DIAGNÓSTICO Y ANÁLISIS DE LAS

DIFERENTES FUENTES DE FINANCIACIÓN

Componente fuentes de financiación
Producto 2
Documento avance de diagnóstico
Noviembre-2022

1
Cita
Diagnóstico y análisis de las diferentes fuentes de financiación, documento
de Avance, 2022. Rimisp UrbanPro, Bogotá.

Autores
Pedro Arturo Rodríguez Tobo, Director equipo técnico, Rimisp - UrbanPro. Magister en Ciencias
Financieras y de Sistemas, Especialista en Derecho Administrativo y Constitucional, Especialista
en Psicología Organizacional, Administrador Público - ESAP. pedrorodrigueztobo@hotmail.com
Mauricio Aguilar Villegas, Especialista en Finanzas Públicas, Rimisp. Magister en Ciencias
Económicas y MSC en Intervenciones Sociales y Evaluación de Políticas, Economista,
Universidad Nacional de Colombia. maoaguilarv@hotmail.com
Eloisa Isaza Rodriguez, Analista Cuantitativa, UrbanPro. MSC - Development Studies, London
School of Economics and Political Science - LSE. Economista, Universidad de los Andes.
eloisaza@gmail.com
Linda Johana López Rincón, Analista Institucional, Rimisp. Abogada y Administradora Pública -
ESAP. lindajolp@gmail.com
Juan Diego Dussan Zuluaga,  Asistente de Investigación, Rimisp. Economista, Universidad
Nacional de Colombia. juandiegodus@gmail.com

2
…………………….…………….…………….…………….…………….…………….………
Este documento es el resultado del programa de apoyo técnico a la misión de
descentralización, coordinado por Rimisp - Centro Latinoamericano para el
Desarrollo Rural, y UrbanPro - Corporación Gestión Urbana para el
Desarrollo. Se autoriza su reproducción parcial o total y la difusión del
documento, sin fines de lucro y sujeta a que se cite la fuente.
Lista de Abreviaciones

SGP - Sistema General de Participaciones

SGR - Sistema General de Regalías

EAT - Esquemas Asociativos Territoriales

ET - Entidades Territoriales

IPU - Impuesto Predial Unificado

ICA - Impuesto de Industria y Comercio

PGN - Presupuesto General de la Nación

CGN - Contraloría General de la República

IGN - Ingreso General de la Nación

CUIPO - Categoría Única de Información del Presupuesto Ordinario

FBKF - Formación Bruta de Capital Fijo

IDF - Índice de Desempeño Fiscal

PICN - Participación en los Ingresos Corrientes de la Nación

ICN - Ingresos corrientes de la nación.

TIF - Tax Increment Financing

APSB - Agua Potable y Saneamiento Básico

3
AESGPRI -Asignación Especial del Sistema General de Participaciones para Resguardos
Indígenas

ICLD - Ingresos Corrientes de Libre Destinación

4
ÍNDICE

1 Introducción.............................................................................................................................. 6
1.1 Objetivos del fortalecimiento fiscal territorial:.................................................................8
1.1.1 Cierre de brechas sociales y territoriales:......................................................................8
1.1.2 Desarrollo Territorial:....................................................................................................9
1.1.3 Integración social, étnica y cultural:..............................................................................9
1.1.4 Fortalecimiento del estado y la democracia:................................................................10
2 Las fuentes de financiación de las entidades territoriales......................................................12
2.1 Contexto normativo de la descentralización fiscal en Colombia.....................................12
2.2 Contexto histórico de la descentralización fiscal en Colombia (1980-2022)..................16
2.3 Principales tendencias del modelo de descentralización fiscal.......................................18
2.3.1 En el modelo perduran las brechas horizontales y verticales..................................18
2.3.2 Los recursos asignados otorgan un margen muy limitado de discrecionalidad......20
2.3.3 El modelo mantiene una concepción fraccionada del territorio, ajena a su
necesidades y funcionalidades................................................................................................23
2.3.4 El modelo restringe las opciones de financiamiento externo de las Entidades
Territoriales en favor del nivel nacional.................................................................................26
2.3.5 Las brechas se seguirán ampliando si no se fortalecen el sistema de transferencias y
la capacidad fiscal de los entes territoriales............................................................................29
2.4 La estructura fiscal de los departamentos.......................................................................31
2.4.1 El desarrollo departamental está marcado por profundas disparidades regionales
33
2.4.2 FUENTES DE RECURSOS DEPARTAMENTALES.................................................34
2.4.3 USO DE RECURSOS................................................................................................52
2.4.4 FUENTES POTENCIALES.......................................................................................57
2.5 La estructura fiscal de los Municipios.............................................................................60
2.5.1 FUENTES DE RECURSOS MUNICIPALES............................................................63
2.5.2 USO DE RECURSOS................................................................................................79
2.5.3 FUENTES POTENCIALES.......................................................................................84
2.6 La estructura fiscal de las Entidades Indígenas Territoriales.........................................86
2.6.1 Asignación Especial del Sistema General de Participaciones para Resguardos
5
 Indígenas (AESGPRI).............................................................................................................87
2.7 La estructura fiscal de los Esquemas Asociativos...........................................................88
3 Transferencias, regalías y otros recursos................................................................................90
3.1 El Sistema General de Participaciones (SGP)..................................................................91
3.1.1 Antecedentes normativos.............................................................................................91
3.1.2 Funcionamiento actual del Sistema General de Participaciones.............................92
3.1.3 Análisis de los recursos..........................................................................................100
3.2 Sistema General de Regalías (SGR)...............................................................................109
3.2.1 Antecedentes normativos.......................................................................................109
3.2.2 Funcionamiento actual del Sistema General de Regalías.......................................110
3.2.3 Análisis de los recursos...........................................................................................113
4 Análisis de disciplina fiscal...................................................................................................120
4.1 ¿Cómo se ha medido la gestión fiscal?...........................................................................121
4.1.1 Ley 617 de 2000 – La gestión fiscal como el límite a los gastos de funcionamiento..121
4.1.2 El Índice de Desempeño Fiscal – Como herramienta de control social a la gestión
pública territorial..................................................................................................................124
4.1.3 El Informe de Viabilidad Fiscal – Desempeño fiscal en contexto socio económico e
institucional territorial..........................................................................................................135
4.1.4 Medición del Desempeño Municipal - MDM..........................................................137
4.1.5 Medición del Desempeño Departamental - MDD..................................................140
4.2 ¿Qué elementos se esconden en las medidas de disciplina fiscal?................................144
4.3 ¿Cuál debe ser el norte de la “disciplina” fiscal? - Hacia un monitoreo basado en
resultados territoriales..............................................................................................................148
5 Conclusiones.......................................................................................................................... 149
6 Referencias............................................................................................................................. 151
Anexo 1.......................................................................................................................................... 156
6.1 ........................................................................................................................................ 157

6
 1. Introducción
El presente documento presenta el contexto general e identificación de las fuentes de
financiación existentes y potenciales de las entidades territoriales (tributarias y no tributarias), y
la destinación de los recursos que se generan, en el modelo de descentralización del país. Forma
parte de las actividades previstas en el Contrato 000049392, suscrito el 16 de agosto de 2022
entre el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), por solicitud del
Departamento Nacional de Planeación (DNP) del Gobierno de Colombia, y la asociación en
participación APCA Rimisp y UrbanPro. La presente entrega representa un documento en
desarrollo (Producto 2), y su versión final será presentada en conjunto con el Producto 3 de la
consultoría.

Dentro de las principales hipótesis de este trabajo de investigación, se encuentran las siguientes:
(i) el diseño actual del modelo de descentralización fiscal no promueve la generación de
capacidades para el recaudo efectivo y el gasto eficiente de los recursos por parte de las entidades
territoriales, dado, en parte, a la escasa autonomía territorial y al exceso de “control” e
inflexibilidades impuestas desde el nivel central; (ii) las inflexibilidades en el uso de los recursos,
ha inducido a que los entes territoriales terminen reajustando sus gastos en formas que generan
pérdidas de eficiencia y limitan la capacidad de impacto del gasto público; (iii) los criterios para
la definición de los montos y uso de los recursos transferidos, no reflejan en muchos casos la
realidad del territorio, distorsionando la financiación de las necesidades reales; (iv) la limitada
capacidad técnica y la inexistencia de economías de escala en los entes territoriales de menor
nivel inducen a modelos ineficientes e inútiles de recaudo de ingresos; y finalmente, (v) en
conjunto, estos factores terminan generando que los recursos que posee el territorio,
transferidos o generados, no estén dinamizando de la manera en que deberían el desarrollo
social y económico de los territorios.

La teoría de la descentralización propone que un mayor nivel de descentralización fiscal y apoyo

en capacidades puede generar mayor eficiencia en el gasto público, al ser este ejecutado por
entidades territoriales más cercanas a las necesidades (y a la supervisión) de los ciudadanos 1.
Bajo un modelo descentralizado, los gobiernos locales deberán generar un balance óptimo entre
la carga tributaria y los bienes y servicios ofrecidos. Por otro lado, la teoría de la eficiencia fiscal
indica una serie de criterios de optimalidad, dentro de los que se destaca el principio de
subsidiariedad, bajo el cual la competencia para la provisión de bienes y servicios debe
localizarse en el nivel territorial que tenga la capacidad de prestarlo con mayor eficiencia y esté
más cerca a los usuarios. De esta manera, la asignación de fuentes de financiación en el país debe
considerar no solo como aumentar la autonomía fiscal de los gobiernos subnacionales, sino
también cómo hacerlo en condiciones de eficiencia.

1
Ver por ejemplo: Tiebout (1956); Ostrom, Charles Tiebout y Robert Warren (1961); Oates (1999); Aghón (1993); Ter-
Minassian (1997); Bird y Vaillancourt (1998); Bahl (1999); Burki, Dillinger y Perry (1999); Finot (2001); y, Eberl, y
Yilmaz (2002).
7
Avanzando en esta dirección, en Colombia, las reformas normativas y constitucionales realizadas
en las décadas de los 80 y 90s, diseñaron un modelo de descentralización que combina ámbitos
políticos, administrativos y fiscales, distribuyendo competencias y responsabilidades para la
prestación de servicios públicos. En el frente fiscal, el país cuenta con un modelo basado tanto en
la asignación de recursos propios, como en un robusto mecanismo de transferencias (Sistema
General de Participaciones -SGP), que representa alrededor del 34% de los ingresos territoriales
(ver sección 3.A del presente documento). Adicionalmente, las entidades territoriales cuentan
con recursos provenientes de regalías (estructuradas bajo el Sistema General de Regalías - SGR)
y la posibilidad (controlada) de acceder a crédito. Paralelamente, el modelo de descentralización
contempla una estructura administrativa, encargada de la planeación, focalización, contratación,
ejecución, control y evaluación tanto de los recursos fiscales como de su gasto.

Ahora, si bien la descentralización tiene beneficios potenciales, también puede tener costos
importantes. De manera significativa, varios estudios han evidenciado que la descentralización
fiscal puede fortalecer el clientelismo, la corrupción y el mal manejo de los recursos (Bardhan
and Mookherjee, 2006; Prud’homme 1995; Treisman 2007; Diaz-Cayeros 2006).
Adicionalmente, la implementación de sistemas de transferencias, como el SGP, puede impactar
la pereza fiscal en los entes territoriales, al garantizar una fuente segura y estable de recursos. Así
mismo, la falta de capacidad técnica e institucional en los gobiernos locales, en conjunto con la
inexistencia de economías de escala para algunos procesos administrativos, puede inducir a
niveles de prestación de servicios ineficientes, empeorando las condiciones a nivel local y el
bienestar de los ciudadanos, y aumentando las brechas territoriales entre territorios ricos y
pobres (Manor 1999; Tanzi 1995; Prud’homme 1995). Varias reformas posteriores a la
constitución del 91, que han ido en contravía de la descentralización fiscal (ver Sección 2 del
presente documento) asumiendo o sobre-reglamentando desde el nivel central funciones
territoriales, han estado en parte motivadas por la percepción (y evidencia parcial) de que las
entidades territoriales son corruptas e incompetentes.

El presente documento aborda los posibles costos de la descentralización fiscal, bajo el

entendimiento de que la corrupción y la falta de capacidades técnicas no son asuntos inherentes
al ámbito territorial, sino que dependen, entre otras cosas, de los incentivos generados y del
acompañamiento desplegado desde el nivel central. Se observará como, en muchos sentidos, el
nivel nacional no se escapa de estos costos, y presenta también una limitada capacidad para
atender de manera eficiente las necesidades de los territorios.

Frente a este escenario, es importante plantearse nuevamente no solo ¿por qué es deseable la
descentralización fiscal? sino también ¿en qué condiciones puede esta alcanzar los objetivos de
desarrollo planteados? La descentralización, si bien conlleva ideales sociales y políticos deseables
(mayor representatividad, gobernabilidad, autonomía y promoción de la participación ciudadana
en el ejercicio de lo público), es ante todo un medio para lograr objetivos sociales y económicos.

En este sentido, el análisis del modelo de descentralización fiscal en el país deberá guiarse por
unos objetivos territoriales y sociales claros y concertados. De manera preliminar, la Misión de

8
Descentralización ha trazado como objetivos el logro de, primero, un mayor bienestar social,
generado por una mejor provisión (en términos de cobertura, calidad, eficiencia) de los servicios
públicos, y, segundo, una mayor competitividad territorial, que permita la acumulación de
capital humano y productivo.

El mejoramiento de las finanzas territoriales, mediante el fortalecimiento de la autonomía

financiera subnacional, la promoción de la responsabilidad fiscal de los entes territoriales y la
estimulación de la gestión administrativa y fiscal eficiente, debe estar orientado a mejorar las
realidades sociales y productivas del territorio, contribuyendo al cierre de brechas territoriales,
fomentando el desarrollo territorial, propiciando la integración social, étnica y cultural, y al
fortalecimiento del estado y la democracia.

Ilustración 1. Objetivos de la descentralización fiscal

Fuente: construcción propia Rimisp y UrbanPro.

Tener presente los objetivos finales que se esperan de la descentralización es un ejercicio útil
para analizar los diferentes ámbitos del esquema fiscal en el país. Por ejemplo, si se espera que
las regiones puedan invertir de manera decisiva en el desarrollo territorial, la disciplina fiscal no
puede ser el único rasero para medir el desempeño de los territorios, pues las finanzas saneadas,
en su sentido más clásico, pueden generar grandes impactos, o ninguno.

1.1 Objetivos del fortalecimiento fiscal territorial:

1.1.1 Cierre de brechas sociales y territoriales:

Una de las características que ha presentado el país históricamente es su gran heterogeneidad

regional que se manifiesta no sólo en los niveles de productividad y valor agregado, sino también
en los índices de pobreza, la cobertura y calidad de los servicios públicos y la capacidad
institucional. Así, el modelo de descentralización debe contribuir a la disminución de las
desigualdades entre regiones (brechas territoriales), y mejorar la calidad de vida aquellos
ciudadanos más pobres y vulnerables (brechas sociales), corrigiendo los efectos de las asimetrías
entre bases tributarias y necesidades fiscales.

Desde que se consolidó el modelo de descentralización en 1991, este se ha enfocado en el

9
componente social, donde los recursos que se han transferido del SGP y regalías a los ET se han
destinado especialmente para educación, salud, agua potable y saneamiento básico, bajo
lineamientos, control y seguimiento de entidades del orden nacional, lográndose avances
importantes para muchos territorios, pero con limitaciones o escaso acceso para gran parte de la
población ubicada en regiones apartadas o con soluciones recibidas no pertinentes o que han
quedado como obras inconclusas.

El cierre de estas brechas requiere de gobiernos locales, i) con suficientes fuentes de financiación
para responder a las necesidades locales; ii) con la suficiente capacidad técnica (o arreglos
institucionales que la compensen) para administrar el recaudo y ejecutar su gasto; iii) con
suficiente discrecionalidad para atender sus necesidades particulares e invertir en los
dinamizadores productivos específicos de cada territorio. Ahora bien, estos objetivos deberán
lograrse sin sacrificar la eficiencia económica y administrativa, la sostenibilidad fiscal y la
rigurosidad técnica, pues estos criterios son vitales para la minimización de los costos sociales de
las externalidades negativas de la descentralización sobre la calidad de vida de los ciudadanos.

1.1.2 Desarrollo Territorial:

El desarrollo territorial está influenciado no solamente por la satisfacción de las necesidades

sociales sobre las cuales se ha enfocado el actual modelo de descentralización, sino también por
el desarrollo económico y productivo del cual han estado al margen las ETs, estando bajo la
entera responsabilidad y control del orden nacional, con contadas excepciones de algunas
capitales y regiones que han iniciado algunos avances. Las brechas territoriales entre las regiones
cada vez son más grandes y evidentes, ya que persisten diferencias marcadas en las
oportunidades económicas y productivas para la población que acentúan la migración a las
grandes ciudades.

En este frente, un elemento importante a tener en cuenta para la descentralización y el

desarrollo territorial lo constituyen los esquemas asociativos territoriales. Estos, generan
importantes oportunidades para cerrar brechas intra-territoriales, permitiendo agrupar recursos
alrededor de problemáticas comunes que potencien productivamente a las regiones funcionales.

Para el desarrollo territorial se requiere, por lo tanto, el fortalecimiento fiscal y técnico de las ET,
priorizando a las ET más pequeñas, dispersas y con menores ingresos propios, de manera que
estas tengan capacidades y recursos para liderar el desarrollo económico de estos territorios,
generando dinámicas productivas acordes a sus potenciales productivos y funcionalidades
regionales, creando empleo digno e ingreso para la población y manteniendo su arraigo
territorial.

1.1.3 Integración social, étnica y cultural:

Así mismo, la descentralización tiene la capacidad de favorecer la integración de diferentes
grupos sociales, étnicos y culturales, en los procesos de ejecución y planificación del gasto,
evitando la discriminación y segregación de estos grupos poblacionales. Esta diversidad es
10
relevante para la creatividad y la solución propia a nuestros problemas, la cual no puede ser la
misma para todos los territorios; siendo este uno de los principales errores que se ha venido
cometiendo con la descentralización, al establecer criterios uniformes para la distribución de
recursos en los diferentes entes territoriales, así como la solución a sus problemas con esquemas
establecidos desde el centro en forma similar para todos. De esta manera, desde el nivel
nacional, se ha tendido a ignorar las particularidades sociales, étnicas y culturales, generando
que la población en los territorios no entienda ni se apropien de las soluciones recibidas o, en
muchos casos, generando problemas adicionales.

En este orden, el fortalecimiento de la descentralización debe tener presente que somos un país
diverso en lo social, étnico y cultural, que debe ser un elemento y activo clave a tener en cuenta.
Por lo tanto, se deben dar mayor autonomía a los territorios teniendo en cuenta estos factores,
para que las autoridades subnacionales, en conjunto con las comunidades locales, decidan el
mejor uso de los recursos y cómo resolver sus problemas, teniendo en cuenta sus
particularidades que facilite su implementación, desarrollo, apropiación y genere una mayor
riqueza social, étnica y cultural.

1.1.4 Fortalecimiento del estado y la democracia:

Como ya se mencionó, la descentralización por sí misma no garantiza los objetivos aquí

planteados. Esta requiere de una serie de condiciones mínimas. De manera importante, la
descentralización debe alinear los intereses políticos e institucionales hacia la gestión eficiente
de los recursos, para esto el modelo debe incorporar un paquete importante de incentivos que
estimulen la gestión institucional. Así mismo, se debe garantizar la capacidad técnica suficiente
para administrar el recaudo tributario y ejecutar el gasto público del municipio eficientemente.

De esta manera, el éxito de la descentralización fiscal en el país dialoga cercanamente con las
dimensiones políticas y administrativas de la descentralización abordadas en detalle en el
documento de Análisis Integral del Modelo de Descentralización (elaborado de manera paralela
en el marco de la presente consultoría).

Además, es importante resaltar, que los determinantes del éxito de la descentralización tienen
una naturaleza dinámica. Seguramente, el nuevo modelo de descentralización en el país
necesitará de propuestas y estructuras distintas a las planteadas en el modelo de
descentralización propuesto en la Constitución del 91, así como las necesidades de
descentralización en 20 o 30 años, probablemente serán distintas a las planteadas por la Misión
de Descentralización que se encuentra en curso.

Además de esta introducción, este informe tiene cinco secciones:

● Una primera sección, que sirve de contexto general, e identifica el estado actual de las
fuentes de financiación para cada una de las entidades territoriales (departamentos,
municipios, y resguardos indígenas), identificando los ingresos y usos de las fuentes
existentes, sus principales limitaciones, y una identificación preliminar de fuentes
11
 potenciales o modificaciones necesarias.
● Una segunda sección, que se enfoca en el estado actual de los recursos girados o
ejecutados desde el nivel central, profundizando en el SGP, pero abordando otros
recursos como el SGR y otros recursos que se ejecutan desde el nivel central en las
regiones.
● Un análisis de los indicadores de disciplina fiscal existentes, que profundiza en la manera
de cómo se evalúa en el país la gestión fiscal, los resultados de estas mediciones, y analiza
la pertinencia de estos indicadores para el logro de los objetivos del modelo de
descentralización.
● Finalmente, se presentan las conclusiones del documento, en donde se resaltan los
principales hallazgos de los ejercicios realizados.
● Como anexo, se presenta la revisión normativa de las principales fuentes de financiación
por Entidad Territorial.

12
2 Las fuentes de financiación de las entidades
territoriales
La presente sección analiza el contexto general de las fuentes de financiación de las Entidades
Territoriales en el país. Esta sección incluye: i) un breve contexto histórico de la
descentralización fiscal en Colombia, que hace énfasis en las reformas normativas del modelo
desde la Constitución de 1991; ii) Un análisis global de las principales tendencias que se
observan respecto a los ingresos y gastos de las ET. iii) Posteriormente, se abordan en detalle los
ingresos y gastos cada una de las entidades territoriales, a saber: departamentos, municipios y
resguardos indígenas2.

2.1 Contexto normativo de la descentralización fiscal en Colombia

El presupuesto es un sistema complejo integrado en el derecho presupuestario, que cruza con

diferentes disciplinas de las ciencias sociales como la contabilidad, la ciencia política, la
administración, el derecho financiero y la economía (Velasco Ulloa, 2009). Se pueden identificar
por lo menos seis componentes en las definiciones sobre presupuesto (Velasco Ulloa, 2009):

● Es un documento jurídico que impone competencias entre los órganos representativos y

el ejecutivo, fundamentado en el principio de legalidad.
● Tiene carácter político, por lo tanto, responde a la complejidad de los intereses entre los
que de alguna forma hacen parte del sistema.
● Es periódico debido a que como instrumento de control de la actividad financiera es más
efectivo si tiene un límite en el tiempo
● La forma contable se presenta cuando recoge los gastos previstos y la fuente de recursos
para cubrirlos.
● Con el presupuesto se autorizan los gastos y se prevén los ingresos.
● El presupuesto es la concreción del plan económico.

En el documento “Bases para la gestión del sistema presupuestal territorial” del Ministerio de
Hacienda se determina que en la gestión presupuestal territorial convergen dos sistemas
presupuestales independientes, cada uno con sus principios, características, reglas y
procedimientos. El primero conformado por la legislación del presupuesto general de la nación,
establecido en el capítulo III del Título XII de la Constitución Política, desarrollado por la Ley 38
de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995, compiladas en el Decreto 111 de 1996; el otro
sistema presupuestal es el Sistema General de Regalías previsto en el artículo 361 de la
Constitución Política y desarrollado inicialmente por la Ley 1530 de 2012 la cual fue modificada
por la Ley 2056 de 2020. La persistencia de los dos sistemas ha llevado a complejizar aún más el

2
En la segunda entrega de este documento (producto 3) se buscará, así mismo, caracterizar las fuentes de financiación
de los diferentes Esquemas Asociativos Territoriales (EAT).
13
ya exigente e inflexible régimen presupuestal colombiano.

Al Estado se le cuestiona la deficiente gestión de los programas sociales, el uso deficiente de

recursos y desde los años setenta se ha identificado que uno de los principales problemas del
sector público no es tanto la escasez de los recursos sino su inadecuada utilización. Las entidades
además se quejan por la excesiva inflexibilidad presupuestal que impide su discrecionalidad
(Velasco Ulloa, 2009).

El fundamento constitucional presupuestal se encuentra en los artículos 345 a 353 en donde se

consagra el principio de legalidad del gasto público, el cual según la Corte Constitucional “opera
en dos momentos diferenciados, pues en general las erogaciones no sólo deben ser previamente
decretadas por ley, sino que, además deben ser apropiadas por la Ley de presupuesto para
poder ser efectivamente realizadas”3.

El sistema presupuestal se encuentra regulado por disposiciones de naturaleza orgánica como lo

ha dispuesto la jurisprudencia constitucional: “La Corte ya ha señalado que las disposiciones
del Título XII de la Carta Magna, en particular el Capítulo 3 en sus artículos 345 a 353,
conforman el “núcleo rector”, con fundamento en el cual se organiza el sistema presupuestal
colombiano, el cual se amplía, según lo prescrito en el artículo 352 citado, por las disposiciones
de la ley orgánica de presupuesto, al cual la nueva Constitución le ha otorgado de manera
expresa un carácter preeminente sobre las demás normas jurídicas que regulen la materia, no
solamente en el ámbito nacional sino también en los órdenes territorial y descentralizado”4.

Además del Decreto 111 de 1996 que compendia las normas orgánicas presupuestales también
rigen otras que han producido cambios con la Ley 617 de 2000, la Ley 819 de 2003 y la Ley 1483
de 2011, las cuales en los asuntos presupuestales también son de naturaleza orgánica.

Ahora bien, del examen de las normas constitucionales se puede apreciar que el sistema de
financiación de las entidades territoriales proviene de tres fuentes:

● Recursos procedentes de las transferencias intergubernamentales que desde la Nación se

destinan a departamentos y municipios a través de:
o Sistema General de Participaciones de los departamentos, distritos y
municipios
o Recursos de Regalías
● Recursos procedentes del sistema fiscal “propio” de los departamentos y municipios,
gestionados y recaudados directamente por ellos, integrado por:
o Propios impuestos, tasas y contribuciones especiales
o Ingresos patrimoniales y contractuales
3
Corte Constitucional, sentencias C- 685 de 1996 y C- 772 de 1998.
4
Corte Constitucional. Sentencias C- 478 de 1992 y C- 446 de 1996.
14
 o Multas y sanciones
● Recursos procedentes del crédito

La principal fuente de recursos en los municipios de base económica precaria, son los
provenientes del Sistema General de Participaciones, sobre las cuales el Gobierno Nacional
mantiene un margen importante de injerencia, apoyado en los pronunciamientos de la Corte
Constitucional. Con la Sentencia C-219 de 1997, en materia de autonomía fiscal de las entidades
territoriales, se introdujo la distinción entre fuentes exógenas y fuentes endógenas de
financiación para referirse a los ingresos de los municipios, departamentos y distritos. En virtud
de tal diferenciación se admite un mayor grado de injerencia por parte del nivel central de
gobierno en los recursos exógenos 5 que entre otros son los que provienen del SGP, de las regalías
y de cofinanciación. En relación con las rentas endógenas también pueden ser intervenidas por
el legislador “en aquellos casos en que, con tal destinación, se busque preservar la estabilidad
macroeconómica a nivel nacional y proteger recursos nacionales seriamente amenazados” 6.

La Corte ha establecido unas reglas jurisprudenciales para permitir la intervención del legislador
en las rentas territoriales: primero se debe distinguir entre fuentes endógenas y exógenas de
financiación; en segundo lugar, se deben identificar eventos concretos en los que resulta
ajustado a la Carta que el legislador intervenga, excepcionalmente, en el régimen jurídico de los
tributos de propiedad de las entidades territoriales; y por último, se deben determinar criterios
formal, orgánico y material para la identificación de la naturaleza de un tributo en particular,
como más adelante se explicará7.

Con estas reglas de interpretación, se torna débil la garantía institucional del artículo 362 de la
Constitución donde se establece que los bienes y rentas tributarias de las entidades territoriales,
son de su propiedad exclusiva y gozan de las mismas garantías que la propiedad y renta de los
particulares.

La jurisprudencia encuentra que hay cuatro eventos en donde la intervención del legislador en la
destinación de los recursos endógenos es legítima: (i) si la intervención es señalada
expresamente por la Constitución; (ii) si la medida es necesaria para proteger el patrimonio de la
Nación, es decir, para conjurar amenazas sobre los recursos del presupuesto nacional; (iii)
cuando la intervención resulta conveniente para mantener la estabilidad económica interna y
externa; y (iv) en caso que las condiciones sociales y la naturaleza de la medida así lo exijan, por
5
REPÚBLICA DE COLOMBIA. Corte Constitucional. Sentencia C-219 de 1997. 24 de abril de 1997. M.P. EDUARDO CIFUENTES
MUÑOZ. y REPÚBLICA DE COLOMBIA. Corte Constitucional. Sentencia C–293 de 2000. 15 de marzo de 2000. M.P. EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ. Al conocer de una demanda de inconstitucionalidad sobre la ley de regalías ratifico la Corte: “el legislador
puede fijar la destinación de los recursos que los entes territoriales reciben por concepto de regalías y compensaciones.”
6
REPÚBLICA DE COLOMBIA. Corte Constitucional. Sentencia C–219 de 1997. Op. Cit. Así mismo la sentencia impone la obligación
al legislador de definir cuando está creando rentas endógenas y cuándo rentas exógenas: “ 25. En los términos de la Constitución
Política, corresponde al legislador definir en qué casos un determinado tributo constituye una fuente exógena o endógena de
financiación de una entidad territorial (C.P. arts. 150-12, 287, 300-4 y 313-4). En estas condiciones, el intérprete debe acudir,
necesariamente, al texto de las normas que integran el régimen de cada renta, a fin de conocer la voluntad objetiva del legislador”.
7
REPÚBLICA DE COLOMBIA. Corte Constitucional. Sentencia C–925 de 2006. 8 de noviembre de 2006. M.P. JAIME CORDOBA
TRIVIÑO.
15
trascender el ámbito simplemente local o regional8.

La intervención legislativa deberá someterse a criterios de necesidad, utilidad y proporcionalidad

al fin constitucional buscado. Para determinar si es posible una intervención amplia o
restringida, es necesario saber si se trata de fuente endógena o exógena. Como no siempre es
claro, se han establecido unos criterios para su determinación, en primer lugar, se acude al
criterio formal, en virtud del cual, la renta pertenecerá a la entidad territorial cuando así lo haya
dispuesto la ley que crea o autoriza el respectivo tributo. Y, en segundo lugar, se debe acudir al
criterio orgánico, en el que el tributo corresponderá a un recurso propio de las entidades
territoriales, si para perfeccionarlo “es necesaria una decisión política de los órganos de
representación local o regional”9.

Si ninguno de los dos criterios anteriores esclarece la naturaleza del ingreso, la jurisprudencia
acude, en tercer lugar, a la aplicación del criterio material, que consiste en que la fuente de
financiación es endógena cuando las rentas que ingresan en el patrimonio de la entidad
territorial “se recaudan integralmente en su jurisdicción y se destinan a sufragar gastos propios
de la entidad territorial, sin que exista algún elemento sustantivo -como, sería por ejemplo, la
movilidad interjurisdiccional de alguno de sus elementos- que sirva para señalar que se trata de
una renta nacional10”

Finalmente ha señalado la jurisprudencia que, en relación con el control fiscal, también hay una
mayor restricción en el control preferente de la Contraloría General de la República en relación
con los recursos propios de las rentas exógenas. Es por lo anterior que esta entidad solo podrá
ejercer sus competencias sobre los recursos propios de las entidades territoriales: (i) cuando así
lo solicite el gobierno de la respectiva entidad, una comisión permanente del Congreso, o la
mitad más uno de los miembros de las corporaciones públicas territoriales; y (ii) cuando así lo
solicite la ciudadanía, por medio de los mecanismos legales de participación 11.

Como se observó, la distinción entre fuentes endógenas y exógenas, es un pretexto que ha

permitido una mayor intervención de los órganos nacionales en las rentas territoriales.
Igualmente, en relación con las fuentes endógenas hay una mayor restricción, pero en todo caso
se permiten injerencias nacionales. Tratándose de la autonomía financiera, hay una
dependencia de las entidades territoriales frente al Estado nacional, pero es importante que
8
Ibídem. En relación con las justificaciones dadas en los numerales ii) y iii), ellas fueron de recibo en las sentencias C–540, C-579 y
C-837 de 2001, en donde al demandarse la ley 617 de 2000 se observó que la norma incluso dispuso topes de gastos con recursos
propios en los departamentos y municipios y se defendió la constitucionalidad de las normas debido a la crisis financiera por la que
estaban atravesando las entidades territoriales en ese momento y que amenazaba la estabilidad económica del país. El argumento
cuarto fue de recibo en un proyecto de ley que objetó el gobierno nacional y que disponía como se debían invertir los recursos de una
estampilla para la Universidad Distrital, se aceptó la intervención, dado que la Universidad sirve no solo a Bogotá sino a una región,
para mayor detalle se puede revisar la sentencia C–089 de 2001 y el mismo argumento se tuvo en cuenta en la sentencia C–925 de
2006 que autorizó el no pago de la renovación de la licencia de conducción y cuyos ingresos son para los municipios en una parte
importante, pero dado el interés nacional del tema, el legislador pudo hacer la exención.
9
REPÚBLICA DE COLOMBIA. Corte Constitucional. Sentencia C–925 de 2006. Op. Cit.
10
REPÚBLICA DE COLOMBIA. Corte Constitucional. Sentencia C–925 de 2006. Op. Cit.
11
REPÚBLICA DE COLOMBIA. Corte Constitucional. Sentencia C–364 de 2001. 2 de abril de 2001. M.P. EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT.
16
frente a eventuales conflictos se acuda a las reglas que ha trazado la jurisprudencia 12. Por esta
razón se sostiene que ésta es la más limitada de los atributos de la autonomía de las entidades
territoriales.

2.2 Contexto histórico de la descentralización fiscal en Colombia

(1980-2022)

En Colombia, la transferencia de competencias y fuentes de financiación desde el nivel central a

las entidades subnacionales inició en la década de los 80 (O'Neill, 2005; Faguet, 2013). Allí, con
la ley 14 de 1983, el decreto 1222 de 1986 y el decreto 1333 de 1986, se desarrolló la estructura
fiscal de los departamentos y municipios para dotarlos de fuentes impositivas para apoyar el
financiamiento de sus actividades y competencias. Algunos de los principales impuestos que hoy
tienen las entidades territoriales, como el impuesto a la propiedad, el impuesto de industria y
comercio y los impuestos al consumo de licores y cigarrillo, se derivan de estas reformas, las
cuales vinieron de la mano con importantes reformas políticas y administrativas. En particular,
por la elección popular de alcaldes aprobada por el Congreso en 1986 y por la elección popular
de gobernadores aprobada en la Asamblea Nacional Constituyente de 1991.

Por su parte, la descentralización del gasto se reglamentó en la Constitución de 1991, en la cual

se transfirieron a las Entidades Territoriales, en especial a departamentos y municipios, las
responsabilidades de gastos relacionados con los servicios de salud y educación, así como las
principales responsabilidades con respecto a la prestación de servicios domésticos como el
abastecimiento de agua y el saneamiento. Los desarrollos constitucionales de los años siguientes
a la Constitución, terminaron de definir el sistema de competencias y fuentes de financiación,
planteado en la Constitución. En particular, la Ley 60 de 1993 modificada por la Ley 715 de 2001,
Ley 488 de 1998.

Así, desde 1991, los departamentos y municipios recibieron directamente recursos de: (i)
transferencias automáticas que en 2001 equivalían al 46,5% de los ingresos del gobierno central,
(ii) la mayoría de las regalías sobre la extracción de recursos naturales (alrededor del 80% para
las áreas productoras en 2011) y (iii) algunos impuestos (los más importantes estaban
relacionados con la industria y las actividades comerciales y la propiedad en sus territorios).
Para entonces, los gobiernos territoriales tenían una mayor autonomía en el uso de sus recursos,
y no tenían que cumplir con ningún requisito constitucional o legal para recibir las
transferencias del nivel central. Por su parte, los órganos de control (Procuraduría, Contraloría y
Fiscalía) cumplían un papel de supervisión sobre los funcionarios públicos de las entidades
12
Estas reglas de solución de conflictos entre el principio de unidad y el principio de autonomía, fueron establecidas de manera
amplia en la sentencia C–478 de 1992 Op. Cit. REPÚBLICA DE COLOMBIA. Corte Constitucional. Sentencia C-004 de 1993. 14 de
enero de 1993. M.P. CIRO ANGARITA BARON. Así: “(1) Si en el ejercicio de sus competencias se enfrentan el interés nacional y el
interés de la entidad territorial, a tal punto que no pueden ser articulables, prevalecerá aquel que concentre el mayor valor social.
(2) Si bien la ley, manifestación por excelencia de la soberanía en un Estado unitario tiene en la Constitución un valor relevante,
ésta no puede ir hasta el punto de anular la autonomía de las entidades territoriales o coartar sus legítimas expresiones. Se trata
entonces de dar aplicación al principio de vaciamiento de competencias. (3) En materia macroeconómica se intensifica el alcance y
peso de lo unitario, con la consiguiente debilidad del elemento autónomo. (4) Por último, la delimitación de competencias entre los
distintos órdenes territoriales y entre las entidades entre sí, debe establecerse en función del interés económico y territorial
subyacente.”
17
subnacionales, velando por el uso adecuado de los recursos (Lopez Murcia, 2022).

