Osborne (2007) - Reinventing - Government Traducción

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7h Foro Global sobre Reinvención del Gobierno
Fomento de la confianza en el gobierno
2629 de junio de 2007, Viena, Austria
REINVENTANDO EL GOBIERNO:
QUÉ DIFERENCIA HACE UNA ESTRATEGIA
david osborne
enero de 2007
Las opiniones expresadas en este documento son las de los
autores y no representan necesariamente las de las Naciones Unidas o sus Estados miembros.
Reinventar las instituciones públicas es un trabajo hercúleo. Para tener éxito, debe encontrar estrategias
que desencadenen reacciones en cadena en su organización o sistema, fichas de dominó que hagan caer a todos los
demás. En una frase, debes ser estratégico.
Por estrategia, no me refiero a planes detallados. No existe una receta que pueda seguir para reinventar el
gobierno, ninguna progresión paso a paso a la que deba adherirse servilmente. El proceso no es lineal y ciertamente
no es ordenado. Las cosas rara vez salen según lo planeado; los reinventores deben ajustar constantemente sus
enfoques en respuesta a la resistencia y las oportunidades que encuentran.
Más bien, por estrategia, me refiero al uso de puntos de influencia clave para hacer cambios fundamentales
que repercutan en toda la burocracia, cambiando todo lo demás. La reinvención es combate a gran escala. Requiere
una lucha intensa y prolongada en la arena política, en las instituciones de gobierno y en la comunidad y la sociedad.
Dada la enormidad de la tarea y la resistencia que debe superarse, el desafío del reinventor es convertir pequeños
recursos en grandes cambios.
Ser estratégico significa usar las palancas disponibles para cambiar la dinámica subyacente en un sistema, de una
manera que cambie el comportamiento de todos.
Para usar solo un ejemplo, la ex primera ministra británica Margaret Thatcher no comenzó con una estrategia
completa para reinventar el estado británico. Asumió el cargo en 1979 decidida a reducir su tamaño, privatizar muchas
funciones y obligar a los burócratas a ser más eficientes. Pero a diferencia de su homólogo estadounidense, Ronald
Reagan, aprendió del fracaso de su enfoque de "atascar a los burócratas". También tuvo más tiempo en el cargo. En
su tercer mandato, comenzó a aplicar una filosofía coherente de extender la elección y la competencia a los servicios
públicos y descentralizar la autoridad para que los proveedores tuvieran la flexibilidad necesaria para responder a las
necesidades de sus clientes.
Thatcher formó un equipo de servidores públicos de confianza, su “Unidad de Eficiencia”, que llegó a
comprender los problemas reales que subyacen detrás del desempeño del sector público. En su noveno año en el
cargo, articularon un conjunto de cambios sistémicos que aplicaron su filosofía a las funciones centrales del gobierno.
Les tomó mucho tiempo llegar allí y cometieron muchos errores en el camino, pero lograron encontrar una serie de
palancas clave:
privatización de funciones mejor desempeñadas por empresas que operan en mercados
competitivos;
desvincular las funciones normativas y reglamentarias ("dirección") de las funciones de prestación
de servicios y cumplimiento ("remar");
acuerdos de desempeño de varios años entre departamentos y agencias operativas, que
cambiaron la flexibilidad gerencial por una mayor eficiencia y responsabilidad por los resultados;
descentralización de la
autoridad a las unidades responsables del trabajo;
competencia públicoprivada, a través de “pruebas de mercado”; y
responsabilidad ante los clientes a través de la elección, los estándares de servicio al cliente y la
reparación del cliente.
Mis colegas y yo en el Grupo de Estrategias Públicas hemos encontrado estas mismas palancas utilizadas
una y otra vez, en todos los países, estados, provincias, ciudades, condados o distritos escolares que han emprendido
una reinvención seria. ¿Por qué? Porque estas son las palancas que cambian el marco en el que trabajan las
organizaciones y las personas. "Por lo general, no es posible ordenar a las grandes organizaciones que realicen
cambios dolorosos en las rutinas establecidas desde hace mucho tiempo", explica Ted Kolderie, uno de los
reformadores que trajo la elección de escuelas públicas a Estados Unidos. "Es posible, sin embargo, rediseñar el
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sobre la reinvención del gobierno
arreglo institucional en el que operan, de modo que lleguen a percibir estos cambios como necesarios y deseables, en su
propio interés.”i
Los profesores de negocios Michael Beer, Russell Eisenstat y Bert Spector señalaron lo mismo en un artículo
de Harvard Business Review de 1990 titulado "Por qué los programas de cambio no producen cambios".
La mayoría de los programas de cambio no funcionan porque están guiados por una teoría del cambio
que es fundamentalmente defectuosa. Según este modelo, el cambio es como una experiencia de
conversión. Una vez que la gente 'comprende la religión', seguramente seguirán cambios en su
comportamiento. ... De hecho, el comportamiento individual está poderosamente moldeado por los
roles organizacionales que desempeñan las personas. La forma más efectiva de cambiar el
comportamiento, por lo tanto, es colocar a las personas en un nuevo contexto organizacional, que les
impone nuevos roles, responsabilidades y relaciones.ii
Dan Loritz, uno de los coconspiradores de Kolderie para la elección de escuelas públicas en Minnesota, usa
una analogía agrícola. "Un agricultor sale y pasa mucho tiempo asegurándose de que los campos estén bien, quita todas
las malas hierbas, siembra el maíz con mucho cuidado, le pone suficientes herbicidas para asegurarse de que no haya
malas hierbas, y espera que haya suficiente agua", dice. "Y si todo está bien, el maíz crece solo".iii
Los reinventores deberían pensar como granjeros, argumenta Loritz. Si crean las condiciones adecuadas,
los resultados seguirán.
Reescribiendo el Código Genético
Para extender la metáfora agrícola, piense en los sistemas públicos como organismos: sistemas complejos y
adaptables que viven, crecen, cambian con el tiempo y mueren. Los organismos están formados por su ADN: las
instrucciones codificadas que determinan quiénes y qué son. El ADN proporciona las instrucciones más básicas y
poderosas para desarrollar las capacidades y comportamientos duraderos de una entidad. Cambia el ADN de un organismo
y surgen nuevas capacidades y comportamientos; cambia lo suficiente del ADN y evoluciona un tipo diferente de
organismo. Por lo general, los organismos cambian muy lentamente, ya que su ADN muta al azar y algunas de estas
mutaciones los hacen más exitosos en sus entornos.
Lo mismo ocurre con las instituciones públicas: normalmente evolucionan muy lentamente.
Los sistemas públicos burocráticos fueron diseñados para ser estables. Pero hemos llegado a un punto en la
historia donde esta estabilidad es contraproducente. En la actual Era de la Información, que cambia rápidamente y es
globalmente competitiva, los sistemas que no pueden cambiar están condenados al fracaso.
En esta situación, la solución es la ingeniería genética: cambiar el ADN del sistema. Nuestra investigación nos
dice que las piezas más fundamentales del ADN del sector público son el propósito de un sistema, sus incentivos, sus
sistemas de rendición de cuentas, su estructura de poder y su cultura. Todos los reinventores exitosos se han topado con
las mismas ideas básicas: que debajo de la complejidad de los sistemas públicos hay algunas palancas fundamentales
que hacen que las instituciones funcionen como lo hacen; que estas palancas se colocaron hace mucho tiempo para crear
patrones burocráticos de pensamiento y comportamiento; y que cambiar las palancas, reescribir el código genético,
desencadena un cambio que cae en cascada por todo el sistema.
Hemos agrupado estas palancas fundamentales de cambio en cinco estrategias básicas, cada una de las cuales
incluye varios enfoques distintos y muchas herramientas. Para cada palanca, hemos designado una estrategia. Y para
ayudar a las personas a recordar las estrategias, le hemos dado a cada una una etiqueta que comienza con la letra C.
