Descentralizacion de La Educacion en El

PROYECTO DE USAID GOBERNABILIDAD
MUNICIPAL
Fortalecimiento de espacios de diálogo sobre la reforma

y la modernización de la administración pública
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Size: Letter
Margins: Normal
Presentado por:
Proyecto de USAID Gobernabilidad Municipal
Número de Contrato: AID-519-TO-17-00001
Fecha de inicio y finalización del Proyecto: 14 de septiembre de 2017 a 14 de septiembre de 2022.
Fortalecimiento de espacios de diálogo sobre la reforma y la modernización de la administración pública

Número de convenio de
donación: No. 2019-001
Período del convenio de

donación: 16 de noviembre de 2018 al 16 de julio de 2020
Número y nombre del Documento final, Descentralización de la Educación en El Salvador: Cuatro

entregable: Décadas de Experiencia y Retos
Elaborado para
Área: Unidad de donaciones
Proyecto: Proyecto de USAID Gobernabilidad Municipal
Edificio Oca Chang, nivel 5. Prolongación Av. Masferrer Norte No. 88, calle
Dirección: al volcán, San Salvador, El Salvador
Elaborado por
Nombre: D. Brent Edwards Jr., con la asistencia de Mauricio Enrique Erazo Alfaro
Posición: Associate Professor
Institución: University of Hawaii
Dirección: 5777 Mahimahi St., Honolulu, HI, 96821, USA
Fecha de entrega: 2 de marzo de 2020
El Informe Inicial del proyecto UCA-FUSADES es posible gracias al apoyo del Pueblo de los Estados Unidos de
América, a través de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID). El contenido de
Informe Inicial es responsabilidad exclusiva The Louis Berger Group, Inc y no reflejan necesariamente los puntos de
vista de USAID o del Gobierno de los Estados Unidos.
Descentralización de la Educación en El Salvador: Cuatro Décadas de Experiencia y Retos

USAID Municipal Governance Project. Contract number AID-519-TO-17-00001 2
Tabla de Contenidos
Listado de Acrónimos ...................................................................................................................................... 5
Descentralización de la Educación en El Salvador: Cuatro Décadas de Experiencia y Retos ......... 6
1. Introducción .................................................................................................................................................. 6
2. Marco Analítico: Pensamiento Sistémico ................................................................................................ 8
3. Metodología ................................................................................................................................................... 8
4. Organización Vigente del Sistema Educativo Salvadoreño ................................................................. 9
5. Regionalización ............................................................................................................................................ 11
5.1 Dimensión Técnica .............................................................................................................................. 11
5.2 Implementación .................................................................................................................................... 12
5.3 Dimensión Institucional ...................................................................................................................... 12
5.3.1 Marco Legal y Directrices .......................................................................................................... 12
5.3.2 Capacidad y Recursos ................................................................................................................. 13
5.4 Dimensión Política............................................................................................................................... 14
6. Nuclearización............................................................................................................................................. 14
6.2 Implementación .................................................................................................................................... 15
6.3.2 Capacidad e Incentivos ............................................................................................................... 16
7. Educación con Participación de la Comunidad (EDUCO)................................................................ 17
7.2 Implementación .................................................................................................................................... 18
7.2.1 Resultados Generales ................................................................................................................. 19
7.2.2 Consideraciones a Nivel de Sistema ....................................................................................... 20
7.2.3 Una Aproximación al Nivel Comunitario .............................................................................. 21
8. Departamentalización ................................................................................................................................ 30
8.2 Implementación .................................................................................................................................... 31
9. Sistemas Integrados de Escuela Inclusiva de Tiempo Pleno (SI-EITP) ............................................ 35

9.2 Implementación .................................................................................................................................... 38
10. Discusión, Recomendaciones y Conclusión....................................................................................... 45
10.1 Tendencias de Centralización en Perspectiva Histórica .......................................................... 45
10.2 Aspectos Exitosos de la Descentralización ................................................................................. 47
10.3 ¿Se ha visto Afectada la Calidad por la Descentralización? ..................................................... 47
10.4 Retos de la Descentralización ........................................................................................................ 48
10.4.1 Marcos Legales Inadecuados ................................................................................................... 49
10.4.2 Falta de Claridad en torno a la Reforma de la Descentralización.................................. 49
10.4.3 Sistemas Organizativos Confusos, Inadecuados e Inapropiados .................................... 50
10.4.4 Insuficiente Capacitación e Inversión de Recursos............................................................ 50
10.4.5 Dinámicas entre el MINED y las Organizaciones Internacionales ................................. 51
10.4.6 Resumen de los Retos .............................................................................................................. 52
10.5 Repensar la Descentralización a Nivel Comunitario ................................................................ 52
Bibliografía ........................................................................................................................................................ 57
ANEXO A: Estructura de la Regionalización y Nuclearización ........................................................... 66
ANEXO B: Resumen de los Hallazgos y las Limitaciones de los Estudios Evaluativos del Programa
EDUCO por el Banco Mundial .................................................................................................................... 67
Índice de Tablas
Tabla 1. Niveles y Servicios en la Educación Formal .............................................................................. 10
Tabla 2. Características Adoptadas por EDUCO y la Lógica Correspondiente del Programa .... 18
Tabla 3. Comparación entre las Escuelas EDUCO y las Escuelas Públicas Tradicionales.............. 30
Tabla 4. Evolución de la Entidad Institucional Encargada de dar Seguimiento al SI-EITP 2009-2019
............................................................................................................................................................................. 42
Tabla 5. Asistencia Financiera al Enfoque SI-EITP.................................................................................... 43
Tabla 6. Aspectos Exitosos de la Descentralización ............................................................................... 46
Tabla 7. Retos en la Regionalización y Departamentalización .............................................................. 54
Tabla 8. Retos en la Nuclearización y el Sistema Integrado ................................................................. 55
Tabla 9. Retos en la Educación con Participación de la Comunidad (EDUCO) .............................. 56

Listado de Acrónimos
ACE Asociación Comunal para la Educación
BID Banco Interamericano de Desarrollo
BIRF Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento
CDE Consejo Directivo Escolar
DDE Dirección Departamental de Educación
DNGD Dirección Nacional de Gestión Departamental
DP Dirección de Planificación
EDUCO Educación con Participación de la Comunidad
FEDISAL Fundación para la Educación Integral Salvadoreña
FEPADE Fundación Empresarial para el Desarrollo
FMLN Frente Farabundo Martí para la Liberación Nacional
FUSADES Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social
ISBM Instituto Salvadoreño de Bienestar Magisterial
ISSS Instituto Salvadoreño del Seguro Social
LESSA Lenguaje de Señas Salvadoreña
MINED Ministerio de Educación
OCCSI Organismo Colegiado de Coordinación del Sistema Integrado
ODEI Organismo Directivo de Escuela Inclusiva
ONG Organización no Gubernamental
PAES Prueba de Aprendizaje y Aptitudes para Egresados de Educación Media
PSE Plan Social Educativo
SERCE Segundo Estudio Regional Comparativo y Explicativo
TERCE Tercer Estudio Regional Comparativo y Explicativo
SI Sistemas Integrados
SI-EITP Sistemas Integrados de Escuela Inclusiva de Tiempo Pleno
TIMSS Estudio de las Tendencias en Matemática y Ciencias
UES Universidad de El Salvador
UCA Universidad Centroamericana “José Simeón Cañas”
UNESCO Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura
(United Nations Education Science and Cultural Organization)
UNICEF Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (United Nations Children’s Fund)
USAID Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional

Descentralización de la Educación en El Salvador:
Cuatro Décadas de Experiencia y Retos
1. Introducción
La descentralización hace referencia a la transferencia de competencias por el gobierno
central a instituciones u órganos secundarios. Las competencias transferidas pueden incluir el
planeamiento estratégico, la gestión de servicios, la recaudación de fondos, la asignación o
distribución en el presupuesto, entre otras (Rondinelli, Nellis, y Cheema, 1983). Se han clasificado
diferentes grados de descentralización: desconcentración, delegación y devolución. Cada grado
depende del nivel de poder que el gobierno central traslade a los niveles subordinados:
(1) Desconcentración implica, generalmente, la transferencia de competencias -pero no de autoridad-
a unidades dentro de una organización.
(2) Delegación implica la transferencia de autoridad para la toma de decisiones por parte de las
unidades superiores a las inferiores. Sin embargo, dicha autoridad puede ser revocada a discreción
por la unidad superior.
(3) Devolución se refiere a la transferencia de autoridad a una unidad autónoma que puede
funcionar de forma independiente, o que puede actuar sin solicitar permiso alguno.
(Hanson, 1998, p. 112).
Como se verá en este estudio de caso, El Salvador ha experimentado en la historia reciente
reformas que reflejan cada nivel de descentralización en el ámbito de la educación.
La descentralización de la educación ha sido una estrategia popular para modernizar la
administración pública. La experiencia de El Salvador refleja tendencias de desarrollo más
generales, ya que el Estado salvadoreño comenzó a aplicar diferentes formas de descentralización
desde la década 1970 (Rondinelli et al., 1983). En ese mismo momento los reformadores que
trabajaban en el desarrollo internacional comenzaron a ver al Estado—es decir, la organización
institucional encargada de prestar servicios públicos—como parte del problema que las
estrategias del desarrollo debían abordar (Conyers, 1983). Mientras que muchos países se
centraron en la creación de una burocracia estatal moderna en las décadas posteriores a la
segunda guerra mundial, en la década de 1980 la percepción más extendida era que el aparato del
gobierno central se había vuelto demasiado grande, sobrecargado, ineficiente e ineficaz (Banco
Mundial, 2003). Desde entonces, se han intentado diversas formas de descentralización para que
el Estado sea más eficiente y responda mejor a las necesidades de sus ciudadanos (Barrera-
Osorio, Fasih, Patrinos, y Santibánez, 2009; Edwards y DeMatthews, 2014).
El propósito de este informe—como insumo para el proyecto, “Fortalecimiento de
espacios de diálogo sobre la reforma y la modernización de la administración pública”—es
caracterizar y evaluar los diferentes tipos de descentralización que se han implementado en el
sistema educativo salvadoreño desde los años 80. Fundamentalmente, los objetivos son: a)
ofrecer una visión de cómo ha funcionado la descentralización, b) explicar las formas en que la
descentralización ha funcionado (y no ha funcionado) y c) compartir lecciones que puedan
informar a futuros esfuerzos relacionados con la descentralización. Los tipos de descentralización
de la educación que se examinarán pueden resumirse de la siguiente manera:

• Regionalización y nuclearización: En 1981, el gobierno inició una estrategia de
desconcentración, la cual buscaba trasladar responsabilidades del nivel central a los niveles
inferiores de la administración. La desconcentración se llevó a cabo mediante la creación
de 384 núcleos (redes de escuelas), 6 subregiones y 3 regiones. Similar a la estrategia más
reciente de "Sistemas Integrados", se esperaba que los núcleos de escuelas compartieran
recursos y se apoyaran mutuamente. Al mismo tiempo, se suponía que las oficinas
regionales y subregionales debían reproducir las funciones básicas que desempeñaban las
oficinas centrales del Ministerio de Educación (MINED) como asumir responsabilidades
relacionadas, por ejemplo, con los recursos humanos y el apoyo escolar.
• Gestión basada en la comunidad: A principios de la década de los 90, el gobierno
apoyó un modelo de gestión comunitaria inspirado en el ejemplo de muchas comunidades
que se organizaron para impartir educación durante la guerra civil. Este modelo se conoció
como Educación con Participación de la Comunidad (EDUCO), y no sólo se extendería a
lo largo de El Salvador (especialmente en las zonas rurales), sino que también se
convertiría en un modelo conocido que se promovió ampliamente y se adaptó en
numerosos países del mundo. Las características esenciales de este modelo eran que un
consejo de cinco padres de familia elegido democráticamente se le daba la responsabilidad
legal de contratar, despedir y pagar a los docentes en las escuelas de su comunidad, y de
comprar los materiales escolares.
• Departamentalización: A finales de la década de los noventa, el Ministerio de
Educación (MINED) volvió a aplicar una estrategia de desconcentración, pero esta vez se
trataba de transferir diversas responsabilidades administrativas a las oficinas
departamentales (en lugar del nivel regional o subregional).
• Sistemas Integrados de Escuela Inclusiva de Tiempo Pleno (SI-EITP): Un plan
estratégico reciente del MINED, conocido como Plan Social Educativo "Vamos a la
Escuela" (presentado para el período 2009-2014, y continuado desde el 2014 hasta 2019),
avanzó con una filosofía basada en la ampliación del horario escolar con la implementación
de actividades de aprendizaje adicionales; educación inclusiva; colaboración y participación
de las comunidades y las familias; aprendizaje contextualizado, entre otras estrategias.
Bajo el Plan Social Educativo, y con el fin de movilizar recursos económicos y humanos,
las escuelas han comenzado a organizarse en un nuevo modelo denominado "Sistemas
Integrados de Escuela Inclusiva de Tiempo Pleno", que consiste en la formación de redes
de hasta 10 escuelas en estrecha proximidad geográfica. Cada sistema incluye escuelas
que atienden desde la primera infancia hasta el bachillerato con el objetivo de fomentar la
transición de un grado a otro. Asimismo, los recursos como centros de computación,
canchas, docentes de música y artes, psicólogos/as escolares, etcétera, pueden ser
compartidos entre las escuelas, lo que permite la concreción de servicios educativos
completos en aquellas escuelas más pequeñas que generalmente no los tienen. Cada
Sistema Integrado debe establecer su propia "propuesta pedagógica", que oriente las
actividades interescolares, las iniciativas y los procesos administrativos para fortalecer los
aprendizajes.
Claramente, El Salvador ha implementado una serie de ambiciosas reformas en la gestión de la
educación. Como se discutirá, algunas ventajas y efectos positivos han resultado. Sin embargo,
estudios previos sobre la descentralización en El Salvador encontraron consistentemente que las
estrategias de descentralización (a) carecen de claridad cuando se trata de dividir la autoridad,
(b) se comunican de forma deficiente a todas las partes interesadas, c) reciben fondos y recursos
insuficientes para su plena aplicación, d) se ven obstaculizadas por marcos jurídicos y normativos
inadecuados, y, e) reflejan una renuencia de las autoridades superiores a ceder el control.
Antes de profundizar con más detalle sobre la descentralización del sistema educativo, en
las siguientes secciones se abordarán los aspectos conceptuales y un breve resumen sobre la
estructura vigente del sistema educativo salvadoreño.
2. Marco Analítico: Pensamiento Sistémico

Siguiendo a Gillies (2010), se asume un enfoque de pensamiento sistémico en las reformas
educativas, desde el cual se plantean tres dimensiones fundamentales y dinámicas, a saber, la
técnica, la institucional y la política. La dimensión técnica en el contexto educativo se refiere a los
“elementos nucleares”—es decir, a los procesos, mecanismos, acciones, arreglos—que se
encuentran en la base de una reforma educativa. En otras palabras, el aspecto técnico de una
política indica lo que ésta debería hacer realmente, o cómo debería funcionar la reforma en la
práctica. Lo ideal sería que la dimensión institucional y política del sistema educativo apoyaran la
realización de los aspectos técnicos en la práctica.
La dimensión institucional de un sistema educativo establece los parámetros mediante los
cuales será posible que los lineamientos técnicos puedan operar. Esto será posible en la medida
en que se preste atención a los elementos del sistema institucional (v.g. la “existencia de políticas,
procedimientos, normas, incentivos y modelos mentales” que apoyen o desestimen la reforma),
la capacidad institucional (v.g. la “experticia de las organizaciones” que conforman el sistema) y
los recursos disponibles (humanos, financieros y materiales). La interacción de estos tres aspectos
de la dimensión institucional en un sistema educativo “crea los incentivos (o desincentivos) que
harán efectiva la implementación de las soluciones técnicas” (Gillies, 2010, p. 37-38). Por último,
la dimensión política subyace y permea la implementación de la reforma al sistema educativo. La
cuestión fundamental aquí es quién o qué actores sostienen intereses en que la reforma educativa
tenga éxito o fracase y qué papel desempeñan al momento de fomentar u obstaculizar su
implementación.
En términos generales, la utilidad que ofrece este marco analítico radica en que permite
ser sensible a los detalles sin perder de vista el sistema en su conjunto. En otras palabras, permite
analizar, en lo específico, una serie de factores determinantes (técnicos, institucionales y
políticos), al tiempo que permite ver, en lo general, la identificación de las fuerzas que interfieren
en el proceso y que podrían llegar a "sacudir o a impulsar una sociedad y, con ello, a facilitar o a
impedir el cambio" (Gillies, 2010, p. 391).
3. Metodología
El análisis presentado aquí es el resultado de una revisión de la literatura especializada
sobre las temáticas a estudiar. En ese sentido, el autor se basó en documentación académica
(libros, artículos de investigación, tesis y disertaciones, etc.), así como en informes organizativos
y archivos de entidades relevantes (por ejemplo, MINED, USAID, Banco Mundial, FUSADES,
1
Traducción libre del autor.
FEPADE, etc.).2 Para una consulta de la literatura revisada, ver la bibliografía. (Téngase en cuenta
que sólo las referencias con un asterisco [*] han sido citadas directamente en este informe).
4. Organización Vigente del Sistema Educativo Salvadoreño

La organización vigente del sistema educativo es el resultado del marco legal establecido
con la Constitución de la República de El Salvador de 1983, la cual establece que la educación es
un derecho humano inherente, así como una obligación y un objetivo del Estado garantizar su
existencia, desarrollo y difusión (Artículo 53). La Constitución también establece que los
ciudadanos tienen el derecho y el deber de estudiar los niveles de parvularia y básica para
formarse como "ciudadanos útiles" (Artículo 56). Otros aspectos importantes definidos en la
Constitución es el hecho que la educación debe ser democrática y libre de discriminación con
relación a la religión, el estado civil de los padres de familia y la raza; la formación de los maestros
es responsabilidad del Estado; y los padres tienen “derecho preferente a escoger la educación de
sus hijos” (Artículo 55).
Los objetivos y la estructura del sistema educativo en El Salvador están establecidos por
la Ley General de Educación aprobada en 1996, con quince reformas hasta el año 2017. Según la
Ley, existen tres formas de educación: formal, no formal (estructurada y experimental) e informal
(espontánea y no estructurada). La educación formal está regulada por el MINED e incluye cinco
niveles: inicial, parvularia, básica, media y superior. La alfabetización también se caracteriza como
una "utilidad pública" debido a su gran importancia social. La Tabla 1 describe cada nivel en la
educación formal. Para todos los niveles educativos, existen proveedores tanto privados como
públicos; el 23% de los estudiantes matriculados en educación media están en escuelas privadas,
principalmente en las zonas urbanas (MINED, 2018).
La Ley General de Educación establece las directrices para otros aspectos del sistema
educativo, por ejemplo, la educación especial se ofrece tanto en instituciones especializadas como
en escuelas ordinarias, dependiendo de las necesidades de los estudiantes. La educación artística,
física y deportiva tanto en su definición como en sus objetivos están fijados por la misma ley. Una
de las revisiones de la ley establece que todos los niveles de la educación formal hasta el nivel
básico son gratuitos en el sector público y no se puede negar a los estudiantes el acceso a la
educación por falta de uniformes, por embarazo o durante el período de lactancia, aunque esto
puede suceder de manera no oficial. Otra revisión de la ley define que el MINED debe tener una
política de equidad de género y que la educación debe estar libre de estereotipos y lenguaje
sexista. El Lenguaje de Señas Salvadoreña (LESSA) es reconocido por la ley como la lengua natural
y oficial de las personas sordas, por lo que los servicios educativos deben ser proporcionados en
su idioma. No obstante, cabe señalar que los requisitos legales que se examinan en este párrafo
no se aplican sistemáticamente ni se cumplen adecuadamente en el sistema educativo.
La educación de adultos incluye alfabetización básica, clases nocturnas y de fin de semana
para los once grados. Como respuesta a la alta tasa de deserción escolar, en 2006, en el marco
del Plan 2021, se crearon modalidades de educación flexible, como las clases semi-presenciales
(en las que se combina el tiempo en el aula con el trabajo independiente fuera de la escuela) y las
2
Cabe resaltar que el autor de este informe ha investigado la descentralización en El Salvador durante 10 años y a
través de este proceso, se ha acumulado una importante colección de literatura y documentos, además de producir
un libro y otras publicaciones sobre el tema (Edwards, 2018, 2019; Edwards y Loucel, 2016; Edwards y Pagés, 2017;
Edwards, Victoria y Martin, 2014).
clases aceleradas (un diseño curricular que permite completar los grados en menos tiempo) para
que los jóvenes adultos del nivel básico puedan terminar su escolaridad. En 2012, como parte del
Plan Social Educativo, se introdujo un título de bachillerato en línea, 100% virtual. En el período
2014-2015, 50.455 estudiantes de tercer ciclo de básica y bachillerato estudiaron en modalidades
flexibles, incluyendo 722 estudiantes de bachillerato, completamente en línea (17 de los cuales
viven fuera de El Salvador), 714 en centros de detención, y otros 5.360 jóvenes y adultos jóvenes
en cursos técnicos (MINED, 2015a).
Tabla 1. Niveles y Servicios en la Educación Formal
Edad de asistencia
Niveles Grados Énfasis
según normativa
Basado en la familia y la comunidad, el
cuidado y la educación (nutrición,
Inicial 0-3 estimulación, socialización, desarrollo
socioemocional, desarrollo del
lenguaje y cognitivo, etc.)
Preparación para la cultura escolar,
Kínder 4, 5 y 6
alfabetización temprana y conciencia
Parvularia 4-6 (tradicionalmente llamado
matemática, social y del medio
parvularia)
ambiente natural.
De primero a noveno grado,
dividido en tres ciclos (de
Currículo nacional (materias
Básica 7-15 primero a tercer grado; de
elementales), valores sociales.
cuarto a sexto; de séptimo a
noveno)
Primer y segundo año de Currículo nacional (materias
Media 16-17 bachillerato; un tercer año elementales y especializadas), valores
para los títulos técnicos. sociales y democráticos
Títulos técnicos y
Educación con orientación profesional:
universitarios (de grado y de
títulos técnicos de dos años; títulos de
posgrado) proporcionados
Superior 18- en adelante cinco años de licenciatura y algunos
por universidades,
programas de postgrado
instituciones especializadas y
especializados.
escuelas técnicas.
Fuente: Edwards, Martin, y Flores (2017).
La educación superior tiene su propia ley, y el 69% de los estudiantes asisten a
instituciones privadas. En general, la educación superior se caracteriza por una baja matriculación,
la saturación de ciertos títulos y unos estándares académicos cuestionables. Por ejemplo, el 57,7%
de los estudiantes que terminan el bachillerato no continúan con la educación superior;
específicamente, 50.000 graduados de bachillerato de un total de 83.776 en 2014 no continuaron.
Hay un total de 41 instituciones de educación superior para esta población, con 24 universidades
(1 pública), 10 instituciones especializadas (6 públicas) y 7 institutos técnicos (3 públicos). En
general, se ofrecen pocas titulaciones y existe una saturación en áreas como economía,
administración, derecho y mercadeo, lo que afecta al mercado laboral. La excepción es la
Universidad de El Salvador (UES), establecida en 1841, que ofrece 76 títulos académicos y atiende
a un total de 46.799 estudiantes (MINED, 2013a). En la UES, sólo el 2% de los catedráticos tiene
nivel de doctorado, mientras que el 23% tienen nivel de maestría. Por otra parte, el 80% de los
docentes en las universidades privadas no trabajan a tiempo completo.
El sistema educativo salvadoreño cuenta con una estructura centralizada, siendo el MINED

la máxima autoridad en todos los niveles educativos. La estructura organizativa incluye dos
Viceministerios: Viceministerio de Educación y Viceministerio de Ciencia y Tecnología. En el
siguiente nivel de la estructura se encuentran los directores nacionales que supervisan a los
gerentes de programas o áreas específicas que se administran a nivel central. Geográficamente,
hay catorce departamentos en todo el país, cada uno con un Director Departamental que
supervisa las escuelas de su departamento. Las departamentales se encargan principalmente de
tareas administrativas, mientras que las decisiones sobre los planes de estudio y otras políticas se
centralizan y determinan a nivel nacional. Revisiones más recientes sobre la organización del
MINED se analizan en una sección posterior.
5. Regionalización
Con algunas excepciones, como el caso de EDUCO, que se discutirá más adelante, el
poder siempre ha estado centralizado en el sistema administrativo salvadoreño (Orellana, 1997).
Un indicio de esto es la caracterización que ofrece Orellana (1997) en la relación histórica entre
el gobierno central y las municipalidades:
La fuerte centralización impedía que se percibiera lo local como otra cosa que no fuera
lo administrativo. Lo local era algo aparte de la política nacional. La Constitución
reconocía la elección de las autoridades locales. Sin embargo, en la práctica el respeto a
la voluntad popular era burlado (p. 150).
Aunque esta cita caracteriza las dinámicas de principios del siglo XX, éstas han seguido
manifestándose en épocas más recientes, incluso en los esfuerzos relacionados con la
regionalización.
5.1 Dimensión Técnica
A principios de la década 1980 se hizo un primer intento de descentralizar parte del poder
hacia los niveles inferiores de la administración dentro del sistema educativo. La idea era dar
"plena autonomía y mayor apoyo técnico y financiero para ejecutar los programas educativos"
(Cuéllar-Marchelli, 2001, p. 10). El propósito de esto era asegurar que el MINED pudiera apoyar
de manera más efectiva y eficiente a las escuelas (Hanson, Garms, y Heyman, 1986). Como se
verá más adelante, la dimensión técnica tanto de la reforma en sí como el marco institucional en
el que se iba a llevar a cabo eran inadecuados. Es decir, el fundamento de la reforma y lo que
debía suponer en la práctica no estaba claramente definido de antemano. Una evaluación realizada
en 1986 resumió lo que habría sido necesario para desconcentrar y regionalizar las actividades
del MINED. Entre otras cosas, el MINED habría tenido que hacer:
● Asumir un papel mucho más reducido en el aspecto relacionado al control operativo del
funcionamiento de las escuelas,
● Delegar (desconcentrar) cantidades significativas de autoridad en la toma de decisiones a
los niveles regionales y a los núcleos (abordado más adelante) y por tanto renunciar a un
considerable poder tradicionalmente reservado a los funcionarios del nivel central,
● Transferir funciones y cargos tradicionales del MINED a las regiones las cuales podrán
estar más cerca de los sistemas a atender (Hanson et al., 1986, p. 12).