Sin embargo, a partir del año 2000 se ha dado una nueva fase de recentralización, que ha
disminuido los recursos distribuidos a las Entidades Territoriales, y ha restado discrecionalidad
a la administración del gasto a los respectivos gobiernos subnacionales. Por ejemplo, en 1997, en
medio de preocupaciones por la sostenibilidad fiscal de las entidades territoriales, el Congreso
Nacional aprobó una serie de restricciones administrativas para obtener préstamos del sector
bancario.

En 2001, en medio de una de las peores crisis económicas en Colombia, el Congreso aprobó una
reforma constitucional que disminuyó las transferencias subnacionales (como porcentaje del
PIB) para el período 2002-2008. La reforma estableció que las transferencias aumentarían en
un porcentaje igual a la tasa de inflación más el 2% de 2002 a 2005 y más 2,5% de 2006 a 2008.
De esta manera, no sólo los niveles de las transferencias se disociaron de las variaciones de los
ingresos del gobierno central, sino que también las tasas de aumento de las transferencias
fiscales se establecieron por debajo del crecimiento esperado de la economía nacional (López
Murcia, 2022). Sin una reforma posterior, el aumento de las transferencias estaría vinculado a la
tasa de crecimiento promedio de los ingresos de la nación durante los cuatro años anteriores.

Sin embargo, en 2007, en medio de un auge económico, se promovió una nueva reforma
provisional al sistema de reparto de ingresos. Las nuevas reglas vincularon los aumentos anuales
de las transferencias a la tasa de inflación del año anterior más 3.5% de 2009 a 2010 y más 2%
de 2011 a 2016. A diferencia de la reforma de 2001, el Congreso aprobó esta enmienda
constitucional sin requerir el respaldo de los gobiernos subnacionales. La enmienda
constitucional de 2007 también promovió la creación de una cuenta específica en el SGP
dedicada obligatoriamente al abastecimiento de agua y saneamiento para proporcionar fondos a
los planes departamentales de agua. El gobierno central no aumentó los recursos totales
dedicados a estos servicios en el sistema de reparto de ingresos. Simplemente reasignó las
transferencias municipales a favor de los departamentos. Así mismo, otorgó al Ministerio de
Vivienda el poder de rechazar la viabilidad de los PDA.

Durante el proceso legislativo de la reforma de 2007, también se incluyó en la Constitución las

bases de un sistema de gobierno central para monitorear y controlar el uso de las transferencias
del SGP, el cual podía retirar la gestión de las transferencias municipales en favor de las
autoridades departamentales o incluso nacionales. Este sistema se desarrolló a través de leyes y
decretos nacionales, en particular, la Ley 1176 de 2007.

En 2011, en medio de un auge de las materias primas, el Congreso de la República aprobó una
reforma de los mandatos constitucionales relativos a la distribución y administración de las
regalías sobre la extracción de recursos naturales. Así mismo, se incluyó en la Constitución las
bases de un sistema de gobierno central para monitorear y controlar la ejecución de los
proyectos financiados con regalías similares al aprobado en 2007. La reforma constitucional
otorgó al Departamento Nacional de Planeación (DNP) fuertes instrumentos para controlar la

18
ejecución de las regalías, como atribuciones para suspender la transferencia de las regalías a las
entidades subnacionales, cancelar sus proyectos e incluso pedirles el reembolso.

Ilustración 2. Línea de tiempo de las principales reformas sobre los sistemas de

transferencias del nivel central a los entes territoriales 1991-2022

Fuente: Lopez Murcia, 2022.

2.3 Principales tendencias del modelo de descentralización fiscal

2.3.1 En el modelo perduran las brechas horizontales y verticales.

Como resultado, Colombia presenta un alto grado de centralización tanto del recaudo, como del
gasto, incluso si se compara con el contexto Latinoamericano, región en donde los procesos de
descentralización no han sido muy profundos (OECD, 2016). A pesar de las diferentes reformas
efectuadas para fortalecer los ingresos de las Entidades Territoriales (como la ley 14 de 1983 y el
Decreto 111 de 1996), en el país perdura una brecha fiscal vertical muy significativa. Como se
observa en la Ilustración 3, mientras que el recaudo efectuado por el Gobierno Nacional ronda
en 2021, el 14.7% del PIB nacional, el recaudo de los 1.103 municipios del país alcanza
únicamente el 2.4% y los departamentos un 0.8%. Así mismo, la tendencia que se observa es la
expansión de la brecha, pues el nivel central ha aumentado su recaudo de manera significativa
en los últimos 30 años, a un ritmo muy superior que los aumentos respectivos de las entidades
territoriales.

Por otro lado, en el modelo de descentralización fiscal también perduran importantes brechas
fiscales entre territorios (horizontales), en términos de generación de ingresos. En este sentido,
los municipios y departamentos más pobres, no solo tienen unas necesidades de gasto e
inversión mayores, sino que también tienen una limitada capacidad de generación de ingresos
19
propios. En las secciones que abordan las dinámicas de los departamentos y municipios se
observa cómo, en el 2021, los cuatro departamentos más ricos (categoría especial, ley 617)
concentran el 43.5% de los ingresos tributarios totales departamentales, y las 18 principales
ciudades (municipios categoría especial, ley 617) recaudaron el 55.5% de los ingresos tributarios
municipales. Por el contrario, los departamentos categoría 4 y los municipios categoría 6,
representaron el 5.1% y 11.8%, respectivamente. Aunque las transferencias del Sistema General
de Participaciones contribuyen a cerrar las brechas en ingresos tributarios, solo lo logran
parcialmente. Así, muchas regiones del país se encuentran en una trampa de pobreza fiscal, en
donde sus ingresos fiscales que dependen de las dinámicas económicas, no generan los recursos
suficientes para generar inversiones dinamizadoras del desarrollo.

Ilustración 3. Ingresos propios del nivel Ilustración 4. Gasto nacional (descontado de

nacional, departamental y municipal como transferencias), departamental y municipal
proporción del PIB como proporción del PIB

Fuente: Construcción propia Rimisp y UrbanPro con base en Operaciones Efectivas de Caja, DNP, 2022: y
cuentas nacionales, DANE, 2022. La serie de gasto nacional presentada representa las ejecuciones directas
del nivel central, sustrayendo las transferencias realizadas a las ET.

Por el lado del gasto, las transferencias del Sistema General de Participaciones y del Sistema
General de Regalías compensan parcialmente los desequilibrios en la distribución del recaudo
(ver Ilustración 4). Si bien los recursos recaudados por el nivel departamental y municipal
representan un 3.2% del PIB nacional, el nivel de gasto ejecutado por estas entidades se
encuentra cerca del 11% en 2021. De esta manera, se observa que el modelo de descentralización
colombiano ha hecho un mayor esfuerzo en la descentralización de competencias que en el
fortalecimiento de la autonomía fiscal de los ET y la atribución de fuentes de financiación
propias. En este sentido, los sistemas de transferencias permiten que los gobiernos autónomos
financien parcialmente las competencias asignadas.

No obstante, en la ejecución del gasto también se ha ampliado la brecha entre el peso relativo de

20
las entidades territoriales frente al nivel central. En 2021, la diferencia del gasto como
proporción al PIB del nivel central frente al nivel municipal fue de 9.9 puntos porcentuales,
mientras que en 1990 era de únicamente 5.8 p.p.

En síntesis, la distribución de ingresos y gastos agregados en el modelo de descentralización

colombiano se caracteriza por tener una alta preponderancia del nivel central en ambos
componentes, pero principalmente en los ingresos, y la persistencia de brechas fiscales
territoriales explicado por las disparidades económicas entre entidades territoriales y, en parte, a
las capacidades técnicas y administrativas diferenciales.

En la evaluación del Sistema General de Participaciones, la Unión Temporal Centro Nacional de

Consultoría-Econosul (2009), detalla cómo, en el modelo colombiano, las brechas fiscales
verticales se originan por: i) el esquema desigual de distribución de ingresos propios entre
niveles de gobierno (e.g. los niveles centrales por lo general se reservan la titularidad de los
impuestos más dinámicos en razón a la naturaleza de sus funciones); y, ii) la distribución de
responsabilidades de gasto.

Por su parte, las brechas fiscales horizontales se explican por: i) las diferencias en la capacidad
fiscal de un mismo nivel de gobierno (e.g. los municipios más poblados o ubicados en zonas
portuarias o de explotación de recursos naturales tienden a superar la capacidad de generación
de ingresos de los municipios rurales y apartados); ii) las diferencias en las necesidades de gasto
(e.g. municipios ubicados en zonas de riesgo ambiental por epidemias podrían requerir mayores
recursos de inversión en salud que aquellos ubicados en zonas menos vulnerables); y iii) el
déficit de ingresos para cumplir con las responsabilidades de gasto asignadas.

2.3.2 Los recursos asignados otorgan un margen muy limitado de

discrecionalidad

Como se observó, las transferencias del nivel central contribuyen de manera significativa a cubrir
las brechas entre el recaudo fiscal de los Entes Territoriales y el cumplimiento de las
competencias respectivas. Sin embargo, el 88.9% de los recursos del SGP cuentan con
destinación específica, dejando un margen muy limitado de discrecionalidad en la ejecución del
gasto de las Entidades Territoriales.

Es importante mencionar que esta inflexibilidad presupuestal no solo limita la capacidad de los
gobiernos locales a invertir en las necesidades particulares de su territorio, sino que también
“compromete la capacidad de los representantes elegidos para ejecutar sus planes de gobierno
[…] impide la discusión necesaria sobre la prioridad de los diferentes sectores temáticos del
gasto público, favorece la duplicidad de erogaciones para un mismo fin, y eleva la complejidad
del proceso presupuestal restándole transparencia” (Echeverry, Fergusson, Querubín, 2004).

Así mismo, el traslape de competencias entre entidades territoriales y el nivel central contribuye
a la perpetuación de estas inflexibilidades presupuestales. Si bien la Constitución del 91, otorgó a

21
las Entidades Territoriales un esquema completo de competencias y responsabilidades (para
esquema completo, ver documento de Competencias y Tipologías Territoriales de la presente
consultoría), el gobierno central no renunció su participación en el gasto en dichos sectores,
creando en muchos casos una doble asignación presupuestal (por mandato constitucional en las
ET, y por ejecuciones del nivel central). Esta situación, genera una presión presupuestal
ineficiente (Hommes, 1998). En este sentido, una primera recomendación que se deriva del
ejercicio de revisión presupuestal es la necesidad de simplificar el modelo de competencias, de
manera que se aumente la claridad en las responsabilidades de gasto, y se coordinen
intervenciones que requieran concurrencia, eliminando duplicidades e ineficiencias.

Estas ineficiencias generan un costo profundo en el contexto de un estado relativamente

pequeño. Aunque el tamaño del estado colombiano creció de manera significativa después de la
Constitución del 91, su tendencia en los últimos 20 años se ha estabilizado (Ver Ilustración 3),
contrario a la tendencia observada en otros países latinoamericanos (Melo y Ramos, 2019). Si
bien es cierto que un estado pequeño no es necesariamente ineficiente o nocivo para el desarrollo
(Afonso, Romero, Monsalve, 2013), esta tendencia en conjunto con una concentración del gasto
e ingresos por parte del nivel central, si incide en la capacidad que se les deja a los gobiernos
locales para asumir sus funciones y lograr inversiones y estrategias de desarrollo territorial.

De esta manera, en principio, las ET dependen de sus ingresos propios para asegurar recursos de
libre destinación y aumentar el gasto e inversión territorial. Sin embargo, incluso en el caso de
los impuestos territoriales otorgados a las ET existen elementos normativos que limitan la
capacidad de las ET para administrar sus recursos propios en línea con las necesidades
específicas del territorio y asegurar la eficiencia fiscal. En términos amplios, los ingresos
tributarios de las ET pueden clasificarse en dos tipos, los primeros, los tributos propios de los
departamentos y municipios, y los segundos, las rentas de la nación cedidas a las ET.

En el caso de los primeros, si bien en materia territorial los artículos 300 numeral 4 y 338
constitucionales establecen que en materia impositiva las Corporaciones Departamentales y los
Concejos Distritales y Municipales pueden decretar sus tributos y contribuciones, estos deben
realizarse conforme a la ley. De esta manera, existen atribuciones de los tributos territoriales que
son aún competencia del legislador. A manera de ejemplo, para el impuesto predial unificado
(IPU) los municipios del país tienen autonomía para fijar las tarifas del impuesto entre el 1 y 16
por mil, según tres factores: los estratos socioeconómicos, los usos del suelo (para predios
urbanos) y la antigüedad de formación o actualización del catastro. Dadas estas normativas
nacionales, los gobiernos locales hoy pueden incorporar criterios de uso del suelo en la
definición de la tarifa solo para el área urbana, cuando puede ser del interés de los entes
territoriales incentivar un uso del suelo eficiente en las áreas rurales (CESTT, 2021) 13. En este
sentido, es importante que se dé una revisión de las normativas nacionales que desarrollan los
tributos territoriales, la mayoría con más de 20 años de antigüedad, para flexibilizar los
13
La única disposición para predios rurales es la que permite fijar tarifas inferiores a 5 pesos por cada mil del valor del
predio, para estratos 1,2 y 3, y cuyo precio sea inferior a 135 SMMLV. De tal manera, la actual regulación de las tarifas
para el ámbito rural impide su progresividad al no definir criterios propios de la actividad agropecuaria que aseguren
tener tarifas diferenciales por uso del suelo rural y desincentiven la improductividad de la tierra.
22
lineamientos establecidos desde el legislativo y otorgar mayor autonomía a los gobiernos
subnacionales.

Box 1. Análisis de pronunciamientos Corte Constitucional sobre autonomía territorial en la fijación de tributos

23
Sobre este punto, en diferentes pronunciamientos, la Corte Constitucional se ha expresado sobre la amplitud
del margen de configuración del legislador, dependiendo del origen de la fuente del tributo, esto es, si el
tributo es de tipo exógeno o endógeno, considerando que, para el caso del legislador, si el tributo se cataloga
como de tipo endógeno, su margen de configuración estaría reducido. No obstante, catalogar un tributo como
de tipo endógeno conlleva a reconocer necesariamente una competencia concurrente entre el legislador y las
entidades territoriales; el legislador en este caso se encarga de establecer el origen y la configuración del
tributo expresando así el mandato de regulación básica en tanto que las Asambleas y los Concejos, dentro del
marco establecido en la ley, fijarán los elementos constitutivos del tributo. Así, mediante la Sentencia C-459
de 2013 la Corte señaló:

“El papel del legislador en estos casos puede variar” a pesar de lo cual “será preceptivo que la ley
establezca los elementos mínimos para que la actividad de los entes de representación territorial se lleve a
cabo siguiendo parámetros objetivos, siendo dichos elementos, por lo menos, la i) autorización para la
creación del tributo y la ii) determinación del hecho gravable”

En este sentido, la Sentencia C-538 de 2002 indicó:

“Esta perspectiva ha sido advertida por la Corte al indicar que “si bien es cierto que en
relación con los tributos nacionales el legislador debe fijar todos los elementos, esto es,
sujeto activo, sujeto pasivo, hechos y bases gravables y tarifas; también lo es que frente a
los tributos territoriales el Congreso no puede fijar todos sus elementos porque estaría
invadiendo la autonomía de las entidades territoriales”.

Aunado a lo anterior y pese al principio de autonomía expandida de las entidades territoriales frente a los
recursos endógenos, mediante pronunciamiento en Sentencia C-937 de 2010 la Corte señaló cuatro tipos de
razones por las que, a pesar de considerarse de tributos endógenos, se considera viable la intervención del
legislador en la gestión de los tributos:

“(i) cuando la intervención ha sido dispuesta directamente por la Constitución; (ii) para
conjurar amenazas a la defensa del patrimonio nacional; (iii) cuando se hace necesario
mantener la estabilidad macroeconómica interna o externa; y (iv) cuando los asuntos
involucrados trascienden el ámbito estrictamente local. Todo ello, por supuesto, bajo
criterios de razonabilidad y proporcionalidad (…)”.
De las anteriores consideraciones, es claro que el principio de soberanía fiscal de las entidades territoriales
en el marco de un Estado Unitario, no tiene sustento constitucional, y que de las diferentes decisiones
adoptadas por la Corte, el mandato de regulación básica que se exhorta para el Congreso de la República se
ve aminorado por las posibilidades con las que el legislador cuenta para regular incluso elementos que
corresponderían a las entidades territoriales dada la naturaleza del tributo no de índole nacional, como en
casos donde la Alta Corporación ha considerado compatibles con la autonomía territorial, disposiciones
donde el legislador ha autorizado el tributo a nivel territorial, fijando el hecho generador y el sujeto activo,
otras disposiciones donde ha determinado el tope máximo de la tarifa, regulando el destino que se le debe
dar al recaudo y facultando a la Asamblea para definir el hecho generador, entre otros aspectos.
De esta manera, se observa que la posición de la Corte Constitucional frente a la preservación de esta
autonomía es marginal, estableciendo una regla no implícita por la cual se garantiza la competencia fiscal
departamental, distrital y municipal cuando las Corporaciones establecen los elementos de los tributos que la
ley no determinó, dejando así una competencia muy residual y de clara pérdida de autonomía a las entidades
territoriales.

24
Fuente: Construcción propia Rimisp y UrbanPro con base en pronunciamientos de la Corte
Constitucional.

Respecto a los segundos, las rentas nacionales cedidas por la nación a los entes territoriales, la
autonomía territorial se ve aún más limitada. En estos casos, y teniendo en cuenta su carácter de
nivel nacional, la autonomía de las entidades territoriales para fijar los elementos del tributo solo
aplica para las acciones tendientes a su administración y recaudo 14. En el caso de los
departamentos, si bien existen 11 impuestos departamentales, el 81.7% de los ingresos propios
departamentales se derivan de sólo cinco, tres de los cuales constituyen rentas nacionales
cedidas a los departamentos: i) el impuesto a vehículos automotores, ii) el impuesto al consumo
de cervezas, sifones, refajos y mezclas y iii) el impuesto al consumo de cigarrillos y tabaco. En
estos casos, los elementos del tributo son establecidos en su totalidad por la Nación, evitando
que los departamentos adelanten estrategias para mejorar su recaudo o eficiencia fiscal como el
establecimiento de tarifas que acerquen los valores del cigarrillo o la cerveza a los estándares
internacionales y regionales, o establecer estrategias innovadoras para el cobro del impuesto
vehicular, propiciando transiciones en el modelo energético de las flotas departamentales (Ver
sección 2.A). En todos estos casos, las ET no tienen la autonomía para innovar en el diseño de
sus tributos, delegando las modificaciones a las necesidades y momentos políticos del nivel
central.

2.3.3 El modelo mantiene una concepción fraccionada del territorio,

ajena a su necesidades y funcionalidades

El modelo de descentralización fiscal actual se estructuró teniendo en cuenta el territorio

básicamente en su división político administrativa del país y en concordancia con el artículo 286
de la Constitución Política donde se precisa que son entes territoriales los departamentos, los
distritos, los municipios y los resguardos indígenas.

Por otra parte, el artículo 287 de la C.P. precisa la autonomía de los entes territoriales para la
gestión de sus intereses y dentro de estos le es dado el de administrar los recursos y establecer
los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones, al igual que participar en las
rentas nacionales.

Ahora en relación con la distribución de recursos y de las competencias la C.P. en su artículo 356
(modificado A.L. 1/2001) estableció que los servicios se distribuirían según los niveles de
gobierno nacional, departamental, distrital y municipal, al igual que los recursos para atender
estos servicios se establecerían creando el sistema general de participaciones, distribuidos por
departamentos, distritos y municipios. Así mismo, se precisa que los distritos tendrán las

14
Sobre el particular, ha señalado el Consejo de Estado “En la concepción del Estado social de derecho organizado en
forma de república unitaria, el poder del legislador es pleno, puede crear o modificar impuestos como el de registro,
así como regular lo atinente a elementos del mismo, así se trate de un impuesto departamental…”
25
mismas competencias que los municipios y departamentos para efectos de la distribución y que
las entidades territoriales indígenas serán beneficiarias una vez constituidas, al igual que los
resguardos indígenas.

Con estos elementos la C.P. y la descentralización fiscal se direcciona territorialmente a la

jurisdicción territorial de los departamentos, distritos, municipios y ETIs, pero es de tener
presente que las características de los territorios y sus necesidades van más allá de los límites
formales de la distribución político administrativa, razón por la cual la funcionalidad del
territorio exige unos cambios a la descentralización que incluya esta variable y permita que las
autoridades territoriales tengan mayor autonomía en el manejo de los recursos y coordinación
directa con los demás entes territoriales en sus competencias.

Aunque los recursos de la descentralización fiscal se asignan territorialmente a los

departamentos, distritos y municipios, las autoridades territoriales tienen un limitado manejo de
estos recursos, no solamente por su destinación específica a los sectores importantes de
educación, salud y agua potable especialmente, sino además por la operación restrictiva y
direccionada desde el nivel central por los ministerios correspondientes, terminando las
autoridades territoriales asumiendo tareas más que competencias.

En este orden, los territorios tienen muchas inflexibilidades para el uso de los recursos, lo que
igualmente dificulta el cumplimiento de los programas de gobierno por los cuales son elegidos
los gobernantes (voto programático) y se supeditan a revocatorias de mandato y desgastes que
dificultan la gobernanza y la insatisfacción de los ciudadanos con la institucionalidad y autoridad
territorial.

Así mismo, es de tener presente que existen una serie de limitaciones para resolver las
necesidades y funcionalidades del territorio, como son el de prestar servicios o hacer inversiones
en infraestructura o equipamientos por fuera de los límites del territorio. Aunque existen los
esquemas asociativos territoriales EAT, su constitución no es fácil (requiere aprobación de
Concejos y Asambleas), el funcionamiento de la misma tiene muchas dificultades y son pocas las
que han arrojado resultados favorables.

Igualmente, los ETs tienen muy limitado la generación de recursos a partir de sus necesidades de
financiamiento, las cuales son diferentes de acuerdo con las características de cada grupo de
territorios similares, estando supeditada la creación de nuevos ingresos a la voluntad del nivel
central, donde este prioriza captar la mayor parte de los recursos en una proporción de 10 a 1 en
desmedro del nivel territorial como se validará más adelante.

En el mismo sentido, la ejecución del gasto público en los territorios se recibe en parte
directamente del nivel nacional con un presupuesto 10 veces superior a la sumatoria de los
presupuestos de los municipios o departamentos, genera visos de ineficiencia y duplicidades al
no direccionarse directamente los recursos relacionados con las competencias territoriales.

De esta manera, los territorios y ETs se entienden vistos desde el nivel nacional como partes
26
individuales y no como la suma de un todo país, con control “excesivo”, con escasa colaboración
y complementariedad (indistintamente de la autoridad administrativa) para la solución integral
y de fondo de las necesidades de los ciudadanos, que para el caso de las necesidades básicas son
los gobiernos territoriales quienes están más cerca y conocen de ellos, por lo cual requieren una
mayor autonomía y apoyo efectivo (técnico y de recursos) del gobierno nacional.

Por otra parte, la categorización presupuestal manejada en el país, tiene como únicos elementos
estructurantes a la población y los ingresos corrientes de libre destinación. De esta manera, las
categorizaciones territoriales propuestas también son ajenas a las funcionalidades, necesidades y
particularidades de los territorios. La Tabla 1 presenta la categorización vigente, propuesta por la
Ley 617 del 2000, para la categorización municipal en el país.
Tabla 1. Categorización de los distritos y municipios en Colombia

Categoría Población Ingresos corrientes de libre destinación

anuales

Especial > a 500.001 Hab. > a 400.000 SMLV

Primera 100.001-500.000 Hab. > a 100.000 hasta 400.000 SMLV

Segunda 50.001 a 100.000 Hab. > a 50.000 hasta 100.000 SMLV

Tercera 30.001 a 50.000 Hab. > a 30.000 hasta 50.000 SMLV

Cuarta 20.001 a 30.000 Hab. > a 25.000 hasta 30.000 SMLV

Quinta 10.001 a 20.000 Hab. > a 15.000 hasta 25.000 SMLV

Sexta < a 10.000 Hab. > a 15.000 SMLV

Fuente: Elaboración propia con base en la Ley 617 de 2000

2.3.4 El modelo restringe las opciones de financiamiento externo de

las Entidades Territoriales en favor del nivel nacional

Las entidades territoriales por medio de su autonomía tienen la capacidad de reglamentar los
27
tributos que establece la Ley para dar cumplimiento a sus funciones y participar en las rentas del
orden nacional. Sin embargo, como se ha observado hasta el momento, el recaudo tributario en
muchas entidades territoriales no es lo suficientemente robusto y las transferencias del Sistema
General de Participaciones dejan un margen muy limitado para gastos de propósito general.

No obstante, en la medida en que el ingreso del territorio no alcance para cubrir las necesidades
de desarrollo, las entidades territoriales pueden acceder a financiamiento por parte de actores
internos y externos para dar continuidad al desarrollo de sus actividades o desarrollar
inversiones que contribuyan a la generación de capital fijo.

El endeudamiento público territorial ha sido fruto de análisis desde diferentes perspectivas

debido a la incidencia en variables como crecimiento económico, sostenibilidad fiscal, gasto
público, gestión de las administraciones territoriales, restricciones legales, entre otros. Sin
embargo, es relevante tener en cuenta que es un mecanismo de crédito que funciona como fuente
externa para la provisión de proyectos en los entes territoriales que impulsan el crecimiento
económico y el progreso en las regiones (Chivetta & Arteta, 2017)

La constitución del 91, y los desarrollos normativos posteriores, le otorgaron a las Entidades
Territoriales una amplia autonomía para acceder a crédito. Sin embargo, entre 1996 y 1998 los
gobiernos subnacionales aumentaron de manera acelerada su endeudamiento, situación que, en
conjunto con la crisis económica, provocó en varios ETs el incumplimiento en los pagos del
servicio de deuda, y obligó al Gobierno Nacional a respaldar los consecuentes rescates (bailouts).

Como consecuencia, el Gobierno Nacional respondió con una serie de normativas que buscaron
limitar el acceso a crédito por parte de los Entes Territoriales, a través de la expedición de la Ley
358 de 1997, mediante la cual se establecieron unos indicadores con semáforos para viabilizar el
acceso al crédito, si se encontraban en semáforo verde, o restringirlo, si se encontraban en
semáforo rojo, como se precisa en la siguiente tabla.

Tabla 2. Semáforos de acceso a crédito, Ley 358 de 1997

NOMBRE DEL FORMULA SEMÁFORO SEMÁFORO SEMÁFORO

INDICADOR VERDE AMARILLO ROJO

SOLVENCIA Intereses/Ahorro < 40% 40% a 60% >60%

Operacional

SOSTENIBILIDAD Saldo de la < 80% < 80% >80%

Deuda/Ingresos

28
 Corrientes >100% (art.30
Ley 2155/21)

Fuente: Ley 358 de 1997

De acuerdo con los resultados de los anteriores indicadores, si una ET se encontraba en

semáforo amarillo se le condicionaba a la adopción de un Plan de Desempeño para restablecer la
solidez económica y la capacidad de pago, igualmente si la ET se encontraba en semáforo rojo,
requería de una autorización y un Plan de Desempeño con los bancos y la Dirección de Apoyo
Fiscal del MHCP para el caso de los departamentos, distritos y capitales; en el caso de los
municipios no capitales la autorización correspondería a los departamentos con las oficinas de
planeación.

Así mismo, la vigilancia y control del cumplimiento de estos planes correspondería a las
corporaciones públicas, las contralorías territoriales y la CGR. Es de precisar que los bancos que
hubiesen otorgado créditos a las ET, sin observar la Ley 358 de 1997, serían sujeto de sanciones
por parte de la Superintendencia Bancaria (hoy Financiera).

Ahora, es de tener presente, que las ETs adicional a poder acceder a crédito a través de las
entidades financieras nacionales, cuentan aunque de una manera más limitada con la banca de
fomento internacional como el Banco Mundial – BM con el Banco Internacional de Fomento y
Desarrollo - BIRF, el Banco Interamericano de Desarrollo – BID, la Corporación Andina de
Fomento – CAF, así como a nivel nacional con la Financiera de Desarrollo Territorial –
FINDETER para financiar proyectos de infraestructura y equipamientos urbanos y regionales,
que se presumen con tasas de interés más favorables.

Aunque existe una gama importante de fuentes de crédito, lo cierto es que muy pocos ETs
(algunas ciudades capitales y departamentos) pueden acceder a estos, por las regulaciones, los
escasos recursos de libre destinación que disponen, las exigencias, los trámites, autorizaciones y
los costos financieros relativamente altos para atender necesidades sociales y económicas claves
para el desarrollo. En este punto es relevante que las entidades nacionales responsables
flexibilicen los procesos y apoyen a las ETs para el acceso al crédito en proyectos de inversión
pública.

El gobierno nacional a través de FINDETER por ejemplo, podría subsidiar tasas de interés y
vincular por otra parte, equipos técnicos para apoyar a los ETs en la estructuración de créditos y
proyectos de inversión con el acompañamiento respectivo para el éxito de los mismos y la
apropiación del conocimiento de los ETs para que vayan resolviendo sus problemas en
concordancia con las características y saberes de los territorios y comunidades. Igualmente, el
gobierno nacional podría aportar para respaldar con un fondo de garantías las operaciones de
créditos de las ETs.

29
Así mismo, observando las cifras de endeudamiento de los últimos años podemos observar que
el nivel de acceso al crédito de las ETs se ha ubicado entre el 0,5% y el 1,2% del PIB, mientras
que el gobierno nacional ha estado entre el 25% y 60% del PIB, de tal forma, que se identifica las
pocas posibilidades de acceso al crédito para las ETs comparado con el nivel nacional.

Desde el año 2019, se observa un incremento constante en la deuda de las ciudades capitales que
obedece a un aumento en los saldos de la deuda ($3,75 billones) vinculado a la contracción de los
créditos por parte de los gobiernos locales que estaban de salida, en el año 2020 se explica por
un aumento del saldo de la deuda en $0,77 billones debido a una fuerte caída de la actividad
económica y en el 2021 a pesar del repunte de la reactivación económica el indicador aumentó en
$4,94 billones (Contraloría General de la República, 2022).

A partir del año 2020, producto de la pandemia de COVID-19, las finanzas territoriales se ven
sumamente afectadas por un deterioro en la reducción del recaudo proveniente de los impuestos
y la caída de los ingresos corrientes de la nación sobre las transferencias del Gobierno Nacional
del Sistema General de Participaciones (SGP). Asimismo, las entidades territoriales debieron
aumentar el gasto público para solventar la emergencia social producto de las medidas de
aislamiento (Barrios Ordóñez, 2021). Para finalizar, en relación con la deuda pública, el 17,8%
correspondió a endeudamiento externo ($3,98 billones) y el 82,2% a endeudamiento interno
($18,39 billones).

Ilustración 5. Nivel de deuda como porcentaje del PIB según tipo de entidad.

Fuente: Construcción propia Rimisp y UrbanPro con base en información del DNP-Operaciones Efectivas de Caja,
DANE-Cuentas Nacionales, y Banrep-Deuda externa nacional. El nivel de deuda de entidades territoriales toma en
cuenta las partidas de las OEC que corresponden a los desembolsos de crédito interno y externo (+) a las entidades
territoriales. La deuda nacional corresponde a la deuda externa.

En síntesis, se observa que contrario al comportamiento del nivel central, el acceso a crédito para
la mayoría de los municipios y departamentos del país se ha mantenido relativamente constante
(y restringida) desde hace más de dos décadas. No obstante, las ciudades capitales han logrado

30
aumentar su acceso a crédito externo debido en parte a la capacidad de gestión, el crecimiento de
los ingresos propios y sus indicadores de endeudamiento por debajo de los límites de la Ley 358
de 1997.

En ese orden de ideas, si bien el Gobierno Nacional debe velar por garantizar la sostenibilidad
fiscal de los Entes Territoriales en la medida en que no se generen discrepancias entre los
ingresos, egresos y el nivel de endeudamiento territorial, también es necesario que estas medidas
tengan en cuenta las necesidades de inversión de los territorios, y flexibilicen las normativas
existentes, sobre todo para el acceso a crédito que genera formación de capital fijo.

Es evidente en todo caso que los municipios y departamentos están obligados a practicar
políticas fiscales demasiado ortodoxas, y las obligaciones para mantener superávits fiscales
limitan las posibilidades de inversión, aun con sus propios recursos sin contar con el
apalancamiento del endeudamiento, y aplazan la resolución de sus problemas más urgentes
(Kalmanovitz, 2019). En la actual coyuntura, los indicadores de endeudamiento muestran que la
mayoría de las grandes ciudades y algunos departamentos tienen una gran capacidad de
endeudamiento que ha sido subutilizada.

2.3.5 Las brechas se seguirán ampliando si no se fortalecen el sistema de

transferencias y la capacidad fiscal de los entes territoriales.

Los recursos públicos que llegan a las Entidades Territoriales son de distinta naturaleza. Por un
lado, están los recursos que entran en el presupuesto del nivel de gobierno subnacional, que
pueden ser a su vez recursos propios (incluyendo ingresos corrientes o ingresos de capital) o
transferencias del nivel central, provenientes del Sistema General de Participaciones (SGP), o del
Sistema General de Regalías (SGR). Además, el flujo de recursos públicos que entra a las
entidades subnacionales también incluye los recursos recaudados y ejecutados directamente por
entidades del nivel central en los territorios.

Ilustración 6. Diagrama de Recursos Públicos en las Entidades Territoriales

31
Fuente: Construcción propia Rimisp y UrbanPro

De manera importante, las transferencias del nivel central a las Entidades Territoriales, que en
Colombia se han estructurado alrededor del Sistema General de Participaciones, son un
instrumento económico vital, que permite el adecuado funcionamiento del gasto territorial, así
como el cierre de brechas fiscales. De esta manera, los recursos del SGP en el país, al tener
destinación específica para el gasto en funcionamiento en salud, educación, agua potable y
saneamiento (para desagregación detallada ver Sección 3.1), permiten el funcionamiento de
estos servicios públicos incluso en Entidades Territoriales cuyas necesidades de gasto superan
sus ingresos propios. Esta característica subsidiaria, es y debe ser un elemento central del
sistema de transferencias en el país.

Sin embargo, si bien las transferencias del gobierno han aumentado en el agregado, sus tasas de
crecimiento se han disociado del crecimiento de los ingresos de la nación y del crecimiento
económico, ralentizándose respecto a estos últimos. Como se observa en la Ilustración 8, las
transferencias nacionales como proporción del PIB nacional alcanzaron su cúspide en el año
2002, en donde representaron aproximadamente el 4,9% del PIB nacional, y han ido decayendo
en el tiempo, representando en 2021 el 4%. Esta disociación, ha aumentado aún más las brechas
verticales pues el Ingreso Corrientes de la Nación (ICN) y el Presupuesto General de la Nación
(PGN) han crecido a un ritmo mayor al de la economía. En efecto, mientras que en 2002 las
transferencias del nivel central a las entidades territoriales representaron un 42.4% del ICN y el
18.5% del PGN, en 2021 representaron únicamente el 27.4% y 15.1%, respectivamente.

Ilustración 7. transferencias nacionales a Ilustración 8. Transferencias Nacionales a

departamentos y municipios, en miles de Departamentos y Municipios como porcentaje
millones de pesos del PIB

Fuente: construcción propia Rimisp y UrbanPro, con base en información de Operaciones Efectivas de
Caja, DNP, 2022

32
Ahora, si bien las transferencias pueden ayudar a cerrar las brechas horizontales, su impacto
será sólo parcial, sino se fortalece la asignación y gestión de fuentes de ingresos propios a las
Entidades Territoriales. Dadas las restricciones existentes al uso de los recursos de las
transferencias, la administración de recursos propios fortalece la autonomía del gasto de los
gobiernos subnacionales. Cómo se desarrollará en el presente Sección, las brechas horizontales
persisten en los territorios no sólo en función de las diferencias en las bases impositivas
(originadas por diferenciales en actividad económica y población), sino también por los niveles
de recaudo asociados, determinados en gran medida por la capacidad técnica y administrativa
que tienen las entidades territoriales para ejecutar el recaudo. De esta manera, no solo es vital
fortalecer la autonomía fiscal de las entidades territoriales dotándolos de nuevas y mejores
fuentes de financiación, sino que también es crítico mejorar la capacidad fiscal de los mismos.