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las cinco c
Palanca Estrategia Enfoques
Objetivo La estrategia central Gestión estratégica
Limpiando las cubiertas
desacoplamiento
incentivos La estrategia de consecuencias Competencia gestionada
Administración de Empresas
Gestión del rendimiento
Responsabilidad La estrategia del cliente Elección del cliente
Elección competitiva
Garantía de calidad del cliente
Fuerza La estrategia de control Empoderamiento Organizacional
Potenciación de los empleados
Empoderamiento de la comunidad
Cultura La estrategia cultural Cambio de hábitos
tocando corazones
Mentes ganadoras
La estrategia central
La primera pieza crítica de ADN determina el propósito de los sistemas y organizaciones públicas. Si una
organización no tiene claro su propósito, o se le han asignado propósitos múltiples y conflictivos, no puede lograr un alto
desempeño. Como se dice que dijo Yogi Berra: "Si no sabes a dónde vas, entonces cualquier camino te llevará a otro
lugar".
A la estrategia que aclara el propósito la llamamos estrategia central, porque se ocupa de la función central del
gobierno: la función de dirección. Mientras que las otras cuatro estrategias se enfocan más en mejorar el remo, la estrategia
central se trata principalmente de mejorar la dirección: hacer las cosas correctas, no hacer las cosas bien. En el nivel más
fundamental, se trata de crear claridad de propósito. Cuando todos en una organización o sistema público tienen claro su
propósito o propósitos fundamentales, mejorar el desempeño es mucho, mucho más fácil.
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Esto, sin duda, parece muy simple y muy obvio. Sin embargo, también es raro. La mayoría de las organizaciones
públicas tienen múltiples propósitos, algunos de los cuales incluso entran en conflicto. A lo largo de los años, con las
mejores intenciones, las juntas escolares, los consejos de ciudades y condados y las legislaturas estatales, provinciales y
nacionales han acumulado misión tras misión en sus organizaciones. Cuando esto sucede, los empleados pierden
gradualmente cualquier sentido de claridad sobre lo que es más importante.
Para obtener claridad, primero debe definir los propósitos principales del sistema o de la organización. Entonces
hay que eliminar actividades que ya no contribuyen a esos fines. Y, por último, tienes que organizar el sistema para que
cada unidad sea libre de perseguir su propia parte de la misión o misiones principales. A menudo, esto significa separar
unidades que tienen propósitos fundamentalmente diferentes, como el trabajo de servicio y cumplimiento, o la dirección y
el remo.
Estos son los tres enfoques de la estrategia central: gestión estratégica, despejar las cubiertas y desacoplamiento.
La gestión estratégica desarrolla sistemas que ayudan a los líderes a definir y redefinir constantemente sus propósitos
principales (los resultados que son más importantes para sus ciudadanos) y apuntan a sus organizaciones para lograrlos.
Se trata de un conjunto de herramientas para establecer objetivos de resultados y misiones organizacionales claras, otro
para desarrollar y refinar estrategias para lograr esos objetivos y misiones, y un tercero para conectar cada organización
de remo con esos objetivos definiendo los productos y resultados que debe producir para contribuir. a ellos En los últimos
años, Public Strategies Group ha desarrollado una herramienta, llamada Presupuesto para resultados, que integra todos
estos pasos.iv La herramienta de estrategia central más poderosa ayuda a los líderes a elaborar un presupuesto diseñado
específicamente para producir los resultados más importantes para sus ciudadanos.
En el presupuesto tradicional, los líderes comienzan con los costos del año pasado y luego suman o restan. En
Outcome Budgeting, comienzan con los resultados que valoran los ciudadanos. Este enfoque elimina todos los juegos que
juegan los departamentos: aumenta los costos y oculta el exceso, para protegerse contra los recortes inevitables. Se
enfoca directamente en el problema real: producir resultados que los ciudadanos valoren a un precio que estén dispuestos
a pagar. Implica estos pasos básicos:
1. Fijar el precio del gobierno: Decida por adelantado cuánto están dispuestos a gastar los ciudadanos.
Obtenga un acuerdo político sobre un pronóstico de ingresos y cualquier aumento de impuestos o tarifas.
2. Establecer las prioridades del gobierno: Definir los resultados que más importan a los ciudadanos, junto
con indicadores para medir el progreso. Por resultados nos referimos a resultados tales como mejores
niveles de educación, mejor salud y menores tasas de criminalidad.
3. Establezca el precio de cada prioridad: divida sus ingresos proyectados entre la prioridad
resultados.
4. Desarrollar un plan de compras para cada prioridad: Crear “equipos de resultados” para actuar como
agentes de compras para los ciudadanos. Pídale a cada uno que decida qué estrategias tienen el
mayor impacto en el resultado deseado, luego articule esas estrategias en una "Solicitud de resultados",
que reemplaza las instrucciones presupuestarias tradicionales.
5. Solicite ofertas para entregar los resultados deseados: haga que los equipos de resultados emitan estas
"solicitudes de resultados" a todos los participantes, públicos y privados. Clasifique las "ofertas" que
resulten de la más rentable a la menos, compre desde la parte superior y dibuje una línea cuando se
agoten los fondos. Esas ofertas por encima de la línea, que prometen los mejores resultados por el
dinero, entran en el presupuesto; los de abajo no.
6. Negociar acuerdos de desempeño con los proveedores elegidos. Estos deben detallar los productos y
resultados esperados, cómo se medirán, las consecuencias para el desempeño y las flexibilidades
otorgadas para ayudar al proveedor a maximizar el desempeño.
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La presupuestación por resultados no solo ayuda con la gestión estratégica, sino que también ayuda a despejar
las cubiertas, porque los programas de gastos de bajo valor se eliminan sistemáticamente del presupuesto.
Otras herramientas que ayudan a despejar las cubiertas incluyen revisiones de programas o desempeño, reglas de
caducidad, ventas de activos y devolución a un nivel inferior de gobierno.
El tercer enfoque estratégico central, el desacoplamiento, separa funciones con propósitos fundamentalmente
diferentes en diferentes organizaciones. Desvincula los roles normativos y reglamentarios de los roles de cumplimiento y
entrega de servicios, y separa las distintas funciones de servicio en diferentes organizaciones y las distintas funciones de
cumplimiento en diferentes organizaciones. Esto ayuda a cada organización a concentrarse en lograr uno o dos propósitos
claros.
En la organización pública tradicional, los responsables de la formulación de políticas, los asesores y los
gerentes dirigen el espectáculo, pero confían únicamente en los empleados para prestar servicios o hacer cumplir las
normas. En esencia, las unidades de dirección son cautivas de los proveedores monopólicos: sus propias agencias y
divisiones. Y como descubrió la Unidad de Eficiencia Británica en el curso de su estudio Next Steps, a fines de la década
de 1980, el personal de políticas generalmente no se preocupa por la gestión ni la comprende, mientras que los gerentes
están tan abajo en la cadena de mando que carecen de la autoridad. y la flexibilidad que necesitan para dirigir
organizaciones eficaces.
Desvincular la dirección y el remo fue el primer principio esbozado en Reinventar el gobierno, al que llamamos
"Gobierno catalítico".v Es prácticamente idéntico al método de organización que Peter Drucker ha recomendado durante
mucho tiempo para las grandes corporaciones, al que llama "descentralización federal" .vi permite que el gobierno
centralice y coordine sus funciones de dirección, para que puedan concentrarse de manera más efectiva en la política y la
dirección, mientras descentraliza el remo, para que los gerentes tengan el poder de mejorar la prestación de servicios y el
cumplimiento. Libera a los responsables de implementar políticas para mirar más allá de los monopolios públicos y elegir
muchos mecanismos diferentes para hacer el remo, creando lo que los neozelandeses llaman "contestabilidad". Y permite
a las organizaciones de pilotaje desarrollar relaciones contractuales con las organizaciones de remo, a través de las cuales
pueden ejercer las estrategias de consecuencias, cliente y control.
Basil Logan, presidente de la Comisión Logan de Nueva Zelanda a principios de la década de 1990, hizo un
buen trabajo al explicar por qué la contestabilidad es tan importante:
La seguridad vial como resultado es políticamente deseable. Los políticos están dispuestos a invertir
recursos en ello. Una medida tradicional de la seguridad vial es el número de muertes accidentales en
las carreteras. Pero hay una serie de productos que pueden contribuir a lograr el resultado deseado,
incluyendo más patrullas policiales, mejor diseño de caminos y señalización vial, regulación/control
de beber y conducir, mejor tratamiento hospitalario para las víctimas de accidentes, etc. La noción
permite la consideración de la impugnabilidad de toda una gama de actividades que de otro modo no
estarían relacionadas en la búsqueda de lograr un resultado particular que los políticos han decidido
que es una prioridad política.vii
La estrategia de las consecuencias
La segunda pieza clave del ADN determina los incentivos integrados en los sistemas públicos.
