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Pauta oficial, publicidad privada, prebendas y extorsiones

Por Javier Flax
Advertencia al lector: el presente trabajo será integrado con otros en un libro
que esperamos poder llegar a terminar y publicar. La razón de incluir este tema
con este título se basa en el “obiter dictum” que, fuera de lugar, incluyó el fallo
de la Corte Suprema cuando declaró la plena constitucionalidad de la Ley de
Servicios Audiovisual, luego descuartizada por los autoritarios, inconsistentes,
corruptos e inconstitucionales decretos de necesidad y urgencia 267/15 y
1340/16 de Mauricio Macri que modificaron esa ley y también la Ley Argentina
Digital.
En consecuencia, estas páginas se entienden en un contexto más amplio como
el que exponemos en el trabajo inédito “Transformaciones normativas a partir de
la Ley de SCA” o “Ética discursiva, democracia deliberativa y concentración
mediática, publicado en la Revista Ética y Discurso Nº2/2018 y en varias
publicaciones anteriores.
En sus “obiter dictum” o comentarios fuera de lugar, el fallo de la Corte expresa:
“Todo lo que se ha dicho acerca de la ley y su propósito de lograr pluralidad y
diversidad en los medios masivos de comunicación, perdería sentido sin la
existencia de políticas públicas transparentes en materia de publicidad oficial”
(Fallo, f.74). Por tal razón, es necesario hacer una referencia al problema de la
pauta publicitaria oficial, a la sobredimensión que se le brinda desde algunos
sectores, como es el caso de algunos periodistas de FOPEA, muy bien pagados
a partir de la pauta publicitaria privada que constituye el 95% del total de la pauta
publicitaria. Por otro lado, debe tomarse nota de que la pauta publicitaria es
insignificante si se la compara con algunas prebendas que algunos gobiernos
brindaron desde el Estado, como normas a la medida de los intereses de los
grandes medios, exenciones impositivas, etc.
Quede claro que esto no justifica una distribución opaca y arbitraria de la pauta
publicitaria oficial, por lo cual al final de estas líneas nos referiremos a la
experiencia comparada internacional y a algunos criterios en cuanto a la
distribución, a partir de un informe aún vigente de la Asociación por los Derechos
civiles.
Pero lo que se requiere es terminar no solo con el chiquitaje de la corruptela,
sino con la corrupción a gran escala, de la cual muchos periodistas son
cómplices por acción o por omisión, como veremos en estas páginas, en las que
María O´Donnell oculta más que lo que dice y lo que opina es inconsistente con
los testimonios y la información que ella misma brinda. Como quien escribe estas
páginas no es un “periodista independiente” sino un investigador independiente,
comprometido con la democracia constitucional y todos los derechos
fundamentales, no solamente el derecho de propiedad- puede expresar lo que
María O´Donnell no dijo.
 2

Avances de la calidad institucional en el gobierno de Néstor Kirchner

En su libro Propaganda K, María O’Donnell brinda un marco conceptual e
información relevante que ella misma no sabe o no quiere aprovechar al
momento del análisis. El libro tiene algunos aportes conceptuales abstractos
interesantes que se desdibujan cuando aplica su aparato conceptual de manera
sumamente sesgada, no teniendo en cuenta información relevante que ella
misma menciona.
Esto resulta claro cuando analiza el comportamiento del gobierno de
Néstor Kirchner en cuanto a la transparencia en la distribución de la pauta
publicitaria oficial. Se refiere al aumento del gasto en ese rubro y no menciona
que el mismo gobierno dejó de usar fondos reservados de la SIDE para lubricar
periodistas, como se hacía en gobiernos anteriores, por lo cual se está realizando
una comparación incorrecta. Asimismo reconoce que fue la primera vez que un
gobierno entregó informes sobre la distribución de la pauta publicitaria:
“A lo largo de cuatro años, el único gesto de transparencia de la Jefatura
de Gabinete consistió en entregar en forma regular datos sobre el reparto, en
respuesta a los pedidos que formularon Poder Ciudadano y la ADC (Asociación
por los Derechos Civiles) invocando el derecho al acceso a la información pública
que Kirchner había regulado por decreto.” 1
Como vemos, aparecen otros “gestos de transparencia” en el mismo
párrafo que menciona. Efectivamente, el Decreto 1172 de 2003 de Acceso a la
Información Pública del Gobierno Nacional fue un avance en transparencia y
calidad institucional, desconocido hasta entonces. Ni qué decir que en el propio
libro de O’Donnell se menciona el uso de fondos reservados de la SIDE para
pagar a periodistas en gobiernos anteriores. 2
Quizás, si O’Donnell no hubiera sucumbido a la tentación de sacar un libro
de coyuntura, con tapa amarilla y marketinero, referido al gobierno de Kirchner
estaríamos frente a un libro con aportes para mejorar una práctica arraigada que
efectivamente se requiere mejorar, pero que evidentemente empezó a mejorar
en el mismo gobierno de Kirchner.
Incluso, el propio Presidente Kirchner, mediante el decreto 222/03,
establece una nueva modalidad de selección de jueces de la Corte Suprema en
la que el Presidente pone a consideración de la sociedad, a través de un
mecanismo de audiencias públicas, el nombre del postulante que debe cumplir
una serie de condiciones de idoneidad y compromiso con la democracia. Este
mecanismo posibilitó integrar un tribunal supremo independiente que años más
tarde fallaría contra un gobierno provincial oficialista (Diario Río Negro c/Sobitch)
y contra el propio gobierno nacional (Perfil c/gobierno nacional) cuando dichos
gobiernos retiraron la pauta oficial de medios opositores. Es decir, el gobierno de

