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El Sistema Presupuestario Publico
El Sistema Presupuestario Publico
EN LA ADMINISTRACIÓN NACIONAL
DE LA REPÚBLICA ARGENTINA
ÍNDICE
PRESENTACIÓN
INTRODUCCIÓN
A. INTRODUCCIÓN
B. NORMAS LEGALES BÁSICAS
1. Constitución de la Nación Argentina
2. Ley de Administración Financiera y de los Sistemas de Control
del Sector Público Nacional (Ley Nº 24.156)
♦ Ley genérica en materia presupuestaria
♦ Ambito de aplicación de la Ley
♦ EI Presupuesto Público y su inserción dentro del Sistema de Administración Financiera Pública
♦ Organización del Sistema Presupuestario Público
♦ Conceptos de entidad y jurisdicción
♦ Periodicidad del Presupuesto
♦ Continuidad en la ejecución
♦ Prórroga del Presupuesto
♦ Estructura de la Ley de Presupuesto de la Administración Pública Nacional
♦ Presupuesto Consolidado del Sector Público Nacional.
3. Ley Complementaria Permanente de Presupuesto
4. Ley de Reforma del Estado
5. Ley de Administración de los Recursos Públicos
6. Ley de Resposabilidad Fiscal
7. Otras normas jurídicas
CARACTERÍSTICAS BÁSICAS
1. POLÍTICA PRESUPUESTARIA PREVIA
a) ASPECTOS GENERALES
b) INGRESOS
ESTIMACIÓN DE LOS RECURSOS TRIBUTARIOS
i. Introducción
ii. Metodologías de estimación
iii. Comentarios sobre los insumos utilizados en el Cálculo de Recursos Tributarios
iv. La metodología de estimación de los recursos en los presupuestos de la Administración Nacional de la
República Argentina
ESTIMACIÓN DE LOS RECURSOS NO TRIBUTARIOS
i. Determinar el objeto de la estimación
ii. Relevamiento y análisis normativo
iii. Compilación de series de recaudación
iv. Compilación de series estadísticas sectoriales de economía real
ESTIMACIÓN DE LOS GASTOS TRIBUTARIOS
Definiciones utilizadas y cuestiones metodológicas generales
c) GASTOS
d) EL FINANCIAMIENTO EXTERNO
2. ELABORACIÓN DEL PROYECTO DE LEY DE PRESUPUESTO
a) El Mensaje del Presupuesto
b) Estructura del Presupuesto
c) Los gastos prioritarios
1. Mejoras en la asignación de recursos
2. Análisis de prioridades en la asignación
3. La decisión sobre las prioridades
4. Aspectos a considerar en la asignación de los gastos públicos
5. El análisis de la estructura presupuestaria para determinar prioridades
6. Enfoques actuales en el mundo
7. Prioridades presupuestarias
A. CONSIDERACIONES GENERALES
B. LA DISTRIBUCIÓN ADMINISTRATIVA DE LOS CRÉDITOS
C. PROGRAMACIÓN DE LA EJECUCIÓN
D. MODIFICACIONES PRESUPUESTARIAS
E. PRESUPUESTO CONSOLIDADO DEL SECTOR PÚBLICO NACIONAL
1. Introducción
2. Desarrollo
a. Aspectos conceptuales de la consolidación
b. Preparación del presupuesto consolidado del Sector Público
F. FONDOS FIDUCIARIOS DEL ESTADO NACIONAL Y OTROS ENTES DEL SECTOR PÚBLICO
1
Dentro de la reforma de la administración
financiera del Estado Nacional efectuada en los
últimos años, el Sistema Presupuestario
Público se inscribe como uno de los pilares del
proceso de transformación de las finanzas
públicas.
2
INTRODUCCIÓN
3
A través de esta obra no sólo se pretende
sintetizar el sistema presupuestario tanto en sus
aspectos conceptuales como institucionales, sino
también lograr una superación del tratamiento
dado al mismo en distintos manuales que, al
momento de implantarse la reforma de la
administración financiera en el Sector Público,
servían para la divulgación y capacitación.
4
TITULO I
5
CAPÍTULO I
6
A. LA REFORMA DE LA ADMINISTRACIÓN objetivos implícitos del sistema. Para la Ley
FINANCIERA PÚBLICA 24.156 estos instrumentos quedan enumerados
también en el Art. 4° y en los siguientes incisos:
El 30 de septiembre de 1992 fue sancionada la
Ley Nº 24.156, Ley de Administración Financiera b) Sistematizar las operaciones de
y de los Sistemas de Control del Sector Público programación, gestión y evaluación de los
Nacional. En este punto se analizan las bases recursos del Sector Público Nacional;
conceptuales generales de la reforma de la
administración financiera, desde la óptica de la c) Desarrollar sistemas que proporcionen
teoría de los sistemas. información oportuna y confiable sobre el
comportamiento financiero del sector público
i. Aspectos conceptuales generales nacional útil para la dirección de las
jurisdicciones y entidades y para evaluar la
La gestión financiera realizada por las distintas gestión de los responsables de cada una de
jurisdicciones del Sector Público Nacional se las áreas administrativas;
caracteriza por desarrollarse a través de sectores
de la Administración cuya denominación de por sí d) Establecer como responsabilidad propia de
define la función de cada uno ellos: presupuesto, la administración superior de cada jurisdicción
crédito público, tesorería, contabilidad, control o entidad del sector público nacional, la
interno y control externo. implantación y mantenimiento de:
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conocido también como de interrelación o Descentralizados, comprendiendo en estos
interdependencia. últimos a las Instituciones de Seguridad Social.
Para la Ley 24.156 los componentes del sistema b) Empresas y Sociedades del Estado que
de administración financiera o sistema mayor abarca a las Empresas del Estado, las
queda definido por el Art. 5º el cual establece: La Sociedades del Estado, las Sociedades
administración financiera estará integrada por los Anónimas con Participación Estatal Mayoritaria,
siguientes sistemas, que deberán estar las Sociedades de Economía Mixta y todas
interrelacionados entre si: aquellas otras organizaciones empresariales
donde el Estado nacional tenga participación
— Sistema presupuestario; mayoritaria en el capital o en la formación de las
decisiones societarias.
— Sistema de crédito público;
c) Entes Públicos excluidos expresamente de
— Sistema de tesorería; la Administración Nacional, que abarca a
cualquier organización estatal no empresarial,
— Sistema de contabilidad. con autarquía financiera, personalidad jurídica y
patrimonio propio, donde el Estado nacional
Cada uno de estos sistemas estará a cargo de un tenga el control mayoritario del patrimonio o de la
órgano rector, que dependerá directamente del formación de las decisiones, incluyendo aquellas
órgano que ejerza la coordinación de todos ellos. entidades públicas no estatales donde el Estado
nacional tenga el control de las decisiones.
El Decreto Nº 1.344/07, artículo 6º, estableció
que las Secretarías de Hacienda y de Finanzas d) Fondos Fiduciarios integrados total o
conforman el órgano responsable de la mayoritariamente con bienes y/o fondos del
coordinación de los Sistemas de Administración Estado nacional.
Financiera del Sector Público Nacional y el Art.
7° de la citada Ley, completa la descripción de Serán aplicables las normas de esta ley en lo
los componentes del sistema mayor al determinar relativo a la rendición de cuentas de las
que: La Sindicatura General de la Nación y la organizaciones privadas a las que se hayan
Auditoria General de la Nación serán los órganos acordado subsidios o aportes y a las instituciones
rectores de los sistemas de control interno y o fondos cuya administración, guarda o
externo, respectivamente. conservación está a cargo del Estado Nacional a
través de sus Jurisdicciones o Entidades.
4°- Los ambientes del sistema : Entre todo
sistema y el medio en que actúa existe un (Artículo sustituido por el art. 8 de la Ley N°
intercambio cíclico de información que se 25.827 B.O. 22/12/2003)1.
caracteriza por la secuencia entrada-procesos-
salidas-realimentación. Esta secuencia es la Asimismo el Art. 9º establece que: En el contexto
que define el ambiente del sistema; el que a su de esta Ley se entenderá por entidad a toda
vez se subdivide en interno y en externo. organización pública con personalidad jurídica y
patrimonio propio, y por jurisdicción a cada una
El ambiente interno es entendido también como de las siguientes unidades:
el alcance del sistema mayor, explicado por el
conjunto de tareas, funciones y responsabilidades a) Institucionales
deliberadamente asignadas a cada sector o - Poder Legislativo
subsistema y sobre los cuales el sistema mayor - Poder Judicial
puede ejercer el control directo con la finalidad de - Ministerio Público
hacer cumplir sus propios objetivos. - Presidencia de la Nación, Jefatura de Gabinete
de Ministros, los Ministerios y Secretarías del
Dentro del sistema de administración Poder Ejecutivo Nacional
financiera el ambiente interno está entendido
b) Administrativo-Financieras
como el ámbito de aplicación de la Ley
- Servicio de la Deuda Pública
expresado en el Art. 8º. Este artículo dispone que
- Obligaciones a cargo del Tesoro
la Ley será de aplicación en todo el Sector
Público Nacional, el que a tal efecto está
integrado por:
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Art. 12. — Los presupuestos comprenderán todos de aquel para el cual se hayan aprobado, en la
los recursos y gastos previstos para el ejercicio, medida que antes de esa fecha no se encuentre
los cuales figurarán por separado y por sus formalizada, mediante la documentación que
montos íntegros, sin compensaciones entre si. corresponda, la contratación de las obras y/o la
Mostrarán el resultado económico y financiero de adquisición de los bienes y servicios autorizados.
las transacciones programadas para ese periodo, (Párrafo sustituido por art. 67 de la Ley N° 26.078
en sus cuentas corrientes y de capital, así como B.O. 12/1/2006).
la producción de bienes y servicios que
generarán las acciones previstas. El SPSPN también se caracteriza por responder
a la tipología de los sistemas abiertos ya que:
Art. 13. — Los presupuestos de recursos
contendrán la enumeración de los distintos rubros 1. Establece intercambios permanentes con su
de ingresos y otras fuentes de financiamiento, ambiente externo e interno.
incluyendo los montos estimados para cada uno 2. Es capaz de alcanzar sus objetivos con
de ellos en el ejercicio. Las denominaciones de diferentes condiciones iniciales.
los diferentes rubros de recursos deberán ser lo 3. Durante el ciclo de ejecución es flexible y
suficientemente especificas como para identificar adaptable a distintas restricciones impuestas
las respectivas fuentes. por el ambiente externo.
4. Admite distintas combinaciones de
Art. 14. — En los presupuestos de gastos se tecnologías para su administración.
utilizarán las técnicas más adecuadas para
demostrar el cumplimiento de las políticas, Se considera ambiente externo al SPSPN al
planes de acción y producción de bienes y conjunto de sectores que, estando fuera del
servicios de los organismos del sector público control administrativo del SPSPN, presentan
nacional, así como la incidencia económica y relaciones de mutua incidencia y constante
financiera de la ejecución de los gastos y la realimentación. En ese sentido, pertenecen al
vinculación de los mismos con sus fuentes de ambiente externo del SPSP las relaciones que se
financiamiento. La reglamentación establecerá establecen con los sistemas de tesorería,
las técnicas de programación presupuestaria y los contabilidad y crédito público.
clasificadores de gastos y recursos que serán
utilizados. El ambiente externo del SPSPN no se constriñe
sólo al ámbito del sistema de administración
Art. 15. — Cuando en los presupuestos de las financiera, sino que es más amplio y se
jurisdicciones y entidades públicas se incluyan encuentra formado por sectores que resultan
créditos para contratar obras o adquirir bienes y externos incluso al sistema mayor. Para el
servicios, cuyo plazo de ejecución exceda al sistema estos sectores representan núcleos
ejercicio financiero, se deber incluir en los generadores de datos originados en decisiones
mismos información sobre los recursos invertidos políticas, legislativas, jurídicas y técnicas, las que
en años anteriores, los que se invertirán en el a su vez, son influidas por la dinámica observada
futuro y sobre el monto total del gasto, así como en los sectores sociales, políticos y económicos.
los respectivos cronogramas de ejecución física.
La aprobación de los presupuestos que En otro orden de ideas, el ambiente externo
contengan esta información, por parte de la constituye el conjunto de relaciones iniciales y
autoridad competente, implicará la autorización finales (entrada y salida) donde el SPSPN es el
expresa para contratar las obras y/o adquirir los sujeto de la interacción e interdependencia
bienes y servicios hasta por su monto total, de funcional.
acuerdo con las modalidades de contratación
vigentes. En el siguiente gráfico se muestran las relaciones
del SPSPN con el sistema mayor y las posibles
Las autorizaciones para comprometer ejercicios relaciones entre todos los subsistemas de
futuros a que se refiere el presente artículo administración financiera,
caducarán al cierre del ejercicio fiscal siguiente
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Sistema de
Contabilidad
Sistema de Sistema de
Tesorería Crédito
Público
Sistema
Presupuestario
Entrada
Datos Salidas
Por su parte, el ambiente interno del SPSPN se las unidades que cumplen funciones
encuentra delimitado por las relaciones presupuestarias en cada una de las jurisdicciones
estructurales y funcionales que se establecen y entidades del Sector Público Nacional.
hacia el interior del mismo, es decir, entre todas
RESTRICCIONES
(normativas y procedimentales)
y POSICIÓN FINANCIERA DEL
DATOS EXTERNOS
SISTEMA MAYOR
AL SISTEMA
MAYOR
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Las relaciones estructurales son aquellas que
describen la configuración y organización del A tal fin, las dependencias especializadas del
sistema. En el SPSPN estas relaciones mismo deberán practicar una evaluación del
establecen un rango de jerarquía entre los cumplimiento de los planes y políticas nacionales
subsistemas que cumplen funciones y del desarrollo general del país y sobre estas
presupuestarias. Los artículos 16 y 18 de la Ley bases y una proyección de las variables
24.156 establecen al respecto: macroeconómicas de corto plazo, preparar una
propuesta de prioridades presupuestarias en
Art. 16. — La Oficina Nacional de Presupuesto general y de planes o programas de inversiones
será el órgano rector del sistema presupuestario públicas en particular.
del Sector Público Nacional.
Se considerarán como elementos básicos para
Art. 18. — Integrarán el sistema presupuestario y iniciar la formulación de los presupuestos, el
serán responsables de cumplir con esta ley, su programa monetario y el presupuesto de divisas
reglamentación y las normas técnicas que emita formulados para el ejercicio que será objeto de
la Oficina Nacional de Presupuesto, todas las programación, así como la cuenta de inversiones
unidades que cumplan funciones presupuestarias del último ejercicio ejecutado y el presupuesto
en cada una de las jurisdicciones y entidades del consolidado del sector público del ejercicio
Sector Público Nacional. Estas unidades serán vigente.
responsables de cuidar el cumplimiento de las
políticas y lineamientos que en materia El programa monetario y el presupuesto de
presupuestaria, establezcan las autoridades divisas serán remitidos al Congreso Nacional, a
competentes. titulo informativo, como soporte para el análisis
del proyecto de ley de presupuesto general.
Estas disposiciones al establecer los lugares de
decisión, las tareas y responsabilidades, ponen Art. 26. — El Poder Ejecutivo Nacional
de manifiesto el principio de centralización presentará el proyecto de ley de presupuesto
normativa y descentralización operativa. general a la Cámara de Diputados de la Nación,
antes del 15 de setiembre del año anterior para el
Las relaciones funcionales explican la acción que regirá, acompañado de un mensaje que
propia del SPSPN la que es cumplida por contenga una relación de los objetivos que se
intermedio de actividades orientadas a un propone alcanzar y las explicaciones de la
objetivo tanto en sus aspectos formales -normas metodología utilizada para las estimaciones de
y procedimientos- como en los operativos. recursos y para la determinación de las
autorizaciones para gastar, de los documentos
Las actividades presupuestarias responden al que señala el art. 24, así como las demás
ciclo anual de la administración financiera del informaciones y elementos de juicio que estime
Sector Público. Las mismas se ejecutan a través oportunos.
del cumplimiento de las siguientes etapas
sucesivas: Art. 29. — Los créditos del presupuesto de
gastos, con los niveles de agregación que haya
• Formulación (o programación) aprobado el Congreso Nacional, según las pautas
• Aprobación (o autorización) establecidas en el art. 25 de esta ley (relativo al
• Distribución Administrativa contenido del presupuesto), constituyen el límite
• Programación de la Ejecución máximo de las autorizaciones disponibles para
• Modificaciones al Presupuesto gastar.
• Ejecución
• Control y Evaluación Art. 30. — Una vez promulgada la ley de
presupuesto general, el Poder Ejecutivo Nacional
La Ley 24.156 muestra la dinámica cíclica del decretará la distribución administrativa del
SPSPN, su interacción con el ambiente externo e presupuesto de gastos.
interno, como también las relaciones
estructurales y funcionales en los siguientes La distribución administrativa del presupuesto de
artículos: gastos consistirá en la presentación desagregada
hasta el último nivel previsto en los clasificadores
Art. 17. — Se refiere a las competencias de la y categorías de programación utilizadas, de los
Oficina Nacional de Presupuesto. créditos y realizaciones contenidas en la ley de
presupuesto general. El dictado de este
Art. 24. — El Poder Ejecutivo Nacional fijará instrumento normativo implicará el ejercicio de la
anualmente los lineamientos generales para la atribución constitucional del Poder Ejecutivo para
formulación del proyecto de ley de presupuesto decretar el uso de las autorizaciones para gastar
general.
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y el empleo de los recursos necesarios para su
financiamiento. b) Participar los resultados de la ejecución física
del presupuesto a la Oficina Nacional de
Art. 34 — A los fines de garantizar una correcta Presupuesto.
ejecución de los presupuestos y de compatibilizar
los resultados esperados con los recursos Art. 45. — Con base en la información que señala
disponibles, todas las Jurisdicciones y Entidades el artículo anterior, en la que suministre el
deberán programar, para cada ejercicio la sistema de contabilidad gubernamental y otras
ejecución física y financiera de los presupuestos, que se consideren pertinentes, la Oficina
siguiendo las normas que fijará la reglamentación Nacional de Presupuesto realizará un análisis
y las disposiciones complementarias y crítico de los resultados físicos y financieros
procedimientos que dicten los órganos rectores obtenidos y de los efectos producidos por los
de los sistemas presupuestarios y de tesorería, mismos, interpretará las variaciones operadas
excepción hecha de las Jurisdicciones del Poder con respecto a lo programado, procurará
Legislativo, del Poder Judicial y del Ministerio determinar sus causas y preparará informes con
Público que continuarán rigiéndose por las recomendaciones para las autoridades superiores
disposiciones contenidas en el artículo 16 de la y los responsables de los organismos afectados.
Ley N° 16.432, en su artículo 5°, primer párrafo
de la Ley N° 23.853 y en el artículo 22 de la Ley La reglamentación establecerá los métodos y
N° 24.946, respectivamente. procedimientos para la aplicación de las
disposiciones contenidas en esta sección, así
Dicha programación será ajustada y las como el uso que se dará a la información
respectivas cuentas aprobadas por los órganos generada.
rectores en la forma y para los períodos que se
establezcan. En resumen, el SPSPN se caracteriza por:
a) Llevar registros de información de la gestión 4°. Las actividades del SPSPN se encuentran
física de la ejecución de sus presupuestos, de combinadas adecuadamente y orientadas a un
acuerdo con las normas técnicas fin: la elaboración y ejecución del presupuesto
correspondientes; público.
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los actos que se requieran para la debida
B. EL SISTEMA NACIONAL DE INVERSION implementación del SNIP.
PUBLICA Y EL PRESUPUESTO
El Sistema creado por la Ley Nº 24.354 tiene un
amplio alcance ya que en su artículo 3º se señala
El Sistema Nacional de Inversiones Públicas que estarán sujetos a sus disposiciones, a las
(SNIP) se crea por medio de la Ley Nº 24.354, reglamentaciones que de ella se deriven y a las
sancionada en julio de 1994 y promulgada metodologías que se establezcan a través del SNIP,
parcialmente en agosto del mismo año. todos los proyectos de inversión de los organismos
integrantes del Sector Público Nacional así como los
Este sistema consiste en el conjunto de principios, de las organizaciones privadas o públicas que
organización, normas, procedimientos e información requieran para su realización de transferencias,
necesarios para la formulación y gestión del Plan subsidios, aportes, avales, créditos y/o cualquier tipo
Nacional de Inversiones Públicas (PNIP), así de beneficios que afecten en forma directa o
como la actualización permanente de un inventario indirecta al patrimonio público nacional, con
de proyectos de inversión pública con distinto grado repercusión presupuestaria presente o futura, cierta
de formulación y análisis. Dichos proyectos se o contingente.
incorporan a un Banco de Proyectos de Inversión
(BAPIN) lo que permite registrar la información de Asimismo, la Ley dispone la creación, en el ámbito
mayor relevancia de los mismos para su de la Secretaría de Política Económica, del órgano
seguimiento y control. responsable del SNIP, actualmente la Dirección
Nacional de Inversión Pública.
El Sistema Nacional de Inversiones Públicas ha sido
concebido como sistema interrelacionado con la El régimen del SNIP implementado por la Ley Nº
administración financiera y con los sistemas de 24.354 en lo que respecta a su inclusión en el
control de gestión del Sector Público Nacional, a los BAPIN, la evaluación de los proyectos y la
que complementa en aspectos sustantivos que emisión de dictámenes, es aplicado en la
conciernen al campo de las inversiones públicas. Administración Central del PEN, los organismos
descentralizados y las instituciones de seguridad
Sus objetivos generales consisten en dotar de social.
eficacia, eficiencia y efectividad al proceso de
asignación de recursos destinados a la inversión, No se ha producido la adhesión formal al régimen
apoyándose en la creación y desarrollo del BANCO por parte de los poderes Legislativo y Judicial, los
DE PROYECTOS DE INVERSION (BAPIN) cuales informan al BAPIN pero sin detalle que
mencionado, como instrumento principal al servicio permita la evaluación de proyectos y la
de la formulación de un PLAN NACIONAL DE consecuente emisión de dictamen por parte de la
INVERSIONES PUBLICAS (PNIP) plurianual, lo DNIP.
cual permite entre otras cosas un mejor
ordenamiento de las inversiones en el tiempo y una Por su parte, las empresas públicas e
más adecuada programación financiera para su instituciones financieras envían información
ejecución. agregada ex post de modo de consolidar un total
de inversión pública nacional, pero no son objeto
Por la Ley Nº 24.354 se determinó el carácter anual de evaluación por proyecto de inversión.
con proyección plurianual del PNIP, el cual debe ser
reformulado durante los meses previos a la En el caso de las universidades nacionales sólo
iniciación de cada nuevo ejercicio fiscal con el se analiza información relacionada con las
propósito de incorporar el primer año del mismo al transferencias de capital que la Administración
proyecto de Presupuesto de la Administración Nacional realiza a dichas instituciones, pero no se
Nacional, otorgando financiamiento para su consolida la información de la inversión real
posterior ejecución a las iniciativas de inversión que directa que cada universidad financia con sus
postulen las jurisdicciones y entidades integrantes propios recursos.
del Sistema luego de ser sometidas a los análisis
previstos en la Ley y normas complementarias. La programación de la inversión pública
nacional a incluirse en el presupuesto nacional es
De acuerdo con el artículo 1º del Decreto responsabilidad primaria de la DNIP. Esta
Reglamentario 720/95 de la Ley Nº 24.354, la responsabilidad esta normada en la Resolución
Autoridad de Aplicación es la Secretaría de Política del Ministro de Economía y Finanzas Públicas
Económica del Ministerio de Economía y Finanzas que crea el Grupo de Apoyo para la Elaboración
Públicas, quien es responsable del dictado de las del Presupuesto (GAEP) y fija el cronograma de
normas de instrumentación, complementarias y/o actividades y respectivos responsables.
aclaratorias de la Ley, así como la de celebrar todos
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La DNIP remite a la Oficina Nacional de Esta información, junto con otras, sirve de base
Presupuesto la demanda de inversión para el para la elaboración de los techos
próximo trienio que realizan los organismos de la presupuestarios, que una vez comunicados son
Administración Nacional a través de la inclusión puestos en conocimiento de la DNIP para iniciar
de los proyectos de inversión (obras públicas y la elaboración del PNIP. Con los techos
adquisiciones de bienes de uso) en el BAPIN. presupuestarios las jurisdicciones y entidades
están en condiciones de elaborar sus
Esa demanda de inversión llega a la ONP para anteproyectos de presupuesto, que
que se ajuste a las posibilidades de posteriormente la ONP analiza y consolida para
financiamiento del presupuesto anual y el bienio formular el Proyecto de Ley de Presupuesto
siguiente, tomando los criterios generales que Anual y el Presupuesto Plurianual. Esta
establece la DNIP. información también es puesta a disposición de la
DNIP con el objetivo de que el PNIP cuadre con
el Presupuesto Plurianual.
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CAPITULO II
PRESUPUESTARIO PÚBLICO
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A. INTRODUCCIÓN - Imponer contribuciones directas, por tiempo
determinado, bajo determinadas circunstancias
La finalidad que se persigue con el análisis de la (Inc.2).
base jurídica del proceso presupuestario público
es sistematizar los aspectos centrales de la - Instituír regímenes de coparticipación con las
misma. provincias (Inc. 2).
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Dentro de las funciones específicas que se
asignan a la Auditoría General de la Nación se
encuentran las de controlar la legalidad, gestión y LEY DE ADMINISTRACIÓN FINANCIERA Y
auditoría, tanto de la administración central como DE LOS SISTEMAS DE CONTROL DEL
descentralizada, así como la de intervenir en la SECTOR PÚBLICO NACIONAL (LEY Nº
aprobación o rechazo de las cuentas de 24.156)
percepción e inversión de los fondos públicos,
que corresponde al Poder Legislativo. La base jurídica fundamental del proceso
presupuestario se halla consagrada en el Título II,
ARTICULO 99: En este artículo se señalan las del Sistema Presupuestario, de la Ley Nº 24.156
atribuciones que se le asignan al Presidente de la y su Decreto Reglamentario (Nº 1.344/07)
República. En materia presupuestaria se destaca
el inciso 10, que menciona la facultad de Desde el punto de vista metodológico, los
supervisión al Jefe de Gabinete de Ministros comentarios se harán considerando, en primer
sobre las atribuciones que, en materia término, las normas presupuestarias contenidas
presupuestaria, contempla el artículo 100, que a en la ley mencionada, y luego, se analizarán los
continuación se analiza. aspectos centrales de su reglamentación.
ARTICULO 100: En su inciso 1, atribuye al "Jefe En los puntos que siguen, se hará un comentario
de Gabinete de Ministros" el ejercicio de la general de las características de la ley en materia
administración general del país. Ello debe presupuestaria ya que en los diversos capítulos
interpretarse en concordancia con el artículo 99, donde se analiza el proceso presupuestario se
inciso 1, que dispone que el presidente de la efectúa un análisis pormenorizado de dicha
Nación es el Jefe del Gobierno y responsable norma legal.
político de la administración general del país.
♦ Ley genérica en materia presupuestaria
En lo específicamente referido a la
administración presupuestaria, el Jefe del Como ocurre con la casi totalidad de las leyes, la
Gabinete de Ministros, además del manejo de los de Administración Financiera y de los Sistemas
negocios de la Nación, que en forma general se de Control del Sector Público Nacional, es una
le asigna, tiene la misión de remitir al Congreso Ley genérica, en el sentido de que en ella no
Nacional el Proyecto de Ley de Presupuesto aparecen detalles procedimentales. Es así como
Nacional, previo tratamiento en acuerdo de establece los aspectos estructurales básicos y
Gabinete y aprobación del Poder Ejecutivo. De generales, así como los elementos centrales que
igual forma se le asigna competencia para hacer conforman el proceso presupuestario,
recaudar las rentas de la Nación y ejecutar la Ley diferenciando el correspondiente a la
de Presupuesto Nacional, Incisos 6 y 7, Administración Nacional del de las empresas
respectivamente. públicas y entes públicos no comprendidos en la
Administración Nacional. La ley se encuentra
OTROS ARTÍCULOS: La Constitución contiene reglamentada mediante el Decreto Nº 1.344/07.
una serie de artículos que, aún cuando no
expresan explícitamente su relación con el ♦ Ambito de aplicación de la Ley
presupuesto, tienen que ver con éste toda vez
que es aprobado por ley. Es el caso de los En sus artículos 1º y 8º, se determina el ámbito
artículos 52, y 77 al 84 y 99, inciso 3, primer de aplicación de la ley, al indicar, de manera
párrafo. Este último, se refiere a la promulgación expresa, que el mismo es el Sector Público
de las leyes y a los Decretos de Necesidad y Nacional conformado por:
Urgencia.
Administración Nacional, la que está
Así, en el artículo 52, se atribuye a la Cámara de
integrada por:
Diputados, en forma exclusiva, la iniciativa de las
leyes sobre contribuciones.
$ Administración Central
Por su parte, en los artículos 77 al 84, se
$ Organismos Descentralizados (Incluidas las
establecen normas relacionadas con el proceso
Instituciones de Seguridad Social)
de formación de las leyes y, siendo la de
presupuesto una de ellas, el contenido de los
artículos es fundamental, en especial en la fase Empresas públicas bajo sus diversas formas
correspondiente a la discusión y la aprobación del jurídicas:
Proyecto de Ley de Presupuesto Nacional.
- Empresas
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- Sociedades del Estado Nacional a través de sus jurisdicciones o
entidades.
- Sociedades Anónimas con participación
estatal mayoritaria ♦ El Presupuesto Público y su inserción
dentro del Sistema de Administración
- Sociedades de Economía Mixta Financiera Pública
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El Decreto Nº 1.344/07 establece que las el ejercicio presupuestario comienza el 1º de
Secretarías de Hacienda y Finanzas conforman el enero y termina el 31 de diciembre de cada año.
órgano responsable de la coordinación de los
Sistemas de Administración Financiera del Sector En el artículo 41, por su parte, se establece la
Público Nacional. caducidad del presupuesto al afirmar que las
cuentas de recursos y gastos se cierran el 31 de
♦ Organización del Sistema diciembre del año presupuestario y que, con
Presupuestario Público posterioridad a dicha fecha, no se podrán asumir
compromisos ni devengarse gastos con cargo a
En el Título IV, se comentará la organización ese ejercicio.
actual del sistema presupuestario público. En
este punto sólo se reiteran, por su importancia, ♦ Continuidad en la ejecución
algunos aspectos centrales de tal organización
previstos en la Ley: El principio de la continuidad presupuestaria se
encuentra presente en varias normas de la ley.
El artículo 16 determina que sea la Oficina No obstante, es el artículo 15 y el Decreto Nº
Nacional de Presupuesto el órgano rector del 1.344/07 que lo reglamenta, en donde aparece
sistema presupuestario público nacional. expresamente señalado.
El artículo 18 de la ley, por su parte, establece En tales normas se requiere que las
que todas las unidades que cumplan funciones jurisdicciones y entidades públicas, en cuyos
presupuestarias en cada una de las jurisdicciones presupuestos se contemplen créditos
y entidades del Sector Público Nacional integran presupuestarios para contratar obras, bienes y
el sistema presupuestario público, servicios cuya ejecución exceda el ejercicio
determinándose las funciones de dichas unidades presupuestario, incluyan información sobre los
en el Decreto Nº 1.344/07, antes mencionado. recursos invertidos en años anteriores, los que se
invertirán en el futuro y sobre el monto total del
♦ Conceptos de entidad y jurisdicción gasto, así como los respectivos cronogramas de
ejecución física.
La Ley define, en el artículo 9º, los conceptos de
entidad y jurisdicción. En el Reglamento de la Ley se indica a las
jurisdicciones y entidades públicas que deben
Son jurisdicciones las siguientes: remitir a la Oficina Nacional de Presupuesto, en
ocasión de presentar sus anteproyectos de
a) Institucionales presupuesto, información que contenga como
mínimo: monto total del gasto, incidencia de éste
- Poder Legislativo en cada ejercicio fiscal y cronograma de
- Poder Judicial financiamiento y de ejecución física.
- Ministerio Público
- Presidencia de la Nación, los ministerios y ♦ Prórroga del Presupuesto
secretarías del Poder Ejecutivo Nacional,
El artículo 27 señala que si al inicio del ejercicio
b) Administrativo Financieras financiero no se encontrare aprobado el
presupuesto general, regirá el que estuvo en
$ Jurisdicción 90 - Servicio de la Deuda Pública vigencia al año anterior con los siguientes
$ Jurisdicción 91 - Obligaciones a cargo del ajustes, que deberá introducir el Poder Ejecutivo
Tesoro. En esta jurisdicción se incluyen los en los presupuestos de la administración central y
gastos originados por los compromisos de los organismos descentralizados:
asumidos por el Tesoro Nacional y que por
sus características especiales no pueden . En los Presupuestos de Recursos:
asignarse a las jurisdicciones indicadas en la
Ley. a) Eliminará los rubros de recursos que no
puedan ser recaudados nuevamente;
En el artículo 9º de la ley, se define entidad como b) suprimirá los ingresos provenientes de
"toda organización pública con personalidad operaciones de crédito público autorizadas,
jurídica y patrimonio propio". en la cuantía en que fueron utilizadas;
c) excluirá los excedentes de ejercicios
♦ Periodicidad del presupuesto anteriores correspondientes al ejercicio
financiero anterior, en el caso que el
En el artículo 10 de la ley se determina la presupuesto que se está ejecutando hubiera
periodicidad anual del presupuesto, al indicar que previsto su utilización;
20
Artículo 20º. Indica que las disposiciones
d) estimará cada uno de los rubros de recursos generales que se incluyen en la Ley de
para el nuevo ejercicio; Presupuesto, constituyen normas completen
tarias de las establecidas en la Ley de Admi
e) incluirá los recursos provenientes de nistración Financiera y rigen para cada ejercicio.
operaciones de crédito público en ejecución,
cuya percepción se prevea ocurrirá en el Dichas normas deben ser las que se relacionen
ejercicio. directa y exclusivamente con la aprobación,
ejecución y evaluación del presupuesto del que
. En los Presupuestos de Gastos: forman parte, no pudiendo contener disposiciones
de carácter permanente ni reformar o derogar
a) Eliminará los créditos presupuestarios que no leyes vigentes, crear, modificar o suprimir tributos
deban repetirse por haber cumplido los fines u otros ingresos.
para los cuales fueron previstos;
De igual forma, se incluirán, formando parte del
b) incluirá los créditos presupuestarios Título I, los cuadros agregados con la visión
indispensables para el servicio de la deuda y global del presupuesto y de sus principales
las cuotas que se deban aportar en virtud de resultados.
compromisos derivados de la ejecución de
tratados internacionales; El artículo en análisis fue reglamentado por el
Decreto Nº 1.344/07, para incluir en las
c) incluirá los créditos presupuestarios disposiciones generales las siguientes
indispensables para asegurar la continuidad y clasificaciones:
eficiencia de los servicios;
$ Económica y por rubro de recursos.
d) adaptará los objetivos y las cuantificaciones
en unidades físicas de los bienes y servicios $ Por finalidad, función y clasificación
a producir por cada entidad, a los recursos y económica de los gastos.
créditos presupuestarios que resulten de los
ajustes anteriores. $ Jurisdiccional y económica de los gastos.
Título II: Presupuesto de Recursos y Gastos de la El articulo 55 de la Ley Nº 24.156 establece que
Administración Central. la Oficina Nacional de Presupuesto deberá
preparar anualmente el presupuesto consolidado
Título III: Presupuesto de Recursos y Gastos de del sector público, para su presentación al Poder
los organismos descentralizados. Ejecutivo Nacional antes del 31 de marzo del año
de su vigencia para su aprobación. Dicho Poder
A su vez, el Titulo I en el presupuesto se tiene que remitirlo posteriormente, al Congreso
desagrega en capítulos referidos al Presupuesto Nacional para su conocimiento.
de Gastos y Recursos; la Delegación de
Facultades; las Normas sobre Gastos; las Dicho Presupuesto contendrá como mínimo la
Normas sobre Recursos; los Cupos Fiscales; las siguiente información:
Operaciones de Crédito de Público, etc.
a) Una síntesis del Presupuesto de la
Administración Nacional;
21
Título I. Administración Financiera
b) Los aspectos básicos de los presupuestos de Capítulo I. Sistema Presupuestario
cada una de las empresas y sociedades del Capítulo II. Sistema de Contabilidad
Estado; Gubernamental
Capítulo III. Sistema de Tesorería
c) La consolidación de los recursos y gastos Capítulo IV. Sistema de Crédito Público
públicos y su presentación en agregados Capítulo V. Sistema de Control Interno
institucionales útiles para el análisis Capítulo VI. Seguridad Social
económico; Capítulo VII. Personal y Salarios
Capítulo VIII. Recursos Públicos
d) Una referencia a los principales proyectos de Capítulo IX. Cupos Fiscales
inversión en ejecución por el Sector Público
Nacional; Título II. Actividad Institucional del
Estado Nacional
e) Información de la producción de bienes y Capítulo I. Relación Nación –
servicios y de los recursos humanos que se Provincias
estiman utilizar, así como la relación de Capítulo II. Empresas Públicas y
ambos con los recursos financieros; Entes Residuales
Capítulo III. Creación de Fondos
f) Un análisis de los efectos económicos de los Fiduciarios
recursos y gastos consolidados sobre el resto Capítulo IV. Universidades Nacionales
de la economía. Capítulo V. Organización del Estado
22
Jefatura de Gabinete de Ministros las leyes, celebración de acuerdos programas;
modificaciones que se fueren efectuando. instituye el Programa de Evaluación de Calidad
del Gasto; crea el Fondo Anticíclico Fiscal;
Artículo 5º, por el cual se autoriza al Presidente establece la información que debe contener el
de la Corte Suprema de Justicia de la Nación a mensaje de remisión del Presupuesto General de
reajustar los créditos de su presupuesto la Administración Nacional, que envía el Poder
jurisdiccional debiendo comunicar al Jefe de Ejecutivo al Congreso de la Nación (el mensaje
Gabinete de Ministros las modificaciones que se debe incorporar el Presupuesto de Divisas del
dispusieran, dentro del respectivo total de Sector Público Nacional y un Presupuesto
créditos autorizados. Plurianual de por lo menos tres años) y establece
el carácter público de la información de carácter
4. LEY DE REFORMA DEL ESTADO físico y financiero.
$ toda ley que autorice gastos debe incluir el El segundo trata el gasto público, una de cuyas
financiamiento de los mismos; reglas es que el aumento nominal del gasto
primario, excluidos los gastos financiados con
$ obligación de reducir los aportes del Tesoro préstamos de organismos internacionales de
cuando se obtenga financiamiento crédito y los gastos de capital destinados al
proveniente de uso del crédito para gastos ya desarrollo social y económico financiado con
previstos en el Presupuesto. cualquier uso del crédito, no debe superar la tasa
de variación nominal del Producto Bruto,
previéndose solamente excepciones para
5. LEY DE ADMINISTRACIÓN DE LOS
aquellas jurisdicciones que tengan un perfil
RECURSOS PÚBLICOS
sostenible de la deuda, es decir que deban hacer
frente al pago de servicios en concepto de
La ley Nº 25.152, denominada Ley de
intereses y amortizaciones con montos que no
Administración de los Recursos Públicos o de
superen el 15% de los recursos corrientes netos
Solvencia Fiscal, contiene, entre otras
de transferencias por coparticipación a
prescripciones las referidas a los límites al gasto
municipios. En tal caso, o cuando el incremento
y déficit del Sector Público no Financiero,
nominal de recursos supere el del PBI, la
creación de organismos descentralizados y
empresas públicas mediante la sanción de las
23
restricción aludida en el total del gasto primario, En función de dicho objetivo se fijan pautas
solo regiría para el gasto corriente primario. conforme a las cuales el Gobierno Nacional, las
Jurisdicciones Provinciales y la Ciudad Autónoma
El tercer capítulo está referido a los ingresos de Buenos Aires podrán hacer uso del crédito. En
públicos y en él se indica como debe efectuarse tal sentido, aquellas jurisdicciones cuyos servicios
su cálculo, teniendo en cuenta la ejecución de la deuda superen el porcentaje anteriormente
presupuestaria del ejercicio anterior, utilizando la citado de sus recursos corrientes, tendrán
metodología que se considere más conveniente severas restricciones para acceder a nuevos
técnicamente, debiéndose aclarar y justificar las endeudamientos.
modificaciones introducidas en la política
tributaria. Asimismo, obliga a elaborar El capítulo sexto crea el Consejo Federal de
estimaciones del gasto tributario, originado en Responsabilidad Fiscal, el que debe garantizar
leyes que establecen desgravaciones o el cumplimiento de esta ley y aplicar sanciones
diferimientos impositivos. derivadas de su incumplimiento.