Desde la década de los 80s, los ingresos tributarios de los municipios y departamentos han
crecido de manera constante, con la única excepción en el año 2000, en donde ocurrió una
reducción del recaudo producto de la crisis económica. Así mismo, desde la reforma
constitucional del 2001, la tasa de crecimiento agregado de los ingresos tributarios supera la tasa
de crecimiento de las transferencias. Mientras que, en promedio, los ingresos tributarios en el
periodo 2002-2022, crecieron un 28.6%, las transferencias crecieron un 23.9%. Este dinamismo
de los ingresos tributarios, si bien puede fortalecerse aún más, contribuye a argumentar que en
la mayoría de las Entidades Territoriales del país no se ha cumplido la hipótesis de pereza fiscal,
pues los esfuerzos fiscales no se han debilitado a causa de las transferencias recibidas.

2.4 La estructura fiscal de los departamentos

Los departamentos son parte de la organización territorial del Estado y como entidad territorial
tienen autonomía para la administración de los asuntos seccionales, la planificación, promoción,
coordinación del desarrollo económico, ambiental y social en los asuntos seccionales. Así mismo,
son instrumento de complementariedad de la acción municipal y enlace de las actividades y
servicios que prestan los municipios y la Nación (Ley 2200 de 2022).

De esta manera, las funciones principales de los departamentos confluyen alrededor de la

coordinación de políticas municipales, departamentales y nacionales. Funcionalmente, los
departamentos tienen el potencial de atender de manera integral las necesidades y realidades del
territorio. Así como los municipios tienen el potencial de actuar y responder de cara al
ciudadano, los departamentos, como nivel intermedio, mantienen una visión que supera las
fracciones político-administrativas integrando territorios funcionales.

Los departamentos son personas jurídicas de derecho público, actúan bajo el principio de
autonomía dentro de los límites legales y constitucionales, administran recursos propios y las
otras fuentes de recursos transferidas a los mismos, se gobiernan por autoridades propias,
ejercen las competencias que les correspondan, establecen los tributos necesarios conforme a la
ley para el cumplimiento de sus funciones y participan en las rentas nacionales.

33
Respecto a la asignación de recursos propios, la Ley 14 de 1983 cedió a los departamentos los
impuestos por consumo de licores, timbre nacional, consumo de cigarrillos y tabaco e impuesto a
la gasolina, los cuales siguen representando una proporción significativa del recaudo
departamental (ver Tabla 5). Así mismo, por virtud de lo establecido en el artículo 147 y
transitorio de la Ley 2200 de 2022, el Decreto 1222 de 1986 sigue vigente en lo relacionado con
“bienes, contratos y rentas departamentales”, allí se establece como rentas departamentales, el
impuesto al degüello de ganado mayor, el impuesto a la venta de loterías, el impuesto de registro
y anotación, las estampillas, el impuesto sobre eventos hípicos, deportivos y similares y la
contribución a la valorización 15. Desde entonces, otras leyes posteriores y reformas tributarias
han terminado de definir y precisar las fuentes de financiación mencionadas, así como sus
hechos generadores, tarifas, bases gravables, entre otros 16. Los desarrollos normativos, y las
definiciones específicas de las fuentes de financiación, con las normativas que los habilitan, se
encuentran sistematizados en el Anexo 1.

Así mismo, los departamentos se rigen por el marco de sostenibilidad fiscal que fije el Gobierno
Nacional (art 334 CPC), teniendo como objetivo el mejoramiento de la calidad de vida de sus
habitantes, la distribución equitativa de oportunidades y los beneficios del desarrollo y la
preservación de un ambiente sano y sostenible.

Debido a la heterogeneidad que existe entre Entidades Territoriales, la ley 617 establece una
categorización departamental (art 1o.), la cual se determina a partir de la población y los ingresos
corrientes de libre destinación anuales (expresados en términos de salarios mínimos legales
mensuales), siendo este último el criterio predominante. Los criterios y resultados vigentes para
2022 (Certificada por la Contaduría General de la Nación) se presentan en la Tabla 3.

Tabla 3. Tipologías departamentales ley 617

Categoría Criterio Número Departamentos

departamentos

E Población: mayor a 2.000.000 hab. 3 Antioquia, Cundinamarca,

Valle del Cauca
Ingresos anuales: mayor a 600.000
SMLV

1 Población: entre 700.001 y 6 Atlántico, Meta, Nariño,

2.000.000 hab. Santander, Bolívar, Boyacá
Ingresos anuales: entre 170.001 y

15
La contribución a la valorización no es exclusiva del nivel departamental, más se hace extensivo a todas las obras de interés público
que ejecuten la Nación, los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá, los municipios o cualquiera otra entidad de derecho
público.
16
Dentro de las que se resaltan: Decreto 971 de 1993, Ley 223 de 1995 - Ley 223 de 1995 art. 185, 186, 213, 266, Ley 191 de 1995 art.
18, Decreto reglamentario 1640 de 1996, Decreto 2141 de 1996, Decreto 3071 de 1997, Ley 488 de 1998, Decreto 2685 de 1999 art. 64,
Ley 633 de 2000, Ley 643 de 2001, Ley 677 de 2001 art. 26, Ley 788 de 2002, Ley 863 de 2003, Ley 1111 de 2006, Ley 1393 de 2010,
Ley 1819 de 2016.
34
 600.000
SMLM

2 Población: entre 390.001 y 700.000 5 Risaralda, tolima, Cesár,

hab. Cordoba, Norte de
Santander
Ingresos anuales: entre 122.001 y
170.000
SMLM.

3 Población: entre 100.001 y 390.000 8 Cauca, Quindío, Caldas,

hab. Huila, Magdalena, Sucre,
Casanare, Archipielago de
Ingresos anuales: entre 60.001 y
San Andres
122.000 SMLM.

4 Población: menor o igual a 100.000 10 Guajira, Arauca, Guaviare,

hab. Vaupes, Vichada, Caquetá,
Chocó, Guainía, Putumayo,
Ingresos anuales: menor o igual a
Amazonas
60.000 SMLM

Fuente: Construcción propia con base en Ley 617 de 2000 y Contraloría General de la Nación 2022.

2.4.1 El desarrollo departamental está marcado por profundas

disparidades regionales

Ilustración 9. Crecimiento anual promedio Ilustración 10. PIB per cápita

PIB departamental, 1990-2019 departamental, 1990-2019

35
Fuente: Construcción propia con base en, PIB departamental, DANE, 2022. * nuevos departamentos.
Promedio calculado entre 2005 y 2009 para departamentos constituidos organizacionalmente a partir del
2000

A pesar de las reformas constitucionales de 1991, la década de los 90s estuvo enmarcada por un
contexto macroeconómico profundamente inestable. No obstante, en este periodo, los
departamentos presentaron tasas de crecimiento moderadas, que rondaron el 2.1% (promedio
anual). Para este periodo, las mayores tasas de crecimiento se observaron en los departamentos
de la costa caribe, especialmente en Atlántico, Córdoba, Magdalena y Sucre. Con la consolidación
del modelo de descentralización fiscal, las inversiones de los departamentos igualaban el flujo
creciente de recursos, provenientes tanto del Situado Fiscal (transferencias del nivel central)
como de los recursos propios asignados .

La primera década del milenio estuvo caracterizada por un boom importante de crecimiento, sin
embargo, los recursos provenientes del auge económico no permitieron el cierre de brechas
territoriales, en parte porque al tiempo estuvieron acompañadas de reformas que restaron la
autonomía territorial. Durante el periodo del 2000-2009, las economías que más crecieron
fueron aquellas basadas en las industrias extractivas, principalmente hidrocarburos y carbón,
como el Cesar, la Guajira y el departamento del Meta, los cuales presentaron tasas de
crecimiento alrededor del 5.6%.

Sin embargo, desde el 2008 el crecimiento económico se ha ralentizado. De manera importante,

en la última década se observa una relativa homogeneización de las tasas de crecimiento
alrededor del 3.5% anual, que dificulta el cierre de brecha territoriales. Aún más, se observa un
relativo rezago de los nuevos departamentos que incluyen la Orinoquía y la Amazonia y los del
Pacífico (particularmente Arauca, Casanare, Chocó, Putumayo y Vichada). Estos departamentos,
se caracterizan por una gran pobreza que les impide generar excedentes de los cuales puede
participar la tributación. Los ingresos propios son entonces bajos y se compensan en alguna
medida por las transferencias del SGP y del SGR. A esto se suma el bajo desarrollo económico
observado en la última década

En contraposición, la región central concentra buena parte de la riqueza producida en el país

(ver Tabla 4), y presenta una tasa de crecimiento del orden del promedio nacional. De esta
manera, los departamentos más ricos están ampliando su ventaja económica sobre el resto del
país, a la vez que tienen una mayor proporción de recursos propios y por lo tanto,
discrecionalidad y autonomía de gasto.

2.4.2 Fuentes de Recursos Departamentales

Presupuestalmente, los ingresos territoriales se agrupan en dos grandes bloques que

corresponden a: 1) ingresos corrientes que son los ingresos de carácter permanente que se
generan de la actividad normal de la entidad y se clasifican a su vez en tributarios y no
tributarios; y 2) los ingresos de capital que representan ingresos extraordinarios. Dentro de estos
se encuentran: recursos de crédito interno y externo, los recursos del balance, los rendimientos
36
financieros, las donaciones, los excedentes financieros, entre otros.

Ilustración 11. Ingresos corrientes y de capital por departamento, 2021

Fuente: Construcción propia con información de las Operaciones Efectivas de Caja, DNP, 2022.

En el 2021, los ingresos totales de los departamentos, de acuerdo con el Categoría Única de
Información del Presupuesto Ordinario -CUIPO- fue de 37.5 billones de pesos, de los cuales 12
billones correspondieron a los ingresos de los departamentos de categoría especial: Antioquia,
Valle del Cauca y Cundinamarca (Ley 617). En el agregado departamental, los ingresos corrientes
de los departamentos representaron 29.6 billones (79.1%) mientras que los recursos de capital
representaron 7.8 billones (20.9%%). Como se observa en la Tabla 4, esta distribución se
mantiene relativamente constante a través de las categorías territoriales de la ley 617 y regiones.

Tabla 4. Ingresos departamentales desagregados por categoría presupuestal, 2021

(valores en millones de pesos y como proporción de los ingresos totales de la
categoría departamental)

Categoría ley 617

Totales E 1 2 3 4

Ingresos 12,036 8,854 5,601 7,464 3,598

Ingresos corrientes 9,298 7,121 4,559 5,896 2,814

37
 Ingresos tributarios 3,959 2,287 1,117 1,254 465

Ingresos no tributarios 5,339 4,834 3,442 4,642 2,349

Transferencias corrientes 3,527 4,276 3,213 4,089 2,270

Otros no tributarios 1,812 557 229 553 79

Ingresos de capital 2,738 1,733 1,042 1,569 783

Transferencias de capital 172 61 88 22 47

Recursos de crédito 844 313 56 77 3

Externo 87 0 0 0 0

Interno 757 313 56 77 3

Otros recursos de capital 1,722 1,359 898 1,469 734

Categoría ley 617

% de Ingresos E 1 2 3 4

Ingresos 100% 100% 100% 100% 100%

Ingresos corrientes 77% 80% 81% 79% 78%

Ingresos tributarios 33% 26% 20% 17% 13%

Ingresos no tributarios 44% 55% 61% 62% 65%

Transferencias corrientes 29% 48% 57% 55% 63%

Otros no tributarios 15% 6% 4% 7% 2%

Ingresos de capital 23% 20% 19% 21% 22%

Transferencias de capital 1% 1% 2% 0% 1%

38
 Categoría ley 617

% de Ingresos E 1 2 3 4

Recursos de crédito 7% 4% 1% 1% 0%

Externo 1% 0% 0% 0% 0%

Interno 6% 4% 1% 1% 0%

Otros recursos de capital 14% 15% 16% 20% 20%

Fuente: Construcción propia UrbanPro y Rimisp, con datos de CUIPO, 2021

Ingresos Corrientes

Por el contrario, al interior de los ingresos corrientes, se observa que existen importantes
brechas horizontales por tipologías departamentales en el recaudo tributario, y su peso relativo
en los ingresos corrientes. El 43.5% del recaudo tributario en el país lo concentran los tres
departamentos de categoría especial. De la misma manera, el peso relativo de estos ingresos de
los ingresos corrientes decrece con la categoría municipal. Mientras que los ingresos tributarios
representan el 33% de los ingresos totales departamentales de la categoría especial, representa
únicamente el 13% de los ingresos totales de los departamentos categoría 4.

En particular, los impuestos asignados a los departamentos recaen en su mayoría sobre

actividades decrecientes, que son costosos de recaudar, fácilmente evadibles y, en algunos casos,
obsoletos. Las características de los tributos, y su administración imposibilitan, por un lado, el
fortalecimiento de los ingresos propios departamentales y, por el otro, el cierre de las brechas de
ingresos y gasto entre los departamentos.

Ilustración 12. Recaudo Tributario y Ilustración 13. Contribución del recaudo

Transferencia departamentales, 1984-2021 departamental en el recaudo total nacional,
1984-2021

39
Fuente: construcción propia Rimisp y UrbanPro con base en Operaciones Efectivas de Caja, DNP, 2022.

Por el lado de los ingresos corrientes no tributarios, los departamentos presentan una alta
dependencia a los ingresos del nivel central. En 2021, los 32 departamentos del país recibieron
un total de 17.3 billones por conceptos de transferencias corrientes, lo que representó cerca del
46.2% de los ingresos totales de los departamentos. Los departamentos de categoría 3 y 4 son los
más dependientes de las transferencias del nivel central, las cuales tienen un peso relativo en los
ingresos totales departamentales del 55% y 63%, respectivamente.

Bonet, Pérez y Montero (2018) en un estudio sobre las finanzas territoriales concluyen que si
bien en el proceso de descentralización que ha estado en marcha en el país desde la década de los
80s se han fortalecido las finanzas de los departamentos, en el ámbito regional se observan
disparidades significativas, con mayor desventaja para la periferia. Al analizar los agregados
presupuestales para las cinco regiones del país, se observa cómo la Región Central concentra el
59.5% de los ingresos tributarios y el 47.4% de los ingresos totales de los departamentos.

Es importante resaltar que el peso tributario departamental es el más débil relativo a otros
niveles de gobierno. Entre 2000 y 2021 los departamentos han perdido 2.1 puntos porcentuales
de participación dentro de la composición total del recaudo tributarios. En 2021, el recaudo
tributario departamental corresponde alrededor del 33.9% del recaudo de los municipios y el
5.5% del total nacional (ver Ilustración 13). En este sentido, el modelo de descentralización fiscal
debe fortalecer los recursos propios de los departamentos y brindarles una mayor autonomía y
capacidad fiscal.

Ingresos Tributarios

Actualmente, existen 14 impuestos departamentales vigentes, más un impuesto único a favor del
40
departamento de San Andrés, y cuatro sobretasas. Sin embargo, los impuestos que más aportan
al recaudo son de naturaleza pigouviana como el consumo de cigarrillo, cerveza, licores,
automóviles y sobretasa a la gasolina, o administrativos como el impuesto de registro y las
estampillas. Para el 2021, el 97% del recaudo total departamental estuvo explicado por estos
siete impuestos. A continuación, se presenta el recaudo en 2021 de los departamentos, agregados
de acuerdo a las tipologías departamentales de la Ley 617.

Tabla 5. Ingresos tributarios departamentales desagregados por tipo de impuesto,

2021 valores en millones de pesos

Categoría ley 617

Totales E 1 2 3 4

INGRESOS 12,036 8,854 5,601 7,464 3,598

INGRESOS TRIBUTARIOS 3,959 2,287 1,117 1,254 465

IMPUESTO SOBRE VEHÍCULOS AUTOMOTORES 703 279 142 128 10

IMPUESTO A GANADORES DE SORTEOS ORDINARIOS Y EXTRAORDINARIOS 15 32 2 7 0

IMPUESTO DE REGISTRO 995 246 132 111 15

IMPUESTO DE LOTERÍAS FORÁNEAS 17 22 4 5 1

IMPUESTO AL DEGÜELLO DE GANADO MAYOR 29 11 13 5 1

IVA SOBRE LICORES, VINOS, APERITIVOS Y SIMILARES RÉGIMEN ANTERIOR 0 2 0 2 2

IMPUESTO AL CONSUMO DE LICORES, VINOS, APERITIVOS Y SIMILARES 381 151 87 165 63

IMPUESTO AL CONSUMO DE CERVEZAS, SIFONES, REFAJOS Y MEZCLAS 736 792 371 314 142

IMPUESTO AL CONSUMO DE CIGARRILLOS Y TABACO 640 196 141 177 45

SOBRETASA FONDO DEPARTAMENTAL DE BOMBEROS 0 1 0 1 0

SOBRETASA A LA GASOLINA 205 122 79 84 35

TASA PRODEPORTE Y RECREACION 32 11 11 12 3

ESTAMPILLAS 205 421 131 205 149

SOBRETASA FONDO DE SEGURIDAD 0 0 3 2 0

41
 Categoría ley 617

Totales E 1 2 3 4

IMPUESTO PREDIAL UNIFICADO 0 0 0 7 0

IMPUESTO ÚNICO AL CONSUMO A FAVOR DEL DEPARTAMENTO ARCHIPIÉLAGO DE SAN ANDRÉS 0 0 0 11 0

IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO 0 0 0 11 0

IMPUESTO COMPLEMENTARIO DE AVISOS Y TABLEROS 0 0 0 2 0

IMPUESTO DE DELINEACIÓN 0 0 0 0 0

IMPUESTO DE ALUMBRADO PÚBLICO 0 0 0 5 0

SOBRETASA BOMBERIL 0 0 0 0 0

Fuente: construcción propia Rimisp y UrbanPro con información CUIPO, 2021

El impuesto al consumo de cervezas, sifones, refajos y mezclas representa la principal fuente de

recursos para los departamentos de todas las categorías con la excepción de los departamentos
de categoría especial. Para estos últimos, el impuesto al registro presenta una preponderancia
que no se evidencia en las demás categorías, debido en parte a que estos departamentos
concentran una proporción significativa de las transacciones y contratos del país, así como
sistemas de registro mejor constituidos.

Otro factor importante, es la importancia relativa de las estampillas para los departamentos de la
Orinoquía y Amazonía, en donde las posibilidades de generación de ingresos propios por otras
fuentes continúan muy limitadas, razón por la cual el impuesto a la contratación pública
adquiere una mayor preponderancia relativa.

42
Ilustración 14. Ingresos tributarios respecto al total del recaudo departamental, e
ingresos tributarios en miles de millones de pesos, 2021

Fuente: Construcción propia Rimisp y UrbanPro con información de CUIPO, 2021

Los impuestos departamentales en extinción

Los esfuerzos propios de los departamentos para extraer recursos de sus ciudadanos han sido,
hasta el momento, relativamente exitosos. Como se observa en la Ilustración 15, los ingresos
propios departamentales han mostrado una tendencia creciente desde 1991. Desde 2018, sin
embargo, se han estabilizado. Este crecimiento estuvo explicado en gran parte por la
administración tributaria adelantada por los departamentos, pues estos cuentan con
competencias fiscales limitadas, con importantes fuentes otorgadas que no son propios sino
rentas cedidas por la Nación y basadas en los impuestos a los vicios o actividades decrecientes.
La Ilustración 15, muestra cómo, si bien se mantiene positivo, el crecimiento de los ingresos
tributarios departamentales ha tendido a decrecer.

43
Ilustración 15. Tasa de crecimiento de los ingresos tributarios departamentales,
1984-2021

Fuente: Construcción propia Rimisp y UrbanPro con base en Operaciones Efectivas de Caja, DNP, 2022.

Dentro de las rentas departamentales el mayor dinamismo reciente recae en los impuestos al
consumo de gasolina, vehículos automotores y el impuesto de registro y anotación. Sin embargo,
como se observa en la Tabla 5, el recaudo por estos conceptos se concentra en los departamentos
de categoría 1 y especial. Los demás departamentos muestran una mayor dependencia a los
tradicionales impuestos al vicio, que aun cuando explican más del 60% de los ingresos
tributarios departamentales, son rubros que registran, o pronostican, una tendencia decreciente.

En particular, de no adelantarse desde el nivel nacional un esfuerzo para elevar tasas a las rentas
nacionales cedidas a los departamentos, como el cigarrillo, la cerveza y licores, el recaudo de
estos impuestos tiende a desacelerarse aún más, pues la base gravable de estos tributos se
pronostica decreciente dado los patrones internacionales de consumo. De manera similar,
impuestos como la sobretasa a la gasolina y el degüello de ganado mayor también necesitan de
ajustes de cara a la transformación energética y alimentaria necesarias para hacer frente a la
crisis climática y ambiental.

La limitada dinámica de los impuestos que recaudan y las limitaciones normativas a explotar los
márgenes existentes ponen en jaque a la financiación departamental y explican la pérdida de
importancia relativa de los departamentos en el recaudo total por niveles de gobierno (ver
Ilustración 13).

De acuerdo con la Comisión de Expertos para la Equidad y la Competitividad Tributaria (2015)

la estructura tributaria territorial existente es compleja y presenta dificultades que limitan su
eficiencia. Existe un consenso entre expertos que el sistema actualmente carece de dinamismo, y

44
es disperso, distorsionado y costoso en su recaudo. Así mismo, la eficiencia del sistema tributario
territorial se encuentra limitada por una amplia dispersión normativa entre los territorios para
la aplicación de un mismo tributo, una desactualización tributaria, y dificultades en la
administración de los tributos, que se agudizan al considerar las diferencias en la capacidad
institucional y administrativa existente entre los departamentos y los municipios

A continuación se presenta una caracterización de los ingresos tributarios departamentales,

enfatizando en aquellos componentes informales que complejizan la carga administrativa o
dificultan el recaudo, teniendo como referencia principal las recomendaciones adelantadas por la
Comisión de Estudio del Sistema Tributario Departamental (2021).

Tabla 6. Ingresos Tributarios Departamentales

FUENTE USO CARACTERIZACIÓN CONSIDERACIONES

DIRECTOS

Impuesto Uso ALTO Este impuesto El impuesto es de alta relevancia para

sobre vehículos corresponde a una renta
automotores nacional cedida a sin embargo, su diseño puede
Recaudo 2021: departamentos (80%),
1.3 billones distritos y municipios
(14% ingresos (20%) por concepto del
tributarios) impuesto anual que
grava la propiedad o
posesión de vehículos
Libre automotores (Ley 488
destinación de 1998).
Gran parte (55.6%) del
recaudo del impuesto a
vehículos se presentó en
Antioquia,
Cundinamarca y Valle
del Cauca.
las entidades del nivel departamental,
fortalecerse de manera que permita
aplicar tarifas diferenciales en función
de las emisiones de CO2 del vehículo
(o una aproximación), incentivando el
uso de tecnologías limpias de
transporte, en línea con nuevas
experiencias internacionales. La
CESTT (2020) encuentra que el diseño
actual de la base gravable y el esquema
tarifario del impuesto a vehículos
castiga indirectamente a los motores
más eficientes, puesto que cobra una
mayor tasa para los vehículos con
valores de mercado más altos.
Con el impuesto también es posible
capturar externalidades de
accidentalidad vial, por lo cual podría
ser razonable evaluar la exclusión que
cobija a las motocicletas con cilindraje
inferior a 125 c.c. Sin embargo, sería
necesario evaluar la posible
regresividad de este impuesto.

45
 FUENTE USO CARACTERIZACIÓN CONSIDERACIONES

Impuesto a Uso BAJO Corresponde a los El impuesto al ser retenido por las
ganadores de ingresos que reciben los loterías responsables u operadores
sorteos departamentos y el autorizados al momento de pagar el
ordinarios y Recaudo 2021: Distrito Capital por premio, es de fácil recaudo y no
extraordinarios 56 m.m. concepto del impuesto a conlleva mayores cargas
(0,6% ingresos ganadores de lotería, administrativas para los
equivalente al departamentos.
tributarios)
porcentaje definido
Libre sobre el valor del
destinación premio recibido.

INDIRECTOS

Impuesto al Uso ALTO En Colombia el Los precios actuales de la cerveza en el

consumo de impuesto se rige por la país presentan todavía un margen de
cervezas, Ley 223 de 1995 y sus mejora en el recaudo, si se compara
sifones, refajos Recaudo 2021: decretos reglamentarios con los precios regionales e
y mezclas 2.3 billones y presenta una renta de internacionales. En este sentido, la ley
(26% ingresos la Nación, cedidas a los nacional aún tiene margen para
departamentos, por aumentar tasas y fortalecer el recaudo
tributarios)
concepto del consumo departamental.
de cervezas, sifones,
Mezclas y refajos y mezclas.
refajos-libre Adicionalmente, y como señala la
CESTT 2020 el impuesto solo cuenta
inversión.
con un componente ad valorem. Por lo
Cervezas y que es plausible contemplar la
sifones: 83% existencia de un componente
libre específico que aumente la carga fiscal
destinación - del impuesto aprovechando el espacio
17
17% salud que tienen los bajos precios de la
cerveza en el país y eliminar las
inequidades en el tratamiento de
bebidas con alcohol.

17
En particular, estos recursos se destinan a la universalización en el aseguramiento, la unificación de los planes
obligatorios de salud de los regímenes contributivo y subsidiado, los servicios prestados a la población pobre en lo no
cubierto por subsidios a la demanda y a la población vinculada que se atienda a través de la red hospitalaria pública
(CESTT, 2020).
46
 FUENTE USO CARACTERIZACIÓN CONSIDERACIONES

Impuesto de Uso ALTO El impuesto se Por su naturaleza, el impuesto puede

registro encuentra regulado por
la Ley 223 de 1995 y se
causa por concepto de la
Recaudo 2021: inscripción de actos,
1.4 billones contratos o negocios
jurídicos documentales
(16% ingresos que deban registrarse en
tributarios) las Oficinas de Registro
de Instrumentos
Públicos o en las
Cámaras de Comercio.
Libre
destinación
actuar como un desincentivo a la
formalización e impone un costo
adicional a las empresas. Así mismo,
en muchas ocasiones el impuesto
confluye con las estampillas,
aumentando el costo de estos
procedimientos. De acuerdo con el
escalafón Doing Business del Banco
Mundial (2017), el impuesto al registro
supone la mitad del costo total del
trámite de registro o transferencia de
una propiedad, y es el costo más alto
del proceso de apertura de una
empresa. Sin embargo, su importancia
para la financiación territorial es
considerable, y las tarifas pueden ser
modificadas para eliminar
ineficiencias. Los departamentos, en
su autonomía, deberían evaluar las
distorsiones existentes en su
jurisdicción y ajustar las tarifas del
impuesto para cumplir con sus
objetivos de desarrollo.

Impuesto al En Colombia el Los impuestos al tabaco se han

consumo de impuesto se rige por la debilitado en los ultimos años debido
Uso ALTO
cigarrillos y Ley 223 de 1995 en parte al cierre de la industria
tabaco (modificada por Ley 1111 nacional. Así mismo, el consumo de
de 2006 y Ley 1819 de tabaco muestra una tendencia negativa
2016). Corresponde al que puede afectar la relevancia de este
recaudo de los tributo en el futuro para los entes
Recaudo 2021: departamentos por departamentales.
1.2 billones concepto del impuesto
Sin embargo, la tarifa todavía presenta
al consumo de cigarrillo
(13% ingresos y tabaco nacional y un margen alto de maniobra. En
tributarios) comparación con otros países de
foráneo y para el
América, en Colombia estos impuestos
Distrito capital
son bajos como proporción del precio
(solamente producto
final. En este sentido, Colombia
extranjero). Al igual que
presenta un margen de maniobra
83% libre los impuestos a los mucho mayor frente a países de la
destinación, licores, corresponde a
región.
17% deporte una renta nacional

47
 FUENTE USO CARACTERIZACIÓN CONSIDERACIONES

cedida a los
departamentos.

Estampillas Uso ALTO De acuerdo con la Corte Desde el año 2000, en el país se ha casi
Constitucional que duplicado el número de
(Sentencia C-768 de estampillas departamentales y
2010), las estampillas municipales. Este aumento, ha sido
constituyen un generado, en parte, por la laxitud de
Recaudo 2021:
1.1 billones gravamen cuyo pago las leyes ha permitido a las entidades
obligatorio deben territoriales definir el impuesto con
(12% ingresos realizar los usuarios de una libertad que no está presente en
tributarios) algunas operaciones o otros tributos territoriales (CESTT,
actividades que se 2020). A esto se añade el cobro de
realizan frente a estampillas sin fundamento legal,
organismos de carácter creadas, por ejemplo, por ordenanzas
Destinación público y están departamentales. Su amplio marco
específica destinados a sufragar normativo genera una alta
gastos en que incurran heterogeneidad local en las
las entidades que definiciones de elementos esenciales
desarrollan o prestan un del tributo.
servicio público.

El incremento en el número de
Actualmente existen estampillas conlleva la acumulación de
múltiples estampillas cargas tributarias en los contratos, lo
departamentales, que en cual acrecienta los costos de
grandes rasgos, es transacción. Y, en particular,
posible clasificar en: las encarecen la provisión de servicios
estampillas pro- públicos, recayendo parte de su
universidades (56 % del recaudo sobre las mismas entidades
total de estampillas), las territoriales. En la revisión de
destinadas a gasto experiencias internacionales
social, obras públicas o adelantada por la CESTT no se
de desarrollo (21 %), encontró ningún contexto, como el
pro-salud y pro- colombiano, en el que las estampillas
hospitales (20 %) y las fueran una contribución exclusiva de
destinadas a la cultura los contratos con el sector público.
(3 %) (CESTT, 2020).

Para el largo plazo, la Comisión de

Este tributo representa Estudios del Sistema Tributario
la fuente principal de Territorial recomendó la eliminación
ingresos tributarios completa de las estampillas.

48
 FUENTE USO CARACTERIZACIÓN CONSIDERACIONES

para 8 departamentos –
6 de ellos de las
regiones Orinoquía y
Amazonía.

Impuesto al Uso MEDIO En Colombia, el

consumo de impuesto se rige por la Se plantea la posibilidad de establecer
licores, vinos, Ley 223 de 1995, Ley mayores tarifas para este impuesto, y
aperitivos y Recaudo 2021: 1393 de 2010 y la Ley dada la elasticidad precio – demanda
similares 846 m.m. 1816 de 2016 y se causa no afectaría en forma significativa su
por concepto del recaudo.
(9,3% ingresos
consumo de licores,
tributarios)
vinos, aperitivos, y
similares, en la
Destinación jurisdicción de los
especifica departamentos.
(Educación y
Salud)

Sobretasa a la Uso MEDIO Actualmente, la A pesar de ser un impuesto altamente

gasolina sobretasa a la gasolina y
al ACPM* se rigen por la
Recaudo 2021: Ley 488 de 1998. La
525 m.m. sobretasa a la gasolina
(5,8% ingresos es un impuesto al
consumo de gasolina
tributarios)
motor extra y corriente
nacional o importada,
Libre en la jurisdicción de
destinación cada municipio, distrito
y departamento.
eficiente para la compensación de
externalidades del transporte privado,
también existe un debate sobre la
progresividad del tributo y un alto
costo político, razón por la cual suelen
tener tarifas inferiores a las que serían
necesarias para internalizar los costos
ambientales. Además, los impuestos a
los combustibles tienen una
perspectiva de disminución de recaudo
en el largo plazo.

*La sobretasa al ACPM, La CESTT recomendó que, en el corto

es recaudada por el plazo, la sobretasa a la gasolina y
nivel central, y por ser ACPM sea reemplazada por un
una renta cedida no se impuesto de valor fijo en Unidades de
contabiliza como Valor Tributario (UVT) por unidad de
ingreso tributario. combustible. Este diseño simplifica el
tributo. Para el largo plazo se identificó
la necesidad de incluir en el gravamen

49
 FUENTE USO CARACTERIZACIÓN CONSIDERACIONES

otras fuentes de energía incluyendo el

gas natural vehicular y la electricidad.

Tasa Uso BAJO Creada a través de la En relación con este tributo es

prodeporte y Ley 2023 de 2020. De importante que se garantice vía
recreación carácter departamental, normativa, el cubrimiento de los
Recaudo 2021: municipal y distrital. gastos de funcionamiento necesarios
69 m.m. para el cumplimiento del servicio
(0,8% ingresos ofrecido.
El 100% de la
tributarios)
destinación de esta tasa
es específica, conforme
lo señalado por el
80%
destinación artículo 2º de la Ley
para apoyo a 2023 de 2020. Esta tasa
programas del está destinada a
fomentar y estimular el
deporte.
deporte y la recreación,
Hasta 20% del conforme a planes,
recaudo para programas, proyectos y
refrigerios y políticas nacionales o
transportes de territoriales.
jóvenes de las
escuelas y
clubes
deportivos
locales

Impuesto al Actualmente, el tributo El impuesto presenta una alta evasión

degüello de se rige por la Ley 8 de y se cobra adecuadamente solamente
Uso BAJO
ganado mayor 1909 y por los artículos en los grandes frigoríficos. De esta
161 y 162 del Decreto manera, podría evaluarse la
Ley 1222 de 1986. Este posibilidad de que sea sustituido por
es un tributo que se por un IVA a las carnes en general (res,
Recaudo 2021: genera con el sacrificio pollo y cerdo), dado el consumo de
59 m.m. de ganado bovino para carne en el país, este tipo de impuesto
(0,7% ingresos consumo, recae en (tarifa del 10%) podría recaudar
tributarios) quien realice el $700.000 millones por este concepto,
sacrificio como alrededor de 12 veces más del recaudo
actividad económica. actual. Otra medida posible, sugerida
por la CESTT, consiste en incorporar
este tributo en el marco del ICA, con el
Libre fin de simplificar y modernizar el

50
 FUENTE USO CARACTERIZACIÓN CONSIDERACIONES

destinación sistema tributario territorial.

Uso BAJO Regulado mediante el

Impuesto de artículo 48 de la Ley La CESTT considera que la
Recaudo 2021:
loterías 643 de 2021. Grava el eliminación de estos tributos es
51 m.m.
foráneas 10% del valor bruto de coherente y contribuye a la
(0,6% ingresos las ventas realizadas por simplificación normativa, en el
tributarios) una lotería en entendido que los tributos municipales
jurisdicción diferente a a juegos de azar son de creación
la propia. Se da a favor anterior al artículo 49 de la Ley 643 de
Destinación del Distrito Capital, 2001, que crea el monopolio de juegos
exclusivamente cuando la venta se hace de suerte y azar y prohíbe gravar sus
a los servicios en la jurisdicción de actividades con impuestos nacionales o
de salud. Bogotá, y en los locales.
departamentos cuando
la venta se hace en sus
jurisdicciones.

Impuesto Uso ESPECÍFICO Establecido en artículo

único al DEL 16 de la Ley 47 de 1993 y
consumo a ARCHIPIELAGO en el Decreto 390 de
favor del DE SAN ANDRES 2016 - Título XII. Este
departamento impuesto grava las
Recaudo 2021: 11
mercancías, bienes y
m.m.
servicios extranjeros
(0,7% ingresos que ingresen al
tributarios) territorio del
departamento de San
Libre destinación
Andrés, Providencia y
Santa Catalina.

Iva sobre Uso BAJO Establecido mediante la

licores, vinos, Ley 1819 de 2016 y Ley
Recaudo 2021:
aperitivos y 1816 de 2016.
6 m.m.
similares
El recaudo generado por
regímenes (0,1% ingresos
el impuesto sobre las
anteriores tributarios)
ventas a la tarifa del 5%
en el caso de los licores,
Aseguramiento vinos, aperitivos y
en salud similares gravados con
el impuesto al consumo,

51
 FUENTE USO CARACTERIZACIÓN CONSIDERACIONES

es un ingreso corriente
de la nación sin
destinación específica.
No obstante, el
parágrafo del artículo 33
establece que, una vez
realizados los
descuentos y
devoluciones
correspondientes, este
recaudo es cedido a los
departamentos con
destino al
aseguramiento en salud.

Sobretasa Uso BAJO Establecida por la Ley Eliminar esta sobretasa al ser un
fondo de 399 de 2011, modificada impuesto que genera sobrecostos al
Recaudo 2021:
seguridad por el Decreto 577 de gasto público local, al recaer su
5 m.m.
2011. De conformidad recaudo sobre los contratos de obra
(0,1% ingresos con el inciso 2° del pública, genera que aumente el valor
tributarios) artículo 6° de la Ley de estos contratos para recuperar el
1106 de 2006, todas las valor a pagar por la sobretasa, o en su
personas naturales o defecto, la CESTT plantea eliminar la
Fondos de jurídicas que suscriban destinación específica de esta
Seguridad de contratos de obra sobretasa para que las entidades
las Entidades pública, con entidades territoriales puedan hacer mejor
Territoriales de derecho público o gestión de estos recursos.
celebren contratos de
adición al valor de los
existentes deberán
pagar a favor de la
Nación, Departamento o
Municipio, según el
nivel al cual pertenezca
la entidad pública
contratante una
contribución
equivalente al cinco por
ciento 5% del valor total
del correspondiente
contrato o de la
respectiva adición. El
porcentaje varía

52
 FUENTE USO CARACTERIZACIÓN CONSIDERACIONES

dependiendo de otras
consideraciones
establecidas en el
artículo 11 de esta Ley.

