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523/00
MINISTERIO DE RELACIONES
EXTERIORES, COMERCIO INTERNA
CIONAL Y CULTO
H0GCC4VZGC0SÍ’ ab ¿Z'tyPeu
aocest’ 0 9 1
accwb
i
cia, admitió la aplicación de la Ley N° 23.982 a un caso
concreto.
En el mismo tenor consideró que se encuentran los ca
sos en que ...frente a la declaración de prescripción de las
acciones tendientes al resarcimiento de los perjuicios pro
vocados por la detención ilegítima de personas durante el
último régimen militar, el Poder Ejecutivo nacional, en ,1a
instancia de la Convención Americana, se comprometió a ins
taurar un mecanismo que permitiera neutralizar los efectos
de las decisiones del más Alto Tribunal de Justicia sobre
este punto...
3.10. También manifestó no ser exacto que el Acuerdo
haya vulnerado la cosa juzgada sentada por el Alto Tribu
nal, pues:
a) La materia sobre la cual se pronuncia la Comisión
Interamericana consiste en interpretar y aplicar la Conven
ción Interamericana de Derechos Humanos, en orden a esta
blecer si el Estado argentino ha violado o no un derecho
reconocido en dicho pacto.
b) La Corte Suprema de Justicia argentina y la Corte
Interamericana no se pronuncian sobre el mismo contenido
material y, por ende, si no hay identidad total en ese ob
jeto, no es dable sostener que en sede internacional se re
vise la cosa juzgada interna.
c) Las partes en ambos procesos difieren sustancial
mente, pues en sede internacional la violación proviene del
Estado, mientras que en sede interna la violación de un de
recho puede provenir no sólo del Estado (nacional, provin
cial 0 municipal), sino también de otro particular.
En ese sentido, consideró que ni el caso que tramita
ante la Comisión, ni el eventual proceso que pueda desarro-
0 9 5
1WXMVZCC0SI,
11
la Resolución N° 41/00 (debe leerse Res. N° 41/99).
4.7. Por todo ello, esa Dirección concluyó que, previa
t
u n a nueva consulta a esta Procuración del Tesoro; corres
pondía rechazar el recurso jerárquico interpuesto.
1<0C€£WZC¿0ft,
- II -
ANÁLISIS DE LAS CUESTIONES DE FONDO
PLANTEADAS EN EL RECURSO EN TRÁMITE
\ .
2. El vicio de incompetencia
2.1. Dice el letrado G.^ . v que lo actuado por la em
bajadora M R\ • habría sido convalidado explícita
mente por el entonces Ministro de Relaciones Exteriores,
Comercio Internacional y Culto con su intervención ulterior
(v. fs. 339 del cuerpo documental anexo) .
En ella, el ex Ministro se dirigió al entonces Secre
tario Legal y Técnico de la Presidencia de la Nación a fin
de que ...se proceda a la tramitación de los actos adminis
trativos pertinentes.
La intervención del ex Ministro podría haber operado
como una convalidación solamente si el vicio que afectaba
el Acta Acuerdo se hubiera reducido al de incompetencia por
@ razón de grado, susceptible de ser subsanado por ese minis
tro; 'pero en ningún caso, si se trata -como ocurre en aú
llos- de un vicio de incompetencia por razón de la materia,
pues en tal supuesto se trata de una nulidad absoluta e in
sanable.
Del juego armónico de los artículos 14 y 19, inciso
a), de la Ley Nacional de Procedimientos Administrativos,
surge que’ cuando el vicio que afecta al acto es el de in-
competencia en razón de la materia, no es susceptible de
ser saneado mediante su ratificación por el órgano supe-
rior.
Cabe al respecto señalar que ni la Ley de Ministerios
17
entonces vigente, ni el Decreto N° 393/98 (B.O. 17-4-98) f
autorizaban a la funcionaria que firmo el Acuerdo a cumplir
con ese cometido; y tampoco autorizaban al ministro del ra
mo.
En efecto, el decreto en cita creó la Secretaría’ de
Asuntos Consulares y Generales en el ámbito de ese Ministe
rio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Cul
to.
En su Anexo 1 se describen los diversos objetivos que
conforman la órbita concreta de facultades que podría váli
damente ejercer su titular. De ninguno de ellos se advierte
que disponga de facultades para obligar al Estado Nacional
mediante un acuerdo como el que suscribiera en el caso de
autos.