El cuarto capítulo versa sobre un aspecto central, Se prevé que los Gobiernos Provinciales inviten
el equilibrio financiero; establece que tiene que a sus Municipios a adherir al régimen, ampliando
transformarse en superávit en aquellas así la aplicación en el ámbito de tales gobiernos
jurisdicciones donde el monto de la deuda origine de principios similares, coordinando la difusión de
servicios que superen el 15% de los ingresos la información fiscal relevante.
corrientes netos de transferencias a municipios.
La obligación de ejecutar presupuestos La Ley Nº 25.917 fue reglamentada por el
superavitarios debe ser acorde con la Decreto Nº 1.731/04 y suspendida transitoria y
implementación de planes que aseguren la parcialmente, al igual que la Ley 25.152, por la
progresiva reducción de la deuda. Asimismo, Ley Nº 26.530.
tanto el Gobierno Nacional, como los Gobiernos
Provinciales y de la Ciudad Autónoma de Buenos 7. OTRAS NORMAS JURÍDICAS
Aires deben constituir fondos anticíclicos a los
fines del mejor cumplimiento de los objetivos Además de las leyes que se han comentado
fiscales. anteriormente, son muchos los decretos,
resoluciones y actos administrativos dictados en
El quinto capítulo se refiere al endeudamiento, materia presupuestaria, a los que puede recurrir
tanto de la Nación como de las provincias. Con consultando el Digesto de Normas de
relación al endeudamiento público se establece la Administración Financiera del S.P.N. (Secretaría
coordinación necesaria para alcanzar un de Hacienda – Contaduría General de la Nación).
escenario de sustentabilidad que posibilite
preservar la prestación de los servicios básicos.
24
CAPÍTULO III
ELEMENTOS METODOLÓGICOS Y
25
A. EL PRESUPUESTO PÚBLICO COMO políticas específicas para llevar adelante dicho
INSTRUMENTO programa y c) la dirección de las actividades para
la materialización de tales políticas y para el
seguimiento y evaluación de su cumplimiento.
La mayor parte de las finalidades públicas
requieren la ejecución de acciones que derivan
Considerando que la mayor parte de las
en transacciones económicas y financieras, las
decisiones del gobierno conducen a acciones que
cuales son volcadas oportuna y sistemáticamente
se manifiestan en el presupuesto, éste se
en el presupuesto; de aquí su importancia. De
constituye en uno de los instrumentos más
esta concepción surgió, en el pasado, la idea de
importantes para cumplir la función de gobierno.
que "el presupuesto es la expresión, en términos
financieros, de lo que el gobierno pretende llevar
a cabo en un período determinado, por regla 2. EL PRESUPUESTO COMO INSTRUMENTO
general, un año". DE PROGRAMACIÓN ECONÓMICA Y
SOCIAL
En su concepción moderna, el presupuesto
adquiere carácter integral. Actualmente no se Las acciones de programación en el mediano
concibe al presupuesto sólo como la expresión plazo se elaboran en términos de agregados
financiera del programa del gobierno, sino como macro-económicos para el conjunto de la realidad
una expresión más amplia y explícita del mismo. nacional, y se reflejan en el presupuesto
plurianual y en el plan de inversión pública.
Se constituye, así, en un instrumento útil para la
programación económica y social, al reflejar la En el presupuesto del Sector Público Nacional y,
política presupuestaria para el sector público. especialmente, en el de cada una de las
Según ésta, cada jurisdicción o entidad debe entidades que lo constituyen, los objetivos y los
cumplir su rol básico de proveedor de aquellos medios correspondientes se establecen con el
bienes o servicios con los que, en última grado de detalle adecuado para la acción directa,
instancia, se posibilita cumplir los objetivos de la inmediata y cotidiana.
precitada política presupuestaria.
Así, el presupuesto público, hace posible
Desde esa perspectiva, el presupuesto público materializar en el corto plazo el cumplimiento de
es, básicamente, un instrumento de las políticas mediante la provisión pública, a la
programación económica y social, de vez que permite su compatibilización con las
gobierno, de administración y necesariamente restantes políticas para la coyuntura. Le da, por lo
tanto, carácter operativo a las orientaciones de la
un acto legislativo.
programación económica y social.
1. EL PRESUPUESTO COMO INSTRUMENTO
Por otra parte, a través del presupuesto público el
DE GOBIERNO
Estado define el nivel y composición de la
provisión e inversión pública, la demanda de
Gobernar implica, esencialmente, la adopción de producción recursos reales que requiere de la
decisiones, en todo tiempo, sobre las diversas economía, las formas y magnitudes del
materias y en relación con los múltiples y financiamiento de sus actividades y los efectos
diferentes campos de la actividad estatal, que que, a través del binomio ingreso-gasto, pretende
ocasionarán efectos permanentes o transitorios alcanzar en las macro variables del sistema
en el país, tanto sectorial como globalmente, y económico.
aún fuera de él, cuando se trata de las relaciones
con el resto del mundo. Dichas decisiones tienen, 3. EL PRESUPUESTO COMO INSTRUMENTO
indispensablemente, que ser coherentes entre sí, DE ADMINISTRACIÓN
procurando la complementariedad de los fines, la
coordinación de los medios y la de aquellos y Una vez fijado el programa de gobierno, es
éstos, tanto en lo relativo a las jurisdicciones y imprescindible llevarlo a la práctica y convertirlo
entidades del sector público como a los del sector en hechos, con lo cual se entra en el campo de la
privado. administración.
Por ello, de manera simple pero suficiente a los La ejecución de dicho programa obliga a la
fines de este análisis, se considera que la función división del trabajo. En consecuencia, las
de gobernar contiene: a) la adopción de un distintas unidades responsables de la ejecución
programa de acción del Estado para un período tienen que trabajar separadamente pero en
dado; b) la formulación de una política global y estrecha coordinación.
26
presupuesto constituye un acto legislativo
Normalmente, cada dependencia pública lleva a indispensable.
cabo una parte del conjunto de las acciones
necesarias para lograr un objetivo concreto. Para 5. EL PRESUPUESTO COMO DOCUMENTO
ello requiere conocer, con la mayor precisión
posible, la naturaleza y cantidad del bien o Finalmente, esta conceptualización del
servicio que provee a la comunidad. Por otra presupuesto público como un instrumento para
parte, debe saber con qué cantidad y calidad de diversos fines, debe cumplimentarse con el
recursos cuenta y cuáles son los procedimientos señalamiento de sus características propias e
que tienen que emplearse en el proceso de intrínsecas. Por lo tanto, es imprescindible que el
combinación de insumos para la producción de mismo esté estructurado sobre la base de una
bienes y/o servicios y para su adquisición y metodología apropiada, a fin de permitir
posterior provisión, si no los produce. conocerlo e interpretarlo por quienes deben
aprobarlo, administrarlo y difundirlo a la
Si bien es posible que tenga una idea precisa de ciudadanía.
lo que directamente le corresponde realizar y de
los respectivos medios a utilizar, podrá llegar a Se pueden señalar distintas formas de expresión
un mejor nivel de eficacia si, además, sabe lo del presupuesto: el analítico, el sintético y el
que tienen que efectuar las otras dependencias presupuesto resumen.
con las que debe complementar su acción para
cumplir los objetivos bajo su responsabilidad. El presupuesto analítico se expresa a nivel
Esto es, accederá a una posición más clara y nacional en la Decisión Administrativa que
consciente si conoce el conjunto de distribuye la Ley de Presupuesto, la cual refleja el
responsabilidades de los demás organismos mayor nivel de desagregación del programa
públicos; así estarán mejor diseñadas las anual de gobierno, posibilitando que el
medidas que deben adoptarse y los instrumentos presupuesto sea un instrumento de
que deben aplicarse para una programación y administración. El presupuesto sintético es la
ejecución coherente y eficaz. versión agregada del analítico y se expresa en el
Proyecto de Ley de Presupuesto. Se le utiliza en
El presupuesto tiene que formularse y la etapa de discusión y aprobación legislativa.
expresarse en una forma tal que permita a Por último, el presupuesto resumen es el
cada una de las personas responsables del documento que expresa, en forma extractada, el
cumplimiento de los objetivos concretos y del programa de gobierno, facilitando su difusión y
conjunto orgánico de acciones conocimiento generalizado y se prepara una vez
correspondientes, encontrar en él una que la Ley de Presupuesto de la Administración
verdadera "guía de acción" que elimine o Nacional ha sido ha sido sancionada por el
minimice la necesidad de decisiones Congreso Nacional.
improvisadas.
B. LOS PRINCIPIOS PRESUPUESTARIOS
Si el presupuesto sirve de base al cumplimiento
de los requisitos señalados, no cabe duda que es 1. Consideraciones previas
uno de los instrumentos de mayor importancia
para cumplir la función de administración de un
Para que el presupuesto alcance un nivel de
programa de gobierno.
desarrollo técnico que le permita cumplir con las
funciones que le son propias, es indispensable
4. EL PRESUPUESTO COMO ACTO que en todo su proceso, métodos y
LEGISLATIVO procedimientos, etapa por etapa, tanto en su
contenido como en su forma, se apliquen
La participación activa y consciente de los determinados "principios" o normas técnicas.
ciudadanos en el diseño y ejecución de las Algunas de ellas eran ya principios en el
decisiones que los afectan, no sólo es un derecho presupuesto tradicional; otras, en cambio
sino una obligación. En un sistema corresponden exclusivamente a la concepción
representativo, cuando del presupuesto público moderna del presupuesto. Los principios que aquí
se trata, ese protagonismo se verifica por se presentan, en forma sintética, son los de uso
intermedio de los representantes de la más común. La bibliografía en materia
comunidad, por lo que a ellos corresponderá presupuestaria los ha tratado en forma
juzgar la validez del programa de gobierno exhaustiva e inclusive ha incluido otros que
contenido en el mismo. Así, la aprobación del
27
reflejan las distintas ópticas sobre el sistema ciertos subsidios (ej. reembolsos a las
presupuestario. exportaciones) se resten de la recaudación del
IVA; que los subsidios a industrias, por
2. Síntesis conceptual promoción, aparezcan deducidos de los recursos
y no como gastos (se trata de los denominados
a) Programación: gastos tributarios).
32
C. CLASIFICACIONES - Posibilitan el análisis de los efectos económicos
PRESUPUESTARIAS
3 y sociales de las actividades del Sector Público y
su impacto en la economía y en los sectores
particulares de la misma. Por consiguiente, es
1. CONCEPTO
preciso contar con sistemas de información que
permitan el estudio de esos efectos; de ahí que
Las clasificaciones presupuestarias son
las cuentas generen elementos de análisis, tales
instrumentos normativos que agrupan los
como la participación de los recursos y gastos
recursos y gastos de acuerdo a ciertos públicos en el PBI, nivel de empleo del Sector
criterios, cuya estructuración se basa en el Público, grado de endeudamiento, tributación y
establecimiento de aspectos comunes y concesión de préstamos, etc.
diferenciados de las operaciones
gubernamentales. - Hacen posible la ejecución financiera del
presupuesto. Para ello las clasificaciones
Las clasificaciones presupuestarias, al coadyuvan a la generación de información
organizar y presentar los aspectos posibles económico-financiera requerida para la adopción
de las transacciones públicas, conforman un de decisiones administrativas.
sistema de información ajustado a las
necesidades del gobierno y de los - Permiten la integración de los sistemas de
organismos que llevan estadísticas sobre los administración financiera del Estado
sectores públicos, posibilitando un análisis
objetivo de las acciones ejecutadas por el - Posibilitan el establecimiento de sistemas
Sector Público; por tanto, el conjunto de eficientes de control.
clasificaciones presupuestarias representa un
mecanismo fundamental para el registro de la 3. ASPECTOS CONCEPTUALES Y
información relativa al proceso de recursos y OPERACIONALES BÁSICOS
gastos de la actividad pública.
Las cuentas deben ser proyectadas para servir a
2. IMPORTANCIA Y OBJETIVO los propósitos de un sistema de información para
la gestión financiera del Sector Público Nacional,
La estructura básica de las clasificaciones donde las transacciones deben ser registradas
presupuestarias facilita la adopción de decisiones una sola vez y, para que, a partir de allí, sea
en las etapas del proceso presupuestario. posible la obtención de todas las salidas de
información que se requieran. En su estructura
Dentro de los múltiples objetivos y finalidades deben contemplarse las necesidades de
que se pueden asignar a las clasificaciones, se información de los macrosistemas de cuentas con
mencionan los siguientes: los que está relacionado el Sector Público, como
son las Cuentas Nacionales y las estadísticas de
- Facilitan la determinación del volumen y las finanzas públicas. Para este efecto, el sistema
composición de los gastos en función de los de clasificaciones presupuestarias considera
recursos proyectados, de las necesidades de la como "ingreso" toda transacción que implica la
sociedad y del impacto en otros sectores de la utilización de un medio de financiamiento (fuente
economía. de fondos); y, como "gasto" toda transacción que
implica una aplicación financiera (uso de fondos).
- Facilitan la proyección de variables macro-
económicas fundamentales para el diseño de la De esta conceptualización ampliada, se
política económica y la política presupuestaria. desprende que los recursos se originan en
En estas circunstancias, permiten valorar el transacciones que representan resultados
grado de participación del gobierno en el positivos (ingresos corrientes), disminución de
comportamiento económico y social y medir las activos e incremento de pasivos, en tanto que los
metas y políticas gubernamentales. gastos son transacciones que representan
resultados negativos (gastos corrientes),
- Permiten la valoración de los resultados incremento de activos y disminución de pasivos.
económico y financiero y el análisis de sus
consecuencias. Los clasificadores de cuentas se utilizan tanto
para la programación como para el análisis y
seguimiento de la gestión económica financiera
de las instituciones públicas. Su mayor
% &' ( ) #
desagregación se emplea en los niveles donde se
" #*+ ,$ '
administra dicha gestión y su mayor agregación
- . #*+ /" 0
33
en los máximos niveles políticos de decisión de la presupuestarias. Sin embargo, las actividades
gestión pública. públicas tienen un ámbito más amplio; de ahí que
también se han tomado en cuenta los diferentes
Cada clasificador responde a un propósito u niveles de gobierno, lo que supone incluir a las
objetivo determinado; no obstante, en su diseño administraciones provinciales y municipales, para
deben considerarse las necesarias interrelaciones las cuales es factible adaptar sus respectivas
que existen entre ellos. El requisito esencial para clasificaciones a las utilizadas por el Sector
que una transacción realizada por una institución Público Nacional. Con esta particularidad la
pública sea registrada una sola vez y sea posible cobertura alcanza a todos los niveles posibles de
la obtención de todas las salidas de información aplicación, y sería factible consolidar el gasto del
que se requieran, es que se definan en forma Sector Público Argentino mediante una
clara y precisa dichas interrelaciones. De esta metodología homogénea de clasificación.
manera, los clasificadores de cuentas serán la
base fundamental para instrumentar un sistema - Frecuencia de elaboración
integrado de información financiera del Sector
Público y para realizar el análisis de las La frecuencia de elaboración de las
transacciones públicas y sus efectos. clasificaciones presupuestarias no tiene un patrón
definido; no obstante, se puede señalar que su
A fin de precisar las interrelaciones que deben realización está en función de la necesidad que
tener los clasificadores, es necesario distinguir de ellas se tenga.
los analíticos o primarios -a través de los
cuales se registra cada transacción - sean éstos Las clasificaciones presupuestarias deben ser
de recursos o de gastos, de los clasificadores flexibles a fin de permitir su adecuación con las
derivados que surgen de la combinación de dos diversas situaciones que se presenten.
o más clasificadores.
- Interrelación con otros sistemas de
Los clasificadores primarios son: a) información
institucional, b) por rubros de recursos, c) por
objeto del gasto, d) por localización geográfica, e)
por tipo de moneda, f) por fuente de Está plenamente demostrado, en la realidad, la
financiamiento, y g) por categoría programática. estrecha relación existente entre el sistema
Los demás son clasificadores derivados: h) por presupuestario y otros sistemas administrativos.
finalidad y función, i) por la naturaleza económica El desarrollo y funcionamiento eficaz y eficiente
de los gastos y j) por la naturaleza económica de de cada sistema se halla directamente influido
recursos; es decir que se estructuran por los sistemas de su contexto. Para la
automáticamente por combinación de los preparación de las clasificaciones se considera el
clasificadores primarios y, por lo tanto, no se carácter interdependiente de los sistemas
utilizan al registrar cada transacción en particular. administrativos, a los efectos de determinar una
adecuada compatibilidad de las metodologías,
En términos operacionales, las clasificaciones normas y procedimientos que son necesarios en
presupuestarias presentan las siguientes el desarrollo de un sistema de información de la
características: gestión pública.
34
mencionados responde a necesidades distintas e instituciones públicas. A continuación se presenta
importantes en sí mismas. No obstante, se el esquema desarrollado.
encuentran interrelacionados; esta situación
influye en la forma que adopta cada uno de Clasificaciones válidas para todas las
éstos, por consiguiente, las clasificaciones deben transacciones
facilitar su acoplamiento modular, requisito que
permite establecer un grado de interdependencia - Institucional
entre los sistemas, ya que, las cuentas - Por tipo de moneda
presupuestarias sirven para las transacciones que
realizan las unidades administrativas y éstas, a Recursos públicos
su vez, proporcionan insumos para compilar las
Cuentas Nacionales y las estadísticas de las - Por rubros
finanzas públicas. - Por su carácter económico
En esta parte del capítulo sólo se incluyen los • Permite distinguir los diferentes niveles
aspectos conceptuales y teóricos de las institucionales encargados de la toma de
Clasificaciones Presupuestarias, pudiéndose decisiones, respecto de la obtención de ingresos
obtener información con un mayor grado de y de la realización de gastos.
detalle de este tema, incluyendo el catálogo y
descripción de las cuentas, en el "MANUAL DE • Facilita el establecimiento de la responsabilidad
CLASIFICACIONES PRESUPUESTARIAS PARA administrativa que tiene cada institución en todo
EL SECTOR PUBLICO NACIONAL", del el proceso presupuestario, ante quien
Ministerio de Economía y Finanzas Públicas - jurídicamente aprueba su presupuesto.
Secretaría de Hacienda
• Permite establecer las orientaciones del gasto
4. TIPOS DE CLASIFICACIONES en función de la política gubernamental.
35
administraciones provinciales, municipales y a las • El cuarto y quinto dígito identifican a las
instituciones públicas financieras. Con estos jurisdicciones.
niveles institucionales se completa el Sector
Público Argentino. • El sexto y séptimo dígito corresponde a las
subjurisdicciones
En el diseño del clasificador institucional se
considera la organización del Sector Público • Los tres últimos dígitos corresponden a la
definida en la Ley de Administración Financiera y numeración correlativa asignada a las entidades
de los Sistemas de Control del Sector Público públicas, es decir, los organismos
Nacional. En dicha norma el Sector Público descentralizados e instituciones de seguridad
Nacional está integrado por la Administración social de la Administración Nacional, las
Nacional, que a su vez comprende a la empresas y sociedades del Estado, los entes
Administración Central, los Organismos interestaduales, las universidades nacionales, los
Descentralizados, las Instituciones de Seguridad fondos fiduciarios, otros entes del Sector Público
Social; los Entes Interestaduales; las Nacional no Financiero, los bancos oficiales, las
Universidades Nacionales; los Fondos empresas públicas financieras y otras
Fiduciarios; las Empresas y Sociedades del instituciones públicas financieras.
Estado; otros entes del Sector Público Nacional
no Financiero y por el Sector Público Nacional b) Clasificación por tipo de moneda
Financiero.
Mediante esta clasificación se agrupan los
Se define a las jurisdicciones como
ingresos y gastos públicos nacionales tomando
organizaciones públicas sin personalidad jurídica,
en cuenta el tipo de moneda - nacional o
que integran la Administración Central y que
extranjera - empleada en la formulación del
representan a cada uno de los poderes
presupuesto, con la finalidad básica de permitir al
establecidos por la Constitución Nacional. En
Ejecutivo Nacional brindar información para las
tanto que los Organismos Descentralizados, las
cuentas de la Balanza de Pagos, así como
Instituciones de Seguridad Social y las Empresas
obtener el Presupuesto de Divisas del Sector
y Sociedades del Estado, son entidades que
Público Nacional.
tienen personalidad jurídica y patrimonio propio.
A los fines de la estructuración de la clasificación
Para el ordenamiento institucional del Sector
en referencia, la Oficina Nacional de
Público Nacional se ha adoptado una codificación
Presupuesto, requiere, mediante formularios e
múltiple de diez (10) dígitos numéricos divididos
instructivos preparados a tales efectos, la
en seis campos definidos según los siguientes
identificación de la moneda nacional (1) o
criterios:
extranjera (3), tanto en los recursos como en los
gastos.
• El primer dígito identifica al Sector Público
Nacional no Financiero y Financiero. 6. CLASIFICACIONES DE LOS RECURSOS
PÚBLICOS
• El segundo dígito identifica, dentro del Sector
Público Nacional no Financiero, a los subsectores a) Aspectos generales
Administración Nacional, Empresas y Sociedades
del Estado, Entes Interestaduales, Universidades
- Concepto
Nacionales, Fondos Fiduciarios y Otros Entes del
Sector Público Nacional no Financiero.
Los recursos públicos son medios de
financiamiento que permiten:
• El tercer dígito se asigna a los niveles que
conforman la Administración Nacional
• Disponer de los recursos reales necesarios para
(Administración Central, Organismos
desarrollar actividades programadas por el Sector
Descentralizados e Instituciones de Seguridad
Público.
Social) y a los tipos de Empresas y Sociedades
del Estado y a los Entes Interestaduales. En este
sentido, se tiene un código diferenciado para la • Atender las obligaciones de pago de la deuda
Administración Central, los Organismos pública o efectuar transferencias que requieran
Descentralizados, las Instituciones de Seguridad otros ámbitos o niveles de gobierno y al Sector
Social y cada tipo de Empresas y Sociedades del Privado.
Estado y Entes Interestaduales.
De su captación y disposición depende la
existencia misma del Sector Público, por lo que
36
resulta sumamente importante conocer su origen, • por su carácter económico.
su naturaleza y las transacciones que permiten
obtenerlos y disponer de ellos. b) Clasificación de los recursos por rubros
37
Desde el punto de vista económico, los recursos - Aspectos generales
se clasifican en corrientes, de capital y fuentes
financieras. La delimitación entre la clasificación de los
recursos por rubros y por su naturaleza
Los ingresos corrientes incluyen las entradas de económica no es absoluta, debido a que el paso
dinero que no suponen contraprestación efectiva de uno a otro constituye un reordenamiento de
como son los impuestos y las transferencias los rubros para presentar cuentas agregadas con
recibidas, los recursos clasificados conforme a la características económicas más definidas.
naturaleza del flujo, es decir, por venta de bienes,
prestación de servicios, por cobro de tasas, 7. CLASIFICACIONES DE LOS GASTOS
derechos, contribuciones a la seguridad social y PÚBLICOS
las rentas que provienen de la propiedad.
a) Aspectos generales
Los recursos de capital se originan en la venta de
activos, la variación positiva de la depreciación y - Concepto
amortización, las transferencias recibidas de
otros agentes destinadas a financiar gastos de Los gastos públicos constituyen las transacciones
capital, la venta de participaciones accionarias en financieras que realizan las jurisdicciones y
empresas y la recuperación de préstamos. entidades públicas para adquirir los bienes y
servicios que requiere la producción de bienes y
Finalmente, las fuentes financieras son medios servicios, o para transferir los recursos
de financiamiento constituidos por la disminución recaudados a diferentes agentes económicos, en
de la inversión financiera y el endeudamiento un período determinado.
público.
La clasificación de los gastos consiste en las
- Objetivos diversas formas de ordenar, resumir y presentar
los gastos programados en el presupuesto con el
De acuerdo con las definiciones planteadas, a fin de proporcionar información acerca del
continuación se describen las principales comportamiento de la economía pública en el
finalidades que cumple la clasificación sistema económico.
económica de los recursos.
Tratándose de un instrumento determinante de la
• Sirve como elemento de análisis de la gestión pública, la clasificación del gasto se
estructura y evolución del sistema tributario. constituye en un elemento interactuante del
sistema general de cuentas, donde cada
• Se utiliza para el análisis macroeconómico, componente destaca aspectos concretos del
tiene elementos que permiten evaluar el presupuesto y suministra información que atiende
rendimiento fiscal de una determinada actividad a necesidades diferentes, pero conexas.
económica y el grado de afectación del sistema
tributario nacional, lo que a su vez, hace posible - Objetivos
tomar decisiones en cuanto al uso que se le debe
dar a la tributación como instrumento a ser Independientemente de los propósitos generales
tomado en cuenta para la redistribución del planteados en la definición anterior, las
ingreso. clasificaciones de los gastos públicos posibilitan
los siguientes objetivos:
• Permite medir la elasticidad de los ingresos
tributarios con respecto al PBI, así como el • Facilita la definición de las orientaciones,
cálculo de la presión tributaria. prioridades, normas y procedimientos a los
cuales deben ajustarse las instituciones públicas
• Orienta la obtención y asignación de recursos en la elaboración de sus presupuestos.
en función de la política gubernamental.
• Facilita la determinación de los resultados
• Permite determinar cuales son las fuentes de económicos y financieros del Sector Público.
los ingresos públicos.
• Sirve al desarrollo y aplicación de los sistemas
• Ofrece información sobre la naturaleza de la de programación económica y gestión del gasto
deuda pública y su distribución en instrumentos público.
de corto y largo plazo.
38
• Permite la ejecución financiera del presupuesto • Hace posible el desarrollo de la contabilidad
y de todas las etapas del proceso presupuestario. presupuestaria.
• Es instrumento para realizar análisis de los • Permite ejercer el control interno y externo de
efectos del gasto público y de la proyección del las transacciones del sector público.
gasto futuro.
• Ofrece información valiosa de la demanda de
• Sirve para determinar las distintas prioridades bienes y servicios que realiza el Sector Público
del gasto público, así como para establecer Nacional.
responsabilidad en la administración de los
mismos. - Aspectos generales
39
La clasificación económica del gasto permite público y para relacionar las transacciones con
identificar la naturaleza económica de las las cuentas nacionales.
transacciones que realiza el Sector Público, con
el propósito de evaluar el impacto y las - Aspectos generales
repercusiones que generan las acciones fiscales.
En este sentido, el gasto económico puede El clasificador económico del gasto se relaciona
efectuarse con fines corrientes, de capital o como con el clasificador por objeto del gasto ya que
aplicaciones financieras. éste proporciona a la clasificación económica los
elementos necesarios para definir su estructura
La clasificación económica del gasto se diseña a básica. Sin embargo, es necesario
partir de la estructura básica del Sistema de interrelacionarlo con otras clasificaciones
Cuentas Nacionales, con el objeto de permitir la presupuestarias para derivar criterios uniformes y
integración de la información del Sector Público homogéneos de las cuentas económicas.
con el sistema mencionado; este hecho facilita el
análisis y estudio de los efectos del Sector La información que proporciona el clasificador
Público en el contexto más amplio de la por objeto del gasto debe relacionarse con la que
economía. proviene de la clasificación funcional y la
clasificación programática del gasto. Esta
Conviene destacar que los efectos económicos a relación permite que parte de los gastos que en
que se hace referencia son los originados por el una primera instancia pueden clasificarse como
monto y composición de las transacciones que "corrientes", como remuneraciones, bienes de
realizan las instituciones públicas en el mercado, consumo, servicios no personales, etc., si están
y no por las acciones de orientación y regulación imputados a la categoría programática "proyecto"
de determinadas actividades que afectan en y por lo tanto tienen por destino incrementar el
mayor o menor grado la actividad económica. activo institucional, deben ser clasificados como
"gastos de capital".
- Objetivos
Por otra parte, y teniendo en cuenta que, de
• Permite la vinculación de la política económica acuerdo con criterios definidos en el Sistema de
y social con al política presupuestaria. Cuentas Nacionales, parte de los gastos de
inversión de la función defensa, como equipos
• Permite identificar las relaciones que existen militares, deben ser clasificados como gastos
entre el presupuesto y la economía. corrientes, el mecanismo que permite lograr esta
conversión se logra mediante la relación entre el
• Las diferentes categorías económicas de los clasificador por objeto del gasto y la clasificación
gastos facilitan las proyecciones con fines de funcional.
análisis macroeconómico.
El simple registro de las transacciones
presupuestarias con el procedimiento
• La desagregación de los gastos corrientes
mencionado permite obtener el clasificador
permite conocer la remuneración a los factores
económico del gasto como instrumento
de la producción y en consecuencia determinar el
fundamental para la toma de decisiones.
valor agregado por el sector público.
d) Clasificación por finalidades y funciones
• Los gastos de capital muestran la inversión que
realiza el sector público y su contribución al
- Concepto
incremento de la capacidad instalada de
producción.
La clasificación funcional presenta el gasto
público según la naturaleza de los servicios que
• Su contrastación con la clasificación económica las instituciones públicas brindan a la comunidad.
de los recursos posibilita la determinación del Los gastos clasificados por finalidad y función
déficit o superávit financiero del sector público en permiten determinar los objetivos generales y los
su conjunto, las fuentes de financiamiento neto medios a través de los cuales se estiman
interno y externo a que el mismo recurre y la alcanzar éstos. En estos términos la clasificación
presión que ejercerá sobre la totalidad de medios por finalidades y funciones se constituye en un
de financiamiento disponibles en la economía instrumento fundamental para la toma de
nacional. decisiones del Poder Político.
• Sirve como estructura básica de cuentas para - Objetivos
elaborar el presupuesto consolidado del sector
40
• Permite analizar las tendencias de los gastos en 721 Intereses de la deuda en moneda extranjera
funciones determinadas. a corto plazo
723 Comisiones y otros gastos de la deuda en
• Facilita la elaboración de estadísticas del gasto, moneda extranjera a largo plazo
proporcionando elementos suficientes para la 726 Intereses de la deuda en moneda extranjera
proyección de los mismos. a largo plazo
728 Comisiones y otros gastos de la deuda en
• Permite conocer en qué medida las moneda extranjera a largo plazo
instituciones de la Administración Nacional 73 Intereses por préstamos recibidos,
cumplen funciones económicas o sociales.
les corresponde el código funcional 5.1: "Deuda
• Es un instrumento que favorece el análisis del Pública, Servicio de la Deuda Pública (intereses y
gasto para estudios económicos y sociales. gastos)",
41
Esta clasificación implica la asignación de • Permite identificar los diferentes tipos de
recursos financieros a cada una de las categorías financiamiento de la producción pública.
programáticas del presupuesto (programa,
subprograma, proyecto, actividad y obra). El • Facilita el control de los gastos en función de
cálculo primario se realiza a nivel de las las fuentes de financiación empleadas.
categorías programáticas de mínimo nivel
(actividad y obra) y los recursos financieros se g) Clasificación por ubicación geográfica
agregan en las categorías programáticas de
mayor nivel (proyecto, subprograma y programa). - Concepto
Por tanto, la clasificación programática del El clasificador geográfico establece la distribución
presupuesto es un aspecto parcial de la espacial de las transacciones económico-
aplicación de la técnica de la programación financieras que realizan las instituciones públicas,
presupuestaria. La utilización de esta tomando como unidad básica de clasificación la
clasificación es una condición necesaria, pero no división política del país.
suficiente para la aplicación del presupuesto por
programas. Dicha aplicación implica vincular las
variables financieras con las reales (recursos
físicos y productos).
- Objetivos
- Objetivos
• Permite evidenciar el grado de centralización o
• El usuario puede apreciar los recursos
descentralización con que se realizan las
financieros que se requieren para adquirir los
acciones del Sector Público Nacional.
recursos reales que han de posibilitar la
producción de los bienes y servicios intermedios
y terminales por parte de las instituciones • Brinda información que permite lograr una
públicas. coordinación efectiva entre los organismos que
desarrollan acciones en cada uno de los ámbitos
geográficos.
• Posibilita visualizar la expresión financiera de
las políticas públicas en el presupuesto, por
cuanto a este último instrumento se lo formula • Suministra información que sirve de base para
tomando en cuenta los programas del gobierno la formulación de acciones de desarrollo regional
para el período presupuestario. y para la compatibilización de los esquemas
presupuestarios consolidados.
• Permite establecer la responsabilidad de los
funcionarios por la administración de los recursos • Posibilita la conformación de estadísticas
reales y financieros asignados a nivel de cada regionales.
categoría programática.
• Ofrece información que sirve de base para el
f) Clasificación del gasto por fuente de establecimiento de relaciones fiscales entre el
financiamiento Estado Nacional y las administraciones
provinciales y municipales.
- Concepto
- Aspectos generales
La clasificación por fuente de financiamiento
consiste en presentar los gastos públicos según El diseño del clasificador geográfico permite el
los tipos genéricos de recursos empleados para registro de la información de acuerdo con la
su financiamiento. localización geográfica. Para alcanzar el
propósito mencionado, se ha adoptado un
Este tipo de clasificación permite a los esquema de presentación que clasifica a las
organismos centrales de asignación de recursos transacciones regionales en función del destino
identificar la fuente de origen de los ingresos, así geográfico previsto en el presupuesto.
como la orientación de los mismos hacia la
atención de las necesidades públicas. Existen, básicamente, tres criterios para clasificar
geográficamente el gasto que son:
- Objetivos
• Lugar de destino de los bienes y servicios que
se producen.
42
• Lugar de origen de los insumos o recursos Lo antes expuesto justifica la necesidad de contar
reales que se utilizan. con clasificaciones combinadas.
• Ubicación de la unidad ejecutora responsable
del respectivo proceso productivo. Como instrumentos informativos cumplen las
siguientes finalidades:
Para analizar los efectos del gasto público sobre
las economías regionales, se pueden utilizar los • Permiten ofrecer información que proporciona
dos primeros criterios, según se trate de medir los suficientes elementos de juicio, para responder a
efectos de la oferta o de la demanda pública, diferentes aspectos de la realidad económica del
respectivamente. Para la Administración país.
Presupuestaria se emplea, normalmente, el
tercer criterio. En el caso de proyectos de • Hacen posible el acopio de la información
inversión se clasifican según donde se realizan estadística que facilita la proyección del gasto
las obras. En las transferencias se considera el público.
lugar de residencia del beneficiario.
• Posibilitan la información, en una forma más
Los códigos asignados a las provincias y integral, de la política económica que aplica el
municipios corresponden a los que establece el gobierno en un período dado.
Instituto Nacional de Estadísticas y Censos, para
este efecto. c) Tipos de clasificaciones combinadas
43
v. Institucional y por finalidades y acciones que realiza el Sector Público con las
funciones del gasto mismas.
44
componentes institucionales o subsectores del La citada cuenta es de tipo consolidada, o sea
sector público considerado (clasificación que no computa para la determinación del total
institucional). de recursos y del total de gastos, aquellas
transferencias (gastos figurativos) y
financiamiento (contribuciones figurativas)
2. Finalidad
intrasector público, de modo de evitar
duplicaciones.
La cuenta Ahorro-Inversión-Financiamiento
permite determinar las magnitudes de diferentes La cuenta de referencia adopta la denominada
conceptos con contenido económico, tales como: metodología internacional, que consiste en
recursos tributarios, recursos corrientes, gastos exponer para las empresas públicas, el resultado
de consumo, gastos de transferencia, gastos operativo y el ahorro o desahorro del subsector
corrientes, ahorro o desahorro corriente, gastos empresas públicas no financieras, sin
en inversión real, gastos de capital, recursos de descomponer las operaciones que lo determinan.
capital, resultado financiero (déficit o superávit El criterio que fundamenta este procedimiento, es
fiscal), fuentes financieras (por ejemplo uso del el de considerar las mismas como actividades
crédito) y aplicaciones financieras (por ejemplo operativas no equiparables por su naturaleza a
amortización de la deuda). las realizadas por el resto del sector público. En
cambio, sí se incluyen los recursos y gastos de
A su vez, esas magnitudes corresponderán a capital y las fuentes y aplicaciones financieras.
diferentes componentes institucionales, tales
como: administración central, organismos La cuenta ahorro-inversión permitirá determinar
descentralizados, instituciones de seguridad implicancias económicas del presupuesto del
social, administración nacional, empresas sector público y su ejecución, tales como:
públicas, fondos fiduciarios, otros entes no consumo público, inversión pública, presión
incluidos en el presupuesto nacional, sector tributaria, pagos de transferencias, presión
público nacional, provincias, municipalidades, tributaria neta de transferencias, participación del
sector público argentino. sector público en la demanda agregada, valor
agregado público, déficit o superávit fiscal,
Las citadas magnitudes podrán corresponder a financiamiento con ahorro interno y externo de
diferentes momentos o etapas de los recursos y ese déficit o utilización del superávit público.
gastos públicos: presupuesto, ejecución del
presupuesto (base devengado), ejecución de Los resultados que surgen de la cuenta (ahorro,
tesorería (base caja). primario, resultado financiero) permiten disponer
de indicadores resumen de la política fiscal. El
Las magnitudes pueden expresarse de diferentes más relevante de esos indicadores es el resultado
maneras: en moneda corriente o a precios financiero, o sea el superávit o déficit fiscal o
corrientes; en moneda constante o a precios público, también designado este último,
reales, para analizar el comportamiento histórico necesidad de financiamiento. Para su
o temporal; en relación con el PBI (u otro determinación se divide a los recursos y gastos
indicador macroeconómico), lo que permite dar públicos según se los ubique por “encima o por
idea de la significación de los agregados públicos debajo de la línea” (del resultado). Por encima de
en la economía, de modo relativamente sencillo, la línea se colocan los recursos y gastos
y posibilitar la comparación internacional. corrientes y de capital, que corresponden
estrictamente al campo de la política fiscal; por
debajo de la línea se ubican las fuentes y
3. Aspectos generales aplicaciones financieras, que relacionan lo fiscal
con lo monetario y financiero, y determinan la
La cuenta Ahorro-Inversión-Financiamiento evolución de la deuda pública, su nivel y
presenta las transacciones con contraprestación y composición.
transferencias sin contraprestación entre el sector
público no financiero, con diferentes contenidos La cuenta Ahorro-Inversión-Financiamiento se
institucionales, y el resto de la economía y, por lo vincula con el equilibrio macroeconómico. En una
tanto, no incorpora a las instituciones financieras economía cerrada y sin sector público la
del gobierno (bancos oficiales), salvo en el caso condición de equilibrio se verifica cuando el
de que éstas efectúen actividades cuasifiscales. ahorro es igual a la inversión. Si a esa economía
Se considera que los bancos no operan en la se le agrega el sector público, la condición de
órbita fiscal, con la excepción mencionada, sino equilibrio incluirá el ahorro privado y público y la
en el mercado financiero. inversión pública y privada, que deberán ser
iguales. Por ejemplo si el ahorro público no
45
alcanza a cubrir la inversión pública será tiene contraprestación si no implica un flujo a
necesario canalizar ahorro privado a financiar el cambio (p.e.: donaciones recibidas, subsidios
presupuesto. Si se considera una economía otorgados, etc.).
abierta se incorpora el ahorro externo, que no es
otra cosa que el déficit de la cuenta corriente de Transacciones reembolsables y transacciones
la balanza de pagos. Un desequilibrio entre el no reembolsables. Un ingreso o gasto es
ahorro (privado y público) y la inversión (privada reembolsable si la transacción implica un flujo
y pública), que conducirá a un déficit de esa de pasivos convenidos a cambio. De lo
cuenta corriente, requerirá un financiamiento contrario, se trata de transacciones no
mediante el ahorro externo. En síntesis la reembolsables. Por ejemplo, un gasto del
inversión (privada y pública) se financia con gobierno por concesión de préstamo
ahorro (privado y público) y ahorro externo. representa una transacción reembolsable,
dado que implica un flujo de pasivos a un
determinado plazo para el beneficiario del
4. Aspectos específicos
préstamo y un flujo de activos para el
gobierno en concepto de recuperación del
El universo de transacciones que se realiza en
préstamo; el uso del crédito por parte del
el ámbito del Sector Público admite, entre gobierno representa un ingreso reembolsable
ellas, una serie de distinciones básicas4: puesto que implica un flujo de pasivos
contractuales a un plazo determinado en
Entradas (ingresos) y salidas (gastos). En concepto de servicio de la deuda; etc.
primer lugar, la distinción fundamental entre
las transacciones radica en la diferencia entre Activos financieros y pasivos financieros.
las entradas (ingresos) y las salidas (gastos), Dentro de las transacciones reembolsables
según que las mismas aporten recursos al correspondientes a títulos de crédito debe
gobierno o detraigan recursos del gobierno, hacerse una distinción entre las que implican
respectivamente. pasivos ante el gobierno (activos financieros
del gobierno) y las que implican pasivos del
Transacciones corrientes y transacciones de gobierno frente a otros. Existe una asimetría
capital. Las transacciones corrientes abarcan entre los activos y pasivos financieros del
ingresos y gastos por la adquisición de bienes gobierno debido a la motivación que hace
y servicios durante el ejercicio y transacciones actuar al gobierno y a los medios financieros
sin contraprestación que para el beneficiario de que dispone. El gobierno está motivado
no implican incremento de la dotación de mayormente por fines de política y no por la
capital (ingresos tributarios, transferencias necesidad de obtener un beneficio.
corrientes recibidas y otorgadas). Las
transacciones de capital implican ingresos o Dentro de estas transacciones se distinguen dos
gastos con bajas o altas de activos de capital grandes tipos:
fijo, existencias, tierras o activos intangibles y
los ingresos y gastos sin contraprestación − Para fines de política y para administración
efectuados con el fin de que los beneficiarios de la liquidez. Si bien todas las transacciones
incrementen su dotación de capital (p.e.:
recuperables que entrañan pasivos del
transferencias de capital). Asimismo, se
gobierno se realizan con fines de liquidez, no
consideran transacciones de capital aquellas
todas las transacciones del gobierno que
transacciones reembolsables que el gobierno
suponen pasivos de otros se llevan a cabo con
realiza con fines de política (p.e.: concesión
fines de liquidez. Cuando el gobierno
de préstamos y aportes de capital al sector
mantiene activos financieros con propósito de
privado).
liquidez y no con objetivos de política, dichas
transacciones deben agruparse junto con los
Transacciones con contraprestación y
pasivos financieros del gobierno, bajo la línea
transacciones sin contraprestación. La del resultado financiero. Cuando es con fines
distinción radica en que las primeras, sean de política (por ejemplo, préstamos al sector
ingresos o gastos, entrañan un flujo de bienes privado) debe ir arriba de la línea. La
y servicios a cambio (compra de insumos, concesión de préstamos por parte del
contratación de servicios, venta de bienes, gobierno no se debe generalmente a fines de
etc.). Por el contrario, un ingreso o gasto no administración de la liquidez o al propósito de
obtener un beneficio, sino a fines de política.