1 María, Propaganda K, Buenos Aires, 2007, p.53.

2
Cf. p.55 y p.75.
 3

Kirchner generó las condiciones institucionales para ponerles límites al propio

gobierno en los casos mencionados y muchos otros casos más.
Finalmente, cabe mencionar que la propia María O’Donnell reconoce que
en términos de pauta publicitaria oficial “El reparto de Kirchner, efectivamente,
amplió de manera significativa el universo de receptores de publicidad oficial...”,
lo cual se tradujo en un aumento de la pluralidad de voces. 3 Por supuesto, todo
ello no significa que el avance en términos de calidad institucional haya sido
suficiente con respecto a la pauta publicitaria oficial. Pero, sí lo fue en un contexto
de concentración mediática en el cual con anterioridad la pauta publicitaria oficial
no hacía más que reforzar la concentración. Sobre la importancia relativa de la
pauta publicitaria oficial, debe atenderse la sólida argumentación que presenta
el Presidente del Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS), Horacio
Verbitsky, que ella misma cita, pero no pondera ni en el análisis ni en sus
frecuentes valoraciones:
“Según Verbitsky -dice O´Donnell- las relaciones entre el Estado y los
dueños de los medios de comunicación exigen una mirada más amplia que
aquella que se fija sólo en el reparto discrecional de la pauta oficial por parte del
gobierno de Kirchner, problema que considera “minúsculo” en comparación con
el resto de los intereses en juego. En el capítulo sobre libertad de expresión del
informe anual del CELS presentado en 2007, este mismo punto de vista apareció
desarrollado por el profesor Loreti y la periodista Laura Zommer. Dice el texto
[O´Donnell cita el Informa Anual del CELS]:
“La publicidad oficial es sólo una parte del entramado. Existen muchas
más situaciones que permiten afirmar la connivencia de ayudas directas e
indirectas hacia los medios de comunicación, las que, por supuesto, en ningún
caso deberían ser aplicadas para premiar o castigar en virtud de las líneas
editoriales”
[Continúa ahora María O´Donnell citando al Informe Anual del CELS]:
“Luego enumera una serie deregulaciones que benefician a los grupos más
concentrados del país. Entre otros puntos menciona: la exención de Impuesto a
los Ingresos Brutos para ciertos medios; la sociedad de Clarín y La Nación con
el estado desde el año 1978 en Papel Prensa, una empresa clave que abastece
del insumo básico del papel a la mayoría de los diarios del país; la suspensión
de la venta de pagos para servicios públicos complementarios a lo largo de seis
años que generó una falta de competencia en el mercado del cable;
suspensiones de soterramientos de los servicios de televisión por cable en
muchas ciudades del país; y desgravamientos y condonaciones de multas y
gravámenes aplicadas por el COMFER a los canales de aire para ser aplicadas
a publicidad institucional.”… El informe del CELS incorporó también –expresa
O’Donnell- un artículo de Martín Becerra y Guillermo Mastrini titulado “La
concentración mediática en Argentina: de eso no se habla”, cuya lectura debería
corregir cualquier miopía en la mirada de la problemática tratada.”4

3
Cf. pp.53-54.
4
Op. cit. p.97
 4

[CORROBORAR LAS CITAS CONTRA EL LIBRO, CUANDO RECUPERE EL

LIBRO, CUANDO TERMINE LA CUARENTENA]:
El periodista/empresario o la corrupción a gran escala
Entre el chantaje a los políticos y la extorsión al sistema democrático

En línea con nuestra indagación resulta interesante que María O’Donnell se

refiera a la figura del periodista-empresario como un ejemplo de deterioro y
corrupción de la profesión periodística. Básicamente, el periodista/empresario es
un personaje que lucra mediante el chantaje. Su modus operandi consiste en
omitir referirse a determinadas cosas para obtener a cambio publicidad por
callarse. A veces comienza a atacar a algún personaje político o a algún
emprendimiento empresarial para mostrar su juego y conseguir que los blancos
de sus críticas pongan dinero en términos de pauta publicitaria para acallarlos.5
Ahora bien, para referirse a la cuestión, María O´Donnell recurre ni más ni
menos que a un gerente del Grupo Clarín. Al respecto expresa sobre el
periodista/empresario:

“La combinación de ambos roles acarrea serios problemas éticos, explicó Carlos
De Elía, gerente de noticias de Canal 13 y de la señal Todo Noticias, al describir
la función del “periodista/empresario” en un congreso sobre ética que organizó
Fopea (Foro del Periodismo Argentino) a fines de 2006. Esta figura –reseñó De
Elía- surgió en la Argentina de los años 90, como consecuencia de la “relación
perversa” que se estableció entre el avance tecnológico, “la degradación moral
de algunos periodistas” y la ausencia de una regulación del Estado para el
reparto de la publicidad oficial. Afirmó:
“Con el boom del cable aparecieron los periodistas empresarios, que en
principio conseguían en el cable un lugar donde expresar sus ideas libremente,
sin ningún tipo de presión. Todo muy ideal. Ahora, ¿qué pasó? Aparecieron
también aquellos que descubrieron que, a partir de un pequeño programa, en
televisión, la radio y el cable, podían tener grandes ingresos. Simplemente, sin
decir lo que había que decir.”