El ADN burocrático brinda a los empleados poderosos incentivos para seguir las reglas y mantener la cabeza gacha. La
innovación solo puede traer problemas; el statu quo trae recompensas constantes. A los empleados se les paga lo mismo
independientemente de los resultados que produzcan. Y la mayoría de las organizaciones son monopolios, o casi
monopolios, que están aislados de sus fallas. A diferencia de las empresas privadas, no pierden ingresos ni cierran si la
competencia hace un mejor trabajo.
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Los reinventores reescriben el código genético para cambiar estos incentivos, creando consecuencias
para el desempeño. Cuando corresponde, colocan a las organizaciones públicas en el mercado y las hacen
dependientes de sus clientes para obtener ingresos. Cuando eso no es apropiado, utilizan la contratación para
crear competencia entre organizaciones públicas y privadas (u organizaciones públicas y públicas). Cuando
ninguno es apropiado o políticamente posible, utilizan la estrategia de las consecuencias para romper el statu
quo midiendo el desempeño, recompensando la mejora y la excelencia y negándose a tolerar el fracaso
persistente. Esto se puede hacer en cualquier organización gubernamental.
Estos tres enfoques se conocen como gestión empresarial, gestión
la competencia y la gestión del rendimiento.
La gestión empresarial empuja a las organizaciones de prestación de servicios públicos al mercado
privado, donde deben funcionar como empresas comerciales con resultados financieros. Sobreviven y prosperan,
o fracasan y se marchitan, vendiendo productos y servicios a los clientes. Este es el enfoque más poderoso, pero
solo es apropiado para los servicios (no para las funciones de política, regulación o cumplimiento) que se pueden
cobrar a sus clientes. Los reformadores en Nueva Zelanda utilizaron este enfoque para exprimir enormes
ineficiencias de más de la mitad de su burocracia nacional . y los obligó a competir con las empresas privadas.
Tres años más tarde, les quitó los subsidios, convirtiéndolos en fondos empresariales que dependían de sus
clientes para todos los ingresos. En respuesta, estas unidades redujeron el personal de 14.000 a 9.900 en cuatro
años, convirtieron una pérdida de $100 millones en 1988 en una ganancia de $46,7 millones y aumentaron la
productividad del DAS en un 5,6 por ciento al año.ix
La competencia administrada es el segundo enfoque más poderoso. Obliga a los posibles proveedores
(empresas privadas y/o agencias públicas) a competir entre sí por los contratos, en función de su desempeño y
costo. La competencia administrada es apropiada para cualquier servicio o función de cumplimiento, aunque solo
la competencia pública versus pública es apropiada cuando las preocupaciones sobre la seguridad, la seguridad
nacional, la privacidad o el debido proceso hacen que el público se sienta incómodo con los proveedores privados.
La competencia administrada se ha utilizado en cientos de países, estados, provincias, ciudades y
condados, y los resultados se han estudiado docenas de veces. Por lo general, los estudios académicos reportan
ahorros promedio de 20 a 30 por ciento la primera vez que se ofrece un servicio a la competencia.x
Cuando ni la gestión empresarial ni la competencia gestionada son apropiadas o posibles, debido a la
resistencia política o de otro tipo, o porque la actividad es una función normativa o reglamentaria, los inventores
recurren a la gestión del desempeño. Este enfoque utiliza objetivos de desempeño, recompensas y sanciones
para motivar a las organizaciones públicas. Por lo general, no es tan poderoso, porque las recompensas y
sanciones que impone rara vez son tan convincentes o inevitables como las consecuencias de la competencia.
Vienen en dos formas básicas: bonos en efectivo, aumentos salariales, participación en las ganancias de los
ahorros presupuestarios y otros incentivos financieros; y celebraciones, premios, días libres y otros incentivos
psicológicos. Los reinventores usan ambos, pero la clave siempre es vincularlos al rendimiento.
Los tres enfoques no son mutuamente excluyentes. Las empresas y organizaciones públicas que
compiten por contratos normalmente utilizan la gestión del desempeño para maximizar su capacidad de competir.
De hecho, recomendamos a todas las organizaciones públicas que utilicen la gestión del desempeño, ya sea un
monopolio público, una empresa competitiva o un competidor por contratos. Esto, por supuesto, pone un premio
en la medición del desempeño, una competencia central que hace posible la estrategia de consecuencias.
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Cualquiera que sea el enfoque que se utilice, es probable que genere miedo en los empleados públicos y sus
sindicatos, al menos inicialmente. Se preocuparán por los despidos, si las empresas públicas fracasan en el mercado, si las
empresas privadas ganan contratos para prestar servicios gubernamentales, o incluso si las organizaciones públicas
reducen sus costos para ganar licitaciones competitivas. Para disminuir esta preocupación, los gobiernos pueden proteger
a los empleados de la amenaza del desempleo adoptando una política de no despidos y creando un menú de opciones
para los empleados cuyos trabajos desaparecen (a menos que se encuentren en una crisis fiscal tan grave que no puedan
permitirse este lujo). .
La clave es utilizar la deserción para reducir el personal, trasladando a los trabajadores desplazados a puestos
que dejaron vacantes los que se jubilan o parten. El gobierno típico tiene una tasa de deserción anual del 5 al 10 por ciento,
que fluctúa a medida que cambian las condiciones económicas. Algunas de las opciones del menú incluyen:
recapacitar a los trabajadores y colocarlos en otros empleos públicos;
mantener puestos de vacaciones abiertos como una “bolsa de trabajo” para los trabajadores cuyos trabajos desaparecen;
exigir a los contratistas privados que contraten a los empleados públicos desplazados antes que nadie;
exigir a los contratistas privados que paguen salarios y beneficios comparables;
llevar a personas que están a punto de recibir pensiones, pero haciendo que el contratista privado corra con el
costo; ayudar a los gerentes
públicos a privatizar sus organizaciones, con sus empleados;
ofrecer paquetes de indemnización o incentivos de jubilación anticipada; y
prestando servicios de outplacement.
La estrategia del cliente
La siguiente pieza fundamental del ADN del sistema se centra principalmente en la rendición de cuentas:
específicamente, ¿ante quién deben rendir cuentas las organizaciones? (Para ser precisos, las cinco estrategias tocan el
tema de la rendición de cuentas. La estrategia central define de qué es responsable una organización; la estrategia de
consecuencias determina cómo será responsable; la estrategia de control afecta quién será responsable; y la estrategia de
cultura ayuda a los empleados a internalizar su responsabilidad.
Pero al hacer que las organizaciones rindan cuentas a sus clientes, la estrategia del cliente trata con más fuerza el tema de
la responsabilidad).
La mayoría de las entidades públicas son responsables ante los funcionarios electos, quienes las crean,
determinan sus funciones y las financian. Debido a que estos funcionarios están bajo constante presión para responder a
las demandas de los grupos de interés, a menudo se preocupan más por dónde se gastan los recursos públicos que por los
resultados que compran.
En respuesta a los abusos generalizados por parte de los políticos, los reformadores burocráticos en muchos
países han establecido servicios civiles profesionales para aislar la gestión de los departamentos de la influencia política.
Los gerentes y empleados gradualmente se hicieron responsables de seguir las reglas del servicio civil. Por lo tanto, los
gerentes son los más estrictamente responsables de seguir estas reglas y de gastar sus fondos según lo asignen los
funcionarios electos. Rara vez se responsabiliza a alguien por los resultados.
La estrategia del cliente rompe este patrón al hacer que las organizaciones públicas también sean responsables
ante sus clientes. Permite a los clientes elegir entre organizaciones de prestación de servicios de la competencia, en
algunos casos, o establece estándares significativos de servicio al cliente que esas organizaciones deben cumplir, en otros.