- 1' - .
− Variación de disponibilidades. Aunque no
#*+ -'2 3 4 5
constituyen en sí mismas un tipo de
46
transacción, deben incluirse en la cuenta El siguiente cuadro muestra la cuenta Ahorro-
Ahorro-Inversión-Financiamiento. La Inversión-Financiamiento que ordena la
disminución de las disponibilidades se clasificación económica de los recursos y gastos,
interpreta como una fuente de financiamiento en este caso hasta el tercer nivel de
para cubrir un exceso de gastos sobre los desagregación, y la consolidación de los tres
ingresos, mientras que el aumento de esos caracteres del subsector Administración Nacional
saldos indica una aplicación financiera del (Administración Central, Organismos
efectivo debido a un exceso de ingresos sobre Descentralizados e Instituciones de Seguridad
gastos. Social) con el subsector Empresas y Sociedades
del Estado, los fondos Fiduciarios y Otros Entes
del Sector Público Nacional.
47
SECTOR PÚBLICO NACIONAL NO FINANCIERO
CUENTA AHORRO – INVERSIÓN – FINANCIAMIENTO
I) INGRESOS CORRIENTES
- Ingresos tributarios
- Contribuciones a la seguridad social
- Ingresos no tributarios
- Ventas de bienes y servicios
- Rentas de la propiedad
- Transferencias corrientes
- Superávit operativo empresas públicas
V) GASTOS DE CAPITAL
- Inversión real directa
- Transferencias de capital
- Inversión financiera
X) CONTRIBUCIONES FIGURATIVAS
XI) GASTOS FIGURATIVOS
48
E. ASPECTOS TEÓRICOS Y CONCEP- Sector Privado, los que tienen a su cargo
TUALES DEL PRESUPUESTO POR servicios mediante los cuales se satisfacen
diversas necesidades de la población y de otros
PROGRAMAS 5 entes públicos y privados, en función de políticas
públicas y cuya ejecución no se efectúa en el
1. Introducción ámbito de la Administración Pública Nacional.
El presupuesto por programas (PPP) es una El PPP parte de una definición de la política
técnica mediante la cual se procura asignar, a presupuestaria (en la que se definen los objetivos
determinadas categorías programáticas a cargo que se pretende alcanzar con el presupuesto
de las jurisdicciones y entidades que conforman asignado), consignando, además, las metas
la Administración Pública, recursos necesarios (cuando los objetivos, expresados en productos
para producir y proveer bienes y servicios terminales, son cuantificables), las unidades
destinados a satisfacer, de manera eficaz y ejecutoras y sus responsables y, como se dijo, las
eficiente, necesidades de la comunidad durante categorías programáticas que correspondan.
un período preestablecido. La misma facilita la
ejecución, el control y la evaluación Otra característica de la técnica es que facilita la
presupuestaria, en términos físicos y financieros. medición de la producción y provisión, mediante
unidades de medida que permiten utilizar
La metodología que se expone en los puntos indicadores de diversa índole, útiles para decidir
siguientes se sustenta en las teorías de sistemas sobre asignaciones y reasignaciones de créditos
y de redes y considera a la Administración presupuestarios y cuotas de la programación de
Pública la ejecución; realizar análisis de diversa índole y
como productora, en cuyas dependencias efectuar comparaciones con programas similares
(centros de gestión o unidades ejecutoras) se de distintas instituciones públicas.
realiza el procesamiento de insumos (recursos
humanos, materiales y servicios) mediante La apertura programática debe efectuarse en
técnicas adecuadas para cumplir objetivos de base al conocimiento de cada organización, de
gobierno. sus fines, procedimientos y recursos. Por lo tanto,
debe evitarse el diseño de redes programáticas
Esta concepción es análoga a un proceso que no reflejen adecuadamente las acciones que
industrial, lo que es útil para comprender lleva a cabo cada institución ya que ello restaría
acciones a cargo del Estado, pero no incluye transparencia a la exposición de las cuentas
todas las situaciones que dan lugar a públicas. En tal sentido, en la medida de lo
asignaciones presupuestarias, como se verá más posible, no es conveniente extremar la
adelante. consolidación de información en un programa
único, como, por otro lado, no resulta práctico,
Debe señalarse, que en la práctica la desde el punto de vista de la administración de
Administración Pública Nacional produce bienes los presupuestos, atomizar excesivamente las
y servicios que suministra a la sociedad, pero, categorías programáticas de cada organismo.
asimismo, adquiere bienes producidos por Esto último, por la rigidez que ello implica, dado
terceros para proveerlos con posterioridad. que puede restar la rapidez necesaria para la
resolución de problemas que surgen durante la
Los presupuestos, además de las categorías etapa de ejecución.
presupuestarias (programas, subprogramas,
actividades, proyectos y obras) incluyen partidas En otro orden, debe ponerse de manifiesto el
no asignables a programas (por ejemplo las carácter complementario con el PPP, que tienen
amortizaciones de deudas) y partidas, que aún otras técnicas presupuestarias, como por
incluidas como programas, se aprueban para ejemplo, el Presupuesto Base Cero (PBC), S3P
transferir fondos a otras jurisdicciones del Sector (Sistema de Planeamiento, Programación y
Público Argentino (Provincias y Municipios) y al Presupuesto), etc. y con técnicas de carácter
organizacional; reingeniería de procesos, SADCI
(Sistema de Análisis y Desarrollo de la Capacidad
Este punto refleja una síntesis con ajustes de Bases
Teóricas del Presupuesto por Programas de Matus
Institucional), etc. Asimismo, el PPP puede servir
Carlos, Makón Marcos y Arrieche Víctor, AVPP - de base para el desarrollo de sistemas más
Caracas - Venezuela. 1978. complejos como es la gestión por resultados.
49
El presupuesto preliminar, de acuerdo con lo que Sin embargo, en la formulación del
se puede observar más adelante en este capítulo presupuesto público es necesario distinguir el
del presente trabajo, permite aplicar gasto en insumos del costo en insumos. El
complementariamente el PPP y el PBC. Por otra primero se refiere al valor monetario de los
parte, la Circular de la Oficina Nacional de insumos adquiridos durante un período
Presupuesto Nº 2/09, está referida al mismo tema presupuestario, en cambio, el segundo se
refiere a los insumos efectivamente utilizados
Desde el punto de vista temporal la técnica se en la producción durante dicho período.
puede utilizar para el corto plazo (un año: el del
ejercicio presupuestario) y para el mediano plazo En otras palabras, el gasto en insumos refleja los
(tres años: presupuesto plurianual). A este último recursos reales que es necesario obtener en un
se refiere la circular de la O.N.P. Nº 1/09. año para dotar a una unidad administrativa de la
capacidad programada de producción de bienes y
Por último, cabe señalar que los puntos servicios, en tanto que el costo en insumos
siguientes explicitan la metodología del PPP, representa, en términos físicos o monetarios, la
incluyen gráficos aclarativos y un glosario con la utilización de los recursos en la producción
síntesis de los conceptos más relevantes de la durante el año presupuestario con independencia
técnica. del período en que fueron comprados.
b) Productos
50
Debe señalarse que un requisito básico para la
Son los bienes o servicios que surgen como existencia de una relación insumo-producto es
resultado, cualitativamente diferente, de la que el respectivo producto sea único e
combinación de los insumos que requieren independiente de otra relación insumo-producto.
sus respectivas producciones. Por ejemplo, el De no ser así, es imposible la determinación de la
producto "vivienda" es diferente, relación técnica entre insumos y productos y,
cualitativamente, de los insumos que se utilizaron consiguientemente, la cuantificación de los
para construirla. coeficientes técnicos respectivos.
51
GRÁFICO 1
( ( (
# # 7 # 7
8 8
# 6 ( 6 ( 6 (
2 + + +
54
Dentro del ámbito presupuestario se ubican dos una relación de condicionamiento con el producto
procesos productivos; el del producto B, por terminal C, con una intensidad que depende de la
ejemplo, "dirección superior" y el del producto C, correspondiente técnica de producción
por ejemplo, "educación básica obligatoria". institucional. La cantidad y calidad de "educación
Ambos tienen determinadas relaciones de básica obligatoria" requerirá una determinada
insumo-producto, con sus respectivos cantidad y calidad del producto "dirección
coeficientes, en función de la respectiva técnica superior" el que, a su vez, condiciona la
de producción decidida para cada uno de ellos. producción de ese producto terminal y de otros
Por su parte, el producto intermedio B establece productos terminales.
GRÁFICO 2
ÁMBITO PRESUPUESTARIO
Producto
Proceso
nsumos
a b c d e f
GRÁFICO 3
Z (política nutricional)
58
resultar de procesos con relaciones de
insumo-producto diferen-ciables. De una En síntesis, toda acción pública que sea
acción presupuestaria se originan, entonces, uno presupuestaria requiere la participación
o varios productos que pueden ser terminales o simultánea de tres elementos: insumo,
intermedios (en muchos casos los productos son producto (bien o servicio) y centro de gestión.
adquiridos para la provisión de bienes y de
servicios). En función de su relevancia y técnica La red de acciones presupuestarias
de producción requerirá un centro de gestión
especializado o diversificado al cual, se le La forma en que están condicionados los
asignan formalmente recursos operativos. Por productos de las diversas acciones
esta razón es, al mismo tiempo, una unidad presupuestarias de una institución, origina
de programación de recursos y, por lo tanto, una red de relaciones denominada "red de
se constituirá en una categoría programática acciones presupuestarias", la que es el
del presupuesto a cargo de una unidad correlato concreto de la red de relaciones
ejecutora responsable. En el caso que haya productivas en cada ámbito presupuestario
más de una unidad ejecutora implicada en la (Gráfico Nº 4).
acción presupuestaria sería necesario contar con
una unidad ejecutora coordinadora.
GRÁFICO 4
Las acciones presupuestarias de mínimo nivel directas o indirectas, según que la producción
son intermedias en términos de la asignación generada sea intermedia directa o intermedia
formal de recursos y pueden clasificarse como indirecta, respectivamente.
59
producción terminal en que dichos productos
Los insumos utilizados en las acciones intermedios directos participan. En este caso
presupuestarias de las que se obtienen se está en presencia de una acción
productos intermedios directos, son presupuestaria cuya producción es terminal, la
sumables a los efectos presupuestarios, tanto cual es una acción presupuestaria agregada, en
en términos físicos como monetarios. Ello tanto está conformada por acciones
permite estimar el total de recursos reales y presupuestarias intermedias directas y,
de asignación financiera que demanda la consiguientemente, por sus respectivos insumos.
60
Por ejemplo, la Recaudación de impuestos y la las acciones presupuestarias directas e
Fiscalización de los contribuyentes son acciones indirectas y sus respectivas producciones
presupuestarias directas, cuya producción con las acciones presupuestarias agregadas
intermedia condiciona inmediatamente la de producción terminal. Así, los productos Y1,
administración del sistema tributario, que es una Y2 e Y3 son intermedios indirectos pues
producción terminal de la institución a cargo de contribuyen tanto al logro de la producción de P1
los ingresos públicos. como de otras producciones terminales de la
institución y se originan en los centros de gestión
Son acciones presupuestarias indirectas aquellas A, B y C. Los productos X1, X2, X3 y X4 son
cuya producción condiciona, en forma mediata el intermedios directos pues contribuyen, exclusiva
proceso de producción de algunos o todos los e inmediatamente, a la producción de P1, por lo
productos terminales de una institución. Acciones que su producción es intermedia directa. En
presupuestarias de este tipo son, por ejemplo, la ambos casos, los productos intermedios directos
Dirección Superior de una institución, su Asesoría e indirectos se originan en acciones
Jurídica, su Administración de Personal, etc. presupuestarias simples. Las acciones
presupuestarias agregadas X'11, X'12 y X'1
En una situación de multidireccionalidad de las corresponden a procesos generadores de los
acciones presupuestarias intermedias, los productos terminales P11, P12 y P1. Más
insumos utilizados en ellas sólo son sumables, en adelante se analizarán las categorías
términos físicos y monetarios, por fuera de las programáticas que le corresponden a cada una
acciones presupuestarias agregadas de de las diversas clases de acciones
producción terminal. Si fuese necesario distribuir presupuestarias, paso necesario para avanzar en
lo gastado entre cada una de las producciones la puesta en operación de los conceptos y
terminales en que participan, ello será posible metodologías de la presupuestación por
utilizando adecuados coeficientes técnicos de programas.
imputación de gastos indirectos.
El gráfico N° 5 muestra las relaciones entre
GRÁFICO 5
RED DE ACCIONES PRESUPUESTARIAS
ACCIÓN PRESUPUESTARIA
AGREGADA X´11
;
X1
ACCIÓN
PRESUPUESTARIA
AGREGADA X´1
X2
;
X3
X4
;
61
ACCIÓN PRESUPUESTARIA SIMPLE ACCIÓN PRESUPUESTARIA AGREGADA X´12
PRODUCCIÓN
PRODUCCIÓN INTERMEDIA
INTERMEDIA INDIRECTA PRODUCCIÓN TERMINAL
DIRECTA
Cuando una acción presupuestaria involucra un Oficinas de Personal de todos los organismos
proceso productivo de un producto terminal, su deberán instrumentarla dentro de sus actividades
resultado está dirigido al cumplimiento de los funcionales. De esta manera estarán
objetivos de alguna política pública. Sin embargo, contribuyendo, indirectamente, al cumplimiento
no debe excluirse la posibilidad de que algunas de los objetivos de empleo, pero no por ello las
acciones presupuestarias intermedias contribuyan acciones presupuestarias de dichas Oficinas
también, indirectamente, al logro de los objetivos dejan de ser intermedias.
de determinadas políticas. Así, por ejemplo, si
entre las medidas de una política de generación En el gráfico Nº 6 se presenta una red de
de empleo en el sector público, se establece que acciones presupuestarias terminales e
todas las vacantes de la Administración Pública intermedias directas e indirectas.
deberán ser cubiertas con ciertos requisitos, las
GRÁFICO 6
RED DE ACCIONES PRESUPUESTARIAS
; <=
;
<=
;
<=
65
• Regulación y Control del Transporte productos terminales P1, P2 y P3 pueden ser, por
Automotor ejemplo, Protección vegetal, Luchas sanitarias e
• Reconversión vial Investigación y desarrollo pesquero (donde Pg1,
• Regulación de las telecomunicaciones Pg2 y Pg3 son programas, A, B y C son centros
de gestión e Y1, Y2 , Y3 son productos indirectos).
En el diagrama Nº 7 pueden verse graficadas
algunas de las características indicadas. Los
GRÁFICO 7
PROGRAMAS
>'629?
2 "929@(2? :
; #!
! " #$
;
#!
% &#'
#! # #'
;
#!
! ' "# ! (
'# $$ ')%
2 "@'?"
PROGRAMAS SUB-PROGRAMAS
68
GRÁFICO 8
: # ! #
!(
* !# !
: '' ! # #$
! ! #$
' $#
! !
*#" " #
# ! #
:
GRÁFICO 9
Subprograma S Pg1
Subprograma S Pg2
69
- Actividad central
• Los insumos que intervienen en el proceso
Cuando los resultados de una acción productivo de las actividades centrales no
presupuestaria condicionan a todos los procesos son sumables en el presupuesto de esos
de producción terminales (programas) y a la programas, ni en términos monetarios ni
provisión de bienes y de servicios de una en términos físicos.
jurisdicción o entidad, pero no es parte integrante
de ninguno de ellos, se está en presencia de una En forma de diagrama puede verse en el
actividad central. En otras palabras, la categoría gráfico N° 10 una categoría "actividad central"
programática "actividad central" tiene las (Actc1). En el gráfico N° 8, se observan las
siguientes características: actividades centrales Dirección Superior (Act.1),
Asuntos Jurídicos (Act.2), Auditoría (Act.3), etc.
• Refleja en el presupuesto a una acción
presupuestaria cuya producción es Para que una institución cuente con actividades
intermedia indirecta y cuyas relaciones de centrales es necesario que la misma tenga a su
condicionamiento afectan a todas las cargo, como mínimo, dos programas, ya que si
restantes acciones presupuestarias; por lo la producción terminal de una institución está
general se refieren a las acciones de expresada a través de un solo programa, todas
dirección y apoyo a toda la gestión las relaciones de condicionamiento serán directas
productiva y provisión de bienes y y por lo tanto se está en presencia de actividades
servicios de la jurisdicción o entidad específicas.
(véase el gráfico N° 10).
GRÁFICO 10
ACC.1 #!
ACTC.1
#!
#!
ACC.2
#!
70
Actividad común generación de un bien de capital, definido
como una unidad de producción mínima
Esta categoría programática reúne todas las autosuficiente y destinado a crear, ampliar o
características de la categoría "actividad central", modernizar la capacidad de oferta de bienes o
pero se aplica cuando la acción servicios determinados. En suma, eI producto
presupuestaria que expresa condiciona a más presupuestario de ese proceso de producción
de un programa pero no a todos los de una contenido bajo la categoría programática
institución. Esto puede observarse en el "proyecto" es una unidad productiva de bienes y
gráfico N° 10, donde Acc1 y Acc2 son las servicios, por ejemplo, un hospital, un dique, una
actividades comunes correspondientes a las escuela, una carretera, etc.
acciones presupuestarias B y C,
respectivamente. Cuando la incorporación de un activo fijo al
patrimonio del sector público resulta de un
En dicho diagrama queda claro, además, la proceso de producción, ejecutado
diferencia entre las categorías "actividad central" directamente (producción propia) o
y "actividad común". Mientras la categoría indirectamente mediante la ejecución por
programática "actividad central" (Actc1) contratista, bajo la responsabilidad de un
condiciona indirectamente a todos los centro de gestión, corresponde utilizar la
"programas", las categorías programáticas categoría programática "proyecto". En cambio,
"actividad común" (Acc1 y Acc2), condicionan cuando la incorporación de un activo fijo se
sólo a los programas Pg1 y Pg2 la primera y a los realiza directamente por su adquisición, sin que
programas Pg3 y Pg4 la segunda. medie ningún proceso de producción previo a su
puesta en uso, corresponde considerarlo como un
Para que en una institución existan actividades insumo.
comunes es necesario que la misma tenga a su
cargo por lo menos tres programas. De esta En el marco de la técnica de presupuestación por
manera se podrían contar con actividades programas, los gastos que conforman la inversión
comunes a dos de dichos programas. real directa pueden incluirse en el presupuesto
bajo dos categorías programáticas: "proyecto" o
iv) Proyecto "actividad". Un mismo bien de capital puede
pertenecer a las dos categorías según su
La definición de la categoría programática ubicación en la red de relaciones productivas.
"proyecto" no es diferente a la utilizada Así, por ejemplo, los muebles para una oficina de
convencionalmente para definir un proyecto de recaudación de impuestos serán gastos de capital
inversión. (bienes de uso) dentro de la actividad
denominada "Recaudación impositiva", en tanto
Es útil indicar aquí que no debe confundirse el que si el mobiliario formase parte de las nuevas
"proyecto de inversión" con el "documento" del oficinas en construcción, estarán incluidos en el
proyecto de inversión. Este último es sólo el Proyecto "Construcción Delegaciones DGI", por
resultado material de una de las fases del ciclo ejemplo. En ambos casos, se trata de
de vida del mismo, la de preinversión, donde se erogaciones destinadas a iniciar, incrementar,
sistematiza y analiza la información de corto y mejorar, reconstruir o reponer la capacidad
largo plazo para establecer el grado de instalada del sector público para producir bienes
preferencia de los cursos de acción alternativos o prestar servicios.
que se hayan identificado.
De lo anterior se infiere que todo gasto que se
La categoría programática "proyecto" remite a la realice bajo la categoría programática "proyecto"
fase de ejecución del ciclo de vida de un es registrado como inversión real - excluidos los
proyecto de inversión, de manera tal que dicha gastos de la función defensa -, pero no toda
categoría se abre en el presupuesto sólo cuando inversión real tiene que ser hecha bajo la
se tienen que asignar los recursos para dar categoría "proyecto". También son inversión real,
comienzo a la ejecución de la propuesta de pero bajo la categoría programática "actividad"
inversión y desaparece cuando el activo fijo los activos fijos materiales o inmateriales que
producido está en condiciones de generar los entran como insumos en la correspondiente
bienes o servicios para los que se ejecutó. acción presupuestaria.
En este sentido restringido, entonces, la Por razones de diversa índole puede ser
categoría programática "proyecto" denomina necesario particionar, en el tiempo (etapas) o
a una propuesta de inversión real mediante la funcionalmente (tramos de una carretera; salas
71
de un hospital; etc.), la ejecución de un proyecto ejecución o implantación y equipamiento,
de inversión. Se originan así subdivisiones que quedando en condición de producir los
deberán manifestarse bajo la categoría bienes o prestar los servicios para los
"proyecto", siempre y cuando cada una de las cuales fue concebido.
partes o tramos del principal resulte una unidad
de producción autosuficiente. En otras palabras, - Está conformado por un conjunto de
cuando un proyecto de inversión, por cualquier actividades (dirección, planificación,
razón, se ejecute por etapas, tramos o cualquier estudios, inspección, fiscalización, etc.) y
otra subdivisión, en tanto cada una de éstas se obras (elementos o unidades físicas) que
constituya en una unidad productiva capaz de componen la unidad productiva, siendo
cumplir con el propósito del mismo
todas ellas, parte del costo total de la
proporcionalmente a su tamaño, tendría que ser
inversión.
considerada en el presupuesto como un
"proyecto" abriendo la correspondiente categoría.
En suma, habrá tantos "proyectos" como etapas o - Las inversiones de gran magnitud pueden
subdivisiones se definan en el proyecto original, subdividirse en etapas, esto es, de manera
pudiendo coincidir varias de ellas en un mismo que sus respectivos proyectos se
ejercicio presupuestario. Una posible confusión ejecuten consecutivamente en varios
se resuelve, prácticamente, agregando a la períodos de tiempo. En tales casos, cada
denominación del proyecto el número de la etapa etapa debe considerarse un "proyecto"
o el nombre de la subdivisión correspondiente, siempre y cuando sea una unidad de
por ejemplo, "Ensanche carretera nacional AB, producción autosuficiente y
1ra. etapa" o "Incremento de capacidad y presupuestable como tal.
Modernización Hospital Z, Ampliación Sala rayos
X". - Dependiendo de la relación de
condicionamiento que se establezca en la
Por otra parte, estos tipos de subdivisiones no red de producción institucional, los
deben confundirse con la desagregación de los proyectos se subdividen en: específicos
proyectos en una o varias obras. Estas son si condicionan a un solo programa,
particiones que, en su secuencia y centrales, si condicionan a todos los
complementación, conforman la estructura y programas de la jurisdicción o entidad y
diseño de la inversión propuesta, asumiéndose comunes, si condicionan a dos o más de
en el presupuesto bajo una categoría esos programas pero no a todos.
programática particular, según se verá más
adelante. En el contexto de la presupuestación por
programas, el producto presupuestario de un
Así definida, la categoría Proyecto presenta las "proyecto" es un bien terminal o un bien
siguientes connotaciones: intermedio directo o indirecto, según sea su
ubicación en la red de categorías programáticas
- El producto de un "proyecto" es un bien o, mejor aún, según la ubicación de la unidad
de capital y siempre resulta de un proceso ejecutora en relación al propósito de la inversión.
de producción controlado por un único Así, en un "Programa de Educación Técnica" del
centro de gestión, sea por su propia Ministerio de Educación, el Proyecto
ejecución o por la supervisión que ejerce "Construcción de la Escuela-Taller B en Zona Y",
cuando la ejecución está a cargo de es un producto intermedio directo. Sin embargo,
terceros. si este último "proyecto" lo realizase una
Secretaría de Obras Públicas, el resultado sería
- u registración es consistente con la de la un producto terminal para dicha Secretaría ya
formación bruta de capital fijo imputada que su "razón de ser" es, precisamente, la
en las Cuentas Nacionales; por lo tanto, construcción para otros, en este caso, para el
su expresión monetaria se considera parte Ministerio de Educación.
de la inversión real del Sector Público
Nacional. Lo que finalmente identifica a un proyecto de
inversión, lo que determina sus elementos
- El producto resultante es capaz de componentes y sus límites, es su concepción
satisfacer las necesidades o cumplir el como unidad de evaluación. EI resultado
propósito propuesto en su formulación, material o inmaterial de la fase de ejecución de
esa unidad de evaluación es el producto
sólo en el momento en que se finaliza la
presupuestario de la categoría programática
72
"proyecto". En correspondencia, ésta conserva el (producto intermedio) esté totalmente concluido.
objetivo del proyecto de inversión, diseñado, En tal situación, sería lógico parcializar el
evaluado en cuanto tal y priorizado para su proyecto en etapas de ejecución, abriendo en el
incorporación en el plan plurianual de inversiones presupuesto las categorías "proyecto" que fueran
públicas. necesarias, tantas como etapas existieran si,
incluso, todas se ejecutaran simultáneamente.
Por lo tanto, tiene como objetivo, la producción
de bienes o servicios destinados a la satisfacción Véase otro ejemplo, el Proyecto Construcción de
de una necesidad, lo que recién sucederá en la la Carretera entre A y C. Los objetivos de una
fase de operación del mismo, siempre y cuando carretera pueden ser variados, dependiendo del
el producto presupuestario sea logrado en la tipo de ruta (de penetración, de reemplazo, de
forma propuesta. En este momento en el interconexión, etc.) aunque, a los efectos
presupuesto se deberán asignar los créditos para prácticos, puede pensarse que es sólo para
gastos corrientes que demanden las unidades transportar personas y cosas entre esos dos
productivas en funcionamiento (represas, puntos. Si, como se ha señalado, por
escuelas, hospitales, carreteras, etc.). Si estos cualesquiera razón se decide realizarla por
gastos de consumo no se prevén con etapas o tramos, siendo la primera entre A y B, el
oportunidad, es altamente probable que los proyecto queda automáticamente redefinido a
proyectos se conviertan, una vez concluidos, en efectos de la asignación de recursos para la
estructuras inservibles. Debe quedar claro que el ejecución de esa etapa. Le corresponde la
propósito de un proyecto de inversión, esto es, categoría "proyecto", porque es una unidad
los bienes o servicios que producirá durante su autosuficiente al permitir el transporte de
fase de operación son, por definición, personas y cosas entre esos dos puntos. De esta
consistentes con el o los productos terminales forma si se decide, por cualquier circunstancia,
que se generarán con el "programa" del cual el no continuar la construcción de la carretera una
"proyecto" o, mejor dicho, su producto, forma vez finalizada la primera etapa, el proyecto
parte. original no aparecería más en el presupuesto,
reapareciendo sólo cuando se requiera la
Es contrario a la eficiencia, que su ejecución se asignación de crédito presupuestario para el
prolongue más allá del cronograma de diseño y, inicio de la segunda etapa. Es posible que varios
por supuesto, un sinsentido que no tenga fin. tramos estén en ejecución simultáneamente,
constituyendo cada uno de ellos una unidad
Se concluye este desarrollo conceptual con autosuficiente, aún cuando lo ejecute un mismo
algunos ejemplos que resumen los lineamientos contratista, por lo que corresponde incorporarlos
anteriores. Si un "Proyecto de Reconstrucción de en el presupuesto bajo la categoría programática
la Infraestructura Escolar" estuviese conformado "proyecto". EI seguimiento y evaluación de la
por 2500 escuelas de todo el país con ejecución es así más preciso y relevante.
localizaciones diversas y fuese preparado y
evaluado con ese contenido, quedaría así Otro caso, se tendría con un "Proyecto de planta
definido, como unidad de evaluación. Por ello, la potabilizadora y distribución de agua potable",
categoría programática "proyecto" abierta en el que se prepara, analiza y evalúa en conjunto,
presupuesto para asignarle los recursos definido como unidad de evaluación pero cuya
necesarios, tendrá como producto las 2500 ejecución se programa por etapas: primero la
refacciones escolares y subsistirá como tal en el planta y parte de la red y luego la red de
presupuesto mientras no se acabe la construcción distribución restante. Cada una de ellas se
de todas ellas. Esta conclusión es impuesta por presupuestaría agregando en la denominación
su consideración como unidad de evaluación y del proyecto la identificación de la etapa
por el resguardo de la necesaria consistencia con correspondiente.
la programación de mediano plazo de las
inversiones públicas. v) Obra
Puede ser que dicho Proyecto forme parte de un Las dos categorías de relevancia presupuestaria
Programa de Educación Primaria y que, por en que se dividen los "proyectos" son, como se
cronograma de ejecución, muchas unidades adelantó, las "actividades específicas" y las
menores (cada una de las escuelas) entren en "obras". En las primeras se incluyen las acciones
funcionamiento mientras otras continúen en necesarias para que la fase de ejecución del
construcción. De ser así, el "programa" estará proyecto de inversión, esto es, la utilización de
generando su producto final (los servicios los recursos financieros asignados a la categoría
educativos) antes que el proyecto de inversión programática "proyecto", sea efectuada con la
73
oportunidad y en las formas diseñadas en la programación, cada centro de gestión genera, en
preparación del mismo. Se trata, particularmente, el momento del costeo, información más
de las funciones de dirección y coordinación, detallada. Como se verá más adelante, cada
supervisión técnica y seguimiento y control, "obra" contiene "trabajos".
comúnmente involucrados en la denominación
genérica de "administración de proyectos". Recordando lo dicho, el propósito de un proyecto
de inversión puede responder a múltiples
El valor (cantidad por precio de mercado) de los determinaciones: a un problema a solucionar, a
recursos humanos y materiales insumidos en una necesidad insatisfecha o a una demanda
estas tareas forma parte del costo total de la futura potencial. El diseño de la inversión que
inversión. Más aún, deberán formar parte del atiende cada situación puede incluir una sola
costo total todos aquellos estudios, unidad productiva, por ejemplo, una represa
investigaciones, asesoramientos, en general, hidroeléctrica o varias unidades productivas, por
servicios técnicos y profesionales, que tengan ejemplo, un conjunto de unidades de perforación-
que ser realizados durante el transcurso de la bombas-cañerías para provisión de agua potable
ejecución del proyecto. Ello puede dar lugar a a una comunidad. En el primer caso, el propósito
que mediante el seguimiento de la misma se se cumple cuando la única unidad productiva
verifique la existencia de ejecución financiera del entra en operación generando electricidad; en el
presupuesto sin el correspondiente avance físico segundo, en cambio, cuando todas las unidades
de los proyectos de inversión, sobre todo cuando menores estén en funcionamiento,
éste es medido en término de los componentes interrelacionadas entre sí. Cada perforación con
materiales de sus obras. su bomba y la correspondiente conexión a la red
troncal, es una unidad menor. En tal caso, dicho
La segunda categoría en que se puede subdividir "proyecto" se subdividirá en "obras" definidas por
un "proyecto" es la categoría programática "obra". un corte horizontal de todas las unidades
Los proyectos de inversión pueden desagregarse, menores: perforación de pozos, instalación de
por razones técnicas o de ordenamiento en la bombas, tendido de cañerías.
ejecución, en diversos componentes, los cuales,
en una secuencia temporal y de mutua Una situación similar se presenta en un proyecto
complementación, permiten que, unificados, se de alcantarillado y saneamiento: el propósito es
cumplan los propósitos del proyecto al conformar brindar desagües pluvio-cloacales a una
la estructura de diseño de la unidad productiva, comunidad localizada y dimensionada. Dicho
expresada en el respectivo bien de capital. Se objetivo sólo se cumple cuando todas las
denominará "obra" a cada uno de esos alcantarillas y cloacas puedan entrar en
elementos que asumen una identidad propia funcionamiento. A los fines presupuestarios
como categoría programática si: (asignación de fondos para, programar, hacer y
evaluar la ejecución) es irrelevante cada
- constituye una unidad física alcantarilla y cada cloaca en forma individual,
perfectamente individualizable; pero sí es relevante definir como "obra" la
apertura de zanjas, la colocación de tuberías, la
- puede, por tanto, ser objeto de conexión de los colectores y la red troncal,
contratación separada del resto de los ejecutados en una secuencia técnicamente
componentes; establecida y orientada hacia la operación
integrada de todas las unidades menores.
- actúa dentro del proyecto como una
producción intermedia, esto es, no Como la categoría programática "proyecto" sólo
satisface por sí misma los objetivos o puede utilizarse cuando su producto es un activo
fijo material o inmaterial que resulta de un
finalidad del mismo.
proceso de producción, bajo la responsabilidad
de un centro de gestión, se infiere que, para la
La categoría programática "obra" es, en este
mera adquisición de maquinarias y equipos, por
contexto metodológico, la categoría ejemplo, no debe abrirse la categoría
programática de mínimo nivel y, como tal, programática "obra". Esta categoría es pertinente
indivisible a los fines de la asignación de los sólo si dichos bienes son contenidos en ella e
recursos reales y financieros que demande su implican un proceso de instalación y montaje en
ejecución. Esto significa que es la última el que confluyan un conjunto de insumos
categoría relevante en materia de gestión de las materiales y una técnica que los une, bajo el
inversiones públicas a los efectos control de un centro de gestión, formando el
presupuestarios pero, a los fines de la
74
costo de las maquinarias y equipos parte del se ejecute en el período presupuestario. No se
costo total de la "obra". estaría en presencia de un "proyecto" con una
sola "obra". Por el contrario, las dos categorías
Se podrá aducir que siempre habrá un proceso programáticas deben ser abiertas en ese caso,
de puesta en uso de las maquinarias y equipos, pero sólo una de las "obras" tendrá asignado el
del amoblamiento, etc. El criterio para determinar crédito para su ejecución en el año que se
su "existencia" o no como "obra" debe pasar por presupuesta, en tanto las restantes figurarán con
la relevancia relativa del valor de los bienes de crédito cero. El costo total del "proyecto" puede,
capital respecto al costo de su instalación y entonces, calcularse al aparecer registrado el
montaje. En suma, el costo de las maquinarias y costo de cada una de sus "obras".
equipos, amoblamiento, etc., es siempre
inversión real directa, ya sea formando parte de La denominación del proyecto de inversión puede
una "obra", o como un bien de capital dentro de contener una idea de los objetivos del mismo,
los gastos asignados a una "actividad". pero ella no debe tomarse como definitoria del
propósito que se persigue con la inversión. A su
Cuando un proyecto de inversión no contiene vez, no se debe denominar al proyecto de
elementos identificables como "obras", esto es, manera que induzca la identificación de sus obras
cuando la categoría programática "proyecto" se componentes, máxime cuando su objetivo no
confunde con la categoría "obra" como, por surge, sin dudas, de la denominación del
ejemplo, en un "Proyecto de Ampliación Edilicia proyecto.
del Ministerio de Salud", o el "Proyecto
Construcción de un Satélite para En los diagramas Nº 11, 12, 13 Y 14 se
Telecomunicaciones", la categoría programática esquematizan distintos tipos de proyectos
relevante para la asignación de los recursos es la según su ubicación en la red de categorías
categoría "proyecto". En otras palabras, sería programáticas.
redundante abrir en el presupuesto también la
categoría "obra" ya que, al denominar distinto a En el gráfico Nº 11, A, B, C, D, ..., N son
un mismo contenido, no aportaría nuevos datos actividades centrales; Pr, es un proyecto
para el proceso de programación de la ejecución constituido por una actividad "a" de Dirección y
y su seguimiento y evaluación. Coordinación y "ob" las obras del proyecto Pr;
X e Y son actividades comunes;
Esta situación excepcional no debe confundirse P1, P2, P3,..., Pn son los programas de la
con aquella en la cual un proyecto de inversión institución.
tenga más de una "obra", pero sólo una de ellas
GRÁFICO 11
#
-
.
!
75
En el gráfico N° 12, por su parte: Y, es una actividad común;
A, B, C, D, N son actividades centrales; P1, P2, P3,..., Pn, son los programas de la
Pr, es el proyecto común, constituido por varias institución.
obras y la actividad de Dirección y Coordinación
"a";
GRÁFICO 12
a
Pr
ob
76
GRÁFICO 13
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77
GRÁFICO 14
PROYECTO COMO PRODUCTO TERMINAL
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GRÁFICO 15
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GRÁFICO 16
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GRÁFICO 17
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GRÁFICO 18
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?+ ?+ ?+ ?+ ?+ ?+ ?+ ?+ ?+ ?+
: : + : + ) ! E : 7 :
80
Glosario de los conceptos utilizados 7. PRODUCTOS INDEPENDIENTES: Son los
relativos al presupuesto por programas bienes o servicios obtenidos mediante
relaciones de insumo - producto
diferenciadas. Dos o más productos son
1. PRESUPUESTO POR PROGRAMAS: Es independientes si cada uno de ellos se
una técnica mediante la cual se procura origina por su propio y exclusivo proceso de
asignar, a determinadas categorías producción.
programáticas a cargo de las jurisdicciones y
entidades que conforman la Administración 8. PRODUCTOS CONJUNTOS: Son aquellos
Pública, recursos necesarios para proveer para los que el proceso de producción es
bienes y servicios destinados a satisfacer, de común y único. Por lo tanto, los insumos que
manera eficaz y eficiente, necesidades de la requieren y el tiempo para producirlos son
comunidad durante un período indivisibles en relación a los productos
preestablecido. La misma facilita la resultantes.
formulación, la ejecución, el control y la
evaluación presupuestaria, en términos 9. PRODUCTOS TERMINALES: Son los bienes
físicos y financieros. Se relaciona con el o servicios que constituyen, “la razón de ser”
planeamiento estratégico institucional, el de una jurisdicción o de una entidad, que no
presupuesto preliminar, el presupuesto sufren ninguna transformación ulterior dentro
plurianual y se orienta hacia la obtención de de la institución que los presupuesta y que
resultados. contribuyen directamente a la satisfacción de
necesidades sociales u de otra demanda
2. INSUMOS: Son los recursos humanos, institucional. Los productos terminales,
materiales (bienes de consumo, maquinarias pueden producirse total o parcialmente
y equipos) y servicios no personales que se (acabados y en proceso, respectivamente) y
requieren para el logro de un producto (bien o proveerse a la comunidad.
servicio).
10. PRODUCTOS INTERMEDIOS: Son los
3. PRODUCTOS: Son los bienes o servicios bienes o servicios cuya producción es
que surgen como resultado, cualitativamente exigida, directa o indirectamente, por los
diferente, de la combinación de insumos, que productos terminales. Por lo tanto, pueden
requieren sus respectivas producciones. ser:
Pueden ser cuantificables y/o calificables; ♦ Directos (condicionan
terminales o intermedios (éstos se clasifican unidireccionalmente – directamente – la
en directos e indirectos) producción de productos terminales)
4. PROVISIÓN: Bienes y servicios que el ♦ Indirectos (condicionan pluridirec-
Estado suministra a la sociedad para cionalmente – indirectamente – a otros
satisfacer necesidades de la misma, incluso productos intermedios, directos o
aquellos instrumentados vía transferencias. indirectos, y a productos terminales
Implica la utilización de los recursos públicos.