Y ahora sigue O’Donnell: “En la pantalla de TN, aclaró, no se venden espacios a

productoras: para programas periodísticos con contenido político sólo se han
entablado acuerdos de coproducción con Morales Solá y Castro.” 6

5
Como vimos en otro lugar, esta práctica luego derivó en algo peor en el contexto del lawfare
llevado a cabo por la asociación de jueces, servicios de inteligencia y probablemente embajadas,
basado en fake news, que se llevaron a cabo con el concurso necesario de periodistas que
hacían lo que se denominó “periodismo de guerra”, entre los cuales se destacan periodistas del
grupo Clarín. Al respecto nos referimos en “Nuevos desafíos para una democracia deliberativa:
fake news y lawfare”, Coloquio Red Internacional de Ética discursiva 2019.

6 O´Donnell, op. cit. pp.71-72

 5

Esos periodistas/empresarios oportunistas, con sus programas en el cable

conseguían publicidad oficial o privada, o auspicios, cascoteando a políticos y
empresarios hasta lograr que les brindaran enormes recursos en términos
publicitarios, a partir de lo cual comenzaban a tratarlos bien y a filtrar lo que
decían en sus programas (en Propaganda K M. O’Donnell se refiere a varios
casos, por ejemplo, Bernardo Neustadt y Franco Macri y Daniel Hadad y el
entonces Jefe de Gobierno de la CABA, Aníbal Ibarra)
Considerar estos planteos es sumamente interesante para abonar a lo que
sostenemos en cuanto a la corrupción. Se utiliza la pequeña corrupción o la
corrupción puntual para ocultar la corrupción a gran escala.7 Lo que debe quedar
claro en todo esto es que es realidad es la publicitaria privada -que tiene una
relación de al menos 20 a 1 con la pauta publicitaria oficial- la que prima sobre
las voluntades, percepciones, interpretaciones y voces de los
periodistas/empresarios. Sin duda, es uno de los modos en los que el poder
económico coloniza los medios de comunicación. No hay que más que ver la
lista de auspicios que tienen algunos programas de “empresas a las que les
interesa el país” como expresaba el lema de los programas de Bernardo
Neustadt, el pionero de los periodistas/empresarios.

Cuadro ilustrativo

7Al respecto nos referimos en el Capítulo 5 de Ética, política y mercado. En torno a las ficciones
neoliberales, Los Polvorines, UNGS, 2013.
 6

Tomado de Chequeado https://chequeado.com/ultimas-

noticias/scoccimarro-la-pauta-oficial-representa-solo-el-5-del-total-en-relacion-
a-la-privada/
“En el año 2003, la pauta privada (sic) en los medios (…) de comunicación
era [de] $ 2.626 millones. En el 2011, $ 18.082 millones (…). La pauta del Estado
es menos del 5% de eso”, afirmó el sábado el secretario de Comunicación
Pública, Alfredo Scoccimarro, durante su exposición en el cierre del Segundo
Encuentro de Comunicación Audiovisual que se desarrolló en Mar del Plata. Al
mismo tiempo, la agencia Télam puso más claridad a la afirmación del
funcionario y tituló su nota: “La pauta oficial representa sólo el 5% del total en
relación a la privada”. El funcionario quiso destacar así que el Estado no
condiciona conductas editoriales a través de la publicidad oficial.

“La inversión publicitaria estatal alcanzó el 4,26% del total en 2011, pero
Scoccimarro omitió el cálculo del gasto en Fútbol para Todos, que sumado con
la anterior representa el 8% de la inversión total. Además, no mencionó el
crecimiento de la pauta oficial en el mismo periodo, que fue mayor al de la total.”
Lo que no dice Chequeado es que ese es el costo de mantener Fútbol
para todos, no el costo de la publicidad en Fútbol para todos.
En el peor de los casos, haciendo esa cuenta forzada, la pauta publicitaria
oficial sería del 8% de la torta publicitaria. Con lo cual resulta evidente que tiene
menos capacidad de incidir en la líneas editoriales de los medios que el sector
privado, particularmente en un contexto de concentración mediática.
Chequeado suele realizar análisis incompletos. Por ejemplo, cuando
compara el gasto en pauta publicitaria oficial en los gobiernos de Cristina
Fernández y Macri, dice que en éste bajó la inversión del Estado en publicidad
oficial. Lo que no dice es que el gobierno de Macri volvió a utilizar los fondos
reservados para adornar periodistas.

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La corrupción en la generación de la concentración mediática en

democracia
Ahora bien, lo que nos preocupa es que una periodista como María
O’Donnell no se refiera a la enorme corrupción que significó la concentración
mediática propiciada por Magnetto, CEO del Grupo Clarín, quien cooptó a Carlos
Menem utilizando los mismos recursos de un periodista/empresario. La
diferencia es que la escala es tan enorme que se generó un dispositivo
económico, político y mediático a través de una transformación legislativa en un
 7

contexto de emergencia, como fueron las leyes de Reforma del Estado y de

Emergencia Económica y los DNU consecuentes.
Se trata de un caso hiperbólico de esa corrupción por cuanto ya no se
trata de chantajear a tal o cual personaje, sino que se dispone de capacidad para
chantajear al sistema político en su conjunto y se hace uso efectivo de esa
capacidad. El propio Carlos Menem, quien como todo Presidente de la Nación –
un cargo menor para Magnetto- finalmente sufrió las embestidas del multimedio
cuando ya no era útil para sus fines.
Años más tarde en una entrevista admitiría su “error”:

