Estado por omisión en la nueva Ley de Responsabilidad del Estado, en
Supl. J. A. del 8-10-2014, p. 28; GAITÁN, Romina, La responsabilidad del Estado desde el Derecho
Administrativo, en L. L. del 21-10-2014, p. 1; GASPAROTTI, Viviana Inés, Responsabilidad del Estado y
funcionarios públicos en el Código Civil y en el Proyecto, en Revista de Derecho de Daños, Nº 2014-1,
Problemática actual de la responsabilidad civil - I, Rubinzal-Culzoni, Santa Fe, p. 163; GELLI, María Angélica,
Lectura constitucional de la Ley de Responsabilidad del Estado, en Supl. Const. 2014 (agosto), p. 33, L. L.
2014-E-659; IBARLUCÍA, Emilio A., Responsabilidad del Estado y de los funcionarios públicos. ¿Código Civil o
ley provincial?, en L. L. 2014-D-739; IVANEGA, Miriam M. y RIVERO ORTEGA, Ricardo, Acerca de la Ley de
Responsabilidad Estatal, en L. L. del 18-9-2014, p. 1; LÓPEZ HERRERA, Edgardo S., La prescripción liberatoria
en la reciente Ley de Responsabilidad del Estado, en L. L. 2014-D-1063; LOWENROSEN, Flavio Ismael, La "Ley
de Responsabilidad del Estado" impide que se impongan sanciones disuasorias pecuniarias o monetarias
(astreintes) al Estado -y a sus agentes y funcionarios- cuando no cumplan las decisiones judiciales: Su impacto
en los administrados, usuarios y consumidores, del 4-7-2014, elDial.com - DC1D14; MÁRQUEZ, José Fernando,
Responsabilidad del Estado por actividad legítima: excepcionalidad, extensión del resarcimiento y actividad
judicial, en Supl. J. A. del 8-10-2014; MESSINA DE ESTRELLA GUTIÉRREZ, Graciela N., El nuevo régimen de
responsabilidad civil del Estado. Todo un tema en conflicto, en L. L. del 25-8-2014, p. 1; O'DONNELL, Agustina,
Ley 26.944: nueva normativa sobre responsabilidad del Estado, en PET 2014 (agosto-545), p. 4; PIZARRO,
Ramón D., Algunas reflexiones en torno a la responsabilidad del Estado por inactividad ilegítima, en Supl. J. A.
del 8-10-2014, p. 14; RAMOS MARTÍNEZ, María Florencia, La nueva Ley de Responsabilidad del Estado y el
interés público, en RCyS 2014-IX-26; TRIGO REPRESAS, Félix A., Responsabilidad por daños causados por la
actividad lícita del Estado, en ADLA 2014-25-3, e YLARRI, Juan Santiago, El alcance de la reparación por la
actividad lícita del Estado. A propósito del Proyecto de Código Civil y Comercial, y del proyecto de ley sobre

13 / 28
responsabilidad del Estado, en Supl. Adm. E. D. del 21-5-2014, p. 13.
También debemos decir que aun antes de la sanción de esta norma especial el tema ya había sido objeto de
tratamiento pormenorizado por la doctrina. Así, por ejemplo, luego de la presentación del proyecto respectivo que
originó la ley 26.944 pueden mencionarse una serie de importantes trabajos, entre ellos: BENINI, Giorgio A.,
Panorama actual de la responsabilidad del Estado en la Argentina. A propósito del Proyecto de ley del Poder
Ejecutivo tendiente a regularla, del 6-1-2014, elDial.com DC1C32; BIGLIERI, Alberto, Tensión entre la reforma
del Código y la Ley de Responsabilidad del Estado proyectada, en L. L. 2014-C-728; CASSAGNE, Juan Carlos,
El fundamento constitucional de la responsabilidad del Estado y su regulación por el Código Civil o por leyes
administrativas, en Supl. Const. 2014 (mayo), p. 3, L. L. 2014-C-885; FIDELIBUS, José María, Responsabilidad
del Estado según proyecto de ley especial del PEN. Consideraciones críticas, en RCyS 2014-IV-17; JUN YENT
BAS, Francisco A. y BORETTO, Mauricio, Nuevo régimen de responsabilidad del Estado, en L. L. 2014-A-796;
MÁRQUEZ, José Fernando y CALDERÓN, Maximiliano R., Responsabilidad del Estado por actividad legítima.
Excepcionalidad, resarcimiento y actividad judicial; PERRINO, Pablo E., Responsabilidad por actividad estatal
legítima. Proyecto de Ley de Responsabilidad del Estado y de los agentes públicos, en L. L. 2014-C-1078;
ROJAS, Jorge A., Tutela efectiva y realidad, en L. L. 2014-C-615, y SARMIENTO GARCÍA, Jorge H.,
Responsabilidad del Estado. Principios y proyecto de ley, en L. L. 2014-B-563.
Por último, antes de la presentación del proyecto de Ley de Responsabilidad del Estado, se han publicado
distintos trabajos que analizaban la temática a la luz de las soluciones propuestas tanto por el Anteproyecto de
Código como por el Proyecto elevado al Congreso de la Nación por parte del Poder Ejecutivo. Entre ellos, los
siguientes: BARRA, Rodolfo C., La responsabilidad del Estado en el Proyecto de nuevo Código Civil, del
19-9-2012, elDial.com - DC1946; BORETTO, Mauricio, Reformas al Derecho Privado patrimonial. En busca de
los fundamentos de la responsabilidad del Estado en el nuevo Código Civil, en E. D. del 17-9-2012, p. 1;
CASSAGNE, Juan Carlos, Responsabilidad del Estado y de los funcionarios y empleados públicos en el Código
Civil y Comercial proyectado, en L. L. 2012-E-1202; CASIELLO, Juan José, Responsabilidad del Estado y de los
agentes públicos, en el Proyecto de Código, en L. L. 2013-E-833; GHERSI, Carlos Alberto, Responsabilidad del
Estado y de los funcionarios públicos en el Proyecto de Código, en L. L. 2013A-532; MAZZUCCO CÁNEPA,
Martín, La responsabilidad estatal y el Proyecto de reforma del Código Civil, en RCyS 2013-I-12; PIZARRO,
Ramón D., La responsabilidad del Estado y de los empleados y funcionarios públicos en el Anteproyecto y en el
Proyecto de Código Civil de 2012, en L. L. 2013-E-855; PARELLADA, Carlos A., La responsabilidad civil del
Estado y de los funcionarios públicos, en L. L. 2013-E-840, y PIAGGIO, Lucas A., La responsabilidad del Estado
en el Proyecto de Código Civil y Comercial, en E. D. 249-602.

[6]

La labor del alto tribunal al respecto comenzó con el dictado de la sentencia en los autos "Tomás Devoto y Cía.
Ltda. SA c/La Nación", 22-9-33, Fallos: 169:111.

[7]

Recuérdese que, en el momento de celebrarse esas Jornadas, el Proyecto de Código en cuestión era sólo una
posibilidad legislativa y no necesariamente se transformaría en Derecho vigente. Para contextualizar, téngase en
cuenta, por ejemplo, que el Anteproyecto fue presentado al Poder Ejecutivo en el mes de marzo de 2012, este
último lo elevó al Congreso en junio de dicho año, pero recién obtuvo media sanción en la Cámara de Senadores
en la madrugada del 28-11-2013.