Estos estándares se ocupan de cosas como cuánto tiempo tomará servir el
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cliente (ya sea en la oficina de correos, una oficina de permisos o cualquier otra agencia gubernamental), qué tan
confiable será un servicio (por ejemplo, un autobús o un tren) y cómo se tratará al cliente.
Crear responsabilidad ante el cliente aumenta la presión sobre las organizaciones públicas para mejorar sus
resultados, no solo para administrar sus recursos. Crea información (satisfacción del cliente con servicios y resultados
gubernamentales específicos) que es difícil de ignorar para los funcionarios electos, administradores públicos y
empleados. Y les da a las organizaciones públicas el objetivo correcto al que apuntar: una mayor satisfacción del
cliente.
Esto no significa que las organizaciones públicas ya no sean responsables ante sus representantes electos;
significa que a menudo tienen doble responsabilidad. Al igual que las empresas, las organizaciones públicas se
vuelven tanto "verticalmente" responsables ante sus superiores como "horizontalmente" responsables ante sus
clientes. Esto funciona mejor cuando los funcionarios electos alinean estas responsabilidades duales declarando sus
objetivos en términos de satisfacción del cliente y responsabilizando a las organizaciones por satisfacer las necesidades
de los clientes.
Cuando ocurren conflictos entre los dos, cuando los clientes quieren algo que los funcionarios electos no
quieren, los funcionarios electos deben tener la última palabra, al igual que los dueños de un negocio tienen la última
palabra. A menudo, los clientes de servicios quieren más servicios de los que los funcionarios electos están dispuestos
a financiar, por ejemplo: clases más pequeñas, más autobuses, parques más grandes. A veces, los clientes quieren
cosas que los funcionarios electos (o los tribunales) han declarado ilegales. En tales casos, la responsabilidad vertical
ante los funcionarios electos debería prevalecer sobre la responsabilidad horizontal ante los clientes. En el sector
público, el cliente no siempre es el rey.
La estrategia del cliente tampoco sugiere que el papel del cliente suplante al de ciudadano, como argumentan
algunos críticos. Ambos roles son importantes. Los ciudadanos votan, influyendo en las políticas establecidas por sus
representantes. Las organizaciones públicas luego implementan esas políticas. Pero en los sistemas burocráticos, los
ciudadanos no tienen una forma práctica de responsabilizar a esas organizaciones por su desempeño, o incluso de
darles retroalimentación sobre su desempeño. La estrategia del cliente los pone en el circuito de retroalimentación.
¿Por qué no es suficiente la rendición de cuentas vertical utilizando la Estrategia de Consecuencias? Porque
una organización o sistema público que crea consecuencias para mejorar su desempeño aún puede estar perdiendo
el tren. Un sistema de transporte público que utiliza la competencia administrada para reducir sus costos en un 25 por
ciento aún puede tener pasajeros que se sientan muy frustrados por los autobuses lentos y poco confiables o
desesperados por tener aire acondicionado. Un departamento de recreación que duplica la cantidad de programas
que ofrece aún puede tener muchos clientes que desean programas completamente diferentes. Un distrito escolar que
aumenta drásticamente los puntajes de sus exámenes aún puede tener estudiantes y padres profundamente
frustrados por el enfoque de aprendizaje de memoria adoptado en las aulas o por la escasez de cursos electivos.
Prácticamente todas las organizaciones que hemos estudiado que han logrado ganancias dramáticas
utilizando la competencia administrada o la gestión del desempeño se han dado cuenta en algún momento de que
también necesitan una estrategia para el cliente. Estos dos enfoques son poderosos, pero no le dicen si está
produciendo lo que valoran sus clientes, ni lo que piensan de su calidad.
Definimos a los principales clientes de una función pública como sus principales beneficiarios previstos:
aquellos individuos o grupos a los que el trabajo está diseñado principalmente para beneficiar. Los clientes secundarios
son otras personas a quienes el trabajo está diseñado para beneficiar y que son menos importantes que el grupo
primario. Por ejemplo, los principales clientes de las escuelas son los estudiantes y sus padres; los clientes secundarios
incluyen la comunidad en general, que quiere una fuerza laboral educada y ciudadanos responsables, y los
empleadores, que quieren empleados capacitados.
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En funciones cuyo producto principal es el cumplimiento, no el servicio, como los departamentos de policía,
las agencias de protección ambiental y las agencias de recaudación de impuestos, el cliente principal suele ser la
comunidad en general. Las personas con las que la agencia trata día tras día, como presuntos delincuentes,
contaminadores y contribuyentes, no son sus principales clientes. Son importantes, pero no son la razón de ser de
la agencia. Para distinguirlos de los clientes, los llamamos cumplidores. Muchos reinventores los llaman clientes
porque quieren que las agencias de cumplimiento los traten mejor. Compartimos este objetivo, pero según nuestra
experiencia, los empleados de estas agencias saben que los presuntos delincuentes, contaminadores y contribuyentes
no son sus clientes. Saben que complacer a estas personas podría incluso comprometer su misión. (Podrían
complacer a las empresas contaminantes pero arruinar el medio ambiente, por ejemplo). Como resultado, dejan de
escuchar en el momento en que algún experto externo comienza a hablar sobre "clientes" y "servicio al cliente".
Hay al menos tres enfoques básicos en la estrategia del cliente. La elección del cliente les da a los clientes
una opción de proveedores; esto tiene sentido para la mayoría de las funciones de servicio y cumplimiento, pero no
para las funciones de dirección (políticas y normativas).
La elección competitiva agrega una dimensión de consecuencias al permitir que los clientes lleven los
recursos públicos al proveedor de su elección. En un sistema educativo que utiliza opciones competitivas, por
ejemplo, los dólares públicos que apoyan a cada estudiante se destinan a la escuela a la que asiste el estudiante.
Debido a que esto recompensa o castiga automáticamente a los proveedores de servicios brindándoles (o
negándoles) fondos, es mucho más poderoso que la elección por sí sola. Pero no es apropiado para las funciones
de cumplimiento o dirección, ni siquiera para todas las funciones de servicio.
El tercer enfoque, Garantía de calidad del cliente, establece estándares de servicio al cliente, recompensa
a las organizaciones que hacen un buen trabajo para cumplirlos y penaliza a las que no lo hacen. Aunque no es tan
poderosa como la elección de la competencia, se puede utilizar para cualquier función, tanto si los clientes tienen
opciones como si no.
La elección del cliente sin consecuencias es ciertamente mejor que ninguna elección, en la mayoría de los
casos. Brinda a los clientes acceso a diferentes tipos de servicios: diferentes tipos de escuelas, diferentes tipos de
guarderías, diferentes tipos de proveedores de salud. Los clientes que eligen a sus proveedores de servicios también
son clientes más comprometidos: los investigadores han encontrado que los estudiantes que eligen sus escuelas
están más comprometidos con la educación, por ejemplo.xi Para algunos clientes, este efecto puede ser
extremadamente poderoso. Bob Rauh, director de una escuela privada del centro de la ciudad de Milwaukee que
acepta estudiantes que traen cupones pagados por el estado, captó bien el impacto:
Tienes que entender que muchos de nuestros padres nunca han podido elegir nada antes. Si
bien todas las familias de los suburbios ejercen su elección —ser transferido en su trabajo y lo
primero que hace es investigar los mejores distritos escolares—, muchos de nuestros padres no
pueden elegir dónde vivir, a qué hospital ir. Nunca han podido tomar posesión de nada hasta
este punto. Así que poder elegir su propia escuela es algo muy poderoso. Nuestros padres
crecen tremendamente en términos de responsabilidad, con ganas de volver a la escuela, de
involucrarse en la comunidad.xii
Entiendo el punto de Rauh; de hecho, escribí extensamente sobre esto en Reinventing Government.
Pero este ensayo no trata sobre las cosas maravillosas que las organizaciones públicas pueden hacer por sus
clientes, como lo fue Reinventing Government . Se trata de cómo motivar a las organizaciones públicas para que
habitualmente hagan estas cosas maravillosas. Y como motivador, la elección sin consecuencias tiene límites. Si los
proveedores de servicios no son recompensados por atraer más clientes y castigados por perderlos, la elección tiene
menos poder para cambiar su comportamiento. Lo principal en juego es el orgullo, y el orgullo no siempre es
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suficiente para superar la resistencia sindical, la resistencia política, la burocracia y la inercia construida en los grandes
sistemas públicos.