“Yo creo que fue un error, el monopolio, porque esa es la verdad, de algunos
medios de comunicación en manos de algunos pocos. Hubo, evidentemente, un
error que después y admití y ahora estoy admitiéndolo. Se podría haber
distribuido de forma más positiva todo lo que significaba el mundo de las
privatizaciones y especialmente los medios de comunicación, ya sea la
televisión, la radio, los diarios o las revistas. Todo lo que signifique o significa el
ámbito de las comunicaciones.”8
En la siguiente sección exhibimos cómo fue la nueva maniobra del empresario
periodístico Héctor Magnetto, a la que seguirían otras peores durante el gobierno
de su cómplice, Mauricio Macri.
En varios artículos nos referimos a la concentración mediática a partir de
la Ley de Reforma del Estado que en 1989 modificó para peor el art. 45 de la Ley
de Radiodifusión de la Dictadura (Ley 22.285) para habilitar a que los medios
gráficos adquirieran medios audiovisuales, contra lo que existe en los países con
estados de derecho más consolidados.
La concentración mediática comenzó con la prensa gráfica mediante el
otorgamiento de Papel Prensa a Clarín, La Nación y La Razón, de modo de
generar una posición de dominio en el mercado a través del precio del papel para
diarios y condiciones antipluralistas para quienes quisieran adquirir el papel a un
precio menor que el de importación pero mayor al que accedían los diarios
mencionados. Una excepción honorable al despojo de Papel Prensa fue el caso
de La Prensa, cuyo director, Gainza Paz no quiso participar de semejante
tropelía. Una de las condiciones para los diarios compradores de papel a Papel
Prensa –recordemos- era que publicaran en tapa al menos una noticia política y
una noticia económica de la agencia Diarios y Noticias (DyN) propiedad de Clarín
y La Nación, diarios que se quedaron también a la postre con las acciones de La
Razón. De ese modo, se iba constituyendo un discurso único en un sentido
neoliberal y una construcción de una agenda publicada al servicio de los
capitales concentrados, incompatibles con el libre mercado. Mientras tanto, las
organizaciones de la sociedad civil no podían acceder a licencias de medios

8
En Blanco, D. y Germano, D. 20 años de medios & democracia, Buenos Aires, Konrad
Adenauer Stiftung, 2005, p.164 y ss.
 8

audiovisuales para incidir en la construcción de una agenda pública al servicio

del intereses universalizables.
Esta situación de profundizó en 1989 cuando el entonces Presidente
electo, Carlos Menem y el CEO de Clarín, Magnetto, acordaron en Anillaco la
reforma de la Ley de Radiodifusión en un sentido aún más antidemocrático.9 El
gobierno de Alfonsín había resistido hasta entonces las embestidas para permitir
la adquisición de medios audiovisuales por parte de medios gráficos. Pero la
derrota de Alfonsín y la ingobernabilidad derivada del largo período de transición
–que preveía la entonces vigente Ley Electoral- en un contexto de asfixia
presupuestaria posibilitó torcerle el brazo. La condición para asumir
anticipadamente el gobierno por parte de Menem era que los legisladores
radicales –quienes permanecerían aún en sus cargos hasta el 10 de diciembre
de 1989- votara el programa neoliberal plasmado en las Leyes de Reforma del
Estado, incluyendo la reforma arriba mencionada. 10 Las primeras privatizaciones

9 “La derrota del 14 de mayo fue dura y enseguida se planteaba el problema de la gobernabilidad ¿cómo
podía seguir gobernando por 210 días un equipo que acababa de obtener ese veredicto de rechazo de las
urnas y que tenía en contra no sólo el partido triunfante, sino también a los militares revoltosos, los
empresarios poderosos, Iglesia y Sociedad Rural, así como los sindicatos unidos detrás de la coalición
victoriosa? Muy pronto, la transmisión anticipada del poder al presidente electo llegó a ser la opción más
probable. Como cuenta un amigo de Alfonsín, el ambiente era realmente tétrico: a comienzos de mayo se
liberó el tipo de cambio, a instancias de los empresarios -quienes garantizaban su estabilidad- y al día
siguiente el dólar se disparó al triple. “Estamos destrozados”, comentó Alfonsín ante dos testigos cercanos,
Simón Lázara y Marcelo Stubrin. “Aguanten, escuchen y recuerden. Algún día les vamos a pasar la
factura”. Después de la derrota planteaba a los grandes empresarios: “Déjenme llegar a diciembre”, y
Héctor Magnetto, presidente del poderoso grupo de prensa Clarín le contestó: “Ustedes ya son un
obstáculo.” (“Raúl Alfonsín. La democracia a pesar de todo” de Andrew McAdam, Víctor Sukup, Claudio
Oscar Katiz página 231. El testimonio pertenece a Simón Lázara 31-08-1999).
10 “La crisis se precipitó: 1988 era año preelectoral. Los principales candidatos a suceder a Alfonsín