5.2 Implementación
En la práctica, la regionalización sólo avanzó hasta cierto punto. Se emprendió un proceso
de desconcentración administrativa que comenzó en marzo de 1980 y finalizó en junio de 1984
(Orellana, 1997). A través de este proceso se crearon tres oficinas regionales y seis
subregionales.3 Las oficinas regionales se ubicaron en Santa Ana, San Miguel y San Salvador,
mientras que las oficinas subregionales se ubicaron en San Salvador, Chalatenango, Santa Ana,
Sonsonate, San Vicente y San Miguel. Las oficinas regionales reflejaron la misma estructura que
tenía el gobierno central. La Figura 1 (ver Anexo A) proporciona una representación visual. Como
se puede observar, cada oficina regional tuvo direcciones subregionales de educación parvularia,
básica, media y de recursos humanos, entre otras (Fundación Miguel Kast R., 1990; Orellana,
1997). Estas oficinas contaron con una plantilla de 2.700 funcionarios civiles que fueron
transferidos desde el nivel central (Orellana, 1997).
Las acciones realizadas en la práctica llevaron a la percepción de algunos cambios en la
forma de organizar el MINED. Estos cambios se resumieron en una evaluación de la
descentralización realizada para USAID:
Algunos puntos favorables se han desarrollado a nivel regional. Los funcionarios de
educación básica y media ahora reportan a los directores regionales y no a los funcionarios
centrales del Ministerio. Se han elegido líderes efectivos como directores regionales ...
Los registros del personal se mantienen ahora a nivel regional y la gente hace solicitudes
de empleo allí. La mayor parte de los procesos administrativos comienzan ahora en las
regiones y con ello los educadores no tienen porque realizar constantes viajes especiales
a la capital (Hanson et al., 1986, p. 13).
Sin embargo, como lo demuestran otras investigaciones, estos cambios fueron perjudicados por
una serie de factores. En palabras de Cuéllar-Marchelli (2001), las oficinas regionales "carecían de
autoridad real, fondos y personal cualificado para ser plenamente funcionales". Las limitaciones
económicas y la guerra civil impidieron que el gobierno transfiriese todas las responsabilidades a
las regiones; y, aunque existían las oficinas regionales, la oficina central mantenía el control sobre
todas las decisiones y funciones" (p. 8). En las siguientes secciones se profundizará estas
conclusiones generales para explicar con mayor detalle la dimensión institucional y política que
limitó la eficacia de la estrategia de regionalización.
5.3 Dimensión Institucional
5.3.1 Marco Legal y Directrices
El proceso de regionalización fue impulsado por una orden ejecutiva (Nº 2736) del
Ministro de Educación. Esta orden llegó en 1982, y dio un "espaldarazo legal" a la estructura
organizativa que se había creado el año anterior (Orellana, 1997, p. 156). Al mismo tiempo,
Orellana (1997) señala que esta orden ejecutiva “dejó muy clara la vinculación subordinada de las
unidades regionales creadas” (p. 158). Este mismo hallazgo ha sido repetido por otros estudios.
Uno de los principales problemas de la estrategia de regionalización fue que, en un
principio, no hubo directrices sobre la forma en que la reforma debía implementarse. En 1985 se
proporcionó cierta orientación con un Manual de Funciones (Manual de Funciones Generales y
3
Curiosamente, un informe de la Fundación Miguel Kast R. (1990) sólo enumeraba cinco oficinas subregionales.
Organización del Ministerio de Educación), en el que se afirmaba que las regiones tenían la
capacidad de proponer su presupuesto, controlar posteriormente los gastos tras la aprobación
de este, adaptar el currículo para responder a las necesidades locales y gestionar su propio
personal dentro del sistema (Hanson et al., 1986). Sin embargo, en la práctica, el Manual estuvo
"seriamente divorciado de la realidad" porque, entre otras cosas, la orientación proporcionada
por el Manual con relación a las acciones financieras (tales como la gestión presupuestaria y de
las adquisiciones) no estaban permitidas en virtud de los reglamentos del Ministerio de Hacienda
y de la Corte de Cuentas (Oficina Central de Auditoría) (Hanson et al., 1986, p. 13). En otras
palabras, la estrategia de regionalización carecía del necesario "ordenamiento jurídico" (Fundación
Miguel Kast R., 1990, p. 10-11).
5.3.2 Capacidad y Recursos
Independientemente, lo que vemos es que el MINED añadió más niveles de administración
y más funciones, pero con insuficiente capacidad para hacerlas operativas. Ciertamente, el modelo
habría requerido un gran número de funcionarios con la formación adecuada, todos trabajando
conjuntamente. Esto se debió a que el "ensanchamiento intermedio de la organización (…) ha
reproducido una estructura paralela, una estructura de autoridad funcional combinando las
relaciones jerárquicas y técnicas al nivel desconcentrado” (Orellana, 1985, p. 39). Sin embargo,
no fue posible proporcionar los recursos humanos necesarios (relacionados con la planificación,
por ejemplo) para este esfuerzo porque el 95% del presupuesto en educación fue consumido por
los salarios de los docentes —y porque el nivel general de financiamiento del sistema educativo
disminuyó durante la guerra— por consiguiente, hubo pocos recursos disponibles para otras
iniciativas. Esto no quiere decir que los recursos humanos no se hayan movilizado. Se ha
documentado que las oficinas regionales emplearon a 2.700 funcionarios administrativos entre
otros, de los cuales 1.650 procedían del nivel central (Hanson et al., 1986).4 El problema, más
bien, era que el personal se seleccionaba sobre la base de redes personales y consideraciones
políticas más que por méritos, y que el MINED no disponía de recursos suficientes para impartir
capacitaciones (Hanson et al., 1986).
Cuando la administración central del MINED tuvo recursos disponibles, con frecuencia
decidía utilizarlos de manera que tuvieran implicaciones a nivel regional, aunque a menudo se
producía una ruptura en la comunicación. Un ejemplo de ello lo relatan Vásquez, Forero, McGinn,
Núñez, y Varas (1995):
Hay programas y actividades que se llevan a cabo en el ámbito regional, por decisión del
nivel central o porque obedecen a los planes de programas internacionales, pero sin la
participación del nivel regional, al cual, a veces, ni siquiera se le informa. Así se han
construido aulas por medio del Fondo de Inversión Social sin que el nivel regional haya
sido informado hasta que éstas son inauguradas y entonces éste está obligado a asumir la
responsabilidad de su funcionamiento (p. 589).
Al mismo tiempo, las oficinas regionales carecieron de información fiable sobre las escuelas que
atendían, “lo que se traduce en repetidas peticiones de material y de suministros, con lo cual se
cometen abusos y no se solucionan las carencias” (Vásquez et al., 1995, p. 590).
4
Irónicamente, con el tiempo, se produjo un “movimiento de sentido contrario” en los empleados, ya que el MINED
comenzó a transferir maestros del nivel local al central para reemplazar a los que habían sido enviados a las oficinas
regionales (Orellana, 1997, p. 157).
Como comentario final sobre la capacidad institucional, observamos que el diseño de la
estrategia de regionalización tuvo un resultado irónico. Debido a que los directores regionales
reportaban directamente al Ministro de Educación, éste tenía una gran cantidad de
responsabilidades administrativas. Es decir, puesto que el Ministro de Educación se encargaba de
interactuar con los actores externos, y además de gestionar el funcionamiento de los centros
educativos, las funciones del ministro aumentaron como resultado de una reforma que, en teoría,
debió haber hecho más eficiente al MINED (Hanson et al., 1986, p. 13). Con ese fin, aunque las
oficinas regionales eran aparentemente responsables de varias funciones, muchas decisiones,
incluidas las relativas al personal, requerían un "visto bueno" del MINED (Hanson et al., 1986, p.
17).
5.4 Dimensión Política
Políticamente, el MINED se vio inmerso en una situación difícil. Por un lado, como parte
del gobierno central, el MINED sintió la presión de trabajar con los ministerios de Planificación y
Hacienda. Por otra parte, el MINED tuvo la responsabilidad de responder al contexto local y a
las necesidades de las escuelas. Al mismo tiempo, el MINED no quiso presionar demasiado para
implementar la estrategia de regionalización porque no quería "arriesgarse a crear un conflicto
adicional en una sociedad ya problemática" (Hanson et al., 1986, p. 17). Como señala Orellana
(1985), debido al contexto de la guerra civil, el proyecto de regionalización “despegó en
situaciones muy negativas: alto número de escuelas cerradas, altas cifras de docentes destacados
en las regiones centrales, así como cantidades importantes de renuncias y abandono de docentes"
(p. 39). Como se verá más adelante, esta situación también afectaría gravemente la capacidad y
efectividad de la estrategia de nuclearización.
Una última observación sobre la dimensión política. En El Salvador, como en otros lugares,
se ha encontrado que "las nuevas políticas [del MINED] a menudo vienen antes, en lugar de
después, de una extensa planificación" (Hanson et al., 1986, p. 11). Si bien se recolectan datos y
el Ministro de Educación puede encontrar evidencia para apoyar sus acciones de política elegidas,
el punto aquí es que las decisiones de política de alto nivel, como las relacionadas con la
regionalización, a menudo se toman antes de una investigación -o sin consultarla-. En cambio, es
más común que se consulte a los comités de alto nivel.
6. Nuclearización
La nuclearización fue apoyada por primera vez por la UNESCO a mediados de la década
de 1970. Hacia 1978, el programa contó con un total de 15 núcleos, pero este terminó en 1979
debido a la crisis política en la que se encontraba el país. Sin embargo, este enfoque de la
descentralización se retomó en 1982, cuando el gobierno decidió implementar este programa a
nivel nacional en 395 núcleos (Hanson et al., 1986). Así pues, durante el decenio de 1980, la
nuclearización fue una reforma que se llevó a cabo paralelamente a la regionalización. Como se
discutirá más adelante, las oficinas regionales debían apoyar a los núcleos.
Los núcleos creados en los años setenta y ochenta integraron entre 10 y 15 escuelas
geográficamente cercanas. La idea era que estas escuelas funcionarían como un pequeño distrito
escolar, con una escuela central que prestaría apoyo a las escuelas satélite. Esta escuela central
tendría que ofrecer los grados de primero a noveno. El director del núcleo jugaría un papel clave

en esta reforma. Se les asignó la responsabilidad de tomar una serie de decisiones importantes
relacionadas, por ejemplo, con el nombramiento de los profesores, la adaptación del currículo al
contexto local y la gestión del presupuesto en los núcleos. Aunque no está claro cómo,
exactamente, se suponía que la comunidad trabajaría junto con los núcleos, se sugirió que las
comunidades tenían "el derecho y la obligación de ejercer su influencia" y que "un equilibrio entre
la comunidad y la toma de decisiones de los directores de los núcleos se considera ideal" (Hanson
et al., 1986, p. 9). Una vez formados, los núcleos se agruparían en subregiones que serían
gestionadas por directores subregionales, los cuales, a su vez, serían supervisados por los
directores regionales. En cuanto a la justificación de esta reforma, se pensó que los núcleos
"podrían responder rápida y eficazmente a las necesidades administrativas, de personal y de
recursos de las escuelas de su jurisdicción" (Banco Mundial, 1990a, p. 35).
6.2 Implementación
En la práctica, se ha reportado que sí hubo colaboración entre la escuela y la comunidad.
En palabras de Orellana (1985): “Las formas de cooperación comprendieron pequeños proyectos
de mejoramiento en la infraestructura de la comunidad y escolar, así como actividades que
incidieron sobre los programas escolares: charlas, proyecciones cinematográficas, etc.” (p. 42).
Al mismo tiempo, y como era de esperar, Orellana (1985) escribe que el director del núcleo se
convirtió en un actor central del sistema educativo, quien dedicó al menos el 60 por ciento de su
tiempo a tareas administrativas, además de visitar las escuelas satélites para ver “demandas de
orientación, tramitación de permisos y acciones de mediación entre peticiones de las
comunidades y las escuelas” (p. 41). Estas palabras sugieren que, hasta cierto punto, el programa
de nuclearización funcionó bien. Sin embargo, y al mismo tiempo, otros estudios revelaron
algunos de los desafíos que la nuclearización afrontó en la práctica.
Un rasgo en la reforma sobre la nuclearización que afectó su éxito es el hecho de que el
papel del director de núcleo no apareció en la ley educativa rectora de la época, es decir, la Ley
de Educación de 1971. En otras palabras, el rol más importante de la reforma sobre la
nuclearización —el del director de núcleo— no tuvo base legal. Por esta razón, algunos
profesores y directores de escuela se mostraron "reacios en aceptar la legitimidad de las
directivas de los directores de núcleo" (Hanson et al., 1986, p. 10). Adicionalmente, hubo una
falta de claridad entre los sectores involucrados acerca de cómo debía funcionar la reforma y
quién debía hacer qué. A mediados de los años 80, se informó lo siguiente: "A nivel local (escuela
y núcleo) y regional, debido a la contradictoria o imprecisa información, existe confusión respecto
a quién está a cargo y qué se espera que haga. La orientación para la actividad diaria se reduce a
menudo a poco más que un rumor o una sabiduría convencional" (Hanson et al., 1986, p. 11).
Orellana (1985) sugiere, además, que la reforma de la nuclearización no se integró muy bien a la
reforma de la regionalización que se desarrollaba en paralelo, en particular y en lo concerniente
a la planificación y administración. No es difícil imaginar las dificultades que surgieron en cuanto
a la coordinación con las oficinas regionales, especialmente si se tiene en cuenta el debate de la
sección anterior con relación a los desafíos que enfrentaron las oficinas regionales. Además, como
muestra la Figura 1, el papel del director de núcleo estuvo en el fondo de una estructura
organizativa extensa y complicada. En la medida en que cada uno de los niveles superiores
experimentaba limitaciones en su capacidad de funcionar adecuadamente, tiene sentido que los
directores de los núcleos no hubieran recibido mucho apoyo ni una comunicación coherente y
clara por parte de las oficinas regionales.
6.3.2 Capacidad e Incentivos
La investigación disponible indica que algunas características se combinaron para afectar
la capacidad y voluntad de los directores de los núcleos. Primero, los directores de núcleo fueron,
inicialmente, elegidos por votación por los profesores que formaban parte de un núcleo educativo
determinado. La implicación de esto es que los directores seleccionados fueron los más
populares, no necesariamente los más aptos para el puesto. Segundo, normalmente los directores
de núcleo no residieron en alguna de las comunidades donde el núcleo estaba localizado. Esto
impidió que los directores de los núcleos pudieran involucrarse con las comunidades de manera
significativa. En tercer lugar, hubo pocos incentivos financieros para los directores de los núcleos.
El estipendio adicional proporcionado por el MINED para asumir este puesto fue escaso (150
colones por mes) y no se proporcionaron fondos para pagar los costos de transporte
posiblemente necesarios para visitar las escuelas del núcleo. En cuarto lugar, no hubo una
preparación suficiente para el puesto, según lo informado por Hanson et al. (1986): "Los
directores de los núcleos han recibido poca capacitación (unos pocos días en el mejor de los
casos) o ninguna, y ciertamente ninguna antes de su nombramiento" (p. 14). Además, los
directores de los núcleos raramente se involucraron en la supervisión o capacitación de los
maestros y, cuando lo hacían, los maestros tendían a molestarse por las "intromisiones" de los
directores de los núcleos debido a que ellos tenían el mismo entrenamiento pedagógico que los
maestros, por lo que los docentes creían que los directores no tenían mucho que ofrecer en el
camino del mejoramiento pedagógico. Al final, y de esta forma, el papel del director de núcleo se
convirtió principalmente en un "canal de comunicación que canaliza los papeles entre las escuelas
y las oficinas regionales" (Hanson et al., 1986, p. 14). Ni los profesores bajo supervisión ni los que
supervisaron a los directores de los núcleos tuvieron mucha confianza en esta posición.
El enfoque de la nuclearización fue susceptible a las mismas restricciones político-
contextuales descritas anteriormente con relación a la regionalización. Como se señaló, y como
resultado del conflicto armado, se cerró un gran número de escuelas y muchos maestros
abandonaron sus puestos, especialmente en las zonas rurales. Considerando que el 80 por ciento
de los núcleos se encontraban en zonas rurales (Orellana, 1985), no es de extrañar que este
enfoque de descentralización enfrentó serios desafíos. La crisis política generó una situación en
la cual no hubo suficientes maestros trabajando en las zonas rurales. Este fue un reto más para
los núcleos, además de los ya descritos en las secciones anteriores. Además, hay que tener en
cuenta que no sólo la estrategia de nuclearización, sino también el sistema educativo en su
conjunto no tuvo prioridad política durante los años ochenta. Sólo a principios de la década de
1990 se volvió a prestar una atención significativa a la reconstrucción del sistema educativo. En
este momento, el programa EDUCO surgió como el principal programa en el cual el MINED se
enfocaría para implementar la descentralización a nivel comunitario. Parece que, a medida que
terminaba la guerra civil (en enero de 1992) y los esfuerzos de reforma de la posguerra cobraban
impulso, la estrategia de nuclearización fue abandonada en la práctica.

