Contratación, 27 de marzo de 2023

Señores
HONORABLES CONCEJALES COMISION SEGUNDA DE
PRESPUESTRO Y CREDITO PUBLICO
La Ciudad.

REFERENCIA: PONENCIA PRIMER DEBATE DEL PROYECTO DE ACUERDO

“POR MEDIO DEL CUAL SE ADICIONA EL PRESUPUESTO GENERAL DE
INGRESOS Y GASTOS DE LA VIGENCIA FISCAL COMPRENDIDA ENTRE EL
01 DE ENERO Y EL 31 DE DICIEMBRE DE 2023. DESAHORRO FONPET
RESOLUCION 3596”
Cordial saludo,

Cumpliendo con el deber asignado por el presidente de la Corporación, presento ponencia

para PRIMER DEBATE al proyecto de acuerdo de la referencia, “POR MEDIO DEL
CUAL SE ADICIONA EL PRESUPUESTO GENERAL DE INGRESOS Y GASTOS DE
LA VIGENCIA FISCAL COMPRENDIDA ENTRE EL 01 DE ENERO Y EL 31 DE
DICIEMBRE DE 2023. DESAHORRO FONPET RESOLUCION 3596”

El Proyecto de Acuerdo fue radicado ante esta Corporación, por parte de la Alcaldía
Municipal de Contratación el día 17 de marzo de 2023. La Presidencia de la Corporación,
conforme a las disposiciones del Reglamento del Concejo, designó como ponente al
concejal FIDEL PEREZ CASTELLANOS.

DESARROLLO DE LA PONENCIA

1. MARCO JURÍDICO.

1.1 Competencia de la alcaldesa para la presentación de proyectos de acuerdos:

a. Constitución Política.
• ARTICULO 315
5. Presentar oportunamente al Concejo los proyectos de acuerdo sobre planes y
programas de desarrollo económico y social, obras públicas, presupuesto anual de
rentas y gastos y los demás que estime convenientes para la buena marcha del
municipio.

b. Ley 1551 de 2012, “Por la cual se dictan normas para modernizar la

organización y el funcionamiento de los municipios.

• “ARTÍCULO 91. FUNCIONES. Los alcaldes ejercerán las funciones que les
asigna la Constitución, la ley, las ordenanzas, los acuerdos y las que le fueren
delegadas por el presidente de la República o gobernador respectivo.

Además de las funciones anteriores, los alcaldes tendrán las siguientes:

 A) En relación con el Concejo:
1. Presentar los proyectos de acuerdo que juzgue convenientes para la buena
marcha del municipio”.

1.2 Competencia de los Concejos:

a. Constitución Política:
• “ARTICULO 1 “Colombia es un Estado social de derecho, organizado en
forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades
territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto de
la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la
integran y en la prevalencia del interés general.”

• “ARTÍCULO 313: Corresponde a los concejos:

(…)
Autorizar al alcalde para celebrar contratos y ejercer pro tempore precisas
funciones de las que corresponden al concejo.
Dictar las normas orgánicas del presupuesto y expedir anualmente el presupuesto
de rentas y gastos. Función que debe ser ejercida dentro de los límites establecidos
por la misma Constitución y la Ley.

1.3 Normatividad aplicable asuntos presupuestales:

El artículo 352 Constitucional, establece que la “ley orgánica del presupuesto

regulará lo correspondiente a la programación, aprobación, modificación,
ejecución de los presupuestos de la Nación, de las entidades territoriales y de los
entes descentralizados de cualquier nivel administrativo”. Así mismo, el artículo
353 Superior, señala que los principios y disposiciones establecidos en su título XII,
se aplicarán en lo que fuere pertinente, a las Entidades Territoriales, para la
elaboración, aprobación y ejecución de su presupuesto.

Como se observa, las Entidades Territoriales se encuentran sujetas, para el manejo

de su presupuesto, a los principios contenidos en el ordenamiento Constitucional, en
la Ley Orgánica de Presupuesto y en las normas presupuestales que para el nivel
territorial se expidan, en el caso del Municipio de Contratación, el Acuerdo 022 de
2018.

El principio de legalidad presupuestal implica que las apropiaciones efectuadas por

el órgano de elección popular son autorizaciones limitativas de la posibilidad de
gasto, de suerte que los ejecutores del mismo no pueden hacer erogaciones distintas
a las previstas en el Acuerdo.