Como resultado, la elección competitiva tiene mucho más poder para mejorar los sistemas de servicio. Cuando
es imposible, por razones políticas o de otro tipo, sugiero combinar la elección con la gestión del rendimiento o la
competencia gestionada, para crear las consecuencias necesarias para impulsar la mejora.
En el trabajo normativo y regulatorio, incluso la elección simple rara vez es apropiada; el aseguramiento de la
calidad del cliente es la única opción viable. No tiene sentido crear dos o tres instituciones para escribir las reglas que
cubren algún tipo de comportamiento, y luego dejar que las personas elijan qué conjunto prefieren obedecer, por ejemplo.
Estados Unidos ha tenido durante mucho tiempo dos conjuntos de reglas para los bancos: pueden solicitar estatutos
estatales y ser regulados por su estado o solicitar estatutos nacionales y ser regulados por instituciones federales. Esto
les permite comprar al regulador más débil, socavando la capacidad del gobierno para prevenir abusos en el sistema
bancario.
En cumplimiento, la elección del trabajo a menudo tiene sentido, pero la elección competitiva no. Una agencia
tributaria o departamento de permisos puede dar opciones a los cumplidores: presentar impuestos por correo, teléfono o
electrónicamente, por ejemplo, o usar diferentes oficinas de permisos. Algunas agencias de protección ambiental permiten
a los contaminadores una opción de respuesta: pueden limpiar su contaminación, comprar créditos de contaminación o
usar una combinación de ambos para cumplir con los estándares requeridos. En Vermont, un estado de los EE. UU., las
reformas penitenciarias han ampliado drásticamente las opciones otorgadas a los jueces y las juntas reparadoras
comunitarias, que representan al cliente principal, el público, para sentenciar a los delincuentes.
Sin embargo, si las oficinas de cumplimiento se financiaran de acuerdo con la cantidad de personas o empresas
a las que atienden, si el dinero siguiera al cumplidor hasta la oficina de cumplimiento de su elección, estas oficinas
podrían tener un incentivo para pasar por alto los problemas. Una agencia de permisos tendría un incentivo para aprobar
permisos, cuando su verdadero trabajo es proteger la seguridad pública y los estándares aprobando solo proyectos de
construcción que cumplan con esos estándares. Una estación de inspección de emisiones de automóviles tendría un
incentivo para atraer a más clientes al pasar por alto los problemas de contaminación y seguridad en los automóviles, en
lugar de obligar a sus propietarios a solucionar los problemas. Esta es la razón por la que la elección competitiva no es
adecuada para las funciones de cumplimiento.
Donde cada enfoque del cliente es apropiado
Acercarse Función
Política y normativa Servicio Cumplimiento
Elección del cliente X X
Elección competitiva del cliente X
Aseguramiento de la calidad del cliente X X X
Escuchar a los clientes es una competencia crítica necesaria para utilizar la estrategia de clientes. Lo llamo una
competencia en lugar de un enfoque porque rara vez es suficiente, por sí mismo, para obligar a las organizaciones
públicas a romper la resistencia y mejorar radicalmente su servicio al cliente. Saber lo que quieren sus clientes y
entregarlo son dos cosas diferentes.
El conocimiento no obliga a las organizaciones a cambiar de la forma en que lo hacen las consecuencias.
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La estrategia de control
El cuarto trozo crítico de ADN determina dónde reside el poder de toma de decisiones. En los sistemas
burocráticos, la mayor parte del poder permanece cerca de la parte superior de la jerarquía. En las democracias, el poder
primero fluye de los ciudadanos a los funcionarios electos; luego, de los funcionarios electos a las agencias centrales de
"personal", como las oficinas de presupuesto y de personal; finalmente, desde esas agencias de control central hasta los
gerentes de agencia ("línea"). Por lo general, los funcionarios electos mantienen la mayor cantidad de poder posible en sus
propias manos, y las agencias centrales de control guardan su poder aún más celosamente. Los gerentes de línea
encuentran sus opciones limitadas y su flexibilidad restringida por instrucciones presupuestarias detalladas, reglas de
personal, sistemas de adquisición, prácticas de auditoría y similares. Sus empleados casi no tienen poder para tomar
decisiones. Como resultado, las organizaciones gubernamentales responden a nuevos pedidos y no a situaciones
cambiantes oa las necesidades de los clientes.
La estrategia de control empuja un poder significativo de toma de decisiones hacia abajo a través de la jerarquía
y, en ocasiones, hacia la comunidad. Los líderes hacen esto porque esperan cada vez más que las organizaciones
respondan de manera rápida, flexible y creativa a los problemas, oportunidades y necesidades de los clientes, algo que es
imposible si todos deben esperar órdenes desde arriba.
El éxito en la era de la información requiere que los que están más cerca del problema tomen la iniciativa, no que esperen
instrucciones de los que están en la cima de una pirámide distante. Las personas deben ser libres para actuar.
Pero la estrategia de control no es un juego de suma cero que quita el poder a unos y se lo da a otros. Porque a
medida que cambia el lugar de control, también cambia la forma de control. En lugar de usar comandos, reglas e
inspecciones para el cumplimiento, los reinventores desarrollan nuevas formas de guiar el comportamiento de los
empleados. En lugar de tratar de controlar lo que hacen las organizaciones públicas o los grupos comunitarios, tratan de
influir en lo que sus miembros quieren lograr. Esta es la esencia del acuerdo de empoderamiento: comprométase a producir
resultados específicos y tendrá el poder de decidir cómo producir esos resultados. Estas ofertas combinan varias estrategias:
Requieren decisiones sobre qué resultados quiere producir el gobierno; en otras palabras, una buena
dirección.
Requieren la medición del desempeño para monitorear si se están logrando esos resultados.
Requieren consecuencias, recompensas y sanciones, por lo que hay responsabilidad por el desempeño.
Y requieren empoderamiento, lo que transfiere el control sobre las decisiones a los empleados públicos
y las organizaciones y las organizaciones comunitarias.
La estrategia de control implica tres enfoques. Los líderes empoderan a las organizaciones simplificando las
numerosas normas y reglamentos que les imponen las oficinas administrativas centrales, los funcionarios electos y los
niveles superiores de gobierno. Empoderan a los empleados reduciendo o eliminando la gestión jerárquica y confiando en
ellos para hacer el trabajo. Estos dos enfoques, el empoderamiento organizacional y el empoderamiento de los empleados,
deben, siempre que sea posible, usarse en combinación. Liberar a las organizaciones de controles centrales autoritarios
produce resultados mucho mejores cuando los altos directivos transfieren parte de su nuevo poder a sus empleados. Y
cuando una organización faculta a sus empleados, llegará a un punto en el que los controles del sistema administrativo
impedirán un mayor progreso. Los empleados pueden frustrarse y volverse cínicos, porque sus manos todavía están atadas
por los grandes sistemas: presupuesto, personal y adquisiciones.
11 7º Foro Mundial
El tercer enfoque es mucho más radical y, a menudo, mucho más difícil que los dos primeros. Pero su
impacto suele ser mucho más profundo, porque traslada el poder de la burocracia a la comunidad. Los reinventores
utilizan el empoderamiento de la comunidad para compartir el poder con organizaciones vecinales, inquilinos de
viviendas públicas, padres de niños en edad escolar, asociaciones comerciales y otras entidades comunitarias.
Los tres enfoques funcionan para organizaciones de servicios, políticas y reguladoras. Las agencias de
cumplimiento también pueden usar el empoderamiento, pero dentro de ciertos límites. Existen algunos controles para
proteger los derechos de los ciudadanos y no se pueden modificar, flexibilizar ni descartar. Por ejemplo, en los EE.
UU., los oficiales de policía no deben tener discreción para leer los derechos de un presunto delincuente.
En el mundo en desarrollo, las barreras para el empoderamiento son formidables. En gran parte de Asia,
América Latina, África y Europa del Este, la corrupción es rampante, el patrocinio es la norma e incluso los tribunales y
la policía no siempre son independientes. Además de eso, la fuerza laboral está menos educada que en el mundo
desarrollado.