7. Educación con Participación de la Comunidad (EDUCO)
En enero de 1991, el programa EDUCO comenzó con seis escuelas piloto. En el
transcurso de la década siguiente, este programa no sólo se amplió a escala nacional, sino que
también se convirtió en una "celebridad" que atrajo la atención de todo el mundo porque era una
versión extrema de descentralización. La característica principal del programa era que los
miembros de la comunidad tenían el control de sus escuelas. Por un lado, EDUCO fue muy
innovador, ya que, entre otras cosas, dio a los padres de familia la responsabilidad de contratar y
despedir a los docentes. Al mismo tiempo, cabe mencionar que EDUCO se basó en los métodos
que las comunidades experimentaron durante la guerra. Las comunidades, tanto en el territorio
controlado por el FMLN como en otras regiones del país, proporcionaron educación a sus hijos
sin el apoyo del gobierno o porque los maestros habían abandonado sus puestos por
preocupaciones relacionadas a su seguridad.5 Habitualmente, la provisión de educación por parte
de las comunidades se hacía ofreciendo una donación mínima a un miembro de la comunidad que
estaba dispuesto a ofrecer clases de educación básica. Al mismo tiempo, organizaciones
internacionales como USAID ya estaban experimentando con el apoyo directo a las comunidades
para proporcionar iniciativas de educación y salud (MINED, 1990). Por lo tanto, podemos decir
que EDUCO se basó en los modelos que se podían encontrar en la práctica a finales de los años
ochenta, pero también los amplió.6
Técnicamente, el programa EDUCO estuvo constituido por una serie de arreglos que
ubicaron el nivel comunitario en el centro de las acciones. Para empezar, un grupo de cinco
padres de familia de cada comunidad eran seleccionados democráticamente para conformar la
Asociación Comunal para la Educación (ACE), una instancia a la cual se le daba estatus legal y que
estaba a cargo de contratar y pagar (con fondos transferidos por el MINED hacia las ACE a través
de una cuenta bancaria) a los maestros que trabajarían en sus escuelas. Las ACE también
recibieron capacitación para implementar la rendición de cuentas, logrando con ello reducir el
ausentismo de los maestros y dando lugar a que los docentes se esforzaran más en la realización
de las actividades para las clases, sobre todo porque sus contratos requerían ser renovados cada
año a discreción de los miembros de la ACE. Con los fondos que provenían del MINED, cada
ACE tenía, adicionalmente, la responsabilidad de comprar el material didáctico que fuese
necesario.
A través de estas acciones se buscaba reducir el gasto excesivo del MINED (y en
consecuencia incrementar la eficiencia de la provisión de la educación) y además mejorar el
desempeño de los estudiantes (y por tanto incrementar la efectividad). A través de esta
propuesta, los padres en comunidades rurales en desventaja, donde la mayoría de las escuelas
EDUCO se ubicaban, eran requeridos para asumir responsabilidades que, tradicionalmente,
conciernen al Estado, pero sin compensación. Además, se esperaba que los miembros de la
comunidad dedicaran tiempo, trabajo y materiales para la construcción o para el mantenimiento
de su escuela local, particularmente al inicio del programa –y esto era aunado a los costos básicos
5
Para más información sobre los esfuerzos relacionados con la auto-organización comunitaria y la "educación
popular" en las áreas controladas por el FMLN, ver, por ejemplo: Alvear (2002) y Cruz (2003, 2004a, 2004b, 2005).
6
Para más información sobre la historia y la política del programa EDUCO, véase Edwards, et al. (2014), Edwards y
Pagés (2017), y Edwards (2018).
que los padres incurrían para mantener a sus hijos matriculados en la escuela–.
El MINED, por su parte, era responsable de darle seguimiento: facilitando la creación de
las ACE, capacitando a sus miembros en procesos administrativos y de rendición de cuentas,
definiendo los criterios mínimos para selección de maestros por parte de las ACE, diseñando y
proveyendo el currículo, y en síntesis coordinando, supervisando y monitoreando el programa
mientras éste crecía (Reimers, 1997; Banco Mundial, 1994).7 A continuación se resume la lógica
del programa EDUCO (ver Tabla 2).
Tabla 2. Características Adoptadas por EDUCO y la Lógica Correspondiente del Programa
Características Lógica del programa (o, funcionamiento ideal del programa)
adoptadas
Rendición de Los padres de familia que forman parte de la asociación comunal pueden supervisar a los
cuentas maestros más de cerca que el Ministerio de Educación y pueden hacer más responsables a
los profesores en cuanto a su desempeño, asistencia, etc., por su capacidad de contratar y
despedir a los docentes sujetos a contratos de trabajo anuales.
Efectividad Las escuelas EDUCO serán más efectivas que las escuelas públicas tradicionales en el
sentido que producirán mejores resultados con respecto al rendimiento, la retención y la
deserción de los estudiantes, y con el absentismo de los docentes, por ejemplo. Estos
efectos son el resultado de la relación de responsabilidad entre los padres de familia y
docentes, que incentiva a los segundos a presentarse en la escuela con más regularidad y
en el tiempo solicitado, y a esforzarse más por mejorar el rendimiento de los estudiantes,
lo cual tendrá efectos positivos en la retención y en la disminución de la deserción escolar.
Eficacia El programa EDUCO es más eficaz que las escuelas públicas tradicionales porque las
asociaciones de padres de familia pueden decidir, con la asesoría de los maestros, qué
materiales didácticos comprar para su escuela, a diferencia de los niveles superiores del
Ministerio de Educación que toman decisiones de compra para grandes grupos de escuelas,
que pueden tener necesidades diferentes. El programa también tiene implicaciones
positivas para la eficacia del sistema educativo en su conjunto, ya que una serie de
funciones de gestión se trasladan del centro administrativo del Ministerio de Educación -
burocrático e ineficaz- al nivel comunitario, donde los padres trabajaran en las asociaciones
comunales de forma voluntaria.
Fuente: Edwards (2018).
7.2 Implementación
Desde finales de 1991 en adelante, el programa EDUCO se expandió rápidamente y fue
implementado en forma muy extensiva, convirtiéndose en el motor que impulsaba la reforma que
el MINED lideró durante esa década. Una mirada a las cifras muestra que el programa inició como
una propuesta piloto con seis escuelas en enero de 1991, pasando a estar en 114 escuelas al
finalizar ese mismo año. A esa fecha, ya contaba con la colaboración de 2.316 maestros para
atender a 72.112 estudiantes (Cuéllar-Marchelli, 2003a). Diez años después, estas cifras se habían
incrementado a 7.831 maestros y 378.208 estudiantes. Aproximadamente el 55% de las escuelas
públicas rurales –lo que equivale a dos tercios de todas las escuelas en El Salvador- operarían
bajo el programa EDUCO (Gillies et al., 2010). Estas cifras muestran el increíble éxito que el
programa experimentó; este éxito resultó de la coordinación y refuerzo de las dimensiones
técnica, institucional y política de la reforma educativa (Gillies, 2010).
7
Para obtener detalles adicionales sobre los aspectos técnicos del programa EDUCO, ver Gillies, Crouch, y Flórez
(2010).
A diferencia de los otros enfoques de la descentralización presentados hasta ahora,
EDUCO ha sido objeto de una amplia evaluación. A partir de estos estudios, en lo que sigue, la
discusión pasa a un examen más profundo de lo que se conoce sobre los efectos y la
implementación del programa EDUCO. En primer lugar, se comentan los numerosos estudios
cuantitativos que se han realizado sobre EDUCO. En segundo lugar, se incluyen los hallazgos
sobre los efectos en todo el sistema. Luego, se ofrece una revisión de los estudios cualitativos.
Estos estudios, a los que no se ha prestado mucha atención, son útiles en la medida en que
proporcionan una ventana a la forma en que la dimensión procesal de EDUCO funcionó en la
práctica.
7.2.1 Resultados Generales
Antes de volver a la discusión sobre los estudios que analizan el funcionamiento de
EDUCO a nivel comunitario, dos aspectos sobre la evidencia del programa deben ser subrayados.
Primero, es necesario destacar que existen no menos que nueve estudios cuantitativos sobre
EDUCO, de los cuales siete fueron llevados a cabo por el Banco Mundial. Si bien los estudios del
Banco Mundial han jugado un rol destacado en la promoción global de EDUCO –en los cuales se
destacaron efectos positivos en términos de resultados académicos y retención de los
estudiantes– existen otros estudios que han desarrollado revisiones críticas de los métodos y las
interpretaciones, que muestran que los hallazgos del Banco Mundial no pueden ser concluyentes
(Edwards, 2018; Edwards y Loucel, 2016). Al revisar y analizar detalladamente estos estudios
surgen importantes dudas. Respecto a los estudios del Banco Mundial, se ha demostrado en
investigaciones previas, como las que se acaban de citar, que hay buenas razones para poner en
duda las conclusiones ofrecidas, debido especialmente a las limitaciones fundamentadas en (a) el
diseño del programa (dirigido a comunidades más desfavorecidas y que por lo tanto diferían
sistemáticamente de las comunidades sobre las cuales se hicieron las comparaciones en las
evaluaciones de impacto), (b) la metodología de los estudios (ya que fueron usados métodos
cuantitativos con limitaciones inherentes) y (c) el contexto en el cual el programa fue
implementado (ya que muchos programas EDUCO se implementaron en contextos en los que
ya se estaban desarrollando modelos gestión comunitaria, con la implicación de que los hallazgos
confirmados pudieron no haber sido producto del programa EDUCO sino más bien de la
experiencia de la comunidad con otras formas de autogestión).
Para más detalles sobre las limitaciones de los estudios cuantitativos que han hecho
famoso a EDUCO, véase el Anexo B. Para los propósitos de este estudio, el punto es que no
sabemos si realmente EDUCO causó los resultados positivos que los proponentes del programa
frecuentemente resaltan. Quizás más rotundo sea el hecho de que en los modelos donde las
limitaciones de los estudios del Banco Mundial han sido superadas, se ha demostrado que
EDUCO tuvo en realidad efectos negativos en los logros de los estudiantes (Cuéllar-Marchelli,
2003b). Este es un punto clave, ya que EDUCO ha sido generalmente presentado como un
programa con efectos positivos para los logros de los estudiantes.8
8
Principalmente, Cuéllar-Marchelli (2003b) mejoró los métodos de Jiménez y Sawada (1999) al tomar medidas para
corregir la endogeneidad (que es cuando la elección de participar en un programa se correlaciona con variables para
las cuales los investigadores no tienen datos y, por lo tanto, no pueden controlarlas mediante modelos estadísticos).
Cuéllar-Marchelli (2003b), utilizando una muestra más amplia recogida dos años después de los datos utilizados por
Jiménez y Sawada (1999), mejoró la corrección por endogeneidad empleada por Jiménez y Sawada (1999) tomando
también en cuenta los efectos tanto de las variaciones en la oferta escolar como de los costos privados sobre la
7.2.2 Consideraciones a Nivel de Sistema
Por otro lado, existen estudios que analizan los problemas de EDUCO desde una
perspectiva de sistema, examinando las dimensiones de acceso, equidad, eficiencia y cohesión
social (Cuéllar-Marchelli, 2003a). Más allá de los efectos de EDUCO, se plantean serias dudas
sobre sus beneficios en un sentido amplio. Para sintetizar, a pesar de que se atribuyen grandes
beneficios a EDUCO en términos de acceso, particularmente en áreas rurales donde el programa
fue aplicado (debido a que estas fueron las zonas de más necesidad después de la destrucción que
implicó la guerra civil), no hay manera de saber si otro enfoque u otra reforma hubiera generado
las mismas mejoras. Respecto la equidad, EDUCO es problemático debido a la carga de trabajo
que pudo suponer, teniendo en cuenta que la contribución laboral por parte de las familias fue
equivalente al trabajo de 805 trabajadores a jornada completa (una cantidad que equivale al 28%
del trabajo hecho por personal del MINED). Por supuesto, el trabajo de las familias se añade a
otras preocupaciones en términos de equidad. El hecho de que EDUCO funcionó en
comunidades marginalizadas y económicamente desfavorecidas es evidente, por ejemplo,
teniendo en cuenta que el 61% no tenían electricidad y el 74% no tenían agua potable (en
comparación con el 15% y el 48% respectivamente, en las escuelas públicas tradicionales).
La eficiencia tiene que ver con los efectos de EDUCO con relación a sus costes. A pesar
de que no hay una respuesta clara en este campo, ya que las evaluaciones no han examinado los
costes, se ha demostrado que en términos de gastos, el programa fue más caro por el gobierno
(en contra de la retórica alrededor de EDUCO), porque hubo más gastos recurrentes no
relacionados con el personal, es decir, para materiales de instrucción y gastos administrativos
(por ejemplo, suministros de oficina y gastos de transporte para llevar a cabo tareas
administrativas con diversos bancos y organismos gubernamentales) (Cuéllar-Marchelli, 2003b).9
probabilidad de que una familia enviará a su hijo a una escuela EDUCO (específicamente, ella consideró los costos
privados de acceso a la escuela debido a la distancia y las condiciones del viaje). Al final, el objetivo de hacer estos
ajustes al modelo fue tratar de asegurar que las diferencias en los resultados de los estudiantes que se estaban
comparando (en EDUCO y en las escuelas rurales tradicionales) se debían al programa EDUCO y no a otras
variables. Sin embargo, una vez que se introdujeron estos controles adicionales, los resultados mostraron en realidad
una relación negativa y estadísticamente significativa entre EDUCO y las puntuaciones de matemáticas y una relación
no significativa (y negativa) entre EDUCO y el rendimiento lingüístico.
9
Discutir los costos de EDUCO es muy engañoso. Esto se debe, en parte, a que el costo en el pago de salarios de
los docentes EDUCO varió a través de los años y los autores han hecho afirmaciones sin especificar el período de
tiempo. Por ejemplo, Cuéllar-Marchelli (2003a) escribe -sin reserva alguna- que "los salarios de los docentes EDUCO
son generalmente un 5% más altos que los del sector oficial" (p. 161). Sin embargo, Gillies et al. (2010) señalan que
sólo en 1995, cuatro años después de haber iniciado el programa, los docentes de EDUCO comenzaron a recibir
un bono mensual de $40, lo cual resultó en que ellos ganaran "un 7% por arriba del resto de docentes del sistema"
(p. 71). Aún, cabe señalar que los docentes de EDUCO tuvieron limitaciones en términos de su ingreso potencial,
ya que no eran elegibles para los aumentos salariales asociados a los años de servicio, a diferencia de los docentes
tradicionales de las escuelas públicas. Esto era una desventaja significativa porque los docentes de las escuelas públicas
tradicionales podrían ganar un 50% más que el salario de entrada debido a los aumentos automáticos cada cinco
años (Rodríguez, 2003). Además, hubo beneficios adicionales que los docentes de EDUCO no pudieron acceder,
como el plan de jubilación oficial, una póliza de seguro de vida y el acceso al sistema de salud para los docentes.
(Cuéllar-Marchelli, 2003b, p. 67), aunque los docentes de EDUCO podían obtener atención médica a través del
Instituto Salvadoreño del Seguro Social (Gillies et al., 2010, p. 31). Con todo ello podemos decir que las diferencias
en costos para el MINED entre EDUCO y los docentes de las escuelas públicas tradicionales no están del todo
claras.
En términos generales, Cuéllar-Marchelli (2003b) encuentra que no hubo diferencias en los costos totales entre los
dos tipos de escuelas, al tomar en cuenta tanto los costos institucionales (es decir, recurrentes y de capital) como
Respecto a la última dimensión —la cohesión social—, la investigación de Cuéllar-
Marchelli no solo muestra que la participación varía entre comunidades sino también concluye
que “mientras EDUCO pretende una mayor cohesión social, su éxito depende ampliamente de
la capacidad de cohesión social previamente existente” (Cuéllar-Marchelli, 2003a, p. 162). Este es
un punto importante, tal y como se clarificará en la discusión que sigue. En general, el propósito
de los comentarios anteriores es subrayar brevemente las limitaciones de EDUCO a nivel de
sistema antes de profundizar a continuación con los aspectos del programa a nivel comunitario.
7.2.3 Una Aproximación al Nivel Comunitario
La explicación presentada más arriba nos ayuda a contextualizar los hallazgos de un
conjunto de estudios que han examinado EDUCO con más profundidad. Al revisar estas
investigaciones, es necesario destacar que algunos aspectos de EDUCO han recibido menos
atención, como los elementos relacionados a los mecanismos y procesos que dieron vida a
EDUCO (ya que como se clarifica más adelante, el programa no sigue activo; el presidente que
asumió el poder en el 2009 empezó el proceso de cancelación de EDUCO). Por esta razón, nos
basamos en considerar seis estudios cualitativos, la mayoría de los cuales han pasado
desapercibidos por académicos y políticos, tanto dentro de El Salvador como en la literatura
internacional sobre EDUCO. Nos centramos primeramente en el que representa un estudio
particularmente amplio sobre EDUCO, el cual examina sus mecanismos a nivel comunitario. Este
estudio fue llevado a cabo por Ayala (2005) quien investigó el funcionamiento de EDUCO en 23
comunidades en 10 de los 14 departamentos del país. Dicha investigación se complementa con
otros cinco estudios de caso, que se centran tanto en una mirada más concreta sobre el programa
EDUCO, por ejemplo, en una o pocas comunidades (Ávila de Parada y Landaverde de Romero,
2007; Desmond, 2009; Srygley, 2013) así como en análisis más amplios a partir de varios métodos,
como entrevistas y grupos de focales con miembros que trabajaron con EDUCO en varios
niveles, incluyendo el comunitario (Gillies et al., 2010; Banco Mundial, 2009). Consideramos la
relevancia de estos estudios ya que nos otorgan una mirada más amplia sobre el funcionamiento
de EDUCO. Al igual que en Ayala (2005) los hallazgos presentados aquí son agrupados de acuerdo
con (a) la estructura institucional de EDUCO, (b) la participación comunitaria, (c) la gestión de
las ACE, (d) el trato a los docentes y (e) los aspectos pedagógicos.
los privados (es decir, las familias). Sin embargo, cuando se analizan únicamente los costos asumidos por el gobierno,
Cuéllar-Marchelli (2003b) encuentra que los costos recurrentes por estudiante eran 22% más altos en las escuelas
EDUCO, después de controlar el tamaño de la escuela, el salario promedio de los maestros, la proporción de
estudiantes por docente, los recursos disponibles y la región. Concretamente, este hallazgo se atribuye en gran
medida al hecho de que los gastos recurrentes no relacionados con el personal en las escuelas EDUCO consumieron
el 21% de todos los gastos recurrentes, mientras que la misma cifra para las escuelas públicas tradicionales fue sólo
del 7%. Dentro de la categoría de gastos no recurrentes, las diferencias son mayores en el caso de los materiales de
instrucción, los gastos administrativos (incluidos los suministros de oficina, las fotocopias y otros gastos relacionados
con el trabajo de oficina) y otros gastos no relacionados con el personal (ya que a las ACE se les proporcionó fondos
adicionales para pagar los gastos de transporte para llevar a cabo las tareas administrativas) (Cuéllar-Marchelli,
2003b). Lo interesante es que, con base en las percepciones de costos de su estudio, Cuéllar-Marchelli (2003b)
observa que "a diferencia de las escuelas tradicionales, las escuelas EDUCO utilizan más de la mitad de los gastos no
relacionados con el personal para cubrir los costos de gestión en lugar de las actividades directamente relacionadas
con el aprendizaje" (p. 161).

La estructura institucional de EDUCO. Generalmente, el programa EDUCO ha sido
caracterizado como un proceso de reforma administrativa que, irónicamente a lo largo del
tiempo, ha aumentado la burocracia del MINED. Este aspecto es particularmente relevante en
relación al pago de los docentes ya que estos eran empleados por las ACE pero el gobierno se
ocupaba del pago de las nóminas, llevando al desarrollo de un sistema “enrevesado” con relación
a la emisión de cheques al profesorado (Gillies et al., 2010). Además, a medida que se extendió
el programa, la oficina de EDUCO quedó pequeña, con capacidad limitada y con acceso a pocos
recursos para cubrir el programa. Esto se puso de relieve en el hecho de que el personal de
apoyo estuvo encargado de hasta 100 ACE, muchas de las cuales eran de difícil acceso geográfico,
con el resultado de que muchas ACE no veían a su personal de apoyo más de una vez al año. En
los casos que el personal de apoyo iba a las escuelas, lo hacían sin aviso previo, con la implicación
que las ACE no se podían reunir con los técnicos, que simplemente resumían y firmaban los
documentos necesarios. Además, no había comunicación con las ACE sobre los resultados de la
visita, o los datos de los técnicos con relación al rendimiento de las ACE. La falta de apoyo estuvo
acompañada por la falta de formación del personal del programa en todos los niveles, que
únicamente implicó una mayor desconexión entre los elementos de gestión y los aspectos
pedagógicos del programa (Ávila de Parada y Landaverde de Romero, 2007; Ayala, 2005). Con
relación a este punto, también se ha destacado que muchas escuelas EDUCO no tuvieron
director, que muchos maestros actuaron como tal a pesar de no estar designados, y que las
escuelas con directores tuvieron pocos incentivos para el director en el apoyo a los docentes,
debido al conflicto de autoridad que establecía la figura de las ACE (Gillies et al., 2010).
Participación comunitaria. La participación comunitaria tendió a estar restringida a
aquellas familias que formaban parte de las ACE, excepto cuando los maestros convocaban
reuniones de nivel, a pesar de que esta tendencia dependía de la historia de las comunidades y de
su capital social preexistente (Ávila de Parada y Landaverde de Romero, 2007).
Sorprendentemente, otros estudios también demuestran que la mayoría de los miembros de la
comunidad no conocían que era EDUCO (Ayala, 2005; Srygley, 2013). Por su parte, los miembros
de las ACE sabían que, de acuerdo con el programa, debían dinamizar la participación comunitaria,
pero no tenían claro cómo desarrollar este rol ya que no recibieron formación para ello y no
estaban completamente seguros de lo que significaba en la práctica dicha participación. Como
resultado, se centraron en otras tareas como la construcción de escuelas, aumentar las
donaciones, el involucramiento de los padres de familia en tareas de cocina, limpieza o reparación,
la recaudación de fondos para la ACE así como en acompañar a los directores durante las visitas
a las agencias gubernamentales con relación a los asuntos escolares (Ayala, 2005; Gillies et al.,
2010). A pesar de que el gobierno también esperaba que los docentes pudieran ofrecer clases de
alfabetización a las familias, estas se desarrollaron de forma inconsistente, fueron valoradas como
de baja calidad y solo tenían lugar cuando a los maestros les queda bien (durante el día y entre
semana, de modo que tan solo las madres, pero no los padres, podían participar regularmente)
(Ayala, 2005).
La gestión de las ACE. Los estudios describen que los miembros de las ACE tuvieron
poca experiencia y bajos niveles de alfabetización (Ávila de Parada y Landaverde de Romero,
2007; Desmond, 2009). Las decisiones que tomaban las ACE habitualmente tan solo reflejaban
las preferencias de dos o tres de los miembros más activos, a pesar de que dichas decisiones
también eran a menudo influenciadas por los maestros, preguntados por asistencia u orientación
a petición de los miembros de las ACE (Ayala, 2005). Si bien la comunicación entre los miembros
de las ACE era infrecuente, casual y a menudo dirigida por el profesorado, las ACE llevaron a
cabo una valiosa tarea con relación al uso de los fondos de las escuelas, con trabajos de
mantenimiento, reparación y construcción, o con tareas vinculadas a la adquisición de recursos
(ordenadores, televisores, fotocopiadoras, neveras, etc.). También firmaban los cheques de los
maestros, hacían ingresos y pagas, y a veces monitorizaron la asistencia y el trabajo del
profesorado (Ayala, 2005).
No obstante, se evidenció que la mayoría de los miembros de las ACE no estuvieron
familiarizados con documentos básicos como acuerdos o contratos y parecían firmar únicamente
los documentos necesarios para mantener el funcionamiento de la escuela (Ayala, 2005). Quizás
debido al bajo nivel educativo de las familias, las ACE permitieron a menudo que los docentes,
directores y los técnicos del MINED tomarán decisiones por su cuenta (Ávila de Parada y
Landaverde de Romero, 2007; Ayala, 2005; Gillies et al., 2010). Estas decisiones incluían la
contratación de los maestros por parte del director de la escuela, por otro profesor o por algún
miembro de la oficina del MINED, que podía llegar a enviar profesores preseleccionados a las
ACE para contratarlos (Ayala, 2005). En los 2000, fuera del reconocimiento de las
responsabilidades administrativas de las familias, el MINED creó el puesto de “agente tramitador”
que debía ayudar con la gestión de las nóminas y la redacción de reportes y formularios
relacionados, por ejemplo, con el pago de los impuestos de la renta al Ministerio de Hacienda o
las contribuciones a la seguridad social y a las pensiones (Gillies et al., 2010).
Al final, las ACE fueron vistas como necesarias, pero no por su capacidad de rendir
cuentas sobre el profesorado, sino porque se asumió que “si no había ACE no había escuela”
(Ayala, 2005, p. 14). De este modo, las ACE se convirtieron en entidades mecánicas que no
contribuyeron a la rendición de cuentas ni funcionaban en otros modos esperados. En efecto,
contrariamente a la teoría y la retórica de EDUCO, se apunta: “el peso de la ‘gestión’ deja poco
espacio para los aspectos curriculares y pedagógicos. Existe la necesidad de recuperar un enfoque
más integral, que ponga los aspectos administrativos y financieros en función de la enseñanza y el
aprendizaje y no a la inversa” (Ávila de Parada y Landaverde de Romero, 2007, p. 120). Lo que
se destaca en este punto es que esta es la misma crítica que a menudo se lanza contra las escuelas
públicas. En lugar de operar como mecanismos independientes, las ACE fallaron en sus funciones
tal y como fueron diseñadas, en parte porque el MINED no ofreció formación ni asistencia
técnica, y en los casos que esta asistencia se ofrecía, tendía a ser para desempeñar tareas a cargo
de las ACE en lugar de trabajar para incrementar su capacidad (Ayala, 2005).
El trato a los maestros. De todos los implicados en EDUCO, los docentes fueron los
que tuvieron una posición más desaventajada. Por ejemplo, un estudio mostró que “las familias
ejercen su autoridad usando amenazas de recortes en los sueldos o directamente de despido,
mientras que el profesorado no tiene derecho a recurrir. Además, si se pierde el puesto los
profesores son excluidos del plan de pensiones” (Banco Mundial, 2009, p. iv). También con
relación a la contratación, Desmond recogió malas prácticas por parte de las ACE, tanto en
términos de nepotismo como en formas de corrupción (Desmond, 2009). Aunque tales casos
parecen ser pocos y distantes entre sí, es difícil juzgar con certeza su frecuencia y alcance.
Hay otros aspectos que también deben ser subrayados de modo particular, ya que son
cuestiones normalmente omitidas o subestimadas con relación al funcionamiento de EDUCO.
Primero, dadas las dinámicas recogidas en las secciones previas, los profesores tendían a ver las
ACE como necesarias únicamente en la medida que eran responsables de su contratación,