[8]

CHAMATROPULOS, Demetrio Alejandro, El Estado como proveedor en las relaciones de consumo, en XXIV
Jornadas Nacionales de Derecho Civil, Facultad de Derecho, Universidad de Buenos Aires (UBA), 26 a 28 de
septiembre de 2013, Comisión Nº 8 (Derecho del Consumidor): La relación de consumo y el contrato de
consumo. Protección contra el sobreendeudamiento.

[9]

Que ni siquiera había sido aprobado todavía por una de las Cámaras del Parlamento nacional.

14 / 28
[10]

Publicada en el B. O. del 16-6-2014.

[11]

CApel. de Trelew, sala A, 8-7-2014, "A., N. V. c/Lautaro SRL s/Perjuicios", L. L. 2014-D-268.

[12]

Encontramos dos trabajos autorales que han elogiado el razonamiento efectuado en la sentencia: GHISINI,
Fernando M., Algunas reflexiones acerca del Digesto Jurídico Argentino, en Supl. J. A. del 17-9-2014, p. 37, y
GIMÉNEZ, Ariel F., Primer impacto judicial del Digesto Jurídico Argentino, en Supl. J. A. del 17-9-2014, p. 31. En
una especie de postura intermedia se ha señalado que si bien el fallo es algo valorable, pues intenta evitar "la
consumerización de relaciones que verdaderamente no son de consumo", se advierte que el hecho de que "la
lógica jurídica utilizada se sostenga en una supuesta eliminación de diferencias temporales por una posterior
revisión es algo que, indudablemente, requerirá un análisis más profundo y no podrá agotarse en este solo
decisorio". EDWARDS, Ernesto, La ley en el tiempo tras el Digesto Jurídico Argentino, en L. L. del 23-9-2014, p.
7.

[13]

Sobre todo en los momentos iniciales de vigencia del DJA ya que, si bien es cierto que el derecho se reputa
conocido por todos desde el "día 1", tampoco se puede desconocer que un cambio de tanta magnitud implica
modificaciones que calan en lo más profundo de la práctica profesional. Por esta razón es que, en esa etapa
inicial, consideramos que cuando, por ejemplo, el juez observe que uno de los litigantes ha incurrido en una
equivocación de este tipo, previo a hacerle perder su derecho o dejarlo perdurar en su error, debería advertírselo
con un proveído de carácter previo que le permita regularizar la situación.

[14]

El art. 52 bis, LDC (art. 58, ley F-1884, DJA) dispone lo siguiente: "Daño punitivo. Al proveedor que no cumpla
sus obligaciones legales o contractuales con el consumidor, a instancia del damnificado, el juez podrá aplicar una
multa civil a favor del consumidor, la que se graduará en función de la gravedad del hecho y demás
circunstancias del caso, independientemente de otras indemnizaciones que correspondan. Cuando más de un
proveedor sea responsable del incumplimiento responderán todos solidariamente ante el consumidor, sin
perjuicio de las acciones de regreso que les correspondan. La multa civil que se imponga no podrá superar el
máximo de la sanción de multa prevista en el artículo 52, inciso b) de esta ley".
Cabe aclarar que el DJA, a raíz de la "renumeración" antes explicada, reemplazó la remisión normativa del art.
47.b por la del art. 52.b.
Relacionado con lo dicho más arriba, debemos advertir que la "necesaria petición de parte" ("a instancia del
damnificado") del daño punitivo que exige la LDC para habilitar la posibilidad de aplicar daños punitivos podría
generar alguna dificultad práctica también en el caso de que el consumidor realice la solicitud pero invocando el
art. 52 bis, sin hacer referencia alguna a lo que sería el art. 58, ley F-1884.

[15]

El Proyecto de Código proponía la siguiente regulación de los daños punitivos bajo el nombre de "sanción
pecuniaria disuasiva": "Artículo 52 bis. Sanción pecuniaria disuasiva. El juez tiene atribuciones para aplicar, a
petición de parte, con fines disuasivos, una sanción pecuniaria a quien actúa con grave menosprecio hacia los
derechos del consumidor. Su monto se fija prudencialmente, tomando en consideración las circunstancias del
caso, en especial la gravedad de la conducta del sancionado, su repercusión social, los beneficios que obtuvo o
pudo obtener, los efectos disuasivos de la medida, el patrimonio del dañador, y la posible existencia de otras
sanciones penales o administrativas. La sanción tiene el destino que le asigne el juez por resolución fundada. Si
la aplicación de condenaciones pecuniarias administrativas, penales o civiles respecto de un hecho, provoca una

15 / 28
punición irrazonable o excesiva, el juez debe computarlas a los fines de lo previsto en este artículo. En tal
supuesto de excepción, el juez puede dejar sin efecto, total o parcialmente, la medida".

[16]

Publicada en el B. O. del 19-9-2014.

[17]

Ver arts. 1º a 21, ley 26.993.

[18]

Ver arts. 22 a 40, ley 26.993.

[19]

Ver arts. 41 a 57, ley 26.993.

[20]

Equivalente al art. 40, ley F-1884, DJA.

[21]

Equivalente al art. 45, ley F-1884, DJA.

[22]

Equivalente al art. 50, ley F-1884, DJA.

[23]

Que debería ir a continuación del art. 60, ley F-1884, DJA.

[24]

Entre las empresas con participación estatal mayoritaria, entidades y sociedades del Estado encontramos 51
compañías dedicadas a las más diversas actividades. Ellas son las siguientes: Administración General de
Puertos SE (AGP SE), Administración de Infraestructura Ferroviaria SE (Adif), Aerolíneas Argentinas SA (AA),
Aerohandling SA, Agua y Saneamientos Argentinos SA (Aysa), Austral Líneas Aéreas, Banco de Inversión y
Comercio Exterior SA (Bice), Banco de la Nación Argentina (BNA), Banco Hipotecario SA (BH), Centro de
Ensayos de Alta Tecnología SA, Construcción de Vivienda para la Armada (Coviara), Correo Oficial de la
República Argentina SA (Corasa), Dioxitek SA, Editorial Universitaria de Buenos Aires SEM (Eudeba), EDUC.AR
SE, Emprendimiento Productivo y Educativo La Gleba SA (La Gleba), Emprendimientos Energéticos Binacionales
SA (Ebisa), Empresa Argentina de Soluciones Satelitales SA (Arsat), Energía Argentina SA (Enarsa), Enarsa
Servicios SA, Fábrica Argentina de Aviones "Brigadier San Martín" SA, Ferrocarril General Belgrano SA (FGB),
Innovaciones Tecnológicas Agropecuarias SA (Intea), Intercargo SAC, Jet Paq SA, Lotería Nacional SE (LNSE),
LT10 Radio Universidad Nacional del Litoral SA (LT10 - UNL), Nación Administradora de Fondos de Jubilaciones
y Pensiones SA (Nación AFJP), Nación Bursátil Sociedad de Bolsa SA (NBSA), Nación Factoring SA (NFSA),
Nación Fideicomiso SA (NFIDSA), Nación Leasing SA (NLSA), Nación Seguros SA (NSSA), Nación Seguros de
Retiro SA (NSRSA), Nación Servicios SA (NSERV SA), Nucleoeléctrica Argentina SA (Nasa), Operadora
Ferroviaria SE (SOF SE), Optar SA, Parque Tecnológico del Litoral Centro SAPEM (PTLC), Pellegrini SA
Gerente de Fondos Comunes de Inversión (PGFCI), Polo Tecnológico Constituyente SA (PTC), Radio y
Televisión Argentina SE, Seguros de Depósitos SA (Sedesa), Servicios de Radio y Televisión de la Universidad