apoyaban públicamente la privatización de los medios estatales, como parte de una reducción de gastos
de un Estado en bancarrota. Magnetto habló con Cafiero, quien accedió a que, si ganaba, tendría canal 11
o Canal 13. Clarín, a su vez, lo apoyó decididamente en las elecciones internas de su partido, pero, para
sorpresa colectiva, Cafiero perdió ante Carlos Menem, el pintoresco gobernador de la Rioja al que muy
pocos- incluido Magnetto- se habían tomado en serio hasta ese momento. En este punto Magnetto decidió
asegurarse y se dirigió a todos los candidatos que competirían en las presidenciales de 1989 para hacerles
saber los deseos de Clarín. Menem, persuadido por dos de sus principales asesores, su hermano Eduardo
y el mendocino Eduardo Bauzá, de que le convenía tener a la prensa de su lado, envió a Magnetto la
promesa que si ganaba las presidenciales derogaría el artículo 45 y privatizaría los canales y radios
estatales. Magnetto la tomó como un reaseguro adicional, aunque la suerte electoral de Menem era una
incógnita. El 14 de mayo de 1989, en medio de una hiperinflación pavorosa, saqueos populares a comercios
y supermercados y caos financiero, Menem ganó las elecciones anticipadas con el 47% de los votos contra
el candidato Eduardo Angeloz. Dos semanas después, rendido en todos los frentes, Alfonsín envió al
Congreso un proyecto para derogar el artículo 45. Pero el presidente electo quería el mérito para sí. El 12
de junio Menem invitó a Magnetto a su residencia de gobernador de la Rioja. Sin rodeos le confirmó: “Vamos
a privatizar rápidamente el 13 y el 11. No podemos seguir perdiendo millones y millones con algo que los
privados pueden hacer mucho mejor. Nos interesa que esto salga bien y que participen empresas
nacionales.” “Quedó resuelto. No hablaron mucho más porque se anunció la llegada de Rodolfo Terragno,
ministro de Alfonsín, que entraba con su secretaria, su jefa de prensa y una taquígrafa, a comunicar al
riojano que debería asumir el cargo antes de lo previsto. Alfonsín anunciaría su renuncia esa noche, el
gobierno no aguantaba más. Almorzaron todos juntos, luego, Menem ordenó que un auto llevara a
Magnetto y a un misterioso participante del almuerzo- que Terragno creyó entender era el dueño de un
astillero griego- a recorrer la ciudad, mientras él negociaba la sucesión con el enviado de Alfonsín. Esa
noche, con la moneda en caída libre, estado de sitio y un nivel récord de pobreza, el Presidente comunicó
al país su dramática renuncia. Era el peor momento de la joven democracia, y el comienzo de una era
dorada para Clarín.” (“Pecado Original. Clarín, los Kirchner, y la lucha por el Poder” de
Graciela Mochkofsky” Pagina 98 y 99).
 9

fueron las de los medios de comunicación audiovisual en manos del Estado,

entre ellos el canal 13, el cual fue entregado durante el propio año 1989 al grupo
Clarín (22/12/1989). De ese modo, los medios audiovisuales reforzarían la
propaganda neoliberal para facilitar la aceptación de las privatizaciones
posteriores. En el año 1990 Menem sancionaría el DNU 1005/99 Que dispuso
que “resultaba oportuno suprimir el concepto de intransferibilidad de las
licencias, atento a que la realidad del mercado no puede ser soslayada”. Con lo
cual, se permitiría la transferencia y acumulación de medios, prohibida por la Ley
de la Dictadura, de modo de facilitar aún más la concentración mediática.
La Ley de SCA restituyó la imposibilidad de transferir licencias, salvo en
un porcentaje minoritario y luego de haber transcurrido cinco años desde la
adjudicación. Pero, los inconstitucionales DNUs de Macri volvieron la situación
al statu quo anterior.
No nos cansamos de expresar la definición de corrupción que el PNUD
brinda en su Informe 2010, dado que esos decretos son otro ejemplo de la
corrupción a gran escala. El informe del PNUD 2010 expresa: “Las élites
económicas son un clásico ejemplo de los grupos sociales que usan su poder y
sus recursos para incidir en la implementación de medidas y políticas públicas
que beneficien sus intereses, como recortes o exenciones tributarias, licencias
de operación o acceso a información privilegiada, entre otras prerrogativas. A
diferencia de otros fenómenos de corrupción que se caracterizan por la
aplicación selectiva y distorsionada de una serie de normas y reglas
institucionales originalmente establecidas para promover de forma igualitaria los
intereses de la mayoría de la población, la captura del Estado implica el diseño
y la implementación de normas creadas explícitamente para responder a los
intereses de un sector particular, el cual resulta privilegiado por la aplicación de
dichas medidas.”
Resulta curioso que se hable de periodistas/empresarios como Neustadt
y Hadad que hicieron del chantaje su modus operandi y no existe en Propaganda
K una referencia a Magnetto.

Algunos criterios y procedimientos posibles para la distribución de la pauta

oficial
De todos modos, así como se requiere un equilibrio comunicacional en el
que ningún grupo mediático tenga más del 30% de la audiencia, junto con ese
equilibrio se requiere una distribución de la Pauta Publicitaria Oficial
transparente, basada en criterios previos objetivos. Junto con ello, se requiere
que los grandes conglomerados no se beneficien de otros modos, como otros

“El día en que Rodolfo Terragno viajó a la Rioja para comunicarle a Carlos Menem la renuncia de Alfonsín,
encontró al candidato peronista bien acompañado: era Héctor Magnetto.” (“Años de Rabia. El periodismo,
los medios y las batallas del Kirchnerismo” de Eduardo Blaustein, página 106). Fuente:
http://presmanhugo.blogspot.com.ar/2013/09/mas-debil-cuando-jorge-lanata-vegetaba.html
 10

tipos de prebendas como exenciones impositivas o reglas a la medida de sus

intereses. Como veremos esto también queda claro en el informe que al respecto
presenta la Asociación por los Derechos Civiles, del cual tomaremos algunos
fragmentos, aunque recomendamos su lectura completa, atendiendo a la
legislación comparada que presente el informe. Efectivamente, como veremos,
no reducen la cuestión de la manipulación a la pauta publicitaria oficial.