Tampoco es admisible sostener que la elevación dis
puesta por el entonces titular de la Cancillería implicó un
saneamiento del acuerdo nulo, desde que el propio recurren
te la califica como tácita conformidad; y, de acuerdo con
la doctrina en la materia, la forma que debió revestir.esa
conformidad, tenía que . . . ser compatible con la del acto ra
tificado (Hutchinson, ob. cit., pág. 147). Por otra parte,
el ex l&Lnistro no podía ratificar un acto que no era compe
tente para dictar.
2.2. En cuanto al criterio aplicable para determinar
la competencia del órgano que suscribió el Acuerdo, sabido
es que la competencia constituye la medida de las atribu
ciones del órgano, o sea el conjunto de facultades que éste
puede ejercer por razón de materia, territorio, grado y
tiempo (v. Mairal, Héctor; Los vicios del acto administra
tivo y su recepción por la jurisprudencia, LL 1989-C:1014) .
Ese elemento ha sido calificado como esencial por la Corte
1 o o
1
competencia es la excepción y la incompetencia la regla y
qrue, por tanto, toda competencia debe estar Conferida por
norma 0 por extensión a lo razonablemente implícito en lo
expreso, demuestra lozanía y vigencia. (El destacado en le
tra negrita es mío).
El fallo reseñado acunó, como ya se adelantara, el
criterio de la determinación de la competencia por el prin
cipio de la especialidad, en virtud del cual se define tam
bién la competencia a través de la consideración de los po
deres implícitos por medio de tal especialidad (v. Comadi-
ra, Julio R.; Algunos aspectos de la teoría del acto admi
nistrativo, JA 1996-IV:750).
Como puede observarse, ninguna de las perspectivas de
atribución de competencias examinadas autoriza a sostener
que la funcionaria actuante haya estado investida de facul
tades para obrar como lo hizo.
Va de suyo que los actos viciados por incompetencia en
razón de la materia deben ser anulados. y en cuanto a la
imposibilidad de sanearlos, la Corte Suprema de Justicia de
la Nación tiene dicho que . . . el agravio relativo a la cir
cunstancia que se habría purgado el vicio que afectaba en
su origen ál acto (...), carece de sustento (...) por haber
mediado incompetencia en razón de la materia, la resolución
administrativa es nula de nulidad absoluta (art. 14, inc.
b, ley 19.549) y por ende insusceptible de ser saneada
(arts. 14 y 19 de la ley citada) (sentencia del 3-3-83 en
el caso Peña de Tuero, Magdalena c/Ministerio de Cultura y
Educación de la Nación s/resolución ministerial N° 310 7,
Ley 22.140) (Fallos 305:171).
En el mismo sentido, la jurisprudencia entendió que el
acto es nulo cuando se encuentra viciado por la
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26
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.
Resolución Ministerial N° 650/00, y posteriormente convali
dada por el Decreto N° 345/00 (v. fs. 136) .
Pero además corresponde destacar que el decreto men
cionado en último término no hizo otra cosa que aplicar es
trictamente lo resuelto en la sentencia dictada por la Cor
te Suprema de Justicia de la Nación el 22 de diciembre de
1993 . El pago en efectivo, en este caso, se realizó cum
pliendo con los requisitos que al respecto establece la Ley
N° 23.982.
3.5. De lo que antecede se colige que en el caso del
doctor G r no se ha violado la garantía de igualdad an
te la ley, consagrada en el artículo 16 de la Carta Magna.
Así lo evidencia el siguiente análisis de la jurispru
dencia de nuestro más Alto Tribunal y de la doctrina sobre
esta materia:
a) La Corte ha dicho que El principio de la igualdad
de todas las personas ante la ley según la ciencia y el es
píritu de nuestra Constitución, no es otra cosa que el de
recho a que no se establezcan o privilegios que excluyan a
unos de lo que se concede a otros en iguales circunstan
cias, de donde se sigue forzosamente que la verdadera
\ ,
& r0CC¿>WZGCÍUl’
29
b) Pero, en la especie, la revocación por razones de
ilegitimidad del Acta Acuerdo constituyó el cumplimiento de
un imperativo ineludible en la actuación estatal; y en tan
to el actoadministrativo derevocación no trasunte la con
creción de unadiscriminación objetiva, no es posible repu
tarlo violatorio de la garantía constitucional mencionada.