16 / 28
Nacional de Córdoba SA (SRTVUNC), Sociedad del Estado Casa de Moneda (SECM), Talleres Navales Dársena
Norte SACIyN (Tandanor), TELAM SE, Vehículo Espacial de Nueva Generación SA (Veng SA), Vientos de la
Patagonia I SA (VPSA),Yacimientos Carboníferos Río Turbio SA (YCRT) y Yacimientos Mineros de Agua de
Dionisio (YMAD).
Entre las compañías con estructura jurídica particular encontramos las siguientes: Autoridad Interjurisdiccional de
la Cuenca de los Ríos Limay, Neuquén y Negro (AIC), Dirección General de Fabricaciones Militares (DGFM) y
Unidad Especial Sistema de Transmisión Yacyretá (UESTY). También existen 53 empresas en las cuales el
Estado nacional tiene una participación minoritaria: Aeropuertos Argentina 2000 SA, América Latina Logística
Central SA (ALL Central), América Latina Logística Mesopotámica SA (ALL Mesopotámica), Banco Macro SA,
Banco Patagonia SA, Belgrano Cargas SA (BCSA), Camuzzi Gas Pampeana SA, Capex SA, Central Dique SA
(CDSA), Central Térmica Güemes SA (CTGSA), Centrales Térmicas Patagónicas SA, Combustibles Nucleares
Argentinos SA (Conuar), Compañía Administradora del Mercado Mayorista Eléctrico SA (Cammesa), Compañía
Inversora de Transmisión Eléctrica SA (Citelec), Consultatio SA, Corporación Antiguo Puerto Madero SA (CAPM
SA), Correo Argentino SA (CO SA), Distribuidora Gas Cuyana SA, Edenor SA, EMDERSA SA, Empresa de
Transporte de Energía Eléctrica por Distribución Troncal de la Patagonia (TRANSPA SA), Endesa Costanera SA,
Enarsa Aeropuertos SA, Enarsa PDV SA, Fabricación de Aleaciones Especiales SA (FAE SA), Ferroexpreso
Pampeano SA (FEPSA), Ferrosur Roca SA, Fondo de Capital Social SA (Foncap SA), Gas Natural Ban SA,
Grupo Concesionario del Oeste, Grupo Financiero Galicia SA, Hidroeléctrica Piedra del Águila SA (HPASA), Imp.
y Exp. de la Patagonia SA, Juan Minetti SA, Mirgor SA, Molinos Río de La Plata SA, Nuevo Central Argentino SA
(NCASA), Pampa Energía SA, Papel Prensa SAICF y de M, Parque Eólico Arauco SA, Petrobrás Energía SA, SA
San Miguel, Siderar SA, Scotherm Américas SA, Solvay Indupa SAIyC, Telecom Argentina Stet -France
(Telecom SA), Transportadora Gas del Sur SA, Transener SA, Empresa de Transporte de Energía Eléctrica por
Distribución Troncal de la Provincia de Buenos Aires, Transba SA, Ubatec SA e YPF SA (YPF).
Por último, encontramos siete empresas estatales que se encuentran actualmente en estado de liquidación:
Agencia de Noticias Oficial de la República Argentina -(e. l.) Telam SAIyP (e. l.), Argentina Televisora Color SA
(e. l.) -ATC (e. l.), Empresa de Cargas Aéreas del Atlántico Sud SA -(e. l.) Edcadassa (e. l.), Empresa Nacional
de Correos y Telégrafos SA (e. l.) -Encotesa (e. l.), Instituto Nacional de Reaseguros SE (e. l.) -Inder (e. l.),
Sistema Nacional de Medios Públicos -(e. l.) SNMP (e. l.), Líneas Aéreas Federales SA -(e. l.) LAFSA (e. l.).
Esta información fue extraída de fuentes oficiales y puede ser consultada en el sitio web de la Sindicatura
General de la Nación (Sigen), http://www.sigen.gov.ar/universo_03_entiaddesyempresas.asp (fecha de consulta:
12-11-2014).

[25]

Hace ya algunos años, un trabajo de recopilación jurisprudencial de Kemelmajer de Carlucci ponía de resalto el
carácter eminentemente casuístico que requiere el análisis de la responsabilidad del Estado por omisión,
renunciando, de alguna manera, al establecimiento de soluciones apriorísticas al respecto. KEMELMAJER DE
CARLUCCI, Aída, La responsabilidad del Estado por omisión en la experiencia jurisprudencial, en KEMELMAJER
DE CARLUCCI, Aída y BUERES, Alberto J. (dirs.), Responsabilidad por daños en el tercer milenio (homenaje a
Atilio A. Alterini), Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 1997, Abeledo-Perrot Nº: 1010/005990.
Sobre el tema, Alejandro Andrada ha expresado que la decisión que se tome en estas causas de responsabilidad
estatal por omisión terminará dependiendo "del grado de precisión con que el deber de obrar haya sido
establecido por el derecho", pues "allí donde haya imprecisiones pueden aparecer márgenes de discrecionalidad
de los que no ha de derivar, por regla, una responsabilidad". En tal sentido, señala este autor que no se puede
predicar la existencia de responsabilidad cuando se ejercieron con razonabilidad las facultades discrecionales de
un determinado organismo estatal. ANDRADA, ob. cit., ps. 196, 205 y ss.

[26]

Niños y ancianos.

[27]

Individuos con padecimientos físicos o mentales de relevancia.

17 / 28
[28]

Personas indigentes.

[29]

Analfabetos o turistas extranjeros que no entienden el idioma nacional.

[30]

Agua o electricidad.

[31]

Determinados alimentos.

[32]

Esto sucede con frecuencia en Argentina en donde vemos que determinados productos o servicios son ofrecidos
al público por un número muy pequeño de grandes proveedores. Un ejemplo muy gráfico al respecto es el rubro
alimentos y bebidas.

[33]

Las distintas posturas doctrinarias y jurisprudenciales sobre la posibilidad de que las empresas puedan ser
consideras "consumidoras" pueden verse en un trabajo de nuestra autoría a cuya lectura remitimos al público
interesado. CHAMATROPULOS, Demetrio Alejandro y NAGER, María Agustina, La empresa como consumidora,
en DCCyE 2012 (abril), p. 117.

[34]

Publicada en el B. O. del 7-5-2012.

[35]

En un reciente estudio estadístico realizado por Ignacio Sabbatella sobre los principales operadores del mercado
de combustible en el año 2013 se concluyó que la petrolera estatal mencionada era clara líder en los distintos
rubros analizados (procesamiento de crudo, elaboración y venta de nafta súper, nafta ultra y gasoil). Tomando
cualquiera de esas actividades se observa que el market-share de YPF fluctuaba entre un 50% y un 60%,
superando con creces a sus competidores. Así, si nos detenemos en el indicador "venta de nafta súper",
podemos ver que YPF lidera el mercado con un 54,42%, seguido lejanamente por Shell (17,48%), Esso
(14,13%), Petrobras (6,19%), Oil (4,34%) y Refinor (2,24%). Si nos centramos en la nafta "ultra" o "Premium" el
ranking es el siguiente: 1. YPF (59,05%), 2. Shell (23,01%), 3. Esso (10,32%), 4. Petrobras (4,69%), 5. Oil
(2,20%) y 6. Refinor (0,41%). Este estudio se realizó en base a la información proporcionada por la Secretaría de
Energía de la Nación, analizándose el período enero-octubre de 2013. SABBATELLA, Ignacio, Principales
operadores del mercado de combustibles 2013, Observatorio de la Energía, Tecnología e Infraestructura para el
Desarrollo (OETEC), disponible en http://www.oetec.org/ nota.php?id=197&area=1 (fecha de consulta:
12-11-2014).