Comprende la producción pública. Hace, 11. PRODUCTOS PRESUPUESTABLES: Para
también, referencia al suministro de lo que los productos puedan ser objeto de
producido. presupuestación, deben cumplir con las
siguientes condiciones:
5. RELACIÓN INSUMO - PRODUCTO: Es la
relación que se establece entre los diversos
♦ CONDICIÓN DE POSIBILIDAD: los
insumos, combinados en el proceso de
productos deben ser definibles y
producción, en cantidades y calidades
diferenciables de otros productos
adecuadas y precisas, con el respectivo
pertenecientes a otras relaciones insumo
producto que los requiere.
– producto, a los que se le asignan
recursos. Si ello no se verifica debe
6. RELACIONES DE CONDICIONAMIENTO:
asignarse recursos para el conjunto de
Cuando determinados productos condicionan
los insumos necesarios para producir o
y a la vez son condicionados por la
proveer bienes y servicios.
disponibilidad- en cantidad y calidad
adecuadas- de otros productos se verifica
♦ CONDICIÓN DE RELEVANCIA: los
una relación técnica denominada de
productos requieren centros de gestión de
condicionamiento.
81
suficiente importancia como para 19. ÁMBITOS DE PROGRAMACIÓN
asignarles recursos. PRESUPUESTARIA: Centros de gestión,
donde se producen o proveen bienes y
12. ACCIÓN OPERACIONAL: Es un servicios. Los mismos pueden ser:
microproceso de producción que culmina en
un producto menor e indivisible. ♦ JURISDICCIONES: Organizaciones
públicas sin personalidad jurídica que
13. ACCIÓN PRESUPUESTARIA: Es un tipo integran la Administración Central.
especial de relación insumo – producto que
agrega o combina procesos de producción ♦ ENTIDADES: Organizaciones públicas
menores contenidos en acciones con personería jurídica y patrimonio
operacionales cuyos insumos y productos son propio.
individualizables e independientes por
resultar de relaciones de insumo producto 20. CATEGORÍAS PROGRAMÁTICAS:
diferenciables. Delimitan el ámbito de las acciones
presupuestarias y permiten su jerarquización.
14. RED DE ACCIONES PRESUPUESTARIAS: Corresponden siempre a una unidad
Es la forma en que están condicionados los ejecutora o centro de gestión responsable por
productos de las diversas acciones el uso de recursos necesarios para la
presupuestarias de una institución. Es el provisión de bienes y servicios.
correlato concreto de la red de relaciones
productivas en cada ámbito presupuestario. ♦ PROGRAMA: Es la categoría
programática de mayor nivel en el
15. TÉCNICAS DE GESTIÓN: Combinaciones de proceso de presupuestación. Contribuye
insumo – producto y de relaciones de al logro de los objetivos de la política
condicionamiento que conforman una red de pública, a través de la provisión de
gestión institucional (procesos de producción bienes y servicios y se conforma, en
intermedia y terminal y provisión de bienes y general, con la agregación de categorías
servicios a cargo de un centro de gestión o programáticas de menor nivel.
unidad ejecutora). Son identificadas en un
centro de gestión o unidad ejecutora. Se ♦ SUBPROGRAMA: Es una categoría que
vinculan con el planeamiento estratégico refleja la provisión parcial de un
institucional y se orientan hacia la obtención programa, la que debe ser sumable a la
de resultados. de otros subprogramas, dentro del
mismo, igual que sus insumos. Tiene que
16. CENTRO DE GESTIÓN O UNIDAD tener un centro de gestión propio y
EJECUTORA: Es un centro administrativo relaciones de condicionamiento
responsable de la planificación, la exclusivas con un programa.
programación, la combinación de recursos
reales y la asignación formal de recursos ♦ ACTIVIDAD: Es la categoría
financieros en función de una provisión de programática cuya producción es
bienes y servicios predeterminada. El intermedia, que condiciona a uno o a
responsable de la gestión es un funcionario varios productos que reflejan los bienes y
designado por una autoridad competente. servicios que provee el Estado.
17. CENTRO DE GESTIÓN ESPECIALIZADA: ♦ ACTIVIDAD ESPECÍFICA: Condiciona en
Lugar donde se llevan a cabo procesos forma exclusiva a la provisión de bienes
productivos homogéneos, en razón de que y servicios a cargo de los programas o
así lo permiten las economías de escala y a subprogramas. Su producción es
través del cual se obtienen productos intermedia directa y puede formar parte
terminales y se proveen bienes y servicios. de un proyecto.
18. CENTRO DE GESTIÓN DIVERSIFICADA:
♦ ACTIVIDAD CENTRAL: Condiciona a
Es un centro que, por razones de economía
todos los programas de la red de
de escala lleva a cabo varios procesos
acciones presupuestarias de una
diferenciados que generan diversos tipos de
jurisdicción o entidad y a la provisión de
bienes y servicios.
bienes y servicios a cargo del Estado. Su
producción es intermedia indirecta.
82
♦ ACTIVIDAD COMÚN: Condiciona a dos o individualizable; puede ser contratada por
más programas pero no a todos los separado y actúa dentro de un proyecto
programas de una entidad o jurisdicción. como producción intermedia (no satisface
Su producción es intermedia indirecta. por sí misma los objetivos o finalidad del
mismo).
♦ PROYECTO: Es una propuesta de
inversión real que da lugar a la 21. TAREA O TRABAJO: Es la acción
generación de un bien de capital, definido operacional combinada de máximo nivel
como una unidad de producción mínima dentro del ámbito de las acciones NO
autosuficiente, que está destinado a PRESUPUESTARIAS (no se refleja
crear, ampliar o modernizar la capacidad directamente en el presupuesto, sino que se
de oferta de bienes o servicios. Su incluye en las actividades o proyectos,
producción puede ser intermedia directa, respectivamente). Las tareas conforman
si es específica o indirecta si es central o actividades y la suma de trabajos dan lugar a
común. las obras.
83
7. Metodología general para el diseño de acciones presupuestarias o de categorías
estructuras programáticas institucionales programáticas de la institución.
Verificar este aspecto es básico, sobre todo en Al precisar los distintos tipos de relaciones se
las grandes jurisdicciones o entidades (Dirección puede tener una visión del sistema
Nacional de Vialidad, por ejemplo) que tienen presupuestario en el cual la institución está
descentralizadas sus funciones. inserta. Más aún, permite observar las
posibles duplicaciones en la producción
- Estructuras programáticas existente en los diversos organismos, así
como prever los problemas que se puedan
Es necesario conocer la estructura programática presentar en el período de ejecución del
vigente en las instituciones que tienen un cierto presupuesto.
tiempo operando a efectos de detectar errores en
la aplicación de los elementos conceptuales; - Relaciones interinstitucionales
determinar ajustes por cambios en las técnicas
de gestión y verificar la inaplicabilidad de ciertas Se refiere a las relaciones que tiene la
categorías programáticas por cambios verificados institución con otros organismos públicos en
en las políticas. términos de responsabilidades en el
cumplimiento de políticas y objetivos, así
$ Estructura de ejecución física y financiera como en la producción de bienes y/o
del presupuesto prestación de servicios.
87
GRÁFICO 19
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SUBSECRETARÍA DE MINERÍA
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GRÁFICO 21
SECRETARÍA DE TURISMO
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8 Medición e indicadores de la gestión producción cuantificable debe complementarse
pública7 con exámenes de los aspectos cualitativos de
a) Aspectos generales la misma. La incomprensión de este doble
fenómeno ha llevado, en muchos caso, a un
El presupuesto puede reflejar, en todas sus excesivo "cuantitativismo" en la formulación del
etapas, los procesos productivos de las presupuesto.
instituciones públicas, como, así también, la
provisión de bienes y servicios, cuando
corresponda. Para ello es necesario que la Ello termina, en los hechos, desvirtuando la
técnica presupuestaria posibilite una clara aplicación de la técnica de presupuestación por
determinación, utilización e interpretación de los programas. Así, si se cuantifican aspectos
elementos que conforman dichos procesos. Esos irrelevantes que no son necesarios para definir
elementos son los bienes y servicios que se criterios de asignación de recursos, se induce a
producen y los recursos reales que se utilizan los niveles políticos y directivos de la
para ello, correspondiendo la expresión administración a que cuestionen la utilidad y
monetaria de estos últimos a la asignación necesidad de la técnica de programación
presupuestaria de los recursos financieros que se presupuestaria, en el proceso de toma de
requieren. Como se ha visto, los productos y los decisiones sobre la asignación de recursos para
insumos están combinados e interrelacionados, la provisión pública.
tanto en cantidad como en calidad, según las
técnicas utilizadas en el centro de gestión y las Si bien el tratamiento de la medición de la
técnicas de producción institucional. Esas producción puede parecer un aspecto formal, no
interrelaciones se materializan en los procesos debe dejar de considerarse que el desarrollo del
productivos, siendo esenciales a los mismos. mismo es condición necesaria - aunque no
suficiente - para avanzar en la elaboración del
La inclusión en el presupuesto de la contenido de la programación presupuestaria.
producción y provisión de bienes y servicios Ello sin perder de vista, como se señaló, que la
en términos físicos, no sólo posibilita la toma consideración de los elementos cualitativos de
de decisiones en los niveles políticos y los procesos productivos públicos, es una parte
directivos sobre los recursos reales y esencial del análisis integral de la gestión
financieros necesarios para el logro de los presupuestaria pública.
objetivos y resultados de las políticas
públicas, sino que, además, es la base b) Medición de la producción y de la
esencial para analizar, controlar y evaluar la provisión de bienes y servicios
ejecución presupuestaria.
Objetivos
Para que el proceso presupuestario traspase la
"frontera" de la aplicación formal de la técnica de La medición de los bienes y servicios producidos
la presupuestación por programas y el y suministrados por el Estado es un requisito que
presupuesto opere efectivamente como un caracteriza a la técnica de presupuestación por
instrumento de la política económica, es programas. Efectivamente, la cuantificación de
necesario el desarrollo gradual de un sistema de los resultados de los procesos productivos,
medición de la producción y el de los insumos requeridos por los mismos, la
establecimiento de indicadores de la gestión de los bienes y servicios que produce y
presupuestaria. provee, contribuye a la adopción de
decisiones sobre la asignación de los
Sin embargo, la importancia del desarrollo de los recursos destinados a ellos.
aspectos cuantitativos, tanto físicos como
financieros, incluidos en el presupuesto, si bien Los objetivos centrales de la medición de la
son fundamentales para la programación y producción y provisión, son, entonces, los
evaluación de su ejecución, no son suficientes siguientes:
para efectuar un análisis integral de la gestión
presupuestaria. Por un lado, no toda la i. Facilita la toma de decisiones sobre el tipo y
producción es posible de cuantificar en magnitud de la producción y suministro de
términos físicos y, por otro lado, el análisis de la bienes y servicios que se requieren para el
logro de los objetivos de las políticas
Versión basada en el documento elaborado por el Dr. Marcos públicas.
P. Makón, publicado en la revista de ASAP Nº 20 – Diciembre de
1988
91
ii. Sirve de base para la determinación y Los requisitos de una unidad de medida son los
cálculo de los recursos reales y financieros siguientes:
necesarios para llevar a cabo los procesos
productivos y el suministro de bienes y - Ser concreta y homogénea, en términos
servicios. de reflejar sintéticamente la naturaleza del
bien o servicio de que se trate.
iii. Crea las condiciones para el análisis de la
eficiencia, eficacia y resultados de la gestión En tal sentido deben tomarse algunas
presupuestaria pública. precauciones. Así, una unidad de medida no
debe denominarse utilizando las palabras, por
La no consideración de estos objetivos puede ejemplo, "unidad" o "uno". Si el producto es, por
llevar, a la inclusión en los documentos ejemplo, "dictado de clases" la unidad de medida
presupuestarios de cuantificaciones que no sólo debe ser "hora-clase" y no "hora"; si es "atención
no brindan elementos de juicio sobre la gestión médica en consulta externa" la unidad de medida
presupuestaria sino que, además, desvirtúan la debe ser "paciente atendido" y no "persona"; si es
esencia de la técnica de la presupuestación por "mantenimiento de vehículos de transporte", la
programas. Así, por ejemplo, cantidad de unidad de medida debe ser "vehículo atendido" y
"audiencias" o de "reuniones" son unidades que no "unidad".
reflejan acciones de naturaleza administrativa
que se vinculan escasamente con los productos - Ser representativa del bien o servicio que
finales derivados de un programa. se mide.
92
- Debe expresarse en términos sencillos y $ Específicas. Son aquellas propias de cada
claros. tipo de bien o servicio.
- garantiza que las unidades de medida - Relativa. Es aquella que se expresa como
cumplan con los requisitos antes indicados; relación entre magnitudes, por ejemplo,
ración alimentaria distribuida/ración
- posibilita la elaboración y actualización alimentaria producida.
permanente de un manual de unidades de
medida que incluya todos los bienes y d) Los tipos de productos y su
servicios que produce y provee el sector cuantificación.
público, considerando el nivel de desarrollo
tecnológico prevaleciente; La producción y provisión de bienes y servicios
en el ámbito del sector público es muy
- facilita la realización de comparaciones entre diversificada, heterogénea y diferenciada
bienes y servicios similares ; cualitativamente, pudiendo ser cuantificada con
mayor o menor dificultad, según su grado de
- viabiliza y permite operar los registros de la tangibilidad.
programación y ejecución física de la
producción y provisión de bienes y servicios Desde el punto de vista de la programación
públicos. presupuestaria, como se ha indicado más arriba,
dichos bienes y servicios pueden clasificarse en
Las unidades de medida pueden adoptar terminales e intermedios. Los primeros, a su
distintas formas, que van de lo general a lo vez, pueden ser acabados, provistos y en
particular, de lo simple a lo complejo y de lo proceso y los segundos, por su parte, directos o
absoluto a lo relativo, según que los criterios indirectos. Una clara definición de los productos
para su clasificación sean su grado de uso, su y su ubicación en la red de relaciones
nivel de complejidad o su forma de productivas, es elemental para una adecuada
presentación. identificación de la unidad de medida.
UNIDAD DE MEDIDA
CATEGORÍA PROGRAMÁTICA PRODUCCIÓN META
BRUTA
PROGRAMA
Administración del impuesto sobre la Pesos de impuestos liquidados Pesos de impuestos recaudados
renta
PROYECTO
Construcción de escuelas primarias m 2 en construcción m 2 construidos
Nº de escuelas terminadas
2 2
Construcción de hospitales m en construcción m de construcción acabada
Al tener unidades de medidas diferentes para volúmenes de trabajo que contienen cada una de
un mismo producto, la cantidad de producto esas acciones presupuestarias. Así, por ejemplo,
terminal acabado y provisto y la cantidad de la cantidad de m2 de vías de acceso
producto bruto no pueden sumarse al final del pavimentadas condiciona y determina la cantidad
período presupuestario; son heterogéneos. La de m3 de tierra removida, la cantidad de metros
única manera de hacerlo es convirtiendo este de cordón-cuneta, etc. Esto nos conduce al
último en unidades equivalentes de producto segundo nivel de cuantificación.
terminal acabado. No obstante, hay que ser muy
cuidadoso en la interpretación de un dato así Es frecuente distinguir "tareas" dentro de las
construido, ya que puede dar una falsa imagen "actividades" y descomponer las "obras" en
de lo realizado. "trabajos". Su cuantificación se denomina
genéricamente "volumen de trabajo".
ii. Cuantificación de la producción
intermedia La cuantificación de las tareas y trabajos
necesarios para la producción de los bienes o
La cuantificación de la producción intermedia servicios intermedios (volumen de trabajo), es
puede ser realizada a nivel de cada actividad u la base primaria de la programación
obra, expresando la cantidad del bien o servicio presupuestaria, ya que a partir de ella se
que resulta de los procesos productivos de las calculan los recursos reales que se asignan a
respectivas acciones presupuestarias. las actividades u obras, en tanto categorías
programáticas de mínimo nivel.
El nivel de cuantificación - cuando es posible -
tiene una doble utilidad. Por un lado, permite En la práctica, la determinación concreta de las
relacionar cuantitativamente la producción "tareas" y de los "trabajos" y su cuantificación
intermedia con la respectiva producción terminal. no es sencilla e implica, en muchos casos,
Tales son los casos, por ejemplo, de la cantidad incursionar en aspectos micro-
de horas de clase de idiomas con la cantidad de organizacionales o micro-operativos de los
2
alumnos atendidos, o de m de vías de acceso procesos productivos involucrados en las
pavimentadas con el número de viviendas y con categorías programáticas "actividad" y "obra",
los m2 de construcción de un conjunto respectivamente.
habitacional. Por otro lado, dentro de cada
actividad u obra la respectiva cuantificación del Una regla práctica para detectar si una
bien o servicio a nivel global permite establecer determinada cuantificación expresa un volumen
relaciones cuantitativas con los respectivos de trabajo, consiste en responder las siguientes
96
preguntas: ¿La cuantificación permite calcular casi siempre de realizaciones tangibles, es
recursos reales? o, ¿variaciones en la posible establecer en forma más concreta las
mencionada cuantificación implican variaciones relaciones cuantitativas entre el respectivo
en las respectivas cantidades de recursos producto y sus correspondientes recursos reales.
reales?, ¿hace posible el seguimiento de la
ejecución?. Si las respuestas son negativas, no A modo de síntesis y conclusión, puede
se estará ante volúmenes de trabajo, sino ante decirse que la cuantificación de la producción
acciones micro-operacionales. Así, por ejemplo, intermedia, cuando es factible, es un requisito
la cuantificación de "audiencias" o "reuniones" del importante para la programación, análisis y
personal directivo de los organismos públicos, no evaluación de la gestión presupuestaria
son cuantificaciones que posibilitan el cálculo ni pública. Con ella se alcanzan dos objetivos
son necesarias para determinar los básicos; en primer lugar, determinar las
requerimientos de recursos humanos y relaciones de condicionamiento cuantitativas con
materiales, por tanto, no deben ser incluidas la producción terminal (acabada, provisión de
como "tareas" o "trabajos" en el proceso de bienes y servicios y en proceso) y, en segundo
presupuestación. lugar, servir de base para el cálculo de los
recursos reales y financieros que requieren los
No existen criterios estrictos para determinar las procesos productivos de los respectivos
"tareas" y "trabajos" dentro de las acciones productos intermedios.
presupuestarias actividad y obra. No obstante, es
oportuno mencionar los principales pasos que e) Indicadores de la gestión presupuestaria7
es necesario efectuar para identificarlos primero y
cuantificarlos después. El diseño y cálculo de indicadores constituye una
tarea de significativa importancia, no sólo por su
- definir la actividad u obra y precisar la utilidad en la formulación de los anteproyectos de
producción intermedia (cuantificada o no) que presupuesto, sino también para la etapa de la
se genera a nivel global, observando la programación de la ejecución del mismo, y para
posibilidad de asignar los correspondientes su seguimiento y evaluación.
recursos reales y financieros a la(s)
unidad(es) ejecutora(s); Los indicadores de la gestión presupuestaria
son expresiones cuantitativas que reflejan
- establecer las correspondientes unidades de distintos tipos de relaciones: entre productos
medida; y objetivos de las políticas públicas, entre
productos, entre productos y recursos, entre
- examinar la existencia o no de relaciones recursos, así como entre los elementos
cuantitativas entre cada uno de dichos mencionados y cualquier otro aspecto
productos intermedios y los recursos reales cuantitativo de los procesos con capacidad
requeridos por éstos; explicativa de una gestión o un resultado.
- verificar si las variaciones en la cantidad de
Objetivos
dichos productos originan o requieren
variaciones en la cantidad de los recursos
La adecuada disponibilidad de información
reales, de acuerdo a las características de los
cuantitativa sobre las variables indicadas, facilita
respectivos procesos productivos;
la estimación de diversos indicadores. Su
aplicación y análisis permite:
Cabe señalar que no siempre y en todos los
casos es posible identificar las "tareas" y
- Realizar análisis de eficiencia y de eficacia
"trabajos" dentro de las actividades y obras,
de la gestión presupuestaria pública;
respectivamente. Existen actividades como, por
ejemplo, las de dirección, las relacionadas con la - Complementar los análisis resultantes de la
atención de imprevistos (defensa civil), etc., en medición de la producción y provisión de
las que la cantidad de recursos reales no queda bienes y servicios y de la correspondiente
determinada por la cantidad de servicios que se utilización de los recursos reales y financieros
prestan. En estos casos, es posible estimar la que surgen de la programación y ejecución
cantidad y tipo de recursos reales utilizando datos presupuestaria;
históricos registrados y considerando similares
situaciones de contexto. En las "obras", en
cambio, la determinación de los trabajos es - 12 : 8
mucho más sencilla y precisa ya que, al tratarse ?) #
97
- Proporcionar elementos de juicio adicionales, A continuación se analizan los principales tipos
en el caso de la prestación de servicios de de indicadores que se pueden utilizar. De ninguna
naturaleza cualitativa, para la realización de manera se pretende agotar el universo de todos
evaluaciones ex-post de la programación los tipos de indicadores existentes, ni los
presupuestaria; particulares o específicos de determinadas
instituciones. Sólo se presentan los que se
- Simplificar las tareas de formulación consideran más relevantes.
presupuestaria, ya que al contener relaciones
cuantitativas entre variables de la i) Indicadores de eficiencia
programación (producción terminal e
Miden la relación entre la producción de bienes y
intermedia, provisión de bienes y servicios,
servicios y los insumos empleados para
recursos reales y financieros), al fijar o
producirlos.
estimar el valor de una variable se determina
directamente el valor de la otra con la que se
Los indicadores insumo-producto pueden reflejar
relaciona.
las siguientes relaciones:
Tipos de indicadores
a) Física-Física: tanto el insumo como el
producto se expresan en términos reales.
Como se deduce de la definición dada (Número de personas dedicadas a las tareas
anteriormente, el concepto de indicador aquí de fumigación por vivienda rociada).
señalado se refiere exclusivamente a las
relaciones cuantitativas entre dos variables y b) Financiera- Física, valoriza en unidades
su aplicación es útil tanto para la programación monetarias un conjunto de insumos para
(análisis ex-ante) como para la ejecución relacionarlos con un determinado producto.
presupuestaria (análisis ex-post). (Gasto por vivienda rociada).
Es posible, por tanto, diseñar y estimar una c) Física-Financiera, cuando los productos son
diversidad de indicadores que permitan analizar no cuantificables este indicador relaciona la
los procesos productivos públicos y el suministro cantidad de unidades físicas de un insumo
de bienes y servicios desde la óptica con el monto total requerido para su
presupuestaria. Los mismos pueden ser producción. (Número de investigadores por
clasificados de acuerdo a los objetivos centrales cada $100.000 en gastos de investigación).
a los que responden: a) de eficiencia y b) de
eficacia. d) Financiera-Financiera, valoriza en unidades
monetarias los insumos para relacionarlos
Cuando se obtiene una producción, sea terminal con el monto requerido para la producción de
o intermedia, con el menor costo posible en bienes y servicios (relación entre los gastos
términos de los recursos utilizados para una administrativos de una organización y los
cantidad dada, se dice que la misma ha sido gastos necesarios para la producción de
lograda eficientemente. En el mismo sentido, si bienes y servicios).
el costo de la producción está dado, la
producción será eficiente si la cantidad obtenida Los indicadores de eficiencia deben ser
es la máxima posible. Por su parte, el concepto analizados teniendo en cuenta las características
de eficacia está directamente relacionado con la de cada proceso productivo, la normativa legal
obtención de un producto con cuya oferta puede que lo condiciona, su ubicación espacial, etc. Por
cubrirse en todo o en parte la satisfacción de una tal motivo, las comparaciones de este tipo de
necesidad o demanda social. En otras palabras, indicadores con datos referentes a otros países,
establece en qué medida con ese producto se regiones y organismos semejantes, deben ser
logra alcanzar los objetivos para los cuales fue realizadas teniendo en cuenta las particularidades
producido, respondiendo a la misión de la de cada caso y los cambios que las relaciones de
institución que lo ejecuta. insumo-producto sufran en el tiempo.
Cuando se trató más arriba la medición de la Calidad: Reflejan los atributos de los bienes y
producción, se indicó que la producción bruta, por servicios ofrecidos, producidos o adquiridos para
tratarse de bienes y servicios no "acabados", no su suministro por el programa u organismo.
satisface necesidades o demandas en forma
directa e inmediata. Por tanto, es la cantidad de En el caso de servicios se refieren a la capacidad
producción terminal acabada y provista la de un organismo para responder en forma
adecuada para realizar análisis de eficacia. oportuna y directa a las necesidades de los
usuarios y para los bienes pondera y explica las
iii) Otros tipos de indicadores. características y especificidades. Ejemplos de
estos indicadores son: tiempo de demora/espera
Insumo: Miden la cantidad, calidad u otros en la prestación del servicio solicitado, valor
atributos de los recursos empleados para crear calórico de cestas alimentarias, composición de
los bienes y servicios que requiere el desarrollo cestas de medicamentos, valor monetario de
del programa u organismo. subsidios/ becas.
100
F. PRESUPUESTO PRELIMINAR 5. Facilita el cumplimiento de los plazos fijados
para la presentación de los anteproyectos a la
El presente título hace referencia a la técnica Oficina Nacional de Presupuesto, lo cual
denominada Presupuesto Preliminar que fuera posibilita un mejor análisis de los mismos por
actualizada mediante la Circular de la Oficina parte del órgano rector y ulteriormente de las
Nacional de Presupuesto Nº 2/09, en función de autoridades nacionales.
lo establecido por la Disposición Nº 664/07 de la
Subsecretaría de Presupuesto. 6. Mejora el proceso de planeamiento, propio de
la técnica del presupuesto por programas.
En función de esas normas, si bien se mantiene
la posibilidad de plantear internamente distintos 7. Promueve la innovación y permite reasignar,
escenarios, como se comenta a continuación, se con mayor grado de racionalidad y
procura que a nivel Jurisdicción y Entidad se flexibilidad, recursos hacia los objetivos
elabore una versión única y fundada, coherente prioritarios.
con la política jurisdiccional, que se pondrá a
disposición de la O.N.P. a ser considerada al Planteada la necesidad de que los organismos
elaborar los techos presupuestarios y que, elaboren un presupuesto preliminar, es preciso
eventualmente, se emplee para justificar el considerar las ventajas de contar no sólo con
pedido de sobretechos. una, sino con varias versiones de presupuesto
preliminar, es decir anteproyectos que expresen
i. Aspectos Conceptuales respectivamente distintos grados de
cumplimiento de objetivos políticos, por ejemplo,
Esta tecnología tiene como finalidad mejorar la de mínima, de máxima y otros que estén situados
capacidad de los organismos para preparar en en posiciones intermedias.
tiempo y forma el proyecto de ley de presupuesto
elevando la racionalidad en la asignación de los En este punto vale la pena aclarar que el
recursos financieros. organismo no tiene en realidad que elaborar
varios presupuestos por separado, sino que la
En función de lo expuesto, pueden enumerarse idea es que se confeccione un único presupuesto,
en forma detallada las ventajas que se obtienen pero desarrollado computacionalmente, de tal
modo que por los propios medios informáticos
con la elaboración del presupuesto
puedan obtenerse en forma automática distintas
preliminar:
versiones.
1. Posibilita un proceso más sustantivo de
En primer lugar, deben mencionarse los
discusión de la política presupuestaria previa.
beneficios que se originan para los propios
organismos de la Administración Nacional, si
2. Permite un ajuste más racional de los éstos elaboran en forma sistemática varias
créditos y metas en el caso de que los versiones de presupuesto preliminar.
niveles financieros fijados no se
correspondan con los previstos por el La principal ventaja que obtienen es que, tanto
organismo. En este sentido la técnica permite las autoridades políticas de las jurisdicciones,
modificar el presupuesto sin afectar como los jefes de programa conocen en todo
indiscriminadamente los programas y las momento cual es el escenario presupuestario que
actividades prioritarias. debe atravesar el organismo con los créditos
asignados, lo cual le permite a los responsables
3. Eleva la calidad de los anteproyectos de de la ejecución de los mismos fijar las prioridades
presupuesto de los organismos debido a la del caso y obrar en consecuencia.
mayor cantidad de debates que se producen
(sobre políticas, producción intermedia o En segundo lugar, en la medida que cada
terminal deseada, necesidad de insumos organismo conoce en qué partidas, pero
materiales, humanos y financieros y etc.). fundamentalmente en qué programas y
actividades, deben realizarse los recortes a fin de
4. Permite una mayor participación de los jefes minimizar los costos que se deriven de
de las unidades ejecutoras de los programas potenciales ajustes, puede asegurarse una mayor
al asignar una mayor cantidad de tiempo al racionalidad en el proceso de asignación de
proceso de presupuestación. recursos y, por ende, la optimización de la
producción pública con los fondos disponibles.
101
El presupuesto de máxima, no obstante lo
Muchas veces se fijan niveles de gasto en un expuesto, no debe interpretarse como aquella
rango tal que el organismo se encuentra situación presupuestaria donde deben
imposibilitado de cumplir los objetivos incrementarse simplemente todos los gastos
originalmente deseados, por lo que presupuestarios, sino que estos egresos deben
obligatoriamente debe replantear sus metas aumentar al compás de la necesidad que se
priorizando actividades esenciales para la tenga de ellos para arribar a una escala de
institución en desmedro de otras que no son tan provisión superior.
importantes para los objetivos de política del
organismo. Al contar con varias versiones de • Presupuesto preliminar intermedio
presupuesto preliminar, las autoridades políticas
jurisdiccionales o los jefes de programas elevan El presupuesto intermedio es aquel nivel de
su capacidad de negociación de los créditos dado gastos y recursos que posibilita al organismo
que fundamentan rigurosamente los acceder a una escala de provisión de bienes o
requerimientos. Por otra parte, una vez conocidos servicios terminales o intermedios con los cuales
los niveles de crédito asignados, pueden adoptar es posible atender la mayor parte de sus
las medidas que crean conveniente en función de objetivos de política fundamentales. Asimismo,
los cambios que deban realizar respecto de la pueden cumplirse algunos objetivos no
provisión a ser alcanzada, de modo tal de esenciales para la existencia del organismo, pero
maximizar la productividad de los recursos en ningún caso se asegura el financiamiento
disponibles. necesario para alcanzar todos los objetivos
planteados por la jurisdicción o el organismo.
Adicionalmente, si los presupuestos preliminares
se almacenan en la base de datos del organismo, El presupuesto intermedio no necesariamente
en la medida que durante el transcurso del significa mantener el actual nivel de gastos o la
ejercicio se modifica el presupuesto escala de provisión vigente, ello sería producto
originalmente autorizado por Ley, también el de una mera coincidencia. Más bien, se
organismo puede readaptar sus objetivos y constataría que para arribar a un presupuesto
prioridades a las nuevas asignaciones financieras intermedio, como el anteriormente definido, es
que se determinen. preciso aumentar o reducir la escala de
producción actual. Aumentarla en el caso de que
Para ser significativas, las versiones preliminares el organismo esté financiando una provisión
de presupuesto que elabore la jurisdicción o la mínima y disminuirla si está produciendo un nivel
entidad de la Administración Nacional deben de bienes o servicios cercano al máximo.
responder a situaciones diferenciadas: aquella en
la que se cumplen mínimamente los objetivos de Puede resultar dificultoso comprender
política primordiales del organismo (presupuesto acabadamente el presupuesto intermedio, debido
preliminar de mínima); aquella en donde se a que pueden existir discrepancias conceptuales
cumplen todos los objetivos de política del a la hora de definir cuales son los objetivos -
organismo (presupuesto preliminar de máxima), y primordiales o secundarios- que deben ser
aquellas en donde existe una situación intermedia cumplidos para estar en presencia de un nivel
presupuestaria, es decir se cumplen algunos presupuestario intermedio. Por ejemplo, un
objetivos, pero no se prevé alcanzar todos los organismo que presta servicios sociales a la
objetivos que desearía el organismo (presupuesto comunidad y a la vez capacita a sus propios
preliminar intermedio). empleados para la prestación de dichos servicios
puede considerar que ambas actividades son
• Presupuesto preliminar de máxima esenciales, pero también puede suponerse que la
primera (la prestación del servicio) hace más a la
El presupuesto de máxima debe entenderse razón de la existencia de la entidad que la
como aquel nivel de gastos y recursos que segunda (la capacitación). Si el criterio que
permite al organismo lograr una escala de prevalece es este último, podría argüirse que un
producción o provisión terminal o intermedia presupuesto intermedio es el que permite
suficiente como para cumplir con todos - o casi financiar adecuadamente la producción de
todos - los objetivos de política presupuestaria servicios, pero no la capacitación o si se
sectorial delineados para el ejercicio, tanto financian actividades de capacitación se lo hace
aquellos que puedan caracterizarse como en forma mínima.
fundamentales, como aquellos que sean de orden
secundario. • Presupuesto preliminar de mínima
102
El presupuesto de mínima debe entenderse como En este sentido las prioridades se deberán fijar,
aquel nivel de gastos que posibilita al organismo teniendo en cuenta la política económica y social
alcanzar una escala de producción o provisión del Gobierno Nacional, en función de la
terminal e intermedia suficiente para cumplir maximización del beneficio social, o sea, la
apenas mínimamente con los objetivos básicos eficacia que las diferentes políticas generen y en
de política presupuestaria sectorial delineados consonancia con el objetivo central que da razón
para el ejercicio. Si el organismo, con los de ser al organismo.
insumos físicos y financieros destinados para su
producción, alcanzara una escala menor a la que Con posterioridad a la priorización de las
se obtiene con el presupuesto preliminar de políticas, deben detallarse los programas, que
mínima estaría imposibilitado de llevar a la también podrán ser calificados como de alta,
práctica acciones concretas que modifiquen, media o baja prioridad. La priorización de los
aunque más no sea básicamente, el ámbito de su programas es relativamente independiente del
incumbencia. En este caso, la subsistencia de la orden de importancia que tengan los objetivos, y
entidad no estaría justificada. para ello básicamente debe tenerse en cuenta la
magnitud de la contribución de los mismos a los
El presupuesto de mínima en muchos casos objetivos de política. De este modo, pueden
puede significar reducir considerablemente la existir objetivos de alta prioridad que para su
escala de provisión actual del organismo, y en concreción se establezca la necesidad de
consecuencia disminuir los gastos. Sin embargo, ejecutar programas que pueden tener alta, media
y pese a la contracción de la operatoria, o baja prioridad y también objetivos de baja
continuaría justificándose el accionar del mismo prioridad que también deben alcanzarse con
debido a que con los insumos asignados lleva a programas de alta, media o baja prioridad.
cabo una producción, aunque mínima,
indispensable para otros organismos o para la Las prioridades a nivel de actividades se fijan
comunidad en general. también independientemente de las jerarquías
establecidas en los programas que deben
El presupuesto de mínima no debe interpretarse realizarse para cumplir un objetivo. Por lo tanto,
como aquella situación presupuestaria donde se un programa de alta prioridad puede estar
asegura la disponibilidad de créditos para abonar conformado por actividades de alta, media o baja
la nómina actual de personal de planta y una prioridad y un programa de baja prioridad puede
cierta cantidad imprescindible de bienes y estar desarrollado por actividades de alta, media
servicios para el funcionamiento de la entidad, o baja prioridad.
puesto que, aún cuando dichos gastos estuvieran
financiados, podría suceder que el organismo También debería procederse a desagregar lo
igual se hallara incapacitado para lograr sus más exhaustivamente posible las actividades
objetivos de política de mínima, esto es, no que deben realizarse en las categorías
contaría con otros insumos necesarios para llevar equivalentes a programa (actividades centrales y
a cabo una provisión mínima de bienes y comunes). Las actividades centrales o comunes
servicios. afectan en forma simultánea a más de un
programa y, por ende, a distintos objetivos de
ii. Criterios metodológicos para elaborar el política. La expansión o reducción de las mismas
presupuesto preliminar dependerá substancialmente de los ajustes que
se efectúen en los programas y actividades que
Para contar con un presupuesto preliminar a guardan con las mismas una relación de
partir del cual puedan obtenerse alternativas condicionamiento. Por ello, no son susceptibles
presupuestarias es preciso determinar los niveles de priorización y sus recortes o expansión
de prioridad en forma descendente partiendo de estarán atados a la suerte de los programas
los objetivos de política presupuestaria, fijando sustantivos.
luego las prioridades entre programas y por
último a nivel de actividad y tareas. Por último debería detallarse, en la medida que
sea posible, las "tareas" o "trabajos" en que se
Por lo tanto, el organismo deberá comenzar por descomponen las actividades jerarquizando las
listar en orden de importancia los objetivos de mismas según un orden de prioridad. También en
política presupuestaria, especificando claramente este caso, las tareas podrán ser de alta, baja o
cuáles políticas son prioritarias, cuáles tienen media prioridad, independientemente de la
una importancia media y cuáles tienen baja prioridad que tenga la actividad de la actual
importancia. forma parte.
103
Se define a la prioridad como orden de deuda o transferencias que deben realizarse
importancia que depende, en el primer nivel, obligatoriamente por ley. En estos casos la
de la relación que se establece entre los técnica utilizada para elaborar el presupuesto
productos de salida del proceso productivo preliminar debe ser lo suficientemente flexible
del organismo y sus objetivos generales de como para no impedir la eliminación del
política y, en un segundo nivel, de la relación programa o la actividad o la tarea que por su baja
entre los insumos y los referidos productos. prioridad se desea recortar, motivo por el cual el
organismo deberá optar entre la alternativa de
Una vez identificadas las alternativas de reasignar el gasto a otra actividad o de establecer
producción terminal y producción intermedia un periodo para suprimir dicho gasto.
que dan origen a los programas y actividades,
Concluyendo, la ventaja de establecer un
respectivamente, se debería analizar su
presupuesto preliminar abierto por
adecuación a los objetivos del organismo, las
alternativas operativas posibles, el nivel de prioridades, tanto en programas como en
intensidad y los resultados cuantitativos actividades es que permite disponer de
esperados. En este sentido, las alternativas se distintas alternativas, ya sea para expandir los
pueden diferenciar entre las que implican alcances de la política presupuestaria a través
establecer formas de operación que resulten más de la reasignación de recursos hacia
económicas para alcanzar el mismo objetivo, actividades de mayor impacto, como efectuar
introduciendo modificaciones en las prácticas ajustes en función de las restricciones
existentes o incorporando nuevos métodos con el financieras de manera tal de que no se afecten
objetivo de reducir costos o plantearse nuevas los programas y las actividades que el
actividades que por su factibilidad técnica, organismo considere prioritarios.
operativa y económica pueden ocupar el lugar de
Por tal motivo, la identificación de prioridades en
propuestas de alta prioridad.
las categorías programáticas puede implicar la
Como criterio general para establecer supresión completa o el recorte parcial de
prioridades entre programas y entre actividades, aquellas actividades o programas de baja
se propone utilizar como metodología, la prioridad. En términos generales, un programa
catalogado de baja prioridad debería tender a
técnica de Presupuesto Base Cero. La misma
desaparecer. Sin embargo, aunque menos
consiste, en forma resumida, en una evaluación
preferible, puede existir la alternativa de eliminar
de los programas y actividades sobre la base de
actividades no prioritarias para pasar de un
su Costo-Beneficio y otros criterios razonables
presupuesto de máxima a uno intermedio o a uno
para la asignación de recursos presupuestarios
de mínima.
según una escala de prioridades, como si se
tratara del primer año; es decir, partiendo de cero
y sin referencia a períodos anteriores. iii. Secuencia lógica de pasos en la
elaboración del presupuesto preliminar
Una desagregación a nivel de tareas ayuda en
forma notable a instrumentar la metodología de Los pasos a encarar secuencialmente para
Presupuesto Base Cero de manera confeccionar un presupuesto preliminar, que a su
complementaria y totalmente compatible con los vez pueda transformase en cualquiera de sus
principios y categorías del Presupuesto por versiones, deberían ser, entonces, los siguientes:
Programas. Asimismo, este nivel de - Fijar las políticas presupuestarias del
desagregación y priorización permitirá detectar la organismo.
asignación ineficiente de recursos en materia - Efectuar la apertura programática
organizativa por duplicación de tareas, efectuar consistente con dichas políticas y su
una evaluación mucho más exhaustiva del nivel organización administrativa, desagregando
de capacidad productiva del organismo, además todos los programas y detallando
de poder realizar análisis costo-beneficio a partir pormenorizadamente todas las actividades
de contar con una información detallada, de que pueden ser identificadas.
mínimo nivel, de todos los elementos que - Asignar el grado de importancia de cada
intervienen en el proceso productivo del tarea, actividad y programa fijando tres
organismo. niveles: A (alta prioridad), M (prioridad media)
y B (baja prioridad).