Fragmentos de los “Principios básicos para la regulación de la publicidad

oficial” Asociación por los Derechos Civiles, Argentina
(se halla en https://www.corteidh.or.cr/tablas/29559.pdf)
Principios… página 5
“La Convención Americana sobre Derechos Humanos prohíbe
específicamente la restricción de la libertad de expresión “por vías o medios
indirectos”2. Del mismo modo, la Declaración de Principios sobre Libertad de
Expresión establece que “la utilización del poder del Estado y los recursos de la
hacienda pública; la concesión de prebendas arancelarias; la asignación
arbitraria y discriminatoria de publicidad oficial y créditos oficiales; el
otorgamiento de frecuencias de radio y televisión, entre otros, con el objetivo de
presionar y castigar o premiar y privilegiar a los comunicadores sociales y a los
medios de comunicación en función de sus líneas informativas, atentan contra la
libertad de expresión y deben estar expresamente prohibidos por la ley”.
Finalmente, la Declaración de Chapultepec estatuye que “la concesión o
supresión de publicidad estatal, no deben aplicarse para premiar o castigar a
medios o periodistas”4.

Principios página 7
“Vale la pena aclarar lo siguiente: alertar sobre los mecanismos de interferencia
que utiliza el Estado a través de la publicidad oficial no implica desconocer otras
situaciones que atentan contra la libre expresión de ideas y la pluralidad
informativa.
“En primer lugar, no es posible subestimar las presiones impuestas por los
anunciantes privados, que pueden intentar frenar las críticas de los medios a
través de la colocación o retiro de pautas publicitarias. La debilidad económica,
y la ausencia de una clara separación entre áreas comerciales y editoriales en
muchos medios, los hace especialmente vulnerables y acentúa el poder que
tienen las empresas para influir sobre los contenidos informativos.
Paralelamente, muchas empresas periodísticas forman parte de grandes
conglomerados con intereses en diversas áreas de la economía, lo que puede
condicionar la autonomía de los medios al momento de cubrir determinados
temas. Finalmente, otro grave problema es la excesiva concentración de la
propiedad de los medios de comunicación, un fenómeno global que amenaza la
 11

diversidad de discursos y que sólo podría evitarse con una clara política estatal
de medios. Tal como lo advierte la Corte Interamericana de Derechos Humanos,
en una sociedad democrática se deben garantizar “las mayores posibilidades de
circulación de noticias, ideas y opiniones”.”

Objetivos de la publicidad oficial p. 11 y ss

“La publicidad oficial debe ser entendida como un canal de comunicación entre
el Estado y la población. Su propósito es: difundir las políticas, programas,
servicios e iniciativas gubernamentales; promover el ejercicio de los derechos y
el cumplimiento de los deberes de los ciudadanos; incidir en el comportamiento
social y estimular la participación de la sociedad civil en la vida pública y, en
general, informar sobre cualquier hecho que sea de relevancia pública. La
producción y asignación de publicidad oficial debe regirse por los principios de
transparencia, eficiencia y buen uso de los fondos públicos.
En una sociedad democrática los ciudadanos deben y tienen derecho a conocer
las actividades oficiales, las políticas de gobierno y los servicios que presta el
Estado. Esto se funda en el principio republicano de publicidad de los actos de
gobierno. En este sentido, la publicidad en los medios de comunicación también
es un mecanismo que sirve para dar visibilidad y transparencia a las acciones
del gobierno y a las instituciones.
Por este motivo, la publicidad oficial debe ser clara, objetiva, fácil de entender,
necesaria, útil y relevante para el público.”
[Faltó incluir “oportuna”]
“Lógicamente, la publicidad oficial también puede estar dirigida a audiencias en
el exterior, para promover los intereses de la población local y atraer inversiones
extranjeras. El gobierno debe usar los medios, soportes y formatos que mejor
garanticen el acceso y la difusión de la información, de acuerdo al propósito y
características de cada campaña.
Las campañas de publicidad del sector público deben identificarse claramente
como tales e incluir la mención expresa del organismo promotor o contratante.
La publicidad oficial no debe promover -explícita o implícitamente- los intereses
de ningún partido político ni del gobierno, ni estar al servicio de destacar sus
logros de gestión. [Como hacía un olvidable intendente de San Miguel. Cuando
ponía una nueva luminaria con un cartel que decía “Rico ilumina”]
En este punto conviene hacer una aclaración. Cuando las empresas del Estado
compiten en el mercado con productos y servicios que deben promocionar -
créditos bancarios, por ejemplo- la lógica publicitaria es diferente: los avisos
pueden legítimamente aspirar a posicionar la imagen de la empresa en el
público.
La mayoría de las regulaciones comparadas tiene, de algún modo, prevenciones
para que la publicidad estatal no sea utilizada como propaganda encubierta. Por
 12

ejemplo, la Política de Comunicaciones del Gobierno de Canadá

(Communications Policy of the Government of Canada) prohíbe contratar
publicidad oficial en apoyo de un partido político. En la provincia de Ontario,
Canadá, la ley establece que los avisos del gobierno no deben tener como
propósito crear una imagen positiva del partido gobernante o generar una
impresión negativa de una persona o entidad crítica del gobierno (Government
Advertising Act, 2004). En España, la ley 29/2005 de Publicidad y Comunicación
Institucional específicamente prohíbe contratar campañas “que tengan como
finalidad destacar los logros de gestión o los objetivos alcanzados” por el
gobierno. En la exposición de motivos de la ley se manifiesta que “la utilidad
pública como objetivo de estas campañas implica la erradicación de aquellas que
tengan como finalidad ensalzar la labor del gobierno. Se garantiza así que las
campañas sirvan a sus destinatarios legítimos, que son los ciudadanos, y no a
quien las promueve”.”
“En períodos de campañas electorales los avisos gubernamentales pueden, en
particular, confundirse o ser usados con fines de propaganda partidaria. Para
evitarlo, es conveniente que se dispongan mecanismos que impidan el uso
propagandístico de la publicidad oficial.
Una opción -establecida en leyes de varios países- es fijar normas que regulen
la suspensión de la publicidad por un tiempo razonable durante las campañas
políticas y los comicios, salvo en casos en los que exista un deber legal de
informar o se trate de informaciones que no puedan postergarse por un estricto
criterio de oportunidad o situaciones de emergencia.”