En los países en desarrollo, los líderes deben descentralizar el control con mucho cuidado. Primero deben
concentrarse en establecer algunos conceptos básicos: el estado de derecho, un poder judicial independiente,
contratación basada en el mérito y controles financieros, auditorías y transparencia. Estos son los pasos más
importantes que pueden tomar. Luego, a medida que comienzan a aflojar los viejos sistemas de control, deben construir
nuevos sistemas en su lugar: sistemas de gestión de la información, sistemas que imponen consecuencias, sistemas
de auditoría y sistemas que enjuiciarán la corrupción. Cuando no pueden usar la competencia del mercado para crear
consecuencias, quizás su mejor opción sea otorgar flexibilidades solo cuando las organizaciones demuestren que
pueden manejarlas.
Usando este enfoque, le otorgarían a una agencia la libertad de controles excesivamente centralizados solo
después de que la agencia haya demostrado su capacidad para detectar y controlar la corrupción, el clientelismo y la
manipulación política de los empleados. Las libertades podrían incluso otorgarse por etapas, a medida que las agencias
se fortalecieran y demostraran la efectividad de sus nuevos sistemas de control.
Incluso en las democracias desarrolladas, la estrategia de control no es fácil. Muchos funcionarios electos y
altos directivos disfrutan del control que tienen y es poco probable que lo abandonen sin una muy buena razón. Sin
embargo, muchos también están bajo cierta presión para producir mejores resultados. El truco es persuadirlos de que
el empoderamiento hará precisamente eso.
La estrategia cultural
Finalmente, la última pieza crítica del ADN determina la cultura de las organizaciones públicas: los valores,
normas, actitudes y expectativas de los empleados. Los sistemas burocráticos utilizan especificaciones detalladas
(unidades funcionales, reglas de procedimiento y descripciones de puestos) para moldear lo que hacen los empleados.
Hacen que la iniciativa sea arriesgada. A medida que los empleados se habitúan a estas condiciones, se convierten en
portadores de la cultura. Se vuelven reactivos, dependientes, temerosos de tomar demasiada iniciativa ellos mismos.
De esta manera, el ADN burocrático crea culturas de miedo, culpa y actitud defensiva.
La cultura está moldeada poderosamente por el resto del ADN: por el propósito de una organización, sus
incentivos, su sistema de rendición de cuentas y su estructura de poder. Cámbielos y la cultura cambiará.
Desafortunadamente, estas estrategias rara vez son suficientes. La cultura burocrática es difícil de superar porque está
profundamente arraigada en los hábitos, corazones y mentes de los empleados. Se defiende. Algunas personas
aceptan el cambio, pero no lo abrazan. Otros lo evitan o lo resisten abiertamente.
12 7º Foro Mundial
A veces la cultura cambia, pero no lo suficientemente rápido. En otras ocasiones cambia, pero no en la forma en que
los líderes pretendían. Todo esto ha llevado a los reinventores experimentados a concluir que necesitan una estrategia
que busque remodelar la cultura de manera consciente y deliberada, en términos específicos y previstos.
maneras.
El paradigma de las organizaciones del siglo XXI es muy diferente al paradigma de las organizaciones
burocráticas. Los empleados asumen que deben mejorar la eficiencia y los resultados de la organización, pensar y
cambiar la forma en que se hacen las cosas, trabajar juntos para resolver problemas y generar innovaciones, y
responder con flexibilidad y rapidez a los comentarios de los clientes. Sienten una fuerte conexión con el propósito
de la organización. Reciben el cambio como una oportunidad, no como una amenaza.
El cambio cultural es un trabajo lento. Es trabajo detallista: el proceso de conversión se da persona por
persona. Y hay tantos factores que dan forma a una cultura, desde la tradición hasta los sistemas de incentivos y el
entorno externo. Estos factores crean las suposiciones básicas que los empleados tienen sobre sus organizaciones.
Definen su paradigma cultural: la lente a través de la cual la gente percibe la realidad.
Para construir una cultura empresarial, debe cambiar los paradigmas burocráticos de las personas.
Esto implica lograr que las personas abandonen sus suposiciones; introducirlos a nuevos supuestos; ganarse su
confianza; y proporcionar redes de seguridad para que asuman el riesgo de utilizar los nuevos supuestos. Describimos
este proceso de cambio de paradigmas en El destierro de la burocracia.
En ese libro también definimos tres enfoques básicos para cambiar una cultura:
Cambiar hábitos crea nuevas experiencias para las personas que desafían sus paradigmas.
Cambiar lo que hacen los empleados en el trabajo los enfrenta con nuevos problemas que no pueden resolverse
usando hábitos de toda la carrera. Deben encontrar nuevas formas de actuar.
Tocar corazones cambia los compromisos emocionales de los empleados públicos: sus esperanzas,
sueños y expectativas para ellos mismos, la organización y entre ellos. Rompen con su apego profundamente sentido
al estatus burocrático, o su resentimiento por la autoridad, o su inversión en ser una víctima.
Ganar mentes ayuda a los empleados a desarrollar nuevos conocimientos: consciente, racional
"modelos mentales": sobre hacia dónde debe ir la organización y cómo llegar allí.
Los reinventores usan muchas herramientas para implementar estos enfoques; describimos muchos de
ellos en The Reinventor's Fieldbook. Cualquiera que elija, hay algunas lecciones fundamentales sobre cómo liderar
el cambio cultural que se aplican en prácticamente todas las organizaciones:
1. Involucrar a los empleados. Cortejelos, recompénselos, entreténgalos, haga lo que sea necesario
para que prueben cosas nuevas.
2. Practica lo que hablas. Los líderes deben modelar el comportamiento que desean; si no lo hacen, el
nuevo paradigma no tendrá credibilidad.
3. Hazte visible; sal de la oficina principal y mézclate con tus empleados.
13 7º Foro Mundial
4. Haz una clara ruptura con el pasado: envía una señal inequívoca de que estás iniciando un cambio cultural.
5. Dé rienda suelta, pero aproveche, a los pioneros. Canalizar su energía en formas constructivas.
direcciones.
6. Obtenga una inyección rápida de sangre nueva, incorporando nuevos gerentes que ya tengan la nueva
cultura. Luego continúa la transfusión cada vez que contrates a alguien.
nuevo.
7. Expulse el miedo, pero no tolere la resistencia. Ofrezca a los empleados mucha información y recompensas.
Pero si alguien socava repetidamente el proceso de cambio, elimínelo.
8. Venda el éxito: llame constantemente la atención sobre el nuevo comportamiento que está buscando y
recompénselo. Pero no hagas que la nueva cultura sea políticamente correcta.
9. Comunicar, comunicar, comunicar.
10. Puentear las fallas en la organización; ayudar a las personas a cruzar las líneas divisorias.
11. Cambiar sistemas administrativos que refuercen una cultura burocrática.
12. Sea paciente. Comprométase a largo plazo, porque se necesitan de cinco a diez años para transformar
una cultura burocrática. No dejes que la burocracia te espere.
Reinvención incrustada: niveles del juego
Los reinventores van y vienen. ¿Cómo pueden asegurarse de que su trabajo no desaparezca cuando sigan adelante,
que la jungla de la burocracia no vuelva a crecer y sofoque sus creaciones, tanto como las selvas tropicales de Yucatán
alcanzaron y ocultaron las extraordinarias pirámides de los mayas?
La respuesta es incorporar las estrategias: construirlas tan profundamente en todos los niveles de gobierno que se
conviertan en la norma, al igual que la burocracia se convirtió en la norma durante el siglo XX.
Puede desencadenar estas cinco estrategias en cualquiera de los cinco niveles dentro de un sistema público: su
sistema de gobierno, su sistema administrativo, sus organizaciones, sus procesos de trabajo o su gente.
Cuanto mayor sea el nivel, mayor será el apalancamiento.
En el Reino Unido, por ejemplo, Margaret Thatcher y John Major apuntaron al nivel más alto, los sistemas básicos
dentro de los cuales funcionan las organizaciones públicas: el sistema de departamentos y agencias del gobierno central, el
Servicio Nacional de Salud, el sistema de gobierno local y el sistema educativo. . Los llamamos "sistemas de gobierno". Cambie
la forma en que funcionan estos sistemas (por ejemplo, mediante la creación de agencias autónomas con contratos de
desempeño) y obligará a todas las organizaciones dentro de ellos a cambiar.