Impuesto de Uso BAJO Tributo establecido por Este impuesto podría hacer parte del
alumbrado medio de la Ley 97 de Impuesto Predial Unificado, teniendo
Recaudo 2021:
público 1913 para Bogotá, la Ley en cuenta que este impuesto como
5 m.m.
84 de 1915, Ley 1753 de tributo individual no tiene justificación
(0,1% ingresos 2015, Ley 1819 de 2016 alguna (Cestt 2020).
tributarios) que definió el hecho
generador como: “la
prestación del servicio
Prestación, de alumbrado público”.
mejora,
modernización
y ampliación
de la
prestación del
servicio de
alumbrado
público.

Sobretasa Uso BAJO Establecida mediante el Actualmente existen dos tributos

fondo artículo 14 de la Ley destinados a financiar la actividad
Recaudo 2021:
departamental 1575 de 2012. Sobretasa bomberil: La sobretasa fondo
1 m.m.
de bomberos de Carácter departamental de bomberos y la
(0,01% departamental con sobretasa bomberil. Teniendo en
ingresos destinación específica cuenta la múltiple autorización
tributarios) sobre contratos de obras existente para su imposición como en
públicas, interventorías, el caso de la sobretasa bomberil, la
o demás que sean de Comisión de Estudio del Sistema
Financiación competencia del orden Tributario Territorial recomienda
de la actividad departamental y/o elegir uno de los dos tributos e
de la donaciones y imponer la sobretasa únicamente a
delegación contribuciones públicas uno de ellos. El criterio de elección de
departamental o privadas, nacionales y los impuestos debe buscar que el
de bomberos extranjeras. mayor número de beneficiarios del
servicio de bomberos financie su
funcionamiento (CESST, 2020).

Sobretasa Uso BAJO Regulada actualmente Actualmente existen dos tributos

bomberil por la Ley General de destinados a financiar la actividad

53
 FUENTE USO CARACTERIZACIÓN CONSIDERACIONES

Recaudo 2021: Bomberos de Colombia bomberil: La sobretasa fondo

0,26 m.m. (Ley 1575 de 2012). De departamental de bomberos y la
carácter Departamental, sobretasa bomberil. Teniendo en
(0,001%
distrital y municipal. cuenta la múltiple autorización
ingresos
existente para su imposición como en
tributarios)
el caso de la sobretasa bomberil, la
Libre Comisión de Estudio del Sistema
destinación Tributario Territorial recomienda
elegir uno de los dos tributos e
imponer la sobretasa únicamente a
uno de ellos, para que los sujetos
pasivos fueran quienes recibieran
mayores beneficios del servicio público
de la protección contra incendios. El
criterio de elección de los impuestos
debe buscar que el mayor número de
beneficiarios del servicio de bomberos
financie su funcionamiento (CESST,
2020).

Fuente: elaboración propia con consideraciones de la Comisión de Estudio del Sistema Tributario Territorial (CESTT),
2020.

2.4.3 Uso de Recursos

En 2021, el gasto corriente total de los departamentos fue de 5.2 billones, mientras que la
inversión generada fue de 29.8 billones. Los gastos corrientes departamentales tienden a estar
por debajo de los ingresos corrientes, de modo que se tienen a formar superávits que no son
justificables dadas las necesidades de inversión de los territorios. Sin embargo, los ingresos de
capital (principalmente regalías) tienden a estar por debajo de los montos de inversión, lo que
muestra que buena parte de los ingresos corrientes se destinan a ser gastados en capital (ver
Ilustraciones 16 y 17). El manejo de los recursos departamentales refleja también una reducción
en el gasto de funcionamiento y niveles de deuda muy moderados (ver sección de 5 de análisis de
disciplina fiscal).

Ilustración 16. Ingresos y gastos

Ilustración 17. Ingresos y gastos de
corrientes, 1984-2021
capital, 1984-2021

54
Fuente: construcción propia con información de Operaciones Efectivas de Caja, DNP, 2021

En el agregado, se observa que la financiación del gasto de inversión en los departamentos varía
en función de la categoría territorial, es decir, de los recursos disponibles. Por un lado, los
departamentos de categoría especial (Antioquia, Cundinamarca, Valle del Cauca) tienen mayor
disponibilidad de recursos de Ingresos Corrientes de Libre Destinación (ICLD), la disponibilidad
de estos recursos propios hace que, en términos relativos, sean menos dependientes a los
recursos del SGP. Así mismo, el tamaño del departamento (de acuerdo con la categoría
departamental ley 617) también determina el acceso a crédito interno. Finalmente, si bien las
estampillas representan la principal fuente de ingresos tributarios de muchos departamentos
categoría 3 y 4, su participación en el total del gasto de inversión no alcanza a ser tan
representativa como las transferencias del nivel central.

Ilustración 18. Composición de fuentes de financiamiento del gasto de

inversión departamental
55
 Fuente: construcción propia Rimisp y UrbanPro con información CUIPO, 2021

Ahora, respecto a la inversión sectorial, los departamentos de categoría especial concentran sus
recursos de inversión en los sectores de salud y educación, siendo los otros marginales. Por su
parte, los departamentos de categorías 1,3 y 4 enfocan su inversión en salud y servicios públicos,
mientras que la inversión de categoría 2 pertenece al sector de educación y servicios públicos.

Tabla 7. Gasto de inversión por sector, de acuerdo con categoría territorial ley 617

(Valores en miles de millones)

Categoría ley 617

Gasto por E 1 2 3 4
Sector de
Inversión

Educación 86 25 19 12 24

Salud 142 222 6 182 63

Vivienda 1 6 0 0 3

Servicios 1 57 24 15 55

56
 Públicos

Agrícola 6 0 8 1 8

Fuente: construcción propia Rimisp y UrbanPro con información CUIPO, 2021

De las distintas fuentes de financiación del gasto en inversión, se observa cómo a medida que
aumenta la categoría presupuestal, los recursos de libre destinación aumentan hasta ser la
principal fuente de financiación del sector educación en los departamentos de categoría especial.
En el caso del sector salud, se tiene una distribución amplia en todas las categorías
presupuestales, para las categorías 3 y 4 destacan recursos del SGP e ingresos corrientes con
destinación específica, mientras que para las categorías especial y 1 destaca las estampillas y los
recursos de crédito, respectivamente.
Para la inversión en vivienda, los recursos de balance se presentan como fuente principal para
las categorías 2 y 4. Las categorías restantes muestran un aumento de relevancia de los ingresos
corrientes de libre destinación, principalmente para la categoría especial y en el caso de la
categoría primera destaca las contribuciones sociales.
En general, el SGP en agua potable y saneamiento básico es una de las principales fuentes de
financiación de la inversión en servicios públicos, seguido por estampillas y crédito interno, este
último presenta gran relevancia para las categorías especial y primera. Por otro lado, el sector
agricultura claramente es financiado mayoritariamente con ingresos corrientes de libre
destinación para todas las categorías, excepto por la categoría especial donde este rubro queda
rezagado por los ingresos corrientes de destinación específica.
Ilustración 19. Composición de fuentes de financiación del gasto de inversión de
departamentos, por tipo de sector

Fuente: Construcción propia Rimisp y UrbanPro con base en CUIPO, 2021.

57
58
2.4.4 Fuentes Potenciales

Como se ha evidenciado hasta el momento, es importante que se estudien y aprueben nuevos

tributos para fortalecer la autonomía financiera de los departamentos, y de igual manera,
59
racionalizar y ajustar los tributos existentes, de manera que combinados con mayores
transferencias, les permita convertirse en motores del desarrollo territorial.

En el frente de las transferencias, se observó que los recursos del SGP a los departamentos se
han venido reduciendo con el tiempo en términos de su participación en el PIB, haciendo
necesario un compromiso del Estado con reformas que permitan el incremento paulatino de las
participaciones tanto de los departamentos como de los municipios en los ingresos corrientes de
la nación.

Las recomendaciones de la OCDE, la CESTT y el presente documento han señalado la

importancia de fortalecer el componente tributario de las Entidades Territoriales. Dentro de las
recomendaciones generales se resaltan i) la existencia de múltiples impuestos distorsivos y de
baja productividad, ii) las limitaciones a la autonomía territorial al momento de implementar
ajustes a los elementos de tributos existentes, iii) la falta de un código tributario unificado para
los entes territoriales, que promueve la dispersión de tarifas y iv) la carencia de incentivos
adecuados para incrementar el recaudo tributario.

Por el lado de los ingresos tributarios, se observó que seis fuentes tributarias concentran el 91.1%
de los recursos propios de los departamentos. De igual manera, existen 8 impuestos que solo
recaudan el 8.9% generando cargas administrativas fiscales que generan un muy bajo recaudo.
En este sentido, así como es necesario evaluar la posibilidad de agregar nuevos tributos al
conjunto de posibilidades de financiación de los departamentos, también se hace necesario la
eliminación de aquellos tributos distorsivos, que generan inequidades horizontales, simplificar el
sistema tributario territorial y mejorar sensiblemente la administración tributaria (CESTT,
2021).

En términos generales, los impuestos asignados actualmente a los departamentos se aplican

sobre actividades decrecientes, son costosos de recaudar, y en algunos casos son obsoletos y
fácilmente evadibles. En consecuencia, sería aconsejable evaluar y estudiar todo el esquema para
simplificarlo, modernizarlo, diversificarlo y explorar esquemas más eficientes de recaudo,
algunos basados en los antiguos, pero que pueden ser más productivos. A continuación, se
presentan algunas fuentes de financiación que pueden ser implementadas o fortalecidas en
modelo de descentralización fiscal de los departamentos, identificadas en la literatura fiscal y en
las evaluaciones del sistema tributario territorial, las cuales serán usadas como insumo para el
“Documento con propuestas iniciales de fuentes de financiación y destinación de los recursos”,
que será desarrollado en el Producto 3 de la presente consultoría:

 Participación departamental en impuesto a la renta: en el país, un impuesto poco

explotado, relativo a la región y a los estándares internacionales, es el impuesto a la renta,
que recauda cerca de 1% del PIB. Los departamentos podrían legislar sobre este tipo de
impuesto como sucede en otros países, donde también es cobrado por las ciudades, de
acuerdo con la residencia de la persona. En este sentido, evaluar la posibilidad de aumentar
el recaudo por este concepto (por ejemplo, un 0,5%) no requeriría de una carga

60
 administrativa adicional, al ser recaudado por la DIAN, y podría representar un aumento
significativo para los ingresos de libre destinación de las entidades territoriales.
 Sustitución de los impuestos al tabaco y licores por un IVA a los mismos
productos: de esta manera el recaudado es realizado de manera central por la DIAN al
momento de la venta, facilitando la administración tributaria de los mismos, y con reparto a
los departamentos en función del lugar en donde se efectuó la compra.
 Sustitución del impuesto al degüello de ganado mayor por un IVA moderado a
las carnes de res, pollo y cerdo: que vaya a engrosar las arcas de los gobiernos
departamentales. El valor agregado de estas actividades alcanza en 2018 $7 billones que al
10%, por ejemplo 25 representaría el 0.7% del PIB, comparado con el 1% que recaudan en
total los departamentos actualmente.
 Inclusión de nuevos combustibles en la sobretasa a la gasolina y el ACPM, o en
el tributo que los integre: en la actualidad las mezclas de etanol y aceite de palma a la
gasolina motor y al diésel no pagan ningún impuesto en la actualidad, pudiendo ser otra
fuente importante de ingresos para el nivel subnacional. Así mismo, en el largo plazo la
CESTT (2021) sugiere reemplazar la sobretasa a la gasolina y al ACPM por un tributo que
también grave combustibles limpios, o por impuestos que graven explícitamente la distancia
recorrida por vehículo. La transición energética supone una reducción potencial de los
ingresos departamentales por este concepto, y por tanto, es necesario compensarla con la
inclusión de otro tipo de combustibles o fuentes de energía.
 Fortalecimiento de la gestión catastral como servicio público: la Ley 1955 de 2019
atendió algunas limitaciones a la gestión catastral asociadas a la centralización de la
prestación del servicio en el IGAC. El artículo 79 definió la gestión catastral como “un
servicio público que comprende un conjunto de operaciones técnicas y administrativas
orientadas a la adecuada formación, actualización, conservación y difusión catastral, así
como los procedimientos del enfoque catastral multipropósito que sean adoptados” 18. De este
modo, se abrió una vía de descentralización del catastro al permitir a los entes territoriales
convertirse en gestores catastrales y prestar sus servicios a otros departamentos y
municipios. El atraso y carencia del catastro impone bajos niveles de ingresos municipales,
mediante bajos recaudos de Impuesto Predial Unificado. De esta manera, un catastro
actualizado periódicamente multiplicará los ingresos de los municipios (siempre y cuando
exista capacidad técnica para administrar el tributo) y el departamento podrá cobrar por sus
servicios catastrales.
 Incorporar el impuesto al consumo de ACPM como ingreso tributario
departamental: Actualmente, el 50% del impuesto es cedido por la Nación a los
departamentos, mientras que el otro 50 % se destina al Invías. Siguiendo el antecedente del
decreto legislativo 678 de 2020 que en el marco de la emergencia económica por el COVID-
19, en el que se cedieron el 100 % de los recursos de sobretasa al ACPM a los departamentos
y al Distrito Capital, se propone que el impuesto sea cedido de manera permanente a los
departamentos, quienes tienen a su cargo el desarrollo y mantenimiento de la infraestructura
de transporte secundario.

18
Es importante aclarar, que los ingresos del IPU son de exclusividad del municipio. Los ingresos departamentales
que podrían obtenerse son los correspondientes al valor agregado que el gestor le de a la información catastral.
61
 Inclusión de nuevas formas de consumo en el impuesto al cigarrillo y al tabaco:
se recomienda evaluar la inclusión de nuevas formas de consumo, ampliando el hecho
generador del tributo. Si bien el recaudo del impuesto al cigarrillo ha aumentado en los
últimos años (por concepto de aumento de tasas y mejoras en el recaudo), su consumo tiende
a decrecer en el futuro. De esta manera el hecho generador del impuesto puede ampliarse a
otras formas de consumo como cigarrillos electrónicos, vapeadores y sistemas similares, de
manera que se internalice de mejor manera las externalidades generadas por este tipo de
actividades.
 Inclusión de motocicletas de menor cilindraje en el impuesto vehicular: de
acuerdo con las recomendaciones de la CESTT (2021), para internalizar los costos asociados
a la accidentalidad vial, y dado el incremento en el parque automotor de este tipo de
vehículos, puede ser razonable evaluar los costos y beneficios de la exclusión que cobija a
aquellas con cilindraje inferior a 125 c.c., manteniendo consideraciones de progresividad del
tributo.
 Creación de un impuesto territorial a las bebidas azucaradas: así mismo, la CESTT
sugirió evaluar la implementación de un impuesto subnacional a bebidas azucaradas, de
cuyos ingresos participen departamentos y municipios. Dado el contexto de discusión para la
creación de este tipo de impuestos, es oportuno evaluar un replanteamiento para que provea
ingresos a los gobiernos subnacionales. En este entorno, permitir la definición diferenciada
de tarifas puede ser beneficioso como medida focalizada de salud pública.

2.5 La estructura fiscal de los Municipios

El municipio es la entidad territorial fundamental de la división político administrativa del

Estado, con autonomía política, fiscal y administrativa dentro de los límites que le señalen la
Constitución y la ley y cuya finalidad es el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de
vida de la población en su respectivo territorio (Ley 136 de 1994). En el esquema inicial que
diseñó el Constituyente de 1991, las entidades territoriales, eran destinatarias de tres tipos de
recursos del presupuesto nacional: el situado fiscal para departamentos y distritos, las
participaciones para los municipios en los ingresos corrientes de la nación y el Fondo Nacional
de Regalías (Hernández Becerra, Fundamentos constitucionales del ordenamiento
constitucional: reflexiones sobre el proceso de descentralización, 2000). En este esquema inicial,
la principal fuente de recursos para los municipios, eran las participaciones 19, sin embargo, esta
situación ha cambiado.

Las normas que establecen los recursos propios de los municipios están en diversas leyes 20, salvo

19
RODADO NORIEGA, Carlos. GACETA CONSTITUCIONAL. ASAMBLEA NACIONAL CONSTITUYENTE No. 17. “La Carta
Política que yo vislumbro para mi patria es una Constitución de carácter municipalista”. Decia el Consttityente que no era necesario
establcer nuevos impuestos sino consagrar el principio de que elos recursos y las transferencias asignadas a través del presupuesto
nacional deben contemplar en su distribución el concepto de Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI). Por supuesto se debe
complementar el criterio anterior con el de esfuerzo fiscal propio de las mencionadas entidades, para premiar el desempeño y la
eficiencia administrativa. págs. 53 - 55.
20
] Ley 97 de 1913, Ley 88 de 1947, Ley 33 de 1968, Ley 14 de 1983, Decreto Ley 1333 de 1986, Ley 99 de 1993, Ley 105 de 1993, Ley
140 de 1994, Ley 181 de 1995, Ley 300 de 1996, Ley 388 de 1997, Ley 397 de 1997, Decreto 2150 de 1995, Ley 488 de 1998, Ley 856
de 2003, Ley 981 de 2005, Ley 1537 de 2012, Ley 1575 de 2012, Ley 1819 de 2016, Ley 1845 de 2017, Ley 2023 de 2020, Decreto 399
62
para Bogotá como Distrito Capital cuyo régimen fiscal se regula en el Titulo XI del Decreto 1421
de 1993. Existe un principio lógico en la Constitución que establece que “No se podrá
descentralizar competencias sin la previa asignación de los recursos fiscales suficientes para
atenderlas”21, se trata de una verdadera garantía institucional para la asignación de
competencias (Hernández Becerra, Descentralización, autonomía municipal y poder local en
Colombia. Balance y perspectivas de un proceso a 2004, 2005) y, debería operar como una
limitación para el nivel central, cuando asigne competencias que no cuentan con fuente de
financiación. Sin embargo, no siempre se cumple este principio constitucional.

Inicialmente los artículos 356 y 357 de la Constitución Política, configuraron el Situado Fiscal 22
las Participaciones municipales, las cuales representaron importantes logros respecto de las
transferencias y redistribución de recursos; sin embargo crearon a su vez ciertos problemas,
como la rigidez del texto constitucional al establecer porcentajes de distribución y crecimientos
constantes, que afectaron la administración en los niveles centrales en la coyuntura de crisis
fiscal de los noventas y también a los niveles territoriales al uniformarlos.

Estos recursos que se denominaban transferencias, fueron catalogados como rentas exógenas de
las entidades territoriales, por parte de la Corte Constitucional 23. La clasificación entre rentas
de 2011, Decreto 577 de 2011.
21
Constitución Política de Colombia. Artículo 356. Esta parte no ha sido objeto de modificación en este artículo constitucional.
22
JUNGUITO, Roberto y RINCÓN, Hernán. La Política Fiscal en el Siglo XX en Colombia. Documento preparado para el seminario
“Investigaciones recientes sobre historia económica colombiana”, Bogotá, agosto 4 y 5 de 2004, el cual se publicará en un libro que
recogerá las ponencias del seminario. Agosto 6 de 2004. El principio de un esquema formal de transferencias del gobierno, fue con
la reforma plebiscitaria de 1957, que en el artículo 11 dispuso: “A partir de enero de 1958, el Gobierno Nacional invertirá no menos
del diez por ciento (10%) de su presupuesto general de gastos, en la educación pública”. p. 55. MONCAYO C., Víctor Manuel.
Situado Fiscal y Participaciones para la Inversión Social: Dos Instituciones Fiscales Básicas del Proceso de Descentralización.
Constitución Política y reorganización del Estado. Universidad Nacional de Colombia–Universidad Pedagógica. Primera Edición.
Varios autores. Empresa editorial Universidad Nacional de Colombia. 1994. El situado fiscal es una cesión, ordenada directamente
por la Constitución, de un porcentaje determinado de los ingresos corrientes de la Nación, a los departamentos y distritos, con el fin
de que esos recursos se destinen específicamente a financiar la educación preescolar, primeria, secundaria y media, y la salud, en los
niveles que señale la ley, con especial atención a los niños. La participación de los municipios y distritos en los ingresos corrientes
de la nación para financiar áreas prioritarias de inversión social, es una cesión ordenada directamente por la Constitución Política, de
un porcentaje determinado de tales ingresos a los municipios y distritos, con esa finalidad específica, cuyas particularidades deben
ser definidas por ley. Págs. 230-234). YEPES ARCILA, Hernando. La reforma constitucional de 1968 y el régimen político
colombiano. Manizales – Caldas – Colombia: Biblioteca de autores caldenses. Séptima época – volumen 41., 1973. La institución del
Situado Fiscal no es una novedad de la Constitución de 1991, se había instituido desde la Reforma de 1968, como lo establece el
autor: “Para superar la indigencia fiscal de los Departamentos, la Reforma de 1968 ideó una de sus más novedosas y originales
instituciones, la denominada “Situado Constitucional” en cuya virtud se prevé la cesión de un porcentaje predeterminado de rentas
ordinarias de la Nación a las entidades territoriales. El situado fiscal supone la participación de los territorios en las rentas de la
Nación con arreglo a normas fijas preestablecidas, por cuya obra, el 30% de la suma asignada debe repartirse entre los
Departamentos, las Intendencias y Comisarías y el Distrito Especial de Bogotá por partes iguales, y el 70% entre todos a prorrata de
su población respectiva”. p. 273 PÉREZ GONZÁLEZ- RUBIO, Jesús. GACETA CONSTITUCIONAL. ASAMBLEA NACIONAL
CONSTITUYENTE No 4. Exposición de Motivos del Proyecto de Jesús Pérez González Rubio. Nos proponemos demostrar cómo los
criterios que se utilizan actualmente para distribuir estos recursos, no son los más equitativos ni los más adecuados al objeto de
lograr una igualdad mínima para los colombianos en materia de servicios públicos y de nivel de vida. Si ello es así, será necesario
cambiarlos en esta Asamblea Constituyente… Como puede observarse fácilmente no existe una correlación entre el monto de la
transferencia y el monto de la pobreza, de tal suerte que a mayor número de personas con N.B.I. corresponda mayor transferencia de
los recursos del Estado. Para sólo citar un ejemplo, un departamento con 300.000 pobres recibe prácticamente lo mismo que otro
con 771.000; poco más de 5.300 millones.
23
REPÚBLICA DE COLOMBIA. Corte Constitucional. Sentencia C-219 de 1997. 24 de abril de 1997. M.P. EDUARDO CIFUENTES
MUÑOZ. “22. Las entidades territoriales cuentan, además de la facultad de endeudamiento -recursos de crédito-, con dos
mecanismos de financiación. En primer lugar, disponen del derecho constitucional a participar de las rentas nacionales. Dentro de
este capítulo, se ubican las transferencias de recursos a los departamentos y municipios, las rentas cedidas, los derechos de
participación en las regalías y compensaciones, los recursos transferidos a título de cofinanciación y, en suma, de los restantes
63
endógenas y exógenas, ha permitido una mayor injerencia del nivel central de gobierno sobre las
segundas que sobre las primeras, es decir hay una menor autonomía en relación con las fuentes
exógenas24. En virtud de esta autorización dada por la Corte, estos artículos constitucionales han
sido objeto de varias reformas que han modificado la base sobre la cual se liquida y, como se verá
más adelante, han supuesto una disminución de los recursos que por este concepto reciben las
entidades territoriales.

El primer ordenamiento orgánico sobre competencias y recursos, fue la Ley 60 de 1993, cuyo
objetivo era definir y poner en funcionamiento para el sector social la nueva asignación de
competencias entre los tres niveles territoriales, el nacional, el departamental, distrital y el
municipal, al tiempo que garantizaba un flujo adecuado e institucional de recursos hacia las
entidades territoriales que implicaba mantener un equilibrio entre tales recursos y las
competencias asignadas (Chaín Lizcano, 1995). Esta ley desarrolló el esquema dual de Situado
Fiscal para departamentos y distritos y Participaciones para municipios, con criterios de
asignación de número de usuarios actuales y potenciales, el esfuerzo fiscal ponderado y la
eficiencia administrativa de la respectiva entidad territorial.

A pesar de los avances en el denominado situado fiscal, vigente desde 1968, que supuso que la
población con NBI bajara un 31% dado que en 1973 era de 70.2 % y en 1990 de 38.9%, y con los
ajustes que implicaron aumentos en la suma por redistribuir, al esquema se le atribuyeron
problemas de eficiencia porque las competencias asignadas a departamentos y municipios se
superponían y producían una colisión de competencias y poca claridad en la asignación de
recursos25.

Con la expedición del Acto Legislativo 01 de 2001 desaparecieron los conceptos de situado fiscal
y de participaciones en los ingresos corrientes de la Nación; desde entonces, se agrupan en una
sola bolsa denominada Sistema General de Participaciones (SGP). La Ley 715 de 2001, que
desarrolló el nuevo esquema, definió el Sistema General de Participaciones como el constituido
"por los recursos que la Nación transfiere por mandato de los artículos 356 y 357 de la
Constitución Política a las entidades territoriales…" para el cumplimiento de los servicios que
mecanismos que, para estos efectos, diseñe el legislador. Se trata, en este caso, de fuentes exógenas de financiación que, como será
estudiado, admiten un mayor grado de injerencia por parte del nivel central de gobierno”.
24
REPÚBLICA DE COLOMBIA. Corte Constitucional. Sentencia C-414 de 2012. 6 de junio de 2012. M.P. MAURICIO GONZALEZ
CUERVO. La Constitución reconoce a favor de las entidades territoriales un derecho a administrar los recursos y establecer los
tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones, así como un derecho a participar en las rentas nacionales. Este derecho,
que constituye una expresión de la exigencia de otorgar suficiente autonomía a las entidades territoriales, encuentra como límites
generales, el reconocimiento de competencias generales al Congreso para establecer las rentas nacionales y definir contribuciones
fiscales y parafiscales. El grado de amplitud de la autonomía fiscal de las entidades territoriales se encuentra en una relación
directa con la naturaleza exógena o endógena de los recursos percibidos, ejecutados o administrados por la entidad territorial . En
esa dirección, si los recursos provienen de una fuente exógena, el grado de autonomía de las entidades territoriales se reduce como
consecuencia del reconocimiento -derivado del principio unitario- de un extendido margen de acción al legislador para intervenir
en la regulación de los recursos, lo que incluye la fijación de su destino. Por el contrario, si los recursos provienen de una fuente
endógena, el grado de autonomía de las entidades territoriales se expande y por tanto la resistencia a la intervención del
Legislador se incrementa. Lo anterior implica que la carga argumentativa para justificar la intervención legislativa, en relación
con los recursos provenientes de fuentes endógenas, es más exigente que cuando se trata de regulaciones que recaen sobre fuentes
exógenas..
25
DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO NACIONAL DE PLANEACIÓN. - DNP. Presidencia de la República. Visión Colombia
2019. II Centenario. Fortalecer la descentralización y adecuar el ordenamiento territorial. Propuesta para discusión. 2007. p. 11
64
disponga la ley.

El Sistema General de Participaciones, tiene dos componentes que no tienen una participación
equivalente: uno de asignaciones especiales y otro de participaciones sectoriales. Las
asignaciones especiales tienen una destinación del 4%, para: alimentación escolar, resguardos
indígenas, municipios ribereños del río grande de la Magdalena y el Fondo Nacional de las
Pensiones de las Entidades Territoriales. Las participaciones sectoriales, tienen el 96% restante,
dividido a su turno en cuatro bloques: educación con un 58.5%, salud con un 24.5%, agua
potable y saneamiento básico con un 5.4% y propósito general 26 con un 11.6%.

2.5.1 Fuentes de Recursos Municipales

Presupuestalmente, los ingresos municipales, al igual que los departamentales, se agrupan en

dos grandes bloques que corresponden a: 1) ingresos corrientes que son los ingresos de carácter
permanente que se generan de la actividad normal de la entidad y se clasifican a su vez en
tributarios y no tributarios; y 2) los ingresos de capital que representan ingresos extraordinarios.
Dentro de estos se encuentran: recursos de crédito interno y externo, los recursos del balance,
los rendimientos financieros, las donaciones, los excedentes financieros, entre otros.

Tabla 8. Ingresos municipales desagregados por categoría presupuestal, 2021

(valores en millones de pesos y como proporción de los ingresos totales de la
categoría municipal)

Categoría ley 617

Totales E 1 2 3 4 5 6

Ingresos 34,492 18,494 5,491 2,501 4,246 3,507 27,580

Ingresos corrientes 29,149 15,058 4,695 2,022 3,666 2,972 22,844

Ingresos tributarios 15,379 5,182 1,391 860 729 854 3,282

Ingresos no
tributarios 13,770 9,875 3,304 1,162 2,938 2,118 19,562

26
Ley 715 de 2001 artículo 78. Destino de los recursos de la Participación de Propósito General. Los municipios clasificados en las
categorías 4ª, 5ª y 6ª, podrán destinar libremente, para inversión u otros gastos inherentes al funcionamiento de la
administración municipal, hasta un cuarenta y dos por ciento (42%) de los recursos que perciban por la Participación de Propósito
General. Del total de los recursos de la participación de propósito general asignada a cada distrito o municipio una vez
descontada la destinación establecida para inversión u otros gastos inherentes al funcionamiento de la administración municipal
de que trata el inciso anterior y la asignación correspondiente a los municipios menores de 25.000 habitantes, definida en el inciso
3° del artículo 4° del Acto Legislativo 04 de 2007, cada distrito y municipio destinará el cuatro por ciento (4%) para deporte y
recreación, el tres por ciento (3%) para cultura y el diez por ciento (10%) para el Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades
Territoriales, Fonpet. Los recursos restantes deben ser destinados a inversión, en desarrollo de las competencias asignadas por la
ley.
65
 Transferencias
corrientes 11,691 9,014 3,138 1,066 2,831 2,011 18,772

Otros no tributarios 2,079 862 167 96 107 107 789

Ingresos de capital 5,343 3,437 795 479 579 535 4,736

Transferencias de
capital 46 216 79 2 20 20 467

Recursos de crédito 1,542 484 62 90 85 47 477

Externo 822 0 0 0 0 6 20

Interno 720 483 62 90 85 41 457

Otros recursos de
capital 3,755 2,737 654 387 475 469 3,793

Categoría ley 617

% de Ingresos E 1 2 3 4 5 6

Ingresos 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100%

Ingresos corrientes 85% 81% 86% 81% 86% 85% 83%

Ingresos tributarios 45% 28% 25% 34% 17% 24% 12%

Ingresos no
tributarios 40% 53% 60% 46% 69% 60% 71%

Transferencias
corrientes 34% 49% 57% 43% 67% 57% 68%

Otros no tributarios 6% 5% 3% 4% 3% 3% 3%

Ingresos de capital 15% 19% 14% 19% 14% 15% 17%

Transferencias de
capital 0% 1% 1% 0% 0% 1% 2%

Recursos de crédito 4% 3% 1% 4% 2% 1% 2%

66
 Categoría ley 617

% de Ingresos E 1 2 3 4 5 6

Externo 2% 0% 0% 0% 0% 0% 0%

Interno 2% 3% 1% 4% 2% 1% 2%

Otros recursos de
capital 11% 15% 12% 15% 11% 13% 14%

Fuente: Construcción propia Rimisp y UrbanPro con información CUIPO, 2021

En el 2021, los ingresos totales municipales, de acuerdo con el Categoría Única de Información
del Presupuesto Ordinario -CUIPO- fue de 96.4 billones de pesos, de los cuales 34.5 billones
correspondieron a los ingresos de los municipios categoría especial. En el agregado municipal,
los ingresos corrientes representaron 80.5 billones (83.5%) mientras que los recursos de capital
representaron 15.9 billones (16.5%). Como se observa en la Tabla 8, esta distribución se
mantiene relativamente constante a través de las categorías territoriales de la ley 617 y regiones.

Ingresos Corrientes

Por el contrario, al interior de los ingresos corrientes, se observa que existen importantes
brechas horizontales por tipologías municipales en el recaudo tributario, y su peso relativo en los
ingresos corrientes. El 19% del recaudo tributario municipal en el país lo concentran los
municipios de categoría especial. De la misma manera, el peso relativo de estos ingresos
tributarios dentro de los ingresos totales decrece con la categoría municipal. Mientras que los
ingresos tributarios representan el 45% de los ingresos totales de los municipios de categoría
especial, representa únicamente el 12% de los ingresos totales de los municipios categoría 6.

Ahora, al igual que los departamentos, los ingresos tributarios municipales si bien han crecido de
manera sostenida en el tiempo, su tasa de crecimiento se ha venido estancando (ver ilustraciones
20 y 21). Esta desaceleración, manifiesta problemas estructurales en i) la capacidad de los
municipios de administrar y gestionar sus tributos, y ii) otras limitaciones técnicas relacionadas
a los tributos principales, como el estado de la actualización catastral en el país.

Ilustración 20. Tasa de crecimiento de Ilustración 21. Crecimiento de recaudo

recaudo propios y transferencias de los propios y transferencias de los municipios, en
municipios miles de millones de pesos

67
 Fuente: Construcción propia Rimisp y UrbanPro con base en Operaciones Efectivas de Caja, 2022.

Al interior de los ingresos corrientes, no tributarios, se observa que en 2021 los 1103 municipios
del país recibieron un total de 48 billones por conceptos de transferencias corrientes, lo que
representó cerca del 50% de los ingresos totales de los municipios. En contraposición, a los
ingresos tributarios, los municipios de categoría 5 y 6 presentan una alta dependencia a los
ingresos del nivel central, las cuales tienen un peso relativo en los ingresos totales
departamentales del 57% y 68%, respectivamente.

A pesar de su desaceleración, el peso tributario de los municipios se ha fortalecido respecto a

otros niveles de gobierno. Entre 2000 y 2021 los municipios han ganado 1.28 puntos
porcentuales de participación dentro de la composición total del recaudo tributarios. En este
sentido, el modelo de descentralización fiscal debe continuar fortaleciendo los recursos propios
municipales y brindarles una mayor autonomía y capacidad fiscal.

Ingresos Tributarios

Actualmente, la categorización presupuestal CUIPO registra 24 categorías de ingresos tributarios

para los municipios. A pesar de esto, dentro de la batería de fuentes de financiación tributarias
otorgadas a los municipios por la normativa nacional, el 69% de los ingresos tributarios del 2021
se explican por dos fuentes principales: Impuesto Predial Unificado (IPU) y el Impuesto de
Industria y Comercio (ICA). La Tabla 9 presenta el recaudo en miles de millones agregado por
categoría municipal (ley 617).

Tabla 9. Ingresos tributarios municipales desagregados por tipo de impuesto, 2021

valores en millones de pesos

68
 Categoría ley 617

Totales E 1 2 3 4 5 6

Ingresos 18,494 5,491 2,501 4,246 3,507 27,580 34,492

Ingresos tributarios 5,182.19 1,391.22 859.66 728.54 853.55 3,282.13 15,379.46

Sobretasa ambiental 200.30 41.61 27.38 26.86 29.29 108.39 235.46

Impuesto predial unificado 1,745.08 408.14 245.89 188.33 208.18 702.65 5,407.62

Sobretasa ambiental areas metropolitanas 21.98 4.38 2.98 0.93 0.42 1.44 0.00

Sobretasa por el alumbrado publico 0.08 0.45 0.00 3.18 0.18 9.50 0.06

Sobretasa a la gasolina 350.29 111.26 64.07 90.36 80.29 422.84 666.68

Impuesto de industria y comercio 1,825.87 461.61 323.56 191.60 304.75 784.52 6,299.61

Impuesto complementario de avisos y tableros 166.66 45.75 23.41 17.92 20.21 50.36 143.44

Impuesto a la publicidad exterior visual 8.51 1.59 1.25 0.49 0.21 0.59 10.70

Impuesto de circulacion y transito sobre vehiculos de servicio

publico 11.89 2.35 1.29 3.06 4.58 8.53 7.89

Impuesto de delineacion 136.54 51.68 47.42 30.37 21.30 67.42 156.80

Impuesto de espectaculos publicos nacional con destino al

deporte 1.47 0.02 0.00 0.01 0.32 2.93 0.28

Impuesto a las ventas por el sistema de clubes 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 1.15 0.00

Impuesto de casinos 0.02 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00

Impuesto sobre apuestas mutuas 0.01 0.03 0.00 0.00 0.00 0.14 0.00

Impuesto al degüello de ganado menor 2.45 0.62 1.39 3.04 0.85 2.31 3.67

Impuesto sobre telefonos 16.74 0.65 2.58 0.47 0.07 0.51 42.47

Impuesto de alumbrado publico 363.52 139.46 69.62 86.61 83.02 264.13 398.75

Sobretasa bomberil 83.00 24.58 11.86 12.24 15.67 57.32 66.80

Sobretasa fondo de seguridad 11.18 7.41 0.13 1.51 0.80 16.62 0.00

Impuesto de transporte por oleoductos y gasoductos 4.38 6.93 0.35 18.91 15.81 193.09 4.78

69
 Impuesto de espectaculos publicos municipal 0.68 0.02 0.03 0.01 0.06 0.47 1.02

Sobretasa de solidaridad servicios publicos acueducto, aseo y

alcantarillado 38.64 16.53 2.61 0.42 1.67 11.25 215.65

Tasa prodeporte y recreacion 25.64 9.72 6.32 7.80 8.34 77.07 18.55

Estampillas 167.27 56.42 27.54 44.42 57.54 498.88 344.49

Fuente: Construcción propia Rimisp y UrbanPro con base en Operaciones Efectivas de Caja, 2022.