autorizaban el pago de su salario y les daban apoyo en algunas actividades (Ayala, 2005). En
segundo lugar, los profesores no tenían acceso a préstamos bancarios o hipotecas debido a la
naturaleza anual de sus contratos de trabajo (Ayala, 2005). Tercero, los docentes no recibieron
formación sobre el programa EDUCO ni tampoco sobre cómo promover la participación
comunitaria (Ayala, 2005), a pesar de que hacia el 2005 los docentes de EDUCO fueron
incorporados al sistema de desarrollo profesional docente (durante los años 1991 – 1999 hubo
una o dos formaciones de 40 horas cada año para los maestros de EDUCO, y ninguna durante
los años 2000 – 2004) (Gillies et al., 2010). En cuarto lugar, el pago de los salarios de los maestros
se hacía a menudo con retraso, a veces debido a los ritmos del MINED y otras veces porque
algunas “ACE pagaban tarde para afirmar su poder sobre las finanzas de la escuela” (Desmond,
2009, p. 19). Quinto y último, no había mecanismos de queja para las familias o los docentes de
las escuelas EDUCO, en tanto que las ACE y las escuelas eran vistas como entidades legales
propias más allá del MINED (Gillies et al., 2010).
Saliendo del nivel comunitario por un momento, se pueden hacer algunos comentarios
adicionales sobre las circunstancias, en gran parte ignoradas, en las cuales trabajaban los docentes
de EDUCO. Inicialmente, de acuerdo con los documentos del Banco Mundial, los docentes de
EDUCO al nivel de preescolar debían ser pagados con 160 dólares al mes (Banco Mundial, 1991).
Aun así, a partir del 1995 empezaron a recibir incentivos (40 dólares al mes) por trabajar en áreas
rurales (Gillies et al., 2010). Con estos incentivos, los profesores de EDUCO cobraron un 7%
más que los profesores en las escuelas tradicionales (Gillies et al., 2010). A pesar de esto, se tiene
que subrayar que los docentes de EDUCO no tuvieron la posibilidad de recibir incrementos
salariales por antigüedad, como los otros profesores, lo cual fue una desventaja relevante ya que
los maestros de las escuelas tradicionales podían llegar a cobrar con el tiempo el 50% más del
salario inicial, debido a los aumentos salariales automáticos que se reciben cada cinco años
(Rodríguez, 2003).
Además, los profesores de EDUCO no pudieron optar a otros beneficios dados por el
gobierno a las escuelas tradicionales, como el plan oficial de retiro, un seguro de vida o el acceso
al sistema de salud para los docentes (Instituto Salvadoreño de Bienestar Magisterial, ISBM)
(Cuéllar-Marchelli, 2003b), a pesar de que sí pudieron acceder a los servicios de salud a través
del Instituto Salvadoreño del Seguro Social (ISSS) (Gillies et al., 2010). En el 2007, los docentes
EDUCO empezaron a cobrar de acuerdo con las escalas salariales del MINED, con el
reconocimiento de sus años de trabajo reflejados en los nuevos salarios, pero aun sin tener
acceso al sistema de seguridad laboral ofrecido a los docentes miembros del Sistema de Carrera
docente del MINED (Ramírez, 2007). Como parte del cambio hacia la escala salarial de EDUCO,
“se estructuró el escalafón de los docentes EDUCO para que pudieran acumular tiempo de
servicio y acceso a ascensos de categoría que les permitieran tener aumentos salariales cada cinco
años” (Gillies et al., 2010, p. 71).
En conjunto, los detalles presentados en esta sección ponen de relieve el hecho que, más
allá de las difíciles condiciones laborales en la escuela y en el nivel comunitario, los profesores de
EDUCO fueron severamente desaventajados con relación a los docentes de las escuelas públicas
tradicionales, un hecho que pone en duda la asunción que suponía que el modelo EDUCO haría
trabajar más duro a los profesores que a su contraparte en las escuelas públicas.

Aspectos pedagógicos. A pesar de las asunciones sobre la capacidad de EDUCO para
generar relaciones de rendición de cuentas que podrían hacer trabajar más duro a los docentes
y mejorar la enseñanza, no se han encontrado estudios que hayan examinado las prácticas
docentes reales entre los maestros de EDUCO. En cambio, muchas investigaciones mencionan
la falta de recursos en las escuelas del programa, incluyendo libros, el currículo oficial, los
materiales didácticos y material recreativo (Ávila de Parada y Landaverde de Romero, 2007; Ayala,
2005; Desmond, 2009), aunque esta también sea una problemática presente en las escuelas
públicas tradicionales (Cuéllar-Marchelli, 2003b).10 Por otro lado, la calidad docente se debilitó
aún más por el hecho de que las visitas de expertos pedagógicos del MINED fueron infrecuentes
(en un rango de 1 a 5 visitas al año) (Ávila de Parada y Landaverde de Romero, 2007; Ayala, 2005),
además de problemas de masificación en las aulas (Desmond, 2009). Con relación a esta cuestión,
Cuéllar-Marchelli reportó (en el año 1998) ratios de 60 y 50 estudiantes por profesor para las
escuelas EDUCO y las escuelas públicas tradicionales, respectivamente (Cuéllar-Marchelli,
2003b). Un último asunto que mencionar aquí, es que el 39% de las escuelas EDUCO tenían
múltiples cursos en la misma clase (hasta 3) pero sin los recursos adecuados para responder a
los retos asociados (SIMEDUCO, 2011). A la luz de los obstáculos detallados en esta y en las
secciones previas de este artículo, no es sorprendente –y en efecto debería ser lo esperado– que
el modelo EDUCO no condujera a mejores resultados educativos. En todo caso, un análisis a
fondo del programa EDUCO nos indica que es necesario prestar más atención al contexto en el
cual el modelo es implementado, un punto a tratar en la sección siguiente.
Institucionalmente, el programa EDUCO recibió una significativa atención para garantizar
que contará con unas bases sólidas. En los años 90, tanto el MINED como el Banco Mundial
aseguraron que el programa estaba fundamentado en un marco institucional, en donde la
capacidad de liderazgo y los recursos estaban ubicados en el lugar adecuado. Al principio, las
bases legales del programa EDUCO fueron aseguradas gracias a un decreto presidencial
promulgado en junio de 1991, exigencia que el Banco Mundial había planteado como condición
de préstamo. Este decreto estableció que las comunidades podrían, de hecho, ser las responsables
de contratar a los maestros. Esta base legal fue reforzada en 1996 a través de la Ley General de
Educación (escrita con el apoyo técnico del Banco Mundial), la cual estableció que todas las
escuelas debían ser administradas a través de modalidades de descentralización, y luego, en 1998,
otro decreto presidencial especificó los procesos y las regulaciones que rigieron al programa
EDUCO. Los documentos que sustentan los préstamos de mediados de los años noventa,
también muestran que los $11,1 millones de asistencia técnica provistos por el Banco Mundial
fueron destinados directamente a “diseñar una nueva estructura organizacional” para el sector
educativo (Banco Mundial, 1995, p. 29). En este sentido, EDUCO se fue incorporando
gradualmente en todos los departamentos del MINED, dejando de funcionar como una entidad
aislada, es decir, ya no como algo adicional al aparato burocrático del nivel central.
Sin embargo, si miramos más allá de las bases legales sobre las que se fundó el programa
10
Para saber más sobre el sistema educativo en El Salvador ver Edwards, Martin y Flores (2015, 2016). Algunos
elementos comparativos que considerar: el 81% de las escuelas públicas tradicionales tuvieron pupitres frente al 78%
de las escuelas EDUCO; 41% frente al 42% tuvieron libros de matemáticas, y el 38% respecto al 32% tuvieron libros
de lenguaje (Cuéllar-Marchelli, 2003b).
EDUCO, vemos que hubo problemas con el marco institucional en los niveles inferiores del
sistema. Por ejemplo, mientras que muchas escuelas EDUCO no tuvieron directores, y en donde
sí los hubo (que también se desempeñaban como docentes) estos tenían pocos incentivos para
trabajar con las ACE debido a los conflictos de autoridad (por ejemplo, con respecto a la
contratación y despido de docentes y a los gastos en el presupuesto) y debido a dinámicas
adversas que este conflicto podría producir. Este es un caso en donde el diseño técnico no encajó
bien con la práctica relacionada a los incentivos institucionales. Lo mismo ocurrió con la
promoción de la participación comunitaria. Aunque se esperó que los docentes estimularan la
participación de la comunidad, estos no estaban seguros de cómo hacerlo, no recibieron
capacitaciones para ello y no tuvieron incentivo alguno en estimular una participación que
estuviera dirigida a la supervisión de los propios docentes. En relación con ello, y en un sentido
técnico, los documentos del programa no aclararon cómo se debió haber estimulado la
participación de la comunidad; sólo afirman que, al implementar el modelo EDUCO en una
comunidad determinada, se tendría en cuenta "la disposición de la comunidad para apoyar la
gestión educativa" (MINED, 1992, p. 7).
Por último, en lo que respecta al marco institucional, no cabe duda de que los padres de
familia tuvieran algún incentivo para seguir los procedimientos prescritos por el Ministerio de
Educación en materia de trámites y presentación de informes. Este incentivo se deriva del hecho
de que, si no lo hicieran, no recibirían los fondos para la escuela y los docentes de su comunidad.
Sin embargo, una cuestión central de este estudio es el hecho que EDUCO no proporcionó
mucho incentivo para que más de un par de miembros de la comunidad pasaran por las
propuestas. Para estar seguros, el programa EDUCO implicaba la participación nominal de por
lo menos tres padres de familia11 para contratar a los maestros y llenar los formularios (aunque
ambas actividades a menudo se realizaban con la orientación de los docentes u otro personal del
gobierno).12 Además, EDUCO no proporcionó oportunidades para un compromiso más general
que pudiera ser percibido de forma amplia y significativa por la comunidad. Aunque el Ministerio
de Educación alentó a los docentes a ofrecer clases de alfabetización, esta práctica, como se
señaló anteriormente, era esporádica, de baja calidad e inconveniente para los padres. Por lo
tanto, el punto sigue siendo que EDUCO era una forma muy estrecha y neoliberal de
participación comunitaria que se centraba en la responsabilidad docente, la eficiencia económica
y la eficacia educativa. Aunque el pensamiento detrás de EDUCO es muy seductor, en la práctica,
representaba una forma superficial y extractiva de participación comunitaria.
11
Los procesos administrativos exigidos por el Ministerio de Educación especificaron la participación en la ACE de
un presidente, un tesorero y un secretario. Aunque técnicamente las ACE debieron haber tenido además a un
vicepresidente y tres "vocales" o representantes adicionales de la comunidad (MINED, 1995c).
12
Este es un aspecto clave del que hay que estar consciente, porque la capacidad de los padres de familia para
contratar y despedir a los maestros ha sido el rasgo de EDUCO más alabado por los profesionales del desarrollo
internacional y los reformadores de la educación. Así, aunque la propuesta de que los padres contraten y despidan
a los docentes es una idea que llama la atención fácilmente, especialmente cuando se combina con la lógica neoliberal
que sustentó la promoción internacional del programa (véase la sección sobre el diseño de EDUCO), en la práctica,
vemos que la idea fracasa. Considerando, por un lado, que la rotación de docentes fue reportada como baja y, por
el otro, que las decisiones de contratación de los padres fueron a menudo guiadas por los docentes, directores y
personal gubernamental, se llega a la conclusión de que el mecanismo central de rendición de cuentas incorporado
en el programa -y por el cual llegó a ser, y sigue siendo, tan renombrado- no funcionó en la práctica como se había
previsto.
Junto con las bases legales, crear la capacidad institucional también era una prioridad. Al
inicio, una consultora de la UNESCO asumió en nombre del MINED la implementación del
programa piloto y su posterior crecimiento. Esta persona pasó luego a ser empleada directa del
MINED y se convirtió en la primera coordinadora de la oficina EDUCO, la cual, ciertamente, era
operada en forma independiente del resto del MINED y directamente bajo la batuta de la Ministra
de Educación. En 1994, la coordinadora del programa entrenó y entregó el cargo a su contraparte
salvadoreña. Esto se hizo con el propósito de facilitar la apropiación y garantizar la sostenibilidad
del programa en la medida en que éste creciera y se incorporará a la estructura organizacional
del MINED. Sin embargo, antes de que el Banco Mundial otorgará un segundo préstamo para
expandir el programa EDUCO, se aseguró de aprobar el personal que había sido seleccionado y
contratado en el MINED; además, el Banco Mundial asignó personal clave al proyecto para que
trabajara de la mano con el MINED durante los 15 años que se estableció y amplió el programa.
En una investigación previa, un exministro de educación que había trabajado en la oficina de
EDUCO afirmó que cada uno de los consultores del Banco Mundial, entre 1991 y 2006 fueron
esenciales para ayudar a que el MINED tomara “buenas decisiones” en referencia al diseño,
expansión e institucionalización del programa (Edwards et al., 2014, p. 120).
Cada una de estas medidas descritas estuvo intencionalmente orientada a garantizar que
la implementación del programa EDUCO estuviera guiado por los consultores internacionales y
por el personal del MINED idóneo para hacerlo. Finalmente, para operacionalizar el programa
EDUCO, se proveyó de una inmensa cantidad de recursos financieros, materiales y humanos. En
términos financieros, mientras el piloto de EDUCO comenzó con un financiamiento de $300.000
provenientes de UNICEF, posteriormente, el programa fue respaldado con una serie de
préstamos provenientes principalmente del Banco Mundial y el Banco Interamericano de
Desarrollo (BID) entre 1991 y 2006 que sumaron $69,3 millones.13 En complemento a estos
préstamos internacionales existieron fondos provenientes del presupuesto del gobierno. En la
medida que el gobierno iba expandiendo su sistema educativo e incrementaba también el
financiamiento en todos los niveles –lo cual, era un requisito para obtener los préstamos de ajuste
estructural que El Salvador firmó con el Banco Mundial-, también iba aumentando el
financiamiento para el programa EDUCO, el cual ya había sido considerado como su principal
estrategia para mejorar el acceso a la educación. Meza, Guzmán y De Varela (2004) apuntan, por
ejemplo, que para 2001 el MINED proveía $45 millones anuales para sostener los costos fijos del
programa.
No es sorprendente que, con estos fondos, el MINED fuera capaz de desarrollar tanto
recursos materiales como recursos humanos. A mediados de los noventa, el MINED no sólo
desarrolló una serie de nuevos recursos curriculares para las escuelas EDUCO, sino que también
brindó capacitación a los miembros de las ACE a lo largo del país y también a los supervisores
del MINED, quienes daban asistencia periódica a las escuelas. EDUCO fue un programa con
buenos recursos –financieros, materiales y humanos–.
Sin embargo, existe una clara desconexión entre la cantidad de recursos dirigidos al
programa EDUCO durante la década de los 90 y el funcionamiento de este según lo documentado
13
Esta suma fue particularmente influyente dado que el 96% del presupuesto del MINED estuvo reservado para el
pago de salarios de los maestros durante la década de 1990 (MINED, 1999). 
por los estudios cualitativos revisados anteriormente. Si bien es posible que el programa EDUCO
haya recibido una atención y un apoyo significativo durante los 90, e incluso en la década del 2000
(Banco Mundial, 2007), todavía hay evidencia clara de que el programa enfrentó desafíos a nivel
de la comunidad en cuanto a la implementación del modelo EDUCO. Con este fin, los estudios
revisados encontraron que hubo muy poco personal para apoyar en la práctica a todas las ACE
a nivel departamental (dada la proporción entre las escuelas, el personal y las largas distancias en
el viaje), y que, con frecuencia, no hubo alguien que sirviera como director de la escuela o titular
ya que las responsabilidades de liderazgo recayeron -problemáticamente- como se ha
demostrado- en los docentes y en los padres del consejo escolar. Sobre este último punto, los
estudios revelaron que la capacidad de los padres de familia variaba ampliamente, siendo estos a
veces caracterizados como inexpertos y analfabetos. En consecuencia, los padres a menudo
pedían orientación a los docentes, directores y técnicos del Ministerio de Educación. Esta
orientación se extendió a la contratación de docentes, que era la responsabilidad principal de las
ACE. Como respuesta a las dificultades que enfrentaron los padres de familia, el Ministerio de
Educación creó un nuevo puesto de apoyo en la década del 2000 -el agente tramitador- para
ayudar con el papeleo y los informes que se exigían a las ACE.
Aunque se dedicaron recursos adicionales a EDUCO a través del agente tramitador,
EDUCO siempre sufrió -como la mayoría de las escuelas de El Salvador- la falta de recursos
organizacionales. No sólo las escuelas EDUCO carecían de material escolar, como se discutió en
la sección sobre los aspectos pedagógicos, sino que la figura central de EDUCO, es decir, las
Asociaciones Comunales Educativas, fueron una forma de trabajo no remunerado que contribuyó
con un trabajo equivalente al de 805 empleados a tiempo completo cada año (Cuéllar-Marcheli,
2003a). Además, los padres de familia participaron en la construcción de escuelas, contribuyeron
con donaciones, pagaron las cuotas escolares y ayudaron con la preparación de alimentos y
bocadillos, la limpieza, las reparaciones y la recaudación de fondos, además de acompañar al
director de la escuela en sus visitas a las agencias gubernamentales relacionadas con los asuntos
de la escuela. Por lo tanto, más allá de la insuficiencia de recursos materiales, EDUCO se basó
en un diseño extractivo que requirió de tiempo y energía significativa por parte de los padres
—y todo ello sin aportarles nada a cambio, un tema sobre el que se volverá a tratar más adelante.
Mientras el presidente Cristiani y la Ministra de Educación Cecilia Gallardo estaban
interesados desde el principio en una reforma sustancial al sistema educativo, la consultora de la
UNESCO (quién tuvo la ideal original de EDUCO) y los consejeros técnicos del Banco Mundial
de los años 90 aseguraron que, dadas las condiciones de restricción estructural y del contexto
del país, era necesario que la reforma estuviera alineada con las tendencias internacionales del
momento. Con el tiempo, factores adicionales sirvieron para reforzar el compromiso político de
EDUCO. Estos factores incluyeron no sólo el convencimiento dentro del MINED que EDUCO
representaba una innovación, en la cual los oficiales del Banco Mundial estaban personalmente
involucrados, sino también la conciencia de que EDUCO era un modelo viable en otros países
que estaban ansiosos por aprenderlo y emularlo (Meza et al., 2004). Por supuesto, y de manera
importante, EDUCO también satisfizo las necesidades del sistema educativo en la década de los
noventa, ya que fue un programa útil para aumentar rápidamente el acceso a la educación.
Además, tanto los continuos resultados positivos de las evaluaciones que hacía el Banco
Mundial, así como el Premio Presidencial a la Excelencia de esta misma entidad (otorgado al

programa en 1997), lograron mantener al programa en el centro de la escena y también ayudaron
a que fuera promovido alrededor del mundo como un modelo exitoso. Otros organismos
internacionales como el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y la UNESCO han catalogado
a EDUCO como la mejor estrategia para incrementar el acceso a la educación en forma eficiente,
participativa y efectiva, a pesar de cierta evidencia cuestionable (Edwards, 2018). En palabras de
un exempleado del MINED, citado en Edwards (2018), la retroalimentación alentadora y una
atención de tal naturaleza, desde el inicio del programa, dejó claro que –en términos políticos-
“EDUCO era la gallina de los huevos de oro”. El personal del MINED sabía que el programa
EDUCO no solo convertiría a El Salvador en un país ejemplar para que otros países lo siguieran,
sino que, además, llevaría al éxito individual a quienes estuvieran asociados con su desarrollo.
Con el tiempo, sin embargo, el programa EDUCO se deshizo. El proceso para
desmantelar EDUCO comenzó en 2009, cuando se eligió al presidente Mauricio Funes. Funes fue
el primer candidato del Frente Farabundo Martí para la Liberación Nacional (FMLN) en ser
elegido presidente durante el contexto de posguerra. A cambio del apoyo de los sindicatos de
maestros, hizo una promesa de campaña para revertir el programa EDUCO. En conjunto, el
Presidente Funes y la Asamblea Legislativa adoptaron medidas entre 2009 y 2013 que a)
garantizaron a corto plazo la estabilidad laboral de los docentes de EDUCO, b) se aseguró de
que esos docentes estuvieran amparados por la ley de atención a la salud que se aplicaba a los
maestros tradicionales de las escuelas públicas, (c) posteriormente se amplió la Ley de Salarios a
los docentes de EDUCO (lo que significa que eran empleados del gobierno y no estaban sujetos
a la contratación o el despido por parte de las Asociaciones Comunales Educativas, lo que les
proporcionaba la misma seguridad laboral que los docentes tradicionales de las escuelas públicas),
y (d) se convirtió las ACE al mismo tipo de consejos escolares (conocidos como Consejo
Directivo Escolar o CDE) que tenían las escuelas públicas regulares.
Los CDE se diferencian de las ACE porque los primeros están compuestos por tres
padres de familia, el director de la escuela, dos maestros y dos estudiantes (mayores de 12 años).
Con la excepción del director de la escuela, los miembros del CDE son elegidos por un período
de dos años. Además, y a diferencia de EDUCO, los profesores pertenecen al sistema de carrera
oficial del MINED y no son contratados directamente por el CDE (MINED, n.d.). Sin embargo, al
igual que las ACE, los CDE son responsables de la gestión de los recursos financieros y humanos,
y del mantenimiento (estructura y entorno) de la escuela (MINED, n.d.). Para una comparación
sobre las características adicionales entre EDUCO y las escuelas públicas tradicionales, véase la
Tabla 3.
Aunque los CDE representan una manifestación clave de la descentralización en el sistema
escolar salvadoreño, este informe no los abordará en profundidad. Esto se debe a que es más
probable que la investigación ya examinada anteriormente sobre EDUCO sirva de base útil para
reflexionar sobre la descentralización a nivel de la comunidad. De hecho, a partir de las
investigaciones disponibles, parece que los CDE han sufrido los mismos desafíos que enfrentó
EDUCO (Alberti, 2017; Silva, 2009). Como se muestra más arriba, y como se analiza más
adelante, muchos de estos desafíos emanan del nivel departamental del MINED.