[36]

En un reciente estudio comparativo, se expresó que la participación en el mercado del correo oficial (usando el
parámetro de la facturación) era de un 37% (muy por delante de todos sus competidores privados). Fuente:
Asociación de Empresas de Correo de la República Argentina (AECA), sitio web: http://www.correos.org.ar/2013/
facturacion.html (fecha de consulta: 12-11-2014).

18 / 28
[37]

Según el ranking del sistema financiero de febrero 2014 publicado por la Asociación de Bancos de la Argentina
(ABA) el día 7 de julio de dicho año, y tomando como parámetros orientativos los depósitos y préstamos totales,
el Banco de la Nación Argentina es el claro líder en el mercado (28% de participación en depósitos y 20,5% en
préstamos), el Banco de la Provincia de Buenos Aires ocupa el segundo lugar en depósitos (9,8% de
participación) y el tercer puesto en préstamos (7,9%) y el Banco de la Ciudad de Buenos Aires se encuentra en el
noveno lugar en depósitos (3,8%) y el séptimo lugar en préstamos (4,6%). El Banco Hipotecario, a su vez, está
en el puesto Nº 15 en depósitos (1,5%) y en el Nº 13 en préstamos (2,3%). Estos datos surgen del sitio web de
ABA: http://www.aba-argentina.com/category/informes/ranking-de-bancos/ (fecha de consulta: 11-11-2014).

[38]

Según el ranking confeccionado a junio de 2014 por la revista Estrategas del Seguro y la Banca, dos
aseguradoras de carácter estatal se encuentran muy bien ubicadas en el mismo con una participación
considerable de mercado. Así, Nación Seguros se encuentra en el puesto 10 (2,6% de participación en el
mercado) y Provincia Seguros en el puesto 12 (2,42%). Información disponible en el sitio web: http://www.revista-
estrategas.com.ar/ranking-de-seguros.php (fecha de consulta: 11-11-2014).

[39]

Según información que surge de la propia página web de Aerolíneas Argentinas, su participación en vuelos de
cabotaje fue superior al 82% en el mes de mayo de 2013. Información disponible en el sitio web: http://www.aeroli
neas.com.ar/pren-sa/comunicado/3023_aerolineas-argentinas-supero-el-83-por-ciento-de-participacion-en-el-
mercado-de-cabotaje-y-reduce-en-un-30-el-pedido-de-financiacion-al-estado-nacional (fecha de consulta:
11-11-2014).

[40]

La cuestión de la irrazonabilidad del privilegio de los proveedores de transporte aerocomercial ha sido muy bien
abordada en un trabajo autoral que data del año 2009. Ver: MOEREMANS, Daniel y VIOLA, Martín, Comentario
al artículo 63, LDC, en PICASSO, Sebastián y VÁZQUEZ FERREYRA, Roberto, Ley de Defensa del Consumidor.
Comentada y anotada, L. L., Buenos Aires, 2009, t. I, ps. 737 y ss.

[41]

Ya nos hemos ocupado de este tema en su momento. Ver al respecto: CHAMATROPULOS, Demetrio Alejandro,
¿Profesiones liberales o "privilegiadas"?, en Compendio de jurisprudencia, doctrina y legislación, Nº 15, Errepar,
Buenos Aires, enero-febrero de 2008, p. 219.

[42]

BRU, Jorge M. y STIGLITZ, Gabriel A., Régimen de la responsabilidad civil por daños al consumidor, en
RUSCONI, Dante D. (coord.), Manual de Derecho del Consumidor, Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 2009, p. 390.

[43]

LORENZETTI, Ricardo L., Consumidores, 2ª ed., Rubinzal-Culzoni, Santa Fe, 2009, p. 49.

[44]

Art. 1º, LDC: "Objeto. Consumidor. Equiparación. La presente ley tiene por objeto la defensa del consumidor o
usuario, entendiéndose por tal a toda persona física o jurídica que adquiere o utiliza bienes o servicios en forma
gratuita u onerosa como destinatario final, en beneficio propio o de su grupo familiar o social. Queda
comprendida la adquisición de derechos en tiempos compartidos, clubes de campo, cementerios privados y

19 / 28
figuras afines.
"Se considera asimismo consumidor o usuario a quien, sin ser parte de una relación de consumo, como
consecuencia o en ocasión de ella adquiere o utiliza bienes o servicios como destinatario final, en beneficio
propio o de su grupo familiar o social, y a quien de cualquier manera está expuesto a una relación de consumo".
Téngase presente, no obstante, que el Código Civil y Comercial sustituye el texto del art. 1º, LDC, por el
siguiente: "Objeto. Consumidor. Equiparación. La presente ley tiene por objeto la defensa del consumidor o
usuario. Se considera consumidor a la persona física o jurídica que adquiere o utiliza, en forma gratuita u
onerosa, bienes o servicios como destinatario final, en beneficio propio o de su grupo familiar o social.
"Queda equiparado al consumidor quien, sin ser parte de una relación de consumo como consecuencia o en
ocasión de ella, adquiere o utiliza bienes o servicios, en forma gratuita u onerosa, como destinatario final, en
beneficio propio o de su grupo familiar o social".
Es decir, elimina la referencia de "a quien de cualquier manera está expuesto a una relación de consumo"
prevista en el precepto todavía vigente.

[45]

Art. 52, LDC: "Acciones judiciales. Sin perjuicio de lo dispuesto en esta ley, el consumidor y usuario podrán iniciar
acciones judiciales cuando sus intereses resulten afectados o amenazados. La acción corresponderá al
consumidor o usuario por su propio derecho, a las asociaciones de consumidores o usuarios autorizadas en los
términos del artículo 56 de esta ley, a la autoridad de aplicación nacional o local, al Defensor del Pueblo y al
Ministerio Público Fiscal. Dicho Ministerio, cuando no intervenga en el proceso como parte, actuará
obligatoriamente como fiscal de la ley.
"En las causas judiciales que tramiten en defensa de intereses de incidencia colectiva, las asociaciones de
consumidores y usuarios que lo requieran estarán habilitadas como litisconsortes de cualquiera de los demás
legitimados por el presente artículo, previa evaluación del juez competente sobre la legitimación de éstas.
"Resolverá si es procedente o no, teniendo en cuenta si existe su respectiva acreditación para tal fin de acuerdo
a la normativa vigente.
"En caso de desistimiento o abandono de la acción de las referidas asociaciones legitimadas la titularidad activa
será asumida por el Ministerio Público Fiscal".

[46]

Art. 1092, Código Civil y Comercial de la Nación: "...Se considera consumidor a la persona humana o jurídica que
adquiere o utiliza, en forma gratuita u onerosa, bienes o servicios como destinatario final, en beneficio propio o de
su grupo familiar o social.
"Queda equiparado al consumidor quien, sin ser parte de una relación de consumo como consecuencia o en
ocasión de ella, adquiere o utiliza bienes o servicios, en forma gratuita u onerosa, como destinatario final, en
beneficio propio o de su grupo familiar o social".