La confusión de la publicidad oficial con los subsidios, p.13

“La publicidad oficial tampoco debe ser usada como un mecanismo destinado al
sostenimiento económico de los medios de comunicación, ya que tiene
diferentes objetivos. Su función primordial es informar sobre los actos de
gobierno y comunicar cuestiones de interés público.
Los subsidios, en cambio, están destinados a promover medios de comunicación
cuya existencia se considera valiosa para la comunidad y a favorecer la
pluralidad de voces, y deben ser asignados por organismos independientes y no
políticos, de acuerdo con criterios y procedimientos preestablecidos y
transparentes.

Evitar la discrecionalidad, p. 15 y ss.

“Debe establecerse un mecanismo para la contratación y distribución de la
publicidad oficial que tenga por objeto reducir la discrecionalidad, evitar la
sospecha de favoritismos políticos e impedir actos de corrupción.
La asignación de publicidad oficial en los diferentes medios de comunicación
debe
 13

responder a criterios claros y transparentes. Ningún criterio puede estar ligado a

la opinión o
línea editorial de los medios de comunicación; en otras palabras: la distribución
de la pauta
no puede utilizarse como herramienta de presión, a fin de recompensar o castigar
a los medios
en función del contenido de sus expresiones.
Debe buscarse la efectividad del mensaje -esto es, que el mensaje llegue a las
audiencias a las que se desea impactar- y la racionalidad en el uso de los fondos
públicos.
La ley debe exigir que los gobiernos realicen una adecuada planificación
presupuestaria para las campañas publicitarias que prevén para el año. La
decisión de otorgar fondos públicos para publicidad oficial debe tomarse de modo
transparente, justificado y que permita el control público. En Argentina, esto no
ha venido ocurriendo y se han producido aumentos desmedidos de los
presupuestos referidos a publicidad oficial sin ninguna explicación satisfactoria.
La pauta, como principio general, debe estar justificada -formal y expresamente-
en la existencia de campañas publicitarias que respondan a necesidades
concretas y reales de comunicación.
El derecho comparado no ofrece soluciones unívocas con respecto a los criterios
de asignación.
En países como el nuestro, donde la publicidad oficial ha sido muchas veces
utilizada como mecanismo de presión, resulta imprescindible que exista una
definición ex ante y pública de los criterios de asignación.
Estos criterios deberían incluir y evaluar distintos factores, tales como: el perfil
del medio y el público al que va destinada la campaña (perfil socioeconómico,
etario y de género, cobertura geográfica, etc.); los precios (que no pueden ser
superiores a los que pagan los anunciantes privados); la circulación para los
medios gráficos o audiencia en el caso de televisión, radio e Internet (usando
datos de circulación confiables e independientes); y, finalmente, otras
consideraciones relevantes, que deben ser claramente expuestas.”
“Consideramos que el target debe ser el primer criterio a tener en cuenta, un filtro
que defina el universo de medios elegibles, ya que la campaña publicitaria debe
llegar adecuadamente al público al que busca impactar. Esto significa que la
selección no debe estar basada primariamente en la medición de circulación o
audiencia: hay avisos que por su naturaleza deben llegar a la mayor cantidad de
gente posible, y otros que están destinados a sectores específicos de la
población.
“Para garantizar mayor pluralismo informativo, pueden establecerse
mecanismos que otorguen la posibilidad de participar en la distribución de pauta
 14

a aquellos medios más pequeños que resultarían afectados en la evaluación por

precio y circulación. Esto es, dividir la pauta de cada campaña entre múltiples
medios de comunicación.” P.17
Por último, el gobierno puede otorgar un tratamiento preferencial a cierta
categoría de medios a los que busque promover por razones de interés público,
siempre que dicha preferencia sea objetiva y neutral en relación con los puntos
de vista y la línea editorial del medio. Una opción es que, durante el proceso de
decisión de la asignación de la publicidad, entre distintos medios que cumplan
con las necesidades de la campaña se priorice a una categoría de medios. Otra
opción es reservar una cuota del monto total de la publicidad oficial para una
categoría determinada de medios de comunicación. Por ejemplo, la ordenanza
52.360 de la Ciudad de Buenos Aires obliga a destinar el 4% del presupuesto
asignado a Difusión de la Gestión del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires
del Área del Jefe de Gobierno “a los medios de comunicación vecinales”. Para
que estos recursos no den lugar a decisiones arbitrarias es necesario que se
trate de una categoría de medios de comunicación que respondan a claras
necesidades de interés público: por ejemplo, medios que promuevan contenidos
locales, o la generación de empleo, o que representen a minorías, etc. Nunca
puede otorgarse un tratamiento preferencial a un medio o periodista en particular.
En segundo lugar, para que no se desnaturalice su función primordial, es
imprescindible que la publicidad oficial cumpla en cada caso su objetivo
comunicacional. Las decisiones respecto de qué categoría de medios recibirán
un tratamiento preferencial deben ser públicas, justificadas y controlables. Es
conveniente que en esta definición y su monitoreo intervengan actores de la
sociedad civil como académicos u organizaciones no gubernamentales.
Para evitar arbitrariedades, las especificaciones deben ser tan objetivas como
resulte posible. Al momento de adjudicar un contrato de publicidad, los criterios
y su forma de evaluación deben aparecer claramente expuestos y fundados.