Tabla 3. Comparación entre las Escuelas EDUCO y las Escuelas Públicas Tradicionales
Características Escuelas EDUCO Escuelas Públicas Tradicionales
Organización Gestionado de forma privada por los Escuelas gestionadas por representantes de
de la gestión padres de familia a través de la ACE la comunidad a través del CDE
Gestión de Los docentes y cualquier otro personal son El CDE sólo puede determinar las
recursos contratados/despedidos por la ACE necesidades en cuanto recursos humanos,
humanos pero no puede contratar o despedir a los
docentes
Financiamiento Se financian con fondos públicos, pero la Financiamiento público. El CDE no tiene el
ACE tiene el mandato de complementar los mandato, sino que se le anima, a recaudar
fondos del gobierno con recursos locales. fondos y proporcionar recursos
No se cobran cuotas, pero las comunidades adicionales. No hay cuotas, pero las cuotas
pueden acordar el establecimiento de escolares pueden ser establecidas por
algunas cuotas escolares consenso de la comunidad educativa
Asignación de Sólo los fondos no públicos son fungibles Sólo los fondos no públicos son fungibles
recursos
Admisión Abierta Abierta
Tamaño de la En promedio, 28 estudiantes por sección. No hay requisitos específicos
clase
Libros de texto Determinados por el MINED Determinados por el MINED
Sistema de El MINED es responsable de la capacitación El MINED se encarga de la formación y la
asistencia y el apoyo a los esfuerzos locales. asistencia técnica (sistema de supervisión)
técnica Escuelas supervisadas por la oficina central
de EDUCO y por supervisores escolares
designados por el MINED.
Nota: ACE = Asociación Comunal Educativa. CDE = Consejo Directivo Escolar. Los CDE comenzaron en 1998.
MINED = Ministerio de Educación. Fuente: Adaptado de Cuéllar-Marchelli (2003b)
8. Departamentalización
Hacia el final de la guerra civil, el gobierno inició un proceso de transformación del sistema
educativo, como parte de un esfuerzo más amplio para modernizar la administración de los
servicios públicos, es decir, para hacerla "más rentable y participativa en el marco de una
estrategia nacional de descentralización y privatización". (Cuéllar-Marchelli, 2001, p. 7-8). Cuéllar-
Marchelli (2001) explica los objetivos generales de esta estrategia, además de comentar las
expectativas para el sector educativo:
El objetivo era ganar flexibilidad y eficiencia en la prestación de servicios públicos a la
sociedad civil mediante la descentralización de responsabilidades dentro del gobierno y el
aumento de las contribuciones del sector privado. En el sector de la educación, el objetivo
era encontrar nuevos mecanismos para mejorar el acceso y la calidad de la educación, al
tiempo que se alentaba a los municipios, las organizaciones no gubernamentales y los
padres, entre otros agentes privados, a participar activamente en los asuntos educativos
(pág. 8).
Tanto el gobierno como las organizaciones internacionales se centraron, durante la primera mitad
de la década de los noventa, en cómo lograr esa estrategia mediante la transferencia de
responsabilidades al nivel municipal. Sin embargo, una vez abandonada tal propuesta, la atención
cambió hacia la departamentalización (Orellana, 1997).

En 1996, el MINED anunció el Proyecto de Modernización de la Educación Básica. Entre
otras cosas, el proyecto buscaba realizar el “fortalecimiento de la capacidad gerencial, financiera
y administrativa del MINED” (MINED, 1996b, p. 1). Este proyecto respondió a una serie de
informes y estudios realizados desde finales del decenio de 1980 hasta mediados de 1990, en los
que se concluyó repetidamente que el MINED estaba organizado de manera ineficiente y que era
necesaria la descentralización (Fundación Miguel Kast R., 1988, 1990; FUSADES, 1998; Jacir de
Lovo, 1994; Orellana, 1997). Tal vez la explicación más clara de los desafíos que enfrentó el
MINED provenga de un informe de Jacir de Lovo (1994) que fue producido para un seminario en
1994 auspiciado por FUSADES y USAID, titulado "Soluciones Descentralizadas/Privadas a
Problemas Públicos.” Algunos de los problemas que se detallan en el informe sobre la estructura
y el funcionamiento del MINED son los siguientes:
• Duplicidad de funciones;
• Excesiva centralización;
• Estructura y funciones alejadas del mandato;
• Falta de claridad en la definición del rol sustantivo de las instituciones;
• Sistemas y procesos engorrosos;
• Excesivos requerimientos para los trámites;
• Entidades autónomas carentes de parámetros de responsabilidad;
• Falta de transparencia en los procesos; y,
• Carencia de adecuados mecanismos de coordinación interinstitucional e intersectorial;
• Falta de personal calificado a nivel gerencial y sobra de personal a la base;
• Reglas obsoletas y no respetadas;
• Arbitrariedad en el manejo institucional del recurso humano;
• Marco legal inapropiado;
• Ineficiencia en la prestación de servicios;
• Baja cobertura y calidad de los servicios básicos prestados; y
• Limitada capacidad de desarrollo e implementación de programas y proyectos
(Jacir de Lovo, 1994, p. 3-4).
Sin embargo, a diferencia de la detallada evaluación sobre las deficiencias del MINED, ni
ese informe ni otros documentos examinados ofrecían una imagen clara de cómo debía funcionar
exactamente la estrategia de reforma de la departamentalización. Entonces, técnicamente
hablando, la estrategia de reforma que se suponía que iba a abordar estas cuestiones se vio
afectada por los mismos problemas. Esta falta de claridad en el diseño y el funcionamiento de la
departamentalización resultaría ser una limitación clave que sigue afectando a las departamentales
en la actualidad.
8.2 Implementación
Al revisar la documentación asociada a los proyectos apoyados por organizaciones
internacionales, es posible entender cómo se llevó a cabo el proceso de departamentalización.
Por ejemplo, en un informe de la Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social
(FUSADES), se examinan esos desarrollos y se demuestra la lenta evolución de las oficinas
departamentales (Dirección Departamental de Educación, o DDE):

- A finales de 1995, se crearon cuatro oficinas en San Miguel, Morazán, Usulután y La Unión.
- En 1996, el resto de oficinas fueron creadas oficialmente, con la idea de que estas apoyaran
la gestión escolar.
- En 1997, las oficinas departamentales fueron equipadas con mobiliario y personal.
- En 1998, la atención se centró en “reordenar su funcionamiento, ya que actualmente
desempeñan aproximadamente 80 procesos o acciones en las 5 unidades operativas:
Informática, comité coordinador, recursos humanos, apoyo administrativo, y unidad de
apoyo técnico pedagógico (FUSADES, 1998, p. 46-47).
Una cosa que destaca sobre la evolución anterior es que para 1998 ya había un esfuerzo en
marcha para reorganizar las oficinas departamentales, con el fin de mejorar su funcionamiento.
En todo caso, estas oficinas, según un informe del Banco Mundial, fueron finalmente responsables
de "la planificación educativa, la legalización de las escuelas, la legalización de las ACE y los CDE,
la información y las funciones de gestión del personal" (Banco Mundial, 2002, p. 10). Para realizar
estas funciones, las oficinas departamentales establecieron "sistemas de gestión de la información,
recursos humanos, presupuesto y pagos, contabilidad, adquisiciones e inventario" (pág. 10).
Curiosamente, en 1998, después de que se crearon las oficinas y se las equipo con personal
capacitado, USAID declaró que la reforma de la departamentalización había sido un éxito,
afirmando que el MINED había "cumplido su objetivo de modernizar el Estado" (Agencia de los
Estados Unidos para el Desarrollo Internacional [USAID], 1998, p. 27). Sin embargo, esta
apreciación contrasta con las evaluaciones y valoraciones posteriores.
Más recientemente, en 2017, una perspectiva crítica sobre el funcionamiento y la
operatividad del MINED se presentó en un seminario que fue organizado por la Fundación para
la Educación Integral Salvadoreña (FEDISAL) junto con USAID. Después de estudiar las tendencias
centralizadoras del MINED junto con las estructuras descentralizadas de las oficinas
departamentales y los consejos a nivel escolar, este informe ofreció conclusiones perspicaces. De
acuerdo con los resultados, una característica clave del sistema educativo es:
Una suerte de desconcentración en la definición de la estructura organizativa del nivel
central, dónde se delega en buena medida a las diversas direcciones y gerencias el
establecer la estructura organizativa conveniente en sus ámbitos de acción, incluidos los
manuales de organización y funciones, así como los manuales de procesos y
procedimientos (Alberti, 2017, p. 11).
La implicación de lo anterior es que:
Aun cuando la norma establece la autoridad última del Ministro a través de la Dirección
de Planificación (DP) en la aprobación de todos estos elementos que conforman la
estructura de gestión del sistema en su conjunto que diste de ser integral y unitaria, y por
el contrario está acumulando: i) situaciones de conflicto de juez y parte, ii) falta de
delimitación de funciones entre las diversas instancias centrales, donde muchos o
demasiados se informan, norman, planifican, administran, financian, supervisan,
monitorean, controlan y evalúan, sin ponerse de acuerdo entre sí en un único e integrado
sistema para cada función; y por sobre todas las cosas iii) una llegada desordenada de los
niveles centrales a los centros educativos, pasando por la generación de una alta entropía
en el canal de comunicación que representan las [Direcciones Departamentales de
Educación] (Alberti, 2017, p. 11).

Para ampliar el punto anterior con respecto a las oficinas departamentales, en el informe se
comenta además que el MINED está:
Debilitando el timón del Sistema, la delimitación de los sistemas de gestión y de los niveles
de gobernanza, y la armonización de sistemas que le compete a la DNGD [Dirección
Nacional de Gestión Departamental] a fin de desconcentrar hacia las DDE y descentralizar
hacia los centros educativos con base en un solo sistema técnico pedagógico y un solo
sistema administrativo (Alberti, 2017, p. 12).
En la práctica, esto ha llevado a una “fuerte sobrecarga de las DDE y los directores de centros
educativos con numerosos subsistemas técnico pedagógicos y administrativos, los que no operan
de forma integrada, sino dispersos, generando también desorden y trabas – entropía – en el
sistema de información” (Alberti, 2017, p. 12). La consecuencia de este hallazgo es que las DDE
no pueden responder de manera oportuna con la asistencia que las escuelas necesitan de estas
en términos de información, comunicación, orientación y aprobaciones, de tal manera que—“los
directores de centros educativos y sus comunidades educativas se ven forzados a dirigirse
directamente a las correspondientes instancias centrales del MINED, reforzando la tendencia
hacia la desarticulación del sistema de supervisión” (Alberti, 2017, p. 34-35).
En parte, la desarticulación mencionada anteriormente es el resultado de la falta de
claridad sobre lo que se supone que debería hacer el personal de las DDE. Después de la
formación de las DDE, se creó la posición de supervisor departamental. Sin embargo, un informe
de USAID de 1998 afirmaba que estos supervisores "carecen de un alcance claro de trabajo": "en
ciertos momentos, el supervisor es visto principalmente como un recolector de datos
administrativos. En otros momentos, se le describe como un 'facilitador pedagógico' que debería
ser uno de los principales modelos de excelencia en la enseñanza" (p. 43). Hay pruebas de que
esta falta de claridad ha sido un problema constante. Más allá de las extensas citas proporcionadas
anteriormente por Alberti (2017), un informe del Banco Mundial indica que esta organización
continuó en la década del 2000 proporcionando asistencia técnica para revisar y desarrollar
manuales administrativos para las DDE "para reflejar las nuevas funciones y una mejor definición
de las responsabilidades" (Banco Mundial, 2007, p. x). Además, según este mismo informe, "se
prestó asistencia técnica para definir el papel de las oficinas departamentales (en 2001) y para
elaborar instrumentos de gestión a fin de mejorar la organización y los sistemas de apoyo a la
gestión del MINED" (pág. 31). Evidentemente, a pesar de la asistencia técnica durante muchos
años, hay algunas problemáticas fundamentales que persisten.
Al igual que con otras estrategias de descentralización discutidas en este informe, una
limitación en este caso es la insuficiencia de capacidad y personal. Al inicio de la reforma de la
departamentalización, el MINED pudo utilizar el personal que tenía diez años de experiencia en
la reforma de la regionalización. Sobre este punto, USAID concluyó en 1998 que "gracias a una
cuidadosa planificación y al uso de personas específicas para la implementación, la
retroalimentación hasta la fecha sigue siendo muy positiva tanto en los aspectos estructurales
como funcionales de las 14 oficinas departamentales" (p. 43). Al mismo tiempo, sin embargo, se
reconoció que había muy pocos supervisores a los que apoyar para proporcionar una ayuda
consistente o adecuada a las escuelas que les fueron asignadas. La situación se hizo más difícil
debido a la remota ubicación de muchas comunidades: "la inaccesibilidad de muchas escuelas
rurales y el gran número de escuelas dentro de un mismo distrito dificultan las visitas regulares
de los supervisores a las escuelas" (USAID, 1998, p. 26). Como se indica en la sección anterior
sobre EDUCO, este problema persiste.
Se han dedicado significativos recursos financieros al esfuerzo de la departamentalización.
Por ejemplo, USAID proporcionó una donación de $33 millones para un proyecto en la década
de 1990, y esta donación se utilizó, entre otras cosas, para capacitar al personal que trabajaría en
la DDE. El Banco Mundial, por su parte, concedió una serie de préstamos. Uno de ellos fue por
un monto de $71 millones, para apoyar el Proyecto de Modernización de la Educación Básica
(1996-2000), destinándose parte de ese monto al "fortalecimiento institucional". Este proyecto
fue acompañado por una financiación de contrapartida de $9 millones del MINED.
Posteriormente, el Banco Mundial aportó otros $40 millones para el Proyecto de Reforma
Educativa (1999-2006), parte de los cuales también se destinaron al fortalecimiento institucional.
Lo que es más importante para la departamentalización, es que estos proyectos de préstamos
proporcionaron asistencia técnica. Sin embargo, si bien esta asistencia técnica ayudó a mantener
el impulso a nivel central o nacional, no pudo alterar fundamentalmente la forma en que funciona
el MINED central o las DDE, como se ha evidenciado anteriormente (USAID, 1998).
Hay una implicación política importante en los comentarios hechos en la sección anterior.
A saber: el impulso político para la descentralización -específicamente, en este caso, la
departamentalización- a menudo provino fuera del MINED. Aunque muchos autores han
comentado la excepcional fortaleza y consistencia de liderazgo por parte del MINED, y aunque
tal liderazgo apoyó consistentemente la departamentalización a finales de la década de 1990 y en
la década del 2000, parece que, en gran parte, sólo fue posible mantener el impulso que requiere
una empresa tan grande mientras el MINED contaba con el apoyo de las organizaciones
internacionales. Cuando los proyectos terminaron, el ímpetu para hacer cambios y para
proporcionar apoyo continuo cesó. Una vez que esto sucedió, la falta de claridad y recursos
descritos anteriormente se opuso al funcionamiento y mejora de la departamentalización. Un
punto clave aquí es que la capacidad institucional no se ubicó dentro del propio MINED, o al
menos el protagonismo para activar esa capacidad fue el resultado de una relación política que
vino de fuera de las oficinas que debieron asumir la responsabilidad de poner en práctica la
departamentalización.
Por último, cabe mencionar que, con el tiempo, el enfoque de la reforma cambió. La
energía del MINED a finales de la década de 2000 estaba en los Objetivos de Desarrollo del
Milenio, preparando a la juventud para la economía global, y en los diversos programas que
conformaron el Plan 2021, que buscaron "garantizar una mayor calidad, pertinencia y equidad de
la educación básica en el marco de una economía globalizada y mejorar la competitividad de los
estudiantes y jóvenes salvadoreños" (Banco Mundial, 2007, p. 13). Luego, en la década del 2010,
el enfoque político se trasladó al Plan Social Educativo, el cual, como se discute más adelante,
trasladó la atención del MINED a otro tipo de descentralización, conocida como Sistemas
Integrados.

9. Sistemas Integrados de Escuela Inclusiva de Tiempo Pleno
(SI-EITP)
Durante el periodo 2009-2019, el Plan Social Educativo (PSE) ha sido implementado por
el MINED bajo tres principios básicos: escuelas inclusivas que eliminen todas las barreras de
acceso, la escuela como centro de cultura y la ampliación del horario escolar con actividades
extracurriculares. Un mayor interés en la inclusión escolar y el derecho a la educación es
imprescindible, pero se han impuesto responsabilidades adicionales a escuelas que cuentan con
limitados recursos, entrenamiento e infraestructura y sin la garantía de recibir personal de apoyo
como trabajadores sociales, psicólogos o asesores. Sin embargo, una idea central del Plan Social
Educativo es que todos los niños, niñas y adolescentes tienen el derecho a ir a la escuela y recibir
una educación de calidad, y que tal educación requiere de la participación y el involucramiento
de la familia, y el apoyo de la comunidad hacia las escuelas.
Para dar forma a los principios mencionados, el sistema educativo salvadoreño inició en
2011 un enfoque de "Sistemas Integrados" como parte del Plan Social Educativo, acompañado por
un énfasis en las "Escuelas Inclusivas de Tiempo Pleno". Juntos, estos dos conceptos se ponen en
funcionamiento bajo la etiqueta de Sistemas Integrados de Escuela Inclusiva de Tiempo Pleno (SI-
EITP). El aspecto de Sistema Integrado se materializa en la práctica a través de la creación de
redes de hasta 10 escuelas en estrecha proximidad geográfica, con el fin de facilitar el intercambio
de materiales y recursos humanos. La noción de escuelas inclusivas de tiempo pleno se refleja en
(idealmente): a) la ampliación de los servicios más allá de los temas generales del currículo (por
ejemplo, deportes y recreación, música, artes, ciencia y tecnología— mediante horas adicionales,
pasando de 25 a 40 por semana, y posteriormente, vinculado con la esperanza de reducir la
violencia); y, b) una mayor participación de los sectores locales (por ejemplo, los miembros de la
comunidad, los propietarios de empresas locales, las iglesias, las ONG) en la vida de la escuela
como una forma de mejorar la estrategia de cohesión social, responder a las necesidades locales,
fortalecer la gobernanza y mejorar la calidad. No siempre está claro en cada nivel del sistema
educativo cómo se van a entrelazar en la práctica los diversos ideales de este modelo.
Desde el punto de vista pedagógico, el modelo anterior prevé una transformación de
todas las actividades e iniciativas de la escuela, incluidos los procesos administrativos, a fin de
fortalecer el aprendizaje. Cada escuela debe elaborar un proyecto pedagógico basado en sus
necesidades de aprendizaje, y los grupos de escuelas organizadas en Sistemas Integrados deben
trabajar juntas en torno a un proyecto. El currículo de las escuelas debe adaptarse a los diferentes
contextos y capacidades del estudiante (Banco Mundial, 2011, p. 63). Además, mediante una
enseñanza organizada por equipos interdisciplinarios, las escuelas deben ayudar a los estudiantes
a realizar proyectos que pongan en práctica los conocimientos adquiridos (USAID, 2010). Al
mismo tiempo, este modelo debería permitir a los docentes trabajar en equipo según el nivel y
área de especialización para que puedan compartir experiencias, estrategias y recursos (Buitrago
y Santos, 2016). Las diferentes partes de la estrategia están orientadas y apoyadas por los
asistentes técnicos de las oficinas departamentales del MINED. Como nuevo modelo de
planificación educativa, el desafío es siempre ponerlo en práctica, hacer un seguimiento y evaluar
su eficacia.
Desde el punto de vista organizativo, el modelo de Sistemas Integrados es posiblemente
el más ambicioso y complejo de todas las iniciativas de descentralización hasta la fecha. A
diferencia de los anteriores enfoques de descentralización, el MINED proporcionó directrices
detalladas que especifican las estructuras a través de las cuales deben funcionar los Sistemas
Integrados. A continuación, se presenta un breve esbozo de las estructuras representadas en un
documento elaborado por el MINED en 2014 con el título “Lineamiento de funcionamiento de
la estructura organizativa del Sistema Integrado de Escuela inclusiva de Tiempo Pleno”:
• Organismo Colegiado de Coordinación del Sistema Integrado (OCCSI):
De acuerdo con el diseño del MINED, esta es la entidad clave a través de la cual se
debe operacionalizar el Sistema Integrado (SI), ya que es “la responsable de
dinamizar, cohesionar, articular, facilitar y estimular los esfuerzos” relacionadas con
la pedagogía, la administración, las finanzas, el funcionamiento organizacional, los
recursos humanos, las relaciones comunitarias, la evaluación y las comunicaciones
(MINED, 2014b, p. 10).
• Director del Sistema Integrado: Este individuo es el responsable de dirigir el
trabajo del OCCSI. Curiosamente, aunque esta persona puede asistir y contribuir
en las reuniones del OCCSI, no tiene voto en las decisiones del OCCSI. Esto
parecería ser un desincentivo, aparte de ser una limitación organizacional, ya que el
director no puede tomar ninguna acción sin la aprobación del OCCSI. Mientras que
las deficiencias técnicas serán discutidas más adelante en la sección 9.3.1, aquí
podemos mencionar que el director del SI es además responsable de apoyar el
trabajo de/en diferentes áreas y consejos que corresponden a las áreas clave de
responsabilidad del OCCSI, señaladas anteriormente (es decir, pedagogía,
administración, finanzas, funcionamiento organizacional, recursos humanos,
relaciones comunitarias, evaluación y comunicaciones).
• Órganos consultivos y de apoyo técnico del Sistema Integrado: El trabajo
del director, a su vez, debe ser apoyado por cuatro consejos diferentes que son
“instancias de asesoría y consulta” del Sistema Integrado. Estos son: Consejo
Pedagógico, Consejo de Padres, Consejo de Directores y el Consejo Estudiantil.
Estos consejos están formados por representantes de las escuelas del Sistema
Integrado, y estos representantes deben provenir de los consejos correspondientes
que deben funcionar a nivel de cada escuela.
• Unidades de apoyo administrativo y curricular del Sistema Integrado: El
trabajo del OCCSI, del director de la SI y de los consejeros mencionados
anteriormente debe ser apoyado por tres unidades de apoyo administrativo y
curricular. Estas unidades son: (a) Coordinación de Áreas de Formación
(responsable de coordinar la implementación de las áreas disciplinares de educación
familiar, lenguaje y literatura, ciencia y tecnología, relaciones con la comunidad, arte
y cultura, recreación y deporte, emprendedurismo, logrando su articulación con el
planteamiento didáctico, de manera que favorezcan la inclusión en el SI); (b)
Coordinación de Niveles Educativos (responsable de apoyar y participar en la
consolidación del diagnóstico o caracterización de los estudiantes, docentes y del
territorio, el seguimiento a los indicadores educativos, la planificación didáctica, la
mejora de la práctica docente y la evaluación del área pedagógica); y (c) la Instancia
Colegiada de Administración (que debe apoyar al SI en la ejecución de los procesos
administrativos y financieros, optimizando los recursos materiales y financieros de
todo el SI) (MINED, 2014b). Cada una de estas unidades debe tener un coordinador
con la formación académica y la experiencia profesional adecuadas.
• Organización del Sistema Integrado a nivel de cada escuela: Cada escuela
del Sistema Integrado cuenta con el apoyo de un director, así como con una serie
de comités y consejos que deben ayudar a lograr la cohesión social, además de
elaborar e implementar el proyecto pedagógico que guíe el trabajo de cada escuela.
Estos comités y consejos son: el Consejo Consultivo de Educación, Comité
Pedagógico, Comité de Padres y Madres de Familia, y Comité Estudiantil.
• Oficina departamental: Otra consideración que hay que tener en cuenta es el
hecho de que, además del esquema organizativo descrito anteriormente, el OCCSI
depende para su orientación de las oficinas departamentales del MINED. En este
punto, las directrices sólo establecen que la OCCSI “depende jerárquicamente de
la Dirección Departamental de Educación correspondiente” (MINED, 2014b, p. 30).
Por lo tanto, al igual que con otros aspectos de la estructura organizativa descrita
anteriormente, la naturaleza de la relación entre del OCCSI y las DDE no está del
todo clara.
Si bien el diseño de este modelo es a la vez ambicioso y enrevesado, una cosa está clara: el nuevo
modelo hace hincapié en "un fuerte liderazgo educativo por parte del director de la escuela, el
trabajo en equipo de los docentes y la colaboración de los actores de la escuela con la comunidad
local" (Banco Mundial, 2011, p. 63).
No es de extrañar que las supuestas ventajas del modelo del SI-EITP sean igualmente
ambiciosas. En un documento escrito en el 2010, USAID resumió las ventajas de esta manera:
“Entre los resultados de un trabajo integrado, interrelacionado, cooperativo y coordinado entre
las escuelas del núcleo se pueden enumerar:
• Potencia el liderazgo del director y de los docentes.
• Mejora la organización y distribución de los recursos educativos en el territorio.
• Ofrece los servicios educativos completos a los estudiantes de cada territorio o
núcleo.
• Facilita la especialización del docente.
• Potencia al cuerpo docente como grupo colegiado de especialistas.
• Abre espacios para la investigación de las posibilidades pedagógicas que tiene el
territorio.
• Posibilita el modelaje en el aula al compartir prácticas pedagógicas.
• Permite la retroalimentación de las prácticas en el aula.
• Optimiza la inversión al distribuirla en el núcleo o territorio.
• Facilita el compartir espacios comunes para la recreación, la cultura, el arte y el
emprendedurismo.