[47]

Art. 2º, LDC: "Proveedor. Es la persona física o jurídica de naturaleza pública o privada, que desarrolla de
manera profesional, aun ocasionalmente, actividades de producción, montaje, creación, construcción,
transformación, importación, concesión de marca, distribución y comercialización de bienes y servicios,
destinados a consumidores o usuarios. Todo proveedor está obligado al cumplimiento de la presente ley.
"No están comprendidos en esta ley los servicios de profesionales liberales que requieran para su ejercicio título
universitario y matrícula otorgada por colegios profesionales reconocidos oficialmente o autoridad facultada para
ello, pero sí la publicidad que se haga de su ofrecimiento.
"Ante la presentación de denuncias, que no se vincularen con la publicidad de los servicios, presentadas por los
usuarios y consumidores, la autoridad de aplicación de esta ley informará al denunciante sobre el ente que
controle la respectiva matrícula a los efectos de su tramitación".

[48]

Art. 13, LDC: "Responsabilidad solidaria. Son solidariamente responsables del otorgamiento y cumplimiento de la

20 / 28
garantía legal, los productores, importadores, distribuidores y vendedores de las cosas comprendidas en el
artículo 11".

[49]

Art. 40, LDC: "Responsabilidad. Si el daño al consumidor resulta del vicio o riesgo de la cosa o de la prestación
del servicio, responderán el productor, el fabricante, el importador, el distribuidor, el proveedor, el vendedor y
quien haya puesto su marca en la cosa o servicio. El transportista responderá por los daños ocasionados a la
cosa con motivo o en ocasión del servicio.
"La responsabilidad es solidaria, sin perjuicio de las acciones de repetición que correspondan. Sólo se liberará
total o parcialmente quien demuestre que la causa del daño le ha sido ajena".

[50]

Art. 11, LDC: "Garantías. Cuando se comercialicen cosas muebles no consumibles conforme lo establece el
artículo 2325 del Código Civil, el consumidor y los sucesivos adquirentes gozarán de garantía legal por los
defectos o vicios de cualquier índole, aunque hayan sido ostensibles o manifiestos al tiempo del contrato, cuando
afecten la identidad entre lo ofrecido y lo entregado, o su correcto funcionamiento.
"La garantía legal tendrá vigencia por tres (3) meses cuando se trate de bienes muebles usados y por seis (6)
meses en los demás casos a partir de la entrega, pudiendo las partes convenir un plazo mayor. En caso de que
la cosa deba trasladarse a fábrica o taller habilitado el transporte será realizado por el responsable de la garantía,
y serán a su cargo los gastos de flete y seguros y cualquier otro que deba realizarse para la ejecución del
mismo".
Art. 12, LDC: "Servicio técnico. Los fabricantes, importadores y vendedores de las cosas mencionadas en el
artículo anterior, deben asegurar un servicio técnico adecuado y el suministro de partes y repuestos".
Art. 13, LDC, cit.
Art. 14, LDC: "Certificado de garantía. El certificado de garantía deberá constar por escrito en idioma nacional,
con redacción de fácil comprensión en letra legible, y contendrá como mínimo:
"a) La identificación del vendedor, fabricante, importador o distribuidor;
"b) La identificación de la cosa con las especificaciones técnicas necesarias para su correcta individualización; "c)
Las condiciones de uso, instalación y mantenimiento necesarias para su funcionamiento;
"d) Las condiciones de validez de la garantía y su plazo de extensión;
"e) Las condiciones de reparación de la cosa con especificación del lugar donde se hará efectiva.
"En caso de ser necesaria la notificación al fabricante o importador de la entrada en vigencia de la garantía, dicho
acto estará a cargo del vendedor. La falta de notificación no libera al fabricante o importador de la
responsabilidad solidaria establecida en el artículo 13.
"Cualquier cláusula cuya redacción o interpretación contraríen las normas del presente artículo es nula y se
tendrá por no escrita".
Art. 15, LDC: "Constancia de reparación. Cuando la cosa hubiese sido reparada bajo los términos de una
garantía legal, el garante estará obligado a entregar al consumidor una constancia de reparación en donde se
indique:
"a) La naturaleza de la reparación;
"b) Las piezas reemplazadas o reparadas;
"c) La fecha en que el consumidor le hizo entrega de la cosa;
"d) La fecha de devolución de la cosa al consumidor".
Art. 16, LDC: "Prolongación del plazo de garantía. El tiempo durante el cual el consumidor está privado del uso
de la cosa en garantía, por cualquier causa relacionada con su reparación, debe computarse como prolongación
del plazo de garantía legal".
Art. 17, LDC: "Reparación no satisfactoria. En los supuestos en que la reparación efectuada no resulte
satisfactoria por no reunir la cosa reparada, las condiciones óptimas para cumplir con el uso al que está
destinada, el consumidor puede:
"a) Pedir la sustitución de la cosa adquirida por otra de idénticas características. En tal caso el plazo de la
garantía legal se computa a partir de la fecha de la entrega de la nueva cosa;
"b) Devolver la cosa en el estado en que se encuentre a cambio de recibir el importe equivalente a las sumas
pagadas, conforme el precio actual en plaza de la cosa, al momento de abonarse dicha suma o parte

21 / 28
proporcional, si hubiere efectuado pagos parciales;
"c) Obtener una quita proporcional del precio. "En todos los casos, la opción por parte del consumidor no impide
la reclamación de los eventuales daños y perjuicios que pudieren corresponder".

[51]

Art. 18, LDC: "Vicios redhibitorios. La aplicación de las disposiciones precedentes, no obsta a la subsistencia de
la garantía legal por vicios redhibitorios. En caso de vicio redhibitorio:
"a) A instancia del consumidor se aplicará de pleno derecho el artículo 2176 del Código Civil;
"b) El artículo 2170 del Código Civil no podrá ser opuesto al consumidor".

[52]

Art. 50, LDC: "Prescripción. Las acciones judiciales, las administrativas y las sanciones emergentes de la
presente ley prescribirán en el término de tres (3) años. Cuando por otras leyes generales o especiales se fijen
plazos de prescripción distintos del establecido precedentemente se estará al más favorable al consumidor o
usuario. La prescripción se interrumpirá por la comisión de nuevas infracciones o por el inicio de las actuaciones
administrativas o judiciales".
El Código Civil y Comercial de la Nación ha sustituido el texto de este precepto de la siguiente manera:
"Prescripción. Las sanciones emergentes de la presente ley prescriben en el término de tres (3) años. La
prescripción se interrumpe por la comisión de nuevas infracciones o por el inicio de las actuaciones
administrativas".

[53]

Art. 52 bis, LDC, cit.

[54]

El texto del art. 40 bis fue sustituido recientemente por la ley 26.993. El nuevo precepto expresa lo siguiente:
"Daño directo. El daño directo es todo perjuicio o menoscabo al derecho del usuario o consumidor, susceptible de
apreciación pecuniaria, ocasionado de manera inmediata sobre sus bienes o sobre su persona, como
consecuencia de la acción u omisión del proveedor de bienes o del prestador de servicios.
"Los organismos de aplicación, mediante actos administrativos, fijarán las indemnizaciones para reparar los
daños materiales sufridos por el consumidor en los bienes objeto de la relación de consumo.
"Esta facultad sólo puede ser ejercida por organismos de la administración que reúnan los siguientes requisitos:
"a) La norma de creación les haya concedido facultades para resolver conflictos entre particulares y la
razonabilidad del objetivo económico tenido en cuenta para otorgarles esa facultad es manifiesta;
"b) Estén dotados de especialización técnica, independencia e imparcialidad indubitadas;
"c) Sus decisiones estén sujetas a control judicial amplio y suficiente. "Este artículo no se aplica a las
consecuencias de la violación de los derechos personalísimos del consumidor, su integridad personal, su salud
psicofísica, sus afecciones espirituales legítimas, las que resultan de la interferencia en su proyecto de vida ni, en
general, a las consecuencias no patrimoniales".
Este texto se corresponde con el establecido también en el Código Civil y Comercial que regula el instituto de
idéntica manera.