Otro punto a considerar es cuando el objeto del - Cuantificar las producciones finales e
gasto por su propia naturaleza tiene la intermedias a llevar a cabo mediante la
característica de ser muy rígido a corto plazo, tal ejecución de los programas y actividades.
es el caso del gasto en personal, servicio de la - Proyectar en cantidades físicas y financieras
104
los insumos (o gastos) que deben ser
financiados para alcanzar el nivel de
producción en cada una de las actividades y
programas.
- Efectuar el cálculo de recursos propios o
afectados que serán destinados a financiar la
producción del organismo, incluyendo los
préstamos, transferencias o donaciones a los
que potencialmente podrían accederse.
105
G. PRESUPUESTACIÓN ORIENTADA A • Uso de la información (para establecer
RESULTADOS compromisos y tomar decisiones).
Se entiende por desempeño el logro o resultado • Mejorar la gestión con economía, eficacia,
de actividades realizadas según propósitos eficiencia y calidad.
establecidos (el desempeño esperado). La
evaluación del desempeño está orientada al • Mejorar los mecanismos de control y
seguimiento o monitoreo de la gestión rendición de cuentas.
presupuestaria. Esta es una visión parcial o
limitada que forma parte del concepto más Se consideran productos de la evaluación de la
amplio y abarcativo de evaluación. Se trata de ir gestión presupuestaria los siguientes:
midiendo el cumplimiento de indicadores
proyectados, pero cabe advertir que estos • Establecer el grado de cumplimiento de
indicadores muestran aspectos parciales de la objetivos y metas comprometidos con los
realidad y, en consecuencia, ofrecen una recursos presupuestarios asignados.
presentación limitada de a misma.
• Posibilitar una discusión más fundada en el
La evaluación en sentido integral es una mirada proceso de asignación de recursos,
más profunda, va más allá de los indicadores y considerando los resultados de la gestión
abarca plazos más extendidos de tiempo. presupuestaria de los programas.
106
institucional.
Procedimientos para el mejoramiento de la
• Mejorar el proceso de formulación gestión presupuestaria y producción de
presupuestaria al fundamentar la solicitud informes de gestión
de recursos sobre metas concretas a
alcanzar. Además de su integración en el proceso
presupuestario, las herramientas mencionadas
A nivel de las instituciones la evaluación en generan sinergias institucionales derivadas de los
sentido amplio posibilita mejoras en la gestión elementos conceptuales, de su diseño y de los
integral de las mismas excediendo el marco de lo procedimientos que rigen su implementación.
presupuestario y de lo que se refleja en
indicadores sujetos a seguimiento. Actualmente, en Argentina a nivel nacional, se
dispone, en Internet, de una serie de
A su vez, se presentan límites de la evaluación evaluaciones de programas e indicadores
de la gestión presupuestaria para la toma de (anuales) de desempeño de la gestión de los
decisiones: servicios públicos. Las evaluaciones son
periódicas (trimestrales), con informes
• Se opera en un marco de decisiones gerenciales, y permiten el seguimiento durante el
políticas e inflexibilidades presupuestarias. año. Las anuales forman parte de la Cuenta de
Inversión permitiendo el monitoreo expost. Se
• Existen dificultades en construir incluye información proyectada al respecto en el
indicadores pertinentes. Mensaje de Presupuesto, en la información
complementaria al Congreso, en la Decisión
• No es fácil disponer de sistemas de Administrativa de distribución y en el Presupuesto
información de indicadores relevantes. Resumen.
Análisis del desempeño de programas e Por ello se impulsa una línea de trabajo
instituciones complementaria de evaluación de los
programas: la evaluación de desempeño,
Para complementar el empleo de indicadores aplicando metodologías más complejas para la
de desempeño, se llevan a cabo diferentes recopilación y análisis de datos. Esto está en la
líneas de evaluación concomitante y expost. línea de la evaluación integral.
Hasta ahora la evaluación está en línea con el
monitoreo de Programas. Se incorporarán los Revisión integral del gasto
indicadores de desempeño, su seguimiento, su
relación con el monitoreo de programas y con la La revisión integral del gasto apunta a evaluar
revisión integral del gasto en una línea de los objetivos, programas y procedimientos de
evaluación institucional de desempeño. una institución. Este enfoque debería permitir
evaluar la congruencia entre los objetivos y los
El diseño de la evaluación se basa en varios programas de una institución, y la coherencia
requisitos y principios comunes. Las de los procedimientos empleados. Debería
evaluaciones deben ser independientes, fiables, permitir a las autoridades medir la eficacia de la
públicas, pertinentes, relevantes, eficaces y institución, su eficiencia y la capacidad en la
oportunas. La naturaleza pública de la asignación y el uso de los recursos. La relación
información se asegura al remitir los informes e integración físico – financiera de la gestión
de seguimiento al Congreso y a otros presupuestaria está en la base de este enfoque.
organismos públicos responsables de la toma
de decisiones con relación al respectivo Con ello se prevé identificar mejoras concretas
programa u organismo y con la difusión a través para la gestión y el uso de los recursos. El uso
de publicaciones e Internet para los ciudadanos de los indicadores de desempeño no debe ser
en general. automático, sino un insumo para el trabajo
analítico de evaluación y del proceso de toma
El criterio de oportunidad requiere que los de decisiones.
resultados de la evaluación estén disponibles a
tiempo para el proceso de formulación o Las recomendaciones de la evaluación pueden
modificación del presupuesto. La adopción de abarcar: finalización del programa, reubicación
una modalidad externa de evaluación que institucional o funcional, reformulación
incluya un panel de expertos y la participación sustancial, modificaciones importantes (de
de universidades puede asegurar, a futuro, la diseño o de procedimiento), cambio de
independencia del proceso. denominación, ajustes menores.
112
TITULO II
EL PROCESO PRESUPUESTARIO
1
CARACTERÍSTICAS GENERALES
2
CAPITULO I
3
CARACTERÍSTICAS BÁSICAS nacional. Este proceso de formulación implica la
participación de las siguientes dependencias:
La elaboración del presupuesto es un proceso de
programación en función de las políticas y obje- i. Presidente de la Nación, Jefatura de Gabinete
tivos contemplados en los programas del de Ministros y el Gabinete Nacional con apoyo
gobierno. Por tanto, la realización de esta etapa técnico del Ministerio de Economía y Finanzas
del proceso presupuestario implica un conjunto de Públicas y, dentro de éste, de la Secretaría de
tareas sintetizadas, en forma general, como Hacienda, en la definición de las políticas.
sigue: ii. Subsecretaría de Presupuesto, incluida en ésta,
la Oficina Nacional de Presupuesto. A estas
• Examen de las políticas y objetivos para el dependencias les corresponde establecer las
mediano plazo y su incidencia en el corto plazo, normas técnicas, asesorías, la coordinación
así como las propias de la coyuntura, a fin de general y la elaboración del Proyecto de Ley de
fijar políticas presupuestarias concretas para un Presupuesto.
ejercicio. iii. Unidades Ejecutoras de los organismos, en
• Definición y cuantificación del financiamiento del términos de la instrumentación de las políticas y
presupuesto, con la finalidad de conocer la normas técnicas y de elaboración material de
disponibilidad de recursos financieros. los anteproyectos de presupuesto.
• Definición y cuantificación, cuando sea posible,
de la producción y provisión de bienes y/o La formulación del Proyecto de Ley de
prestación de servicios terminales que Presupuesto está normada en el Titulo II del
contribuyen al logro de las respectivas políticas Sistema Presupuestario, Capitulo II del
y objetivos. Presupuesto de la Administración Pública
• Definición, en forma clara y precisa, de la Nacional de la Ley de Administración Financiera y
cantidad y calidad de los bienes y servicios de los Sistemas de Control del Sector Público
intermedios requeridos para obtener la Nacional. De dicha norma legal surgen las fases
producción terminal. del proceso de formulación: a) política
• Cálculo de los insumos reales que se requieren presupuestaria previa, b) elaboración de los
para la producción de distintos tipos de bienes y anteproyectos de presupuesto por cada
servicios. jurisdicción o entidad y c) formulación del
• Definición de los centros de gestión, en donde Proyecto de Ley de Presupuesto.
se combinan los insumos en función de los
productos, para establecer así, la red de Cabe destacar aquí que, previo al inicio de las
acciones presupuestarias y su correspondiente tareas de formulación presupuestaria, es nece-
estructura programática. sario elaborar y someter a la aprobación formal
• Análisis de la técnica de producción existente en un cronograma de las acciones a llevar a cabo
la jurisdicción o entidad, con la finalidad de para la formulación del proyecto de
definir la variante técnica más adecuada para presupuesto.
optimizar los diferentes tipos de producción, así
como entre los insumos y sus respectivos Dicho cronograma, preparado por los niveles
productos. técnicos de la Oficina Nacional de Presupuesto,
• Asignación de los insumos reales a cada una de es sometido a la aprobación del Ministro de
las categorías programáticas. Economía y Finanzas Públicas a través del
•Valoración de los insumos reales antes Secretario de Hacienda y contiene lo siguiente:
mencionados y bienes a proveer, para
determinar los recursos financieros y así • Denominación de cada una de las tareas a
establecer los créditos presupuestarios para las ejecutar desde la iniciación del proceso hasta la
diferentes categorías programáticas. presentación del proyecto al Congreso Nacional;
• Determinación de los subsidios y préstamos que • Fecha de inicio y finalización de cada tarea;
se otorgarán a las jurisdicciones o entidades de • Unidad responsable de cada área.
los sectores público y privado.
1. POLÍTICA PRESUPUESTARIA PREVIA
Como se puede apreciar, formular el presupuesto
conlleva el desarrollo de un conjunto de tareas,
a) ASPECTOS GENERALES
que se deben realizar con precisión, de manera
que en dicho instrumento se pueda definir la
La política presupuestaria previa consiste en la
contribución que el sector público pretende
definición de las orientaciones, prioridades,
realizar para el cumplimiento de la política a nivel
normas y procedimientos a los cuales deben
ajustarse las entidades y jurisdicciones que
4
integran el Sector Público Nacional, a los fines de como también los niveles de ocupación previstos
elaborar sus respectivos anteproyectos de para el mismo período y la estructura salarial que
presupuesto. los acompañará.
La definición de la política presupuestaria previa • Determinar los criterios que deberán aplicarse
es un paso fundamental dentro de la etapa de para la consideración y otorgamiento de
formulación del Proyecto de Ley de Presupuesto subsidios, a la vez que establecer el marco que
e implica la realización de un gran número de habrá de regir la contratación de insumos,
tareas que deben llevarse a cabo con eficiencia y fundamentalmente en lo referido a maquinaria y
de manera orgánica. equipo, y considerando particularmente los gastos
inherentes a la atención de la puesta en
La política presupuestaria debe ser única para operación de proyectos que finalizarán su
todo el sector público, en el sentido que cada una construcción en el ejercicio que se presupuesta.
de las entidades o jurisdicciones decidan su
política específica y concreta en un marco global A los fines de precisar sus contenidos, cabe
que le otorgue coherencia. El concepto de señalar que, a nivel de la Administración Na-
coherencia lleva implícito el tratamiento de cional, existen distintos niveles
aquellas cuestiones que inciden interrelacionados de fijación de políticas
estructuralmente en la formulación, tales presupuestarias del Gobierno Nacional: la
como: establecida por el Presidente de la República que
abarca a toda la Administración Nacional: la
• Definir la participación de cada jurisdicción o política presupuestaria institucional que define, en
entidad en el logro de las políticas globales, a concordancia con aquella, cada Ministerio y que
nivel de cada finalidad o función y las del ámbito expresa el marco conceptual que condicionará la
regional correspondiente, de manera tal que su producción y provisión de bienes y servicios por
gestión presupuestaria se oriente, complemente e los organismos de su dependencia y sirve como
integre con la desarrollada por las restantes orientadora de la gestión de los organismos
entidades públicas. descentralizados relacionados con dicho
Ministerio, y la política presupuestaria de las
• Compatibilizar las políticas de financiamiento, entidades descentralizadas, que señala, también
funcionamiento e inversión, que deben llevar a en el marco de la política global nacional y del
cabo cada una de ellas con las respectivas Ministerio de adscripción, las acciones a llevar a
políticas del nivel general. cabo para el cumplimiento de su misión
institucional.
• Establecer los factores de rigidez del área
financiera, que concurren a definir como "recursos En términos concretos, la política
comprometidos" a la masa de medios financieros presupuestaria comprende las normas,
que, durante el ejercicio siguiente, deberán orientaciones, determi-nación de la composición y
asignarse necesariamente a las instituciones, con niveles de gastos e ingresos, así como la
el fin de hacer posible la continuidad de definición de programas y proyectos prioritarios a
programas y proyectos. los cuales deben ajustarse los organismos para
elaborar sus anteproyectos. Implica, a su vez, la
Este análisis es de fundamental importancia por definición de una serie de políticas estrechamente
cuanto permite dilucidar el grado de libertad relacionadas con la presupuestaria, tales como
existente para determinar las asignaciones de los ingresos, gastos, personal, compras, inversiones,
recursos financieros previstos. De ello se infiere endeudamiento, reforma administrativa, etc.
que cuanto mayor sea el índice de rigidez, menor
será la posibilidad para introducir cambios En cuanto a la secuencia de formulación de la
significativos en el presupuesto proyectado. política presupuestaria, generalmente existen
dos posiciones extremas: una de ellas, postula
• Analizar la probable modificación de programas que es necesario que, previamente al inicio de la
en ejecución, en virtud de la mayor demanda de formulación del proyecto de presupuesto, las
bienes y servicios como consecuencia del autoridades políticas, apoyadas en sus equipos
incremento vegetativo o por la necesaria técnicos, determinen con precisión las priorida-
disminución de déficit en la ya existente des, objetivos y los recursos financieros que se
producción y provisión de bienes y servicios. asignen a las instituciones, a fin que los
responsables de las mismas elaboren sus
• Definir los alcances de las propuestas de anteproyectos.
reformas administrativas que sea necesario
ejecutar durante el ejercicio a presupuestar, así
5
Este método, si bien otorga coherencia global a la Se presenta una descripción general del método
política presupuestaria, tiene el grave defecto de que anualmente se utiliza para el cálculo de
que prescinde de considerar tanto la capacidad recursos que se incluye en el Presupuesto de la
operativa de las instituciones para instrumentar Administración Nacional. Para una mejor
las prioridades, como el conocimiento que poseen comprensión del tema se considera apropiado
los ejecutores de la problemática concreta en sus efectuar, en primer lugar, una breve reseña sobre
áreas de actuación. las alternativas existentes en cuanto a métodos
de estimación de recursos, posteriormente se
La otra posición sostiene que es necesario que realizan algunos comentarios acerca de los
los responsables de las unidades ejecutoras insumos disponibles para efectuar la proyección
planteen libremente sus requerimientos, sujetán- y, finalmente, se detalla el método habitualmente
dose a las pautas de tipo general que establecen utilizado en la Dirección Nacional de
bases de cálculo de los créditos presupuestarios Investigaciones y Análisis Fiscal.
y/o niveles de gasto. Posteriormente los ajustes
se realizan centralizadamente en base a los Antes de iniciar el tratamiento de los puntos
ingresos disponibles. mencionados se considera conveniente señalar
algunas cuestiones de orden general.
Este segundo método, si bien permite recoger las
aspiraciones y necesidades de los distintos En primer lugar, se debe recordar que la Ley de
organismos, tiene la desventaja de que, Presupuesto aprueba dos conceptos distintos
normalmente los organismos plantean requeri- según se trate de gastos o de ingresos. Mientras
mientos que superan sensiblemente las posi- que en el primer caso aprueba una autorización a
bilidades de financiamiento, haciendo necesario gastar, esto es, un monto máximo de gastos, en
efectuar "recortes" sustanciales que, al no estar el segundo aprueba un monto probable de
enmarcados por los términos de dirección de la recursos. Esto es así porque, como se verá, toda
política presupuestaria, carecen de coherencia estimación de recursos incluye, de manera
suficiente. Ello origina un largo y complejo inevitable, cierto margen de error que surge de la
proceso de discusión de las asignaciones innumerable cantidad de factores que influyen
financieras que, generalmente, impide a los sobre las variables económicas que explican la
organismos disponer del tiempo adecuado para variación de la recaudación. Además, tampoco se
relacionar las variables financieras con las verifica una relación exacta y fija entre esas
realizaciones para programar sus anteproyectos. variables y la recaudación. Por lo tanto, debe
trabajarse con una gran cantidad de supuestos,
Por tanto, se considera que un criterio algunos explícitos y otras tácitos, que se
adecuado es el de una posición intermedia, en aprueban de hecho junto con el cálculo de
la que la definición de las orientaciones y recursos.
prioridades por parte de los niveles centrales
de conducción, requiere una previa parti- El método de estimación de los recursos
cipación de las unidades ejecutoras tributarios comúnmente utilizado dista mucho de
suministrando informaciones que habrán de ser un mecanismo automático, al que se le
permitir enriquecer y ajustar las decisiones. introducen ciertos insumos y con los cuales
Este proceso se plasma en los techos produce determinados resultados. En realidad se
presupuestarios. distingue por su carácter dinámico y “artesanal”,
que deviene de la multitud de variables e
b) INGRESOS interrelaciones que participan del proceso de
estimación. Es por ello que los conocimientos
ESTIMACIÓN DE LOS RECURSOS teóricos y empíricos y los criterios subjetivos de
1
TRIBUTARIOS quienes participan en la estimación adquieren una
importancia decisiva en el proceso de proyección
i. Introducción de los recursos.
6
ir perfeccionando el método de estimación y, por la manera de llegar al valor futuro. Mientras que
lo tanto, de efectuar mejores proyecciones. los dos primeros realizan una proyección
fuertemente basada en observaciones del
ii. Metodologías de estimación pasado, en el método directo se necesita tener un
conocimiento preciso de la estructura de cada
En la literatura sobre el tema se hace referencia a impuesto en lo que hace a las bases imponibles y
la existencia de tres métodos de estimación de sus tasas, así como de las variables económicas
recursos tributarios: que las afectan, además del conocimiento
empírico y pormenorizado del que debe disponer
- Método de extrapolación mecánica: se basa el estimador. La complejidad del cálculo y la
en el supuesto que la evolución de una variable cantidad de información involucrada es lo que ha
observada en el pasado se mantendrá en el llevado muchas veces a presentar la tarea de
futuro. En otras palabras, la extrapolación de la estimar la recaudación tributaria como una
constancia registrada en el pasado, por ejemplo combinación de ciencia y arte, en la cual los
en la variación de la recaudación en años criterios subjetivos y la experiencia previa del que
anteriores, sirve para prever el futuro. El problema las realiza constituyen un componente muy
de este método es que es totalmente estático y importante de la metodología aplicada.
desvinculado de la evolución de las variables que
influyen en la recaudación. Esta característica iii. Comentarios sobre los insumos utilizados
dificulta su utilización en economías sometidas a en el Cálculo de Recursos Tributarios
importantes cambios estructurales, en especial de
la legislación tributaria. Para efectuar el cálculo de recursos tributarios se
cuenta con los siguientes insumos:
- Método econométrico: Consiste en la
aplicación de coeficientes técnicos (básicamente a) la estimación de la evolución de las cuentas
elasticidades) a las variables explicativas. Estos nacionales,
coeficientes se obtienen por medio de b) la recaudación efectiva desagregada por
procedimientos econométricos, principalmente impuesto,
regresiones. Este método requiere disponer de c) las modificaciones en la política tributaria que
series de datos anuales suficientemente extensas regirán durante el año a proyectar, y
como para poder ser utilizado correctamente. Las d) las medidas a tomar en el área de la
series deben estar depuradas de factores administración tributaria.
aleatorios, muy comunes en las cifras de
recaudación tributaria, y de modificaciones En general, un detalle de los temas incluidos en
institucionales, tales como las introducidas en la los puntos a), c) y d) puede encontrarse en el
legislación tributaria argentina. Estos cambios mensaje del proyecto de presupuesto que se
hacen sumamente dificultoso obtener series envía al Congreso de la Nación.
homogéneas de recaudación, lo que, unido a la
existencia de altas y variables tasas de inflación - Se empieza por las cuentas nacionales. La
en la historia económica tornan muy compleja la estimación de su evolución se realiza en la órbita
aplicación de este método. de la Secretaría de Política Económica y abarca,
para la programación presupuestaria, al menos
- Método directo: El proceso se inicia con la un año y medio, ya que al momento de
identificación de las variables económicas que entregarse el proyecto de presupuesto al
afectan la base imponible de cada tributo, Congreso Nacional no se tienen los resultados del
continúa con la estimación del impacto que tercer trimestre del año en curso. Estas
variaciones en las primeras tendrán sobre estas estimaciones son un insumo muy importante para
bases, para luego aplicar las proyecciones la proyección de recursos; por lo tanto, cuanto
cuantitativas de esas variables explicativas a la más desarrollado se encuentre el método de
recaudación actual. Por último, para llegar a la estimación de las variables macroeconómicas y
recaudación estimada del año proyectado se permita pronósticos con mayor nivel de
adiciona el efecto de las demás variables que desagregación, mejor será la base para el cálculo
inciden en la definición de los montos a pagar por de recursos y más certero podrá resultar el
los contribuyentes. Se hace referencia mismo.
principalmente a modificaciones de orden
legislativo y administrativo y a cambios del stock Se debe tener en cuenta que es importante para
de saldos a favor del contribuyente. el cumplimiento de la estimación de recursos que
se cumpla no solo el supuesto de crecimiento del
Como se puede observar los tres métodos parten PBI, sino también el de cada uno de los
de la recaudación efectiva y difieren en cuanto a componentes de la oferta y demanda globales.
7
No es lo mismo que el PBI crezca, por ejemplo, En realidad, lo ideal para realizar una estimación
5% en base a un consumo que crece al 4% y anual de recursos es que se incorpore la menor
exportaciones al 10%, que si aumenta ese cantidad posible de modificaciones. Cuantas más
porcentaje con variaciones del 0% en el consumo modificaciones legales tenga incorporada una
y de 30% en las exportaciones, ya que mientras proyección más incertidumbre habrá sobre sus
el consumo está gravado con impuestos resultados, ya que la cuantificación de estos
indirectos con pocos días de rezago (un mes) cambios presupone incurrir, generalmente, en un
entre su devengamiento y su efectivo pago, las considerable margen de error. Uno de los
exportaciones no pagan impuestos indirectos, los problemas más habituales es la obtención de la
que pagaron sus insumos se devuelven, y el información necesaria para estimar el efecto en
aumento en el impuesto a las Ganancias que los ingresos fiscales de las medidas. Su
probablemente puedan generar no se percibirá en cuantificación se efectúa en algunos casos con
el año estimado. datos de recaudación o relativos a ella -
declaraciones juradas, cantidad y tipo de
- En cuanto a los datos de recaudación contribuyente, etc.- lo que da una base cierta para
efectiva, se cuenta con series de recaudación el cálculo, restando estimar la respuesta del
mensuales de todos los impuestos y en la contribuyente ante esta modificación.
mayoría de los casos desagregadas en
subcuentas. Estas series son corregidas en En otros casos se debe recurrir a datos más
función de información complementaria para indirectos como las cuentas nacionales o los
obtener valores mensuales “limpios” de factores censos económicos, que dan más una idea de la
aleatorios. Se hace referencia a factores tales recaudación potencial que de la efectiva. Un
como corrimientos de recaudación entre meses, problema que surge a menudo es la diferencia
errores de imputación, pagos atrasados, entre datos de distinta fuente y, en consecuencia,
transferencias entre cuentas y todo otro elemento entre los resultados a obtener según la fuente
de similares características que haya sido utilizada.2
detectado.
También suele suceder que reformas que
Se cuenta también con abundante información estaban previstas en el presupuesto luego no se
desagregada de diversos impuestos, como, por llevan a cabo o, por el contrario, se encaran
ejemplo, el total por ítem de las declaraciones reformas que no estaban previstas, lo que
juradas de los impuestos al Valor Agregado y conducirá a una desviación respecto de lo
Sobre los Combustibles, los impuestos originalmente estimado.
determinados y saldos a ingresar en los
vencimientos importantes del impuesto a las - Las medidas de administración tributaria se
Ganancias, la cantidad de aportantes al Sistema refieren a las acciones a desarrollar por los
de Seguridad Social, etcétera. organismos encargados de la recaudación,
administración y fiscalización de los recursos
Las primeras versiones del cálculo de recursos se tributarios con el fin de disminuir la tasa de
realizan en junio, con cinco meses de evasión impositiva. Ejemplos de estas acciones
recaudación efectiva, y la última versión en los lo constituyen la utilización de la informática para
primeros días de septiembre, con ocho meses el procesamiento de la información (presentación
efectivos. Por lo tanto la estimación abarca más de declaraciones juradas por internet,
de un año, y el desvío respecto de lo proyectado cruzamiento de padrones, generación de
para los últimos cuatro meses del año en curso va coeficientes promedios de valor agregado por
a incidir en el cumplimiento de la proyección para sector económico, etc.), la instalación de
el año siguiente. máquinas registradoras con memoria fiscal, las
modificaciones a la Ley Penal Tributaria, el
- Modificaciones en la legislación tributaria: Se establecimiento de regímenes de retención y
debe tener en cuenta tanto las modificaciones percepción y, en general, de medidas tendientes
legislativas ya vigentes, como las que se a mejorar la eficiencia de la gestión de los
proyectan realizar. En este último caso es posible organismos encargados de la recaudación.
que se deba efectuar hipótesis acerca de qué
cambios se introducirán y desde cuándo tendrán
vigencia. Por ejemplo, cuando estén en trámite
cambios en el impuesto a las Ganancias será
+
necesario suponer el alcance de los mismos y, , - -
para definir el ejercicio fiscal al que afectará, la - ! .
fecha de su vigencia. - *
8
Las medidas de administración tributaria son las percepciones que realiza la Administración
de más difícil cuantificación. No hay un método Nacional de Aduanas sobre los productos
preciso, ni siquiera uno aproximado, que permita importados, y, por último, los pagos directos
estimar, con un margen razonable de error, el (anticipos y declaraciones juradas).
efecto recaudatorio de estas medidas. Es este el
caso en que la valoración del efecto es más - En retenciones internas, la estimación está
subjetiva y es por ello que aquí pueden relacionada con la variación estimada del PBI
presentarse significativas discrepancias entre nominal.
distintas estimaciones. - La estimación de las percepciones sobre los
productos importados está ligada a la tasa
iv. La metodología de estimación de los proyectada de incremento nominal de las
recursos en los presupuestos de la importaciones.
Administración Nacional de la República - En la proyección de los pagos directos (el mayor
Argentina de los tres conceptos) se enfrentan los mayores
problemas debido a que su base, las ganancias
El método directo es el utilizado para la determinadas de las empresas y personas
estimación de recursos de los presupuestos de la físicas, es de difícil determinación a nivel
Administración Nacional. El método agregado3. Por ello, para su proyección,
econométrico, en la medida en que se disponga además de la información disponible, debe
de información que permita su aplicación, es apelarse a la utilización de supuestos
utilizado de manera complementaria y como particulares.
sistema de control de consistencia.
Impuesto al Valor Agregado
Con el objeto de obtener la máxima precisión, las
estimaciones se realizan a nivel mensual y con la En este caso la proyección se realiza a nivel de las
mayor desagregación posible (y conveniente) de siguientes subcuentas de recaudación:
subcuentas en cada impuesto. Estimaciones con
estas características permiten la incorporación de - La estimación de la recaudación de este
factores estacionales, la especificación de impuesto en Aduana y de la percepción sobre
vencimientos importantes en los casos de tributos los productos importados se realiza
en los que éstos difieran significativamente entre considerando el supuesto sobre importaciones.
meses (como en el caso de los impuestos - Las retenciones sobre transacciones internas se
directos), la consideración del efecto de las proyectan ajustando su recaudación por la tasa
modificaciones legales y administrativas y de variación en el PBI nominal.
relacionar con exactitud cada una de las - La proyección de la recaudación por pagos
subcuentas con sus respectivas variables directos (saldos de declaraciones juradas
explicativas. Además facilitan la comparación con mensuales) se relaciona tanto con las
vencimientos y períodos de otros años y permiten variaciones en el consumo nominal como con la
efectuar una estimación adecuada del año en estimación de las otras subcuentas, dado su
curso, base del año a proyectar. carácter residual.
- Lo estimado por devoluciones a los
Los totales anuales de cada impuesto obtenidos exportadores está en función, principalmente, de
de la agregación de los datos mensuales por la tasa esperada de variación de las
subcuenta son contrastados con los supuestos exportaciones.
macroeconómicos y de otra índole utilizados para
la estimación. Finalmente, el resultado obtenido Aportes y contribuciones para la Seguridad
es situado en una perspectiva de mediano plazo, Social
a través de la comparación con series históricas,
para evaluar su consistencia intertemporal. La proyección se efectúa teniendo en
consideración la cantidad de aportantes al
En lo que sigue se presenta una descripción de la sistema, desagregada entre trabajadores en
estimación de los principales tributos. relación de dependencia y autónomos, la
remuneración promedio declarada para los
Impuesto a las Ganancias
9
primeros, la tarifa media abonada por los caso, y más allá del método de estimación que se
segundos y las alícuotas vigentes. elija, la secuencia analítica recomendada al
analista sería la siguiente:
Impuesto sobre los Combustibles
i. Determinar el objeto de la estimación
En este impuesto deben tenerse en cuenta las
cantidades vendidas de cada uno de los Si bien este punto podría parecer prescindible,
combustibles gravados y las alícuotas sobre el su importancia no debe ser desdeñada dado
precio que se les aplica a cada uno de ellos. que un buen conocimiento del objeto de la
estimación permite concentrar esfuerzos en
Impuestos Internos los aspectos relevantes del análisis. Implica
Para su proyección deben considerarse las tasas determinar con precisión qué quiere estimarse
vigentes y realizarse supuestos sobre los niveles y cuál es la disponibilidad de medios (datos
de precios y ventas de los productos gravados estadísticos, disponibilidad de normas
(cigarrillos, bebidas alcohólicas, etc.). referidas a recaudación, etcétera.)
10
Denominación de la Serie Organismo Recaudador
11
del analista, savoir – faire, experiencia, práctica y cambio, no se aplican los requisitos de
capacidad de abstracción. periodicidad y permanencia de la fuente. Los
ingresos se consideran netos de los gastos que
ESTIMACIÓN DE LOS GASTOS se efectúen con el objeto de obtenerlos,
TRIBUTARIOS5 mantenerlos y conservarlos.
12
para efectuar cálculos de aceptable nivel de presupuestaria específica que ha sido aprobada
confiabilidad. A estas falencias informativas por las autoridades nacionales, las normas,
habituales se les suman los efectos de la fuerte formularios e instructivos a emplear en la
modificación de los precios relativos que elaboración de sus anteproyectos y las
acompañó a la finalización del régimen de asignaciones financieras que actuarán como
convertibilidad monetaria. Este cambio complicó límite máximo para el financiamiento del gasto
significativamente la elaboración de los cálculos (los formularios e instructivos utilizados para la
de muchos ítems -que se efectuaban con base en elaboración de los anteproyectos de presupuesto
la estructura de precios previa a la devaluación de se detallan en el Manual para la Formulación del
la moneda - y elevó el margen de error contenido Presupuesto de la Administración Nacional que
en ellos. se publica periódicamente).
13
plan de acción a desarrollar en el período presenten fundamentadas las modificaciones a
respectivo. los créditos acordados y a las orientaciones
recibidas o ambos aspectos.
La valorización de los insumos reales permite
determinar los montos de los créditos • Algo similar a lo descrito para el
presupuestarios clasificados por inciso, partida subprograma se debe producir con cada
principal, parcial y subparcial. En el caso de las proyecto, en relación con sus obras, cuando la
obras, si éstas son realizadas por contratistas no apertura del programa se efectúa directamente en
se calculan los recursos reales si no corresponde proyectos y actividades. Si los subprogramas se
su provisión por la institución. Si en las abren, a su vez en proyectos, el proceso es
jurisdicciones o entidades existen unidades similar.
regionales responsables, en forma parcial, por la
gestión presupuestaria de la actividad, el proceso • Los responsables de los subprogramas
señalado debe ser llevado a cabo por cada una remiten sus anteproyectos de presupuesto,
de ellas. En este caso, el responsable en forma conjuntamen-te con los correspondientes a las
integral de la actividad efectuará un análisis y actividades y proyectos, si es el caso, al
compatibilización similar al que se indica en el responsable del programa, quien realiza un
punto que sigue. análisis y compatibilización similar al descrito para
los subprogramas. Una vez producido este
• Los responsables de las actividades remiten proceso, que puede originar varias "idas y
sus anteproyectos de presupuesto al regresos", de los anteproyectos de presupuestos
responsable del subprograma, cuando el de los subpro-gramas, proyectos, obras y
programa origina producción terminal parcial. actividades, el responsable del programa
Este examina, a nivel de cada actividad, la elabora su anteproyecto de presupuesto. La
coherencia entre los distintos elementos que la cantidad de cada insumo real del programa es la
integran. Es decir, descripción, volumen de sumatoria de los que integran las categorías
trabajo, insumos reales y financieros, así como la programáticas que lo conforman; los recursos
correspondencia de dichos elementos con las financieros (a nivel de inciso, partida principal,
orientaciones y nivel de gastos fijados con parcial y subparcial) del programa son,
anterioridad. Asimismo, verifica si los igualmente, la suma de los recursos financieros
anteproyectos de presupuesto del conjunto de de las actividades, proyectos, obras y
actividades guardan relación entre sí y permiten subprogramas que forman parte de él. Por último,
llevar a cabo la política, en el volumen y calidad el jefe de programa redacta la descripción de éste
de la producción y provisión, y nivel del gasto que y elabora el cuadro de metas y recursos reales y
se ha fijado para el subprograma. Si del examen financieros que corresponda.
surgen defectos, falta de coherencia o que la
propuesta por alguno de los responsables de la • Los jefes de programas remiten sus
actividad es de difícil concreción, el responsable anteproyectos de presupuesto a la unidad de
del subprograma hace las observaciones presupuesto de la jurisdicción o entidad,
pertinentes y devuelve los anteproyectos de acompañados de sus correspondientes
presupuesto que correspondan, a fin de efectuar categorías programáticas. En la unidad de
las modificaciones necesarias. presupuesto se examina si la política
presupuestaria definida para el organismo está o
• Una vez efectuadas las correcciones, el no expresada en cada programa y se analiza la
responsable del subprograma elabora su coherencia entre los planteamientos recogidos
anteproyecto de presupuesto. Cada tipo de por los distintos jefes de programas de la
insumo real del subprograma refleja la suma de jurisdicción o entidad.
los insumos reales de las actividades; los
recursos financieros (por inciso, partida principal, Del análisis mencionado puede surgir un proceso
parcial y subparcial) son, asimismo, sumables a de "idas y regresos", agotado el cual, y con el
nivel del respectivo subprograma y surgen por informe producido por la unidad de
valorización de los recursos reales de las presupuesto, se somete el anteproyecto de
actividades. Por último, el responsable del sub- presupuesto a la máxima autoridad de la
programa elabora la respectiva descripción y el jurisdicción o entidad. Si la máxima autoridad
cuadro de metas, cuando los bienes y servicios a tiene observaciones, las pone en conocimiento
proveer son medibles en téminos físicos. De del jefe de la unidad de presupuesto.
todos estos procesos pueden surgir dos
variantes: que se mantengan las orientaciones y • La unidad de presupuesto prepara el
nivel de asignaciones preestablecidas o que, al anteproyecto de presupuesto y los cuadros
disponerse de mayores elementos de juicio, se resúmenes a nivel de la categoría programática
14
que se defina, y por inciso, partida principal,
partida parcial y subparcial, cuadros de personal y d) EL FINANCIAMIENTO EXTERNO
demás anexos. Asimismo, en consulta con la
máxima autoridad, redacta la política En función a las fechas y responsabilidades
presupuestaria del organismo. establecidas anualmente en el cronograma de
elaboración del presupuesto, la Dirección
• Terminadas las tareas antes mencionadas, el Nacional de Proyectos con Organismos
jefe de la unidad de presupuesto, con la firma de Internacionales de Crédito (DNPOIC) solicita a las
la máxima autoridad del organismo, remite el UEPEX (Unidades Ejecutoras de Préstamos
proyecto de presupuesto de la jurisdicción o Externos) la remisión de sus demandas de
entidad a la Subsecretaría de Presupuesto de desembolsos y contrapartes.
la Secretaría de Hacienda.
La demanda remitida por las UEPEX se
Para concluir, cabe señalar que la tarea de caracteriza por el hecho de que supera las
formulación presupuestaria implica una labor posibilidades de financiación, motivo que obliga a
permanente de asesoramiento a los la DNPOIC, en base al conocimiento que tiene
responsables de las categorías programáticas, sobre los proyectos, a reasignar y adecuar los
tanto por parte de los funcionarios de las montos a valores más factibles de ser
unidades de presupuesto institucionales, como financiados.
del órgano rector del sistema presupuestario, la
Oficina Nacional de Presupuesto. La propuesta revisada por la DNPOIC es enviada
a la Oficina Nacional de Presupuesto (ONP) para
El asesoramiento no debe circunscribirse, ser considerada en el trabajo de asignación de los
exclusivamente, al llenado de los formularios sino límites financieros (techos presupuestarios).
también a lograr compatibilización entre las
aspiraciones y necesidades que plantean los jefes Debido a que en general esta demanda de
de las categorías programáticas y las desembolsos no se adecua a los límites
orientaciones establecidas en la política financieros proyectados, en función a la
presupuestaria previa aprobada. naturaleza del trabajo de elaboración de los
techos presupuestarios, la ONP asigna los
De igual forma, se hace necesaria la montos a los que deberían ajustarse las UEPEX
participación directa de los jefes de programas para la elaboración de los anteproyectos de
en el proceso de formulación de su presupuesto, presupuesto de los distintos organismos.
pues suele suceder, con mucha frecuencia, que a
cargo de la conducción de los programas se La práctica descrita resume los desvíos que se
encuentran figuras políticas o especialistas en presentan entre la demanda original de las
disciplinas diferentes a las administrativas, que la UEPEX y el límite financiero otorgado y el
mayoría de las veces delegan en personal posterior crédito presupuestario, por lo que
subalterno aspectos tan importantes como son, resulta imprescindible compatibilizar las
por ejemplo, determinar la política que debe demandas de desembolsos y contrapartes con las
seguirse a nivel de programa. posibilidades de financiamiento que admite el
Presupuesto Nacional.
Finalmente, y en el caso de las jurisdicciones y
entidades que cuenten con unidades Asimismo, el procedimiento señalado implica la
administrativas regionales, éstas deben tener posibilidad de incurrir en un incumplimiento de los
participación activa en todo el proceso de cronogramas de desembolsos fijados en los
formulación del anteproyecto de presupuesto, contratos de préstamos.
especialmente en lo que se refiere a la
compatibilización de las políticas definidas a nivel
nacional con las del ámbito regional.