• Permite la planificación conjunta e integrada.
• Integra comunidades educativas territoriales.
• Promueve el trabajo colaborativo del colectivo de docentes” (USAID, 2010, p. 45).
La siguiente sección se centra en una caracterización de cómo funcionó el modelo SI-EITP en la
práctica. Posteriormente, las secciones 9.3 y 9.4 explican las razones por las que esta visión no
se ha materializado.
9.2 Implementación
A pesar de la falta de claridad, este modelo de Sistemas Integrados de Escuela Inclusiva de
Tiempo Pleno comenzó en 2011 con 22 escuelas, y luego se amplió a 38 escuelas en 2012, con
la asistencia técnica y la financiación de Italia, el Banco Mundial y USAID (MINED, 2012). A
mediados del 2015, se crearon 259 Sistemas Integrados que beneficiaron a 2.082 escuelas en 92
localidades (MINED, 2015a). Los planes iniciales proponían colocar todas las escuelas en Sistemas
Integrados para el año 2019 con una inversión de $98.47 millones del Banco Mundial junto con
la cooperación italiana, USAID y fondos del gobierno salvadoreño, pero el plan estratégico de
educación para el período de gobierno 2014-2019, aunque incluye la estrategia de Escuela
Inclusiva de Tiempo Pleno, ni siquiera menciona el modelo de Sistema Integrado (MINED, 2014a).
Parece que el enfoque fue relegado por otras prioridades, como la formación de docentes en
servicio y las computadoras. No obstante, es posible describir con más detalle la naturaleza del
enfoque del SI-EITP en la práctica.
Una serie de tesis de maestría ayudan a dibujar un panorama de la actividad que ha
constituido el SI-EITP. El MINED central y los socios internacionales trabajaron en los aspectos
técnicos y financieros del modelo, mientras que el personal de las oficinas departamentales ayudó
a expandir el modelo en todos los departamentos del país a través de “jornadas de sensibilización”
(Hernández, Ramírez, y Ventura, 2016, p. 25). Más concretamente, los equipos de asistencia
técnico-pedagógicos de las DDE trabajaron en los aspectos organizativos y de planificación en
terreno, como la agrupación de escuelas, la programación de actividades, y la estrategia del
seguimiento y monitoreo (MINED, 2013c). La ironía del modelo SI-EITP es que ha estimulado la
actividad de las DDE y les ha ayudado a realizar el papel de apoyo previsto en la reforma de la
departamentalización.
A nivel escolar, los estudios existentes destacan la participación de los estudiantes y las
familias. Considere la siguiente descripción:
En los dos sectores que tradicionalmente tienen menos participación, el estudiantado y la
familia, las reacciones fueron distintas. El estudiantado participante fue seleccionado de
los comités juveniles de los grados mayores, con la tarea de replicar e informar a sus
compañeros sobre el nuevo modelo educativo. Se expresaron entusiastas con el modelo,
con deseos de tener mayor participación y protagonismo en su proceso educativo.
Muchos de estos jóvenes quedaron con grandes expectativas de hacer valer su
participación dentro de su institución educativa, pero el desafío quedó en darles una
verdadera participación en el modelo. Finalmente, la familia también expresaba su deseo
de participar más en la educación y se evidenció la falta de canales de comunicación hacia
la escuela para expresar inconformidades y dar sugerencias (Martin, 2017, p. 18).

Sin embargo, lo que también se ha destacado es la desconexión entre las expectativas y la realidad
del modelo SI-EITP:
Llegando a la implementación en los centros educativos, el manejo conceptual del modelo
en los aspectos de la participación difiere mucho. A este nivel, el concepto de participación
versa en llegar a participar en reuniones, asistir para ganar una nota, por lo que los
estudiantes y padres y madres de familia expresan pocas oportunidades de participación
y aluden a la obligatoriedad (Martin, 2017, p. 20).
Ahora bien, no todos los estudios comparten este hallazgo. Es decir, mientras algunos padres de
familia informaron que fueron convocados y reunidos solamente para asignarles responsabilidades
en el marco del SI-EITP, otros mencionaron en un estudio de Luque (2016) que su participación
“incluye apoyo en excursiones, el mantenimiento de las escuelas, cuidar salones de clase en
ausencia de los docentes, apoyo en los talleres, elaboración de periódicos murales y participar
en proyectos financiados por organismos internacionales” (p. 116). Curiosamente, en este
estudio, también se descubrió que “los padres y madres de familia que no pertenecen a los
organismos legítimos tienen participación como apoyo en excursiones, hacer limpieza en la
escuela, elaboración de recursos didácticos, sustituir a los profesores ausentes y ser parte de
proyectos que han sido impulsados por organismos cooperantes” (Luque, 2016, p. 88). Los
estudiantes, por su parte, mencionan que su participación consiste en asistir a los talleres
organizados por su Sistema Integrado local, mientras los docentes trabajan en el proyecto
pedagógico. Ahora bien, con las descripciones proporcionadas aún no queda claro si la
participación de la comunidad en el modelo SI-EITP refleja o no el tipo de cohesión social y
solidaridad que el Plan Social Educativo prevé. A fin de cuentas, parece que las familias reciben
información sobre las actividades escolares, sobre el funcionamiento del modelo educativo y
sobre las decisiones elegidas por el MINED, y que han sido operativizadas desde las DDE. No
obstante, se observa una carencia en el establecimiento de mecanismos que permitan una
retroalimentación sobre alguna falla presente en el modelo educativo.
En lo que respecta a los estudios del SI-EITP, en la práctica se informa de que los OCCSI
no funcionan como deberían. Es importante subrayar esto porque, como se ha señalado, el
OCCSI es la unidad organizativa clave que debería supervisar el funcionamiento de cada Sistema
Integrado. Según Martin (2017),
No se promueve el involucramiento de los actores participantes del OCCSI, al parecer la
participación es selectiva determinándose que existe discriminación para algunos de sus
miembros que lo integran, no está definido el ámbito ni dimensiones de participación.
Existen opiniones de que se percibe que la participación de ellos es instrumentalizada,
porque según las opiniones descritas, se les llama únicamente para cumplir con un
requisito que imponen los organismos cooperantes (p. 28).
Los miembros del OCCSI, que deberían ser siete, según el MINED (2014b), sienten que su
participación no es significativa y que no entienden bien su función o papel (Luque, 2016).
A la luz de lo anterior, no debe sorprender que los dos estudios cuantitativos del SI-EITP
muestran resultados que, en el mejor de los casos, son mixtos en cuanto a los resultados positivos
y negativos documentados (Pinto, Blanco, Cortez, Marroquín, y Romero, 2014; Sánchez, 2018).
Una vez constatado esto, la siguiente sección pasa a explicar los factores sistémicos que afectan
el funcionamiento del SI-EITP en la práctica.

Al estudiar los conceptos sobre SI-EITP, se encuentran desde sus inicios ciertas
contradicciones en los propósitos y las explicaciones del “problema” educativo. Aunque surgió
la propuesta a partir de las experiencias en inclusión educativa de la Cooperación Italiana, está
toma fuerza bajo la lógica de la reorganización administrativa y territorial de USAID ante una
necesidad urgente de maximizar recursos para escuelas pequeñas y en zonas rurales (Hernández
et al., 2016). En contraste, el marco teórico-filosófico planteado en el Plan Social Educativo a
partir del 2009, enfatiza la participación y la integración de la escuela a la comunidad en apoyo al
derecho de la educación y la inclusión. En el 2011, el estudio de USAID planteó objetivos
orientados a la eficiencia de los recursos (USAID-MINED, 2011), y para el 2013, se ampliaron los
objetivos del modelo para mejorar la práctica pedagógica; garantizar el acceso a los servicios
educativos; e impulsar un nuevo modelo de organización y administración escolar (MINED,
2013c). Con lo anterior se observa la convergencia de distintas perspectivas sobre las necesidades
educativas –inclusión, recursos, participación comunitaria– en un modelo que dificultará su
implementación a raíz de los distintos objetivos expresados (USAID-MINED, 2011; Luque, 2016;
Hernández et al., 2016).
Es irónico que un modelo que promueve la participación sigue siendo una construcción
vertical. Las seis fases de implementación del modelo fueron definidas centralmente, partiendo
del levantamiento de la información, formulación y validación de los planes de implementación
por departamento; después, una sensibilización e inducción con la comunidad educativa, y
finalmente, la formación especializada para docentes, todo el proceso final fue diseñado para dos
años (MINED, 2013c). La última etapa de formación especializada para docentes del sector
público se desarrolla con el Plan Nacional de Formación Docente, pero ya desvinculado con el
modelo SI-EITP porque el Plan ni siquiera menciona el modelo (MINED, 2015b).
Es de prever que la evolución descrita anteriormente conduzca a una falta de claridad
entre los participantes. Un sentido de confusión ha sido compartido por los miembros de los
OCCSI, los directores, los padres, los estudiantes y los docentes. Con respecto al OCCSI, Luque
(2016) indica que los OCCSI no están convencidos del diseño del modelo de Sistema Integrado
y que los miembros del OCCSI participan más o menos dependiendo de las preferencias del
director del Sistema Integrado:
La visión que se presentó en el diseño de la Política no ha sido internalizado entre los
miembros del OCSSI, un organismo diseñado para la coordinación del Sistema Integrado.
Ellos son los principales actores claves en el diseño y manifiestan tener una diversidad de
visiones sobre la política que desarrollan y haber sido electos a partir de la aplicación
procesos de elección diferentes. Además, la participación de los representantes parece
estar condicionada por la voluntad del director o directora de la escuela a la cual
representan (Martin, 2017, p. 28).
Es más, al consultar visiones sobre la nueva organización en los Sistemas Integrados, diversos
directores de un mismo sistema expresaron formas variadas de comprender las intenciones
educativas (Luque, 2016). Asimismo, en el sector docente, se percibía mucha confusión sobre el
Plan Social Educativo, evidencia de las carencias en la divulgación de planes educativos desde el
MINED central. Por lo que se observa que la visión del SI-EITP “...no es compartida de la misma

manera por los padres, docentes, estudiantes y personal técnico y directivo del MINED, de tal
forma que no existe garantía de que su enfoque logre la transformación escolar y social esperada”
(Luque, 2016, p. 113). De esta manera, la divergencia de conceptualizaciones sobre el modelo
evidencia algunos retos institucionales que no han permitido los objetivos esperados.
Los cambios en el diseño del modelo y la falta de una base legal han creado desafíos
adicionales. En el ámbito de la organización del Sistema Integrado se tuvo que hacer un viraje en
el organismo rector de cada SI-EITP, pasando de ser el Organismo Directivo de Escuela Inclusiva
(ODEI), a ser un Organismo Colegiado de Coordinación de Sistema Integrado (OCCSI),
precisamente para hacer más expeditos los procesos de participación, con el agravante que el
OCCSI aún no está legalizado (Hernández et al., 2016). En otras palabras, el diseño organizacional
planteado por USAID y el MINED en una propuesta del 2010 fue luego modificado en los
lineamientos que fueron autorizados por el MINED en el 2014, sin que se aprobara el estatus
legal de la entidad que es el eje del modelo de Sistemas Integrados para su correcto
funcionamiento (USAID-MINED, 2011). Nunca se estableció el cambio de ley para respaldar las
nuevas funciones y organizaciones del modelo.
Como consecuencia de lo que se ha descrito arriba, se observa que el modelo educativo
no tiene las condiciones necesarias para fortalecer y sostener la propuesta pedagógica, debido a
que falta claridad y coherencia entre el diseño de participación y su implementación (Luque,
2016). Este es un punto crucial y lógico que se desprende de los retos descritos por Martin (2017)
quien resume estos y su relevancia para la propuesta pedagógica que debe guiar el trabajo de
cada Sistema Integrado:
Los miembros del OCCSI no conocen sus funciones. Ese desconocimiento así como
también el acceso a los espacios de participación para la toma de decisiones y el no contar
con la personería jurídica requerida, les ha impedido que cumplan con la misión de
‘coordinar la construcción de la propuesta pedagógica con amplia participación de la comunidad
educativa y garantizar la gobernabilidad, la cohesión territorial, la gestión y transparencia,
estableciendo el vínculo entre el OCCSI y las otras instancias de las sedes en función de los
aprendizajes’ (MINED, 2014d; Martin, 2017, p. 31).
Lo que complica aún más la realidad del enfoque del SI-EITP es que el marco institucional del
propio MINED ha experimentado cambios significativos. Estos cambios se abordan en la siguiente
sección.
No sólo hubo cambios en el modelo SI-EITP, como se discutió en la sección anterior, sino
que también hubo cambios en las estructuras institucionales que se suponía debían apoyar la
implementación de ese modelo. Estos cambios se resumen en la Tabla 4. En el 2009, el MINED
ofreció inicialmente apoyo a través de dos coordinaciones dependientes de la Dirección Nacional
de Educación para dar seguimiento al EITP y a la nuclearización. Después, en el 2012, el MINED
creó un departamento dedicado al EITP, específicamente para la creación de propuestas
pedagógicas que cada escuela debía desarrollar. Sin embargo, en 2011, como parte de las
negociaciones del préstamo, el Banco Mundial señaló que el modelo de Sistemas Integrados
"requeriría una fuerte inversión en instalaciones, maestros y materiales, y son difíciles de aplicar
en el contexto de un limitado financiamiento público, escuelas pequeñas y tendencias nacionales
decrecientes en la población en edad escolar (Banco Mundial, 2011, p. 65). Estas observaciones

fueron seguidas por la creación de la Dirección Adjunta de SI-EITP que informaba directamente
al viceministro. Para mejorar la capacidad del MINED para realizar el enfoque SI-EITP, los
documentos referentes al préstamo del Banco Mundial también indican que esta organización
planeaba proporcionar apoyo a nivel de las DDE, a través de la figura del coordinador técnico y
del coordinador administrativo (ambos financiados por el proyecto) (Banco Mundial, 2011, p. 11).
El 2016 trajo nuevamente cambios, esta vez como resultado del cambio de gobierno. El enfoque
del SI-EITP se integró transversalmente en la labor del MINED a través de la Unidad
Coordinadora de Proyectos Estratégicos que fue creada en cada Dirección de Educación del
MINED. No obstante, en el organigrama del MINED (2015-2019), no está contemplada la Unidad
Coordinadora de Proyectos Estratégicos. Por lo tanto, el centro de responsabilidad institucional
no está nada claro. Esto no es un buen augurio para el apoyo actual o futuro del enfoque del SI-
EITP.
Tabla 4. Evolución de la Entidad Institucional Encargada de dar Seguimiento al SI-EITP 2009-2019
Año Entidad Institucional
2009 Dos coordinaciones dependientes de la Dirección Nacional de
Educación para dar seguimiento al EITP y a la nuclearización.
2012 Departamento de EITP: dar seguimiento a la propuesta
pedagógica de tiempo pleno.
2012-2013 Por acción del Banco Mundial se crea la Dirección Adjunta de SI-
EITP (Acuerdo Ejecutivo No. 15-1149, 26 de septiembre de
2012). Es dependiente del Viceministerio.
2016 Con el cambio de gobierno: "esta Dirección Adjunta ha sido
relegada a una unidad coordinadora de proyectos estratégicos.
(…) En el año, 2016, cada una de las Direcciones de Educación
alberga una Unidad Coordinadora de Proyectos Estratégicos."
Cada unidad gestiona los cinco componentes del SI-EITP:
1) Formación docente
2) Dotación de equipos y materiales
3) Infraestructura
4) Alimentación
5) Transporte
2015-2019 En el organigrama del MINED (2015-2019) no está contemplada
la Unidad Coordinadora de Proyectos Estratégicos.
Fuente: Elaboración propia con base a (Hernández et al., 2016, p. 59-60; 67; 79; 99).
Otro vacío en la dimensión institucional se refiere al financiamiento. Específicamente, el
MINED no cuenta con los recursos financieros necesarios. Buitrago y Santos (2016) describen la
situación de esta manera:
La estrategia cuenta con un presupuesto para ponerla en marcha, así́ como con un plan
de expansión, pero este se ejecuta mayoritariamente con fondos de prestamos y
donaciones internacionales previstos hasta el 2020. Al no contar con fondos suficientes
dentro de la línea especifica en el Presupuesto General de la Nación se cuestiona su
sostenibilidad por falta de fondos propios. (p. 100)
También es probable que las diferentes fuentes de financiación vengan acompañadas de diferentes
enfoques sobre cómo implementar el modelo SI-EITP, dependiendo de las prioridades de los
donantes y de la asistencia técnica que se proporcione (Luque, 2016, p. 68). Así, como indica la

Tabla 5, hay variaciones dependiendo de si el apoyo proviene de USAID, de la Cooperación
Italiana, del Banco Mundial, de FOMILENIO II o del propio MINED. En todas las formas de apoyo,
las estimaciones a partir de 2015 indicaban que se habían creado 190 Sistemas Integrados, que
atendían a 417.333 estudiantes en 62 municipios (Crespin, 2015). El mayor financiador del modelo
ha sido el Banco Mundial, cuyos recursos se utilizaron para financiar 101 de los 190 Sistemas
Integrados. Para el 2024 se tiene proyectado cubrir los 262 municipios con un total de 689
Sistemas (Crespin, 2015).
Tabla 5. Asistencia Financiera al Enfoque SI-EITP
Institución Sistema Periodo Fuente de Objetivo Monto
Integrado Financiamiento General
USAID N/A 2013-2018 "Educación para "Crear espacios $25 millones
niños y jóvenes de seguros para
El Salvador" los aprendizajes
y ampliar las
modalidades
flexibles."
Cooperación N/A 2006-2011 "Potenciando "Destinado a $4.9 millones
Italiana EITP" capacitación, "con una
asistencia contrapartida de
técnica e 1.9 millones por
infraestructura" parte del GOES."
Banco N/A 2013-2017 "Mejoramiento de "Tercer ciclo y $60 millones
Internacional de calidad educativa" educación "con una
Reconstrucción media" contrapartida de
y Fomento 10 millones por
(BIRF)* parte del GOES"
FOMILENIO II N/A 2015-2019 "Proyecto de $115 millones.
capital Humano"
* Institución que forma parte del Grupo Banco Mundial
Fuente: Elaboración propia con base a Buitrago y Santos (2016, p. 82-83).
Por supuesto, la capacidad institucional depende de algo más que recursos financieros.
Los recursos no financieros, como la asistencia técnica aportada por las organizaciones
internacionales, forman parte del panorama. Ciertamente, esto ha estado presente, como sugiere
la Tabla 5. Si bien el nivel de consistencia en la asistencia técnica ofrecida por las diferentes
organizaciones es incierto, existe cierta documentación que indica que, dentro del gobierno, no
ha existido continuidad laboral del personal clave o estos han sido transferidos a otras oficinas
dentro del MINED. Buitrago y Santos (2016), basados en su estudio, escriben: “la investigación
permitió identificar que los técnicos y diseñadores involucrados en los Sistemas Integrados de la
EITP ya no ocupaban su cargo o habían sido transferidos a otras instancias del MINED" (p. 101).
Con respecto al nivel de la escuela, en el caso de la dirección escolar, ha sido encontrado
que la mayor preocupación con respecto al modelo radica en el tema de recursos, administración
y coordinación entre escuelas. En algunas zonas del país, no había mucha convivencia ni trabajo
en equipo entre escuelas, por lo que esto presentaba un nuevo reto. En otros casos, los
directores manifestaron que ya estaban trabajando informalmente en redes, a raíz de las mismas
necesidades sentidas. Surgían también cuestiones administrativas como la falta de nombramiento
de directores y el doble papel de directores con un grado a su cargo (Martin, 2017).