[55]

Art. 10 bis, LDC: "Incumplimiento de la obligación. El incumplimiento de la oferta o del contrato por el proveedor,
salvo caso fortuito o fuerza mayor, faculta al consumidor, a su libre elección a:
"a) Exigir el cumplimiento forzado de la obligación, siempre que ello fuera posible;
"b) Aceptar otro producto o prestación de servicio equivalente;
"c) Rescindir el contrato con derecho a la restitución de lo pagado, sin perjuicio de los efectos producidos,
considerando la integridad del contrato.
"Todo ello sin perjuicio de las acciones de daños y perjuicios que correspondan".

22 / 28
Este art. establece la pauta general ante incumplimientos contractuales. Cabe señalar que, a diferencia del
Código Civil, la LDC no establece límites de reparación ante daños de origen contractual.

[56]

Art. 52, cit.

Art. 54, LDC: "Acciones de incidencia colectiva. Para arribar a un acuerdo conciliatorio o transacción, deberá
correrse vista previa al Ministerio Público Fiscal, salvo que éste sea el propio actor de la acción de incidencia
colectiva, con el objeto de que se expida respecto de la adecuada consideración de los intereses de los
consumidores o usuarios afectados. La homologación requerirá de auto fundado. El acuerdo deberá dejar a salvo
la posibilidad de que los consumidores o usuarios individuales que así lo deseen puedan apartarse de la solución
general adoptada para el caso.
"La sentencia que haga lugar a la pretensión hará cosa juzgada para el demandado y para todos los
consumidores o usuarios que se encuentren en similares condiciones, excepto de aquellos que manifiesten su
voluntad en contrario previo a la sentencia en los términos y condiciones que el magistrado disponga.
"Si la cuestión tuviese contenido patrimonial establecerá las pautas para la reparación económica o el
procedimiento para su determinación sobre la base del principio de reparación integral. Si se trata de la
restitución de sumas de dinero se hará por los mismos medios que fueron percibidas; de no ser ello posible,
mediante sistemas que permitan que los afectados puedan acceder a la reparación y, si no pudieran ser
individualizados, el juez fijará la manera en que el resarcimiento sea instrumentado, en la forma que más
beneficie al grupo afectado. Si se trata de daños diferenciados para cada consumidor o usuario, de ser factible se
establecerán grupos o clases de cada uno de ellos y, por vía incidental, podrán éstos estimar y demandar la
indemnización particular que les corresponda".
Téngase en cuenta que, sin perjuicio de esta regulación normativa específica en el Derecho del Consumidor, la
CSJN ha delineado en una serie de fallos algunas características que debe tener un régimen legal de acciones
colectivas, supliendo, en cierta manera, la omisión legislativa de establecer un sistema de alcance general. Ver,
entre otros, los siguientes fallos: 24-2-2009, "Halabi, Ernesto c/PEN. Ley 25.873, Dec. 1563/2004", Fallos:
332:111; 21-8-2013, "PADEC c/Swiss Medical SA", L. L. 2013-E-290; 6-3-2014, "Unión de Usuarios y
Consumidores c/Telefónica Comunicaciones Personales SA. Ley 24.240 y otro s/Amparo proceso sumarísimo
(art. 321, inc. 2º, CPCC)", L. L. 2014-C-559; 24-6-2014, "Consumidores Financieros Asociación Civil p/Su
defensa c/La Meridional Compañía Argentina de Seguros SA s/Ordinario", L. L. 2014-D-225; 24-6-2014,
"Consumidores Financieros Asoc. Civil para su defensa c/Banco Itaú Buen Ayre Argentina SA s/Ordinario", D. J.
del 25-8-2014, p. 35, y 23-9-2014, "Municipalidad de Berazategui c/Cablevisión SA s/Amparo", L. L. 2014-E-511.

[57]

Respecto a este punto, un brevísimo pronunciamiento de la CSJN pareciera interpretar ampliamente el beneficio
de gratuidad de la LDC, eximiendo también del pago de honorarios y demás costas del proceso en que
intervenga el consumidor o usuario (usamos el término "pareciera" porque el decisorio de la Corte sólo trató la
cuestión en un par de líneas con motivo del rechazo de un recurso, sin dar mayores detalles sobre el alcance o
los fundamentos de su posición). Así, señaló que "el recurso extraordinario debe desestimarse sin especial
imposición de costas, en virtud de lo establecido en el art. 55, segundo párrafo, de la Ley 24.240 de Defensa del
Consumidor" (CSJN, 11-10-2011, "Unión de Usuarios y Consumidores y otros c/Banca Nazionale del Lavoro SA
s/Sumarísimo"). El alto tribunal tomó una decisión similar en "Cavalieri, Jorge y otro c/Swiss Medical SA",
26-6-2012, L. L. 2012-E-230.
No obstante lo recién expresado, la falta de una sentencia de la CSJN que trate en detalle esta cuestión ha
producido que, en la práctica, por ejemplo, cuatro de las seis salas que componen la Cámara Nacional de
Apelaciones en lo Comercial mantengan todavía el criterio de interpretación restringida del beneficio de
gratuidad, lo cual impacta lógicamente en los reclamos que puedan plantear los consumidores en la jurisdicción
más importante del país: la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Sostienen el criterio restringido las salas A, B, D
y E. Como sentencias ilustrativas se pueden citar las siguientes: sala A, 6-9-2011, "Unión de Usuarios y
Consumidores c/Cencosud SA"; sala B, 29-4-2011, "Asociación Civil Cruzada Cívica para la Defensa de CYUSP
c/Gmac Cía. Financiera SA"; sala D, 27-12-2011, "Labella, Francisco y otros c/Caja de Seguros SA"; sala E,
19-8-2009, "Padec Prevención Asesoramiento y Defensa del Consumidor c/Banco de Galicia y Buenos Aires SA".
Se pronuncian por la tesis amplia las salas C y F. Se puede citar como ejemplos de dichos criterios los siguientes

23 / 28
fallos: sala C, 29-8-2011, "Proconsumer c/Farmaplus"; sala F, 23-2-2012, "Piñero, José María Fernando y otro
c/Sancor Seguros s/Sumarísimo".
A mayor abundamiento, cabe destacar que, entre las salas nombradas que mantienen el criterio restrictivo,
existen incluso resoluciones posteriores a los decisorios de la Corte nacional que no siguen a ésta y se
mantienen en su postura original. Por ejemplo, se ha dicho que "no obsta a lo dicho lo decidido por la CSJN, in re
'Unión de Usuarios y consumidores y otros c/Banca Nazionale del Lavoro SA s/Sumarísimo", del 11-10-2011. En
primer lugar, por cuanto allí se limitó a señalar 'sin especial imposición de costas en virtud de lo establecido en el
art. 55, segundo párrafo de la ley 24.240' sin explayarse sobre el alcance de la exención y, en segundo, porque
las sentencias del Superior Tribunal sólo tienen eficacia vinculante en el proceso en el que se dictan, y no
importan privar a los Magistrados de la facultad de aplicar con criterio propio las resoluciones de la Corte y
apartarse de ellas, cuando existen motivos para hacerlo; lo que acontece en el caso conforme los fundamentos
antes expuestos" (sala B, 3-4-2014, "Asociación Civil Def. Cons. de Ser. Fin. y Pla. de Ah. Pre. c/Fiat Auto De
Ahorro P/f Determinados y otros s/Ordinario s/Incidente de apelación art. 250, CPROC", L. L. 2014-D-408).