Ahora, cada uno de estos impuestos presenta una dinámica propias en el recaudo municipal, así
como un conjunto de elementos “informales” y administrativos que representan retos
particulares para la administración tributaria de los municipios, especialmente aquellos más
pequeños y con menor fortaleza fiscal. La Tabla 10 describe las principales normativas, y las
consideraciones desarrolladas para cada tributo, tomando como fuente principal las
recomendaciones de la Comisión de Estudio del Sistema Tributario Territorial (2020).

Tabla 10. Ingresos Tributarios Municipales

Fuente Uso Caracterización Consideraciones

Directos

Impuesto Uso ALTO

Predial El artículo 317 de la Como piedra angular del esquema de
Unificado Constitución Política establece financiación de los municipios, su
Recaudo que solo los municipios recaudo eventualmente podría
podrán gravar la propiedad mejorar, considerando que, según la
2021:
inmueble. el tributo es CESTT en 2019, los ingresos del
Desarrollado igualmente, impuesto predial representaron 0,8
mediante las leyes 44 de 1990 puntos porcentuales del PIB, mientras
8,9 billones y la 1430 de 2010. que algunos autores sugieren que bajo
condiciones óptimas se podrían
(32%
Recae sobre los bienes raíces y alcanzar 1,5 o 2 puntos del PIB
ingresos de acuerdo con la Ley 44 de (Ahmad, Brosio, & Jiménez, 2019), y
tributarios) 1990 su base gravable es el países como Canadá, Estados Unidos
avalúo catastral establecido y el Reino Unido recaudan cerca de 3
por la autoridad catastral o el puntos (Awasthi, 2019).
La ley 99 de autoavalúo.
1993 establece Ante los contextos diferenciales de las
De acuerdo con el rango entidades territoriales y teniendo en
que los establecido por el Congreso, cuenta que se presentan aspectos
municipios como: desactualización de la base
las entidades territoriales
deben destinar tienen autonomía para definir gravable, las limitaciones de
del 15 % al 25,9 información y falta de claridad
la tarifa. Así, las tarifas son
% del recaudo fijadas por los concejos normativa que dificultan la gestión del
total impuesto, y las restricciones a la
municipales y distritales.
fijación de tarifas con criterios de
70
Fuente Uso Caracterización Consideraciones

del impuesto
predial para la aprovechamiento del uso del suelo, se
protección del generan por parte de la CESTT
medio alternativas de administración de este
ambiente, o en tributo, entre otras, referentes a:
su defecto, contemplar exenciones, y no tarifas
establecer una más bajas, a los predios de menor
sobretasa valor o con uso habitacional. Esta
propuesta supone que los ingresos por
al IPU con
concepto de predial de estos
tarifas entre 1,5
inmuebles son marginales con
y 2,5 por mil
relación a otros esto permitiría a la
pesos del valor
administración tributaria
del avalúo.
concentrarse en asegurar el recaudo
de los predios con mayor valor, así
como dar una medida que generará
una reacción política favorable a la
reforma.

En relación con la base gravable, la

CESTT considera que flexibilizar las
metodologías que permitan la
innovación de los gestores catastrales,
así una metodología costo-efectiva
sería aquélla que maximice la
cantidad y calidad de información
recopilada sujeta a las restricciones
presupuestales locales. Con
información más actualizada y
completa las entidades territoriales
tendrán más herramientas para
realizar el seguimiento al
contribuyente; reducir el límite
máximo de 5 a 4 años para la
actualización de sus catastros; se
recomienda promover y potenciar el
uso de recursos del Sistema General
de Regalías para cerrar el
financiamiento de las actualizaciones
catastrales, siguiendo los
lineamientos del Documento CONPES
3958 de 2019; Ajustar anualmente los
avalúos catastrales durante el tiempo
en el que no son objeto de
actualización a partir de la evolución
del mercado inmobiliario local;

71
 Fuente Uso Caracterización Consideraciones

Permitir la definición de tarifas a

partir del avalúo y del uso del suelo,
para promover usos eficientes; aclarar
el hecho generador del impuesto
predial a partir de un criterio que
incorpore los altos niveles de
informalidad de la tierra en Colombia,
así como la diversidad en formas de
tenencia.

Indirectos

Impuesto Impuesto establecido a través El ICA es el impuesto territorial de

de de la Ley 14 de 1983, mayor recaudo a nivel local, seguido
Uso ALTO
Industria y compilada por el Decreto 1333 por el impuesto predial y la sobretasa
Comercio de 1986 y la Ley 1819 de 2016 a la gasolina, con un pesos porcentual
(ICA) (modificada por la Ley 1955 de para la vigencia 2019 de 36%, 33% y
Recaudo 2019) modificó las 6% respectivamente.
2021: especificaciones de la base
Respecto a este tributo, la CESTT ha
gravable. El ICA grava la
identificado, entre otras,
realización directa o indirecta
problemáticas como: sistemas de
10,2 billones de cualquier actividad
liquidación, requisitos para realizar
industrial, comercial y de
pagos, calendarios de liquidación y
(36,8% servicios, incluida las del
pago, retención y autorretención del
ingresos sector financiero, por
impuesto, sin uniformidad, y
tributarios) personas naturales, jurídicas y
situaciones relacionadas con el
por sociedades de hecho, en la
manejo del formulario único de
jurisdicción de los municipios
retenciones, pago electrónico, alta
y distritos, ya sea que se
litigiosidad por parte de las
cumplan en forma
administraciones locales a firmas por
92% del permanente u ocasional, en el incumplimiento con las
recaudo es de inmuebles determinados, con obligaciones del ICA, que resulta muy
libre establecimientos de comercio
costosa.
destinación o sin ellos.

Dentro de las alternativas presentadas

A pesar de tratarse de un
por la Comisión, para superar las
impuesto municipal, los
ineficiencias del tributo, se
principales elementos del
encuentran: I) precisar el hecho
tributo han sido definidos por
generador aclarando que ingresos
el Congreso de la República.
como dividendos, rendimientos
Los concejos municipales
financieros y regalías derivadas de
pueden definir las tarifas
actividades profesionales deben estar
dentro del rango legal,
gravados con el impuesto de industria
establecer las exenciones y
y comercio, así como la inclusión en
principalmente establecer las
este elemento de los servicios
herramientas de la gestión
profesionales de arrendamiento de
tributaria, como la retención

72
 Fuente Uso Caracterización Consideraciones

en la fuente y los regímenes de inmuebles. II) evaluar la aplicabilidad

sujetos. y posible adopción de criterios de
sujeción identificados por la OCDE en
el marco de la iniciativa BEPS, para su
aplicación a actividades de economía
digital en los municipios. III) Permitir
a los municipios diferentes a Bogotá
establecer tarifas de ICA para
actividades financieras en un rango
determinado. IV) Eliminar el
impuesto complementario de avisos y
tableros para el ICA y sustituirlo por
un impuesto a la publicidad local más
amplio que incorpore los impuestos
de avisos y tableros y publicidad
exterior visual. V) Unificar los
formularios de retención y
autorretención a nivel nacional. VI)
que las entidades territoriales tengan
la potestad de elegir qué actividades,
definidas en el artículo 259 del
Decreto Ley 1333 de 1986 deben ser
objeto de tributación del ICA en su
jurisdicción. VII) Prescindir del
descuento sobre el impuesto a la renta
establecido en el artículo 115 de la Ley
2010 de 2019.

La CESTT recomienda otras

alternativas que tendrían cambios
profundos de índole legislativo.

Impuesto a Uso BAJO Corresponde al recaudo de los

Casinos municipios por concepto de
gravamen de los juegos
Recaudo localizados en los casinos.
Definido a través del Decreto
2021:
1333 de 1986 aunque no se
establecieron los elementos
mínimos del tributo.
19 millones
(0,0000%
ingresos
tributarios)

Impuesto a Uso BAJO Creado a partir del artículo 11

las de la Ley 69 de 1946 y del

73
 Fuente Uso Caracterización Consideraciones

ventas por Decreto 1333 de 1986. Dicho

el sistema impuesto grava las ventas por
Recaudo Los impuestos relacionados con
el sistema de clubes o sorteos
de clubes 2021: juegos de azar en 2019 recaudaron
periódicos mediante cuotas
$90 millones, lo cual representa
anticipadas, hechas por
menos del 1 % de los ingresos
personas naturales o jurídicas.
municipales.
1,1 m.m.
(0,004%
ingresos La CESTT recomienda que, teniendo
en cuenta que en el artículo 49 de la
tributarios) Ley 643 de 2001, en la que se definió
el monopolio de los juegos de suerte y
Impuesto a Uso BAJO Tributo establecido a partir azar y se estableció la prohibición de
del Decreto 1333 de 1986 por gravarlo con otros tributos distintos a
apuestas los allí definidos, la eliminación de
medio del artículo 229.
mutuas estos tributos estaría sustentada
Recaudo Corresponde a los recursos
percibidos por los municipios contribuyendo a la simplificación del
2021: esquema tributario territorial.
y el Distrito Capital por
concepto de apuestas
conocidas bajo la
182 millones denominación de "mutuas" o
sus equivalentes, organizadas
(0,001%
o que se organicen con base en
ingresos los resultados de eventos
tributarios) hípicos, deportivos o
similares.

No se establecieron los
elementos mínimos del
tributo.

Impuesto al Uso BAJO Impuesto creado en el artículo

Degüello de 226 del Decreto 1333 de 1986.
ganado Este impuesto grava el
Recaudo sacrificio de ganado menores,
menor
tales como el porcino, ovino,
2021:
caprino y demás especies
menores en su jurisdicción.

14,3 m.m.
Los Concejos definen tarifa
(0,05%
por cada cabeza de ganado.
ingresos
tributarios)

Estos impuestos que gravan

Impuestos Uso BAJO Establecido bajo las siguientes actividades económicas, según cifras
de disposiciones normativas: Ley

74
 Fuente Uso Caracterización Consideraciones

Espectáculo 12 de 1932, Ley 33 de 1968 y de 2019 recaudaron 90 mil millones

s Decreto Ley 1333 de 1986. de recaudo (0,3 % del recaudo
Recaudo Este impuesto grava el valor municipal). La CESTT recomienda
públicos 2021: de cada boleta de entrada que teniendo en cuenta que el ICA
personal a espectáculos recae sobre las actividades
públicos distintos de económicas, estos tributos deberían
5 m.m. exhibición cinematográfica y incorporarse al ICA.
artes escénicas.
(0,01%
ingresos
tributarios)

Impuesto Uso BAJO Creado mediante la Ley 97 de

sobre 1913. Este impuesto grava la
asignación o uso del servicio
telégrafos y
Recaudo de línea o número de teléfono
teléfonos urbano, por los usuarios de las
2021:
urbanos, empresas de teléfonos.
sobre
empresas 63,4 m.m. No se establecieron los
de luz elementos mínimos del
(0,22%
eléctrica, de tributo.
ingresos
gas y tributarios)
análogas.

Impuesto Uso BAJO Fijado a través del artículo 145 Para este tributo, no fueron definidos
de parágrafo 4 de la Ley 488 de sus elementos y los Concejos
circulación 1998. Corresponde a los municipales son los encargados de
y tránsito Recaudo recaudos de los municipios, determinar el hecho generador, sujeto
sobre por concepto del impuesto de pasivo, tarifa y periodicidad. Según
2021:
vehículos circulación y tránsito sobre cifras de la CESTT en 2019, el recaudo
de servicio vehículos de servicio público. de este impuesto fue de $32 mil
público Conforme la norma, millones a nivel nacional, situación
39 m.m. corresponderá a las asambleas que refleja la baja implementación de
o concejos pertinentes definir este impuesto por parte de las
(0,1%
los elementos del tributo y el entidades territoriales.
ingresos sistema y método para definir
tributarios) los costos, y los responsables
del cobro, declaración y La CESTT recomienda derogar este
consignación de los recursos tributo e incluir los vehículos de
recaudados, de manera que el servicio público dentro del impuesto a
tributo se ajuste a las vehículos, puesto que no existe una
condiciones locales. justificación teórica para tener
tributos diferentes. Sin embargo,
también indica que considerando que
este impuesto es de orden municipal,
esta medida deberá ser evaluada

75
 Fuente Uso Caracterización
Impuesto Uso BAJO Creado mediante la Ley 488
sobre de 1998. Este tributo es una
vehículos renta nacional cedida a
automotore Recaudo departamentos, distritos y
s municipios. Corresponde a los
2021:
ingresos recibidos por los
departamentos y el Distrito
Capital por concepto del
766 m.m. impuesto anual que grava la
propiedad o posesión de
(2,7%
vehículos automotores. El
ingresos 80% del recaudo pertenece a
tributarios) los departamentos y el 20%
restante al municipio o
distrito del cual el propietario
registra la dirección de
residencia. Al Distrito Capital
le corresponde la totalidad del
recaudo en su jurisdicción.
Impuesto Uso BAJO Establecido mediante las leyes
complemen Ley 97 de 1913, Decreto Ley
tario de 1333 de 1986 y la Ley 1819 de
avisos y Recaudo 2016. De carácter municipal y
tableros
2021: distrital, este impuesto es
complementario del ICA y
grava la colocación de avisos,
467 m.m. vallas y tableros visibles desde
(1,7% el espacio público.
ingresos
tributarios)
Consideraciones
considerando necesidades y retos de
los municipios en materia de
transporte público.
En cifras de la CESTT en 2019, este
impuesto implicó un recaudo de $972
mil millones para los departamentos
sin incluir a Bogotá, lo cual equivale a
9,3 % de sus ingresos tributarios.
La CESTT recomienda que la base
gravable y la tarifa del impuesto a
vehículos deben incorporar un
componente ambiental, dependiendo
de dos factores: el valor de mercado
del vehículo y su impacto ambiental
esperado. El componente ambiental
puede definirse según el tamaño y/o
características técnicas del vehículo,
para estimar las emisiones de gases de
efecto invernadero
y de material particulado. Igualmente,
estos criterios pueden servir para
establecer tarifas diferenciadas según
el nivel de emisiones del vehículo;
otra recomendación consiste en
incluir dentro de los vehículos
gravados las motocicletas de menos
de 125cc y evaluar la inclusión de los
vehículos de servicio público dentro
del impuesto a vehículos y la
derogación del impuesto de
circulación y tránsito.
Este tributo es considerablemente
similar al impuesto de publicidad
exterior visual, ya que comparten el
hecho de aprovechar el espacio
público con fines de publicidad. En
razón a lo anterior, se recomendaría
unificar estos dos impuestos con el fin
de simplificar el marco tributario.
Estos tributos han venido decayendo
por el uso de la economía digital, por
lo cual se sugiere implementar
76
 Fuente Uso Caracterización Consideraciones

mecanismos que permitan gravar la

publicidad en medios digitales
(CESST, 2020).

Sobretasa Uso BAJO Regulada actualmente por la Actualmente existen dos tributos
bomberil Ley General de Bomberos de destinados a financiar la actividad
Colombia (Ley 1575 de 2012). bomberil: La sobretasa fondo
Recaudo De carácter Departamental, departamental de bomberos y la
2021: distrital y municipal. sobretasa bomberil. Teniendo en
cuenta la múltiple autorización
existente para su imposición como en
271 m.m. el caso de la sobretasa bomberil, la
(0,9% Comisión de Estudio del Sistema
ingresos Tributario Territorial recomienda
tributarios) elegir uno de los dos tributos e
imponer la sobretasa únicamente a
uno de ellos, para que los sujetos
Financiar la pasivos fueran quienes recibieran
actividad mayores beneficios del servicio
Bomberil público de la protección contra
incendios. El criterio de elección de
los impuestos debe buscar que el
mayor número de beneficiarios del
servicio de bomberos financie su
funcionamiento (CESST, 2020).

Impuesto Uso BAJO Impuesto creado mediante la La CESST considera que impuesto se
delineación Ley 97 de 1913. Mediante el justifica por cuanto las nuevas
urbana Decreto 1333 de 1986 se construcciones afectan las
Recaudo establece que la autoridad necesidades de vías, electricidad y
2021: local puede determinar los alumbrado público, acueducto y
demás elementos del alcantarillado, gas y telefonía. En este
impuesto. sentido, las nuevas construcciones
511 m.m. afectan el costo marginal de la
(1,9% provisión de bienes públicos y
ingresos perturban el paisaje urbano, de
tributarios) manera que causan una externalidad.

Impuesto Uso MEDIO Tributo establecido por medio Este impuesto podría hacer parte del
de de la Ley 97 de 1913 para Impuesto Predial Unificado, teniendo
Alumbrado Bogotá, la Ley 84 de 1915, Ley en cuenta que este impuesto como
público Recaudo 1753 de 2015, Ley 1819 de tributo individual no tiene
2021: 2016 que definió el hecho
77
 Fuente Uso Caracterización Consideraciones

generador como: “la pres- justificación alguna (CESTT. 2020).

tación del servicio de
1,4 billones
alumbrado público”.
(5% ingresos
tributarios)

Prestación,
mejora,
modernizació
n y
ampliación
de la
prestación
del servicio
de
alumbrado
público

Sobretasa Uso BAJO Establecida mediante el Este tributo al estar unificado en el

ambiental artículo 44 inciso 2 y el impuesto predial, es de fácil recaudo y
artículo 66 de la Ley 99 de las entidades territoriales deben
Recaudo 1993. Corresponde a la
realizar los giros respectivos a las
sobretasa que fijen los
2021: Corporaciones Autónomas
municipios y distritos, entre el
1.5 por mil y el 2.5 por mil Regionales.
sobre el avalúo de los bienes
669 m.m. que sirven de base para
liquidar el impuesto predial.
(2,4%
Igualmente en competencia de
ingresos los grandes centros urbanos,
tributarios) los municipios, distritos o
áreas metropolitanas cuya
población urbana fuere igual o
Protección superior a un millón de
del medio habitantes (1.000.000)
ejercerán dentro del perímetro
ambiente y
urbano las mismas funciones
los recursos atribuidas a las Corporaciones
naturales Autónomas Regionales, en los
renovables que fuere aplicable al medio
ambiente urbano.

Sobretasa a Uso MEDIO Actualmente, la sobretasa a la La Comisión sugiere reemplazar la

la gasolina gasolina y al ACPM* se rigen sobretasa a la gasolina y al ACPM por
por la Ley 488 de 1998. La un tributo que también grave

78
 Fuente Uso Caracterización Consideraciones

Recaudo sobretasa a la gasolina es un combustibles limpios, o por

2021: impuesto al consumo de impuestos que graven explícitamente
gasolina motor extra y la distancia recorrida por
corriente nacional o vehículo, debido a una reducción
1,7 billones importada, en la jurisdicción potencial de la base gravable, y por
de cada municipio, distrito y tanto, de los ingresos municipales y
(6,4% departamentales en el mediano plazo.
departamento.
ingresos
tributarios)
A pesar de ser un impuesto altamente
*La sobretasa al ACPM, es
eficiente para la compensación de
Libre recaudada por el nivel central,
externalidades del transporte privado,
y por ser una renta cedida no
destinación también existe un debate sobre la
se contabiliza como ingreso
progresividad del tributo y un alto
tributario.
costo político, razón por la cual suelen
tener tarifas inferiores a las que serían
necesarias para internalizar los costos
ambientales. Además, los impuestos a
los combustibles tienen una
perspectiva de disminución de
recaudo en el largo plazo.

La CESTT recomendó que, en el corto

plazo, la sobretasa a la gasolina y
ACPM sea reemplazada por un
impuesto de valor fijo en Unidades de
Valor Tributario (UVT) por unidad de
combustible. Este diseño simplifica el
tributo. Para el largo plazo se
identificó la necesidad de incluir en el
gravamen otras fuentes de energía
incluyendo el gas natural vehicular y
la electricidad.

Impuesto a Uso BAJO Creado mediante el artículo 15 En 2019 el recaudo por publicidad
la de la Ley 140 de 1994. Este exterior llegó a 22 mil millones.
publicidad impuesto grava la colocación
exterior Recaudo de toda publicidad exterior
visual visual, como leyendas, Este tributo es considerablemente
2021:
inscripciones, dibujos, similar al impuesto complementario
fotografías, signos o similares, de avisos y tableros, ya que comparten
visibles desde las vías de uso o el hecho de aprovechar el espacio
23 m.m. dominio público, bien sean público con fines de publicidad. En
peatonales o vehiculares, razón a lo anterior, se recomendaría

79
 Fuente Uso Caracterización Consideraciones

(0,08% terrestres, fluviales, marítimas unificar estos dos impuestos con el fin
ingresos o aéreas. La publicidad de simplificar el marco tributario.
tributarios) exterior visual de que trata
este impuesto son aquellas
que tienen una dimensión
igual o superior a 8 metros
cuadrados.

El sujeto pasivo debe ser

definido por municipios. En
caso de no estar definido, es
todo aquel que incurra en el
hecho generador

Sobretasa Uso BAJO Establecida por la Ley 399 de Eliminar esta sobretasa al ser un
fondo de 2011, modificada por el impuesto que genera sobrecostos al
Seguridad Decreto 577 de 2011. De gasto público local, al recaer su
Recaudo conformidad con el inciso 2° recaudo sobre los contratos de obra
2021: del artículo 6° de la Ley 1106 pública, genera que aumente el valor
de 2006, todas las personas de estos contratos para recuperar el
naturales o jurídicas que valor a pagar por la sobretasa, o en su
37 m.m. suscriban contratos de obra defecto, la CESTT plantea eliminar la
(0,1% pública, con entidades de destinación específica de esta
ingresos derecho público o celebren sobretasa para que las entidades
tributarios) contratos de adición al valor territoriales puedan hacer mejor
de los existentes deberán gestión de estos recursos.
pagar a favor de la Nación,
Fondo Departamento o Municipio,
Territorial de según el nivel al cual
Seguridad pertenezca la entidad pública
departament contratante una contribución
al, distrital o equivalente al cinco por ciento
municipal. 5% del valor total del
correspondiente contrato o de
la respectiva adición. El
porcentaje varía dependiendo
de otras consideraciones
establecidas en el artículo 11
de esta Ley.

Tasa pro Uso BAJO Creada a través de la Ley 2023 En relación con este tributo es
deporte y de 2020. De carácter importante que se garantice vía
recreación departamental, municipal y normativa, el cubrimiento de los
Recaudo gastos de funcionamiento necesarios

80
 Fuente Uso Caracterización Consideraciones

2021: distrital. para el cumplimiento del servicio

ofrecido.

153 m.m. El 100% de la destinación de

esta tasa es específica,
(0,55%
conforme lo señalado por el
ingresos
artículo 2º de la Ley 2023 de
tributarios)
2020. Esta tasa está destinada
a fomentar y estimular el
deporte y la recreación,
conforme a planes,
Fomentar y
programas, proyectos y
estimular el
políticas nacionales o
deporte y la
territoriales.
recreación

Fuente: elaboración propia con consideraciones de la Comisión de Estudio del Sistema Tributario Territorial (CESTT),
2020.

Como se mencionó en el recuadro, el Impuesto Predial Unificado (IPU) constituye una de las
principales fuentes de financiación municipales. Sin embargo, su aplicación presenta
importantes brechas territoriales. La Ilustración 22 muestra los ingresos por este concepto,
agregados por categoría municipal. Allí se observa que, no solo una gran proporción del IPU es
recaudado por las ciudades y aglomeraciones del país (87.7%), sino que también su crecimiento
ha sido más acelerado, agrandando la brecha respecto a los municipios rurales y rurales
dispersos.

Ilustración 22. Ingresos Impuesto Predial Unificado (IPU) desagregado por

categoría municipal (Ley 617)

81
 Fuente: elaboración propia Rimisp y UrbanPro con información de Operaciones Efectivas de Caja, DNP.

2.5.2 Uso de Recursos

En 2021, el gasto corriente total de los municipios fue de 15.1 billones, mientras que la inversión
generada fue de 80.6 billones. Al igual que los departamentos, los gastos corrientes
departamentales tienden a estar por debajo de los ingresos corrientes, mientras que los ingresos
de capital (principalmente regalías) tienden a estar por debajo de los montos de inversión, lo que
muestra que buena parte de los ingresos corrientes se destinan a ser gastados en capital (ver
Ilustraciones 23 y 24). El manejo de los recursos municipales refleja también una reducción en el
gasto de funcionamiento y niveles de deuda muy moderados (ver sección de 5 de análisis de
disciplina fiscal).

Ilustración 23. Ingresos y gastos Ilustración 24. Ingresos y gastos de

corrientes municipales, 1984-2021 capital municipales, 1984-2021

82
Fuente: construcción propia con información de Operaciones Efectivas de Caja, DNP, 2021

El agregado del gasto en inversión, se observa como la financiación de los municipios al igual que los
departamentos varía en función de la categoría territorial, es decir, de los recursos disponibles. A
medida que la categoría aumenta se evidencia como los recursos de SGP y otras transferencias
van reduciendo su participación, mientras gana relevancia los ingresos corrientes de libre
destinación (ICLD) y el crédito interno. Esto señala cómo la categoría municipal se correlaciona
con la dependencia de las transferencias y a su vez determina el acceso al crédito interno.

Ilustración 25. Composición de fuentes de financiamiento del gasto de inversión

municipal

Fuente: construcción propia Rimisp y UrbanPro con información CUIPO, 2021

Respecto a la inversión sectorial, los municipios concentran el gasto en inversión en el sector de

83
salud y servicios públicos. El sector de educación se encuentra como el tercero más importante
para todos los municipios y por último, los sectores de vivienda y agrícola son relegados a una
relevancia marginal dentro del gasto en inversión.

Tabla 11. Gasto de inversión por sector, de acuerdo con categoría territorial ley 617
(Valor en miles de millones)

Categoría ley 617

Gasto por Sector de E 1 2 3 4 5 6

Inversión

Educación 103 81 53 29 46 29 160

Salud 936 628 148 182 340 65 408

Vivienda 1 29 3 1 8 7 42

Servicios Públicos 1,774 312 90 45 150 89 518

Agrícola 27 2 10 2 9 5 33

Fuente: construcción propia Rimisp y UrbanPro con información CUIPO, 2021

Al observar la distribución de la financiación del gasto de inversión, se aprecia como en el sector

educación las transferencias tienen una relevancia mayoritaria para todos las categorías
municipales, excepto para la categoría 1, donde los ingresos corrientes de destinación específica
son de gran relevancia. Caso similar en el sector salud, en el cual el SGP y otras transferencias
tienen altos niveles de participación.
Dentro del sector vivienda, se observa como el crédito interno tiene relevancia significativa en
todas las categorías municipales, exceptuando por la categoría 3 y 4. A su vez, también destacan
los ingresos corrientes de libre destinación (ICLD) en las categorías 1 y 3 al tener una gran
participación.
Por su parte, en el sector de servicios públicos es relevante la fuente del SGP en agua potable y
saneamiento básico, al estar presente de manera mayoritaria en las categorías de 1 a 6,
solamente en la categoría especial tiene un rol secundario, debido a que es reemplazada por los
ingresos corrientes de londres destinación.

Por último, para el sector agricultura los recursos de libre destinación (ingresos corrientes,
recursos de balance y SGP) presentan la mayor parte de la inversión en el sector. Mientras que
fuentes de financiación de destinación específica (ingresos corrientes y otras transferencias)
84
poseen una relevancia mínima entre los distintos municipios.
Ilustración 26. Composición de fuentes de financiación del gasto de inversión de
municipios

85
86
2.5.3 Fuentes Potenciales

Al igual que con los departamentos, en el frente municipal es importante evaluar las
implicaciones de introducir nuevos tributos y fuentes de financiación para fortalecer la
capacidad fiscal de los municipios. Sin embargo, a diferencia de los departamentos, los tributos
otorgados a los municipios aún tienen un amplio margen de generación de ingresos que no está
siendo explotado, en particular, en lo referente a los ingresos relacionados a la captura de valor
del suelo (Impuesto Predial Unificado, Contribución por Valorización, Participación en
Plusvalía, impuesto de delineación urbana, derechos de edificabilidad, instrumentos TIF, entre
otros).

Si bien dentro de las fuentes de financiación basadas en el uso del suelo existen algunas que
necesitan un mayor desarrollo normativo (como los bonos de edificabilidad y los TIF), estos son
instrumentos altamente complejos, y requieren de una capacidad de gestión municipal muy alta,
viabilizando su implementación únicamente para ciudades capitales principales, como Bogotá,
Medellín, Cali y Barranquilla.

A pesar de esto, en el grueso de los municipios del país los recursos propios municipales pueden
fortalecerse de manera significativa mejorando la gestión administrativa del Impuesto Predial
Unificado (IPU). Como se mencionó previamente esto implica, por un lado, mejorar la gestión
catastral de los municipios, y por el otro, fortalecer las capacidades de administración fiscal para
que los gobiernos subnacionales puedan administrar de manera eficiente su recaudo, incluyendo
el registro, identificación y autenticación de contribuyentes, procesamiento de declaraciones y/o

87
emisión de facturas, habilitación de canales de pago, verificación, recaudo y atención al
contribuyente.

En el frente de las transferencias, se observó que los recursos del SGP a los municipios se han
venido reduciendo con el tiempo en términos de su participación en el PIB y de los ingresos
corrientes de la nación, haciendo necesario un compromiso del Estado con reformas que
permitan el incremento paulatino de las participaciones tanto de los departamentos como de los
municipios en los ingresos corrientes de la nación.

A continuación, se presentan algunas fuentes de financiación que pueden ser implementadas o

fortalecidas en modelo de descentralización fiscal de los municipios, identificadas en la literatura
fiscal y en las evaluaciones del sistema tributario territorial, las cuales serán usadas como
insumo para el “Documento con propuestas iniciales de fuentes de financiación y destinación de
los recursos”, que será desarrollado en el Producto 3 de la presente consultoría:

● Impuesto de Industria y Comercio (ICA) para actividades financieras:

actualmente, únicamente el Distrito de Bogotá tiene autorización normativa para aplicar el
ICA a actividades financieras con unas tarifas en el rango de 2 a 30 por mil, mientras que los
demás municipios solo pueden hacerlo en una tarifa única del 5 por mil. En este sentido, es
posible extender la facultad de establecer diferentes tarifas a los demás municipios del país.
● Creación un impuesto municipal de renta: esta recomendación desarrollada por la
Comisión de Estudios del Sistema Tributario Territorial (2021) supone la eliminación del
ICA y su sustitución por un impuesto municipal, similar al impuesto de renta nacional, que
permita que la entidad territorial mantenga las competencias de administración y control, es
decir, que mantenga la calidad de renta endógena. La propuesta, busca reemplazar el ICA por
un impuesto con menores distorsiones, que además es un impuesto de relativamente fácil
administración y recaudo. Así, se propone que el impuesto se liquide de manera simultánea
con el impuesto de renta nacional, pagando unos puntos adicionales para el impuesto de
renta local. En este caso particular, la propuesta de la CESTT establece que si bien el recaudo
sería realizado por la DIAN y repartido a los municipios, son los municipios los responsables
de la fiscalización del impuesto. De manera paralela, se deben explorar otros esquemas de
recaudo más eficientes, como la delegación del recaudo a los departamentos, para
municipios de menor categoría, siguiendo por ejemplo, la categorización de la Ley 617 u otras
tipologías propuestas.
● Sobretasa única territorial al IVA: otra aproximación al reemplazo del ICA, puede ser la
aplicación de una sobretasa única a las tarifas actuales del IVA, que sean destinados a los
municipios en donde se realizó la venta o se presta el servicio. La sobretasa se podría
declarar y pagar en la misma declaración de IVA ante la DIAN. La DIAN compartirá con los
municipios la información de las declaraciones para efectos de la fiscalización en cada
territorio, a cargo de la entidad territorial. Los municipios y distritos serían titulares de la
sobretasa única territorial al IVA y en tal sentido tienen facultades de fiscalización, discusión,
devoluciones y cobro (CESTT, 2021).

88
● Impuestos por congestión como peajes urbanos, tasas por congestión y tasas
por kilómetro recorrido: En años recientes las principales ciudades del mundo, en
especial las europeas, han fortalecido los impuestos a vehículos como política ambiental,
implementando nuevas formas de tributación que atacan la congestión y financian las
expansiones en infraestructura. Los ejemplos más relevantes incluyen peajes urbanos, tasas
por congestión y tasas por kilómetro recorrido. Este tipo de cobros son particularmente
relevantes de cara a las limitaciones existentes a la sobretasa a la gasolina (altos costos
políticos, descontento social) y la transformación en la matriz energética del sector
transporte.
● Fortalecer los ingresos relacionados a la captura de valor del suelo para la
financiación de infraestructura: si bien los instrumentos de Contribución por
Valorización y Participación en Plusvalía ya cuentan con un desarrollo normativo que lo
habilita para su implementación en el país, su uso continúa siendo muy limitado. Fomentar
el uso, mediante la divulgación de conocimiento y estrategias de acompañamiento para el
uso de este tipo de instrumentos desde el nivel nacional, puede ser una forma efectiva de
financiar los desarrollos de infraestructura, u otros proyectos de impacto territorial, en las
ciudades y aglomeraciones del país e, incluso, en los municipios de categoría intermedia.
● Aplicación de instrumentos TIF — Tax increment Financing: este instrumento, fue
pensado como una opción de financiamiento de proyectos urbanísticos en la que se busca
captar el ingreso futuro de impuestos que gravan a la propiedad inmueble, mediante un
proceso de titularización. En Colombia se hizo referencia expresa a dicho instrumento en el
texto del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018. Así mismo, la de la Ley 1995 de 2019 que se
terminó autorizando por primera vez la implementación de este tipo de instrumento,
únicamente para municipios de categorías especial, 1 y 2, que gestionen sus propios catastros
directamente o a través de esquemas asociativos territoriales y que cumplan con criterios de
eficiencia en el recaudo del impuesto predial definidos por el Gobierno nacional.

2.6 La estructura fiscal de las Entidades Indígenas Territoriales

Aunque el artículo 286 de la Constitución Política le diera la naturaleza de entidad territorial a

las entidades territoriales indígenas, el 329 sujetó su conformación a lo dispuesto en una Ley
Orgánica de Ordenamiento Territorial, que hoy en día sigue pendiente de desarrollarse. El
artículo 2 de la Ley 715 de 2001, establece que, del total de recursos del Sistema General de
Participaciones, cada año se deducirá un monto equivalente al 4%; de la anterior deducción el
0.52% serán para los resguardos indígenas; los criterios de distribución y administración se
establecen en los artículos 82 y 83 de esta misma ley.

La omisión legislativa para la creación de entidades territoriales indígenas ha sido parcialmente

subsanada con los decretos 1953 de 2014 y el 632 de 2018, que han dispuesto de normas
transitorias para puesta en funcionamiento de los territorios indígenas.

89
La financiación de los territorios indígenas, está anclada principalmente a dos fuentes de
recursos: el impuesto predial, el cual es pagado con recursos del presupuesto general de la
nación, como compensación a las Entidades Territoriales; y las transferencias del nivel nacional
por concepto del SGP.
Frente al manejo del impuesto predial para territorios indígenas, el marco constitucional de
preservación de las comunidades indígenas y la función social y ecológica de sus Resguardos, la
ley 44/90, en su artículo 24, modificado por el artículo 184 de la ley 223/95, creó una
compensación del Impuesto Predial correspondiente a los predios reconocidos como resguardos.
Los predios correspondientes a resguardos indígenas a partir de las normas generales están
gravados con el impuesto predial unificado a favor de los municipios en donde se encuentran
ubicados. Sin embargo, el pago del impuesto lo realiza la nación con cargo al Presupuesto
Nacional como compensación de los valores que deberían recaudarse normalmente por dicho
concepto en la Entidad territorial.
Sin embargo, la generación de ingresos vía Impuesto Predial, está sujeto a la actualización
catastral de los territorios indígenas, la cual requiere una metodología aún no definida, para lo
cual el IGAC adelanta actualmente la consulta previa ante estas comunidades.
De cara al manejo de los recursos de transferencias por concepto del SGP, su cálculo parte de
reconocer que toda la población indigena es considerada pobre. De acuerdo al artículo 27 de la
ley 89 de 1890 manifiesta que “Los indígenas, en asuntos de resguardos que deban promover
ante las autoridades serán reputados como pobres de solemnidad y gestionaran en papel
común”.
2.6.1 Asignación Especial del Sistema General de Participaciones para Resguardos
Indígenas (AESGPRI)

Dentro del presupuesto nacional y territorial, la principal fuente de financiación asignada a los
Territorios Indígenas corresponde a los recursos de la Asignación Especial del Sistema General
de Participaciones para Resguardos Indígenas (AESGPRI). En 2021, el total de recursos de la
AESGPRI fue de 246 miles de millones de pesos (DNP-SGP, 2022). Conforme a la ley, estos
montos son el 0,52% del total del SGP (Ley 715 de 2001, art 2 Parágrafo 2). Esta asignación
busca garantizar la autonomía territorial de las comunidades o pueblos indígenas, destinando los
recursos a actividades determinadas por sus planes de vida (instrumento de planeación) o de
acuerdo con sus usos y costumbres. De acuerdo con la Ley 1450 de 2011 y el decreto 1953 de
2014, los recursos del AESGPRI podrán ser de libre destinación, y se destinarán a la financiación
de proyectos debidamente formulados y de acuerdo con los planes de vida, la ley de origen, el
derecho mayor o derecho propio.