También hay preocupaciones sobre el número y la capacidad de los docentes en muchos
de los Sistemas Integrados para apoyar adecuadamente el enfoque del SI-EITP. En el 2009 se
contabilizó que casi un 50% de las escuelas cuentan con cuatro docentes o menos (MINED
2014e), representando poca capacidad de recursos para desarrollar el modelo. La cuestión de
contar con un número suficiente de docentes se complementa luego con el asunto de si los
docentes tienen o no la formación adecuada para ayudar a poner en práctica la visión pedagógica
de las escuelas inclusivas de tiempo pleno. Sin embargo, es posible mencionar que el MINED ha
hecho de la formación docente una prioridad en los últimos años. De hecho, una gran parte del
reciente préstamo del Banco Mundial (para el proyecto, "Mejoramiento de Calidad Educativa")
para la educación se utilizó con este fin. Así, es evidente que se han realizado actividades
encaminadas a abordar este aspecto en la dimensión institucional.
No obstante, sobre la base de los puntos de vista discutidos anteriormente con relación
a la dimensión técnica, parece que no se ha hecho el mismo esfuerzo para asegurar que otras
partes interesadas como los directores de escuela, los miembros de la OCCSI, los padres de
familia, los estudiantes y otros miembros de la comunidad estén igualmente informados y
capacitados.
Como punto final de esta sección, se puede observar que existe un síntoma institucional
adicional que se genera por la interacción de las estructuras organizativas descritas anteriormente
junto con la falta de incentivos organizativos apropiados. Concretamente, lo que se ha destacado
es la falta de incentivos que fomenten la coordinación interinstitucional. En este sentido, Buitrago
y Santos (2016) encontraron lo siguiente:
No se encontró evidencia escrita de coordinaciones interinstitucionales definidas o
preestablecidas aunque en su diseño los SI, cuentan con un componente organizativo que
involucra a los padres de familia y a la comunidad (p. 83).
La estrategia de nuclearización no señala vínculos con otros programas nacionales aunque
los SI EITP en su componente organizativo involucra la familia, la comunidad y ONG (p.
101).
La razón de estos hallazgos, en parte, radica en que la rendición de cuentas fluye en la dirección
equivocada, desde el gobierno hacia los socios internacionales, no desde el gobierno hacia las
comunidades, escuelas y estudiantes atendidos: "En cuanto a la rendición de cuentas esta se da a
nivel gerencial y con los donantes no así con los involucrados y la población en general" (Buitrago
y Santos, 2016, p. 101). Por un lado, tiene sentido que los donantes quieren asegurar que la
financiación y los recursos proporcionados se utilicen de la manera más apropiada, eficiente y
eficaz posible; por otro lado, es evidente que se puede mejorar cuando se trata de responder a
la perspectiva, las experiencias y las necesidades de las escuelas y las comunidades.
Desde el punto de vista político, el apoyo al enfoque del SI-EITP ha sido inestable y
errático. Por ejemplo, después de implementarse en pequeña escala y sin una evaluación formal,
en el 2013 se inició una etapa de expansión masiva de 150 Sistemas Integrados en 53 municipios,
representando casi una tercera parte de las escuelas del país (MINED, 2013c). Hernández et al.
(2016) explican más detalladamente:

La política de expansión surge prematuramente, es decir, se le dio paso a una estrategia
que no fue debidamente evaluada en el pilotaje, mientras que, al mismo tiempo, se llevaron
a cabo varios procesos paralelos: la negociación del financiamiento y la elaboración
definitiva de la política (p. 67).
Esto provocó un apresuramiento en la implementación, es decir, un conjunto de acciones
aceleradas que no permitieron una implementación más pausada y natural. Políticamente, hubo
un compromiso de alto nivel durante un tiempo, cuando el SI-EITP estaba dirigido por la
Dirección Adjunta bajo el viceministro, pero este nivel de compromiso político duró
relativamente poco, sólo unos pocos años, como se ha descrito anteriormente, antes de que se
transfiriera la responsabilidad del enfoque del SI-EITP a todas las Direcciones de Educación en el
MINED. Aunque se necesita más información sobre cómo las Direcciones gestionan el enfoque
SI-EITP a través de las unidades estratégicas que se crearon en cada Dirección, si la historia de la
descentralización en el MINED es un indicativo, es probable que las tareas relacionadas con el
enfoque SI-EITP no se hayan llevado a cabo en su totalidad, a menos que también se haya
transferido la asistencia técnica de los donantes.
Por último, este informe debe mencionar que el enfoque del SI-EITP -o cualquier enfoque
que asuma la movilidad de las partes interesadas- debe tener en cuenta la situación de inseguridad
que afecta a muchas comunidades en todo el país. Si bien este es un tema difícil de abordar debido
a su naturaleza sensible, también es cierto que el movimiento dentro y a través de las
comunidades de estudiantes, docentes y personal del MINED, entre otros, se ve afectado por la
violencia y las líneas fronterizas del territorio de las pandillas.
10. Discusión, Recomendaciones y Conclusión

10.1 Tendencias de Centralización en Perspectiva Histórica
Los desafíos del sistema educativo salvadoreño relacionados con la descentralización
tienen raíces históricas. Durante muchos años, El Salvador se ha caracterizado por una tendencia
a centralizar el poder. Esto ha sido descrito con detalle por Orellana (1997). Por ejemplo, al
escribir sobre la situación de los gobiernos municipales en las décadas anteriores a 1980, nos
explica la relación con el gobierno central de la siguiente manera:
Las municipalidades no se concebían como entes territoriales, sino como simples
demarcaciones administrativas. A los gobiernos locales se les reconocía personalidad
moral. Era un reconocimiento formal, pues en la práctica estaban subordinados a las
autoridades designadas. El representante del Gobierno Central, reunía todas las
atribuciones del órgano supremo. Los gobiernos locales, no ejercían ninguna autonomía
(Orellana, 1997, p. 154).
En el sector educativo, en los últimos cuarenta años, esta tendencia ha seguido siendo evidente,
no obstante, también han existido intentos por descentralizar el poder y las responsabilidades.
En este informe se ha consultado la literatura referente a cinco reformas, distintas pero
relacionadas entre sí, de descentralización: Regionalización, nuclearización, Educación con
Participación de la Comunidad, departamentalización y Sistemas Integrados de Escuela Inclusiva
de Tiempo Pleno. En esta última sección del presente informe se reflexiona sobre los puntos de
vista expuestos anteriormente y se ofrecen lecciones y recomendaciones para seguir adelante.

Como se puede ver a continuación, se han creado varias tablas para resumir tanto los
aspectos exitosos como los retos de la descentralización. Estas tablas sirven como una síntesis
de los conocimientos detallados en las secciones anteriores. Esta sección final no repetirá la
discusión ofrecida anteriormente, sino que resaltará algunas tendencias que son evidentes a través
de los tipos de descentralización educativa que se han intentado en El Salvador. La discusión de
las tendencias se ha dividido en cuatro secciones. En la primera sección se analizan los aspectos
exitosos de la descentralización educativa. En la segunda sección se reflexiona sobre si la
descentralización ha afectado o no la calidad de la educación. La tercera sección se refiere a los
retos que ha afrontado la descentralización. Más allá de la discusión sobre las tendencias, esta
sección ofrece recomendaciones para una mayor reflexión. Al terminar, se encontrará una
sección final que ofrece reflexiones sobre la necesidad de repensar la descentralización a nivel de
la comunidad.
Tabla 6. Aspectos Exitosos de la Descentralización
Tipos de descentralización Aspectos exitosos
Regionalización - Fundamento legal proporcionado por orden ejecutiva.
- Operatividad en la comunicación con las oficinas regionales.
- Selección de líderes efectivos para las oficinas regionales.
- Movilización significativa de personal, 2,700 funcionarios fueron
empleados a nivel regional.
- Tramitación administrativa en el nivel regional, evitando la necesidad
de viajar al ministerio central.
Departamentalización - Asignación de personal con amplia experiencia en el ámbito de la
regionalización.
- Transferencia de responsabilidades y personal al nivel departamental.
- Trabajo consistente con las organizaciones internacionales en asuntos
relacionados a la capacitación del personal y el apoyo técnico.
Nuclearización - Voluntad de la comunidad a contribuir con los proyectos de
descentralización (construcción y mantenimiento de la infraestructura
escolar y comunitaria, voluntariado en la escuela).
- Énfasis en cobertura y acceso en las zonas rurales.
Sistema Integrado - Comunidades (padres de familia, estudiantes) dispuestas a contribuir.
- Ampliamente iniciada la implementación (190 Sistemas Integrados en
62 municipios).
- Mayor participación en el diseño de la estrategia a nivel de
direcciones departamentales.
- Énfasis en recursos para el aprendizaje, inclusión y la mejora de la
calidad educativa.
Educación con - Ampliamente implementado (55% de las escuelas públicas rurales)
Participación de la - Control transferido a las comunidades.
Comunidad - Adecuada base legal.
- Entrenamiento más o menos consistente durante los primeros 10
años.
- Compromiso político por un período prolongado (durante 1991-
2009).
- Los padres de familia contribuyeron en la construcción, el
mantenimiento y la recaudación de fondos para la escuela.
- Los padres de familia demostraron su voluntad en asumir una
responsabilidad significativa.

10.2 Aspectos Exitosos de la Descentralización
Como punto inicial, cabe señalar que el gobierno salvadoreño ha buscado repetidamente
la descentralización. Las razones aducidas a lo largo del tiempo para la descentralización han
tendido a centrarse en la supuesta capacidad de la descentralización para conducir a una mayor
eficiencia, eficacia y responsabilidad. Sin embargo, es importante señalar que se han dado otras
razones, que van desde la participación democrática en la vida de la comunidad hasta la capacidad
de asegurar la relevancia del currículo y las prácticas educativas en la localidad. En general, las
personas valoran la capacidad de participar en las decisiones que influyen en sus vidas (Sen, 1999).
El gobierno salvadoreño debe ser encomendado en continuar desarrollando formas de
gobernabilidad que puedan conducir a los resultados descritos anteriormente.
La tabla 6 resume en términos más específicos los aspectos exitosos y positivos en las
formas de descentralización educativa que se han intentado. A través de los muchos aspectos que
se enumeran allí, se destacan algunas tendencias. A saber, la experiencia con la descentralización
ha demostrado repetidamente que los padres de familia están dispuestos a contribuir con su
tiempo, energía e incluso con sus fondos personales a la descentralización en el nivel de la
comunidad. Por otra parte, tanto para las iniciativas de regionalización como de
departamentalización, la literatura indica que el gobierno seleccionó líderes efectivos con
experiencia relevante para dirigir las oficinas regionales y departamentales del MINED. En relación
con estas dos iniciativas, el gobierno contrató y/o movilizó un gran número de personal para que
se desempeñara como funcionario público. Las evaluaciones de la descentralización han puesto
de relieve que se ha asignado un número insuficiente de personal a los niveles subnacionales; sin
embargo, en general, la inversión del gobierno en recursos humanos debe considerarse como un
avance positivo.
Al igual que en el caso de los recursos humanos, otros aspectos de la descentralización
pueden caracterizarse como parcialmente exitosos. Estos aspectos incluyen (a) la creación de la
base jurídica necesaria para la descentralización; (b) la transferencia de autoridad desde el nivel
central a los niveles inferiores de la administración; (c) la provisión de capacitación para las nuevas
funciones y responsabilidades; y (d) el desarrollo de estructuras, directrices, sistemas de
información y procesos de comunicación necesarios. Se trata de aspectos en los que el gobierno
hizo algunos progresos o tomó algunas medidas, aunque al final resultaron ser insuficientes o
inadecuadas, como se discutirá más adelante.
10.3 ¿Se ha visto Afectada la Calidad por la Descentralización?
Entonces, ¿la descentralización, con su limitada implementación, ha afectado la calidad de
la educación? Es difícil decirlo. No sólo hay muchas maneras de definir la calidad, sino que hay
muchos factores que pueden afectarla, y no todos ellos están relacionados con la
descentralización. Dicho esto, una forma comúnmente aceptada de evaluar la calidad es referirse
a los resultados de los estudiantes en las pruebas de rendimiento académico. Si bien algunos
estudios de EDUCO afirman que esta reforma condujo a un mejor logro, se ha demostrado que
estas afirmaciones no son creíbles (para más información, véase la sección 7.2.1 y el Anexo B). El
autor de este informe no conoce ningún estudio que examine explícitamente el efecto de otras
formas de descentralización en el rendimiento de los estudiantes.
Una estrategia alternativa es observar los resultados académicos del sistema en general
durante el tiempo en que se ha implementado la descentralización. Con ello, podríamos ver los

resultados de la Prueba de Aprendizaje y Aptitudes para Egresados de Educación Media (PAES),
que fue administrada por primera vez en 1997. Actualmente, este examen evalúa el conocimiento
de los estudiantes en ciencias sociales, lenguaje y literatura, matemáticas y ciencias naturales. Por
un lado, se ha señalado que las puntuaciones se han mantenido bajas y no han cambiado mucho
desde que se hizo la prueba por primera vez. Por otra parte, esta prueba no es un buen indicador
de los logros de los estudiantes a lo largo del tiempo, ya que se han realizado una serie de cambios
que hacen que la comparación longitudinal sea difícil, si no imposible (Burgos, 2019).
Las pruebas internacionales sobre el desempeño tampoco proporcionan mucha
información sobre los cambios en la calidad. En la década del 2000, los funcionarios del MINED
se interesaron en participar en las pruebas a nivel internacional. Así, en el 2006, El Salvador
participó en el Segundo Estudio Regional Comparativo y Explicativo (SERCE) patrocinado por la
UNESCO para el tercer grado (en matemáticas y lenguaje) y en el sexto grado (en matemáticas,
lenguaje y ciencias). En todas las asignaturas, las puntuaciones promedio de los estudiantes fueron
menores que el promedio regional, excepto en la lectura a nivel de tercer grado (UNESCO,
2008). En el 2007, El Salvador participó en el Estudio de las Tendencias en Matemática y Ciencias
(TIMSS), un estudio mundial, para los grados de cuarto y octavo en matemáticas y ciencias
(MINED, 2007b). En matemáticas, El Salvador ocupó el puesto 32 de 36 países en el cuarto grado
y el 45 de 48 en el octavo grado, mientras que, en ciencias, los alumnos ocuparon el puesto 30
de 36 entre los estudiantes de cuarto grado y el 41 de 48 entre los estudiantes de octavo grado.
Desde entonces, El Salvador no ha participado en ninguna prueba internacional, ni siquiera en el
Tercer Estudio Regional Comparativo y Explicativo de la UNESCO, (TERCE), con el resto de los
países centroamericanos.
En general, entonces, existe información limitada sobre el logro educativo en El Salvador
a lo largo del tiempo, aunque lo que se puede decir es que El Salvador tiene un desempeño
pobremente consistente y deficiente, tanto en las pruebas nacionales como en las internacionales.
Parte de la razón puede estar relacionada con la manera en que el sistema educativo funciona en
términos de sus prácticas de gobernabilidad. En este sentido, los puntos de vista de este estudio
proporcionan algunas ideas valiosas, en particular porque proceden de evaluaciones de otra
índole, es decir, evaluaciones que examinan cómo funciona el sistema educativo en lo que
respecta a sus procesos de gobernanza. En la siguiente sección se resumen los hallazgos de este
informe en torno a la descentralización educativa, que puede servir como punto de referencia
para discutir el camino a seguir respecto a la gestión de la educación en El Salvador.
10.4 Retos de la Descentralización
Hay 5 temas que emergen a través de las diversas reformas para descentralizar la
educación. Estos surgen de las conclusiones presentadas anteriormente, las cuales se han
resumido desde la tabla 7 hasta la 9. Específicamente, estos temas se relacionan con: (a) marcos
legales inadecuados; (b) falta de claridad en el diseño entorno a la reforma de la descentralización;
(c) sistemas organizativos confusos, inadecuados e inapropiados; (d) insuficiente capacitación e
inversión de recursos; y (e) dinámicas entre el MINED y las organizaciones internacionales. Cada
uno de ellos será discutido en lo que sigue.

10.4.1 Marcos Legales Inadecuados
Ha sido común que la reforma de la descentralización entre en conflicto con las leyes
existentes. Por ejemplo, en el caso de la regionalización, las directrices proporcionadas con
relación a las acciones financieras no estuvieron permitidas en virtud de los reglamentos del
Ministerio de Hacienda y de la Corte de Cuentas (Oficina Central de Auditoría). En el caso de la
nuclearización, el papel del director del núcleo no existió en la Ley de Educación de la época, y
por lo tanto ese papel era legalmente cuestionable, lo que llevó a la impugnación por parte de los
profesores. Asimismo, en el caso de los Sistemas Integrados, el papel de la OCCSI no tiene bases
en la ley vigente. En particular, EDUCO es una excepción. Los decretos ejecutivos de 1991 y
1997 demostraron ser suficientes como fundamento jurídico. Es probable que EDUCO haya
experimentado menos complicaciones legales debido a que operó fuera del sistema educativo
existente, en lugar de intentar agregar nuevos roles y responsabilidades al marco normativo, en
donde existe una mayor probabilidad de conflicto con las leyes vigentes.
Recomendaciones: Las conclusiones en esta área implican que las futuras iniciativas de
descentralización deben asegurar primero que la reforma prevista no entre en conflicto
con las leyes existentes, o por lo menos debe anticiparse a los conflictos legales y planificar
la consecución de las enmiendas necesarias para implementar la reforma.
10.4.2 Falta de Claridad en torno a la Reforma de la Descentralización
Relacionado al punto anterior es el hecho de que muchas de las reformas de
descentralización analizadas en este informe han sido diseñadas con un sentido superpuesto o
poco claro respecto a la división en la autoridad y las responsabilidades. A veces esto se debe a
la falta de comunicación por parte del gobierno central. En el caso de la nuclearización, hubo
confusión en torno a los detalles de la reforma y sobre quién debía hacer qué en cada nivel del
sistema, pero específicamente a nivel escolar y regional. Asimismo, en la reforma de los Sistemas
Integrados, los directores escolares, los padres de familia, los docentes y los miembros del OCCSI
no tuvieron claro el diseño del programa y sus responsabilidades dentro del mismo. Otras veces,
la falta de claridad se debe a que las directrices no se elaboraron desde el principio, como sucedió
en la regionalización y la departamentalización. En estos casos, se desarrollaron manuales y/o
directrices con el transcurso del tiempo. Sin embargo, no está claro si tal acción condujo a un
correcto funcionamiento de la descentralización. De igual manera, la centralización del poder
durante la guerra civil continuó afectando la regionalización posterior a la elaboración de tales
directrices. En cuanto a la departamentalización, aunque la reforma comenzó en 1995, el MINED
siguió recibiendo asistencia técnica de organizaciones internacionales hasta por lo menos el 2001
en la elaboración y revisión de manuales administrativos a fin de "mejorar los sistemas de apoyo
a la organización y la gestión del MINED" (Banco Mundial, 2007, p. 31). En cuanto a EDUCO, la
confusión entre los actores clave de los consejos escolares parece haber surgido después de que
el programa haya estado en marcha durante un tiempo (es decir, a finales de la década de 1990 y
en la década del 2000), una vez que la capacitación y el acompañamiento que las ACE recibían del
MINED se volviera menos prioritario.
Recomendaciones: Las futuras reformas de descentralización deberán, desde el principio,
desarrollar directrices claras que delimiten no sólo las responsabilidades de los actores
clave sino también los procesos en los que deberán participar. Luego, estas directrices
tendrán que ser ampliamente difundidas y socializadas para asegurar su familiaridad.

10.4.3 Sistemas Organizativos Confusos, Inadecuados e Inapropiados
Este problema tiene relación con el punto anterior. Y es que, en este ámbito, muchos
factores se sobreponen. En primer lugar, la descentralización educativa ha tendido a
caracterizarse por estructuras organizativas redundantes o poco claras. Las oficinas regionales de
los años ochenta duplicaban las funciones del nivel central, mientras que en el caso de la
departamentalización no se aclararon las responsabilidades de los diferentes cargos, oficinas y
"sistemas de gestión" dentro del MINED. Por ejemplo, se constató que el supervisor
departamental no tenía un ámbito de trabajo claro.
En segundo lugar, ha existido una falta de integración en los múltiples sistemas y procesos
que ha requerido la descentralización educativa. Por ejemplo, en el caso de los Sistemas
Integrados, no está claro si ha funcionado con éxito el complicado y multinivel sistema de comités
que debió de haber funcionado a nivel escolar y a nivel de la OCCSI. De hecho, es muy probable
que estos sistemas no funcionaran bien en muchos casos, especialmente en escuelas pequeñas
con pocos profesores involucrados. También en el caso de los Sistemas Integrados, se reportó la
falta de incentivos para la coordinación entre las oficinas y las Direcciones del MINED. Por
supuesto, esta dinámica se vio agravada por el hecho de que se produjeron una serie de cambios
a lo largo del tiempo en la forma en que se gestionó la reforma de los Sistemas Integrados a nivel
nacional. Es decir, además de tener una estructura compleja y abrumadora a nivel local, la reforma
del Sistema Integrado se vio aún más afectada por el hecho de que las estructuras de liderazgo y
apoyo a nivel central eran inestables. En otros lugares, como en el caso de la regionalización,
incluso cuando las macroestructuras de la reforma se mantuvieron estables a lo largo del tiempo,
se ha constatado que hubo una deficiente comunicación entre los distintos niveles del sistema,
desde el nivel local hasta el nacional.
Recomendaciones: Las iniciativas de descentralización deben tratar de desarrollar o
utilizar aquellos sistemas organizativos que proporcionen de manera eficiente y eficaz la
supervisión, el seguimiento y el apoyo a fin de que contribuyan a hacer realidad la visión
de la reforma. Lograr este cálculo es un delicado equilibrio que debe tener en cuenta los
procesos organizativos existentes, el exceso de capacidad organizativa y los recursos
institucionales disponibles (por ejemplo, el personal, las finanzas, etc.). Para evaluar estos
temas, puede ser útil realizar evaluaciones preliminares como el rastreo de procesos o
las evaluaciones de necesidades. Estos ejercicios pueden servir de base para el diseño de
la reforma en cuestión. Si bien es posible hacer cambios o correcciones una vez iniciado
un programa, la falta de coherencia y estabilidad organizativa pone en peligro el éxito de
la descentralización en la práctica.
10.4.4 Insuficiente Capacitación e Inversión de Recursos
La falta de capacitación fue un hallazgo recurrente en la literatura revisada. Se reportó un
mínimo de capacitación para los directores de los núcleos durante el tiempo de la reforma sobre
la nuclearización. Más recientemente, parece que la capacitación y socialización en la reforma de
los Sistemas Integrados fue insuficiente. Esto es evidente por el hecho de que los actores clave -
particularmente a nivel local- informaron que no tenían claro sus funciones y responsabilidades.
Incluso en el caso de EDUCO, se encontró que la mayoría de los miembros de las ACE no
estaban familiarizados con documentos básicos como acuerdos o contratos y que solo firmaban
los documentos necesarios para mantener el funcionamiento de la escuela. En los 2000, es cierto
que el MINED creó el puesto de “agente tramitador” que debía ayudar con la gestión de las
nóminas y la redacción de reportes y formularios relacionados, por ejemplo, con el pago de los
impuestos de la renta al Ministerio de Hacienda o las contribuciones a la seguridad social y a las
pensiones. En futuras reformas de descentralización, el MINED deberá tener previsto e incluir
este tipo de apoyo desde el principio.
Relacionado con lo anterior, la descentralización educativa ha tendido a incluir muy poco
personal de apoyo a las escuelas. En los años ochenta, los directores de los núcleos informaron
que la orientación era insuficiente, aunque esto no debe sorprender porque los niveles regionales
tampoco funcionaban muy bien durante este tiempo. En el contexto de la departamentalización,
ha habido muy pocos supervisores a nivel departamental para proporcionar un apoyo consistente
o adecuado a las escuelas para las que fueron asignados. Esto también era cierto en las escuelas
EDUCO, donde el personal de apoyo de la escuela tenía hasta 100 ACE que se suponía debían
supervisar.
A partir de lo anterior, es una desafortunada realidad que, en El Salvador, muchas escuelas
carecen de recursos básicos. Esto puede causar problemas para las reformas de descentralización,
como en el caso de los Sistemas Integrados. Esta reforma prevé un modelo pedagógico ambicioso,
Escuela Inclusiva de Tiempo Pleno, que también requiere escuelas bien equipadas (computadoras,
laboratorios, etc.). Fue difícil proporcionar los insumos necesarios a las escuelas en el contexto
de un MINED con limitados recursos financieros, no obstante, los socios internacionales sí
ayudaron en esta parte.
Recomendaciones: En el futuro, es importante asegurar que las reformas de la
descentralización vayan acompañadas de los recursos necesarios, ya que de lo contrario
la reforma seguramente fracasará y todos los involucrados se verán frustrados. Es
necesario reflexionar y proporcionar recursos para cada proceso, acción y mecanismo
asumido o requerido por la reforma. Esto incluye gastos menores como el costo de los
viajes entre las escuelas para los directores de los núcleos, un gasto que no se
proporcionó en la década de 1980. Al mismo tiempo, es necesario anticipar los problemas
que probablemente surgirán en la práctica cuando se asuma que las escuelas compartirán
recursos. Como demuestra la experiencia del modelo de Sistemas Integrados, las escuelas
tienen pocos incentivos para comportarse de esta manera. Y aunque los padres de familia
y los docentes a menudo están dispuestos a ofrecer su tiempo y energía para apoyar a su
escuela, las reformas futuras deben tener cuidado de no asignar demasiado,
particularmente cuando se trata de trabajo no remunerado, ya que los padres de familia
y los docentes ya tienen muchas exigencias en su tiempo.
10.4.5 Dinámicas entre el MINED y las Organizaciones Internacionales
A veces ha parecido que el impulso para la descentralización ha venido de las
organizaciones internacionales, más que del gobierno. Por ejemplo, la literatura sobre la
departamentalización sugiere que esta reforma fue una prioridad de las organizaciones
internacionales y que el gobierno no tuvo prisa en crear, equipar u orientar las oficinas
departamentales del MINED. La literatura también sugiere que el progreso de esta reforma se
debió al continuo apoyo de organizaciones internacionales como USAID y el Banco Mundial. Los
primeros diez años de la reforma de EDUCO se caracterizaron de manera similar por un apoyo
intensivo, principalmente del Banco Mundial, aunque también del Banco Interamericano de
Desarrollo. Más recientemente, el modelo de Sistemas Integrados parece haber avanzado, en
gran parte, gracias al apoyo financiero y técnico de estos mismos actores, a saber, USAID y el
Banco Mundial, entre otros. Trabajar con numerosos socios puede ser ventajoso porque el apoyo
recibido ayuda a realizar cambios que de otra manera no serían posibles. Al mismo tiempo, este
apoyo externo conlleva ciertos riesgos, ya que cada fuente de financiamiento puede tener una
visión diferente de cómo diseñar y/o implementar una reforma determinada.
Recomendaciones: Si aún no es el caso, antes de embarcarse en la reforma, es importante
que el gobierno salvadoreño decida qué tipo de visión de la descentralización sirve mejor
a sus necesidades. Esto no significa que haya que eliminar el apoyo internacional, sino que
el modelo de reforma que se persiga debe ser un modelo con el cual el gobierno
salvadoreño esté genuinamente comprometido.
10.4.6 Resumen de los Retos
Claramente, El Salvador ha implementado una serie de ambiciosas reformas en la gestión
de la educación. Como se ha discutido, algunas ventajas y efectos positivos han resultado. Sin
embargo, estudios previos sobre la descentralización en El Salvador encontraron
consistentemente que las estrategias de descentralización (a) carecen de claridad cuando se trata
de dividir la autoridad, (b) se comunican de forma deficiente a todas las partes interesadas, c)
reciben fondos y recursos insuficientes para su plena aplicación, d) se ven obstaculizadas por
marcos jurídicos y normativos inadecuados, y e) reflejan una renuencia de las autoridades
superiores a ceder el control.
10.5 Repensar la Descentralización a Nivel Comunitario
Debido a que la descentralización a nivel comunitario ha sido una reforma recurrente con
la que el gobierno salvadoreño ha experimentado, este informe concluye con una discusión sobre
la necesidad de repensar dichos enfoques. Más allá de las cuestiones técnicas destacadas
anteriormente, lo que la experiencia de EDUCO y otras formas de descentralización a nivel
comunitario indican es que puede ser beneficioso cambiar tanto la forma en que se concibe la
gestión comunitaria como la forma en que se puede aumentar la capacidad y agencia de la
comunidad. Esto es importante no sólo para mejorar la descentralización a nivel comunitario,
sino también para apoyar la capacidad de las comunidades en abordar las fuentes de su
marginación. Este es un punto clave, porque incluso cuando la descentralización a nivel de la
comunidad está bien implementada, en contextos de marginación, no es probable que tenga
implicaciones significativas para la calidad de la educación debido a los problemas estructurales
que impiden que los recursos y el apoyo adecuado llegue a la comunidad y a sus escuelas en
primer lugar. Si estos temas más amplios son un foco de preocupación, la sugerencia de este
informe es que es necesario cambiar el énfasis en mejorar la descentralización a nivel comunitario
a ver tales reformas como un posible elemento para un enfoque más amplio en la construcción
y el empoderamiento de la comunidad. Dicho de otro modo, es necesario combinar la
descentralización educativa a nivel de la comunidad con otras políticas que ayuden a crear
comunidades vibrantes y saludables con altos niveles de desarrollo socioeconómico.
Algunos trabajos recientes han puesto de relieve la posición de los directores de escuela
en las comunidades marginadas y las funciones que pueden desempeñar en la movilización de los
miembros de la comunidad para contribuir a la calidad de la educación (DeMatthews, Edwards, y
Rincones, 2016; Edwards, DeMatthews, Spear, y Hartley, 2020). Sin embargo, aquí se argumenta
que también necesitamos pensar en el capital social de la comunidad de manera más amplia. En
términos sociológicos, es necesario ir más allá de una concepción general del capital social como