15
MINISTERIO DE ECONOMÍA Y
FINANZAS PUBLICAS " " 6" 7 "&),' " &8 9 :"
PROYECTO DE POLÍTICA &)'$,&,'$ ") " &)'; "
MACROECONÓMICA PREVIA
JURISDICCION - ENTIDAD
DEFINE POLITICA INSTITUCIONAL, LA ESTRUCTURA
PROGRAMATICA Y REASIGNA LOS RECURSOS FINANCIEROS
VOLÚMENES DE
TAREAS O
TRABAJOS
16
" " 6"4 "<,$ "4 :8 $8 " 7 ' " 8)" &)87': 8 ' '7
17
2. ELABORACIÓN DEL PROYECTO DE de Solvencia Fiscal) y la 25.917 (del Régimen
LEY DE PRESUPUESTO Federal de Responsabilidad Fiscal) determinan la
inclusión, en el citado mensaje, del presupuesto
Al recibir el conjunto de descripciones y plurianual.
formularios que componen el anteproyecto de
presupuesto de la jurisdicción o entidad, la Oficina Las leyes, en general, pueden originarse en
Nacional de Presupuesto procede a efectuar los proyectos presentados por miembros de la
análisis correspondientes. Estos análisis se Cámaras de Congreso o por el Poder Ejecutivo.
concentran, primeramente, en verificar la Esos proyectos deben acompañarse con una
existencia o no de coherencia entre la política fundamentación con explicaciones que den
presupuestaria que se le remitió a la institución y sustento a la propuesta. En el caso del Poder
la que surge del estudio del proyecto de Ejecutivo la misma se efectúa mediante el
presupuesto recibido. En caso de que se mensaje de remisión del proyecto.
produzcan discrepancias las mismas deben estar
suficientemente fundamentadas por la institución Los mensajes son vía de comunicación del
y son objeto de consideración entre las Ejecutivo al Legislativo cuando se trata de remitir
autoridades de la jurisdicción o entidad y la proyectos de ley, pero también cuando se trata de
Subsecretaria de Presupuesto, quien, debe contar informar. El caso más importante, en este sentido,
con los informes de los analistas de la Oficina aunque efectuado verbal y personalmente, surge
Nacional de Presupuesto. Es importante destacar de lo previsto en el artículo 99, inciso 8, de la C.N.
que de la participación activa que tengan los referido a la apertura anual de las sesiones del
analistas en la etapa de elaboración de los Congreso, oportunidad en la que el Presidente da
anteproyectos de presupuestos de los cuenta del estado de la Nación.
organismos, dependerá que los informes señalen
con precisión las causas de las discrepancias y Otras circunstancias en las que se verifica un
las razones que han tenido los organismos para mensaje informativo son las previstos, en un
desviarse de la política presupuestaria fijada o de primer caso, en la ley 24.629, denominada de
los formularios e instructivos que se les han Normas Complementarias para la Ejecución del
remitido. Presupuesto y Reorganización Administrativa,
que establece, entre otras cosas, el envío al
Como se puede apreciar, no encontrar Congreso de un informe de avance sobre las
satisfactorio el proyecto de presupuesto tareas de preparación del presupuesto, a fines de
presentado, conlleva a la realización de un julio de cada año. Un segundo caso es el del
proceso de “idas y regresos” hasta llegar al presupuesto plurianual, de carácter informativo,
ajuste que, necesariamente, permitirá la previsto en la citada ley 25.152.
aprobación del presupuesto de la jurisdicción o
entidad para el año que se presupuesta. La riqueza informativa del mensaje puede lograr
permanencia, actualizándola con las
El proceso de formulación del proyecto de ley del modificaciones ocurridas en el tratamiento del
Presupuesto de gastos termina con su proyecto de presupuesto, que incluye la sanción
incorporación, conjuntamente con el Presupuesto del Congreso, la promulgación del Ejecutivo, con
de Recursos, al proyecto de ley de Presupuesto el potencial ejercicio de la observación, y la
General de la Administración Pública Nacional. distribución administrativa. En la Administración
Nacional, la mencionada riqueza informativa,
a) El mensaje del presupuesto debidamente actualizada, se logra mediante el
denominado presupuesto resumen, que tiene
El artículo 26 de la ley 24.156, denominada de difusión pública al igual que el presupuesto,
Administración Financiera, establece que el Poder tendiendo a lograr la transparencia del mismo.
Ejecutivo presentará el proyecto de ley de
presupuesto acompañado de un mensaje que A lo largo del tiempo, en algunos años se
contenga una relación de los objetivos que se verificaron demoras en su envío, con relación a
propone alcanzar y las explicaciones de la la fecha de presentación legalmente establecida.
metodología utilizada para las estimaciones de A partir de 1992 los mensajes de presupuesto
recursos y determinación de los gastos, así como fueron enviados al Congreso Nacional
otros elementos de juicio que estime oportunos. cumpliendo los plazos legalmente establecidos.
18
mismo se hace referencia al contexto
macroeconómico y las proyecciones de las Las planillas anexas se detallan a continuación
variables económicas globales, el con su denominación, número de planilla y
comportamiento de las finanzas públicas, la número de artículo al cual se anexan. De este modo,
política presupuestaria, las proyecciones de artículos y planillas, queda configurado el proyecto de
recursos, los gastos tributarios, las prioridades en ley que se somete a aprobación.
los gastos, el financiamiento y el servicio de la
deuda, las relaciones financieras con las La información complementaria al proyecto de
provincias, las características económicas ley está constituida por la distribución proyectada
(recursos, gastos, resultados y financiamiento) y por Jurisdicción y Entidad que incluye un conjunto
funcionales (servicios sociales, económicos, de de referencias a la política jurisdiccional, la
defensa y seguridad, de administración descripción de los programas, las metas físicas,
gubernamental) del presupuesto de la los cargos de personal, los créditos y los
Administración Nacional, el presupuesto de recursos. La citada información incluye también
divisas, los presupuestos de fondos fiduciarios, cuadros comparativos de lo proyectado con el
otros entes del sector público nacional y de las presente e información estadística – geográfica.
empresas públicas, las magnitudes del Ese conjunto conforma junto al Mensaje los
presupuesto del Sector Público y las antecedentes que explican y fundamentan el
proyecciones plurianuales. contenido del proyecto de ley.
19
PLANILLAS ANEXAS AL ARTICULADO
Título I
Administración Nacional
Nº 1 Anexa al artículo 1º
Composición del Gasto por Finalidad y Función y Carácter Económico
Nº 2 Anexa al artículo 1º
Composición del Gasto por Finalidad y Función y Carácter Institucional
Nº 3 Anexa al artículo 1º
Composición del Gasto por Finalidad y Función y por Jurisdicción
Nº 4 Anexa al artículo 1º
Composición del Gasto por Jurisdicción y Carácter Institucional
Nº 5 Anexa al artículo 1º
Composición del Gasto por Jurisdicción y Carácter Económico
Nº 6 Anexa al artículo 1º
Composición del Gasto por Jurisdicción y por Fuente de Financiamiento
Nº 7 Anexa al artículo 1º
Composición del Gasto por Carácter Económico y por Carácter Institucional
Nº 8 Anexa al artículo 2º
Cálculo de Recursos por Carácter Económico y por Carácter Institucional
Nº 9 Anexa al artículo 3º
Gastos Figurativos
Nº 10 Anexa al artículo 3º
Contribuciones Figurativas
Nº 11 Anexa al artículo 4º
Cuenta de Ahorro-Inversión-Financiamiento
Nº 12 Anexa al artículo 4º
Fuentes Financieras
Nº 13 Anexa al artículo 4º
Aplicaciones Financieras
Anexa al articulado
Recursos Humanos- Totales por Carácter Institucional
Anexa al articulado
Recursos Humanos- Administración Central
Anexa al articulado
Recursos Humanos- Organismos Descentralizados
Anexa al articulado
Recursos Humanos- Instituciones de Seguridad Social
Anexa al articulado
Contratación de Obras o Adquisición de Bienes y Servicios que inciden en
Ejercicios Futuros
Anexa al articulado
Universidades Nacionales
Anexa al articulado
Fondos Fiduciarios
Anexa al articulado
Contribuciones al Tesoro Nacional
Anexa al articulado
Operaciones de Crédito Público
Anexa al articulado
Colocación de Bonos de Consolidación de Deudas
20
Título II
Administración Central
Composición del Gasto por Jurisdicción, Subjurisdicción y por Nº 1 Anexa al Titulo II
Finalidad
Comp. del Gasto por Jurisdicción, Subjurisdicción y por Carácter Nº 2 Anexa al Titulo II
Económico
Comp. del Gasto por Jurisdicción, Subjurisdicción y Fuente de Nº 3 Anexa al Titulo II
Financiamiento
Comp. de los Recursos Por Carácter Económico y Fuente de Nº 4 Anexa al Titulo II
Financiamiento
Carácter Económico de los Recursos por Jurisdicción y por Nº 5 Anexa al Titulo II
Subjurisdicción
Gastos Figurativos Nº 6 Anexa al Titulo II
Contribuciones Figurativas Nº 7 Anexa al Titulo II
Fuentes Financieras Nº 8 Anexa al Titulo II
Aplicaciones Financieras Nº 9 Anexa al Titulo II
Titulo III
Organismos Descentralizados
Composición del Gasto por Jurisdicción, Entidad y por Finalidad Nº 1A Anexa al Titulo III
Comp. del Gasto por Jurisdicción, Entidad y Carácter Económico Nº 2A Anexa al Titulo III
Comp. del Gasto por Jurisdicción, Entidad y Por Fuente de Nº 3A Anexa al Titulo III
Financiamiento
Comp. de los Recursos por Carácter Económico Nº 4A Anexa al Titulo III
Carácter Económico de los Recursos por Jurisdicción y por Entidad Nº 5A Anexa al Titulo III
Gastos Figurativos Nº 6A Anexa al Titulo III
Contribuciones Figurativas Nº 7A Anexa al Titulo III
Fuentes Financieras Nº 8A Anexa al Titulo III
Aplicaciones Financieras Nº 9A Anexa al Titulo III
Composición del Gasto por Jurisdicción, Entidad y por Finalidad Nº 1B Anexa al Titulo III
Comp. del Gasto por Jurisdicción, Entidad y Carácter Económico Nº 2B Anexa al Titulo III
Comp. del Gasto por Jurisdicción, Entidad y Por Fuente de Nº 3B Anexa al Titulo III
Financiamiento
Comp. de los Recursos por Carácter Económico Nº 4B Anexa al Titulo III
Carácter Económico de los Recursos por Jurisdicción y por Entidad Nº 5B Anexa al Titulo III
Gastos Figurativos Nº 6B Anexa al Titulo III
Contribuciones Figurativas Nº 7B Anexa al Titulo III
Fuentes Financieras Nº 8B Anexa al Titulo III
Aplicaciones Financieras Nº 9B Anexa al Titulo III
21
FASCICULOS JURISDICCION – ENTIDAD
CUADROS COMPARATIVOS
Administración Nacional
Cuenta de Ahorro - Inversión – Financiamiento Cuadro Nº 1
Composición del Gasto por Finalidad Función Cuadro Nº 2
Composición del Gasto por Carácter Económico Cuadro Nº 3
Composición del Gasto por Jurisdicción Cuadro Nº 4
Composición del Gasto por Inciso Cuadro Nº 5
Composición del Gasto por Ubicación Geográfica Cuadro Nº 6
Composición de los Recursos por Carácter Económico Cuadro Nº 7
Administración Central
Composición del Gasto por Finalidad Función Cuadro Nº 1
Composición del Gasto por Carácter Económico Cuadro Nº 2
Composición del Gasto por Jurisdicción Cuadro Nº 3
Composición del Gasto por Inciso Cuadro Nº 4
Composición de los Recursos por Carácter Económico Cuadro Nº 5
22
ANEXO ESTADISTICO Y GEOGRAFICO
Título I Capítulo I
Administración Nacional
Cuenta de Ahorro - Inversión - Financiamiento
Composición del Gasto por Jurisdicción y por Finalidad Nº 1
Composición del Gasto por Jurisdicción y por Inciso Nº 2
Composición del Gasto por Finalidad Función y por Inciso Nº 3
Composición del Gasto por Carácter Económico y por Inciso Nº 4
Comp. del Gasto por Carácter Económico y por Fuente de Financiamiento Nº 5
Comp. del Gasto por Inciso y por Fuente de Financiamiento Nº 6
Comp. del Gasto por Jur, Subjur., Entidad, Programa y Carácter Económico Nº 7
Comp. del Gasto por Jur, Subjur, Entidad y por Inciso Nº 8
Comp. del Gasto por Jur ,Subjur, Entidad y Fuente de Financiamiento Nº 9
Calculo de Recursos por Rubro y por Carácter Institucional Nº 10
Carácter Económico de los Recursos por Jur, Subjur y Entidad Nº 11
Proyectos por Ubicación Geográfica Jur, Subjur o Entidad y Fte de Financ. Nº 12
Composición del Gasto por Ubicación Geográfica y Carácter Económico Nº 13
Composición del Gasto por Ubicación Geográfica y por Institución Nº 14
Composición del Gasto por Ubicación Geográfica y por Finalidad Nº 15
Comp. del Gasto por Ubicación Geográfica y Fuente de Financiamiento Nº 16
Comp. del Gasto por Ubicación Geográfica e Inciso Nº 17
Programa, Subprog, y Actividad por Ub. Geográfica, Jur Subjur, o Entidad e Inciso Nº 18
Título II
Administración Central
Composición del Gasto por Finalidad Función y Carácter Económico Nº 1
Composición del Gasto por Jurisdicción, Subjurisdicción y por Inciso Nº 2
Composición del Gasto por Carácter Económico y por Inciso Nº 3
Composición de Recursos por Rubros Nº 4
Título III
Organismos Descentralizados e Instituciones de Seguridad Social
Cuenta Ahorro – Inversión – Financiamiento
Organismos Descentralizados
Composición del Gasto por Finalidad Función y por Carácter Económico Nº 2A
Composición del Gasto por Entidad y por Inciso Nº 3A
Composición del Gasto por Carácter Económico y por Inciso Nº 4A
Composición de los Recursos por Rubros Nº 5A
Instituciones de Seguridad Social
Composición del Gasto por Finalidad y Función y Carácter Económico Nº 2B
Composición del Gasto por Entidad y por Inciso Nº 3B
Composición del Gasto por Carácter Económico y por Inciso Nº 4B
Composición de los Recursos por Rubros Nº 5B
23
c) Los Gastos Prioritarios autoridades vinculadas a las decisiones sobre el
presupuesto público.
1. Mejoras en la asignación de recursos
Esto es así porque el análisis de prioridades
El presupuesto absorbe una importante fracción lleva a la asignación de recursos en la que
de recursos de la economía destinados a la juegan papel importante las decisiones políticas
provisión de servicios gubernamentales. Sea que de las autoridades. Hasta donde llega lo técnico y
se repare en las magnitudes absolutas como en hasta donde lo político, es algo difícil de precisar.
la variedad de funciones y programas de gastos a
través de los cuales se presta la actividad estatal, En este problema tienen significación las
ellas ponen de manifiesto la complejidad del decisiones políticas, por ejemplo en la
problema fiscal. determinación de prioridades en el destino de
los gastos públicos, y las formulaciones
Ante esta situación y las restricciones económico técnicas acerca de los procedimientos a emplear
- financieras se requiere operar políticas para disponer de los mejores elementos de
selectivas, poniendo énfasis en dos frentes de juicio que fundamenten esas decisiones.
manera simultánea. Por un lado, resulta
necesario asegurar objetivos de eficiencia para Entre esos elementos de juicio técnicos se
cada programa de gastos. De esta forma, dado incluyen los diagnósticos iniciales, la población
un objetivo éste se alcanzará con el mínimo uso objetivo a atender, los resultados e impactos
de recursos económicos. Por otro lado, siendo buscados por parte del accionar estatal, la
que aún en la mejor de las opciones el esfuerzo utilización de indicadores de gestión, los que
de eficiencia resultaría insuficiente, es preciso forman parte de una presupuestación orientada
complementarlo con una definición de a resultados. La misma apunta a efectuar el
prioridades. seguimiento del desempeño en el cumplimiento
de las prioridades y, a su vez, realimentar el
La decisión de cuantos bienes se ofrecen y por proceso de determinación de las mismas.
cuales mecanismos se habrá de llevar a cabo la
acción redistributiva y compensatoria que tienen Asimismo, se requiere considerar diferentes
las políticas públicas, no tiene una respuesta cuestiones. Según que los resultados deseados
única. El criterio será la búsqueda de mayor se pretendan obtener en plazos cortos o en
eficiencia y la reasignación del gasto público, plazos más largos, la estrategia será diferente. En
atendiendo áreas de mayor prioridad y términos generales puede decirse que introducir
desentendiéndose de aquellas que no son tales. cambios en la asignación de recursos no es una
tarea que pueda ser encarada, seriamente, en
La asignación del gasto público debe efectuarse plazos muy cortos. Sin embargo es cierto que
prestando atención a aquellos sectores que existen urgencias y que, por otra parte, no hay
tienen una prioridad relativa mayor que otros, garantías que un proceso largo dé resultados
para lo cual los responsables de las decisiones fructíferos.
deben tomar conciencia de las limitaciones de los
recursos. 3. La decisión sobre las prioridades
24
Ese Plan de Gobierno involucra a los de las oficinas de presupuesto. Por supuesto,
componentes del mismo: los Poderes del Estado también, aquellos que tienen responsabilidad en
y los Ministerios. Los Ministros deben prestar la conducción de la política fiscal, como la
conformidad al proyecto de presupuesto, en Secretaría de Hacienda, el Ministerio de
acuerdo de gabinete, conforme el inciso 6 del art. Economía, la Jefatura de Gabinete.
100 de la C.N. A ellos corresponde también la
responsabilidad del accionar para la consecución 4. Aspectos a considerar en la
de los fines establecidos en el citado Plan y en el asignación de los gastos públicos
Presupuesto.
Para la toma de decisiones en la asignación de
Por lo tanto, el Ejecutivo y sus Ministros son los créditos se deben tener en cuenta los
responsables de las prioridades de asignación siguientes aspectos. La asignación por
así como de la ejecución de las mismas. Pero es finalidades y funciones se efectuará atendiendo
necesario establecer cómo hace el Ejecutivo y los fines perseguidos y los servicios a prestar
sus Ministros para proponer las prioridades. El conforme las competencias específicas y los
artículo 24 de la ley nº 24.156 hace referencia a planes del Gobierno. Este es el aspecto más
“dependencias especializadas” que prepararán relevante y sintético de la asignación.
una propuesta de prioridades en general. El
cronograma para la formulación del presupuesto La distribución de los créditos se efectuará sobre
anual y plurianual, que aprueba el Ministro de la base de programas, poniendo énfasis en
Economía, debe establecer esas precisar objetivos y metas, todo ello conforme con
responsabilidades. la política general que impulsa la acción del
Gobierno a cargo de la jurisdicción, de modo de
El programa presupuestario debe basarse en permitir la satisfacción de las demandas mediante
las posibilidades de financiamiento, en las una racional distribución de los recursos
normas legales que establecen reglas fiscales, en asignados en el ejercicio.
las orientaciones generales del Ejecutivo, en los
planes estratégicos institucionales, en los Los distintos gastos necesarios para la
compromisos contraídos. Un insumo importante, realización de los programas se ordenarán según
en ese sentido, es el Mensaje del Poder el objeto de las erogaciones, el cual en forma
Ejecutivo, al Congreso, de apertura del período agregada permite determinar su composición
anual de sesiones, sobre el estado de la Nación económica. Los créditos para erogaciones en
(art. 98, inciso 8, de la C.N.). personal deberán compatibilizarse con la planta
asignada a cada programa, efectuándose el
Este conjunto de fuentes y restricciones no son análisis de su magnitud y composición, con el fin
fácilmente conciliables. Las mismas deben de lograr una adecuada utilización de los
confluir e influir en el establecimiento de las recursos humanos. Los créditos asignados para
prioridades del proyecto de presupuesto construcciones y otros rubros conformarán los
general (artículo 25 de la ley 24.156) y reflejarse proyectos, los que atenderán al logro de los
previamente en los techos presupuestarios objetivos previstos en la programación.
anuales y plurianuales propuestos por la
Secretaria de Hacienda con la supervisión de la La individualización de las erogaciones en
Jefatura de Gabinete y con la participación de moneda extranjera permitirá determinar la
Jurisdicciones y Organismos. Asimismo, el incidencia del presupuesto en el sector externo
informe de avance sobre la elaboración del de la economía. La distribución geográfica de
proyecto de Presupuesto Nacional, del Poder los créditos permitirá informar sobre la incidencia
Ejecutivo al Poder Legislativo (artículo 20 de la espacial buscada con la realización de los
ley nº 24.629), es adecuada oportunidad para programas y proyectos en ejecución o a ejecutar.
reflejar los lineamientos prioritarios. Finalmente, cabe considerar las distintas fuentes
con las que se financian los gastos, aspecto
La determinación de prioridades asume un relevante desde el punto de vista financiero.
carácter dinámico. Si bien hay lineamientos
generales, relativamente estables, también hay 5. El análisis de la estructura
un proceso continuo de toma de decisiones, que presupuestaria para determinar prioridades
influye en la asignación y reasignación de
recursos públicos. El análisis de la composición está referido a la
estructura de los distintos rubros componentes de
En un proceso de éste tipo deben participar una clasificación. Para ello se iguala el total a
comprometidamente las autoridades de la cien y se calcula el porcentaje de participación de
administración y, no solamente, los responsables cada concepto. De este modo es posible ver la
25
importancia relativa de cada uno de ellos. Es En las formulaciones básicas sobre el
posible también efectuar la comparación entre las crecimiento se pone de manifiesto que la única
participaciones relativas de un año con relación al manera de elevar la tasa de crecimiento a largo
año anterior u otro año. Los cambios en las plazo de la economía es aumentando la
participaciones relativas permitirán conocer a intensidad del capital – la acumulación de capital
aquellos rubros a los que se habría asignado una por trabajador – y la productividad total de los
mayor prioridad relativa. factores que está asociada a la evolución de la
tecnología, donde juegan un papel importante la
El análisis de la variación surge de comparar Investigación y el Desarrollo y los aspectos
los valores correspondientes a un año con los del organizativos de la producción y el capital
año anterior, u otro año. La variación puede ser humano.
en términos absolutos o en términos relativos.
Ello permite conocer cuáles son los rubros que Pero este enfoque de preocupación sobre los
aumentan, cuáles los que se mantienen y cuáles bienes y servicios más directamente vinculados
los que disminuyen y en que magnitud y con el crecimiento, no debe hacer olvidar que
proporción. Será posible así tener idea de lo que sin servicios públicos esenciales como la justicia,
ocurre con la evolución de las cifras globales así la seguridad, la educación y sanidad primarias,
como de los diferentes rubros de las las infraestructuras básicas, y la asistencia social,
clasificaciones. disminuyen las posibilidades de crecer.
Las variaciones relativas por encima del La experiencia sobre crecimiento económico
promedio, permiten detectar los rubros señala que factores de tipo estructural, como
prioritarios. Las variaciones absolutas dan idea capital humano, madurez financiera, e
del esfuerzo efectuado en la asignación de los infraestructuras públicas, tienen una correlación
recursos públicos. positiva con el crecimiento económico; y que por
el contrario, las altas tasas de inflación y los
El análisis de las variaciones absolutas y relativas fuertes desajustes de los tipos de cambio han
está influido por la inestabilidad monetaria o, producido efectos negativos sobre la actividad
dicho de otra manera, por la inflación. En una económica.
situación de tipo inflacionario las comparaciones
en moneda corriente están distorsionadas por el 7. Prioridades presupuestarias
deterioro en el poder adquisitivo del dinero. En
consecuencia, se recurre a comparaciones en El Gobierno Nacional en el “Informe de Argentina
monedas constante, deflacionando o sobre los Objetivos de Desarrollo del Milenio”
inflacionando los valores correspondientes a los (Octubre 2003) ha propuesto una guía
distintos ejercicios. orientadora para dar continuidad a la gestión de
las políticas estatales por los sucesivos
Un procedimiento alternativo es expresar los gobiernos. Los Objetivos de Desarrollo del
valores en términos o en relación con el producto Milenio para Argentina son:
bruto interno (PIB). Esto permite acceder a cifras
comprensibles, en el sentido que son cifras 1. Erradicar la Pobreza Extrema y el Hambre
relativamente pequeñas, y que a su vez brindan 2. Alcanzar la Educación Básica Universal
una idea de magnitud económica que elude la 3. Promover el Trabajo Decente
repercusión de la inflación. Un aumento en una 4. Promover la Igualdad de Género
magnitud expresada en proporción del PIB pone 5. Reducir la Mortalidad Infantil
de manifiesto una importancia relativa mayor o 6. Mejorar la Salud Materna
sea, en principio, una prioridad. 7. Combatir el HIV, la Tuberculosis y el Chagas
8. Asegurar un Medio Ambiente Sostenible
6. Enfoques actuales en el mundo
Las finanzas públicas en su concepción
Aunque no existe discrepancia sobre los tradicional planteaban los objetivos del desarrollo
objetivos estratégicos de la política en general en términos de crecimiento y
presupuestaria, entre los que podemos incluir el equidad. En los años recientes, especialmente a
aumento de la renta real de la población en un causa de crisis económicas, se ha producido un
entorno de protección social y servicios públicos cambio de percepción poniendo énfasis en la
básicos aceptables, está por resolver qué reducción de la pobreza como meta prioritaria,
combinación de gastos, impuestos, e asignando un papel preponderante al gasto social
instituciones se necesita para alcanzar dichos más urgente (asistencial).
fines.
26
En esas circunstancias, aunque es preciso que, por ende, redunda en una reducción
asignar recursos a conceptos del gasto que permanente de la pobreza. En el plano
contribuyan a la protección social (subsidios por internacional, existe cierto grado de consenso en
desempleo, planes alimentarios, entrega de que los gastos en investigación y desarrollo,
medicamentos, etc.) es contraproducente hacerlo educación e inversión en infraestructura son más
en desmedro de otras categorías de gastos productivos que otros.
claves en el desarrollo económico y social.
Asimismo, es importante considerar que la
Es deseable mantener un balance entre la priorización de gastos no puede ignorar la
asignación para gastos sociales y para otros restricción financiera que imponen las pautas
destinos, como por ejemplo, la infraestructura, fiscales para permitir una evolución sustentable
la educación, la ciencia y tecnología de las finanzas públicas, con una adecuada
(inversión en capital físico y humano y atención de los servicios de la deuda.
conocimiento), que inciden positivamente sobre
el crecimiento económico sostenible a largo plazo
27
CAPITULO II
DE LEY DE PRESUPUESTO
28
La Constitución de la Nación Argentina, establece comunicado al Poder Ejecutivo Nacional con la
en su Artículo 75, inciso 8, que corresponde al debida antelación.
Congreso Nacional fijar anualmente el Presu-
puesto General de Gastos y Cálculo de Recursos Asimismo, los Diputados integrantes de la
de la Administración Nacional. Comisión de Presupuesto y Hacienda, formulan
por escrito consultas y efectúan apreciaciones
A su vez, la ley N° 24.156 de Administración que son remitidas oficialmente a la Jefatura del
Financiera y de los sistemas de Control del Sector Gabinete de Ministros. Este listado de preguntas
Público Nacional, en su artículo 26 determina que y aclaraciones, enriquece, con sus respuestas, el
el Poder Ejecutivo Nacional presentará el tratamiento del proyecto presentado.
Proyecto de Ley de Presupuesto General a la
Cámara de Diputados de la Nación, antes del 15 Las reuniones que se llevan a cabo en la
de setiembre del año anterior para el que regirá. Comisión, con la presencia de funcionarios que
conforman las respectivas áreas de gobierno, dan
Según esta ley, el Poder Ejecutivo Nacional fijará lugar a debates sobre diversas cuestiones, y
anualmente los lineamientos generales para la permiten esclarecer las acciones que se pretende
formulación del proyecto de ley de presupuesto llevar a cabo durante el siguiente ejercicio.
general (artículo 26), y la Oficina Nacional de
Presupuesto, órgano rector del sistema En el curso del debate también se ponen de
presupuestario del Sector Público Nacional, manifiesto inquietudes específicas a través de los
preparará dicho proyecto de ley y fundamentará señores Diputados, quienes formulan sus
su contenido (Art. 16 y Art. 17, inciso g) planteos en temas vinculados con la economía, la
salud, la educación y, en general, con el
La Constitución establece la participación que, en tratamiento que la Nación dispensa a las
materia presupuestaria, compete al Jefe de provincias o regiones en materia promocional y
Gabinete de Ministros. Este aspecto está legis- asistencial.
lado por el artículo 100, el cual establece,
además, para dicho cargo, una responsabilidad Al culminar con esta ronda de consultas y,
política ante el Congreso de la Nación. cuando se ha completado el procesamiento de la
información adicional requerida al Poder Ejecutivo
En lo relativo al tratamiento presupuestario, una Nacional, la Comisión de Presupuesto y Hacienda
vez que el proyecto de Ley de Presupuesto, ya elabora un Dictamen o despacho que puede ser
elaborado, ha logrado el acuerdo del gabinete único, o bien uno por la mayoría y otro por la
nacional y su aprobación por parte del Poder minoría.
Ejecutivo, el Jefe de Gabinete de Ministros debe
enviarlo al Congreso para su tratamiento (Inciso 6 Estos despachos son girados a la Secretaría de la
del citado artículo 100). Presidencia de la Cámara de Diputados, la que
los incorpora en el “orden del día”.
El proceso de estudio y aprobación por parte del Posteriormente, la Comisión de Labor
Honorable Congreso de la Nación, se inicia a Parlamentaria (integrada por los Presidentes de
partir de la presentación del proyecto de ley que Bloques), establece el orden de tratamiento que
efectúa el Poder Ejecutivo Nacional. El trámite se le dará en el recinto.
que se cumple en tal sentido se corresponde con
el procedimiento general fijado en el Capítulo V Cuando se inicia el tratamiento del proyecto de
de la Constitución Nacional, en cuanto hace a la ley en el recinto, el Presidente de la Cámara
formación y sanción de las leyes. suele otorgar la palabra, costumbre respetada por
el resto de los miembros, al Presidente de la
El proyecto ingresa en la Cámara de Diputados Comisión de Presupuesto y Hacienda o a un
en donde se gira a la Comisión de Presupuesto y miembro informante por la mayoría. A
Hacienda para efectuar su estudio y obtener su continuación, otorgará también la palabra a un
dictamen. miembro informante por la minoría. Por último,
tocará el turno al resto de los Diputados, de
La citada Comisión establece un orden para tratar acuerdo con el orden en que se hubieran anotado
los asuntos entrados y está facultada para citar a para hacer uso de la palabra.
Ministros, Secretarios y demás funcionarios del
Poder Ejecutivo a fin de brindar las aclaraciones En el curso del tratamiento “en general” del
requeridas por sus miembros. En la práctica, esto proyecto de ley de presupuesto presentado por el
último se traduce en la confección de un Poder Ejecutivo Nacional, adquiere su verdadera
cronograma de reuniones, que elabora la dimensión la figura que la doctrina ha creado al
Comisión de Presupuesto y Hacienda, que es caracterizarla como ley de leyes, porque a través
29
de ella se posibilita el cumplimiento de otras ser más corto, ya que el análisis con detenimiento
medidas legales. Es así, que, en estas sesiones, correspondió a la Cámara de origen.
se somete a discusión toda la política general del
gobierno, las acciones realizadas y las Sancionada la Ley, ésta pasa al Poder Ejecutivo
propuestas a futuro, en especial aquellas de la Nación. De no mediar reparos, se promulga
concernientes a aspectos económicos y sociales. (Artículo 78 de la Constitución Nacional). Si no
hay observaciones ni se promulga, regirá el
Finalizada la discusión en general, si el proyecto Artículo 80 de la Constitución Nacional, que
no es rechazado puede comenzar la discusión en establece que todo proyecto no devuelto por el
particular; en caso contrario deberá retornar a la Poder Ejecutivo Nacional en el término de diez
Comisión de Presupuesto y Hacienda para que días útiles, queda automáticamente promulgado.
elabore un nuevo despacho.
El Poder Ejecutivo Nacional podrá observar, en
La discusión en particular consiste en examinar el parte, el proyecto de ley aprobado, siempre que
proyecto artículo por artículo, a los que se va las partes no observadas tengan autonomía
mencionando desde la Presidencia de la Cámara normativa y su vigencia parcial no altere el
de acuerdo con su número correlativo y, de no espíritu ni la unidad del proyecto sancionado por
merecer objeción, se los va aprobando por el Congreso (Artículo 80 de la Constitución
mayoría simple.6 Nacional). Ejerce así su derecho a veto, en caso
que el Poder Legislativo haya impuesto algún
En caso que algún artículo merezca alguna artículo que contraríe la política general del
observación, los Diputados interesados en la Gobierno, o que vulnere lo establecido por el
cuestión solicitan la palabra para proponer Artículo 28 de la Ley de Administración Financiera
cambios en su redacción o bien para mocionar y de los Sistemas de Control del Sector Público
que sea desechado. Nacional, en el sentido de que todo incremento
del total del presupuesto de gastos previstos en el
Concluida la lectura y aprobación del articulado proyecto presentado por el Poder Ejecutivo
en particular, suelen presentarse mociones de Nacional, deberá contar con el financiamiento
inclusión de nuevos artículos a propuesta de los respectivo.
Diputados, los cuales, igual que en el
procedimiento anterior, son sometidos a debates No obstante ello, existe una nueva instancia. Con
para su inclusión en el proyecto enviado por el las objeciones efectuadas por parte del Poder
Poder Ejecutivo Nacional. Ejecutivo, vuelve a la Cámara de origen la ley
observada. Si está Cámara lo discute e insiste
Cabe consignar que el Artículo 79 de la con los dos tercios de los votos, pasa
Constitución Nacional establece que cada nuevamente a la Cámara de revisión. Si ambas
Cámara, luego de aprobar un proyecto de ley en Cámaras lo sancionan por igual mayoría, el
general, puede delegar en sus Comisiones la proyecto es ley y pasa al Poder Ejecutivo para su
aprobación, en particular, del proyecto, con el formal promulgación.
voto de la mayoría absoluta del total de sus
miembros. A su vez, la aprobación en Comisión
requerirá, también, el voto de la mayoría absoluta
de sus miembros.
=
En los últimos años, en algunas oportunidades la
votación se efectuó por capítulos.
30
CAPITULO III
LA COORDINACIÓN DE LA
Y OTROS PRESUPUESTOS
31
A. CONSIDERACIONES GENERALES provisión de bienes y servicios y efectuar las
transferencias corrientes y de capital contempla-
El Presupuesto debe entenderse como una visión das en el presupuesto de gastos.
anticipada de lo que va a ocurrir en un período
determinado, lo cual se expresa en un documento En la fase de la ejecución presupuestaria,
aprobado. El paso siguiente a la aprobación, y corresponde a la técnica presupuestaria examinar
que está íntimamente ligado con el contenido del la coherencia cuantitativa y cualitativa, temporal y
presupuesto, es efectuar las acciones necesarias espacial de las acciones que deben efectuar las
que conlleven a lograr la provisión o producción diversas instituciones que integran el Sector
prevista. Es decir, el presupuesto debe ser Público, así como la consideración de las
llevado a cabo en un tiempo y en un espacio real disciplinas que participan en la provisión de los
y concreto para obtener, en términos de bienes o servicios. Ello se cumple mediante la
resultados, los objetivos planteados en la etapa coordinación de la ejecución del presupuesto.
de formulación.
La coordinación de la ejecución
Tradicionalmente se ha entendido la ejecución del presupuestaria implica un proceso de
presupuesto como el conjunto de acciones programación y de adopción de medidas,
dirigidas a la administración de los recursos previas a la ejecución o concomitantes con
asignados en el mismo. Esta concepción tiene su ella, a fin de obtener los productos terminales
origen en el concepto del presupuesto como e intermedios previstos, logrando, a la vez, la
expresión financiera de lo que el gobierno máxima racionalidad posible en el empleo de
pretende realizar en un determinado período. La los recursos reales y financieros. Esto implica
definición, así concebida, es incompleta ya que la prever los problemas que se presentan
ejecución del presupuesto se efectúa en dos durante la ejecución y a los cuales debe
planos interrelacionados: el físico de la provisión dárseles soluciones adecuadas y oportunas,
o producción terminal e intermedia y el financiero. teniendo siempre presente el logro de los
objetivos originalmente programados, con un
La ejecución presupuestaria es la movilización de mínimo de alteraciones o posibilitando los
la administración pública a efectos de llevar a cambios cuando, situaciones de tipo coyun-
cabo las acciones y procesos necesarios de tural, así lo ameriten. Los instrumentos
utilización de los recursos reales y financieros que básicos que se utilizan en esta etapa son la
posibilitan lograr los productos –bienes o Programación de la Ejecución y las
servicios- en la cantidad y calidad adecuada y en Modificaciones Presupuestarias.
el tiempo y lugar previstos, empleando la
tecnología correspondiente, teniendo presentes B. LA DISTRIBUCIÓN ADMINISTRATIVA
los criterios de eficiencia y eficacia, necesarios en DE LOS CRÉDITOS
todo proceso productivo.
La estructura del presupuesto, desde el punto de
Ahora bien, para proveer los productos, debe vista de los documentos que la conforman, se
realizarse una conjugación armónica de acciones puede dividir en dos partes:
concretas, ya sean rutinarias o que demanden
una decisión previa, realizada a lo largo del 1. El primer documento que es sujeto a la
período presupuestario. Asimismo, la ejecución aprobación del Congreso Nacional y que
presupuestaria requiere la participación, constituye la ley de presupuesto.
coherente y coordinada, de especialistas en
diversas disciplinas, considerando los diferentes 2. El segundo documento que es aquella parte
sistemas administrativos de la institución, lo cual del presupuesto establecida por el Poder
significa que las acciones a desarrollar en los Ejecutivo, a través de la decisión de
procesos institucionales, serán las que permitirán distribución administrativa del Jefe de
alcanzar las políticas previstas al formular el Gabinete de Ministros.
presupuesto.
La ley de presupuesto constituye un documento
En el plano financiero y tomando en cuenta sólo sintético dirigido a aprobar los aspectos
el presupuesto de gastos, la ejecución substanciales del presupuesto, básicamente
presupuestaria consiste en la utilización de las reflejados en sus magnitudes totales de recursos
asignaciones presupuestarias. y gastos y la desagregación de estos según las
clasificaciones más importantes (para los gastos:
En materia de ingresos, la ejecución financiera clasificación por función, económica e
del presupuesto es la obtención de los medios de institucional y para los recursos: clasificación
financiamiento necesarios para atender la económica y a nivel institucional).
32
durante la ejecución para corregir desvíos o
A su vez la decisión de distribución administrativa atender demandas no previstas, así como las
detalla analíticamente los niveles, que se autoridades responsables de la respectiva
aprueban por ley con carácter sintético, en aprobación.
función de los clasificadores presupuestarios.
Distribución del presupuesto
La distribución es un instrumento operativo, en el
sentido que es la base sobre la cual opera la 1. La norma jurídica
administración pública, la cual debe actuar en el
cumplimiento de programas, que son el conjunto La distribución del presupuesto es el instrumento
de acciones a desarrollar para lograr jurídico que, una vez sancionado el presupuesto
determinados objetivos. Para alcanzar los mismos por parte del Congreso, es aprobado por el
la organización pública realizará gastos que, Ejecutivo. Una Decisión Administrativa del Jefe de
según su naturaleza, están detallados en el Gabinete distribuye los créditos presupuestarios
presupuesto de acuerdo a la clasificación por incluidos en el presupuesto nacional, como
objeto del gasto. mínimo hasta el nivel de desagregación de las
partidas limitativas previstas en los clasificadores
El Artículo 30 de la Ley N° 24.156 determina que, presupuestarios, en las categorías programáticas
luego de sancionada y promulgada la Ley de utilizadas (programas, subprogramas y categorías
Presupuesto, el Poder Ejecutivo deberá decretar equivalentes y proyectos). También se distribuyen
la distribución administrativa del presupuesto de los recursos por rubros.
gastos, para lo cual se deberán desagregar los
créditos hasta el nivel previsto en los Por el artículo 1º se distribuyen analíticamente los
clasificadores, integrándolos con la gastos corrientes y de capital, los gastos
desagregación de las categorías programáticas figurativos y las aplicaciones financieras; los
utilizadas y el nivel de realizaciones previstas. recursos corrientes y de capital, las
contribuciones figurativas y las fuentes
Esta facultad ha sido asignada al Jefe de financieras. También se distribuyen por cargos y
Gabinete de Ministros, en virtud del Artículo 100 horas cátedra las plantas de personal. La decisión
de la CONSTITUCION NACIONAL. de distribución administrativa (artículo 1º) se
remite a planillas anexas.
La necesidad de este proceder emana de dos
razones básicas: Los siguientes artículos hacen referencia a
diferentes temas, por ejemplo el detalle y forma
1. La Ley de Presupuesto contiene las de pago de los aportes al Tesoro Nacional por
autorizaciones financieras dadas al Poder parte de Jurisdicciones y Entidades de la
Ejecutivo por el Poder Legislativo, para que aquel Administración Nacional y a las asignaciones
pueda lograr las realizaciones que su programa presupuestarias que tienen carácter indicativo (no
de gobierno expresa a través del documento limitativo) (algunas partidas principales, parciales
sancionado. y subparciales, las actividades específicas y
obras).
En virtud de ello y considerando que la ejecución
de las realizaciones previstas demanda una Otro artículo es el vinculado con las facultades
operatoria descentralizada, se requiere que el para modificar el presupuesto. Se establecen
Poder Ejecutivo autorice al uso de los créditos aquellas modificaciones por ampliación (más
presupuestarios por parte de los funcionarios recursos y más gastos) o compensación (más en
responsables. un rubro y menos en otro) que requerirán ser
aprobadas por el Poder Ejecutivo o el Jefe de
2. El contenido detallado del documento, en el Gabinete. Algunas modificaciones por
que se combinan las clasificaciones compensación entre programas (bajas y altas) en
institucionales con las programáticas, fuentes de el ámbito jurisdiccional podrán ser hechas por el
financiamiento, geográfica y por objeto del gasto, Ministro correspondiente y otras por funcionarios
hace del mismo un instrumento apto para que, de nivel inferior (entre algunas partidas de un
tanto en jurisdicciones y entidades, como en los programa). También tienen algunas facultades de
órganos rectores, se haga posible disponer de la modificar el presupuesto la Secretaría de
información necesaria para el gerenciamiento del Hacienda, la Subsecretaría de Presupuesto y la
programa de ejecución presupuestaria. Oficina Nacional de Presupuesto.