El Decreto Ley 111 del 15 de enero de 1996, en cuyos artículos 79, 80 y 81,
disponen lo siguiente:

• Artículo 79. “Cuando durante la ejecución del Presupuesto General de la Nación

se hiciere indispensable aumentar el monto de las apropiaciones, para
complementar las insuficientes ampliar los servicios existentes o establecer nuevos
servicios autorizadas por la ley, se pueden abrir créditos adicionales por el
Congreso o por el Gobierno, con arreglo a las disposiciones de los artículos
siguientes (Ley 38/89, artículo 65).”

• Artículo 80. “El Gobierno Nacional presentará al Congreso Nacional, proyectos

de ley sobre traslados y créditos adicionales al presupuesto, cuando sea
indispensable aumentar la cuantía de las apropiaciones autorizadas inicialmente o
no comprendidas en el presupuesto por concepto de gastos de funcionamiento,
servicio de la deuda pública e inversión” (Ley 38/89 artículo 66; Ley 179/94
artículo 55 inciso 13 y 17).

• Artículo 81. “Ni el Congreso ni el Gobierno podrán abrir créditos adicionales al

presupuesto sin que en la ley o decreto respectivo se establezca de manera clara y
precisa el recurso que ha de servir de base para su apertura y con el cual se
incrementa el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital, a menos que se trate
de créditos abiertos mediante contra créditos a la ley de apropiaciones (Ley 38/89,
artículo 67).”

Sobre el particular, resulta igualmente importante atender lo señalado por la

doctrina; el DNP sobre la modificación del presupuesto señala, que se retoma el
concepto del presupuesto como una herramienta de gestión fiscal y financiera de los
niveles nacionales, departamental y municipal, que por una parte comporta el
estimativo de ingresos y, por otra, las apropiaciones o autorizaciones de gasto para
la vigencia.

El alcance de las modificaciones ha sido definido por la Jurisprudencia de la

Honorable Corte Constitucional mediante sentencia C-685 de 1996, cuando expresa:

“9- El principio de legalidad del gasto constituye uno de los fundamentos más
importantes de las democracias constitucionales. Según tal principio, corresponde
al Congreso, como órgano de representación plural, decretar y autorizar los gastos
del Estado, pues ello se considera un mecanismo necesario de control al Ejecutivo
y una expresión inevitable del principio democrático y de la forma republicana de
gobierno (CP art. 1º). En el constitucionalismo colombiano, la legalidad del gasto
opera en dos momentos diferenciados, pues en general las erogaciones no sólo
deben ser previamente decretadas por la ley (CP art. 346) sino que, además, deben
ser apropiadas por la ley de presupuesto (CP art. 345) para poder ser
efectivamente realizadas.

“11- En ese orden de ideas, si debido a naturales cambios económicos o de

prioridades, el Gobierno necesita modificar la destinación de determinadas
apropiaciones fiscales, crear nuevas o aumentar el monto de las existentes, debe
recurrir a los llamados créditos adicionales y traslados presupuestales. En virtud
de los primeros, se busca aumentar la cuantía de una determinada apropiación
(créditos supleméntales) o crear una partida de gasto que no estaba prevista en el
proyecto original (créditos extraordinarios). En virtud de los traslados, se
disminuye el montante de una apropiación (contracrédito) con el fin de aumentar la
 cantidad de otra partida (crédito), por lo cual esta Corporación ya había indicado
que en estas operaciones “simplemente se varía la destinación del gasto entre
diferentes secciones (entidades públicas) o entre numerales de una misma sección
(rubros presupuestales de una misma entidad), lo cual se consigue con la apertura
de créditos mediante una operación de contracrédito en la ley de apropiaciones.