Los recursos de la AESGPRI se distribuyen proporcionalmente entre resguardos indígenas de

acuerdo con la participación relativa de cada resguardo respecto al total de la población indígena
del país, utilizando la información provista anualmente por el DANE. El Decreto 1953 de 2014
establece que los Resguardos Indígenas y las asociaciones 27que estos conformen podrán asumir,
27
El artículo 4 del Decreto 1953 de 2014 establece que “los resguardos podrán igualmente asociarse para
efectos de administrar y ejecutar los recursos de la asignación especial del SGP, siempre que acrediten los
90
administrar y ejecutar directamente los recursos de la Asignación Especial del Sistema General
de Participaciones. Para asumir la administración directa de los recursos los resguardos deben
cumplir en grandes rasgos los siguientes requisitos i) contar con un plan de vida o su
equivalente de cada pueblo, territorio o resguardo, ii) experiencia y/o las buenas prácticas en la
ejecución de recursos de cualquier fuente de financiamiento, iii) aprobación por la asamblea
general de cada resguardo, iv) designación del Consejo Indígena y representante legal para la
administración del AESGPRI, y v) contar con un reglamento, estatuto o mandato vigente del
Resguardo. De lo contrario, la ejecución estará a cargo de los municipios correspondientes, o por
los departamentos para el caso de las áreas no municipalizadas.

Hasta el momento, de los 842 resguardos que existen en el territorio nacional 28 solo se han
autorizado para administrar de manera directa siete resguardos y dos asociaciones de
resguardos29, de acuerdo con el proceso establecido por el Decreto Ley 1953 de 2014 y el Decreto
2719 del mismo año.

2.7 La estructura fiscal de los Esquemas Asociativos

De acuerdo a lo planteado en la propuesta técnica y los TdR, el desarrollo de la estructura fiscal
de los esquemas asociativos territoriales será desarrollado de cara al producto 3 de la
consultoría. Sin embargo, a continuación, se detallan algunos conceptos normativos relevantes.

Áreas Metropolitanas

Son entidades administrativas de derecho público, formadas por un conjunto de dos o más
municipios integrados alrededor de un municipio núcleo, vinculados entre sí por dinámicas e
interrelaciones territoriales, ambientales, económicas sociales, demográficas, culturales y
tecnológicas que para la programación y coordinación de su desarrollo sustentable, desarrollo
humano, ordenamiento territorial y racional prestación de servicios públicos requieren de una
administración coordinada (Ley 1625 de 2013).

Según el artículo 28 de la Ley 1625 de 2013 el patrimonio y rentas de las áreas metropolitanas se
constituye entre otros por el producto de la sobretasa del dos por mil (2X.1000) sobre el avalúo
catastral de los inmuebles ubicados en la jurisdicción de la respectiva área metropolitana,
porcentaje de los aportes de participación que establezcan los acuerdos municipales,
contribuciones, tasas, derechos y tarifas por aprovechamientos de recursos naturales renovables,
sumas recaudadas por concepto de la contribución de valorización por ejecución de obras de

requisitos establecidos en el presente decreto para administrar dichos recursos. Para estos efectos las
asociaciones que trata el presente artículo serán consideradas como personas jurídicas de derecho público
especial”.
28
De cara al AESGPRI se reconocen 966 entidades, dada la intersección de resguardos indígenas con más
de un municipio.
29
A saber, 1) la Asociación de Resguardos Indígenas Pacandé, en Natagiama, Tolima, que agrupa nueve
resguardos, y la Asociación de Resguardos Pijaos del Tolima, en Coyaima, Tolima, que agrupa diez
resguardos.
91
carácter metropolitano, y demás que dispone la norma.

Esquemas asociativos territoriales

De conformidad con la Ley 1454 de 2011, el Estado debe promover procesos asociativos entre
entidades territoriales para la libre y voluntaria conformación de alianzas estratégicas que
impulsen el desarrollo autónomo y autosostenible de la comunidades; según el artículo 10
constituyen esquemas asociativos territoriales las regiones administrativas y de planificación, las
regiones de planeación y gestión, las asociaciones de departamentos, las áreas metropolitanas,
las asociaciones de distritos especiales, las provincias administrativas y de planificación y las
asociaciones de municipios.

El artículo 249 de la Ley 1955 de 2018 autorizó para que los EAT conformados según el
procedimiento descrito en esta ley y constituidos como persona jurídica de derecho público,
puedan presentar proyectos de inversión de impacto regional a los Órganos Colegiados de
Administración y Decisión – OCAD y ser designados como sus ejecutores. Igualmente, el
artículo 250 de la misma ley permite que los esquemas asociativos puedan suscribir pactos
territoriales.

92
3 Transferencias y regalías y otros recurso s
La presente sección realiza una revisión del sistema de transferencias entre los diferentes niveles
de gobierno. En particular, la sección se enfoca en i) el Sistema General de Participaciones
(SGP), pero incluye a su vez, un análisis preliminar del ii) Sistema General de Regalías (SGR); y
iii) otros recursos del nivel central (este último, será desarrollado de cara a la entrega del
Producto 3 de la presente consultoría). Para cada uno de estos componentes el documento
desarrolla un análisis de los antecedentes y tendencias de la fuente de financiación, una
caracterización normativa del funcionamiento del sistema, un análisis de los recursos
transferidos y, finalmente, se presentan las principales problemáticas y cuellos de botella de cada
componente en el actual modelo de descentralización. En el sentido estricto, los recursos del
Sistema General de Regalías y los recursos ejecutados de manera directa por la Nación en los
territorios no constituyen transferencias del nivel central. Sin embargo, dado el papel que juega
el nivel central en el recaudo, definición y regulación de los recursos el equipo consultor ha
decidido incorporarlos en este análisis ya que existen patrones conjuntos que pueden
fortalecerse a la luz de un análisis integrado.

El Sistema General de Participaciones y el Sistema General de Regalías que buscan dotar a

departamentos y municipios de recursos para atender sus principales competencias,
especialmente en los sectores de educación, salud y saneamiento básico. Las diferentes
evaluaciones realizadas sobre el modelo de descentralización fiscal hasta el momento muestran
cómo tanto el SGP como el SGR han contribuido a mejorar los indicadores socioeconómicos de
los municipios y departamentos del país, aunque persisten enormes disparidades según el grado
de desarrollo económico de cada cual (Ver por ejemplo, Econosul y Centro Nacional de
Consultoría, 2009; Econometría, 2014; Galvis-Aponte, 2016; Bonet y Perez, 2016; Hernández y
Barreto, 2018). Así mismo, los resultados señalan cómo estos sistemas han sido más exitosos en
ampliar coberturas, que en mejorar la calidad de los servicios públicos territoriales (Galvis-
Aponte, 2016, Econometría, 2014).

Igualmente, los sistemas de transferencias del nivel central (y en aquellas fuentes en donde el
nivel central tiene mayor discrecionalidad) tienen como objetivos adicionales garantizar la
compensación y la subsidiariedad en el modelo de descentralización fiscal. Así, los recursos
deben ser distribuidos de tal manera que las entidades territoriales que tienen menores recaudos
y mayores necesidades reciban una mayor proporción de la bolsa total de recursos, de manera
que se pueda garantizar unos mínimos de cobertura y calidad en la prestación de servicios
públicos en todo el territorio. Esta función es fundamental, por qué cómo se detalló en la sección
anterior, pese al modelo de descentralización, en el país persisten importantes brechas
horizontales y verticales en la generación de recursos propios. En 2021, por ejemplo, el gobierno
nacional recaudó el 82.1% de los ingresos corrientes y las grandes ciudades (Bogotá, Medellín,
Cali, Barranquilla y Cartagena) recaudaron el 55% de los ingresos corrientes municipales. De
esta manera, los sistemas de transferencias juegan un rol vital en el cierre de brechas
territoriales y son necesarios para el funcionamiento de la gran mayoría de los entes territoriales
del país.
93
3.1 El Sistema General de Participaciones (SGP)

3.1.1 Antecedentes normativos

El Sistema General de Participaciones (SGP) 30 de acuerdo con la Ley 715 de 2001, “está
constituido por los recursos que la Nación transfiere por mandato de los artículos 356 y 357 de
la Constitución Política a las entidades territoriales, para la financiación de los servicios cuya
competencia se les asigna en la presente ley”, una proporción del recaudo de sus ingresos
corrientes a las entidades territoriales – departamentos, distritos y municipios y territorios
indígenas-, para la financiación de los servicios a su cargo en salud, educación y los referidos en
el Artículo 76 de la Ley 715 de 2001 y 1176 de 200731.

Previo a la Constitución del 91 en el país existían dos sistemas principales de transferencias del
nivel central a las Entidades Territoriales. Por un lado, el Acto Legislativo 01 de 1968 y la Ley 46
de 1971 reglamentó el Situado Fiscal, el cual representaba una proporción de los ingresos
corrientes de la nación que se destinaban a lo departamentos para el financiamiento parcial de
los sectores de educación y salud, aunque la administración sectorial de los recursos continuó
dándose de manera centralizada. Los criterios para la distribución eran principalmente la
división territorial y la población censal estimada. El 30% estos recursos se distribuían por una
alícuota para todos los entes territoriales definidos en el artículo 1 de dicha ley (situado fiscal
territorial) y el 70% restante se repartía por población reportada en el último censo vigente
(situado fiscal de población) (ECONOSUL y Centro Nacional de Consultoría, 2014 y Espitia,
2004). Por otro lado, la Ley 12 de 1986, sus decretos reglamentarios, y el decreto 1333 de 1986
establecieron la participación de los municipios en la renta del impuesto al consumo IVA,
recaudado por el nivel central.

Con la Constitución del 91, estos dos sistemas, el situado fiscal y la transferencia del IVA se
fortalecieron. En particular, se incrementaron los montos del situado fiscal y se otorgó la
administración directa de los recursos a los departamentos, pero manteniendo las asignaciones
específicas a la financiación de la educación preescolar, primaria, secundaria y media y para la
salud. Por su lado, en el caso de las transferencias a los municipios, la participación en el IVA fue
reemplazada (y por lo tanto incrementada) por la Participación en los Ingresos Corrientes de la
Nación -PICN-.

La Ley 60 de 1993 estableció las normas sobre la fórmula de cálculo y de crecimiento de las
30
Los artículos 356 y 357 han sido reformados por los Actos Legislativos 1 de 2001 y 4 de 2004, para la creación del SGP. El artículo
356 ha tenido tres reformas adicionales con los Actos Legislativos 2 de 2018, 1 de 2019 y 1 de 2021, para la creación de nuevos
distritos especiales.
31
La Ley 715 de 2001 ha tenido modificaciones en varias Leyes del Plan de Desarrollo 1450 de 2011, 1753 de 2015 y 1955 de 2019 y
mediante las leyes 1446 y 1438 de 2011. La Ley 1176 de 2007 ha sido modificada por las leyes 1294 de 2009, 1955 y 1977 de 2019 y
2048 de 2020.
94
transferencias, sus beneficiarios, y su destinación. Por un lado, se previó que el situado fiscal de
los departamentos debería partir de un 22% de los ICN, y llegar a un 24,5% en 1996 (art 10 Ley
60 de 1993), mientras que para los municipios se previó una proporción respectiva de 22%,
partiendo de un 15% en 1994 (art 24 Ley 60 de 1993). Los recursos se debían destinar, por parte
de los municipios, de la siguiente manera: Educación 30%, salud 25%, agua potable y
saneamiento básico 20%, educación física, deporte, cultura y aprovechamiento del tiempo libre
5% y libre inversión 20%.

De esta manera, se observa que el sistema de transferencias que se previó con el modelo de
descentralización fiscal en la Constitución del 91 tenía, por lo menos, dos características que se
han debilitado con las reformas constitucionales de 2001 y 2007: i) buscaba que las entidades
territoriales recibieran aproximadamente la mitad (46,5%) de los INC y ii) si bien se establecían
destinaciones específicas existía un margen amplio de libre inversión (20%).

La reforma constitucional del 2001 modificó el artículo 356 de la constitución y fue

reglamentado por la Ley 715 del 2001. La reforma, reestructuró los sistemas de transferencias
existentes integrándolos en un sistema de transferencias unificado, el Sistema General de
Participaciones, que integró las bolsas del situado fiscal de los departamentos y la PICN de los
municipios. Sin embargo, además de simplificar el sistema, la reforma desvinculó el crecimiento
del SGP de los ICN, estableciendo una tasa de crecimiento de la bolsa establecida ($10.96
billones de pesos) de la inflación causada más 2%, valor que, si bien aseguraba el crecimiento
real de las transferencias, fue deliberadamente establecido por debajo de las expectativas de
crecimiento de la economía. La desvinculación se propuso como una medida temporal, para
permitir los ajustes fiscales necesarios del nivel central, de cara a la crisis de final de la década 32.

Sin embargo, en 2007, en medio de un auge económico, se promovió una nueva reforma
provisional al sistema de reparto de ingresos. Las nuevas reglas vinculan los aumentos anuales
de las transferencias a la tasa de inflación del año anterior más 3.5% de 2009 a 2010 y más 2%
de 2011 a 2016. A diferencia de la reforma de 2001, el Congreso aprobó esta enmienda
constitucional sin requerir el respaldo de los gobiernos subnacionales. La enmienda
constitucional de 2007 también promovió la creación de una cuenta específica en el SGP
dedicada obligatoriamente al abastecimiento de agua y saneamiento para proporcionar fondos a
los planes departamentales de agua. El gobierno central no aumentó los recursos totales
dedicados a estos servicios en el sistema de reparto de ingresos. Simplemente reasignó las
transferencias municipales a favor de los departamentos.

3.1.2 Funcionamiento actual del Sistema General de Participaciones

El monto del SGP

Como se mencionó, en 2001 la bolsa de recursos asignada a las transferencias a municipios y

32
La reforma previó un régimen ordinario a partir de 2009, en donde el crecimiento de los
recursos del SGP se daría según el crecimiento promedio de la variación porcentual de los ICN
de los últimos cuatro años.
95
departamentos fue de $10.96 billones de pesos. A partir de entonces, la ley nacional ha
establecido unos valores de crecimiento que han rondado el 2% anual por encima de la inflación
causada (con la excepción del periodo 2009-2010 en donde se fijó en 3,5%), los cuales
determinan el valor total de los recursos a distribuir año a año. Así, el Ministerio de Hacienda y
Crédito Público estima anualmente el monto y distribución de los recursos del SGP según la
legislación vigente.

Si bien el crecimiento real de los recursos del SGP ha sido positivo, ha sido inferior al
crecimiento de la economía que en el periodo 2001-2021 fue en promedio 4,4% (8,4% en
términos nominales, ver Ilustración 27). En 2021, el monto del SGP correspondió a 47.6 billones
y al 27.4% de los ICN.

De esta manera, el crecimiento de las transferencias ha sido positivo y superior a la inflación

desde el 2001, constituyendo una fuente estable de recursos para las Entidades Territoriales que
ha permitido aumentar de manera considerable las coberturas en salud y educación. A pesar del
crecimiento constante de los recursos no se ha evidenciado una tendencia generalizada de pereza
fiscal (Sánchez et al. , 1994; Cadena , 2002; Econometría, 2014; Zapata 2010 e 2016 33).

Ilustración 27. Tasa de crecimiento nominal recursos SGP, PIB nacional, e

inflación 2001-2021

Fuente: Construcción propia Rimisp y UrbanPro a partir de información del DNP, DANE y Banrep.

La distribución sectorial del SGP

33
Sin embargo, para el caso particular de las regalías, algunos autores (Ramírez y Bedoya, 2014 y Martínez, 2019)
encuentran, para municipios con una alta participación de las regalías en los ingresos totales, menores esfuerzos para
la recaudación del impuesto predial.
96
La normatividad nacional establece la distribución sectorial del Sistema General de
Participaciones. En 2001 con la creación del SGP, se estableció una distribución sectorial que
buscaba garantizar el funcionamiento de dos sectores principales, educación y salud, y al tiempo
destinar el margen restante para otros usos de propósito general (ver tabla 12). La reforma
constitucional del 2007, separó los servicios de Agua Potable y Saneamiento Básico (APSB) de la
participación de propósito general asignándole sus propios recursos, de manera que, de acuerdo
con Acto Legislativo 04 de 2007 y Ley 1176 de 2007, “una vez descontados los recursos del SGP
de Asignaciones Especiales que eran para los resguardos indígenas, municipios ribereños al
río Magdalena, programas de alimentación escolar y para el FONPET, el 58,5% de los
recursos se destinaría a educación, el 24,5% a salud, el 11,6% a propósito general y el 5,4% a
agua potable y saneamiento básico”.

Tabla 12. Composición del SGP: Reforma del 2001 y Reforma del 2007

Reforma
Sector 2001 Sector Reforma 2007

Educación 56.16% Educación 56.16%

Salud 23.53% Salud 23.52%

Propósito General (PG) 16.32% APSB 5.18%

PG-forzosa inversión APSB 4.82% Propósito General 11.14%

PG-Libre destinación municipios de categoría 4, 5 4.57% PG-Libre destinación municipios 1.89%

y6 de menos de 25 mil habitantes

PG-forzosa inversión deporte 0.47% PG-funcionamiento municipios de 3.88%

categoría 4, 5 y 6

PG-forzosa inversión cultura 0.35% PG- deporte 0.37%

PG-forzosa inversión FONPET 1.80% PG- cultura 0.28%

PG -libre inversión 4.49% PG- FONPET 0.92%

Asignaciones especiales 4.00% PG libre inversión 3.79%

Alimentación escolar 0.50% Asignaciones especiales 4%

Ribereños 0.08% Alimentación escolar 0.50%

97
 Reforma
Sector 2001 Sector Reforma 2007

FONPET 2.90% Ribereños 0.08%

Resguardos indígenas 0.52% FONPET 2.90%

Resguardos indígenas 0.52%

Fuente: Econometría, 2014

Al interior de cada sector, la Ley 1176 de 2007 complementa la distribución y destinación de los
recursos a objetivos y funciones específicas. Además, existen leyes específicas que determinan el
funcionamiento de cada uno de los sectores. A continuación, se describen las funciones
específicas definidas por la ley para los tres principales sectores del SGP:

Educación: En 2021, la participación en educación del SGP recibió 26,8 billones de pesos. La
Ley 715 de 2001 establece los recursos de la participación para educación del Sistema General de
Participaciones se destinarán a financiar la prestación del servicio educativo, en las siguientes
actividades: i) pago del personal docente y administrativo de las instituciones educativas
públicas, ii) construcción de la infraestructura, mantenimiento, pago de servicios públicos y
funcionamiento de las instituciones educativas, iii) provisión de la canasta educativa, iv) las
destinadas a mantener, evaluar y promover la calidad educativa. En 2021, se destinaron 26
millones a la prestación de estos servicios (95%) y además se destinaron 573 y 591 miles de
millones a esfuerzos en calidad con gratuidad (2,1%) y matrícula (2,5%), respectivamente.

Salud: En 2021, la participación del sector salud en el SGP representó 11,1 billones de pesos.
Sobre la distribución de estos recursos, las leyes 1122 de 2007 y 1438 de 2011 hacen
modificaciones en el Sistema General de Seguridad Social en Salud y disponen la manera como
se orientan recursos del SGP en el sector. De acuerdo con el artículo 44 de la ley 1438 de 2011
desde 2015, el 80% de los recursos de la participación para salud del SGP deben destinarse al
aseguramiento de la población en el régimen subsidiado. Así mismo, establece un 10% para
financiar las acciones en salud pública. El porcentaje restante se destinará a financiar
prioritariamente la prestación de servicios en aquellos lugares donde solo el Estado está en
capacidad de prestar el servicio de salud en condiciones de eficiencia y/o subsidios a la demanda.
En 2021, se destinaron 9,6 billones de pesos (87%) para aseguramiento del régimen subsidiado,
1,1 billones de pesos (10%) a salud pública, en el marco de la emergencia sanitaria del COVID-
19, y 333 miles de millones de pesos (3%) en subsidios a la oferta.

Agua Potable y Saneamiento Básico: En 2021, la participación del sector de APSB en el

SEGP recibió 2,4 billones de pesos. En 2007, la Ley 1176 de 2007 introdujo cambios en los
criterios de distribución de los recursos del SGP. El sector no solo pasó de recibir el 4.57% al

98
5.18% de la bolsa total del SGP, sino que también se establecieron lineamientos que incluyó la
prohibición del uso de los recursos del SGP para el pago de funcionamiento y administración del
sector. De esta manera, la ley establece unos fines específicos, en las siguientes actividades:

a. Los subsidios que se otorguen a los estratos subsidiables de acuerdo con lo dispuesto en la
normatividad vigente;
b. Pago del servicio de la deuda originado en el financiamiento de proyectos del sector de agua
potable y saneamiento básico;
c. Preinversión en diseños, estudios e interventorías para proyectos del sector de agua potable
y saneamiento básico;
d. Formulación, implantación y acciones de fortalecimiento de esquemas organizacionales
para la administración y operación de los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo, en
las zonas urbana y rural;
e. Construcción, ampliación, optimización y mejoramiento de los sistemas de acueducto y
alcantarillado, e inversión para la prestación del servicio público de aseo;
f. Programas de macro y micromedición;
g. Programas de reducción de agua no contabilizada;
h. Adquisición de los equipos requeridos para la operación de los sistemas de agua potable y
saneamiento básico;
i. Participación en la estructuración, implementación e inversión en infraestructura de
esquemas regionales de prestación de los municipios.

Desde el 2001, la distribución definitiva de los sectores, tanto sectoriales, como para las
asignaciones especiales y para el rubro ocasional de Atención a la Primera Infancia, eran
aprobadas por los CONPES Sociales de cada año, siguiendo los criterios establecidos por las
normatividades vigentes. En 2015, en el numeral 2° del artículo 165 de la Ley 1753 de 2015 del
PND 2014-2018, se eliminó la competencia del CONPES para aprobar la distribución de los
recursos del SGP descrita en el artículo 85° de la Ley 715 de 2001; a partir de la expedición de la
mencionada Ley, la distribución de los recursos del SGP se realiza a través de un documento de
Distribución elaborado por el DNP.

La distribución territorial del SGP

La ilustración 28, muestra que las transferencias per cápita promedio del SGP en 2021 fueron de
$145,681. Así mismo, los municipios rurales y rurales dispersos recibieron transferencias per
cápita de $39,101 y $52,788, respectivamente, valores que son alrededor de un 55.3% más altos
que la categoría de Ciudades y Aglomeraciones que recibió una transferencia per cápita
promedio de $24,888 (Ver ilustración 28). Lo que se encuentra es que el modelo actual del
Sistema General de Participaciones establece un menor valor relativo a los municipios que tienen
mayor capacidad de generación de ingresos propios y menores costos de prestación de servicios.
99
Ilustración 28. Transferencias del SGP per cápita, según tipología municipal de la
Misión del Campo

Fuente: construcción propia Rimisp y UrbanPro con base en información del DNP.

Como se ha observado hasta el momento, los criterios de distribución del SGP generan un
sistema complejo, con múltiples asignaciones sectoriales y criterios de distribución específicos.
Anualmente, el DNP a partir de la información suministrada por el MHCP y la información
sectorial de otros ministerios, realiza la distribución de los recursos entre las entidades
territoriales y lo plasma en un documento de distribución.

Tratando de identificar todos los criterios por los cuales se distribuye territorialmente el SGP, la
evaluación del 2014 del SGP realizada por Econometría hizo una clasificación de los criterios de
asignación del SGP y se ratifica el grado de complejidad actual de las transferencias. Se
identificaron 42 criterios, los cuales se pueden agrupar en cinco categorías: población,
coberturas, eficiencia, pobreza y otros. Este último incluye 14 criterios que no pueden ser
clasificados con claridad dado que son muy diversos. Visto de esta manera, el SGP se distribuye
por coberturas en un 76%, segundo, con gran diferencia, se tiene un 9% por pobreza, un 7% por
población, un 4% por eficiencias y 3% en otros criterios.

Tabla 13. Distribución de montos por sub- criterios del SGP

BOLSA SUB- CRITERIO PORCENTAJE DEL

SGP

Educación Matrícula oficial atendida (pobreza) 1.038%

100
BOLSA SUB- CRITERIO PORCENTAJE DEL
SGP

Matrícula atendida según condiciones de desempeño 0.779%

(eficiencia)

Matrícula atendida en establecimientos educativos estatales 0.389%

que mejoran en su desempeño (eficiencia)

Número de Sedes con matrícula atendida (pobreza) 0.388%

Compensación decreto 317 de 2007 (otros) 0.079%

Asignación Población Atendida (cobertura) 49.239%

Población por Atender (cobertura) 6.570%

Asignación Complemento a la población atendida (otros) 0.415%

Cancelaciones Prestaciones Sociales del Magisterio (otros) 1.440%

Reconocimiento Deuda Art. 148 Ley 1450/2011 (otros) 0.000%

Asignación Total calidad edu (cobertura) 2.201%

Salud Asignación Total régimen subsidiado (cobertura) 15.718%

Población por atender (cobertura) 0.597%

Pobreza relativa y equidad (pobreza) 0.746%

Eficiencia administrativa (eficiencia) 0.149%

Complemento prestación de servicios (población) 0.412%

Compensaciones (eficiencia) 0.381%

Ahorro Aporte Patronal (otros) 0.000%

Adicional excedentes aportes (otros) 0.001%

101
BOLSA SUB- CRITERIO PORCENTAJE DEL
SGP

Aportes patronales (otros) 0.714%

APSB Déficit de Coberturas (cobertura) 1.662%

Población Atendida (población) 1.464%

Ampliación de Cobertura (eficiencia) 0.248%

Pobreza APSB (pobreza) 0.918%

Eficiencia APSB (eficiencia) 0.485%

Compensación Deuda (otras) 0.008%

Compensación Ajuste Metodológico Población Atendida y 0.000%

déficit de coberturas (otros)

Propósito POBLACIÓN menores 25 mil (población) 0.819%

General
POBREZA RELATIVA menores 25 mil (pobreza) 1.228%

POBLACION todos (población) 3.997%

POBREZA RELATIVA todos (pobreza) 3.997%

Eficiencia fiscal (eficiencia) 0.939%

Eficiencia administrativa (eficiencia) 0.939%

Compensación deporte (otros) 0.069%

Compensación cultura (otros) 0.052%

Asignaciones Matrícula ponderado pobreza (pobreza) 0.411%

Especiales
Matricula pon por dispersión geográfica (cobertura) 0.103%

Reducción deserción (eficiencia) 0.027%

102
 BOLSA SUB- CRITERIO PORCENTAJE DEL
SGP

KM de ribera (otros) 0.086%

Población resguardo (población) 0.546%

decreto 946 de 2006 (otros) 0.476%

Pobreza primera infancia (población) 0.270%

Total 100%

Fuente: Econometría, 2014.

Ahora, un elemento importante de la territorialización del SGP tiene que ver con el sistema de
certificaciones, para la administración de los recursos sectoriales del SGP. De esta manera,
siguiendo las disposiciones de Ley 715 de 2001, para educación y salud, y la Ley 1176 de 2007,
para APSB, se establecen unos criterios para que los municipios obtengan la certificación que les
permite la administración directa de los recursos del SGP. En caso contrario, los Departamentos
son los encargados de administrar los recursos de los municipios no certificados.

3.1.3 Análisis de los recursos

Desde su creación en 2001, el crecimiento de las transferencias del SGP ha sido positivo y
superior a la inflación. Este crecimiento constante es una de las principales fortalezas del
sistema, asegurando una fuente confiable de recursos para las Entidades Territoriales. Sin
embargo, el SGP como proporción del PIB y de los Ingresos Corrientes de la Nación (ICN) ha
mostrado un deterioro permanente, con la excepción del 2020 en donde se habilitaron fondos de
emergencia para la atención de la emergencia sanitaria del COVID-19.

A pesar de que la reforma del 2001 tuvo un carácter temporal mientras se ajustaba la
sostenibilidad fiscal de la Nación después de la crisis de finales de los 90, la posterior reforma
constitucional del 2007 mantuvo la respectiva desvinculación del SGP a los ICN, continuando
con la pérdida de relevancia de las transferencias a las Entidades Territoriales en relación al
tamaño del nivel central.

De esta manera, la mayor representación del SGP relativo al PIB y a los ICN se alcanzó en 2002,
cuando los 11,6 billones de recursos transferidos representaban el 4.9% del PIB nacional y el
42.3% de los ICN (ver Ilustración 29). En 2021, la bolsa del SGP alcanzó los 47,5 billones34,
34
Valor 2021 y 2002 en precios corrientes.
103
representando el 4% del PIB y el 27.3% de los ICN. Así, en 2021, Relativo al Presupuesto
General de la Nación sólo ocupa el 13.5%, haciendo a Colombia uno de los países más
centralizados de la OCDE, cuyo promedio de participación en el gobierno central en el gasto total
es 45,8% (OECD, 2021).

Los recursos del SGP representan, en 2021, el 32.5% de los ingresos totales municipales y el 39%
de los departamentales. Como se muestra en la Ilustración 30, las mayores tasas de dependencia
a las transferencias del nivel central se observan en los municipios rurales (32.6%) y rurales
dispersos (34.3%), mientras que las menores se observan en las ciudades y aglomeraciones
(26,8%). De esta manera, son los municipios de menor tamaño relativo por población quienes
recaudan menos ingresos propios y tienen mayor dependencia de las transferencias del SGP.
Como se evidenció en la Ilustración 28, estos municipios también reciben una transferencia per
cápita más alta, contribuyendo parcialmente a la equiparación del gasto o convergencia regional
y a aumentar la equidad territorial, pues los municipios rurales y rurales dispersos concentran
los mayores niveles de pobreza multidimensional. Ahora, si bien es cierto que los municipios
más pobres reciben mayores recursos por transferencias contribuyendo al cierre de brechas
territoriales, también lo es el hecho de que aún se requieren recursos adicionales al SGP para
cumplir con las metas de cobertura y calidad de cada sector.

Ilustración 29. SGP como proporción del PIB Nacional y los Ingresos Corrientes de
la Nación 2001-2021

Fuente: Construcción propia Rimisp y UrbanPro con base en Historicos SGP, DNP

Ilustración 30. Tasa de dependencia a transferencias en municipios, por categoría

de la Misión del Campo

104
Fuente: Construcción propia Rimisp y UrbanPro con base en Históricos SGP, DNP. La tasa de dependencia representa
el ratio entre las transferencias respecto a los ingresos totales municipales.

Al analizar la asignación del SGP por sectores, se observa que el SGP representa una fuente de
recursos fundamental para el funcionamiento de los sectores de educación, salud y APSB. Como
se muestra en la Ilustración 31, los ingresos municipales de todos los sectores generales han
tenido comportamientos crecientes y relativamente constantes en el tiempo. En contraste, los
departamentos han perdido su importancia relativa en los sectores de salud y APSB registrando
tendencia de menor crecimiento relativo al municipal. Por su parte, las asignaciones especiales,
si bien han sido volátiles en el tiempo, registran niveles en 2021 muy superiores a los de inicio de
la década.

Ilustración 31. Crecimiento de Sectores SGP en miles de millones de pesos y como

proporción del PIB Nacional

105
106
 Fuente: Construcción propia Rimisp y UrbanPro con base en históricos SGP, DNP.

En educación, el Sistema General de Participaciones representa alrededor del 60% del gasto e
inversión municipal en el sector (CUIPO, 2021), de este un 82% se destina a nómina. Así mismo,
se observa que la distribución entre municipios y departamentos muestra una tendencia y
niveles muy similares desde el 2001, mostrando la concurrencia de competencias y funciones tan
importante entre niveles territoriales en el sector. Si bien los recursos del sector han crecido por
encima de la inflación, también han perdido relevancia respecto al crecimiento de la economía.
Esto es particularmente relevante, en los recursos departamentales de educación que han pasado
de representar un 1.9% del PIB a un 1,1%. Por su parte las transferencias de educación a los
municipios registran un comportamiento relativamente constante alrededor del 1,1% del PIB.
Los logros del sistema de transferencias en educación son evidentes en términos de aumentos en
cobertura, la eliminación de pasivos, la regularización de los pagos de nómina (Econometría,
2014; Galvis-Aponte, 2016). Sin embargo, aún quedan brechas por cerrar en educación media y
rural, así como esfuerzos en calidad frente a lo cual el sistema actual resulta insuficiente (ver
documento sectorial de Educación desarrollado en el marco de la presente consultoría).
107
En salud, los recursos del SGP representaron en 2021 el 1.8% y el 0.1% del gasto total municipal
y departamental en salud, respectivamente (CUIPO, 2021). Contrario a la mayoría de los
componentes del SGP, los recursos municipales del SGP en salud han mostrado una tendencia
constante relativo al PIB, incluso aumentando su participación entre 2014 y 2021. En este último
año, los recursos municipales en salud se situaron alrededor del 0,8% del PIB. Los logros del
sistema de transferencias en salud se concentran alrededor de la regularización de los giros y
pagos del aseguramiento del régimen subsidiado, logrando una cobertura casi universal
(Econometría, 2014; Galvis-Aponte, 2016). A pesar del importante logro, persisten retos
importantes en la calidad del servicio y, en especial, en la accesibilidad al sistema de las áreas
rurales y rurales dispersas en el país ((ver documento sectorial de Salud desarrollado en el marco
de la presente consultoría).

En agua potable y saneamiento básico, los recursos del SGP representaron en 2021 el 22.6% y el
4.2%, respectivamente, de la inversión municipal y departamental en el sector. Mientras los
municipios recibieron en 2021 2.1 billones los departamentos recibieron 0.3 (CUIPO, 2021). A
pesar de que los recursos del sector han mostrado un crecimiento sostenido desde 2001, los
recursos del sistema no solo han disminuido respecto al PIB, sino también en término las
transferencias per cápita. De esta manera, los recursos del SGP destinados a APSB han
disminuido, en términos reales, de $80 mil pesos per cápita en 2002 a $55 mil pesos en 2021. De
esta manera, se observa la necesidad de aumentar los recursos del sector, dado los retos de
cobertura aún pendientes y las importantes brechas urbano-rurales existentes (ver documento
sectorial de Vivienda, Agua y Saneamiento desarrollado en la presente consultoría).

Ilustración 32. Asignaciones Propósito General, por tipo de asignación

Fuente: Construcción propia rimisp y UrbanPro con base en Operaciones Efectivas de Caja, DNP

Ahora, respecto a la bolsa de Propósito General, en 2021 se transfirieron a los municipios 4.7
billones y a los departamentos 0.002. Dentro de esta bolsa, un 17% se distribuye a municipios de
108
menos de 25 mil habitantes y un 83% a todos los municipios (Ley 1176 de 2007). Los recursos de
Propósito General constituyen una financiación fundamental para los municipios por su carácter
de libre inversión y libre destinación, dependiendo de la categoría del municipio. En este
sentido, una de las principales propuestas de reforma al sistema tiene que ver con la posibilidad
de aumentar los recursos de esta bolsa, ya que permite una mayor autonomía en el uso de los
recursos de transferencias por parte de los territorios. La ilustración 31, muestra como la bolsa
de propósito general municipal ha tenido una de las mayores caídas relativas al PIB de los
recursos transferidos.

Finalmente, y a pesar de que en principio el SGP se ha pensado como un sistema general de

transferencias, en los últimos años se han creado asignaciones especiales que condicionan para
programas específicos una proporción de recursos del SGP. En asignaciones especiales se tiene
alimentación escolar (236 mil millones), ribereños (37 mil millones), resguardos indígenas (246
mil millones), FONPET (1,3 billones) (CUIPO, 2021). Además, dentro de la bolsa de asignaciones
especiales se asigna recursos a primera infancia cuando la economía crece por encima del 4% en
términos reales condicionado a gastos no recurrentes. Desde el 2018 no se registran asignaciones
a primera infancia (ver ilustración 33).

Ilustración 33. Asignaciones especiales SGP, por tipo de asignación

Fuente: Construcción propia rimisp y UrbanPro con base en Operaciones Efectivas de Caja, DNP

Los criterios para la definición y uso de los recursos no reflejan las realidades reales del territorio

La distribución de los ingresos del SGP se establece acorde a la capacidad de los municipios para
la generación de ingresos propios, es decir, que aquellos municipios que tienen una mayor
capacidad en la provisión de ingresos propios se les asigna una transferencia promedio per
cápita de $142.435 siendo más baja que la media nacional mientras que los municipios que
109
tienen menor capacidad para la generación de los ingresos se les determina una transferencia
per cápita promedio de $339.054 por encima de la media nacional.