33
administración pública remitan a la Secretaría de C. PROGRAMACIÓN DE LA EJECUCIÓN
Hacienda cierta información, en particular en
términos físicos. Asimismo, se establecen las La Subsecretaría de Presupuesto elaboró y aplicó
condiciones para realizar reprogramaciones de las normas que rigen la programación de la
las cuotas de compromiso y de devengado, de la ejecución física y financiera del presupuesto de la
programación de la ejecución. Administración Nacional. Ello se puso en práctica
dado que se manifestó claramente la necesidad
2. Estructura de la distribución de contar con una adecuada programación de la
gestión presupuestaria durante el año y cobró
La distribución del presupuesto se efectúa por importancia la misma como instrumento para una
jurisdicción. Para cada una de ellas se describe la correcta coordinación entre la percepción de los
política presupuestaria correspondiente. Luego se recursos públicos y su aplicación para cumplir los
incluyen los gastos clasificados por finalidad y objetivos de los programas presupuestarios.
función; por fuente de financiamiento (por inciso)
y según la clasificación económica. A su vez, los La programación de la ejecución es la tarea
recursos se clasifican por rubro (según tipo, clase inmediata a la formulación y previa a la ejecución
y concepto). presupuestaria propiamente dicha. No obstante
ello, también es un proceso dinámico y
A continuación se listan los programas y permanente durante el ejercicio presupuestario,
categorías equivalentes con sus unidades que consiste en la adopción de todas aquellas
ejecutoras y créditos correspondientes. Para cada medidas que permitan garantizar una fluida
programa, se efectúa una descripción y se ejecución del presupuesto, a través de una más
establecen sus metas, con unidades de medida y eficiente combinación de recursos, en lugar y
cantidades. tiempo precisos, para lograr las metas y objetivos
previstos. Por lo tanto implica compatibilizar el
Luego viene la asignación de créditos por ritmo óptimo de ejecución de programas con la
programa, subprograma o proyecto, con la disponibilidad temporal de recursos y los
siguiente apertura con denominación e importe: restantes objetivos de política económica.
finalidad y función, fuente de financiamiento,
inciso, partidas principal, parcial y subparcial, El artículo 30 de la Ley Nº 24.156 determina que
clasificación económica y ubicación geográfica. una vez sancionada y promulgada la Ley de
Presupuesto, el Poder Ejecutivo deberá decretar
En esta distribución se efectúa un la distribución administrativa del presupuesto
desdoblamiento; la distribución de los límites del de gastos, para lo cual deberá detallar los
gasto (partidas limitativas) que incluye, por ej., créditos aprobados en la ley de presupuesto en
subprograma, proyecto, finalidad y función, inciso, una desagregación mayor según los
algunas partidas principales y parciales y clasificadores presupuestarios vigentes e
clasificación económica, y por otra parte, partidas integrándolos en las categorías programáticas
indicativas (o informativas), por ej., algunas utilizadas.
principales, parciales y subparciales, ubicación
geográfica y moneda. Los créditos aprobados en la Ley de Presupuesto
y distribuidos en la Decisión Administrativa,
A continuación, en la distribución, se listan las establecen el límite máximo de las autorizaciones
actividades específicas y proyectos con sus disponibles para gastar.
obras, con su unidad ejecutora y crédito.
Posteriormente se detallan los recursos humanos Efectuada la distribución de créditos para el
(ordenados por clase y escalafón) por cargos y ejercicio y considerando las compras en proceso,
horas de cátedra. Para los proyectos y las obras los gastos de ocurrencia habitual, los planes de
se incluye el avance físico de las mismas. adquisiciones, los resultados o provisiones
planeados y las estimaciones de recursos, los
Los gastos se asignan a actividades y obras con Organismos de la Administración Pública
una apertura similar a la del programa (finalidad Nacional deben elaborar un programa anual de
función, fuente de financiamiento, inciso, partida utilización del crédito presupuestario,
principal, parcial, subparcial clasificación desagregado en períodos menores (trimestres).
económica, ubicación geográfica y moneda), y
son de carácter indicativo. Esta programación por períodos permitirá graduar
la ejecución del gasto en el Organismo y
constituye la base para determinar las cuotas de
compromiso y de devengado.
34
Compromiso: Es una obligación potencial con los servicios de la deuda, los gastos de
terceros que consiste en: cumplimiento obligatorio, los gastos estacionales,
gastos prioritarios y otros casos especiales a
• Aprobación por parte de un funcionario considerar. Sobre esta base se determinan
competente de la aplicación de recursos por cuotas meta o tope para el período bajo análisis
un concepto e importe determinados, como por fuente de financiamiento.
asimismo de la tramitación administrativa
cumplida. La Secretaría de Hacienda, una vez analizados
los requerimientos presentados, definirá las
• Afectación preventiva del crédito cuotas conforme a las posibilidades de
presupuestario que corresponda. financiamiento y comunicará los niveles
aprobados a las Jurisdicciones y Entidades
• El origen de una relación jurídica con quienes deberán ajustar su programación original
terceros, que motivará una eventual (futura) a las cuotas efectivamente aprobadas,
salida de fondos. efectuando la distribución por programas.
• La identificación de la persona física o jurídica A su vez, dentro de cada período, pueden surgir
a la cual se efectuará el pago, como así necesidades de modificación de las cuotas
también la especie y cantidad de los bienes o asignadas y re-estimaciones de recursos. Dichas
servicios a recibir. modificaciones se denominan reprogramaciones
de cuotas y pueden ser aprobadas, según el
Devengado: Es la obligación de pago a terceros y caso, por la Subsecretaría de Presupuesto, por la
consiste en: ONP o bien firmadas en el ámbito del Organismo
solicitante cuando la facultad está delegada
• El surgimiento de una obligación de pago por (algunas compensaciones).
ejemplo por la recepción de conformidad de
bienes o servicios o por haberse cumplido los Respecto a la distribución interna entre unidades
requisitos administrativos para los casos de ejecutoras de programas de las cuotas de
gastos sin contraprestación. compromiso y devengado, cabe remitir a la
Resolución Nº 598/98 del Secretario de Hacienda
• La liquidación del gasto: operación dirigida a y a la Circular Nº 1/99 de la Oficina Nacional de
determinar la suma cierta que deberá Presupuesto.
pagarse, previa verificación de los requisitos
documentales aplicables a cada caso. Ventajas de la Programación de la Ejecución
35
• Tener el control y evaluación periódica de la • Dada la versatilidad de la coyuntura, la
provisión de bienes y servicios y de la asignación de cuotas en ciertas ocasiones
aplicación de los recursos reales y financieros críticas tiende a ser limitante. En situaciones
que la misma requiere. Ello permite tomar más favorables, se podrán tener más en
decisiones correctivas cuando sea el caso. cuenta las estacionalidades de gastos y otros
tipos de requerimientos.
• Permite que los recursos humanos,
materiales y servicios requeridos de terceros • Aún no hay conciencia plena y generalizada
para la ejecución estén disponibles en el de una buena programación presupuestaria.
momento oportuno.
• En las solicitudes de cuotas, a veces, no se
• Evita paralizar programas, salvo cuando tiene en cuenta una planificación de acciones
ocurran hechos imprevisibles, disminuyendo a lo largo del ejercicio, ni las estacionalidades
en consecuencia la posibilidad de elevación del gasto.
de costos.
A continuación se muestra en forma esquemática
Algunos obstáculos en el mecanismo de la la dinámica de la programación de la ejecución en
Programación de la Ejecución el ciclo anual del sistema presupuestario.
FORMULACION PRESUPUESTARIA
LEY DE PRESUPUESTO
DECISIÓN ADMINISTRATIVA
DE DISTRIBUCIÓN DE CRÉDITOS
36
PROYECCIONES PROGRAMACION REQUERIMIENTOS DE
DE RECURSOS DE CAJA DE LA TGN AC Y OD
BALANCE GLOBAL
ASIGNACIÓN DEFINITIVA
DE CUOTAS PARA AC Y OD
37
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D. MODIFICACIONES
PRESUPUESTARIAS La flexibilidad tiende al cumplimiento de los
objetivos del Estado, para lo cual deben
Durante el ejercicio presupuestario puede posibilitarse las modificaciones presupuestarias
presentarse la necesidad de modificar el que sean necesarias para su consecución.
presupuesto aprobado. Dichas modificaciones
pueden implicar aumentos, disminuciones o La normativa legal que rige las modificaciones
reasignaciones de los créditos y de los recursos presupuestarias se encuentra en la Ley de
presupuestarios. Administración Financiera y de los Sistemas de
Control del Sector Público Nacional y en el
Entonces, las modificaciones presupuestarias Reglamento de dicha ley, en la Ley de
son variaciones que experimentan los créditos Presupuesto General y en la Decisión
presupuestarios originalmente aprobados a nivel Administrativa distributiva de los créditos
de las diferentes categorías programáticas, de aprobados en la Ley de Presupuesto.
acuerdo a las normas legales vigentes. Se
originan por varios motivos entre los cuales De acuerdo con la naturaleza de la
pueden mencionarse las sobreestimaciones o modificación, se requiere un nivel de
subestimaciones de dichos créditos, autorización y aprobación específicamente
incorporación, reducción o eliminación de delegado. Esa delegación está básicamente
categorías programáticas, así como por cambios determinada por su impacto en el ordenamiento
no previstos en la proyección de los ingresos. presupuestario en función del clasificador (por
ejemplo, Finalidad, Económico, Fuente de
El régimen de modificaciones presupuestarias Financiamiento, Institucional, etc.), y se encuentra
tiene su fundamento en el principio prevista de la siguiente manera:
presupuestario de Flexibilidad. La aplicación de
este principio conduce a que el presupuesto no • Modificaciones reservadas al Congreso
adolezca de rigideces que le impidan constituirse Nacional.
en un eficaz instrumento de administración, de
gobierno y de programación. • Modificaciones que requieren el dictado de un
Decreto del Poder Ejecutivo Nacional o bien
Para lograr esta condición en la ejecución del de una Decisión Administrativa del Jefe de
presupuesto, es necesario remover los factores Gabinete de Ministros.
que obstaculizan una fluida concreción de esta
etapa presupuestaria, dotando a los niveles • Modificaciones delegadas en el Organo
administrativos participantes del poder suficiente Coordinador de la Administración Financiera,
para modificar los medios en provecho de los es decir al Secretario de Hacienda y
fines prioritarios del Estado. Subsecretario de Presupuesto
38
En función de ello, se han incorporado
• Modificaciones delegadas en los Organos atribuciones explícitas al Jefe de Gabinete de
Periféricos, y en función de la naturaleza del Ministros para modificar el presupuesto.
ajuste son aprobadas por el Ministro Asimismo, el Poder Ejecutivo ha dictado Decretos
respectivo, Secretario, Titular de Organismo de Necesidad y Urgencia dado que las
Descentralizado o bien por el responsable de circunstancias imperantes no han permitido seguir
una Unidad Ejecutora de Programa. los trámites ordinarios previstos por la
Constitución Nacional para la sanción de las
Toda solicitud de modificaciones presupuestarias leyes.
que se tramite de acuerdo con los niveles de
aprobación comentados precedentemente, debe Otra cuestión relevante se relaciona con la
acompañarse con la información que justifique, excesiva cantidad de modificaciones
en forma razonada, dicha solicitud, según las presupuestarias que se tramitan durante un
causas de la misma, con detalles tales como: ejercicio presupuestario. Ello se produce, entre
varias cuestiones, por las limitaciones que
• Grado de afectación de los objetivos y de presenta la programación presupuestaria. El
modificaciones de las acciones previstas presupuesto se ajusta no tanto como
inicialmente. consecuencia de un cambio en la política
jurisdiccional, sino para cubrir las insuficiencias
• Debe expresar si se trata de modificaciones que el trabajo cotidiano genera.
para realizar nuevas acciones y su
vinculación con las políticas Por otro lado, hay cierta debilidad en las
gubernamentales. Jurisdicciones y Entidades para consolidar las
necesidades de programas y así reducir el
• Cualificación de la incidencia financiera que número de modificaciones presupuestarias.
origina la modificación en ejercicios futuros.
No obstante las consideraciones vertidas
• Base de cálculo empleada. precedentemente, el instrumento de las
modificaciones presupuestarias resulta útil, en la
• Debe expresar, si es el caso, el grado de medida que permite hacer cambios en las
afectación que la modificación presupuestaria asignaciones en función de las necesidades de
causa en la programación de la ejecución ejecución de los organismos, reflejando nuevas
física y financiera del Presupuesto prioridades y cambios en el entorno.
previamente aprobada.
E. PRESUPUESTO CONSOLIDADO DEL
• Cualquier información adicional que se estime SECTOR PÚBLICO NACIONAL
conveniente para una mejor justificación de la
modificación presupuestaria que se tramita. 1. Introducción
Una vez aprobada la modificación presupuestaria, La consolidación del presupuesto del Sector
previo análisis de los órganos competentes, se Público ofrece la información necesaria para la
incorpora al presupuesto vigente. realización de un mejor análisis económico del
presupuesto público nacional.
Algunas consideraciones del mecanismo de
las Modificaciones Presupuestarias La consolidación de las cuentas del Sector
Público se ha venido aplicando desde hace
Un tema importante para abordar es el la mucho tiempo. Mucho se ha avanzado al
delegación de facultades para la aprobación de respecto y la Ley Nº 24.156 de Administración
modificaciones presupuestarias. En los últimos Financiera y Sistemas de Control del Sector
años, ha tenido lugar un proceso de delegación Público Nacional le dedica un capítulo especial a
de facultades importante en el Poder Ejecutivo este instrumento, lo cual evidencia la importancia
Nacional en materia presupuestaria. Ello se que al mismo le ha dado la legislación. Es así
produjo por la necesidad de dar respuestas como, a través del artículo 55 de la mencionada
inminentes a requerimientos y demandas de los norma legal se establece el contenido mínimo de
organismos de la Administración Pública información que debe contener el Presupuesto
Nacional. Consolidado del Sector Público Nacional. Dicho
instrumento debe ser elaborado antes del 31 de
marzo del año de su vigencia y elevado al Poder
39
Ejecutivo Nacional para que, una vez aprobado En este orden de ideas, la importancia de la
por Decisión Administrativa del Jefe de Gabinete, consolidación de las cuentas radica en las salidas
se lo remita al Poder Legislativo con carácter que, en términos de información, surgen para los
informativo diferentes usuarios del gobierno y de los analistas
económicos en general.
2. Desarrollo
Las salidas de información son entre otras, las
a) Aspectos conceptuales de la consolidación. siguientes:
Para llegar a conocer el gasto y el ingreso público • Nivel del ingreso y del gasto público.
total y el efecto sobre el resto de los integrantes • Composición del gasto público.
del sistema económico, se hace necesario • Oferta de bienes y servicios del Sector
eliminar las transacciones que realizan entre sí Público.
los diferentes organismos integrantes del Sector • Demanda del Sector Público (Consumo e
Público, esto por cuanto las mismas no tienen Inversión).
consecuencias en el "exterior" de ese universo y • Valor Agregado por el Sector Público.
agotan su impacto en el mismo. • Presión tributaria.
• Empleo en el Sector Público.
Las transacciones interinstitucionales son las
• Ahorro que genera el Sector Público.
originadas por transferencias que realizan entre sí
• Inversión real por proyectos.
los entes del Sector Público. En la consolidación
se eliminan las transacciones que realizan entre • Superávit o déficit financiero y primario.
sí los organismos públicos.
Los usuarios naturales de la información a que se
La consolidación de cuentas presupuestarias, se refieren los puntos anteriores son el Poder
estructura tomando en cuenta la clasificación Legislativo y analistas económicos de las
económica, en donde las cuentas presupuestarias diferentes instituciones públicas y privadas.
aparecen clasificadas según la naturaleza
económica del presupuesto (corrientes, de capital Se establece como modelo estructural del Sector
y transacciones financieras), y por subsectores Público Nacional el siguiente:
institucionales.
1 - Administración Central
40
b) Preparación del Presupuesto Consolidado La metodología básica fijada para eliminar las
del Sector Público transacciones es la que sigue:
Para consolidar se tiene en cuenta lo siguiente: • Se eliminan las transacciones internas que
ocurran dentro del mismo nivel institucional.
• La clasificación económica de gastos y de
recursos con el fin de obtener: • Se eliminan las transacciones internas que se
originan entre los niveles institucionales que
Ingresos Gastos conforman un mismo tipo de subsector
institucional (Administración Nacional,
Ingresos corrientes Gastos corrientes Empresas Públicas, etc.) dentro del Sector
Público Nacional.
Recursos de capital Gastos de capital
Cabe destacar que se incluyen en la En dicho marco se entiende por fideicomiso del
consolidación las ventas y compras de bienes y Sector Público a un contrato por medio del cual el
servicios intrasector público por la dificultad que Poder Ejecutivo Nacional (por intermedio de
su eliminación conlleva y porque así lo alguna de sus jurisdicciones y entidades)
recomienda la doctrina sobre el particular para el transmite la propiedad de bienes de su dominio a
Sector Público. un administrador fiduciario, para realizar un fin de
interés general. Si bien estos fideicomisos se
La base contable del sistema presupuestario rigen por la Ley Nº 24.441 para su constitución, a
elegido para la preparación del Presupuesto partir de la Ley 25.565 se requiere una ley, fijando
Consolidado, es el momento del devengado. las pautas, objetivos y características del mismo.
41
aprobara sus presupuestos juntamente con la • Fondo Fiduciario de Reconstrucción de
distribución de los créditos presupuestarios para Empresas - Decreto Nº 2705/2002.
ese ejercicio (aprobación concretada mediante el • Fondo Fiduciario Federal de Infraestructura
artículo 3º de la Decisión Administrativa Nº Regional - Ley Nº 24.855.
1/2002). • Fondo Fiduciario de Capital Social - Decreto
Nº 675/1997.
Para el ejercicio de 2002, a través del artículo 49 • Fondo Fiduciario para la Promoción Científica
de la Ley 25.565, se aprobaron los flujos Tecnológica - Decreto Nº 1331/1996.
financieros y usos de los Fondos Fiduciarios • Fideicomiso de Refinanciación Hipotecaria -
como un componente diferenciado del Ley Nº 25.798.
Presupuesto de la Administración Nacional y se • Fondo Fiduciario Secretaría de Hacienda -
ha establecido el siguiente marco normativo BICE - Resolución MEYOSP Nº 557/1994.
relacionado con la administración financiera de • Fondo Fiduciario de Transporte Eléctrico
los mismos: Federal - Art. 74 Ley Nº 25.401.
• Fondo Fiduciario para la Promoción de la
• Obligatoriedad de suministrar a la Secretaría Industria del Software - Ley Nº 25.922.
de Hacienda la información que ésta
• Fondo Fiduciario del Sistema de
requiera.
Infraestructura del Transporte - Decreto Nº
• Se reservan para aprobación del Ministro de 976/2001.
Economía las modificaciones
• Fondo Fiduciario de Infraestructura Hídrica -
presupuestarias que impliquen el incremento
Decreto Nº 1381/2001.
del Déficit o el incremento del
• Fondo Nacional de la Pequeña y Mediana
endeudamiento. El resto de las
Empresa - Ley Nº 25.300.
modificaciones deben ser aprobadas por la
autoridad de cada fondo y remitidas a la • Fondo de Garantía para la Micro, Pequeña y
Oficina Nacional de Presupuesto, quedando Mediana Empresa - Ley Nº 25.300
firme la modificación si pasados 15 días • Fondo Fiduciario para la recuperación de la
dicha Oficina Nacional no formula reparos Actividad Ovina - Ley Nº 25.422
(art. 50 Ley Nº 25.565). • Fondo Fiduciario de Subsidio a
• Obligatoriedad de remitir a la Oficina Consumidores de Gas de la Patagonia - art.
Nacional de Presupuesto, antes del día 15 75 Ley Nº 25.565
del mes posterior al que se informa, la
ejecución económica y financiera. (art. 50 El subsector "Otros Entes del Sector Público
Ley Nº 25.565). Nacional" está conformado por los presupuestos
• Obligatoriedad de informar, al finalizar el de aquellos entes que han sido excluídos
ejercicio financiero, a la Contaduría General expresamente de la Administración Nacional,
de la Nación el cierre de sus presupuestos y incluyendo a los Entes Públicos no estatales
un informe de gestión sobre los resultados donde el Estado Nacional tenga el control de las
obtenidos (art. 50 Ley Nº 25.565). decisiones y/o del patrimonio.
42
• Agua y Saneamientos Argentinos S.A.
A título de ejemplo, este subsector está integrado • Innovaciones Tecnológicas Agropecuarias
por: el Instituto Nacional de Servicios Sociales S.A.
para Jubilados y Pensionados (PAMI), de acuerdo • Lotería Nacional S.E.
con el tratamiento presupuestario establecido por • LT 10 – Universidad Nacional del Litoral
el artículo 60 de la Ley Nº 25.565; la • Nucleoeléctrica Argentina S. A. (NASA)
Administración Federal de Ingresos Públicos • Polo Tecnológico Constituyentes S.A.
(AFIP), en virtud de lo normado por el Decreto Nº • Servicio de Radio y Televisión de la
1399/01; el Instituto Nacional de Cine y Artes Universidad de Córdoba S.A.
Audiovisuales (INCAA) según lo establecido en el
• Sistema Nacional de Medios Públicos S.E.
Decreto Nº 1.536/02 y la Unidad Especial Sistema
• TELAM S.E
de Transmisión de Yacyretá (UESTY) por lo
dispuesto por el Decreto 1.174/92. • Yacimientos Carboníferos de Río Turbio
(YCRT)
Los organismos señalados se han sumado al • Yacimientos Mineros de Agua de Dionisio
tradicional sector de Empresas Públicas no (YMAD)
Financieras en su funcionamiento presupuestario. • Correo Oficial de la República Argentina S.A
A continuación se presenta un detalle tentativo de • Energía Argentina S.A. (ENARSA)
las Empresas incluidas en el Presupuesto
consolidado del Sector Público Nacional: Por último, corresponde resaltar la importancia de
la Ley Nº 25.917 promulgada durante el año
2004, por la cuál se crea el Régimen Federal de
• Administración General de Puertos (AGP) la Responsabilidad Fiscal. Por su artículo 3º se
• Ferrocarril General Belgrano S.A. estableció que la Ley de Presupuesto Nacional
• Casa de Moneda S.E. contendrá la autorización de la totalidad de los
gastos y la previsión de la totalidad de los
• Construcción de Viviendas para la Armada
recursos, de carácter ordinario y extraordinario,
(COVIARA)
afectados o no, de todos los organismos
• DIOXITEK S.A.
centralizados, descentralizados y fondos
• Educ.ar S.E. fiduciarios. Además, informará sobre las
• Emprendimientos Energéticos Binacionales previsiones correspondientes a los entes
S.A. (EBISA) autárquicos y las empresas y sociedades del
• INTERCARGO S.A.C. Estado del Sector Público no Financiero.
• Empresa Argentina de Soluciones Satelitales
43
CAPITULO IV
EVALUACIÓN DE LA EJECUCIÓN
44
1. ELEMENTOS CONCEPTUALES Por ello, es más útil para desentrañar los
BÁSICOS alcances de esta etapa del proceso presu-
puestario, una adecuada comprensión de los
elementos arriba señalados (que permiten el
a) Aspectos Generales análisis de la eficiencia y la eficacia), que una
definición más o menos rigurosa de la misma.
Los términos "control", "evaluación" y "control y
evaluación" han sido usados indistintamente para Sin embargo, debe tenerse presente que la Ley
denominar a la última etapa del proceso Nº 24.156 establece diferencias entre las
presupuestario. Esto ha dado lugar a amplios funciones de control y las de evaluación,
debates sobre la conceptualización de dichos considerando que éstas últimas competen a la
términos. Oficina Nacional de Presupuesto, en tanto que
señala explícitamente ambas capacidades
Los especialistas en administración definen al cuando se refiere a los organismos de control,
control como la última etapa del proceso tanto interno como externo. En atención a ello, el
7
administrativo , siendo la evaluación la parte del análisis que sigue estará dirigido al tratamiento de
control que se ocupa de los análisis de eficiencia la etapa de evaluación como parte del proceso
y eficacia. presupuestario.
Otros autores, más vinculados con la economía, Todo sistema de evaluación se justifica si a
denominan a esta etapa como "evaluación" ya través del mismo es posible analizar la
que consideran que su razón de ser es el análisis eficiencia con que se proveen los bienes y
de la eficiencia y eficacia para la proposición de servicios, así como el grado de eficacia
medidas correctivas, siendo el control - como sis- verificada para la materialización de las
tema de mediciones y relaciones técnicas - un políticas y objetivos previstos.
medio para llevar a cabo la evaluación.
A efectos de aclarar estos conceptos se analizan
Por último, quienes denominan a la etapa como a continuación los términos eficiencia y eficacia
de "control y evaluación", consideran que los dos complementando las definiciones expresadas
conceptos son parte indisoluble de un sistema dentro del capítulo referido a los “aspectos
que, partiendo de la medición de los productos teóricos y conceptuales del presupuesto por
resultantes de la ejecución presupuestaria, programas” y, dentro de éste, a tipos de
continúa con el análisis de los desvíos de lo indicadores en los puntos i) e ii).
ejecutado respecto de lo programado y culmina
con la definición de acciones correctivas que Por eficiencia se entiende la mejor combi-
retroalimentan al sistema. nación y la menor utilización posible de los
recursos reales y financieros necesarios para
Sin pretender adoptar algunas de las muchas proveer bienes y servicios. Por tanto, el
definiciones formuladas, es útil señalar que, en concepto de eficiencia es utilizado para
todos los casos, están presentes -explícita o analizar los procesos de provisión de bienes y
implícitamente- los conceptos de eficiencia y servicios de las instituciones a nivel de cada
eficacia, así como los siguientes pasos para centro de gestión y a nivel de la red de
llevar a cabo la evaluación: acciones presupuestarias.
• medición de la relación entre la producción Por otro lado, no es posible analizar en forma
de bienes y servicios y los insumos absoluta y atemporal la eficiencia de la gestión
empleados; presupuestaria de las instituciones. Para deter-
minar el nivel de eficiencia de una determinada
• relación entre los bienes y servicios acción pública, es necesario comparar las
provistos y lo programado; relaciones insumo-producto, producto-producto y
otros indicadores de gestión, tanto del momento
• análisis de las variaciones observadas y que se está analizando con las correspondientes
determinación de sus causas; a períodos anteriores, como con relación a un
• definición y tipificación de las acciones determinado patrón o estándar de referencia; todo
correctivas que deben adoptarse. ello atendiendo a que se hayan producido
cambios técnicos en los centros de gestión o en
A
la red de producción institucional.
' B -
C . D C . D4 - El concepto de eficiencia está muy ligado al de
- costos, pero el establecimiento de sistemas de
C D C # D costos no es necesariamente un requisito para su
*
45
determinación. En la Administración Pública
Nacional, es posible examinar un aspecto de la La evaluación presupuestaria está orientada, en
eficiencia de las acciones productivas que consecuencia, al análisis de los resultados y
desarrollan las dependencias, tomando como efectos de aquellos programas presupuestarios
base el gasto devengado. Al ser las referidos a cada una de esas áreas en particular
remuneraciones uno de los principales (salud, educación, agricultura, industria, trans-
componentes del gasto de dichas dependencias y porte, etc.).
al coincidir los conceptos de costos y gastos
devengados para dicho rubro, es fácil deducir que Regional: Está relacionado con los mismos
la información financiera que brinda la conta- aspectos y elementos de los ámbitos global y
bilidad presupuestaria es representativa para funcional en relación con determinadas áreas
mediciones de eficiencia. Para el caso de los geográficas.
proyectos de inversión y cierto tipo de servicios
que así lo ameriten, es conveniente definir Institucional: Relacionado con las instituciones
sistemas de costos para efectuar dichas mediante las cuales se planifica, programa,
mediciones. coordina y ejecuta la acción de gobierno,
conforme a los objetivos y metas globales,
No obstante, un sistema integral de evaluación funcionales y regionales. Comprende el análisis
requiere que los análisis de eficiencia sean de variables microeconómicas y administrativas.
complementados con análisis en términos de
eficacia. Es decir, que se mida la magnitud y se ii. Referidas al nivel
analice la calidad con que la producción y
provisión públicas están contribuyendo al logro de Macro:
las políticas y objetivos previstos en los planes de Implica el análisis del comportamiento de las
gobierno. variables macroeconómicas y macroadministra-
tivas contenidas en los presupuestos, en su
El concepto de eficacia está ligado, por tanto, relación con variables similares del sistema
al análisis del grado de contribución de los económico y social. La evaluación macro del
objetivos y metas de los programas presupuesto de gastos debería hacerse en base
presupuestarios a las respectivas políticas y a:
objetivos funcionales y regionales. En el
orden práctico se define como eficacia la - Políticas económicas referidas a los ámbitos
relación entre lo ejecutado y lo programado, global, funcional, regional e institucional, tales
también denominada efectividad. como:
i. Referidas al ámbito
Micro:
Global: Está vinculado a los cambios globales En este nivel la evaluación se concentra en el
deseados. Comprende el análisis de las análisis de las variables económicas y
principales variables macroeconómicas, siendo el administrativas, que permiten examinar la
presupuesto consolidado del sector público, el eficiencia y la eficacia de los programas
instrumento que refleja las decisiones que se contenidos en el presupuesto.
producen en este ámbito.
Cabe destacar que la evaluación del presupuesto
Por consiguiente, la evaluación presupuestaria en mencionada en los párrafos anteriores se ha
el ámbito global está dirigida al análisis de los referido mayormente a los aspectos
resultados y efectos del ingreso y del gasto cuantitativos de la provisión; sin embargo, las
público - de operación y de inversión- con relación acciones de provisión de bienes y servicios que
a los objetivos y metas macroeconómicas y realiza el Estado, también poseen características
sociales establecidos por el gobierno (crecimiento de naturaleza cualitativa que no son menos
económico, inversión, distribución del ingreso, importantes. En efecto, es poco significativo que
empleo, etc.). las jurisdicciones o entidades públicas logren la
provisión en los términos que estaba programada,
Funcional: Corresponde a cada una de las si tal provisión no permite concretar las políticas
grandes áreas (funciones) en las que se reflejan institucionales. La eficacia de la acción de las
las acciones del gobierno. jurisdicciones o entidades, en este sentido, queda
46
restringida. En otras palabras, no es suficiente,
por ejemplo, que las universidades nacionales Es innegable que, desde el punto de vista
formen los egresados que programan para cada cuantitativo, un sistema de evaluación requiere de
año (aspecto cuantitativo), sin que los mismos un sistema de información que permita efectuar
contribuyan con los conocimientos adquiridos al mediciones tanto de los aspectos macro como
progreso económico y social del país (aspecto micro de la gestión presupuestaria. Dichos
cualitativo). sistemas deben reflejar tanto los hechos reales de
dicha gestión, como su expresión financiera. Por
c) Requisitos otro lado, deben estructurarse de manera tal que,
partiendo de los niveles primarios donde se
Para la implantación de un sistema de evaluación capten los datos, se lleve a cabo un adecuado
es conveniente la existencia de los siguientes proceso de agregación, a fin de que los distintos
requisitos mínimos: niveles o usuarios dispongan de la información
necesaria para la adopción de las medidas
* Vigencia de un adecuado desarrollo correctivas correspondientes.
de la programación presupuestaria.
Básicamente son dos los sistemas de información
que requiere un sistema de evaluación: el
Si evaluar significa, básicamente, efectuar
contable y el estadístico. La información que
comparaciones entre los medios y los fines en el
fluye a través de ambos sistemas permite la
análisis de eficiencia y de los resultados de lo
elaboración de indicadores, al combinarse las
ejecutado en el análisis de eficacia, es preciso:
variables reales con las financieras. La utilización
de dichos indicadores permite enriquecer los
• que la programación presupuestaria establezca
análisis de coherencia de la gestión presu-
una adecuada relación entre los elementos que la
puestaria y conformar, progresivamente, patrones
conforman: metas, volúmenes de trabajo, recur-
o estándares que sirven de marco de referencia
sos reales y recursos financieros;
para la toma de decisiones.
• que la definición de las metas y los objetivos a
alcanzar a través del presupuesto, se efectúen
Cambio de mentalidad del funcionario
atendiendo a las políticas públicas. público
Por lo tanto, se requiere claridad y precisión en la Por último, y quizás lo más importante, la vigencia
definición de los objetivos a alcanzar y de los de un sistema de evaluación requiere un cambio
medios físicos y financieros a utilizar, ya que en de mentalidad del funcionario público en general
base a ello se juzgará y analizará la marcha de la y, en especial, de quienes tienen funciones
gestión presupuestaria pública y se efectuarán directivas y gerenciales. El criterio de apego único
recomendaciones al respecto. Cuando las y exclusivo a los aspectos formales o legales
políticas presupuestarias no derivan de las debe integrarse con una concepción, donde los
políticas globales, es sumamente complejo criterios de eficiencia y eficacia tienen una alta
evaluar si es efectiva la contribución que hacen significación. Esto implica un cambio en la cultura
las instituciones públicas. administrativa y en la mentalidad de los
funcionarios, tendiente a adoptar actitudes
Por otro lado, si la programación presupuestaria favorables al análisis crítico de las actividades y a
carece de un mínimo contenido de relaciones relacionar causas y efectos, con el fin de dirigir
entre los elementos que la componen, los análisis los programas del sector público con criterio de
de eficiencia carecerán de los respectivos gerencia administrativa y decidir oportunamente
patrones de referencia y las causas de los en base a la información sobre resultados
desvíos se concentrarán, básicamente, en objetivos de los programas, en lugar de
determinar debilidades en la programación. restringirse a considerar solamente el monto de
los gastos y su relación con los créditos
ii. Existencia de sistemas de información. aprobados.
47
refieren a la ejecución de indicadores, metas, La aplicación de un sistema de programación de
producción bruta, volúmenes de trabajo, avances la ejecución, permite acercar las previsiones a la
físicos de los proyectos de inversión y sus obras y realidad de las variables que afectan la gestión,
adquisición y utilización de recursos reales, deben disminuye la posibilidad de desvíos relevantes y
surgir de los registros pertinentes que se deben transforma al presupuesto en un instrumento
llevar en cada una de las unidades ejecutoras con idóneo del proceso de toma de decisiones en los
el fin de detectar posibles desvíos y diversos niveles de la organización, dando lugar a
eventualmente proponer correcciones. La la adopción de las medidas correctivas en el
información sobre ejecución física debe referirse momento oportuno. Cabe destacar que se
a la programada al momento de sancionarse el produce información sobre desvíos para cada uno
presupuesto y a sus eventuales ajustes. de los subperíodos que conforman el periodo
anual de ejecución presupuestaria.
La realización de estos pasos es un requisito
necesario, pero no suficiente, para acometer la • Flujo de información
realización de la evaluación propiamente dicha,
es decir, el análisis de las causas de los En íntima relación con el punto anterior, es
desvíos y la consiguiente proposición de necesario que la información fluya regularmente
medidas correctivas. Se requiere, además, que en la organización y desde la organización, de
quien tiene la responsabilidad de evaluar la forma tal que se garantice para todos los niveles
ejecución disponga de la suficiente capacidad la disponibilidad de los datos necesarios y
analítica y de un conocimiento exhaustivo del oportunos, para conocer resultados, interpretar
área objeto de la evaluación. Las mediciones de desvíos y facilitar decisiones, lo cual genera
la provisión de bienes y servicios y de los condiciones de mayor objetividad en la tarea de
recursos, así como los indicadores, apoyan y evaluación.
sustentan los análisis que se realicen, pero no
reemplazan los conocimientos y capacidad • Cambios técnicos
mencionados.
Durante la gestión, cambios técnicos no
i. Análisis de las causas de los desvíos programados pueden ocasionar efectos rele-
vantes en la ejecución, tanto en los niveles
En todos los casos para determinar y especificar operativos, como en los administrativos, que
cuáles han sido las causas que originaron actúen como causa de desvíos. Es impres-
desvíos entre lo programado y lo ejecutado, es cindible, por tanto, que dichos cambios sean de
necesario tener en cuenta los siguientes conocimiento del evaluador.
elementos básicos:
• Comportamiento de la organización
• Realismo de la programación
La motivación de la organización para programar
Es fundamental disponer de elementos de juicio sus actividades, vigilar el cumplimiento de las
sobre la viabilidad técnico-política de los objetivos metas y volúmenes de trabajo y la búsqueda de la
y metas planteados así como su relación con los mejor combinación de recursos humanos,
recursos reales y financieros asignados; es decir, materiales y financieros, es de suma importancia
se debe verificar el grado de sinceridad y para los resultados de todo el proceso
viabilidad con que se formuló el presupuesto. presupuestario. El análisis del comportamiento de
la organización es una fuente básica para explicar
• Consistencia o relación entre los elementos las características con que se lleva a cabo la
de la programación ejecución y por lo tanto debe merecer particular
atención de parte del evaluador.
Se debe analizar si existe coherencia entre la
programación física y la programación financiera • Cambio de políticas y procedimientos
del presupuesto.
En la dinámica de la gestión institucional, se
• Criterios utilizados para programar pueden producir situaciones provenientes del
replanteo de políticas públicas que motiven la
Deben conocerse los criterios o supuestos en reformulación de acciones y, por lo tanto, desvíos
base a los cuales se programaron los ingresos y con respecto a lo programado. Los efectos
los gastos, éstos últimos, tanto en relación con su positivos o negativos de estas variaciones serán
contrapartida física, como en lo referente a expuestos en el proceso de evaluación de la
precios. gestión.
48
Cuando se dispone de las explicaciones de las Artículo 45 - Con base en la información que
causas de los desvíos entre lo ejecutado y lo señala el artículo anterior, y la que suministra el
programado, se está en condiciones de elaborar sistema de contabilidad gubernamental y otras
las propuestas de acciones correctivas. que se consideran pertinentes, la Oficina Nacional
de Presupuesto realizará un análisis crítico de los
Los informes que contengan dichas propuestas resultados físicos y financieros obtenidos y de los
deben poseer un adecuado sustento técnico, para efectos producidos por los mismos, interpretará
facilitar su tratamiento por los organismos las variaciones operadas con respecto a lo
afectados y provocar la retroalimentación del programado, procurará determinar sus causas y
sistema. preparará informes con recomendaciones para
las autoridades superiores y los responsables de
Sin pretender agotar las distintas acciones los organismos afectados."
correctivas que se pueden proponer, a
continuación se señalan algunas medidas que, a La reglamentación relativa al mencionado artículo
nivel de un programa presupuestario, pueden ser 44 precisa la responsabilidad de las jurisdicciones
objeto de consideración: y entidades y crea los Centros de Coordinación
de Información Física en las Unidades de
• Reformulación del programa Presupuesto o en los Servicios Administrativos
Financieros a fin de centralizar la información de
• Racionalización de métodos y procedimientos, a la gestión física de sus respectivos presupuestos.
través de modificaciones técnicas.
Para ello deberán:
• Definición de nuevas fuentes de financiamiento.
1. Apoyar la operación de centros de medición
• Reasignación de recursos reales. en las unidades responsables de la ejecución
de las categorías programáticas que se
• Cambio en la coordinación del programa. juzguen relevantes y que por la magnitud o
especificidad de su gestión hagan
• Suspensión o supresión del programa. conveniente su medición.
49
para dictar las normas complementarias e El sistema de evaluación de la ejecución del
interpretativas que resultaren necesarias. presupuesto de la Administración Nacional, está
condicionado por los siguientes aspectos:
Por su parte, la reglamentación del artículo 45, fija
los plazos y la forma en que la Oficina Nacional • En primer lugar, dicho sistema está enmarcado
de Presupuesto debe efectuar el análisis de los por el contenido de la programación que
resultados de la gestión presupuestaria de las presenta el presupuesto para cada año.
instituciones, según se reproduce:
El presupuesto debe contener en forma detallada,
"La Oficina Nacional de Presupuesto llevará un información sobre los ingresos, gastos, algunos
registro centralizado de la información relevante recursos reales (recursos humanos), metas y
sobre la programación y la ejecución física producción brutas, avances físicos y financieros
presentadas por cada jurisdicción o entidad, y de los proyectos de inversión y sus obras.
analizará su desenvolvimiento y correspondencia
con la programación y ejecución financiera. • En segundo lugar, dicha programación anual
debe ser subdividida en períodos más cortos,
Para ello dispondrá de cuarenta y cinco (45) días que permitan efectuar una evaluación periódica
corridos a partir del plazo al que se alude en el de la gestión, destinada a contribuir al logro de
punto 3 del artículo anterior, preparará sus los objetivos previstos.
propios informes sobre la ejecución físico –
financiera presupuestaria y de corresponder, En consecuencia, debe existir un sistema de
realizará recomendaciones a las autoridades programación de la ejecución física y financiera
superiores y a los responsables jurisdiccionales. de los presupuestos, la que debe ser comparada
con la información de ejecución.