“Ahora bien, la Constitución de 1991 quiso fortalecer las prerrogativas del

Congreso durante todo el proceso presupuestal, con el fin de reforzar el principio
de legalidad del gasto, tal y como esta Corte lo ha destacado en múltiples
oportunidades. Así, en particular, en materia de gastos, la Carta eliminó la figura
de los créditos o traslados adicionales administrativos que preveía la anterior
Constitución, por lo cual se puede concluir que, tal y como esta Corte ya lo ha
establecido, sólo el Congreso -como legislador ordinario- o el Ejecutivo -cuando
actúa como legislador extraordinario durante los estados de excepción- tienen la
posibilidad de modificar el presupuesto. Ha dicho con claridad al respecto esta
Corporación: “Bien sabido es que la modificación del Presupuesto que supone el
aumento de las apropiaciones, es decir, la apertura de créditos adicionales, sólo
puede hacerla el Congreso, a partir de la vigencia de la actual Constitución. Ya no
tiene el Ejecutivo la posibilidad de reformar el Presupuesto, en épocas de
normalidad. La Corte aceptó la modificación por decreto legislativo, dictado
durante los estados de excepción. Pero, se repite, en tiempo de normalidad la
reforma del Presupuesto sólo corresponde al Congreso. Han desaparecido, pues,
los créditos adicionales por decreto, en tiempo de normalidad.
(…)
“En conclusión: si el Gobierno pretende aumentar las apropiaciones
presupuestales con el fin previsto en el artículo 71, deberá acudir al Congreso,
para que se modifique el Presupuesto, mediante la apertura de los créditos
adicionales que sean necesarios”.

“Por ello, si el Gobierno se encuentra obligado a efectuar créditos adicionales o

traslados presupuestales debe presentar y tramitar el correspondiente proyecto de
ley, tal y como lo estatuyen los artículos 79 y ss del Decreto Ley 111 de 1996 o
Estatuto Orgánico del Presupuesto.”

2. ORIGEN DE LOS RECURSOS:

INCORPORACIÓN AL PRESUPUESTO DE INGRESOS Y GASTOS DEL

MUNICIPIO DE CONTRATACION PROVENIENTES DEL DESAHORRO
FONPET.

Mediante resolución 3596 del 29 de diciembre de 2022 se ha recibido los recursos

excedentes del Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales -FONPET- de la
vigencia 2022, por la suma de TRESCIENTOS SESENTA Y NUEVE MILLONES
QUNIENTOS SIETE MIL DOS PESOS M/CTE ($369.507.002.oo).

De conformidad con el último inciso Artículo 2.7.9.1.1.2 del Decreto Único 1068 de 2015,
Reglamentario del Sector Hacienda y Crédito Público, las entidades territoriales deberán
realizar por su cuenta las operaciones presupuestales necesarias para efectos de la
transferencia de estos recursos. Por lo anteriormente expuesto, y en virtud de lo
preceptuado por la mencionada Ley, se considera necesario efectuar la incorporación al
Presupuesto de Ingresos y Gastos del Municipio de Contratación, en la suma antes
mencionada.

3. DESTINACION DE LOS RECURSOS:

En virtud de lo anteriormente expuesto, con el fin de ejecutar los recursos del FONPET,
aprobados por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la administración Municipal, a
través de la señora alcaldesa, el secretario de Planeación e Infraestructura y la Tesorera
Municipal, firmaron el día 14 de marzo de 2023, EL ACTA No. 003 DE REVISION Y
APROBACION MODIFICACIONES PRESUPUESTALES MES MARZO VIGENCIA
2022: ADICION RECURSOS PRO ADULTO MAYOR -RES 1547. ADICION AJUSTE
SGP. ADICION CONVENIO VIAS GOBERNACION DE SANTANDER. ADICION
RECURSOS BALANCE AL CIERRE DE 2022. ADICION DESAHORRO FONPET RES.
3596 donde la señora alcaldesa municipal licenciada Martha Cecilia Suarez Abril, afirma
“Para dar continuidad con el proceso presupuestal, se requiere en la fecha la realización de
la revisión de documentos pertinentes y soporte de incorporación de los recursos de balance
al cierre de 2022 en el presupuesto de 2023, así como la adición de otros recursos como
sgp, convenios vías gobernación de Santander y desahorro fonpet. La entidad cuenta ya
con los proyectos de actos administrativos, el objetivo de la reunión es la socialización y
aprobación de los mismos con el fin de dar trámite a la respetiva incorporación. Es
necesario tener claro por parte del comité que el ejercicio de presupuestación para el 2023,
se hace con el objetivo de cumplir la normatividad y de garantizar los servicios básicos a
cargo de la entidad territorial”.