14 7º Foro Mundial
La jerarquía del apalancamiento
Nivel Ejemplos
Sistema de Gobierno Gobierno Nacional, Estatal, Provincial o Municipal
Sistema Educativo, Sistema de Salud
Administrativo Presupuesto y Finanzas, Personal, Adquisiciones,
Sistemas Auditoría, Planificación
Organización Departamento Municipal de Obras Públicas, Servicio
de Empleo del Reino Unido
Procesos de trabajo Tramitación de beneficios, tramitación de permisos,
Extinción de Incendios, Manejo de Quejas
Gente Gerente, supervisor, personal de carretera, policía
Las reglas por las que operan los sistemas de gobierno se agregan en lo que la gente llama "sistemas administrativos",
"sistemas operativos" o "sistemas de gestión". Los más conocidos son el sistema de presupuesto y finanzas, el sistema de
personal, el sistema de adquisiciones, el sistema de auditoría y el sistema de planificación. Estos sistemas administrativos son los
medios por los cuales el sistema de gobierno controla a sus organizaciones miembros (o de "línea"). Le dicen a cada organización
cómo puede gastar su dinero, a quién puede contratar, cuánto puede pagarles y cómo puede administrarlos.
No es exagerado decir que los sistemas administrativos crean la camisa de fuerza conocida como burocracia.
Para los reinventores, aquí también hay una enorme influencia, ya que los cambios en los sistemas administrativos se
extienden hacia afuera, cambiando todo lo que tocan. De hecho, no se puede cambiar un sistema de gobierno sin cambiar sus
sistemas administrativos.
La mayoría de los gerentes no pueden cambiar el sistema de gobierno dentro del cual trabajan, ni sus sistemas
administrativos. Esta es una de las diferencias entre las organizaciones públicas y las empresas. A menos que formen parte de
grandes conglomerados, las empresas no son subconjuntos de "sistemas de gobierno". Por lo tanto, la mayoría de las
organizaciones comerciales controlan sus propios sistemas administrativos. En el gobierno esto es raro. Las autoridades
especiales y las organizaciones casi públicas a menudo tienen este lujo, y los altos directivos de las ciudades y los condados a
veces pueden cambiar los sistemas administrativos, si los funcionarios electos aceptan. Pero la mayoría de las organizaciones
públicas están anidadas dentro de sistemas de gobierno mucho más grandes que dictan sus sistemas administrativos. 15
7º Foro Mundial
Sin embargo, los gerentes pueden usar las cinco C para cambiar sus propias organizaciones: el
siguiente nivel en la jerarquía de poder. Pueden inculcar más responsabilidad a los clientes en su organización,
crear consecuencias para el desempeño, empujar la toma de decisiones a los empleados de primera línea y
cambiar la cultura. A veces, incluso pueden obtener exenciones de los sistemas administrativos, lo que permite
a sus agencias más libertad y crea diferentes incentivos. Trabajar a nivel de organización obviamente tiene
menos influencia que el cambio de sistemas, porque afecta solo a una organización a la vez. Pero tiene más
influencia que los siguientes dos niveles: procesos y personas.
Gracias a la popularidad de la gestión de calidad total (TQM) y la reingeniería de procesos de negocios
(BPR), las personas en el gobierno ahora están prestando mucha atención a la forma en que se organiza el
trabajo: los procesos que utilizan las organizaciones para llevar a cabo sus tareas. Estos procesos de trabajo se
pueden cambiar a través de pequeñas mejoras continuas, utilizando TQM, o mediante un rediseño radical,
utilizando BPR. Pero en cualquier caso, la mejora de procesos obligará a menos reinvención que los cambios en
los sistemas, sistemas administrativos o niveles de organización. Los defensores de la reingeniería del sector
privado argumentan que cambiar un proceso obligará a cambiar las organizaciones y los sistemas administrativos.
Son correctos, en teoría. Cuando la Oficina Regional de Administración de Veteranos de Nueva York en la ciudad
de Nueva York rediseñó sus procesos de trabajo, por ejemplo, descubrió esto. "Comenzamos con el flujo de
trabajo y terminamos diciendo que todo tiene que cambiar", dijo el director regional Joe Thompson. "Si no cambia
la forma en que compensa y mide el desempeño, si simplemente intenta cambiar el flujo de trabajo, se quedará
corto".xiii
Pero en el sector público, estos sistemas administrativos normalmente están fuera del alcance de la
organización, como lo estaban en el caso de Thompson. Los gerentes de agencias no pueden cambiar los
sistemas de personal y presupuesto. Por lo tanto, la reingeniería de un proceso, por mucho que ayude a la
calidad y la productividad, rara vez aprovecha el cambio en los sistemas administrativos.
Finalmente, el menor apalancamiento proviene de cambiar a las personas en una organización. El
problema básico del gobierno actual no es su gente, sino su ADN, sus sistemas. Nunca arreglaremos nuestros
gobiernos simplemente consiguiendo "mejores" personas, porque las buenas personas no pueden hacer que los
malos sistemas funcionen a menos que cambien esos sistemas. Muchas de las personas más impresionantes
que he conocido en el gobierno han trabajado para la ciudad de Nueva York o el gobierno federal de los EE. UU.,
dos de los gobiernos más burocráticos que conozco. Por el contrario, cuando visito lugares como Hampton,
Virginia, Phoenix, Arizona y Sunnyvale, California, encuentro personas normales que trabajan en buenos
sistemas y logran resultados extraordinarios.
Los empresarios que ingresan al gobierno pronto descubren esta realidad. "Me imaginé esta enorme
resistencia de los funcionarios públicos", dijo Michelle Hunt, quien en 1993 dejó su puesto gerencial en Herman
Miller, un importante fabricante de muebles, para dirigir el Instituto Federal de Calidad de EE. UU.
Me imaginé la representación mediática de los funcionarios, y todo estaba mal. Pensé que iba
a venir aquí y vería a un montón de gente que no quería cambiar porque eran gordos y flojos.
Pensé que iba a ser un montón de cínicos los que me iban a decir: "Fuera de mi vista".
Encontré al revés....
Sé que el vicepresidente dice que se trata de buenas personas atrapadas en malos sistemas.
Creo que es peor que eso. Creo que hay esclavitud institucional y quieren salir. Casi ves
lágrimas en sus ojos, hay tanta pasión por querer salir.xiv
dieciséis
7º Foro Mundial
Las personas en el gobierno tienen que cambiar sus ideas, actitudes, creencias y comportamiento. Por
eso las organizaciones necesitan estrategias de cultura. Pero los cambios a nivel de personas tienen menos
influencia que los cambios a niveles más altos. Cambiar los hábitos, los corazones y las mentes de las personas
rara vez fuerza cambios en otros niveles. Ocasionalmente, he visto a poderosos agentes de cambio, incluido el
coautor de Reinventing Government, Ted Gaebler, impulsar el cambio cultural a través del sistema. Pero es muy
difícil. Por el contrario, cambiar los sistemas de gobierno, los sistemas administrativos y las organizaciones
obliga a las personas a cambiar.
Para reinventar su gobierno, en última instancia tendrá que utilizar las cinco C en los cinco niveles. Si
cambia sus sistemas, organizaciones y personas pero deja los procesos de trabajo en paz, o cambia sus
sistemas, organizaciones y procesos pero no la forma en que su gente trabaja, piensa y siente, sentenciará a su
organización a un conflicto interno. Para llegar a su destino, debe alinear los cinco niveles.
Esta es una de las razones por las que necesitará tanto políticos como servidores públicos para tener
éxito. Pocos servidores públicos tienen el poder de cambiar los sistemas administrativos y de gobierno, pero
pocos políticos tienen el conocimiento o la familiaridad necesarios para cambiar organizaciones, procesos y
personas.