La anterior distribución, se realiza bajo el principio de equiparación del gasto ya que se tiene en
cuenta que los municipios que tienen menor capacidad para la generación de ingresos propios
son aquellos que muestran los mayores índices de pobreza y, por tanto, el SGP debería generar
efectos progresivos sobre la distribución de los ingresos.

Asimismo, en el análisis del SGP por categorías de municipio, pero teniendo en cuenta el tamaño
de la población, se destaca que los municipios más pequeños reciben transferencias per cápita
aproximadas de $343.648 por encima del promedio nacional mientras que los más grandes
tienen transferencias per cápita de $211.572 por debajo del promedio nacional. Lo anterior,
demuestra que si se analizan los extremos, hay una relación negativa entre la transferencia per
cápita y el tamaño de la población ya que se pueden beneficiar los municipios que demuestran
una menor capacidad en la generación de los ingresos y perjudicar a los que tienen la capacidad
de una mayor producción de ingresos propios.

Ahora, al categorizar a los municipios por el porcentaje que representan los ingresos propios
sobre la suma de esos ingresos y las transferencias del SGP se destaca que el resultado se acerca
al comportamiento deseable la transferencia, es decir, tiende a aumentar acorde a la proporción
de la población con necesidades básicas insatisfechas (NBI).

Sin embargo, cuando se consideran los municipios que quedan en los extremos la situación
cambia porque ya no se cumple con la relación de que a mayor transferencia per cápita mayor
concentración de la pobreza sino que las transferencias del SGP per cápita que reciben aquellos
municipios que tienen los mayores niveles de NBI son más altas para los territorios que tienen
una mayor proporción de ingresos propios y se acentúa en mayor medida en las transferencias
promedio de los municipios que están en los extremos por NBI lo que implica que no hay
linealidad en las asignaciones porque no se usa la asignación del SGP en complementar los
ingresos de los territorios con porcentajes de ingresos propios ni se premia el esfuerzo fiscal.

A su vez, teniendo en cuenta las variables de densidad poblacional y la ruralidad, se estipula que
están altamente correlacionadas y el SGP captura de manera adecuada la necesidad de transferir
más recursos a las regiones más pobres y es consecuente con las asignaciones de distribución
entre lo rural/urbano y denso/no denso teniendo en cuenta el supuesto de que la población rural
es la que concentra los mayores niveles de pobreza en Colombia.

Asimismo, se categorizan los municipios por agrupaciones con población indígena y población
desplazada. En ese sentido, los municipios que tienen mayor proporción de población indígena
reciben transferencias más altas per cápita en comparación con los otros municipios y a su vez,
los municipios con mayor proporción de población desplazada reciben mayores transferencias
per cápita del SGP con un valor promedio aproximado de $747.858 en comparación con los que
tienen menor proporción de dicha población con una transferencia per cápita promedio de
$354.941.
110
Es así como se establece que los municipios con mayor recepción de población que es víctima de
desplazamiento forzado reciben transferencias del SGP per cápita más bajas que el promedio y
hay una relación negativa entre el porcentaje de ingresos propios y el tamaño de la transferencia
que se invierte para dicha población. La situación anterior, se puede asociar a que las ciudades
receptoras más importantes de población desplazada en el país son las más grandes.

A su vez, se establece que hay una relación entre las transferencias per cápita según los ingresos
propios per cápita al estimar que los ingresos corrientes per cápita y el tamaño de las
transferencias del SGP tienen una relación inversa en la medida en que el sistema se encuentra
diseñado con el fin de equiparar el gasto per cápita en todo el territorio nacional.

Asimismo, se destaca que existe una correlación entre el porcentaje de población entre NBI y el
tamaño de la población que es consecuente con la primicia de que los municipios que tienen
mayor tamaño son los que generalmente tienen menores porcentajes de personas en condiciones
con NBI. En ese sentido, se destaca que en los municipios de mayor tamaño hay un menor
porcentaje de personas con NBI y en los municipios más pequeños se contraen en mayor medida
la pobreza, aunque está última afirmación no es necesariamente aplicable a todos los territorios
ya que se pueden tener en cuenta otras variables para determinarlo y que no siempre implica que
a mayor o menos tamaño la relación con la determinación de la pobreza sea directa.

A su vez, existe una analogía importante entre el porcentaje del NBI y el porcentaje de población
rural, es decir, que los municipios que son menos rurales se asocian con una menor
concentración del porcentaje del NBI mientras que los municipios más rurales tienden a
presentar mayores porcentajes de NBI. Así, se considera que la asignación de la pobreza como
criterio resulta ser un buen determinante para dirigir los recursos.

Para finalizar, a manera de conclusión, se establece que el actual Sistema General de

Participación en efecto tiene la capacidad de dirigir las transferencias per cápita más altas a
aquellos territorios en los cuales se acentúan las condiciones de pobreza y de NBI.

Asimismo, las transferencias que son asignadas por el SGP sirven como un complemento de los
recursos propios de los gobiernos locales que permitirían una mayor inversión teniendo en
cuenta las necesidades territoriales a partir de la premisa de que en la medida en que existe una
menor generación de ingresos propios se reciben mayores transferencias del SGP.

Sin embargo, existe el riesgo de que se incentive a una menor generación de ingresos propios y
que las transferencias ya no sean complementarias sino sustitutos de los ingresos que se dan en
los municipios.

Por tanto, es importante tener en cuenta que, a pesar que es cierto que los municipios más
grandes en términos poblacionales son los que tienen en mayor medida menor población pobre,
no existe una correlación clara entre el tamaño de la población y la pobreza en aquellos
municipios que son más pequeños.

111
Por último, acorde a los análisis que se han realizado para establecer la distribución de los
recursos de la nación a los diferentes territorios locales con el fin de suplir necesidades
insatisfechas por parte de la población, se destaca que cuando las regiones tienen condiciones
similares se aplica de manera correcta la participación en el SGP, sin embargo, en los municipios
en los cuales hay extremos, no siempre se ven beneficiados de manera correcta en la asignación
de los beneficios como es el caso de que los territorios más grandes son aquellos con mayor
recepción de personas desplazadas y en las cuales se debe hacer un mayor esfuerzo en la
inversión social para garantizar buenas condiciones, sin embargo, teniendo en cuenta los
criterios para la distribución de los recursos no siempre se correlaciona con las realidades
regionales y la proporción que se da de la transferencia.

3.2 Sistema General de Regalías (SGR)

3.2.1 Antecedentes normativos
Uno de los recursos más importantes con los cuales cuenta el Estado colombiano para el
fomento del crecimiento económico y mejorar las condiciones de vida de sus habitantes proviene
de la regalías que tienen una participación en el PIB cercana del 1,6% y son generadas por la
explotación de recursos naturales no renovables como los hidrocarburos con los cuales, por
medio de sus beneficios económicos se pretende jalonar el desarrollo regional a través de la
inversión en proyectos que son prioritarios en las regiones (Clavijo S, 2011)

En ese sentido, a partir de la Constitución Política de Colombia de 1991, la gran mayoría de los
recursos provenientes por regalías, se concentraban en mayor proporción en las entidades
productoras (80%) dejando solo un mínimo para el resto del país (20%). Sin embargo, a lo largo
de la historia de Colombia, se había discrepado de manera constante la forma de distribución de
dichos beneficios, específicamente, porque son productos originados en ciertos territorios y los
beneficios se distribuían a dichas zonas del país dejando a un lado que el Estado es dueño del
subsuelo y debería existir una distribución de manera equitativa en las regiones (Benítez Ibagué,
2013).

En concordancia, se sustenta que las regalías en las cuales el titular es el Estado colombiano
estaban siendo distribuidas de manera inequitativa y los órganos de control expresaban que las
coberturas exigidas por la ley no fueron alcanzadas por ninguna de las entidades que mayor
participación de recursos percibieron, las inversiones no correspondían a las prioridades de cada
región o su destinación final no era coherente con el proyecto inicialmente planteado y en
algunos casos se encontraron situaciones complejas en el ejecución de los recursos (Benítez
Ibagué , 2013).

En 2011, en medio de un auge de las materias primas, el Congreso de la República aprobó una
reforma de los mandatos constitucionales relativos a la distribución y administración de las
regalías sobre la extracción de recursos naturales. Así mismo, se incluyó en la Constitución las

112
bases de un sistema de gobierno central para monitorear y controlar la ejecución de los
proyectos financiados con regalías similares al aprobado en 2007. La reforma constitucional
otorgó al Departamento Nacional de Planeación (DNP) fuertes instrumentos para controlar la
ejecución de las regalías, como atribuciones para suspender la transferencia de las regalías a las
entidades subnacionales, cancelar sus proyectos e incluso pedirles el reembolso.

3.2.2 Funcionamiento actual del Sistema General de Regalías

Conformación del Sistema General de Regalías
Actualmente, el Sistema General de Regalías se encuentra conformado por diferentes órganos
acorde a lo establecido en la Ley 2056 de 2020 en la cual se regula su funcionamiento y de
adhieren nuevos órganos que contribuyen a la gestión del sistema. En ese sentido, se destacan
los siguientes actores (Departamento Nacional de Planeación, 2022):

1. Comisión rectora
Encargada de definir la política del SGR, evaluar la ejecución, brinda acuerdos,
regulaciones y lineamientos que son de índole administrativo que aseguran el pleno
funcionamiento del sistema.
2. Departamento Nacional de Planeación
Es el ente encargado de ejercer la Secretaría Técnica de la Comisión Rectora y brinda
asistencia para la formulación y viabilidad de los proyectos.
3. Ministerio de Minas y Energía
Encargado de formular y articular el seguimiento de la política sectorial con lo cual se
garantiza la ejecución de los proyectos por parte de las entidades vinculadas.
4. Ministerio de Hacienda y Crédito Público
Encargado de consolidar, asignar y administrar el giro de los recursos a los beneficiarios
del SGR.
5. Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación
Encargado de autorizar el giro de los recursos a los proyectos que se centran en promover
el desarrollo de la ciencia, la tecnología y la innovación.
6. Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
Encargado de definir los lineamientos de inversión de los proyectos que tienen como
objetivo la lucha contra la deforestación y contribuyen a la preservación de áreas
naturales.
7. Órganos Colegiados de Administración y Decisión Paz
Encargados de viabilizar y apoyar los proyectos que construyan paz con el fin de terminar
el conflicto armado.
113
 8. Órganos Colegiados de Administración y Decisión Inversión Regional (8
regiones)
Encargados de viabilizar y aprobar aquellos proyectos que hagan parte de los planes de
desarrollo territorial y promuevan el progreso de las regiones del país.
9. Órganos Colegiados de Administración y Decisión de Ciencia, Tecnología
e Innovación
Encargados de viabilizar y aprobar proyectos enfocados en la innovación por medio de la
ciencia y la tecnología.
Normatividad y distribución de los recursos del Sistema General de Regalías
En Colombia, la importancia de las regalías y su distribución a lo largo del territorio en los cuales
se focalizan la inversión por medio de proyectos que mejoran las condiciones de habitabilidad de
la población y suplen las necesidades insatisfechas se encuentran enmarcadas bajo la
normatividad con la cual se garantiza la eficiencia del beneficio. En ese orden de ideas, a partir
de la Constitución Política de Colombia de 1991 se establece la existencia de las regalías y su
importancia en lo cual se destacan los conceptos de:
Regalía: Es una contraprestación a favor del Estado
Origen: Explotación de un recurso natural no renovable
Sistema General de Regalías: Conjunto de ingresos, asignaciones, órganos.
En concordancia con lo anterior, en la carta magna se enfatiza en la generación de las regalías en
los Artículos 360 y 361 a través de los cuales se establece que:
“Artículo 360: La explotación de un recurso natural no renovable causará, a favor del
Estado, una contraprestación económica a título de regalía, sin perjuicio de cualquier
otro derecho o compensación que se pacte. La ley determinará las condiciones para la
explotación de los recursos naturales no renovables.
Mediante otra ley, a iniciativa del Gobierno, la ley determinará la distribución,
objetivos, fines, administración, ejecución, control, el uso eficiente y la destinación de los
ingresos provenientes de la explotación de los recursos naturales no renovables
precisando las condiciones de participación de sus beneficiarios. Este conjunto de
ingresos, asignaciones, órganos, procedimientos y regulaciones constituye el Sistema
General de Regalías.

Artículo 361: Los ingresos corrientes del Sistema General de Regalías se destinarán a la
financiación de proyectos de inversión que contribuyan al desarrollo social, económico,
y ambiental de las entidades territoriales.

Los ingresos a los que se refieren el inciso anterior se distribuirán de la siguiente

114
 manera:

20% para los departamentos y municipios en cuyo territorio se adelante la explotación

de recursos naturales no renovables, así como para los municipios con puertos
marítimos y fluviales por donde se transporten dichos recursos o productos derivados
de los mismos. Los municipios donde se exploten recursos naturales no renovables
tendrán además una participación adicional del 5% que podrán ser anticipados en los
términos que defina la ley que desarrolle el Sistema. 15% para los municipios más
pobres de país, con criterios de necesidades básicas insatisfechas y población, de los
cuales, mínimo dos (2) puntos porcentuales se destinarán a proyectos relacionados o
con incidencia sobre el ambiente y el desarrollo sostenible, que serán invertidos de
acuerdo con una estrategia nacional de protección de áreas ambientales estratégicas
por los municipios. 34% para los proyectos de inversión regional de los departamentos,
municipios y distritos, con criterios de necesidades básicas insatisfechas, población y
desempleo, priorizando proyectos de alto impacto regional. 1% para la conservación de
las áreas ambientales estratégicas y la lucha nacional contra la deforestación. 10% para
la inversión en ciencia, tecnología e innovación, a través de convocatorias públicas,
abiertas, y competitivas, en los términos que defina la ley que desarrolle el Sistema, de
los cuales, mínimo dos (2) puntos porcentuales se destinarán a investigación o inversión
de proyectos de ciencia, tecnología e innovación en asuntos relacionados o con
incidencia sobre el ambiente y el desarrollo sostenible. 2% para el funcionamiento, la
operatividad y administración del sistema, para la fiscalización de la exploración y
explotación de los yacimientos y conocimiento y cartografía geológica del subsuelo, la
evaluación y el monitoreo del licenciamiento ambiental a los proyectos de exploración y
explotación de recursos naturales no renovables, para el incentivo a la exploración y a
la producción. 1% para la operatividad del Sistema de Seguimiento, Evaluación y
Control que velará por el uso eficiente y eficaz de los recursos, fortaleciendo la
transparencia, la participación ciudadana y el Buen Gobierno; de este, la mitad se
destinará a la Contraloría General de la República.
El remanente se destinará al ahorro para el pasivo pensional y al ahorro para la
estabilización de la inversión. El mayor recaudo generado, con respecto al presupuesto
bienal de regalías, se destinará en un 20% para mejorar los ingresos de las entidades
territoriales donde se exploren y exploten recursos naturales no renovables, así como
para los municipios con puertos marítimos o fluviales por donde se transporten dichos
recursos o productos derivados de los mismos, un 10% para los municipios más pobres
de país, con criterios de necesidades básicas insatisfechas y población, un 20% para la
conservación de las áreas ambientales estratégicas, y la lucha nacional contra la
deforestación, un 5% para proyectos de emprendimiento y generación de empleo que
permita de manera progresiva la ocupación de la mano de obra local en actividades
económicas diferentes a la explotación de recursos naturales no renovables, y el 45%
restante se destinará para el ahorro de los departamentos, municipios y distritos”
(Constitución Política de Colombia, 1991)

A pesar de que en la Constitución Política de Colombia de 1991 establece la distribución de las

regalías y los fines para los cuales deben ser usadas, posteriormente, se instituyen una serie de
actos legislativos con los cuales se instaura el Sistema General de Regalías con lo cual se buscó
115
dar un uso eficiente y destinación de los ingresos en el territorio colombiano, pero a la vez se
limitó la autonomía de las Entidades Territoriales para hacer uso de los recursos, imponiendo
una serie de requerimientos que han probado ser difíciles de cumplir por parte de las Entidades
Territoriales.

En ese orden de ideas, a partir del Acto Legislativo 13 de 2010 por medio del cual se crea el
Sistema General de Regalías (SGR) que se define como: el conjunto de ingresos, asignaciones,
órganos, procedimiento y regulaciones para la distribución, objetivos, fines, administración,
ejecución, control, uso eficiente y destinación de los ingresos provenientes de la explotación de
los recursos naturales no renovables, precisando las condiciones de participación de los
beneficiarios (Moreno González, 2019).
Asimismo, el Acto Legislativo 13 de 2010 que es presentado por el Gobierno Nacional, para la
creación del SGR en el año 2011 se convierte en el Acto Legislativo 5 de 2011 el cual es regulado
por la Ley 1530 de 2012 y discutido en el Congreso de la República a partir del 14 de octubre de
2011 (Moreno González, 2019).
A raíz de las modificaciones establecidas en los actos legislativos, se modifican los artículos 360-
361 en el año 2011 por medio del Acto Legislativo 005 de 2011 al momento de reestructurar el
Sistema General de Regalías (SGR), por tanto, se pasa de un sistema que repartía los recursos de
manera directa e indirecta a los departamentos en los cuales se realizaba la explotación de los
recursos no renovables como el petróleo, los minerales, los metales y el gas natural a un sistema
en el cual independientemente de los departamentos o los municipios son productores o no
tienen derecho a recibir los recursos que provienen de la explotación (Macías Quintana, 2016)
3.2.3 Análisis de los recursos
La creación del nuevo Sistema de Regalías hace que se pase de una administración
descentralizada de los recursos a una administración centralizada al tener una Cuenta Única por
medio del cual se administran los recursos provenientes del SGR y al cual pueden acceder los
territorios que cuenta con proyectos que están estructurados bajo el marco definido por parte del
Departamento Nacional de Planeación (DNP). Es así como a partir de la reforma hace que todos
los departamentos y municipios accedan a la fuente de financiación para la promoción de
proyectos de inversión, sin embargo, los departamentos o municipios de donde se extraen los
recursos naturales siguen teniendo prioridad (Macías Quintana, 2016)
Asimismo, la creación del SGR establece la distribución del ingreso total de las regalías acorde a
lo establecido en el artículo 361 de la Constitución Política de Colombia en la cual se establece
que:
Los recursos del SGR no hacen parte del presupuesto general de la Nación, pero si está a cargo
de la administración del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y por tal razón no constituyen
transferencias del nivel central en el sentido estricto, y el Congreso de la República es el
encargado de generar el presupuesto cada dos años del SGR con el cual se ejecutan los recursos
que deben ser coherentes con el plan nacional de desarrollo que se tiene en las entidades

116
territoriales.
En ese orden de ideas, la Constitución Política de Colombia establece que la distribución de los
recurso que provienen de las regalías se hacer acorde los diferentes fondos establecidos, la
distribución se establece en el Fondo de Desarrollo Regional (24%) a la cual se le deduce una
parte para la fiscalización de la exploración y explotación de los yacimientos y conocimiento del
subsuelo (0,5%); Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación (10%) al cual se le deduce un aporte
para Fiscalización y Estudios (0,2%); Fondo de Compensación regional (16%) tiene deducciones
para Fiscalización y Estudios (0,3%); Asignaciones directas se destina el 10% y se deduce un 2%
para Fiscalización y Estudios: Fondo de Ahorro y Estabilización (30%) con una deducción
cercana del 0,6% correspondiente a la Explotación y exploración de los yacimientos y
conocimiento del subsuelo; Fondo de ahorro pensional territorial (10%) y las deducciones que se
realizan a dicho fondo compete a la explotación de yacimiento y conocimientos del subsuelo con
el 0,2% (Macías Quintana, 2016).
Tabla 14. Distribución de los ingresos del Sistema General de Regalías (Artículo
361 de la Constitución Política de Colombia de 1991)

Distribución de
% recursos Crecimiento
los Ingresos del Participación Deducciones Finalidad
destinados anual
SGR

Ciencia, tecnología 10% 0,2% 9,8% Financiación

e innovación
de proyectos
regionales
acordados entre
las entidades
territoriales y el
Gobierno
Nacional

Desarrollo 24% 0,5% 23,5% Tasa de Financiación de

regional crecimiento proyectos de
total de los impacto regional o
ingresos local de desarrollo
Compensación 16% 0,3% 15,7%
SGR/2 en las entidades
regional
territoriales más
pobres del país,
Asignaciones 10% 0,2% 9,8% necesidades
directas básicas
insatisfechas,
población y
desempleo. El
fondo tiene una
duración de 30
años a partir de la
ley que lo
reglamente,
posterior, dichos
117
 Distribución de
% recursos Crecimiento
los Ingresos del Participación Deducciones Finalidad
destinados anual
SGR

recursos serán
destinados al
fondo de
compensación
regional

Ahorro y 30% 0,6% 29,4% Fondos

estabilización administrados por
el Banco de la
República. En el
Ahorro pensional 10% 0,2% 9,8%
caso de que los
territorial
recursos excedan
el 30%, se
distribuirá el
excedente entre
los otros
componentes

Total 100% 2% 9,8%

Fuente: Elaboración propia con base en información de Macías Quintana (2016)

Posteriormente, por medio de la Ley 1606 del 21 de diciembre de 2012 se decreta el presupuesto
del Sistema General de Regalías para el periodo comprendido entre enero de 2013 al 31 de
diciembre de 2014 con ingresos del sistema por un valor de $17.726.241.381.642 los cuales se
distribuyen de la siguiente manera: (Ley 1606 de 2012)
Tabla 15. Presupuesto de gastos del Sistema General de Regalías 2013-2014

Gastos de Administración $ 886.312.069.082

Presupuesto para la fiscalización de la exploración y explotación

de los yacimientos y conocimiento y cartografía geológica del
subsuelo $ 354.524.827.633

Funcionamiento del sistema de monitoreo, seguimiento,

control y evaluación $ 117.262.413.816

Funcionamiento del SGR $ 354.524.827.633

Presupuesto de las asignaciones a los fondos y beneficiarios $ 13.208.935.786.484

Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación $ 1.675.129.810.565

118
Fondo de Desarrollo Regional- FDR $ 2.638.956.136.175

Fondo de Compensación Regional-FCR $ 3.958.434.204.262

Fondo de Ahorro y Estabilización $ 3.172.654.618.009

Recursos destinados para Ahorro Pensional Territorial $ 1.675.129.810.565

Corporación Autónoma Regional del Río Grande de La

Magdalena $ 88.631.206.908

Presupuesto de las entidades receptoras directas de regalías y

compensaciones $ 3.630.993.526.076

Departamentos $ 3.568.282.536.295

Corporaciones Autónomas Regionales y Otros $ 62.710.959.781

TOTAL $ 17.726.241.381.642

Fuente: Elaboración propia con base en información de la Ley 1606 de 2012

Asimismo, en el año 2014 se establece por medio de la Ley 1744 de 2014 el presupuesto del
Sistema General de Regalías para el periodo comprendido entre el 1 de enero de 2015 al 31 de
diciembre de 2016 por un valor total $17.470.202.822.028, en el cual, se dividen los recursos de
la siguiente manera: (Ley 1744 de 2014)
Tabla 16. Presupuesto de gastos del Sistema General de Regalías 2015-2016

Gastos de Administración $ 873.510.141.101

Presupuesto para la fiscalización de la exploración y explotación

de los yacimientos y conocimiento y cartografía geológica del
subsuelo $ 349.404.056.440

Funcionamiento del sistema de monitoreo, seguimiento, control

y evaluación $ 174.702.028.220

Funcionamiento del SGR $ 349.404.056.441

Presupuesto de las asignaciones a los fondos y beneficiarios $ 14.722.590.741.925

Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación $ 1.650.934.166.682

Fondo de Desarrollo Regional- FDR $ 2.998.563.102.403

119
Fondo de Compensación Regional-FCR $ 4.497.844.653.604

Fondo de Ahorro y Estabilización- FAE $ 3.836.963.638.444

Recursos destinados para Ahorro Pensional Territorial $ 1.650.934.166.682

Corporación Autónoma Regional del Río Grande de La

Magdalena $ 87.351.014.110

Presupuesto de las entidades receptoras directas de regalías y

compensaciones $ 1.874.101.939.002

Departamentos $ 1.839.956.544.103

Corporaciones Autónomas Regionales y Otros $ 34.145.394.899

TOTAL $ 17.470.202.822.028

Fuente: Elaboración propia con base en información de la Ley 1744 de 2014

Asimismo, en el 2017 por medio del Acto Legislativo 04 del 8 de septiembre de dicho año, se
adicionan al artículo 361 una modificación al Sistema General de Regalías para que tenga en
cuenta la financiación para los proyectos que tengan por objeto la implementación de los
Acuerdos de Paz la reparación de las personas víctimas del conflicto armado (Acto Legislativo
04 de 2017)
Posteriormente, en el año 2018 por medio de la Ley 1923 se modifica el parágrafo 5 del artículo
361 de la Constitución Política de Colombia de 1991 en los que se refiere a los programas y los
proyectos de inversión que son financiados por medio del Fondo de Ciencia, Tecnología e
Inversión establecido por el Sistema General de Regalías (Ley 1923 de 2018).
En concordancia con lo anterior, teniendo presente que el presupuesto del SGR se debe realizar
cada dos años, por medio de la Ley 1942 de 2018 se instaura el presupuesto correspondiente al
periodo del 1 de enero de 2019 al 31 de diciembre de 2020, él cuenta con un total de recursos de
$18.564.591.529.959 que son distribuidos entre los diferentes fondos de la siguiente manera:
(Ley 1942 de 2018)
Tabla 17. Presupuesto de gastos del Sistema General de Regalías 2019-2020

Gastos de Administración $ 928.229.576.498

Presupuesto para la fiscalización de la exploración y

explotación de los yacimientos y conocimiento y cartografía
geológica del subsuelo $ 371.291.830.599

$ 185.645.915.300
Funcionamiento del sistema de monitoreo, seguimiento,
120
control y evaluación

Funcionamiento del SGR $ 371.291.830.599

Presupuesto de las asignaciones a los fondos y beneficiarios $ 15.561.339.469.174

Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación $ 1.754.353.899.581

Fondo de Desarrollo Regional- FDR $ 3.320.035.974.858

Fondo de Compensación Regional-FCR $ 4.980.053.962.288

Fondo de Ahorro y Estabilización- FAE $ 2.957.977.215.384

Recursos destinados para Ahorro Pensional Territorial $ 1.228.047.729.707

Corporación Autónoma Regional del Río Grande de La

Magdalena $ 92.822.957.649

Presupuesto de las entidades receptoras directas de regalías y

compensaciones $ 2.075.022.484.287

Departamentos $ 2.037.674.273.993

Corporaciones Autónomas Regionales y Otros $ 37.348.210.294

TOTAL $ 18.564.591.529.959

Fuente: Elaboración propia con base en información de la Ley 1942 de 2018

En coherencia con lo anterior, por medio de la Ley 2056 de 2020 se regula la organización y el
funcionamiento del Sistema General de Regalías a través de la cual se determina la distribución,
objetivos, fines, administración, ejecución, control, uso eficiente y la destinación de los ingresos
que provienen de la explotación de los recursos naturales no renovables haciendo énfasis en la
participación de sus beneficiarios y la ejecución de proyectos que contribuyan en la generación
del empleo (Ley 2056 de 2020).

Para finalizar, por medio de la Ley 2072 de 2020, se establece que el presupuesto del SGR
correspondiente al periodo del 1 de enero de 2021 al 31 de diciembre de 2022 corresponde a un
total de recursos de $15.427.597.570.193 (Ley 2072 de 2020).
Ilustración 40. Histórico de recursos Sistema General de Regalías (SGR) por
entidad Territorial

121
Fuente: Construcción propia Rimisp y UrbanPro con base en Historicos SGR, DNP

122
4 Análisis de disciplina fiscal

En línea con los costos usuales asociados a la descentralización, varios autores han argumentado
que el modelo de descentralización contribuyó a la crisis fiscal de la segunda mitad de la década
de los 90 (ver por ejemplo, Junguito et al. (1995), Lozano (2001) y Echavarría et al. (2002)). En
efecto, los desarrollos normativos de la Constitución del 91 le otorgaron a las Entidades
Territoriales una amplia autonomía para acceder a crédito externo y autonomía para su
funcionamiento. Sin embargo, entre 1996 y 1998 los gobiernos subnacionales aumentaron de
manera acelerada su endeudamiento, así como sus gastos de funcionamiento, situación que, en
conjunto con la crisis económica, provocó en algunos el incumplimiento en los pagos del servicio
de deuda, y obligó al Gobierno Nacional a respaldar los consecuentes rescates (bailouts).

En respuesta, desde el gobierno nacional se impulsaron y desarrollaron varias leyes para

introducir disciplina fiscal a las ETs tales como: la Ley 358 de 1997 sobre endeudamiento, la Ley
550 de 1999 reestructuración de pasivos, la Ley 617 de 2000 sobre racionalidad del gasto y la Ley
819 de 2003 de responsabilidad y transparencia fiscal.

En relación con la Ley 358 de 1997 como se mencionó anteriormente, su propósito era el control
del endeudamiento a través de reglas e indicadores sobre endeudamiento territorial, a través de
los cuales se establecen unos límites de cumplimiento de criterios de sostenibilidad y solvencia
para acceder a recursos de crédito. Como resultado de la aplicación de estas disposiciones el
endeudamiento de las ETs bajó y en general hoy podemos ver que son pocas las ETs (algunas
ciudades capitales y departamentos) las que pueden aprovechar esta fuente de financiación, con
lo cual se requieren cambios en la regulación y un mayor apoyo de las entidades responsables del
nivel central para que la mayoría de los municipios puedan tener crédito para inversión
oportunos y en condiciones favorables.

La ley 550 de 1999 de reestructuración de pasivos en sus comienzos también era aplicable a
empresas privadas, públicas y mixtas, en la actualidad aplica únicamente para departamentos,
distritos y municipios, universidades públicas y Empresas Sociales del Estado - ESEs. El proceso
de reestructuración de pasivos es celebrado entre la ET y sus acreedores, donde la Dirección de
Apoyo Fiscal – DAF es el promotor fundamental de dichos acuerdos. Se han vinculado a este tipo
de procesos 117 ETs, de las cuales 17 son departamentos y 100 municipios; actualmente se
encuentran en ejecución 5 departamentos y 17 municipios.

La Ley 819 de responsabilidad y transparencia fiscal incorporó para las ETs una serie de
lineamientos que restringe la participación de las reservas presupuestales (compromisos
adquiridos, pero sin recibir los bienes y servicios), las vigencias futuras (compromisos que se
adquieren con cargo a presupuestos futuros) que para el caso de los ETs requieren de la
aprobación de la Asamblea o Concejo, mientras que para el nivel nacional no van al Congreso.
Por otra parte, para la contratación de nuevos créditos por parte de los departamentos, distritos
y municipios de categorías especial, 1 y 2 será requisito la presentación de una evaluación
123
elaborada por una calificadora de riesgos. Finalmente, se les exige a las ETs que conjuntamente
con el presupuesto se haga un informe del marco fiscal de mediano plazo, con pasivos
contingentes y costos de las exenciones tributarias entre otros,

La Ley 617 de 2000 de racionalización del gasto por su parte, buscó el “saneamiento fiscal de las
entidades territoriales” a través de tres estrategias principales: i) limitar los gastos de
funcionamiento (como proporción de sus ingresos corrientes de libre destinación y a su vez las
fuentes de financiación que podrían financiarlo); ii) el establecimiento de reglas para la
transparencia de la gestión departamental, municipal y distrital; y iii) restringir los apoyos
financieros de la Nación, directos o indirectos, a las entidades territoriales que no cumplan las
disposiciones de la ley, de manera que no se les permita prestar recursos de la Nación,
cofinanciar proyectos, garantizar operaciones de crédito público o transferir cualquier clase de
recursos, distintos de los señalados en la Constitución Política.

En conjunto, estas normativas frenaron el crecimiento de los gastos de funcionamiento y se

recompuso la distribución del gasto público municipal y departamental en favor del gasto de
inversión. En la ilustración 43 se observa cómo en 1984 el 84.4% del gasto municipal era
destinado a gastos de funcionamiento, en 2021 esta proporción corresponde únicamente al
15.8%. Por su parte, la contribución del gasto de inversión relativo al total pasó de 15.5% en 1984
a 84.2% en 2021.

Ilustración 41. Composición del Gasto Ilustración 42. Composición del Gasto
Municipal 1984-2021 Departamental, 1984-2021

Fuente: Construcción propia Rimisp y UrbanPro, con base en Operaciones Efectivas de Caja, DNP, 2022.

4.1 ¿Cómo se ha medido la gestión fiscal?

4.1.1 Ley 617 de 2000 – La gestión fiscal como el límite a los gastos de
124
 funcionamiento

Como ya se mencionó, la Ley 6217 del 2000 buscó frenar el crecimiento y la insostenibilidad de
los gastos de funcionamiento de los departamentos y municipios. En particular, buscaba que
estos pudieran situarse en un rango que pudiera ser financiado por los ingresos corrientes
territoriales, de manera que los gobiernos subnacionales no tuvieran que endeudarse para su
funcionamiento habitual. La estrategia implementada por la Ley consistió en establecer valores
máximos a los gastos de funcionamiento, como proporción de los ingresos corrientes de libre
destinación de las Entidades Territoriales. La Ley otorgó a las Entidades Territoriales un plazo
de cuatro años para realizar la transición en la reducción de los gastos de funcionamiento.

Tabla 18. Limites Ley 617 del 2000 al gasto Tabla 19. Limites Ley 617 del 2000 al gasto
de funcionamiento de los departamentos de funcionamiento de los municipios

Categoría Limite Categoría Limite

E 50% E 50%

1 55% 1 65%

2 60% 2y3 70%

3y4 70% 4, 5 y 6 80%

Fuente: Ley 617 del 2000.

Revisando el comportamiento de los gastos de funcionamiento de los municipios antes de la Ley

617 del 2000 y después de esta, es evidente que la proporción de estos gastos con relación a los
ingresos corrientes bajó en gran medida del 100% para algunas categorías de municipios a estar
por debajo del 50% en estos últimos años, como se puede observar en el siguiente gráfico.

Ilustración 43. Gastos de Funcionamiento en relación con los Ingresos Corrientes

125
de los municipios, por categorías ley 617

Fuente: Construcción propia Rimisp y UrbanPro con base en Operaciones Efectivas de Caja, 2022.

Los resultados anteriores que muestran los gastos de funcionamiento por debajo del 50% de los
ingresos corrientes se deben, por una parte, efectivamente a la disminución de los gastos de
funcionamiento atendiendo a las primeras medidas que tuvieron que aplicar los municipios
hacia el año 2001 a 2005, pero por otra también al crecimiento paulatino en los últimos quince
años que fueron teniendo los ingresos propios de muchos municipios y en particular las capitales
y los distritos.

Ahora es de precisar que el considerar en exceso negativos los gastos de funcionamiento, en

determinados momentos termina siendo perjudicial para alcanzar mínimos de capacidad de
gestión institucional y de una adecuada operación y funcionamiento de la infraestructura y
equipamientos que por concepto de inversión pública se ejecuta o que se debe ejecutar con
calidad.

Por otra parte, el importante mencionar otras implicaciones dadas con la implementación de la
Ley 617 por parte de las ETs en su momento del año 2000 y ahora, como son los siguientes:

 Apoyo al saneamiento fiscal de las ETs al poder contratar créditos en condiciones blandas
con entidades financieras de redescuento como Findeter.
126
 Los departamentos, distritos o municipios, no estaban en la obligación de contar con
unidades administrativas, dependencias, entidades, entes u oficinas funciones: vivienda,
mujer, ambiente, cultura, agropecuaria, jóvenes, excepto que se contará con los recursos.
 Los municipios de tercera, cuarta, quinta y sexta categorías no estaban obligados a nombrar
directivos o secretarios de despacho a personas con título profesional.
 El DNP promovería el control social a la gestión pública territorial, publicando en medios de
amplia circulación nacional por lo menos una vez al año, los resultados de la evaluación de la
gestión de todas las entidades territoriales, incluidos sus organismos de control.
 Se prohibió a la nación otorgar apoyos financieros directos o indirectos a las ETs que no
cumplieran con la presente ley, tales como no prestar recursos de la nación, cofinanciar
proyectos, garantías, ni transferir cualquier clase de recursos.
 La Esap y demás instituciones de educación pública universitaria, adelantarían programas de
capacitación dirigido a los alcaldes, gobernadores y miembros de corporaciones públicas de
elección popular, durante el período que medie entre su elección y posesión.
 Ninguna entidad financiera podrá otorgar créditos a las entidades territoriales que
incumplan los límites establecidos en la presente ley, sin la previa autorización del Ministerio
de Hacienda y Crédito Público y la suscripción de un plan de desempeño.

En este orden, varias medidas ayudarían a salir de la crisis fiscal a las ETs, pero también que las
medidas de castigo eran bastante fuertes para quienes incumplieran las disposiciones de la Ley
617 de 2000 y se requeriría un apoyo adicional de carácter técnico y financiero para que todos y
especialmente los ETs con bajas capacidades pudiesen despegar y tener un crecimiento más
grande y sostenido, tal como sucedió con las grandes capitales y departamentos.