El CONSEJO MUNICIPAL DE POLITICA FISCAL COMFIS, durante el desarrollo de la

menciona reunión en ningún momento manifiesta con claridad cuáles son las necesidades ni
los sectores donde van a hacer invertidos esos recursos, solo se limitan a mencionar: “los
encuentra ajustados a la ley y por ende decide APROBARLOS Y OTORGAR CONCEPTO
FAVORABLE.

Por lo anterior para el suscrito, no se puede establecer con claridad la destinación de los
recursos provenientes del desahorro del FONPET, por lo cual solicité a la presidencia de la
corporación prórroga para presentación de la ponencia. Con el fin de esclarecer el fin de las
asignaciones presentadas, el día 23 de marzo mediante escrito procedí a solicitarle a la
Secretaría de Planeación e Infraestructura se certifique que proyectos se encuentran
registrados y viabilizados y que vayan a ser financiados con los recursos del desahorro o
que se certifique por parte de esa secretaria a que metas concretas del Plan de Desarrollo
Municipal se va a impactar, lo cual al finalizar el día de hoy no ha sido allegada
comunicación alguna.

Considero como ponente que se hace necesario condicionar el proyecto de acuerdo a que la
administración envié a esta Corporación los proyectos de inversión de infraestructura que
desarrollará con los recursos que solicitan, junto con las certificaciones de Planeación
Municipal.
 4. REVISIÓN DEL MARCO FISCAL
El artículo Séptimo de la Ley 819 de 2003 ordena lo siguiente: "Artículo 7. Análisis del
impacto fiscal de las normas. En todo momento, el impacto fiscal de cualquier proyecto de
ley, ordenanza o acuerdo, que ordene gasto o que otorgue beneficios tributarios, deberá
hacerse explícito y deberá ser compatible con el Marco Fiscal de Mediano Plazo. "Para
estos propósitos, deberá incluirse expresamente en la exposición de motivos y en las
ponencias de trámite respectivas los costos fiscales de la iniciativa y la fuente de ingreso
adicional generada para el financiamiento de dicho costo". Frente a ello, es pertinente
manifestar que por tratarse de un tema de reincorporación y habiéndose sometido a la
aprobación ante el COMFIS, de lo que da cuenta el acta aportada; se hace necesario
solicitar a la Secretaría de Hacienda y/o Tesorería Municipal que certifique la necesidad o
no de generar el concepto de impacto fiscal de que trata la Ley 819 de 2003 con su debida
argumentación.
5. CONCLUSIONES

Como sabemos, los recursos del FONPET están destinados principalmente al pago de las
pensiones de los empleados públicos de las entidades territoriales de nuestro país. Sin
embargo, los recursos del FONPET también pueden ser destinados a la realización de
proyectos de inversión en nuestro municipio, como lo pueden ser:

1. Infraestructura: Los recursos del FONPET pueden ser utilizados para financiar
proyectos de infraestructura en los municipios, como la construcción de vías, puentes,
hospitales, escuelas, entre otros.
2. Desarrollo social: El FONPET puede invertir en programas de desarrollo social en
los municipios, como la implementación de programas de educación, salud, vivienda,
cultura y deporte, entre otros.
3. Emprendimiento y empleo: El FONPET puede apoyar el desarrollo de programas de
emprendimiento y empleo en los municipios, como la creación de pequeñas y medianas
empresas, programas de capacitación laboral, entre otros.
4. Medio ambiente: El FONPET puede financiar proyectos de conservación y
protección del medio ambiente en los municipios, como la creación de parques naturales, la
implementación de programas de reciclaje, entre otros.

Es importante destacar que cualquier inversión realizada con los recursos del FONPET
debe estar en línea con los objetivos del Plan de Desarrollo Municipal y las políticas
públicas establecidas por el Gobierno Nacional para el desarrollo de los municipios.