4. La falta de causa
4.1. Al examinar el vicio de falta de causa puesto de
relieve por esta Casa; el recurrente sostiene que se ha
soslayado:
a) La existencia de una instancia supranacional donde
se discute la validez de una decisión de la Corte Suprema
de Justicia de la Nación.
b) Numerosas pruebas instrumentales aportadas por él
al formalizar su denuncia ante la Comisión Interamericana
de Derechos Humanos.
c) La necesidad estatal de poner fin al proceso supra-
WCC¿?<<ZCC0f¿' aoc&fis
5. La violación de la ley
5.1. Corresponde recordar que el recurrente se a g r a
via, en síntesis, de lo siguiente:
a) El Acuerdo no pretendió desconocer los alcances de
34
1O 8
35
citud", "posibilidad física" y "moralidad". De allí que
cuando en derecho administrativo se habla de vicio de "vio
lación de ley" se alude al que contraviene las reglas a que
debe sujetarse el contenido u objeto del acto (Cám. N a c .
Civ., Sala E, sentencia del 29-2-84 recaída en el caso Her
nández, Jorge c/Municipalidad de la Capital, JA 1984
111:596).
De la lectura del precedente en cita se desprende que
el objeto del acuerdo suscripto por el doctor 6 " no
reúne los recaudos necesarios para ser considerado como
elemento válido en los términos del artículo 7o, inciso c),
de la Ley N° 19.549.
Ello así porque el contenido esencial de lo acordado
en el acta del 14 de noviembre de 1999 resulta a todas lu
ces ilegítimo por desconocer que la Corte Suprema de Justi
cia de la Nación es el organismo de decisión jurisdiccional
final de los casos que se someten a su consideración (v.
art. 116 Const. Nac.).
Tal contenido evidenciaba, como ya lo dije en mi ase- *
soramiento del 19 de mayo de -2000, una indebida intromisión
de la Administración Pública en la esfera propia de compe-
\ „ . . .
tencias específicas de la Corte Suprema de Justicia de la
Nación, en la medida en que tendía a alterar en sede admi
nistrativa lo decidido en la judicial respecto de una cues
tión patrimonial de Derecho privado.
5.3. La invocación del caso Hagelin no consolida la
posición del recurrente en cuanto a la existencia de un ob
jeto lícito en el Acuerdo.
En efecto, si en el caso Hagelin se concluyó con éxito
un acuerdo de solución amistosa -que fue ratificado por el
Decreto N° 345/00-, ello obedeció a que se consideró que la
1 O 9
accesis
•11
En efecto, los aspectos sustanciales del trámite judi
cial de su reclamo relativo a honorarios, oportunamente re
señados por este Organismo Asesor, no revelan violaciones
del debido proceso.
Es que el peticionario tuvo acceso a distintas instan
cias jurisdiccionales internas y dedujo todos los recursos
disponibles -todos ellos sustanciados 'de modo efectivo-,
dando lugar en último término a una sentencia de la Corte
Suprema de Justicia de la Nación que el doctor G- con
sideró desfavorable por no haber atendido integralmente a
su pretensión patrimonial, que -una vez más debe recordar
se- tenía como demandada a una persona jurídica privada.,
Por consiguiente, no existen elementos que respalden
la afirmación de que se haya producido una violación del
debido proceso.
La precedente conclusión no pasa por alto que la pro
tección judicial que reconoce la Convención Interamericana. .
comprende el derecho a procedimientos justos, imparciales y
rápidos, que brinden la posibilidad, pero nunca la garantía
de un resultado favorable.
En conclusión, como se dijo en el Caso Marzioni, En sí
mismo,^un ,resultado negativo emanado de un juicio justo no
constituye una violación de la Convención.
5.5. Como colofón de las precedentes consideraciones
es dable afirmar que el acuerdo del 14 de noviembre de 1999
adolecía de los vicios en el objeto que se han señalado.
4?
112
1<0GC69*aCC04t, acc&M,
intereses legítimos.
Cabe señalar que el artículo 7o, inciso d ) , de la Ley
N° 19.54 9, impone el cumplimiento de todos los procedimien
tos esenciales y sustanciales que resulten implícitos del
ordenamiento jurídico, disposición ésta que debe interpre
tarse contextualmente con el artículo Io, inciso f), de la
misma ley, que garantiza el debido proceso adjetivo, y con
la emisión del dictamen del servicio jurídico permanente.
La inobservancia por parte de la Administración de es
tas formas esenciales apareja la nulidad del acto en virtud
de lo dispuesto por artículo 14, inciso d) , de la Ley N°
19.549.
Es cierto que el artículo 7o de la Ley Nacional de
Procedimientos Administrativos exige el dictamen en los ca
sos en que se afecten derechos subjetivos o intereses legí
timos.
No obstante, la conclusión del recurrente acerca de
que en'su caso se podía prescindir de ese asesoramiento ju
rídico es errónea, por un doble orden de razones.