Procedimiento para la distribución de publicidad

Como regla general, los contratos de publicidad oficial deben asignarse a través
de procesos competitivos, abiertos, transparentes, públicos y flexibles. Los
procesos para contratar espacios en los medios deben impedir las decisiones
arbitrarias y al mismo tiempo garantizar un ágil manejo de la pauta publicitaria
en los casos en que sea necesario.
Descentralización, p.21 y ss
La responsabilidad por el manejo, y en particular la asignación, de la publicidad
oficial debería descentralizarse para que no esté sólo en manos de funcionarios
nombrados políticamente, como secretarios de medios, sino de organismos o
funcionarios técnicos. La experiencia en el país ha demostrado que dejar librado
el manejo de los fondos de la publicidad al arbitrio de funcionarios políticos que
 15

dependen directamente del Poder Ejecutivo promueve la discrecionalidad y el

favoritismo.
Los funcionarios políticos -como los secretarios de medios- pueden estar
involucrados en el momento de decidir los objetivos y características generales
de las campañas, pero deberían dejar el diseño y el manejo diario a especialistas
idóneos para la tarea. De este modo, sería conveniente que organismos o
funcionarios técnicos estén a cargo de la planificación, definición de las
campañas, la contratación de las agencias de publicidad y la colocación de las
publicidades a pedido de los diferentes organismos y secretarías del gobierno.
En el Reino Unido, por ejemplo, la Oficina Central de Información (Central Office
of Information, COI) se ocupa de poner en marcha las campañas publicitarias a
pedido de los distintos organismos y departamentos de gobierno.
…Como principio general, para garantizar la independencia de estos
funcionarios, es de vital importancia que su estabilidad y permanencia en el
cargo no dependa del poder político.

Transparencia, p.23 y ss.

Todos los ciudadanos tienen derecho a conocer los gastos efectuados en
publicidad oficial, que se financian con fondos públicos. La ley debe establecer
mecanismos que promuevan la transparencia en el otorgamiento de estos
fondos y que garanticen el fácil acceso a esta información por parte del público
en general.
Esta información debería incluir:
1• Los presupuestos aprobados de publicidad, que deberían publicarse en
Internet. La ley debe exigir que los gobiernos realicen una adecuada planificación
presupuestaria para el año
y los presupuestos deben estar justificados en términos de campañas
publicitarias fundadas en objetivos y necesidades reales de comunicación. Como
se dijo anteriormente, la decisión de otorgar fondos públicos para publicidad
oficial debe tomarse de modo justificado y que permita el control público.
2• Informes detallados y periódicos de los gastos efectuados en publicidad. En
este rubro deberían constar: gastos por organismo, gastos por tipo de medio,
procedimientos y criterios utilizados para asignar los contratos respectivos y
datos precisos sobre cada campaña de publicidad (objetivos, monto, duración,
medios pautados, agencias de publicidad involucradas, resultados en los casos
en que se haga una evaluación posterior, etc.).
Control externo, p. 27 y ss
Los gobiernos deben rendir cuentas al público sobre los gastos efectuados y el
modo en que son empleados los recursos de publicidad oficial. Para eso es
necesario que se establezcan claros mecanismos de control externo.
 16

En primer lugar, los organismos de auditoría que dependen del Poder Legislativo,
tales como tribunales de cuentas a nivel municipal y provincial y la Auditoría
General de la Nación (AGN), deberían realizar y publicar una auditoría anual de
gastos y prácticas en la publicidad oficial.
Estas auditorías deberían incluir los presupuestos, los mecanismos utilizados
para asignar la publicidad oficial y los gastos totales en tal concepto.
Asimismo, sería recomendable establecer algún tipo de control externo que
evalúe los objetivos, la necesidad y la oportunidad de las campañas publicitarias
y la eficiencia en el manejo de los fondos públicos. Este tipo de monitoreo podría
ser efectuado por un grupo multidisciplinario, plural e independiente integrado
por distintos sectores (cámaras profesionales, ONGs, universidades, entidades
gubernamentales como la defensoría del pueblo, etc.).
Nota final, p.29
A modo de resumen, algunos sostienen que el Estado debe regirse
exclusivamente por parámetros de eficiencia, como los anunciantes privados.
Otros estiman que puede tener en cuenta otras cuestiones al momento de pautar
su publicidad, de modo de promover la pluralidad informativa, fomentar
contenidos locales o publicaciones de minorías, etc., sin disminuir la eficiencia
en la comunicación. Un sector cree que la publicidad oficial debe usarse
simultáneamente como subsidio a los medios de comunicación. Finalmente,
algunas voces se alzan a favor de una distribución equitativa entre todos los
medios, de modo de evitar cualquier tipo de discriminación.
Algunas de las discusiones que quedaron abiertas y que es necesario seguir
analizando se relacionan con la conveniencia o no de exigir a los medios de
comunicación que informen cuánta pauta reciben del gobierno y qué porcentaje
de sus ingresos representa; y con la determinación de un tope a la publicidad
que un medio puede recibir del Estado en función de sus ingresos, para evitar
medios controlados políticamente por el gobierno. También quedó fuera de este
documento la necesaria regulación de los auspicios gubernamentales a
programas o eventos realizados por los medios de comunicación.
Como dijimos en un comienzo, este documento no busca dar por cerrada la
discusión sobre todos los puntos, sino que pretende ser un punto de partida
sobre el cual avanzar en la regulación de un aspecto fundamental de la relación
entre el Estado y los medios de comunicación.