Ahora bien, revisando el Acuerdo Municipal No. 022 de 2018 por medio del cual se adoptó
el Estatuto de Presupuesto del Municipio de Contratación traigo a colación los siguientes
artículos:
Banco municipal de programas y proyectos ARTICULO 41: Cada uno de los programas,
subprogramas o en su defecto proyectos, deberán ser viabilizados, registrados y
sistematizados en la secretaria de Planeación Municipal o quien haga sus veces. La
creación y funcionamiento del Banco de Programas y Proyectos se ajustará a la
metodología, plazos y reglamentación expedida por el Alcalde Municipal.
Plan operativo anual de inversiones Articulo 64 En el Plan Operativo Anual de
Inversiones, se deben incorporar la totalidad de los programas, subprogramas y proyectos
que ejecutara el Municipio, especificando objetivos y fuentes de financiación.
Obligatoriedad en el registro en el banco de proyectos Articulo 107: No se podrá
ejecutar ningún programa o proyecto que haga parte de la Inversión del Presupuesto
General del Municipio de Contratación hasta tanto se encuentren evaluados por el órgano
competente y registrados en el Banco Municipal de Programas y Proyectos.
En ese mismo sentido la Corte Constitucional ha sido clara en su Sentencia No. C-514/95
PRESUPUESTO MUNICIPAL-Adiciones o modificaciones/CLAUSULA GENERAL DE
COMPETENCIA LEGISLATIVA
La adición o modificación presupuestal, por parte del alcalde o de los cuerpos colegiados,
de hacerse, debe tener el fundamento de legalidad previo, so pena de incurrir en
extralimitación de funciones. Por otro lado, desconoce el demandante el alcance de la
cláusula general de competencia legislativa, al sostener que si la Constitución no prohibe
una cosa, no puede hacerlo la ley. El legislador, por el contrario, está facultado para
desarrollar los preceptos constitucionales y, además, para legislar sobre todas aquellas
materias que, aunque no estén incluídas de manera específica en la Carta Política, no
atenten contra ella.
"De otra parte, algunos de los principios fundamentales contenidos en la Ley Orgánica del
Presupuesto apuntan igualmente a hacer del presupuesto una herramienta que se
autocontiene, que tiene límites, que puede ser usada repetidamente sin deformarse y que
puede aplicarse de igual manera en varios niveles administrativos y territoriales. Entre ellos
se pueden mencionar: a) el principio de la unidad presupuestal: los ingresos y los gastos del
Estado deben estar agrupados en un mismo documento; b) el principio de la universalidad:
todas las rentas y todos los gastos deben figurar en el presupuesto (consagrado sólo
parcialmente en el art. 11 de la L. 38/89); c) el principio de la unidad de caja: todos los
ingresos públicos ingresan, sin previa destinación, a un fondo común donde se asignan a
financiar el gasto del estado (Art. 359 C.P.); d) el principio de la planificación: el
presupuesto debe ser armónico con los planes de desarrollo (art. 9º L. 38/89, arts. 342, 352
C.P.). Todos estos principios están encaminados a darle coherencia interna al proceso de
presupuestación y congruencia con el otro gran proceso económico de distribución de
recursos y cargas que es el de planeación. Por eso se afirma aquí que la mera imposición de
estos principios logra producir un efecto unificador de todo el manejo presupuestal.
"El presupuesto, sea Nacional, Departamental o Municipal, se ha convertido en instrumento
poderoso de manejo macroeconómico, desempeñando funciones esenciales como las de
disminuir el paro y financiar servicios sociales y públicos, que de otra forma serían
inaccesibles al público. Su importancia va más allá de las actividades de fomento. Como
dice Fernando Rojas (Economía Colombiana, revista de la Contraloría General de la
República Nº 190-191): 'El gasto público es en realidad un espejo de la sociedad toda, que
refleja la estructura y la lógica de la administración pública, el desarrollo territorial, la
orientación del Estado, las ideas políticas predominantes, la relación del Estado y la
ciudadanía y la particular vinculación del Estado al proceso de acumulación y desarrollo'
(Rojas, op cit p.40).
6. DECISION

En ese orden de ideas y atendiendo las anteriores consideraciones, presento PONENCIA

NEGATIVA PARA PRIMER DEBATE del proyecto de Acuerdo No. 008 de 2023 “POR
MEDIO DEL CUAL SE ADICIONA EL PRESUPUESTO GENERAL DE INGRESOS Y
GASTOS DE LA VIGENCIA FISCAL COMPRENDIDA ENTRE EL 01 DE ENERO Y
EL 31 DE DICIEMBRE DE 2023. DESAHORRO FONPET RESOLUCION 3596”.

Agradezco su atención y compromiso con nuestra comunidad.

De los honorables concejales,

FIDEL PEREZ CASTELLANOS

Concejal de Contratación