En primer término, de la lectura de la norma en comen
tario no se desprende que el término afectar deba entender
se como perjudicar, de suerte tal que en los casos en los
que 'un acto beneficie al particular pueda prescindirse del
recaudo.
Por el contrario, a la luz de los más elementales
principios del Derecho Administrativo, ese requisito es
siempre exigible.
En segundo lugar, porque el instituto del debido pro
cedimiento adjetivo debe entenderse desde la doble perspec
tiva de la garantia del administrado y de la legalidad del
accionar administrativo.
Fiorini tiene dicho al respecto que el debido procedi
miento adjetivo es posterior a otro principio general de
garantía aún más valioso, que la ley no destaca como co
rresponde: el necesario carácter previo del procedimiento
legal para la decisión de todo acto administrativo.
Agrega que el proceso previo justifica la existencia
legal e institucional del acto administrativo. En la Admi
nistración del Estado de Derecho, el acto administrativo,
de cualquier clase que fuere, debe ser la manifestación ob
jetiva de un previo procedimiento.
Ese carácter previo del procedimiento, garantía de ra
zón y justicia, se proyecta esencialmente en todo el hacer
administrativo, pues sin procedimiento no hay actividad ad
ministrativa (v. Fiorini, Bartolomé A.; Derecho Administra
tivo, T. II, págs. 455/458, Ed. Abeledo Perrot, Buenos A i
res, 1976).
Por cierto, el requisito del dictamen previo es insos
layable cuando el acto afecte la hacienda pública (v. Coma-
dira, Julio Rodolfo; Algunos aspectos de la teoría del acto
administrativo, JA 1996-IV: 758) .
Además, la exigencia de tal recaudo jerarquiza la ta
rea denlos» abogados del Estado y refuerza significativamen
te la garantía formal de legalidad de las decisiones de la
Administración (v. Comadira; ob. cit., pág. 758).
Esta Procuración del Tesoro ha reflexionado, al res
pecto, que el dictamen jurídico previo . ..no puede consti
tuir una mera relación de antecedentes ni una colección de
afirmaciones dogmáticas sino el análisis exhaustivo y pro
fundo de una situación jurídica determinada, efectuada a ,1a
luz de las normas jurídicas vigentes y de los principios
generales que las informan a efectos de recomendar conduc-
AA
1 1 3
?<0CC¿0<<eGC0*Z' OGC0SÍ'
47
to, hacerlo pasible de anulación (v. Dictámenes 191:25).
- III -
LA RESOLUCIÓN DEL SECRETARIO DE CULTO
lantc.
b) Ademdü, dicho iui»cion<atiu Luvo a Id viüLu, pdrd de
/l<)
3. Ln procedencia do In rovocación decidida
3.1. De la Resolución del, Ministerio de Relaciones Ex-
l-orioro.T, rnmr'i-f’in Tnl o r n . i r imin 1 y C u l i ' o N° <11/99 ro.sulta
rjtio ol runo ¡on.ir io f|iin di eró ol. noI:o rocurrido so hcil.lcibn
l*n vm. 11un Mil «• li. il i i I ¡ I . n |i i 11, ii'. i ;: 11; ¡i'* r i h i r 1n .
Km ufocLu, on ol ui:L.1.otilo 11 cío dicha rooolución oo
previó que en ausencia del Líecrolario do Comercio y Rela
ciones Económicas Internacionales y Asuntos Consulares del
mencionado ministerio, se haría cargo del despacho respec
tivo ol Socrotarlo do Culto.
3.2. Por otro lado, el funcionario que dejó sin efecto
el Acta Acuerdo no pretendió ejercer ninguna competencia
material vinculada al tema que aquella contenía, sino, sim
plemente, la potestad revocatoria emanada del principio de
legalidad, que lo obligaba a privar de efectos a un acto
afectado de ilegitimidad.
Al respecto se ha sostenido en doctrina lo siguiente:
,,.en la doctrina administrativa la referencia a la
"potestad anulatoria" tiene como valor entendido su vincu-
lacidn con la anulación de oficio, es decir con la anula
ción cfüe se dispone y ejecuta en sede administrativa...
,,,el fundamento de la anulación de oficio (revocación
por razones de ilegitimidad en la terminología de la Ley
Nacional de Procedimientos Administrativos) debe buscarse,
no en las notas que tipifican el modo general de ejercicio
de la función administrativa, sino, por el contrario, en
las razones que justifican lainclusión, en el ámbito espe
cífico de dicha función, de la pótestad de proveer per se a'
la anulación de Iuls aciou JJugl tlmotí.