capacidad técnica de la comunidad. El capital social puede reconceptualizarse en términos de
cohesión (bonding), puente (bridging) y vinculación (linking) de capital. Aquí, el capital de cohesión
se refiere a las "relaciones de confianza y cooperación entre los miembros", el capital puente se
refiere a las "relaciones de respeto y mutualidad entre personas que saben que no son iguales en
algún sentido socio-demográfico", y el capital de vinculación se refiere a las "normas de respeto
y redes de relaciones de confianza entre personas que están interactuando a través de gradientes
de poder o autoridad explícitos, formales o institucionalizados en la sociedad" (Szreter y
Woolcock, 2004, p. 654-655). Estas tres dimensiones del capital social, respectivamente, subrayan
la necesidad de centrar, primero, la cohesión e identidad de la comunidad (capital de cohesión),
segundo, las conexiones y relaciones de trabajo que existen entre las comunidades (capital
puente) y, tercero, sobre el conocimiento, la capacidad y las disposiciones necesarias para
interactuar con los actores externos (capital de vinculación), ya sean organizaciones
gubernamentales o no gubernamentales, es necesario ayudar a la comunidad en formas que
trabajen hacia sus metas, en vez de responder solamente a las intervenciones y programas
propuestos por otros.
El punto subyacente aquí es que, para que la descentralización educativa a nivel de la
comunidad sea significativa, los reformadores deben cambiar la forma en que piensan acerca de
la descentralización y el papel de las comunidades en ella. Ciertamente, la capacidad técnica es
importante. Sin embargo, también es importante pensar en el desarrollo de la comunidad de
manera más amplia. Imaginemos, por ejemplo, que la descentralización educativa es uno de los
componentes de la gobernanza en el sector público, y que esta descentralización trabaja en
conjunto -no en oposición- con los intereses, habilidades y proyectos o iniciativas de la comunidad
en general. Por supuesto, esta forma de pensar acerca de la descentralización y la participación
de la comunidad conlleva implicaciones significativas para el enfoque del gobierno en el desarrollo
nacional. El foco de atención se desplaza desde la implementación de las reformas de
descentralización educativa, que a menudo funcionan de manera aislada, hacia la implementación
de políticas sociales y económicas que permitan a las comunidades prosperar. Las comunidades
que gozan de buena salud -en términos sociales y económicos- no sólo están mejor preparadas
para emprender reformas de descentralización complejas y exigentes, sino que también están en
mejores condiciones de garantizar la sinergia entre el funcionamiento de la reforma de
descentralización, por un lado, y otros proyectos o iniciativas comunitarias, por otro. En el fondo,
la idea es que las comunidades puedan ser algo más que receptoras de planes desarrollados
centralmente; que puedan ser -y quizás deberían ser- catalizadores y copartícipes en el diseño e
implementación de acuerdos de gobernanza que fortalezcan en lugar de agotar sus recursos
técnicos y socioeconómicos.
Por supuesto, pensar de esta manera en la participación de la comunidad -tanto dentro
como fuera de la educación- va de la mano de los cambios en la forma en que las oficinas
gubernamentales, los profesionales del desarrollo y las agencias internacionales trabajan con las
comunidades. Si bien se ha realizado algún trabajo académico que amplía el enfoque de la
participación comunitaria al empoderamiento de la comunidad, particularmente por parte de los
académicos que trabajan en el área de la organización comunitaria (Gittel y Vidal, 1998; Warren
y Mapp, 2011), quedan por hacer cambios significativos en múltiples frentes, desde los conceptos
empleados en la elaboración de políticas hasta las estrategias desplegadas en el trabajo con las
comunidades. Es imperativo, primero, aprender de los enfoques anteriores de la descentralización
a nivel de la comunidad y, segundo, cambiar el enfoque hacia el empoderamiento de la comunidad.
Es necesario hacer estas cosas porque las iniciativas de descentralización a nivel comunitario en
los países de bajos y medianos ingresos tienden a implementarse en contextos marginales en los
que la participación de los miembros de la comunidad no será significativa y en los que dichas
iniciativas de descentralización no tendrán implicaciones significativas para la comunidad en
general. Es decir, incluso cuando la descentralización a nivel de la comunidad se implementa
fielmente e incluso cuando refleja las intenciones del gobierno y de los profesionales del
desarrollo, no está claro que tales programas -basados en la lógica técnica y limitados en su
enfoque de funciones gerenciales específicas- puedan tener alguna promesa de empoderamiento
comunitario significativo o de transformación social significativa que aborde las relaciones
estructurales dentro y fuera de la comunidad (por ejemplo, el sexismo, el racismo, el clasismo, la
negligencia de las comunidades marginadas, la falta de financiación y de recursos para la educación,
etc.) que contribuyan en su marginación. En el mejor de los casos, se sugiere aquí que la
descentralización a nivel de la comunidad puede ser considerada como un elemento en los
esfuerzos más amplios para trabajar hacia la organización, la construcción y el empoderamiento
de la comunidad. A su vez, éstos pueden contribuir a los esfuerzos en pro del desarrollo en
general.
Tabla 7. Retos en la Regionalización y Departamentalización
Dimensión Regionalización Departamentalización
Técnica - Falta de claridad con respecto al - Falta de claridad sobre cómo funcionaría la
fundamento de la reforma. departamentalización.
- No hubo directrices.
Institucional - Recursos insuficientes (humanos y - Lenta evolución de las oficinas departamentales.
financieros).
- Falta de delineamiento en las responsabilidades
- Deficiente comunicación y coordinación de los diferentes cargos, oficinas y 'sistemas de
en todos los niveles. gestión' en el MINED. Por ejemplo, se constató
que el supervisor departamental no tenía un
- Débil sistema de recolección de
ámbito de trabajo claro.
información a nivel regional.
- Falta de armonización.
- Contratación basada en redes personales.
- Sobrecarga en las oficinas departamentales y en
- Capacitación insuficiente para el personal
los directores escolares debido a la multiplicidad,
regional.
superposición y falta de integración de los
- Estructura organizativa redundante. sistemas que tenían que gestionar.
- Decretos ejecutivos que entraron en - Muy pocos supervisores a nivel departamental
conflicto con la ley vigente; inadecuado para proporcionar un apoyo consistente o
'ordenamiento jurídico'. adecuado a las escuelas para las que fueron
asignados.
Política - Falta de autoridad a nivel regional. - Aunque el MINED apoyó la

departamentalización, el ímpetu para ello provino
de fuera del MINED, o al menos sólo fue posible
mantener tal impulso como resultado del
estímulo procedente de las organizaciones
internacionales.

Tabla 8. Retos en la Nuclearización y el Sistema Integrado
Dimensión Nuclearización Sistema Integrado
Técnica - Falta de claridad sobre cómo se suponía - La naturaleza de la relación
que la comunidad trabajaría con los entre el OCCSI y las oficinas
núcleos (esto se mejoró más tarde con departamentales no es clara.
EDUCO). - Los directores de escuela,
padres de familia, docentes,
miembros del OCCSI entre
otros, no tienen claridad sobre
el diseño del programa y sus
responsabilidades dentro del
mismo.
- Cambios en el diseño y el
propósito a lo largo del tiempo.
Institucional - Alto número de escuelas cerradas. - Autoridad limitada del director
- Renuncias y abandonos de docentes en las del OCCSI para actuar sin la
regiones rurales. aprobación del OCCSI.
- Los directores de los núcleos estuvieron - Falta de base legal para el
sobrecargados; excesiva responsabilidad OCCSI.
administrativa y demasiadas tareas. - Conjunto de estructuras
- No hubo apoyo para el actor clave, es ambiciosas y complicadas a nivel
decir, para los directores de los núcleos de cada escuela y a nivel de cada
(en gran parte porque los niveles Sistema Integrado.
regionales tampoco funcionaron muy bien - Las estructuras del SI-EITP
durante este tiempo). requieren de muchos docentes
- No hubo recursos o fondos para que los que estén dispuestos a asumir
directores de los núcleos visitaran otras responsabilidades adicionales.
escuelas. - Dificultades para que las
- Los directores de los núcleos fueron escuelas pequeñas cumplan con
originalmente seleccionados por votación la visión de las estructuras del
entre los maestros de un núcleo SI-EITP.
determinado; la votación podía ser - Cambios en las estructuras
influenciada por quién era más popular en institucionales de apoyo dentro
lugar de quién era el más calificado. del nivel central del MINED.
- Mínimo entrenamiento para los directores - Modelo pedagógico ambicioso;
de los núcleos. dificultad para equipar
- Problemas logísticos en torno al hecho de adecuadamente a las escuelas
que los directores de los núcleos no vivían con los recursos necesarios.
en las comunidades a las que servían. - Variadas fuentes de
- No hubo fundamento legal en el rol del financiamiento, cada una con una
director del núcleo (el cual generó visión, comprensión o énfasis
conflicto con la Ley de Educación de distinto.
1971). - Falta de continuidad del
- Confusión en torno a los detalles de la personal clave dentro del
reforma y sobre quién debía hacer qué en MINED.
cada nivel del sistema, pero - Falta de incentivos para la
específicamente a nivel escolar y regional. coordinación interinstitucional.
- Mínimo incentivo para que los núcleos - Mínimo incentivo para que los
compartieran recursos. Sistemas Integrados compartan
recursos.
Política -El sistema educativo no fue una prioridad - Apoyo político inconsistente.
durante la década de 1980.
Nota: OCCSI = Organismo Colegiado de Coordinación del Sistema Integrado.

Tabla 9. Retos en la Educación con Participación de la Comunidad (EDUCO)
Dimensión Retos
Técnica - Conflicto entre el consejo escolar y el director de la escuela debido a la falta de
claridad.
- Falta de claridad sobre cómo los docentes debían estimular la participación de la
comunidad.
Institucional - Falta de incentivo para que los directores trabajaran con los consejos escolares.
- Falta de entrenamiento consistente o suficiente para que los padres de familia
completaran los requerimientos burocráticos y cumplieran con las
responsabilidades administrativas (incluyendo la contratación de maestros).
- Pocos padres de familia participaron en los consejos escolares.
- Infrecuente apoyo pedagógico para los docentes (1-5 por año).
- Insuficientes recursos pedagógicos y didácticos (al igual que en las escuelas
públicas tradicionales).
- Insuficiente apoyo por parte del nivel departamental a los consejos escolares.
- Creación de un sistema dual para los docentes que puso a los maestros EDUCO
en desventaja.
Política - En ocasiones, EDUCO no era una prioridad, lo que provocaba una falta de apoyo
continuo, de capacitación, etc.

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Nota: Este es un listado de la literatura consultada. Las fuentes con un asterisco (*)
han sido citadas a lo largo del informe.
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ANEXO A: Estructura de la Regionalización y Nuclearización
Figura 1. Estructura de la regionalización y la nuclearización
Fuente: Orellana (1985).

ANEXO B: Resumen de los Hallazgos y las Limitaciones de los
Estudios Evaluativos del Programa EDUCO por el Banco
Mundial
No. Estudio Métodos, Hallazgos Ofrecidos Limitaciones/Comentario
Datos*
1 Banco Comparación - Al comparar los grupos - Si no se incluyen controles estadísticos,
Mundial “ex post” (sin controles estadísticos), no es posible determinar si las diferencias
(1994) entre dos los estudiantes EDUCO en que se observa en la comparación “ex
grupos y los grados 1 y 2 mostraron post” se deben al programa EDUCO.
análisis con mejores resultados - En cuanto a la regresión, la cual los
regresión académicos en las pruebas autores usaron sólo para explicar logros a
(MCO), ambos de matemáticas. nivel parvularia, la única variable
con datos de significativo se relacionó con los ingresos
1993 de la familia (más ingresos = logros
mejores); el variable EDUCO no tenía
impacto.
2 Umanzor Comparación - Miembros de las ACE - En términos de desempeño académico,
et al. “ex post” sienten que tienen más los autores concluyen que las escuelas
(1997) entre dos influencia en las decisiones EDUCO no son peores que las escuelas
grupos con escolares (aunque no toman rurales tradicionales, porque los
datos de 1996 más decisiones en la resultados, aun cuando son más bajos para
práctica) escuelas EDUCO, no muestran una
- Miembros de las ACE diferencia estadísticamente significativa
hacen visitas a las escuelas - Este estudio es el que tiene más
con más frecuencia credibilidad entre los revisados aquí.
- Maestros EDUCO se
reúnen/comunican con
padres con más frecuencia.
3 Jimenez y Regresión - EDUCO tiene un efecto - Los modelos más completos no
Sawada (MCO) con la positivo y significativo en las muestran resultados significativos; los
(1999) corrección pruebas de lenguaje. autores deciden enfocar en el modelo con
Heckman para menos controles, pero con resultados
compensar el significativos.
sesgo de la - Factores endógenos: estudiantes
muestra Datos EDUCO poseían características no
de 1996 observadas/controladas que corresponden
de manera negativa con resultados
académicos; es decir, no se puede
identificar el impacto verdadero de la
intervención.
- En términos - La reducción de ausencias podría haber
estadísticamente sido una consecuencia de la construcción
significativos, estudiantes reciente de escuelas nuevas en las
EDUCO se ausentan con comunidades EDUCO (muy pronto antes
menos frecuencia. de la recopilación de datos en 1996) y no
una consecuencia del programa EDUCO
en sí (recuerde que muchas de estas
comunidades no tenían escuelas).
Documento final, Descentralización de la Educación en El Salvador: Cuatro Décadas de Experiencia y Retos

USAID Municipal Governance Project. Contract number AID-519-TO-17-00001
4 Sawada Regresión con - La participación de la - No es el caso en los modelos más
(2000) variables comunidad corresponde completos.
instrumentales con la compensación de los - Es más, en los modelos completos,
y datos de maestros EDUCO de cuando las variables para (a) la
1996 manera positiva y participación de la comunidad y (b) la
significativa. presencia de una escuela EDUCO son
significativos, este último corresponde de
manera negativa con el salario del
maestro. En otras palabras, la presencia de
EDUCO realmente correspondió con un
salario más bajo para los maestros.
- La participación de la - Correlación: no es posible distinguir ni
comunidad (es decir, visitas los efectos ni la direccionalidad de la
a las escuelas por miembros influencia entre variables. Es decir, ambas
de las ACE) aumenta el variables (participación y compromiso) se
compromiso de los relacionan entre sí, y por tanto, no
maestros (es decir, pueden expresar una relación concreta e
reuniones con padres). independiente con la variable dependiente.
- Comunidades con escuelas - Relación espuria; las escuelas EDUCO
EDUCO tienen menos en la muestra ya tenían menos
estudiantes para cada estudiantes. Dicho de otra manera: La
maestro. relación entre variables carece de un
vínculo cuantificable que garantice la
correlación.
- EDUCO resulta - La variable que representa la
desempeños académicos participación, no refleja la participación en
mejores (en términos las escuelas EDUCO exclusivamente; al
estadísticos). contrario, esta variable representa la
participación de padres de estudiantes en
las escuelas EDUCO y/o tradicional rural,
así que no sabemos si el efecto observado
relaciona con el programa EDUCO.
5 Jimenez y Regresión (de - Al asistir a una escuela - Carácter endógeno: Las características
Sawada probit) con la EDUCO, aumenta la no observadas que afectan la probabilidad
(2003) corrección probabilidad de permanecer de participar en el programa EDUCO
Heckman para en la escuela durante los también afectan la decisión de permanecer
compensar la grados 4-6. en la escuela.
muestra
sesgada y con
datos de 1998

6 Sawada y Regresión - Las escuelas EDUCO - Los autores calcularon 76 modelos en
Ragatz (MCO) con resultan (a) mayor donde los resultados eran significativos en
(2005) EIP y la frecuencia de participación términos estadísticos de manera
corrección de la comunidad (es decir, inconsistente.
Heckman para reuniones entre maestros y
compensar padres), (b) más dedicación
para la (es decir, más horas
muestra trabajando) por parte del
sesgada y con maestro y (c) menos
datos de 1998 ausencias por parte del
maestro.
- EDUCO produce mejores - Había controles adicionales disponibles,

logros académicos en las pero los autores no los usaron; se
pruebas de lenguaje. eliminaron unos controles en los modelos
presentados, es decir, en los modelos que
mostraban efectos significativos. Cuando
se aplicaron los controles, no había
resultados significativos para el
aprendizaje.
Leyenda: EDUCO = Programa Educación con Participación de la Comunidad; MCO = Mínimos cuadrados
ordinarios; EIP = Emparejamiento con índice de propensión.
Notas: *Los datos de 1993 vienen de una muestra de 78 escuelas. La muestra incluía 33 secciones de parvularia
y 45 secciones de los grados 1 y 2. En cada sección de los grados 1 y 2, 17 estudiantes tomaron exámenes de
lenguaje y matemáticas. Se recopiló información muy básica sobre la familia para poder incluir unos controles.
Los datos de 1996 se basan en una muestra aleatoria de 311 escuelas. Cada escuela incluida tenía una sección
del tercer grado con 10 estudiantes por lo menos. Las encuestas administradas incluyeron pruebas de lenguaje
y matemáticas, además que una encuesta de hogar y preguntas adicionales para los padres, dos miembros de la
ACE de cada comunidad, el maestro de grado 3 de cada escuela y los directores de las escuelas. Para los datos
de 1998, se aplicaron pruebas de aprendizaje nuevas además que encuestas nuevas para los padres y los
maestros. Por separado, en esta tabla, cuando se discuten los hallazgos de los estudios evaluativos de EDUCO,
el grupo de comparación es las escuelas rurales tradicionales.
Fuente: Edwards y Loucel (2016)


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Fortalecimiento de espacios de diálogo sobre la reforma

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Fortalecimiento de espacios de diálogo sobre la reforma y la modernización de la administración pública

Período del convenio de

Número y nombre del Documento final, Descentralización de la Educación en El Salvador: Cuatro

Proyecto: Proyecto de USAID Gobernabilidad Municipal

Posición: Associate Professor

Institución: University of Hawaii

Dirección: 5777 Mahimahi St., Honolulu, HI, 96821, USA

Fecha de entrega: 2 de marzo de 2020

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2. Marco Analítico: Pensamiento Sistémico

4. Organización Vigente del Sistema Educativo Salvadoreño

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10. Discusión, Recomendaciones y Conclusión

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Política - Falta de autoridad a nivel regional. - Aunque el MINED apoyó la

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Fuente: Orellana (1985).

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