[58]

Art. 53, LDC: "Normas del proceso. En las causas iniciadas por ejercicio de los derechos establecidos en esta ley
regirán las normas del proceso de conocimiento más abreviado que rijan en la jurisdicción del tribunal ordinario
competente, a menos que a pedido de parte el Juez por resolución fundada y basado en la complejidad de la
pretensión, considere necesario un trámite de conocimiento más adecuado.
"Quienes ejerzan las acciones previstas en esta ley representando un derecho o interés individual, podrán
acreditar mandato mediante simple acta poder en los términos que establezca la reglamentación.
"Los proveedores deberán aportar al proceso todos los elementos de prueba que obren en su poder, conforme a
las características del bien o servicio, prestando la colaboración necesaria para el esclarecimiento de la cuestión
debatida en el juicio.
"Las actuaciones judiciales que se inicien de conformidad con la presente ley en razón de un derecho o interés
individual gozarán del beneficio de justicia gratuita. La parte demandada podrá acreditar la solvencia del
consumidor mediante incidente, en cuyo caso cesará el beneficio".

[59]

Art. 3º, LDC: "Relación de consumo. Integración normativa. Preeminencia. Relación de consumo es el vínculo
jurídico entre el proveedor y el consumidor o usuario. Las disposiciones de esta ley se integran con las normas
generales y especiales aplicables a las relaciones de consumo, en particular la Ley Nº 25.156 de Defensa de la
Competencia y la Ley Nº 22.802 de Lealtad Comercial o las que en el futuro las reemplacen. En caso de duda
sobre la interpretación de los principios que establece esta ley prevalecerá la más favorable al consumidor.
"Las relaciones de consumo se rigen por el régimen establecido en esta ley y sus reglamentaciones sin perjuicio
de que el proveedor, por la actividad que desarrolle, esté alcanzado asimismo por otra normativa específica".

[60]

Carolina Martínez Garbino, en una interesante ponencia, también concluye que "La responsabilidad del Estado
en su rol de proveedor de servicios se rige por el Estatuto de Defensa del Consumidor (arts. 42, Const. Nac.; 5º,
6º, 8º bis, 10 bis, 40, 40 bis, 50, 52 bis y 54 de la ley 24.240)". Entre los fundamentos que señala para evitar la
aplicación de las normas de Derecho Administrativo en las relaciones de consumo resalta la jerarquía
constitucional del Estatuto del Consumidor, su carácter de orden público y su vigencia en todo el territorio
argentino. En sentido bastante similar al expuesto por nosotros en páginas precedentes, afirma también que "el
régimen de daños que emerge del Estatuto de Defensa del Consumidor tiene sus notas características: pone el
acento en la prevención (arts. 42 de la Const. Nac.; 5º y 6º de la ley 24.240), supera el encuadre de la
responsabilidad en órbitas diferenciadas (contractual o extracontractual), unificando en consecuencia los plazos
de prescripción (art. 50 de la mencionada ley); consagra el factor de atribución objetivo y la responsabilidad
solidaria de todos los integrantes de la cadena de producción y comercialización (art. 40); amplía la legitimación
activa y pasiva (arts. 1º y 40, LDC), incorpora el daño directo y los daños punitivos (arts. 40 bis y 52 bis, LDC);
otorga beneficios probatorios (art. 53, párr. 3º, LDC) y reconoce de manera explícita el principio de reparación
integral (art. 54, párr. 3º, LDC)". A ello agrega que "la jurisprudencia ha reconocido tal imperatividad, teniendo a

24 / 28
sus normas como modificatorias de la legislación sustancial y procesal, en todo aquello que esté regulado de
forma incompatible". MARTÍNEZ GARBINO, Carolina, Responsabilidad del Estado, XXIV Jornadas Nacionales de
Derecho Civil cit., Comisión Nº 3 (Derecho de Daños): Responsabilidad del Estado y de los agentes públicos.
Luego del correspondiente debate, esa ponencia originó la siguiente conclusión: "B.1.6: La responsabilidad del
Estado por daños como proveedor se rige por el Derecho del Consumidor (art. 42, CN, y ley 24.240 y legislación
concs.)". Como se observa, la conclusión arribada es similar a la que antes hemos citado en la Comisión Nº 8 de
esas Jornadas.
Carlos Parellada realiza también un valioso aporte, expresando que el (entonces) Proyecto de Código Civil y
Comercial deja subsistente la inclusión del Estado como uno de los sujetos que pueden ser considerados
proveedores en los términos del art. 2º, LDC. Manifiesta que lo mismo sucede, al dejarse vigentes "los deberes
que deben cumplir las empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios y las consecuentes
responsabilidades que pueden alcanzar al Estado en su carácter de proveedor". Por tal razón, razona que la
exclusión prevista en materia de responsabilidad del Estado tendrá un efecto relativo, pues "quedará reducida a
todo el ámbito de la conducta estatal que no se vincule con una relación de consumo, en virtud de que las
normas indisponibles o imperativas de la ley especial prevalecen". PARELLADA, La responsabilidad civil del
Estado y de los funcionarios públicos cit.
Daniel Pizarro, por su parte, muestra algunos reparos pues, luego de preguntarse si es aplicable la normativa de
defensa del consumidor al Estado cuando actúa como proveedor, expresa que "las disposiciones aplicables en
caso de daños producidos en el marco de una relación de consumo son las del Código Civil, pues aquélla no
regula la cuestión resarcitoria y remite a este último". El autor citado considera que, a raíz de ello, se produce una
situación de desprotección de los consumidores y usuarios. PIZARRO, ob. cit., p. 567.

[61]

Art. 1714, Proyecto de Código Civil y Comercial de la Nación: "Sanción pecuniaria disuasiva. El juez tiene
atribuciones para aplicar, a petición de parte, con fines disuasivos, una sanción pecuniaria a quien actúa con
grave menosprecio hacia los derechos de incidencia colectiva. Pueden peticionarla los legitimados para defender
dichos derechos. Su monto se fija prudencialmente, tomando en consideración las circunstancias del caso, en
especial la gravedad de la conducta del sancionado, su repercusión social, los beneficios que obtuvo o pudo
obtener, los efectos disuasivos de la medida, el patrimonio del dañador, y la posible existencia de otras
sanciones penales o administrativas. La sanción tiene el destino que le asigne el juez por resolución fundada".

[62]

Art. 52 bis, Proyecto de Código Civil y Comercial de la Nación, cit.

[63]

El texto normativo del art. 52 bis hace referencia a ambas.

[64]

Informa María Angélica Gelli que la referencia concreta era al art. 52 bis, LDC, pues en la reunión de la Comisión
de Asuntos Constitucionales del Senado de la Nación "se defendió -y además se la consideró una cuestión en la
periferia, en los bordes- la supresión de la sanción pecuniaria disuasiva, contra el Estado, sus agentes y
funcionarios [...] aduciéndose que ella es propia del derecho contractual de consumo". GELLI, Lectura
constitucional de la Ley de Responsabilidad del Estado cit.