No creemos, en verdad, queenesLa materia deba bus-
1 1 6
acam,
i
Agrega posteriormente lo siguiente:
La anulación aparecerá, entonces, como un instrumento
de la autoridad administrativa que, basado en la necesidad
de dar satisfacción al interés público comprometido en la
vigencia de la juridicidad, tendrá por objeto restablecer
inmediatamente esa vigencia, al hallarse vulnerada con la
presencia del acto ilegitimo (v. Comadira, ob. cit., pág.
64).
Concluye el autor mencionado que:
... sí la misión esencial que compete a la Administra
ción Pública es la de gestionar directa e inmediatamente el
interés público y éste supone como elemento necesariamente
constitutivo de su noción la plena vigencia del orden jurí
dico, es una consecuencia lógica, a nuestro modo de ver,
que la anulación de oficio de los actos administrativos
asuma el carácter de una verdadera potestad administrativa,
en el sentido de qué constituya un poder jurídico de actua
ción inherente a la función de administrar, con prescinden-
cia de que en la regulación concreta de dicha función se
haya contemplado, expresamente, tal posibilidad anulatoria.
La atribución de anular oficiosamente los actos admi
nistrativas ilegítimos, al ser categorizada como potestad,
importa una consecuencia fundamental: la Administración Pu-
hl ii-vinn puocit' r^nunri.i r, nn íormn n Iqnnn, fi 1 ej&rc.i.c.io de
dicha prerrogativa, pues las potestades, contrariamente a
lo que ocurre con loa "durucltoy", 110 sun vuisaupLiblaa da
renuncia (Comadira, op. cit., pág. 65).
Al carácter irrenunciable del ejercicio de la potestad
revocatoria que vengo refiriendo debe agregarse, de suyo,
que su utilización deviene obligatoria para la Administra
ción .
1 1 7
265:349). •
f) Se ha opinado en doctrina que corresponde entonces
la revocación del acto nulo de nulidad absoluta cuando, p e
se a afectar derechos subjetivos, el particular conocía el
vicio, situación en la que la revocación opera como una
sanción a la mala fe del particular (V. Hutchinson, Tomás;
Ley Nacional de Procedimientos Administrativos, T° 1, pág.
373). También la. jurisprudencia ha resuelto que cabe revo
car por ilegitimidad el acto irregular si el interesado hu
biera conocido el vicio (v. CNCiv., Sala A, 30-3-78, LL
1978-C:64).
g) En Dictámenes 184:36, este Organismo Asesor dicta
minó sobre la posibilidad de promover con éxito una acción
de lesividad respecto del acto por el cual se adjudicó a la
firma El Jacarandá Sociedad Anónima (en formación) una li
cencia para el funcionamiento y explotación de una estación
de radiodifusión.
En esa oportunidad cuta c x ¡jj:v u ó t/uo:
. ..Es viable la revocación por la misma Administración
de un acto viciado, cuando el vicio no iuo desconocido para
el interesado, fo que hace aplicable la excepción a la
.irrevocabilidad de los actos regulares prevista en el artí-
X
culo 18 de la Ley N° 19.549. Ello así por cuanto, si no se
aceptara que las causales de la revocación del acto regular
son igualmente aplicables, y con mayor razón aún, a la re
vocación del acto irregular, absurdamente habría un mayor
rigor para revocar un acto nulo que un acto regular, lo que
contraviene la preservación y vigencia de la juridicidad.
. ..Al respecto que la Corte Suprema de Justicia de la
Nación ha sostenido que la limitación del artículo 17 de la
Ley N° 19.549, e n 'cuanto constituye una excepción a la ac-
tividad revocatoria de la Administración, debe ser inter
pretada con carácter rer,trictivo, toda vez que su aplica
ción acarrea la subsistencia jurídica de un acto viciado de
nulidad> hasta tanto se produzca la declurncidn judicial
pertinente (v. Fallos 304:898; y CSJN, 26-2-87, Bodegas y
Viñedos GIOL c/Dirección General de Fabricaciones Milita
res).
3.4. En consecuencia, de la doctrina reseñada surge
que no constituye impedimento para la revocación del acta
acuerdo del 14 de noviembre de 1999 la invocación por parte
del recurrente de eventuales derechos subjetivos, ya que al
momento de celebrarse dicho instrumento él tenía pleno co
nocimiento -o debió tenerlo- de los vicios que lo afecta
ban.
En virtud de todo ello considero que la resolución re
vocatoria recurrida se ajusta a Derecho.
CONCLUSIONES