Aumentar su apalancamiento
La mayoría de los reinventores comienzan con solo una o dos estrategias en mente. Inevitablemente,
descubren la necesidad de otro, luego otro, hasta que están usando los cinco. ¿Por qué? Porque usar solo una
o dos estrategias no les da suficiente influencia. Cualquier estrategia es para la reinvención como la lluvia para
los agricultores: indispensable pero no suficiente. Los agricultores también necesitan semillas, tierra fértil,
fertilizantes adecuados y sol. Si estos cinco elementos están alineados entre sí, los cultivos crecen.
Una forma de poner en juego múltiples estrategias es usar lo que llamamos "metaherramientas". Son
como MIRV: misiles que despliegan múltiples ojivas. Por ejemplo, los sistemas de elección de escuela en los
que el dinero sigue al niño combinan las estrategias del cliente y las consecuencias. La gestión de calidad total
y la reingeniería de procesos comerciales implementan elementos de las estrategias de cliente, control y, a
menudo, cultura.
De hecho, las cinco estrategias a menudo se superponen. Es natural, por ejemplo, combinar el
desacoplamiento de la dirección y el remo (núcleo) con un contrato de desempeño (consecuencias) y más
flexibilidad para las organizaciones de remo (control). Del mismo modo, es natural combinar los estándares de
servicio al cliente (cliente) con recompensas y sanciones para las organizaciones que tienen éxito o no cumplen
con esos estándares (consecuencias). En la práctica, las estrategias múltiples a menudo se unen por la cadera,
como debe ser para producir la máxima potencia.
¿Puede la reinvención funcionar en países en desarrollo?
Sea cual sea el nombre —reinvención del gobierno, nueva gestión pública, reforma del Estado—, el
nuevo paradigma que he descrito ha surgido principalmente en el mundo desarrollado. Pero las realidades
sociales, políticas y económicas que enfrentan las naciones en desarrollo son muy diferentes de las que se
encuentran en los países que he analizado. Son en muchos sentidos similares a las condiciones que enfrentaron
los reformadores en el mundo industrializado hace 100 años. La corrupción y el tráfico de influencias suelen
estar muy extendidos. El patrocinio es a menudo la norma: muchos obtienen trabajos debido a sus conexiones,
no a sus habilidades. El sector público se utiliza a menudo como empleador de último recurso para los desempleados. Y
17 7º Foro Mundial
en algunos países, los tribunales y los departamentos de policía no son completamente independientes del control político,
por lo que el enjuiciamiento legal de la corrupción es difícil.
En tales países, los líderes deben escoger y elegir sus estrategias de reinvención con cuidado.
Ciertamente hay elementos de la burocracia que pueden descartar con impunidad. Y hay muchos elementos del gobierno
del siglo XXI , incluida la competencia, la privatización y la elección del cliente, que pueden introducir sin reparos. Después
de todo, estos enfoques funcionaron bien en los EE. UU., cuando se utilizaron, incluso en el corazón de la era burocrática.
Pero muchos elementos del gobierno burocrático se inventaron precisamente para hacer frente a problemas como la
corrupción, el clientelismo y la manipulación política de los empleados públicos. Muchas de las rigideces de nuestros
sistemas administrativos centrales, desde el servicio civil hasta las adquisiciones, el presupuesto y las finanzas, evolucionaron
para resolver estos problemas.
Las democracias en desarrollo claramente pueden utilizar las estrategias básicas, de consecuencias y de clientes.
Como señalé anteriormente, la principal dificultad surge con la estrategia de control. ¿Cómo deberían los gobiernos
descentralizar la autoridad si la corrupción y el clientelismo siguen siendo la norma en sus países?
En mi opinión, la respuesta depende, al menos en parte, de qué otras estrategias estén dispuestos a utilizar estos
gobiernos. Las mejores defensas contra muchos tipos de corrupción son la información completa, la transparencia, las
consecuencias para el desempeño y el enjuiciamiento de actividades ilegales.
La estrategia de consecuencias, en particular la competencia administrada y la gestión del desempeño, solo puede
ser efectiva si los sistemas de información revelan información completa y precisa sobre costos y calidad. Sin embargo, parte
del problema en los países que sufren corrupción es la ausencia casi total de sistemas de información gerencial. Los
gerentes no pueden detectar el fraude cuando ocurre.
Por lo tanto, los reformadores en el mundo en desarrollo deben construir nuevos sistemas de información gerencial.
También deben construir sistemas de auditoría efectivos y fortalecer sus sistemas de justicia, para que la corrupción sea
perseguida agresivamente. Finalmente, deben aflojar las riendas burocráticas por etapas, como mencioné anteriormente.
Hasta que tengan sistemas alternativos de control, sus esfuerzos por crear organizaciones de alto desempeño tendrán un
éxito limitado.
Sin embargo, incluso en el mundo en desarrollo, el propósito, los incentivos, la rendición de cuentas, el poder y la
cultura son el ADN fundamental de todo sistema público. Si están codificados para la burocracia, producirán un
comportamiento burocrático. Si solo se recodifican algunas de estas piezas de ADN, se producirá un conflicto interno. Para
mejorar dramáticamente la efectividad de sus organizaciones, los reformadores deben, con el tiempo, recodificar los cinco.
Un líder puede generar una serie de innovaciones sin utilizar las cinco C, produciendo una mejora gradual. Pero no puede
crear un sistema de mejora continua y autorrenovación. Considere esta la primera regla de la reinvención: sin ADN nuevo,
sin transformación.
18 7º Foro Mundial
David Osborne, socio principal de la consultora The Public Strategies Group (www.psg.us), es
autor o coautor de cinco libros, incluidos Reinventing Government (1992) y The Price of
Government (2004). Para obtener más detalles sobre las estrategias, los enfoques y las
herramientas discutidos en este documento, consulte Banishing Bureaucracy (1997) y The
Reinventor's Fieldbook (2000), ambos en coautoría con Peter Plastrik.
19 7º Foro Mundial
i
Ted Kolderiee, ed., An Equitable and Competitive Public Sector (Minneapolis: Hubert H.
Instituto Humphrey de Asuntos Públicos, Universidad de Minnesota, 1984), pág. 77.
yo
Michael Beer, Russell A. Eisenstat y Bert Spector, "Por qué los programas de cambio no producen
cambios", Harvard Business Review, noviembrediciembre. 1990, págs. 159166.
iii Entrevista con el autor.
IV
Para obtener una descripción más completa de Budgeting for Outcomes, consulte David Osborne y Peter
Hutchinson, The Price of Government: Getting the Results We Need in an Age of Permanent Fiscal Crisis
(Nueva York: Basic Books, 2004).
David Osborne y Ted Gaebler, Reinventing Government (Reading, Ma.: Addison Wesley, 1992), capítulo
en
1.
Peter F. Drucker, Management: Tasks, Responsibilites, Practices (Nueva York: Harper & Row, 1974),
nosotros
págs. 572585.
viii
Citado en Auditor General de Canadá, Toward Better Governance: Public Service Reform in New Zealand
(198494) and Its Relevance to Canada (Ottawa: Oficina del Auditor General de Canadá, 1995), pág. 39.
viii
Ver David Osborne y Peter Plastrik, Banishing Bureaucracy: The Five Strategies for Reinventing
Government, segunda edición (Essex, Ma..: Osborne and Plastrik, 2006), pp.7590.
ix
Task Force on Management Improvement, The Australian Public Service Reformed: An Evaluation of a
Decade of Management Reform (Canberra: Australian Government Publishing Service, 1992), pág. 283.
X
Para un resumen de algunas de las pruebas, véase Osborne y Hutchinson, p. 1556.
xi
Mary Anne Raywid, "El caso creciente de las escuelas de elección", en Public Schools by Choice, ed.
Joe Nathan (St. Paul, Mn: Instituto para el Aprendizaje y la Enseñanza, 1989).
xi
Citado en David Ruenzel, "A Choice in the Matter", Education Week, vol. XV, No. 4, 27 de septiembre de
1995.
XIII
Entrevista con Peter Plastrik, coautor de Banishing Bureaucracy y The Reinventor's Fieldbook.
xiv Ibídem.
20 7º Foro Mundial

Osborne (2007) - Reinventing - Government Traducción

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Objetivo La estrategia central Gestión estratégica

Fuerza La estrategia de control Empoderamiento Organizacional

Cultura La estrategia cultural Cambio de hábitos

Política y normativa Servicio Cumplimiento

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