[65]

Pedro Aberastury expresa que la prohibición se relaciona precisamente con la norma del art. 52 bis, LDC.
Analizando la reciente Ley de Responsabilidad del Estado, expresa que "si a esta prohibición se la interpreta en
forma conjunta con las limitaciones a la extensión de la reparación a cargo del Estado por hechos del
concesionario del servicio público, evidentemente, tiene por finalidad limitar los alcances de la facultad del
juzgador en los graves casos que han ocasionado accidentes por la falta de vigilancia, que tenía a su cargo el

25 / 28
Estado como concedente de un servicio público y extensiva a los funcionarios y agentes". ABERASTURY, La
nueva Ley de Responsabilidad del Estado cit.

[66]

Sostiene Gabriel Stiglitz que "en el campo de las relaciones de consumo, continua vigente el régimen de
indemnizaciones punitivas, art. 52 bis, ley 24.240. De modo que corresponde analizar si en ese contexto, podrían
aplicarse, progresivamente, contra funcionarios públicos, dentro del estricto marco de las relaciones de consumo
(ley especial, hoy única que rige sobre el particular), por ej., por falta de control estatal sobre servicios públicos".
STIGLITZ, Gabriel A., Indemnizaciones punitivas. Consumidores y ciudadanía, en RCyS 2014-VII-7.

[67]

En sentido similar, señala Parellada que "Cuando un daño resulte de la prestación de un servicio público a cargo
del Estado o empresas estatales -en sus diversas modalidades- la norma aplicable será el art. 40 de la Ley de
Defensa del Consumidor, o sea, una responsabilidad objetiva y solidaria que pesa sobre todos los integrantes de
la cadena de comercialización del servicio". Siguiendo la opinión de Kemelmajer de Carlucci en una disertación
pronunciada el 21-3-2013 en la ciudad de La Plata, este autor expresa que "dicha sujeción resulta de la técnica
constitucional consistente en consagrar los derechos de los consumidores (o sea, a partir del hombre como
centro del sistema) sin prestar atención al carácter público o privado del prestador o del servicio prestado".
PARELLADA, La responsabilidad civil del Estado y de los funcionarios públicos cit.

[68]

Art. 3º, ley 26.944: "Son requisitos de la responsabilidad del Estado por actividad e inactividad ilegítima:
"a) Daño cierto debidamente acreditado por quien lo invoca y mensurable en dinero;
"b) Imputabilidad material de la actividad o inactividad a un órgano estatal;
"c) Relación de causalidad adecuada entre la actividad o inactividad del órgano y el daño cuya reparación se
persigue;
"d) Falta de servicio consistente en una actuación u omisión irregular de parte del Estado; la omisión sólo genera
responsabilidad cuando se verifica la inobservancia de un deber normativo de actuación expreso y determinado".

[69]

Art. 4º, ley 26.944: "Son requisitos de la responsabilidad estatal por actividad legítima:
"a) Daño cierto y actual, debidamente acreditado por quien lo invoca y mensurable en dinero;
"b) Imputabilidad material de la actividad a un órgano estatal;
"c) Relación de causalidad directa, inmediata y exclusiva entre la actividad estatal y el daño;
"d) Ausencia de deber jurídico de soportar el daño;
"e) Sacrificio especial en la persona dañada, diferenciado del que sufre el resto de la comunidad, configurado por
la afectación de un derecho adquirido".

[70]

Art. 5º, ley 26.944: "La responsabilidad del Estado por actividad legítima es de carácter excepcional. En ningún
caso procede la reparación del lucro cesante.
"La indemnización de la responsabilidad del Estado por actividad legítima comprende el valor objetivo del bien y
los daños que sean consecuencia directa e inmediata de la actividad desplegada por la autoridad pública, sin que
se tomen en cuenta circunstancias de carácter personal, valores afectivos ni ganancias hipotéticas.
"Los daños causados por la actividad judicial legítima del Estado no generan derecho a indemnización".

[71]

Art. 4023, Código Civil: "Toda acción personal por deuda exigible se prescribe por diez años, salvo disposición
especial..."

26 / 28
[72]

En contra se pronuncia Alejandro Borda sosteniendo que existe una disparidad de trato entre los contratantes,
pues "la misma relación contractual genera derechos más amplios del consumidor en lo que respecta al plazo de
ejercicio de sus derechos. En efecto, si el consumidor gozara de un plazo de prescripción mayor de tres años por
aplicación de las normas generales, será este plazo mayor el que rija el límite del ejercicio de su derecho; en
cambio, el proveedor estará limitado a esos tres años". Como consecuencia de esto, considera que esta
interpretación conspira contra la conmutatividad del contrato "y que puede traer aparejada una demora ex
profeso en el ejercicio de los derechos con la intención de que prescriban los derechos del otro contratante".
BORDA, Alejandro, La prescripción liberatoria, en L. L. del 18-2-2010, p. 1.

[73]

Art. 9º, ley 26.944: "La actividad o inactividad de los funcionarios y agentes públicos en el ejercicio de sus
funciones por no cumplir sino de una manera irregular, incurriendo en culpa o dolo, las obligaciones legales que
les están impuestas, los hace responsables de los daños que causen. La pretensión resarcitoria contra
funcionarios y agentes públicos prescribe a los tres (3) años. La acción de repetición del Estado contra los
funcionarios o agentes causantes del daño prescribe a los tres (3) años de la sentencia firme que estableció la
indemnización".

[74]

CNCiv., sala G, 25-9-2012, "L., N. R. c/Laboratorios Phoenix SAICF y Otros s/Daños y perjuicios", L. L. 2012-F.
Hasta hace pocos meses atrás se trataba incluso de la condena por daños punitivos de monto más alto en todo
el país ($ 100.000). Fue relegada a segundo lugar por un reciente fallo bahiense que impuso una multa civil de $
1.000.000 a una entidad financiera (C1ªCCom. de Bahía Blanca, sala II, 28-8-2014, "C., M. C. c/Banco de Galicia
y Buenos Aires SA s/Nulidad de acto jurídico", L. L. del 8-10-2014, p. 5).

[75]

ÁLVAREZ LARRONDO, Federico M. y STIGLITZ, Gabriel A., Relación de consumo: Falta de control estatal e
indemnizaciones punitivas, XXIV Jornadas Nacionales de Derecho Civil cit., Comisión Nº 8 cit.; STIGLITZ,
Indemnizaciones punitivas. Consumidores y ciudadanía cit.

[76]

El salario mínimo vital y móvil vigente desde el 1-9-2014 se encuentra fijado en la suma de $ 4.400 mensuales. A
partir del 1-1-2015 su valor sube a $ 4.720 mensuales (conf. art. 1º, resolución 3/2014, Consejo Nacional del
Empleo, la Productividad y el Salario Mínimo Vital y Móvil).

[77]

Art. 2.1.: "Cada uno de los Estados Partes en el presente Pacto se compromete a adoptar medidas, tanto por
separado como mediante la asistencia y la cooperación internacionales, especialmente económicas y técnicas,
hasta el máximo de los recursos de que disponga, para lograr progresivamente, por todos los medios apropiados,
inclusive en particular la adopción de medidas legislativas, la plena efectividad de los derechos aquí
reconocidos".

[78]

SCJ de Mendoza, 4-4-89, "Torres, Francisco c/Provincia de Mendoza", L. L. 1989-C-514, voto de la Dra.
Kemelmajer de Carlucci.

[79]

27 / 28
 ALTERINI, Atilio A., Los consumidores vienen marchando, en RCyS 2009-VIII-26.

28 / 28

Powered by TCPDF (www.tcpdf.org)