4.1.2 El Índice de Desempeño Fiscal – Como herramienta de control social a la

gestión pública territorial

La Ley 617 en su artículo 79 también contempla el control social a la gestión pública territorial.
En particular, establece que el Departamento Nacional de Planeación (DNP) deberá realizar y
publicar, por lo menos una vez al año, los resultados de la evaluación de la gestión de todas las
entidades territoriales, incluidos sus organismos de control, según la metodología que se
establezca para tal efecto. Así, desde el año 2000, el DNP publica de manera anual, los
resultados de la gestión fiscal de los departamentos y municipios. Desde el 2019, el informe de
gestión fiscal se realiza siguiendo la metodología del Índice de Desempeño Fiscal (IFD) 35.

El índice es una medición del desempeño de la gestión financiera de las entidades territoriales
que da cuenta de su sostenibilidad financiera a la luz de la viabilidad fiscal, la capacidad de
generación de recursos propios, el endeudamiento, los niveles de inversión y la capacidad de
gestión financiera en los municipios y departamentos del país. Su objetivo es medir la gestión
fiscal de las entidades territoriales con el fin de identificar buenas prácticas en el manejo de las
finanzas públicas y fortalecer la asistencia técnica territorial.

35
DNP, 2020. Medición del Nuevo Índice de Desempeño fiscal territorial. Subdirección de Descentralización y
Fortalecimiento Fiscal, Dirección de Descentralización y Desarrollo Regional.
127
El índice se base en la información de ingresos y gastos que provienen de la Operación Efectiva
de Caja (OEC) de las entidades territoriales calculada a partir del reporte de información
realizado a la Categoría Única de Presupuesto Ordinario-CUIPO, así como con base en el reporte
Convergencia-Información Contable Pública. Para el único indicador en el que se toman las
cifras de inversión de regalías es para el de Relevancia de FBKF.

El Nuevo IDF está estructurado alrededor de dos grandes dimensiones y) resultados fiscales, con
un peso del 80% y ii) la gestión financiera que conforma el 20% restante. La Ilustración 44
muestra los indicadores que componen cada una de las dimensiones.

En relación con los resultados fiscales se cuestiona: i) el incremento y alta dependencia de

transferencias de la nación, ii) la escasa participación de la FBKF en la inversión, iii) el
endeudamiento por encima de los límites de los indicadores de la Ley 358 de 1997, iv) el
superávit o déficit con una participación superior al 30% de los ingresos totales.

Ahora en relación con la gestión financiera se cuestiona: i) que el recaudo de ingresos esté muy
desfasada con relación al presupuesto inicial, ii) que la ejecución de pagos del presupuesto de
inversión esté muy por debajo de los compromisos adquiridos, iii) que no se cumplan los límites
de los gastos de funcionamiento establecidos en la Ley 617 de 2000. Por otra parte, se premia o
bonifica i) el crecimiento de los ingresos propios en dos vigencias y ii) la actualización catastral
en la vigencia analizada.

Es de precisar que el incumplimiento de la Ley 617 de 2000, entrar en Ley 550 de 1999, conlleva
Programas de Ajuste Fiscal y Financiero hacia la entidad territorial por parte de la Dirección de
Apoyo Fiscal – DAF del MHCP. Así mismo el sobre pasar los techos de la Ley 358 de 1997
implica la restricción de acceso al crédito y de garantías de la nación.

Ilustración 44. Dimensiones del Nuevo Índice de Desempeño Fiscal

Fuente: DNP, Dirección de Descentralización y Desarrollo Regional.

El detalle de los indicadores para cada una de las temáticas de las dimensiones de resultados y de
gestión financiera se presenta en las siguientes tablas.

128
 Ilustración 45 Indicadores Dimensión de Resultados

Fuente: DNP – Guía Metodológica IDF

Ilustración 46. Indicadores Dimensión de Gestión Financiera

Fuente: DNP – Guía Metodológica IDF

Departamentos IDF - 2021

A continuación se presentan los resultados del índice de desempeño fiscal - IDF en el 2021 para

129
los departamentos por las categorías presupuestales de la Ley 617 de 2000, donde se identifica
una tendencia de mayor dependencia de las transferencias en la medida que disminuye la
categoría; en formación de capital fijo los de categoría especial tienen mayor relevancia; el
endeudamiento a largo plazo es relevante para los de categoría especial llegando al 75%; el
ahorro con relación a los ingresos corrientes esta entre el 45% y 65% (categoría especial); el
balance primario por su parte es positivo para todas las categorías, tal como se puede observar
en las gráficas de indicadores siguientes.

Ilustración 47 Indicadores de la Dimensión de Resultados por categorías 2021

130
 Fuente: DNP, Dirección de Descentralización y Desarrollo Regional.

Los indicadores agregados para el conjunto de las categorías de departamentos en la dimensión

de resultados fiscales son de 66 puntos para los de categoría especial y va descendiendo el
puntaje hasta llegar a 47,6 puntos para los de categoría 4, en general por otra parte se indica que
el comportamiento fue mejor al obtenido en el 2020, tal como se puede ver en la gráfica
siguiente.

Ilustración 48 Puntaje de la Dimensión de Resultados Fiscales por categorías 2021

Fuente: DNP, Dirección de Descentralización y Desarrollo Regional.

Los resultados del 2021 para los departamentos en relación con la dimensión de gestión
financiera arrojaron un nivel de holgura con relación al cumplimiento de la ley 617 del 15% en
promedio; la capacidad de programación de ingresos con relación a su ejecución estuvo entre el
20% y 40% por encima de lo presupuestado como consecuencia de la pandemia; la ejecución de
la inversión por su parte estuvo alrededor del 88%, como se puede observar en los gráficos
siguientes.

131
Ilustración 49 Indicadores de la dimensión de gestión financiera por categorías
2021

Fuente: DNP, Dirección de Descentralización y Desarrollo Regional.

El puntaje consolidado de la dimensión de gestión financiera para los departamentos en el 2021

de acuerdo con sus categorías fue de entre 82,1 puntos para la categoría especial y 69 puntos
para las categorías 3 y 4, después del año de recuperación por la pandemia. Los resultados se
observan en el gráfico siguiente.

132
Ilustración 50 Puntaje de la dimensión de gestión financiera por categorías 2021

Fuente: DNP, Dirección de Descentralización y Desarrollo Regional.

El siguiente mapa ilustra los resultados del IDF para todos los departamentos del país en el
2021, donde el puntaje promedio fue de 57,48 puntos y se destacan 3 en el rango de solvencia, 8
en rango de vulnerable, 21 en riesgo y ninguno en deterioro.

Ilustración 51 mapa de resultados IDF Departamentos 2021

133
 Fuente: DNP, Dirección de Descentralización y Desarrollo Regional

Municipios IDF 2021

Para los municipios el IDF en el 2021 estructurada por grupos de capacidades iniciales del MDM
arrojó en la dimensión de resultados, para cada uno de sus indicadores por una parte, una menor
dependencia de las transferencias para las ciudades especiales; del total de la inversión se
destinó entre el 10% (ciudades) y el 25% para FBKF; el endeudamiento es más alto para las
ciudades (32%); igualmente las mayores capacidades de ahorro en las ciudades, y el balance
primario es positivo con un 10% en promedio. A continuación, se presentan los gráficos
respectivos

Ilustración 52. Indicadores dimensión de resultados por grupos de capacidades

iniciales 2021

134
 Fuente: DNP, Dirección de Descentralización y Desarrollo Regional

Los indicadores agregados para el conjunto de los grupos en la dimensión de resultados fiscales
estuvieron entre los 47 puntos para el G5 y los 58 puntos para las ciudades. El mayor impacto
para los grupos de bajo puntaje se ve influenciado por la alta dependencia de las transferencias y
menores niveles de ahorro, tal como se observa en la gráfica siguiente.

Ilustración 53. Puntaje dimensión resultados fiscales por grupos de capacidades

iniciales 2021

Fuente: DNP, Dirección de Descentralización y Desarrollo Regional

En relación con la dimensión de gestión financiera para los municipios en el 2021 arrojó un nivel
de holgura con relación al cumplimiento de la ley 617 del 20% en promedio; la capacidad de
programación de ingresos con relación a su ejecución estuvo muy por encima de lo
presupuestado (efecto pandemia) y solo las ciudades estuvieron alrededor de lo programado; la
135
ejecución de la inversión estuvo entre el 72% (G1) y el 82% (Ciudades), como se puede observar
en los gráficos siguientes.

Ilustración 54. Indicadores dimensión de gestión por grupos de capacidades

iniciales 2021

Fuente: DNP, Dirección de Descentralización y Desarrollo Regional

El puntaje consolidado de la dimensión de gestión financiera para los municipios en el 2021 de

acuerdo con los grupos de capacidades estuvo entre 64 y 87 puntos, donde los bonos por
esfuerzo propio y por actualización catastral se incrementó 0,12 puntos para los municipios. Los
resultados se observan en el gráfico y mapa siguientes.

136
Ilustración 54. Puntaje dimensión gestión financiera por grupos de capacidades
iniciales 2021

Fuente: DNP, Dirección de Descentralización y Desarrollo Regional

En relación con el consolidado de las dimensiones de resultados y gestión para los municipios,
en el siguiente mapa se ilustran los resultados del IDF en el 2021, donde el puntaje promedio fue
de 54,23 puntos. El 71,4% de las entidades están en el rango de riesgo y un 4,7% en deterioro,
con una alta dependencia de las transferencias de la nación y baja inversión en FBKF.

Ilustración 55. Mapa de resultados IDF Municipios 2021

Fuente: DNP, Dirección de Descentralización y Desarrollo Regional

137
El IDF ha venido teniendo otras utilidades adicionales y junto con el MDM determinan si los
municipios pueden o no ser gestores catastrales: para acreditar las condiciones económicas, los
Entes Territoriales deben haber alcanzado un Índice de Desempeño Fiscal igual o mayor a 70 %,
o un indicador de Ejecución de Recursos en la Gestión de Medición de Desempeño Municipal
igual o mayor al 70 %, lo cual permiten establecer incentivos adicionales para el buen
desempeño fiscal de los ETs y uso del IDF y el MDM.

4.1.3 El Informe de Viabilidad Fiscal – Desempeño fiscal en contexto socio

económico e institucional territorial

La Dirección de Apoyo Fiscal – DAF adelanta los Informes de Viabilidad Fiscal (IVF) para
departamentos, distritos y municipios, a fin de adelantar una serie de recomendaciones para
mejorar el desempeño fiscal de los entes territoriales, para lo cual tiene en cuenta el contexto
socio-económico y analiza los siguientes aspectos: i) la organización institucional, ii) la
estructura y dinámica fiscal, iii) los principales indicadores de desempeño fiscal y financiero, y
iv) fortalezas y vulnerabilidades fiscales.

En relación con el análisis de la organización institucional se precisa la composición del capital

humano en relación con los niveles jerárquicos y la profesionalización de los mismos.
Igualmente se hace un inventario de la estructura organizacional y la conformación de las
entidades descentralizadas y si se han presentado reestructuraciones o rediseño de las
organizaciones.

Para el análisis de la estructura y dinámica fiscal se tienen en cuenta: i) los ingresos, donde se
separan los del SGR, la composición y variación de ingresos tributarios, no tributarios,
transferencias y recursos de capital; ii) Gastos Funcionamiento e Inversión, con la variación y
composición, con el detalle de los gastos de inversión (operativo y FBKF) por sectores de
educación, salud, agua potable, vivienda y vías, así como el déficit fiscal de vigencias anteriores.

La deuda pública por su parte, se analiza teniendo en cuenta los montos de crédito, composición
y variación; las condiciones de plazos y tasas de interés, así como el destino del gasto de
inversión de los créditos y el perfil de vencimientos futuros del saldo de la deuda.

Los principales Indicadores de Desempeño Fiscal y Financiero que hacen parte del informe
incluyen i) Resultado Fiscal presupuestal y el resultado de ejecución del SGR, ii) Situación
Financiera desde la perspectiva contable y el pasivo no financiero de vigencias anteriores
PNFVA, iii) Liquidez y Solvencia de Corto Plazo (situación fiscal) separando los ingresos de libre
destinación y los de destinación específica (SGP, Recursos de crédito y Otros), al igual que el
resultado de Superávit o Déficit fiscal, iv) los límites de Endeudamiento y Balance Primario (L
358/97) se presentan los resultados de los indicadores de solvencia y sostenibilidad, y v) los
límites de Gastos de Funcionamiento Ley 617 de 2000 en relación con los ICLD.

El análisis sobre Fortalezas y Vulnerabilidades Fiscales se tiene en cuenta la información

precedente y se revisa la ejecución y constitución de reservas presupuestales, cumplimiento de
138
programas de ajuste fiscal (L 550/99, L617/00), provisión del pasivo pensional, la situación
financiera del Sector Descentralizado, los pasivos contingentes y los riesgos en el uso del SGP
(Decreto Ley 028/08).

Finalmente, el IVF, presenta una serie de conclusiones donde se describen y analizan en

resumen los resultados anteriores y se hacen unas recomendaciones a la ET sobre acciones que
debe adelantar esta para mejorar su desempeño fiscal.

Todo este proceso e informe es un avance importante e insumo necesario para el mejoramiento
de la gestión fiscal, sin embargo, queda pendiente la constitución de planes de acción conjuntos y
permanentes entre la ET y las entidades del nivel central, donde estas últimas puedan apoyar
más efectivamente en la previsión y mejoras al desempeño fiscal.

En relación con el Informe de Viabilidad fiscal territorial 2021 es de mencionar algunos

resultados importantes:

 La suma de los ingresos de departamentos y municipios capitales sumó en el 2021 $92,8

billones de pesos con un comportamiento favorable y de crecimiento del 11% con relación al
2020, donde se destaca en el mismo sentido un aumento de los recursos propios de estas ETs
del 12%, después de una caída del 13% durante la pandemia.
 El comportamiento favorable de los ingresos propios tributarios a nivel departamental fue
jalonado por el aumento en estos ingresos en Cundinamarca, Antioquia, Valle, Santander y
Atlántico; mientras que en las capitales lo hicieron Bogotá, Medellín y Barranquilla.
 Los gastos de funcionamiento se mantuvieron estables alrededor de los $12 billones y hubo
incremento importante de la inversión del 15% con un monto en el 2021 de $70 billones,
donde la inversión social constituye el 75% y la FBKF presentó un aumento importante
pasando de $10 a $16 billones con un crecimiento del 62% reflejado en los sectores de
educación, salud, agua potable, vivienda y vías especialmente.
 La deuda pública para estas ETs presentó un aumento del 25% llegando a $18 billones,
donde la deuda interna representa el 78% y la externa el 22%, la cual en su mayor parte es
asumida por las capitales en un 58% en su orden Bogotá (31%), Barranquilla (15%) y
Medellín (12%).
 En relación con los indicadores de responsabilidad fiscal 32 gobernaciones y 30 alcaldías
tenían capacidad de endeudamiento (sostenibilidad menor al 100%); Arauca y las ciudades
de Villavicencio y Yopal superaron el límite de gastos de funcionamiento del sector central
establecido por la Ley 617 de 2000; 18 gobernaciones y 9 alcaldías superaron los gastos
permitidos de los órganos de control; 14 departamentos incumplieron los aportes al FONPET
establecidos en la Ley 549 de 1999, y 18 departamentos y 22 capitales contaron con
calificación de riesgo vigente por parte de las calificadoras de acuerdo a lo establecido en la
Ley 819 de 2003, donde algunos departamentos mantienen calificación AAA como
Antioquia, Atlántico, Cundinamarca, Meta y Valle, igualmente las capitales de Bogotá,
Bucaramanga, Manizales, Medellín, Pereira y Cali (ver detalle en la siguiente tabla).

139
Ilustración 56. Principales Indicadores de Responsabilidad Fiscal

(*) Vigente al 31 de diciembre del 2021 (+) No sujeto a restricciones financieras D. 678/20

Fuente: IVF - DAF - con datos de la Secretarias de Hacienda

4.1.4 Medición del Desempeño Municipal - MDM

En el MDM se incorporan nuevos retos de las administraciones locales y variables que pretenden
medir resultados de desarrollo con el fin de ser un instrumento útil para incentivar una gestión
orientada a resultados.

140
Ilustración 57. Componentes de la Medición del Desempeño Municipal

Fuente: DNP - DDDR

Ahora la calificación se adelanta agrupando los municipios en grupos con capacidades similares,
para lo cual se tienen: 13 ciudades principales, G1 nivel alto, G2 nivel medio alto, G3 nivel medio,
G4 nivel medio bajo, G5 nivel bajo, con el número de municipios en cada una de estos que se
ilustra en el siguiente gráfico,

Ilustración 58. Distribución municipal por grupo de capacidades

141
Adicionalmente, se han establecido unos rangos de desempeño para determinar la clasificación
del municipio de acuerdo con el puntaje final obtenido después del ajuste por resultados con una
calificación de bajo, medio y alto, como se observa en el siguiente cuadro.

Ilustración 59 Calificación y Puntaje

Los resultados de la MDM a lo largo de los últimos años de 2016 a 2020 han arrojado un
mejoramiento continuo para cada uno de los grupos de capacidades objeto de medición, aunque
en el 2020 por la pandemia baja a los niveles del 2018. El grupo de las 13 ciudades principales
llega a un puntaje alto de 73 en el 2020, mientras que los demás grupos obtienen entre 61 y 43
puntos, tal como se puede observar en la siguiente ilustración.

Ilustración 60 Puntaje promedio por grupos de capacidades (2016-2020)

142
 Fuente: DNP - DDDR

Así mismo, es de tener presente los resultados de los municipios que obtienen los primeros
puestos en cada uno de los grupos de capacidades del indicador de MDM en el 2020, donde se
destacan Cali, Bogotá, Rionegro e Itaguí que obtuvieron más de 83 puntos y constituyen un
referente importante para los demás a efectos de tener aprendizajes a seguir, para lo cual se
deben adelantar espacios de colaboración y cooperación técnica. A continuación, se mencionan
los municipios que ocuparon el primer y segundo puesto en cada uno de los grupos.

Ilustración 61 Primer y segundo puesto por grupo de ciudades

143
 Fuente: DNP - DDDR

4.1.5 Medición del Desempeño Departamental - MDD

El DNP ha lanzado en el presente año 2022 la Medición del Desempeño Departamental - MDD
con el objetivo de medir y comparar el desempeño de las gobernaciones en su gestión y
consecución de resultados del desarrollo de los departamentos, para lo cual se valorarán estos
dos componentes en el MDD.
Ilustración 62 Componentes de la Medición de Desempeño Departamental - MDD

Fuente: DNP, 2022

En tal sentido la MDD incluye en la medición de los componentes de gestión con 4 dimensiones
con una participación cada una del 25% y el componente de resultados con 7 dimensiones con
una participación de cada una del 14%, los cuales son valorados en una escala de 0 a 100, como
se ilustra a continuación.

Ilustración 63. Componentes de Gestión y Resultados

144
 Fuente: DNP, 2022

El detalle de las variables a puntuar para cada una de los componentes de gestión y resultados,
así como para cada una de las respectivas dimensiones se precisa en la siguiente ilustración,
donde se establece la participación porcentual de cada una de estas variables.

Ilustración 64 Componente de gestión, dimensiones y variables

Fuente: DNP, 2022

Ilustración 65. Componente de resultados, dimensiones y variables

145
 Fuente: DNP, 2022

A continuación, presentamos los resultados consolidados de la medición del desempeño

departamental para el 2020, donde se considera alto el puntaje mayor a 70, medio entre 55 y 70
y bajo menor a 55 puntos. En general el promedio fue de 64,67 puntos, destacándose los
puntajes altos de los departamentos de Cundinamarca (84,8), Antioquia (81,8), Valle del Cauca
(80,9) y Caldas (80,6); por otra parte los puntajes bajos se registraron en Chocó (48,8), Vichada
(51,3), Putumayo (52), Cauca (52) y Guajira (52), tal como se puede observar en la siguiente
ilustración.

Ilustración 66 Resultados consolidados puntajes MDD 2020

146
 Fuente: DNP, 2022
Por otra parte, los resultados vistos en el mapa de Colombia por departamentos, para cada uno
de los grupos de alto (>70), medio (55-70) y bajo (<55), nos permiten igualmente identificar que
la zona central y el eje cafetero con Antioquía son los puntajes más altos (color azul oscuro) y en
el nivel bajo Chocó, Cauca, Amazonía y la Guajira (color azul claro), tal como se observa en el
mapa siguiente:

Ilustración 67 Resultados consolidados MDD 2020

147
 Fuente: DNP, 2022

4.2 ¿Qué elementos se esconden en las medidas de disciplina fiscal?

Si bien este proceso de ajuste ha contribuido de manera importante a la sostenibilidad fiscal de

los gobiernos subnacionales en el país, también generó restricciones importantes sobre
Entidades Territoriales en proceso de consolidación, sobre todo si se tiene en cuenta que desde
entonces las transferencias del nivel central han decrecido en relación con el crecimiento
económico y han estado atadas en mayor medida a destinaciones específicas. De esta manera,
resulta importante conocer los efectos negativos que este proceso de ajuste ha generado sobre el
desempeño de la prestación de servicios sociales y la capacidad de gestión de los gobiernos
subnacionales.

En particular, los costos de la ortodoxia fiscal a la cual se ha sometido a las Entidades

Territoriales pueden clasificarse en dos tipos 1) la imposibilidad de desarrollar estándares de
funcionamiento “mínimos” que garanticen la gestión adecuada de las competencias asignadas; y
2) la limitación excesiva de herramientas, como el crédito (e indirectamente a los recursos
propios), que permitan romper las trampas de pobreza existentes en la financiación territorial
mediante la formación bruta de capital fijo.

148
La evidencia indica que las restricciones impuestas no permiten siempre cumplir
con estándares de funcionamiento mínimos

Como ya se mencionó, las leyes de saneamiento fiscal se han enfocado en el control de los gastos
de funcionamiento en relación con los ingresos corrientes de libre destinación. Las restricciones
impuestas se han visto como un mecanismo efectivo para el saneamiento de las finanzas
subnacionales (MHCP, 2015). Sin embargo, los análisis efectuados han tendido a realizarse sobre
los agregados presupuestales, más no sobre la estructura administrativa y la reorganización del
gasto en las ET.

En el momento en que los gastos de funcionamiento de las entidades territoriales fueron

regulados y limitados, las Entidades Territoriales se encontraban en un proceso de consolidación
institucional. Muchas habían sido creadas recientemente y las demás estaban asumiendo nuevas
competencias asignadas por la Constitución y sus respectivos desarrollos normativos. En este
sentido, es posible que el control y la limitación excesiva sobre los gastos de funcionamiento
haya frenado procesos fundamentales en la curva de aprendizaje institucional, como el
establecimiento de una administración tributaria eficiente y la creación de capital humano y el
know how en la gestión de sus nuevas competencias.

La intuición de la Ley 617 buscaba generar superávits fiscales, reduciendo los gastos de
funcionamiento (los más significativos para entonces, ver ilustración 43) por debajo del nivel de
los ingresos corrientes de libre destinación, que, además, dadas las fuentes de financiación
permitida por la misma ley, exime a las transferencias del nivel central. En otras palabras, la Ley
617 buscó propiciar que los gastos de funcionamiento del país se pagarán con los recursos
propios de las ET. No obstante, los recursos propios requieren de una administración tributaria
compleja36 qué necesita, entre otras cosas, inversión para su correcta administración. De esta
manera, limitar el gasto de funcionamiento de manera excesiva limita también la capacidad
fiscal de los Entes Territoriales, sobre todo cuando se aplica en una fase de consolidación
institucional como la que estaba ocurriendo en la segunda mitad de la década de los 90.

En consecuencia, diversos estudios existentes han evidenciado que en el país se está dando un
proceso generalizado de reclasificación del gasto, en donde las entidades territoriales recurren al
financiamiento de funcionarios públicos mediante el uso de contratos por proyectos de inversión
con el fin de no afectar los topes de Ley. En 2009, ECONOSUL y el Centro Nacional de
Consultoría (2009) encuentran que, por ejemplo, para una muestra de ciudades que la relación
es cercana a 3 contratistas37 por cada funcionario de planta. En la misma evaluación, se encontró
36
La administración tributaria se define como el conjunto de funciones de registro, identificación y
autenticación de contribuyentes, procesamiento de declaraciones y/o emisión de facturas, habilitación de
canales de pago, verificación, recaudo y atención al contribuyente (OCDE, 2019).
37
En la relación de contratos, son comunes aquellos en los que se vincula a contratistas para prestar
servicios como asistentes administrativos. También aquellos que asesoran jurídicamente los despachos de
los Alcaldes, las oficinas jurídicas y las diferentes secretarías municipales. Cabe mencionar además que
una proporción alta de contratistas se dedica al seguimiento de los proyectos y al desarrollo de conceptos
técnicos para apoyar las interventorías cuya responsabilidad recae en las secretarías sectoriales
149
que el proceso de ajuste al funcionamiento si bien fue relativamente exitoso en las entidades
territoriales de mayor tamaño, cuya relación entre los gastos de funcionamiento y los ingresos
corrientes es más holgada, las entidades territoriales de menor tamaño tuvieron importantes
problemas en el momento de ajustar sus plantas de personal en los gastos de funcionamiento
para ampliar la ejecución de los gastos de inversión y dar cumplimiento a sus competencias
sectoriales.

Ilustración 68. Relación entre los gastos de Ilustración 69. Relación entre los gastos de
funcionamiento y los ingresos corrientes funcionamiento y los ingresos corrientes
municipales departamentales.

Fuente: Construcción propia, Rimisp y UrbanPro con base en Operaciones Efectivas de Caja, DNP.

Estos resultados evidencian que los márgenes de funcionamiento que ha dejado la normativa
nacional son percibidos por las entidades territoriales como insuficientes para gestionar de
manera adecuada y dar solución a las competencias asignadas. De esta manera, los estándares de
sostenibilidad fiscal deben reevaluarse a la luz de criterios de funcionamiento reales y eficientes,
que generen unas condiciones de funcionamiento por lo menos “mínimas” para garantizar el
cumplimiento de las competencias no sólo en términos de cobertura sino también de calidad.

Formación bruta de capital fijo - FBKF y limitaciones en el acceso a crédito

La formación de capital fijo ha sido baja en los ETs y ha venido disminuyendo su participación
con relación al total de la inversión, donde la inversión social operativa ha venido creciendo
tanto en el gasto municipal como en el departamental. En este sentido, la FBKF en los
municipios constituye alrededor del 20% de la inversión y en los departamentos el 10%, como se
puede observar en los gráficos siguientes.
(ECONOSUL y Centro Nacional de Consultoría, 2009).
150
 Ilustración 70. Composición de la Ilustración 71. Composición de la inversión
inversión municipal 1984-2021 departamental 1984-2021

Fuente: Construcción Propia, Rimisp y UrbanPro, con base en las Operaciones Efectivas de Caja,
DNP.
Por otra parte, es de tener presente algunas limitaciones relacionadas con la baja inversión en
FBKF está dada por las dificultades que tienen los ETs para el acceso a recursos de crédito y de
regalías que tienen estos propósitos fundamentales de inversión en formación de capital fijo.
Para el acceso al crédito se mencionó antes las restricciones y limitantes de la Ley 358 de 1997,
así como de la Ley 617 de 2000, donde se establecen más los obstáculos que los apoyos para el
acceso al crédito, además de la pérdida del foco en las pequeñas ETs y con baja capacidad por
parte de entidades estatales como la Financiera de Desarrollo Territorial – FINDETER, quien
estaba llamada a soportar y facilitar entre otros el acceso a crédito y en condiciones favorables,
pero se priorizan más los grandes proyectos, como las grandes ciudades y departamentos con
gran capacidad de endeudamiento y mayor capacidad de gestión.
En relación con los recursos de regalías también se terminan priorizando la asignación de
recursos para FBKF de grandes proyectos muy bien formulados por parte de las ETs grandes con
mayor capacidad en la formulación y gestión de estos proyectos, en contra de un apoyo real y
efectivo para que las pequeñas ETs con baja capacidad puedan acceder a dichos recursos, siendo
además evidente la baja ejecución de este presupuesto de regalías a pesar de las grandes
necesidades existentes en los territorios.
Así mismo, es de mencionar que son pocos los recursos del SGP que se pueden destinar para
FBKF, solamente existe un margen cercano al 11% de propósito general del cual algunas ETs con
buena capacidad fiscal pueden destinar una parte para cofinanciar proyectos que le apuesten a la
FBKF que se requieren para el desarrollo social y económico en las regiones.
En este sentido, se requiere flexibilizar y disminuir las restricciones, aumentar los apoyos
151
técnicos efectivos y facilitar el acceso ý aumento en los recursos de crédito, regalías, SGP y
presupuesto nacional para el aumento en la inversión de FBKF, especialmente para los ETs
pequeños y con baja capacidad técnica y de gestión.

4.3 ¿Cuál debe ser el norte de la “disciplina” fiscal? - Hacia un

monitoreo basado en resultados territoriales

Finalmente hay que hacerse nuevamente la pregunta de ¿cuál debe ser el norte de la “disciplina”
fiscal?, enfocada a que el monitoreo, seguimiento y apoyo debe estar basado en resultados
efectivos de solución a los problemas territoriales de desarrollo social y económico, para lo cual
hacemos las siguientes consideraciones:
· Como generar avances en capacidades y permitir mayores flexibilidades sin desconocer
los avances de mayor sostenibilidad fiscal, y buenos resultados de cobertura en salud del 95% y
educación del 92% de los últimos 30 años, con lo cual se podría flexibilizar más los requisitos y el
uso de los ingresos territoriales.
· La evaluación y el control son dos procesos esenciales en el modelo de descentralización,
si bien existe una diversidad de instrumentos de control generales y sectoriales al gasto
descentralizado, estos parecen no haber logrado todos los resultados esperados. Por ende,
resulta importante caracterizar la incidencia del esquema de control sobre el desempeño de las
entidades territoriales en los buenos o malos resultados en materia de provisión de servicios, así
como en las deficiencias en los procesos y operaciones que originan mayores fugas en el SGP.
· Es evidente en todo caso que las ETs están obligadas a practicar políticas fiscales
demasiado ortodoxas, para obtener superávits fiscales que terminan siendo ineficientes porque
limitan la inversión de los entes territoriales, aun con sus propios recursos sin contar con el
apalancamiento del endeudamiento, y aplazan la resolución de sus problemas más urgentes.
· Existen ciertas formalidades en el cumplimiento de trámites, formas y estándares
uniformes que se disponen desde el nivel central y no guardan siempre concordancia con las
particularidades, necesidades y capacidades de los territorios y su institucionalidad, de tal forma
que se hace necesario cambiar y hacer más énfasis en resultados de eficiencia e impacto del gasto
público en la solución de necesidades socio económico del territorio.
· El interrogante que se genera alrededor de estos temas es establecer el grado de
conveniencia de mantener intactos los criterios de saneamiento fiscal que actualmente se aplican
a los gobiernos subnacionales, máxime si se considera que el espíritu de la reforma
descentralizadora es aumentar la autonomía administrativa de los ejecutores del gasto público
para mejorar la asignación de los recursos.

152
5 Conclusiones
El diagnóstico y análisis de las fuentes de financiación a nivel territorial adelantado, confirma las
cinco hipótesis planteadas.
La primera hipótesis, era que el diseño actual del modelo de descentralización fiscal no
promueve la generación de capacidades para el recaudo efectivo y el gasto eficiente de los
recursos por parte de las entidades territoriales, dado, en parte, a la escasa autonomía territorial
y al exceso de “control” e inflexibilidades impuestas desde el nivel central; lo cual queda
demostrado al comparar el peso porcentual de los ingresos territoriales, frente a la totalidad de
los ingresos públicos, los cuales no llegan a representar una cuarta parte, haciéndolos a los entes
territoriales dependientes de las transferencias y de los gastos que en los territorios realiza el
gobierno nacional.
La escasa y limitada autonomía territorial para definir sus ingresos, donde el legislador define en
detalle los elementos de los tributos y restringe el poderlos adecuar a la realidad y características
de los territorios que faciliten su implementación y un recaudo más efectivo, ha terminado
presionando a que los entes territoriales, a fin de adaptarse a su nivel de ingresos, terminen
reajustando sus gastos en formas que generan pérdidas de eficiencia y limitan la capacidad de
impacto del gasto público.
Limitada autonomía que igualmente se evidencia en que los tributos de la nación cedidos a los
ETs tienen restricciones para que las autoridades territoriales los puedan ajustar a sus
particularidades, además de las exigencias de destinación específica, control y seguimiento del
orden nacional, de tal forma que se dificulta un mejor recaudo y aprovechamiento de estos
recursos.
Destinaciones específicas que terminan convirtiéndose en inflexibilidades que suelen desconocer
la evolución de las entidades. Por ejemplo, se encuentran entes territoriales, que ya tiene
cobertura total de educación y salud, pero esta información no está actualizada en las bases de
cálculo, de tal forma que las ETs deben reajustar sus gastos y direccionarlos de tal forma que se
generan pérdidas de eficiencia y un menor impacto del gasto público en solución de las
necesidades propias de cada territorio, según sus particularidades y avances obtenidos.
El desconocimiento de las características propias de los territorios, se suma al de los programas
de gobierno, incidiendo de una u otra manera en la credibilidad del modelo democrático, toda
vez que los ciudadanos escogieron alcalde y gobernador, dado que tan solo 11% en promedio de
los recursos territoriales posee libre destinación, limitando así el alcanzar estas expectativas de
nuestro modelo de participación democrática.
Las inflexibilidades también trascienden a la efectividad en la ejecución. Se encontró que, en los
municipios pequeños, con niveles de ejecución del presupuesto de inversión del orden del 72%,
tienen poco efecto sobre la formación bruta de capital fijo, además de mantener unos altos
índices de NBI y pobreza.
Lo anterior se suma al traslape de competencias, como se evidencio en el documento de la
153
evaluación integral del modelo de competencias, en especial entre el nivel central y el territorial.
Situación que invita a simplificar y flexibilizar el modelo actual de competencias y uso de
recursos, lo que podría aumentar la claridad en las responsabilidades de gasto y un uso más
eficiente de los recursos.
La mencionada inflexibilidad en el uso de los recursos, sugiere que se debe dar mayor autonomía
a los territorios, para que las autoridades subnacionales puedan cumplir sus programas de
gobierno y en conjunto con las comunidades locales, decidan el mejor uso de los recursos y cómo
resolver sus problemas, teniendo en cuenta sus particularidades que facilite su implementación,
desarrollo, apropiación y genere una mayor riqueza social, étnica y cultural.
Lo anterior, implica revisar los criterios actuales para la asignación de recursos transferidos a los
ETs pequeños, apartados y con baja capacidad de gestión. Estos no son adecuados con sus
realidades y están por debajo de sus necesidades reales.
De hecho, entre el universo de entes territoriales, si bien la necesidad de flexibilizar y disminuir
las restricciones, de aumentar los apoyos técnicos efectivos y de facilitar el acceso a fuentes
adicionales recursos, es generalizada, la necesidad tiende a aumentar en la medida que el ente
territorial sea más pequeño y con menor capacidad técnica y de gestión.
Otro aspecto a destacar en el diagnóstico, es el proceso de ajuste a los gastos de funcionamiento
de la Ley 617 de 2000, la cual si bien ha sido relativamente exitosa en las entidades territoriales
de mayor tamaño, cuya relación entre los gastos de funcionamiento y los ingresos corrientes es
más holgada, las entidades territoriales de menor tamaño han tenido importantes problemas en
el momento de ajustar sus plantas de personal en los gastos de funcionamiento para ampliar la
ejecución de los gastos de inversión y dar cumplimiento a sus competencias sectoriales, así como
tener una capacidad fiscal más adecuada.
En la búsqueda de recursos adicionales, el acceso a crédito con restricciones y limitantes de la
Ley 358 de 1997, así como de la Ley 617 de 2000, donde se establecen más los obstáculos que los
apoyos para el acceso al crédito, se ha centrado en grandes ciudades y departamentos con gran
capacidad de endeudamiento y mayor capacidad de gestión, perdiendo de foco a las pequeñas
ETs y con baja capacidad, las cuales seguramente son incluso las más necesitadas. Situación que
no ha logrado ser compensada por entidades como la Financiera de Desarrollo Territorial –
FINDETER, que a pesar de tener como misión el soportar y facilitar el acceso a crédito en
condiciones favorables, ha terminado concentrándose en ETs de mayor tamaño y capacidad.
Aunado a las limitación de ingresos, se identifica una baja capacidad técnica para la liquidación,
cobro y recaudo de los ingresos tributarios y no tributarios por parte de los ETs pequeños,
representando estos en conjunto apenas una quinta parte de lo que pueden recaudar las grandes
ciudades y departamentos, de tal forma que se hace necesario estructurar esquemas de
colaboración y apoyo por parte de ETs y entidades públicas del orden nacional más fuertes para
que mediante economías de escala entre otras se pueda mejorar el recaudo de los ingresos en
conjunto.
Todos los aspectos antes mencionados han venido generando limitaciones e inflexibilidades en el
ingreso y uso de los recursos propios y transferidos a los ETs, que no permiten dinamizar como
154
debiera el desarrollo económico y social de los territorios.

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