Cuando la Oficina Nacional de Presupuesto
detecte desvíos significativos, deberá La normativa vigente contempla la programación
comunicarlos a sus superiores jerárquicos, sin mensual de los gastos devengados y trimestral de
esperar los plazos establecidos para la los compromisos, en el aspecto financiero, la
preparación del informe mencionado. programación trimestral de metas y producciones
brutas de programas, y avance de proyectos y
Al cierre de cada ejercicio la Oficina Nacional de obras, en el aspecto físico.
Presupuesto preparará un resumen anual sobre
el cumplimiento de las metas físicas y financieras Tomando en consideración lo arriba señalado, el
programadas para los programas de cada sistema de evaluación previsto presenta las
jurisdicción o entidad, incorporando los siguientes características:
comentarios sobre las causas de los desvíos
registrados en el ejercicio”.
• Para medir el grado de avance en la ejecución
Por su parte, la Ley Nº 24.629 complementa la financiera del presupuesto a nivel global,
Ley Nº 24.156, al establecer normas y institucional y programático se utilizan los
procedimientos para la ejecución del presupuesto estados de ejecución presupuestaria que
de la Administración Nacional, señalando en su produce el Sistema Integrado de Información
artículo 2º lo relacionado con la aplicación de la Financiera (SIDIF).
información proveniente de la evaluación:
• La ejecución financiera del gasto se expresa a
“Artículo 2º.- El Poder Ejecutivo Nacional deberá, través de la etapa del devengado ya que es la
en el marco de lo establecido en el artículo 101 que refleja los avances de la misma.
de la Constitución Nacional, presentar al
Congreso de la Nación en forma trimestral y • La información de programación y ejecución
dentro de los treinta (30) días de vencido el física de los programas y proyectos de inversión
trimestre respectivo, estados demostrativos de la debe ser suministrada a la Oficina Nacional de
ejecución del presupuesto general de la Presupuesto por las jurisdicciones y entidades.
administración nacional, siguiendo las
clasificaciones y niveles de autorizaciones • El sistema se aplica tomando en cuenta las
incluidos en la ley de presupuesto, exponiendo características y periodicidad planteadas por la
los créditos originales y sus modificaciones, metodología de la programación de la ejecución
explicitando la motivación de los desvíos y los del presupuesto vigente.
avances logrados en los aspectos mencionados
en esta Ley”. • El análisis de los desvíos financieros entre lo
programado y ejecutado trimestralmente, se
b) Características básicas realiza a nivel global e institucional, comparando
50
las cuotas de gasto devengado con el recursos, de acuerdo a la clasificación económica
respectivo gasto efectivamente ejecutado. de los mismos.
Este tipo de evaluación tiene como objetivo El instrumento básico para realizar el análisis y
verificar, considerando el comportamiento de los evaluación global de la ejecución de los gastos es
grandes agregados macrofinancieros de la la clasificación económica de los mismos. Esta
Administración Pública Nacional, el grado de clasificación, además de permitir cuantificar las
cumplimiento de las políticas generales definidas principales variables macropresupuestarias vincu-
para dicho nivel de gobierno, en términos de ladas con las Cuentas Nacionales, posibilita
relaciones con las variables macroeconómicas. evaluar el grado de cumplimiento de las políticas
de la Administración Nacional, tanto en gastos
i. Resultados operativos como en inversiones, pago de la
deuda pública, transferencias y aplicaciones
En este caso la herramienta básica a utilizar para financieras.
la evaluación de los resultados es la Cuenta de
Ahorro-Inversión-Financiamiento de la Adminis- El análisis primario se origina al comparar la
tración Nacional, de la cual surgen los resultados ejecución acumulada con el presupuesto vigente
económicos (ingresos corrientes menos gastos del año de referencia. Otro indicador necesario es
corrientes) y financieros (ahorro más recursos de el que surge de comparar la participación
capital menos gastos de capital), así como la porcentual prevista de cada uno de los conceptos
estructura de financiamiento del presupuesto (a en relación al total del presupuesto de gastos, con
través de la comparación de las fuentes de la respectiva participación efectiva que se origina
financiamiento con las respectivas aplicaciones por la ejecución acumulada a la fecha.
financieras). Los resultados que se obtengan
deben compararse con sus correspondientes El análisis y evaluación del gasto, desde el punto
programaciones iniciales. Dichas comparaciones de vista económico, es responsabilidad de la
reflejan el grado de avance en la obtención de Dirección de Evaluación Presupuestaria.
esos resultados y, por intermedio de estimaciones
de dicha cuenta para el resto del año, se puede En el caso de los gastos de consumo debe
inferir el grado de cumplimiento de las metas en verificarse, en primer lugar, si la participación
términos de ahorro, resultados primario y relativa de sus componentes se mantiene o ha
financiero y estructura del financiamiento. sufrido variaciones. En este último caso, deben
determinarse las causas que expliquen dichas
ii. Ejecución de recursos variaciones.
51
Secretaría de Política Económica realizar un
análisis exhaustivo, la Dirección de Evaluación La misma consiste en verificar el grado de
Presupuestaria deberá efectuar comparaciones utilización de las partidas a nivel de las categorías
entre las estructuras del plan correspondiente a la programáticas, tanto para medir el avance en la
Administración Nacional previstas inicialmente y ejecución financiera del presupuesto como para
las que surgen de la ejecución, explicando las apoyar la aprobación de modificaciones
causas de las respectivas variaciones. presupuestarias.
El detalle del gasto del servicio de la deuda Deben analizarse estados de ejecución presu-
pública debe ser preparado por la Oficina puestaria, que muestren:
Nacional de Crédito Público. Dicho detalle debe
incluir los pagos realizados a cada acreedor en • Monto de disponibilidad del presupuesto, que
concepto de amortización, intereses y otros surge de restar a los créditos actualizados los
gastos; asimismo, deberán señalarse expresa- devengados acumulados a la fecha.
mente las variaciones o cambios que se hayan
producido en el plan de pagos en relación con lo • Monto de los compromisos no devengados, es
previsto inicialmente. decir el monto de los bienes y servicios no
recibidos. Esta cifra se establece restando a los
d) Evaluación de las jurisdicciones y compromisos acumulados, los gastos devenga-
dos acumulados.
entidades
• Deuda exigible, es decir, los pagos pendientes
Los elementos a considerar al respecto, deben por los bienes y servicios recibidos, que se
ser similares a los contenidos en los formularios e establece restando a los gastos acumulados
instructivos utilizados para la formulación del devengados, los pagos acumulados a la fecha.
presupuesto de la Administración Nacional del
año que corresponde. Ello como lógica Los mencionados indicadores cubren las diversas
consecuencia de que tanto la evaluación ex- fases del proceso de ejecución financiera del
ante, previa a la ejecución, como la evalua- presupuesto y por lo tanto posibilitan disponer de
ción concomitante o simultánea con la misma, una visión integral de la misma.
y la de la ejecución ex-post, deben utilizar
similares categorías de análisis, para ser No obstante ello, cabe señalar que la etapa del
consistentes. gasto devengado es la adecuada para medir el
avance financiero en la ejecución del presupuesto
i. Cumplimiento de la política presu- y, por lo tanto, es el momento del gasto que
puestaria posibilita la vinculación con los avances físicos,
tanto en términos de provisión de bienes y
La política presupuestaria institucional está servicios, como de adquisición de recursos
constituida por aquellos objetivos prioritarios que reales.
la jurisdicción o entidad proyecta alcanzar en el
período para el que se presupuesta, en el marco Con base en el estado de ejecución financiera de
de la política de gobierno, en cuanto a las las partidas por categorías programáticas a nivel
necesidades públicas o demandas a atender de jurisdicciones y entidades, y la información de
mediante los programas de acción y sus metas las modificaciones presupuestarias, se deberá
físicas a concretar, financiados con el analizar al cierre de cada trimestre el nivel de
presupuesto. cumplimiento de los limites financieros estable-
cidos en el presupuesto vigente, así como las
Las áreas objeto de análisis y evaluación en causas que han originado variaciones a los
materia de política presupuestaria dependen del mismos.
contenido de la misma, el que es definido cada
año, vinculado con el planeamiento estratégico REMUNERACIONES Y OCUPACION
institucional.
La Dirección Nacional de Ocupación y Salarios
EJECUCION DEL GASTO del Sector Público será competente en cuanto a
la información del cumplimiento de la política
La evaluación del cumplimiento de los niveles de salarial y de ocupación de cargos.
gasto aprobados en la Ley de Presupuesto se
debe realizar tomando en cuenta las caracte- Esa información permitirá constatar su
rísticas y periodicidad establecidas en la correspondencia con el gasto de las partidas de
programación de la ejecución. La fuente primaria personal que correspondan y determinar lo
de la información debe ser el Sistema Integrado siguiente:
de Información Financiera.
52
• Cumplimiento de la política de ocupación.
Con base en las informaciones mencionadas se
• Reestructuraciones efectuadas a los ítems que estará en condición de:
componen las remuneraciones y causas que lo
justifican. • Estudiar las causas de las eventuales
diferencias entre las inversiones y/o proyectos
COMPRAS Y CONTRATACION DE SERVICIOS incluidos en el Presupuesto y los que realmente
se encuentran en ejecución.
Para efectuar un análisis y evaluación de la
política de compras y contratación de servicios, • Conocer el ritmo de ejecución física de los
se requiere, además de la información del "estado proyectos y su correspondencia con lo progra-
de ejecución presupuestaria", información referida mado.
al estado de avance en la gestión de
adquisiciones, de acuerdo a los requerimientos • Estimar las fechas de finalización de los
planteados al respecto. proyectos y, por lo tanto, de los gastos de
operación que resulten necesarios para su
Por otro lado, y de acuerdo a la estructura de los puesta en funcionamiento y su relación con las
principales insumos que se utilizan a nivel previsiones presupuestarias que se hubiesen
institucional, se podrá requerir a las jurisdicciones efectuado.
y entidades información en unidades físicas de
aquellos bienes y/o servicios estratégicos para el • Establecer las causas que expliquen los
cumplimiento de los objetivos institucionales. cambios que se hubieren producido en la
estructura del financiamiento de la inversión.
Con base en las informaciones mencionadas se
deberá: EL GASTO SOCIAL
53
La claridad en la determinación de los objetivos aportar dicho Tesoro, o sobre ajustes a los
permitirá al evaluador un correcto análisis de niveles y composición de los gastos.
eficiencia en el uso de los recursos disponibles y
un adecuado análisis de eficacia, análisis que Por lo tanto, con base en los análisis que se
adquiere preponderancia cuando se trata de los realicen a nivel de cada programa y a nivel del
mencionados programas focalizados. plan de inversiones, será posible preparar una
síntesis a nivel institucional, en la que se
Teniendo en cuenta que, por su propia expliquen las causas de variaciones en la
naturaleza, los programas sociales focalizados composición de las fuentes de financiamiento y se
definirán correctamente las características del propongan criterios o pautas, bien sea para
grupo humano al que están dirigidos y sus modificar el financiamiento del Tesoro Nacional o
necesidades insatisfechas, es importante que, en para introducir limitaciones al uso de los créditos
el caso de los programas que atienden a la presupuestarios involucrados.
demanda social en general, el evaluador
disponga para el análisis de eficacia, de En el caso de los gastos financiados con los
información sobre la estructura socio -económica recursos que tienen origen en la prestación de
de los sectores a ser atendidos. servicios, sean aranceles, derechos o tasas, se
requiere verificar la relación entre el monto de los
Debe tenerse presente que en todos los casos, recursos percibidos y los respectivos gastos.
para evaluar la eficacia es condición necesaria
verificar la posible existencia de efectos no ii. Estructura de recursos reales y
deseados o inversos al objetivo pretendido. financieros
Para la evaluación de la ejecución presupuestaria El objetivo de este punto es verificar si la
de los programas comprendidos en la definición eficiencia programada a nivel de las jurisdicciones
de "Servicios Sociales", será menester contar con y entidades, al aprobarse la Ley de Presupuesto,
el auxilio de la información que brinda en términos de combinaciones en la utilización de
periódicamente sobre el tema el Instituto Nacional recursos reales y financieros, se corresponde con
de Estadísticas y Censo (INDEC) y, de ser las que surgen de la propia ejecución. De
posible, con datos provenientes de encuestas detectarse desvíos, corresponde analizar las
programadas por el propio servicio evaluador. respectivas causas y, si es el caso, proponer las
medidas que se consideren necesarias.
Si se considera que los organismos nacionales
que intervienen en la ejecución del gasto El análisis y la evaluación que se realice de las
social, ejecutan en parte sus presupuestos variaciones en las combinaciones de insumos, se
mediante la transferencia de recursos efectuará a nivel de cada programa.
financieros a provincias, municipios y
entidades no gubernamentales, será preciso Para ello se utilizarán las siguientes
que el organismo evaluador instrumente un informaciones:
sistema de información que, directa o
indirectamente, le garantice la regularidad y • Recursos humanos ocupados por tipo de
confiabilidad de información relativa a la efectiva personal
recepción, por parte de los beneficiarios previstos,
de los bienes y servicios programados. Ver como • Gastos clasificados por objeto
antecedente la Resolución Nº 280/97 de la
Secretaria de Hacienda, que perdió su vigencia. • Gastos según la clasificación económica
Al respecto, el Decreto Nº 225/07 dispone que
cada Jurisdicción o Entidad del Poder Ejecutivo • Estado de ejecución presupuestaria a nivel de
Nacional que incluya transferencias o préstamos jurisdicción, entidad y programas y categorías
a las provincias para la atención de programas equivalentes
sociales en el marco del convenios bilaterales,
dictará un reglamento que regule la rendición de • Adquisición de equipos
cuentas de los fondos transferidos.
• Adquisición de bienes y servicios estratégicos
ESTRUCTURA DE FINANCIAMIENTO según la jurisdicción y entidad que se trate.
Si bien el Tesoro Nacional es la principal fuente Los indicadores definidos en la formulación del
de financiamiento del presupuesto de la Admi- presupuesto, deberán ser los mismos para
nistración Nacional, las alteraciones en las demás evaluar la ejecución. La comparación entre los
fuentes provoca, generalmente, la adopción de valores evidenciados en cada uno de estos
decisiones sobre el financiamiento que deba momentos posibilitará efectuar el análisis de
eficiencia en la utilización de recursos.
54
• Saldo de presupuesto, es decir, el monto no
Los indicadores a utilizar se orientarán a: devengado de los créditos presupuestarios
anuales.
• Evaluar la distribución relativa de un recurso
asignado a los servicios de dirección y apoyo y • Saldos del trimestre y del mes, que expresan
a la producción terminal, incluida la provisión de los montos no utilizados de las cuotas del
bienes y servicios. trimestre y mes en curso.
En este caso se tendrían, por ejemplo, los Estos indicadores constituyen una fuente adicio-
siguientes indicadores: nal para evaluar no sólo la marcha de la ejecución
financiera del presupuesto a nivel de las
personal asignado a actividades centrales jurisdicciones y entidades, sino también para
personal asignado a programas determinar los desvíos entre lo programado y lo
ejecutado en cada trimestre. A su vez, sirve de
gasto en actividades centrales base para realizar proyecciones para el resto del
total gastos de la institución año y por tanto, para prever posibles economías
en el uso de los créditos presupuestarios anuales.
gasto en actividades comunes
total gastos de programas condicionados (por Por tanto, el análisis y evaluación de la ejecución
las correspondientes actividades comunes). trimestral de las cuotas completa el conjunto de
elementos que es necesario tomar en cuenta para
• Posibilitar el análisis del comportamiento de efectuar el control y evaluación de la ejecución
los componentes de un determinado recurso, del presupuesto de las jurisdicciones y entidades.
por ejemplo:
e) Evaluación programática
personal profesional
personal administrativo y técnico
i. Aspectos generales
• Analizar las relaciones entre recursos
estratégicos de la institución, a nivel general. La evaluación programática, también denominada
Estos indicadores, al comparar los recursos de de nivel micro implica examinar las siguientes
uso común por la institución, cumplen con relaciones que se materializan durante la eje-
similares objetivos de los que relacionan dos o cución.
más recursos reales a nivel de una categoría
programática, es decir, evaluar estructuras de • Entre los recursos reales y financieros de cada
combinación de recursos. Por ejemplo: categoría programática y de ellos con la
respectiva producción o provisión de servicios.
gasto en combustible
vehículos en uso • Entre las diversas producciones intermedias
directas y la producción terminal del programa.
personal
equipos PC • Entre la producción intermedia indirecta y la
respectiva producción terminal condicionada.
• Examinar la estructura del gasto institucional,
determinando la participación de cada uno de • Entre las diversas producciones terminales
los conceptos de gastos en el total de gasto. Por que se originan en la institución.
ejemplo:
• Entre la producción terminal de cada programa
gastos en personal y los objetivos y políticas a que responden.
total de gastos
Las cuatro primeras relaciones originan indica-
gastos en materiales y suministros dores para evaluar la eficiencia de la gestión
total de gastos presupuestaria programática, mientras que la
relación entre la producción terminal del programa
y los objetivos y políticas a que corresponden,
iii. Ejecución trimestral
determina los indicadores de eficacia, en un
contexto que apunta a la obtención de resultados.
El análisis de la ejecución trimestral sirve de
sustento para la asignación de cuotas y presenta
Para obtener dichas relaciones es necesario
los siguientes indicadores útiles para medir la
contar, como mínimo, con informaciones de
marcha de la ejecución financiera del presu-
ejecución de:
puesto.
• Metas y producción bruta
55
• Recursos reales utilizados en el estado de ejecución presupuestaria
• Gastos devengados registrado en el SIDIF a nivel de categorías
• Indicadores programáticas. En este caso, la etapa del gasto
devengado es la que debe ser objeto de
Tal como se señaló anteriormente, el contenido consideración, pues es la que mide el avance
metodológico de la evaluación a nivel progra- financiero en la ejecución de los programas.
mático está condicionado por las variables
utilizadas en la formulación, ya que las mismas f) Informes
son el marco de referencia necesario para su
comparación con la ejecución. El presupuesto El producto del proceso de evaluación son los
debe contener, para posibilitar la evaluación, los informes que se cursan para conocimiento y toma
cuadros de metas, producción bruta y recursos de decisiones por parte de las autoridades de la
reales y financieros e, incluso, indicadores. Secretaría de Hacienda, de otras jurisdicciones
del Poder Ejecutivo Nacional y de los propios
ii. Características básicas organismos ejecutores.
56
parte de las autoridades de la Subsecretaría de
V. Ocupación y salarios del Poder Ejecutivo Presupuesto, de la Secretaría de Hacienda y de
Nacional otras áreas o jurisdicciones del Poder Ejecutivo
8
V.1. Aspectos metodológicos Nacional .
V.2. Evolución
V.3. Contenidos A la vez, con la finalidad de brindar transparencia
a la gestión presupuestaria y aprovechar la
VI. Deuda Exigible de la Administración Central utilización de las tecnologías de la información y
VI.1. Aspectos metodológicos las comunicaciones (TIC) para desarrollar y
VI.2. Evolución de las obligaciones vencidas y ofrecer información, muchos de estos informes se
a vencer de la Administración Central encuentran a disposición del público a través de
su difusión periódica en el sitio de Internet de la
VII. Deuda Pública y Activos Financieros ONP.
VII.1. Variación de la Deuda del Sector Público
Seguidamente se presentarán las principales
ii. Evaluación de las jurisdicciones y características que comparten la mayoría de los
entidades documentos elaborados por la ONP, para luego
describirse las particularidades de algunos de
La evaluación institucional consta de dos partes. ellos, sus principales fortalezas y limitaciones.
57
distintas variables asociadas a la evolución de los • Boletín Fiscal
recursos y gastos.
El Boletín Fiscal contiene información económico
En todos los casos, más allá de las distintas - financiera de carácter periódico y sistemático
formas en las que los diversos documentos que elabora y confecciona la ONP con la
exponen la información, el análisis implica un colaboración de otras áreas de la Secretaría de
trabajo que comienza a nivel de las categorías Hacienda y la Secretaría de Finanzas.
programáticas de menor nivel, alcanzando un
proceso de agregación de los datos hasta llegar a Más precisamente, a través del Boletín Fiscal es
los niveles políticos más altos del gobierno. posible, trimestralmente, difundir información de
seguimiento global de la ejecución del
La fuente de datos primaria de los informes surge, presupuesto, que incluye además del análisis de
en general, de los estados de ejecución los resultados económico-financieros, del
presupuestaria que produce la base de datos seguimiento del presupuesto de recursos y gastos
Sistema Integrado de Información Financiera y de las modificaciones presupuestarias,
(SIDIF). información relativa a la ejecución del
presupuesto del Sector Público Nacional de
Por el lado de las erogaciones, la ejecución acuerdo a la base caja, el estado de la deuda
financiera de todos ellos se expresa a través de la pública y los activos financieros, la distribución de
etapa del gasto efectivizado bajo el criterio los recursos de origen nacional a provincias, la
contable del devengado ya que se considera que evolución de la deuda exigible de la
es el momento del gasto que posibilita la Administración Central y datos sobre ocupación y
vinculación con la provisión de bienes y servicios. salarios en el Poder Ejecutivo Nacional.
Por el lado de los ingresos, si bien existe el
criterio de devengado, los recursos se registran Cabe señalar que la difusión trimestral de la
de acuerdo con el momento de su percepción. información permite tener datos más fidedignos
de los que se exponen en una publicación
También cabe señalar que las cifras contenidas mensual. No obstante, es importante tener en
en los diversos documentos tienen carácter cuenta que, dada la complejidad y diversidad de
provisorio, ya que la información definitiva se da a la información que contiene este documento y
conocer con la presentación de la Cuenta de que se elabora en las distintas áreas participantes
Inversión al Honorable Congreso de la Nación, tal no resulta posible disminuir la periodicidad del
como lo establece la Ley de Administración mismo.
Financiera y de los Sistemas de Control del
Sector Público Nacional. En este sentido, la información es recibida, en
algunos casos, y confeccionada directamente, en
No obstante, cuanto mayor es el período de otros, por la Oficina Nacional de Presupuesto
análisis, más consistente puede resultar la dentro de un período no menor a los 15/20 días
información expuesta, reduciéndose la necesidad posteriores a la finalización del trimestre bajo
de efectuar adecuaciones a las distintas análisis. A partir de ese momento se analiza la
imputaciones que se registran en la base de consistencia de los diferentes datos procurando
datos SIDIF. confeccionar el documento con la mayor
homogeneidad posible y difundirlo en tiempo y
Características Particulares forma a través del sitio de la ONP.
58
Gastos de la Administración Nacional vencimientos de capital de la deuda pública en
exponiéndose la evolución de los mismos en el moneda extranjera para el período.
período bajo análisis y comparándolos con la
información de igual período del año anterior. Cabe señalar que, efectuar el seguimiento del
presupuesto de recursos y gastos en moneda
• Ejecución Presupuestaria de la extranjera permite conocer el impacto directo de
Administración Nacional las transacciones del Estado en los movimientos
de divisas. En el marco del Presupuesto de la
Esta publicación incluye comentarios sobre el Administración Nacional la identificación de los
seguimiento de recursos y gastos de la ingresos y gastos en moneda extranjera adquiere
Administración Nacional presentando los datos relevancia tanto en la programación del
bajo un esquema de Cuenta Ahorro – Inversión presupuesto como en su ejecución y seguimiento.
que compara la ejecución presupuestaria en un
período vigente con respecto al año anterior y Como fuera señalado, la difusión del informe es
refleja los niveles ejecutados respecto a las trimestral y el mismo se publica en el sitio de la
previsiones para ese año bajo análisis. ONP.
59
líneas de acción orientadas a garantizar el presupuestos de la Administración Nacional) se
mantenimiento de la base de datos, la reimplantó parcialmente durante 1993 y de
elaboración de informes periódicos y la manera generalizada a partir de 1994, la técnica
profundización del conocimiento de los del presupuesto por programas para la
programas. En relación con este último punto, se elaboración del Presupuesto de la Administración
realizan esfuerzos en el diseño de indicadores Nacional.
útiles para la evaluación.
Esto implicó la necesidad de determinar las redes
Esta metodología de trabajo es complementada presupuestarias de las jurisdicciones y
con actividades de asistencia técnica a los organismos, a cuyo efecto la Secretaria de
programas como medio para fortalecer la función Hacienda impartió la capacitación sobre la
de evaluación en las propias unidades ejecutoras. metodología del presupuesto por programas, en
Estas actividades consisten en la transferencia y el ámbito interno y hacia las demás instituciones
análisis conjunto de los resultados de los estudios de la Administración Nacional. Este proceso de
desarrollados y el acuerdo de sistemas de determinación de redes programáticas fue
indicadores. apoyado en su etapa inicial y con posterioridad,
mediante la asistencia técnica a los organismos
El propósito perseguido es que el sistema de por parte de los funcionarios de la ONP,
evaluación sea útil como herramienta de gestión a participando asimismo en la definición de los
los funcionarios con capacidad de decisión de la productos finales cuantificables y sus unidades de
Administración Nacional. En otros términos, que medida. Dado que estas redes presupuestarias
la información que dicho sistema produce sea no son estáticas y deben ser adecuadas en la
aceptada como un elemento idóneo para mejorar medida que se modifican las políticas nacionales
la eficiencia y eficacia de los servicios públicos. o institucionales, esta actividad de asistencia se
practica en forma continua.
i. Programación y ejecución de la producción
física A lo largo del tiempo se ha incrementado la
cantidad de programas definidos y de programas
Para dar cumplimiento a lo establecido en la Ley que informan sus productos mediante el sistema
de Administración Financiera (que establece, de metas físicas. En el cuadro siguiente se
entre otras cuestiones, que la Oficina Nacional de muestra, como ejemplo, la evolución observada:
Presupuesto (ONP) evaluará la ejecución de los
60
A partir de las metas anuales, las jurisdicciones detectar desvíos entre lo programado y lo
deben efectuar una programación trimestral, que ejecutado.
debe ser enviada a la Oficina Nacional de
Presupuesto, como sustento del flujo de recursos Los aspectos técnicos a tenerse en cuenta para
solicitados para el ejercicio, conforme al Sistema remisión de información sobre programación y
de Programación de la Ejecución. Es decir que la ejecución física están regulados por las Circulares
programación física valida el requerimiento de Nº 1/2005 y 1/2010 de la Oficina Nacional de
cuota de gasto. Dado que cuando se realiza la Presupuesto.
programación anual y trimestral no todos los
aspectos pueden ser determinados a priori, para ii. Informes de evaluación
atender la necesidad de realizar ajustes, antes del
inicio de cada trimestre los programas tienen la Al final del ejercicio los organismos deben remitir
posibilidad de reprogramar los trimestres a la ONP los datos de ejecución física
restantes si existió un recálculo en la previsión correspondientes al total del año, ratificando o
anual debidamente justificado, atendiendo a los rectificando los trimestrales ya enviados
problemas financieros u operativos que se oportunamente. Esta información que puede
hubieren presentado. parecer redundante, es requerida para que se
efectúen las rectificaciones correspondientes en
Las reprogramaciones anuales podrán el caso de que algún trimestre hubiera sido
justificarse, cuando se producen modificaciones incorrectamente informado y es la base sobre la
en los créditos o, en el caso de programas con cual se elabora el Informe de Evaluación sobre
productos múltiples, cuando se decide algún Resultados de la Gestión (incorporado en la
cambio interno entre productos. Estos cambios Cuenta de Inversión del Ejercicio que se remite al
son informados cuando se envía la programación Congreso de la Nación, de año en año antes del
trimestral. Pero en la medida en que la provisión 30 de junio del año siguiente al informado), en el
dependa directamente de los créditos cual se exponen comentarios sobre el
presupuestarios y ésta haya sido cuantificada en desenvolvimiento de los programas y los
correspondencia con dicha asignación, no habría resultados alcanzados.
otros motivos para efectuar cambios en la
programación anual. Regularmente se elaboran otros informes que
permiten efectuar el seguimiento de la ejecución
A trimestre vencido las jurisdicciones y presupuestaria en distintos niveles.
organismos deben enviar la información sobre la
ejecución de metas físicas y las causas de desvío • Los Informes de seguimiento físico-
entre lo programado y lo efectivamente ejecutado, financiero del Presupuesto de la
pudiéndose penalizar a los organismos Administración Nacional de carácter trimestral,
incumplidores mediante el mecanismo de no dar con enfoque funcional – institucional,
curso a las órdenes de pago. evaluación del cumplimiento de políticas
presupuestarias y análisis de desempeño.
Para el relevamiento y almacenamiento de esta
información se diseñó un sistema de formularios • Síntesis ejecutiva de seguimiento físico –
de programación, ejecución y causas de desvío, financiero.
un sistema de codificación y una base de datos.
Esta última posee información histórica desde • Los Informes de ejecución de la inversión
1994, lo cual permite la construcción de series de pública nacional presentan el análisis de la
indicadores, sirve de base para elaborar ejecución de la inversión real directa
indicadores físicos/financieros y posibilita efectuar considerando las distintas clasificaciones
comparaciones entre organismos que proveen presupuestarias (jurisdicción, fuente de
bienes o servicios semejantes. financiamiento, categoría programática,
ubicación geográfica, etc.), un detalle del
Se procura mejorar la calidad del Sistema de avance físico financiero de los principales
Seguimiento verificando la consistencia de la proyectos y un anexo financiero para todos los
información física remitida por las jurisdicciones y proyectos, así como las principales transferencias
organismos y manteniendo comunicación con sus de capital y sus datos más relevantes.
responsables a fin de ajustar la definición y
registro de las unidades físicas. • Se elaboró el Informe de Indicadores de la
Administración Pública Nacional, desde
Los datos trimestrales constituyen el elemento 1994 hasta 2004, incorporando indicadores y
básico para dar cumplimiento a la reglamentación aspectos metodológicos sobre la forma de
de la Ley 24.156, que establece la obligatoriedad cuantificarlos. Estos indicadores se presentan en
de preparar informes trimestrales de evaluación y forma anual sobre la base de datos
61
presupuestarios y extrapresupuestarios e incluyen
algunos indicadores de referencia nacionales e En estos años de labor se fueron identificando
internacionales. Este informe, también, se factores que ayudaban a agilizar el avance hacia
incorpora a la red de Internet. el objetivo fijado así como aquellas dificultades
que de alguna manera lo trababan o hacían más
• En caso de identificar la necesidad de contar lento que lo deseado, con el propósito de afianzar
con información adicional sobre un programa o los primeros y tratar de remover los segundos.
proyecto - ya sea por la detección de un
problema o por una demanda específica - se i. Fortalezas encontradas en el proceso, que
elaboran informes especiales focalizados en permiten seguir avanzando
aspectos particulares o con un enfoque
general, según sea su objetivo. Se puntualizaron los siguientes factores:
• Teoría y metodología mantenida en el tiempo.
iii. Otras labores de apoyo a la evaluación • Persistencia de objetivos.
• Proceso sistematizado de captación, análisis y
Otras actividades tienen por finalidad difundir la difusión de información.
importancia de la evaluación y transferir • Definición conjunta de indicadores con los
conocimientos sobre esta temática, mediante la diferentes actores.
capacitación destinada a funcionarios de las • Determinación de responsables en distintas
Unidades Ejecutoras de Programas, bajo la fases del proceso.
modalidad de seminarios y talleres en los que se • Seguimiento del incumplimiento en la remisión
revisa la procedencia de las aperturas de información sobre la gestión física.
programáticas vigentes, impulsando los cambios
que fueran oportunos y se revisan los resultados ii. Debilidades u obstáculos hallados, que se
recogidos en el seguimiento y evaluación de los tratan de seguir venciendo
programas.
Se encontraron las siguientes dificultades:
Asimismo, se brinda asistencia técnica a los
• Diversidad de la provisión pública.
programas para reforzar la función de
autoevaluación y establecer acuerdos para • Dificultad en definir productos terminales e
mejorar registros y envío de información. indicadores.
• Cambios de autoridades, de políticas y
En forma paulatina se ha ido incrementando la prioridades y de la organización.
influencia de la evaluación en la asignación y • Limitados usos y costumbres en registros de
administración presupuestaria, tanto en el datos físicos.
ámbito de la ONP como en los organismos. • Relativo interés demostrado por la ciudadanía
e incluso por las autoridades políticas (por
2. Fortalezas y debilidades en la distintas razones) sobre la gestión física de los
experiencia argentina del presupuesto programas.
por programas y la evaluación
62
TITULO III
PRESUPUESTO PLURIANUAL
Y TRANSPARENCIA FISCAL
1
CAPITULO I
EL PRESUPUESTO PLURIANUAL
2
1. ANTECEDENTES NORMATIVOS E el Mensaje de remisión del 28 de septiembre de
IMPLEMENTACIÓN INICIAL 1998.
3
General de la Administración Nacional las El cuarto capítulo versa sobre el equilibrio
estimaciones de los recursos de origen nacional financiero. Este es resultante de la diferencia
distribuidas por Régimen y por provincia y Ciudad entre los recursos que se prevé percibir
Autónoma de Buenos Aires y el perfil de (incluyendo dentro de los mismos a los de
vencimientos de la deuda pública nacional naturaleza corriente y de capital) y los gastos que
instrumentada para el trienio correspondiente. se proyecta devengar, los que incluirán los gastos
corrientes netos de aquellos financiados con
El artículo 6º establece que los Gobiernos préstamos de organismos internacionales y los
Provinciales y de la Ciudad Autónoma de gastos de capital netos de aquellos destinados a
Buenos Aires presentarán ante sus legislaturas infraestructura social básica necesaria para el
las proyecciones de los presupuestos desarrollo económico y social financiados con
plurianuales antes del 30 de noviembre de cada cualquier uso del crédito.
año para el trienio siguiente, las que
contendrán como mínimo: La Ley establece que el equilibrio financiero debe
transformarse en superávit en aquellas
Proyecciones de recursos por rubros. jurisdicciones donde el monto de la deuda origine
Proyecciones de gastos por finalidades, servicios que superen el 15% de los ingresos
funciones y por naturaleza económica. corrientes netos de transferencias a municipios.
Programa de inversiones del periodo. La obligación de ejecutar presupuestos
Proyección de la coparticipación de superavitarios debe ser acorde con la
impuestos a Municipios. implementación de planes que aseguren la
Programación de operaciones de crédito progresiva reducción de la deuda. Asimismo,
provenientes de organismos multilaterales. tanto el Gobierno Nacional, como los Gobiernos
Perfil de vencimientos de la deuda pública. Provinciales y la Ciudad Autónoma de Buenos
Criterios generales de captación de otras Aires deben constituir fondos anticíclicos a los
fuentes de financiamiento. fines del mejor cumplimiento de los objetivos
Descripción de las políticas presupuestarias fiscales.
que sustentan las proyecciones y los
resultados económicos y financieros El quinto capítulo se refiere al endeudamiento
previstos. tanto de la Nación como de las provincias. Con
relación al endeudamiento público se establece la
El segundo capítulo trata el gasto público. Una coordinación necesaria para alcanzar un
de sus reglas primeras es que el aumento escenario de sustentabilidad que posibilite
nominal del gasto primario, excluidos los gastos preservar la prestación de los servicios básicos.
financiados con préstamos de organismos En función de dicho objetivo se fijan pautas
internacionales de crédito y los gastos de capital conforme las cuales el Gobierno Nacional, las
destinados a infraestructura social básica Jurisdicciones Provinciales y la Ciudad Autónoma
necesaria para el desarrollo social y económico, de Buenos Aires podrán hacer uso del crédito. En
financiado con cualquier uso del crédito, no debe tal sentido, aquellas jurisdicciones cuyos servicios
superar la tasa de variación nominal del PIB, de la deuda superen el porcentaje anteriormente
previéndose excepciones solamente para citado de sus recursos corrientes, tendrán
aquellas jurisdicciones que tengan un perfil severas restricciones para acceder a nuevos
sostenible de la deuda, es decir que deban hacer endeudamientos.
frente al pago de servicios en concepto de
intereses y amortizaciones con montos que no El capítulo sexto crea el Consejo Federal de
superen el 15% de los recursos corrientes netos Responsabilidad Fiscal para garantizar el
de transferencias por coparticipación a municipios funcionamiento de esta ley con representación de
(Capítulo V, art. 21). En tal caso, la restricción todos los Ministros de Economía o sus
aludida en el total del gasto primario, solo regiría equivalentes de las provincias, de la Ciudad
para el gasto corriente primario. Autónoma de Buenos Aires y de la Nación; el
capítulo séptimo establece las sanciones por
El tercer capítulo está referido a los ingresos incumplimiento de las obligaciones establecidas
públicos, donde básicamente se indica cómo por la ley.
debe introducirse dentro del Presupuesto
cualquier modificación de la política tributaria y de Se prevé que los Gobiernos Provinciales inviten
ingresos y la obligación de elaborar estimaciones a sus Municipios a adherir a la norma,
del gasto tributario originado por las diversas ampliando así la aplicación de principios similares
leyes que establecen desgravaciones o en el ámbito de tales gobiernos, coordinando la
diferimientos impositivos. difusión de la información fiscal relevante.
4
3. LA EXPERIENCIA INTERNACIONAL
a) La adopción de un itinerario de arriba
La mayoría de los países de la Organización de hacia abajo en lo referente a la
Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE) programación macroeconómica y a la
tienen proyecciones o presupuestos definición de los lineamientos generales
plurianuales de mediano plazo, por períodos que del plan de gobierno.
alcanzan de 3 a 5 años; asimismo, esta práctica b) La participación y compromiso de las
se está difundiendo entre los países en vías de máximas autoridades públicas con la
desarrollo. Existen buenas razones para que los programación presupuestaria plurianual.
países desarrollados hayan encarado los c) La adopción de un itinerario de abajo
Presupuestos Plurianuales. Si bien en casi todos hacia arriba en lo referente a la
los países el presupuesto tiene una perspectiva programación microeconómica tanto
anual que es necesaria sin embargo, tener una financiera como física.
idea clara de las políticas fiscales y de la d) La incorporación de las prioridades del
sustentabilidad de la situación fiscal en el gobierno.
mediano plazo, también lo es. e) El uso de microindicadores de
desempeño como metas para establecer
Se distingue entre una proposición de política una gestión por resultados.
económica basada en proyecciones de mediano f) La atenuación de los controles formales
plazo de agregados fiscales y las estimaciones sobre insumos por controles sobre
integradas y consistentes de mediano plazo resultados.
desglosadas en organismos individuales de g) La mayor flexibilidad en la ejecución,
gastos. A estas últimas se las llama Esquema combinada con la rendición de cuentas.
Presupuestario de Mediano Plazo (EPMP). El
primero representa un paso necesario hacia el 4. EL PRESUPUESTO ANUAL NO ES
EPMP. La República Argentina, a nivel nacional, SUFICIENTE
ha transitado este sendero.
Se plantea el interrogante de sí el presupuesto
Los objetivos de política fiscal y las metas fiscales público anual es suficiente, en cuánto a si es
necesitan ser establecidas al más alto nivel de capaz de dar una adecuada respuesta a los
gobierno y tienen que estar relacionadas, lo más distintos problemas con los que se enfrentan las
rigurosamente posible, con las proyecciones finanzas públicas. La respuesta es negativa por lo
macroeconómicas. Un EPMP proporciona una siguiente:
clara exposición del gasto que demanda ♦ No lo es para cambios estructurales (por
mantener las actuales políticas del gobierno y un ejemplo cambios en el sistema de seguridad
mecanismo para controlar la introducción de social).
nuevas políticas y seguimiento de la ♦ No lo es para una reforma sectorial
implementación del presupuesto más allá del importante (sistema judicial, seguridad
presupuesto anual. interior).
♦ No lo es para un plan de inversión pública
Por otra parte, hay que tener presente que el (transporte, vivienda).
EPMP es sólo una herramienta y no una ♦ No lo es para un programa plurianual (de
solución para todos los problemas prevención de la salud, de mejora en la
presupuestarios. Estos dependen de medidas educación).
fundamentales, tales como la adopción de un ♦ No lo es para programas de mediano plazo
compromiso político sustentable, proyecciones con organismos internacionales de crédito.
mejoradas, un razonable costeo de programas y ♦ No lo es para asegurar la armonía entre las
una disciplinada administración presupuestaria. metas globales (económicas y fiscales) y las
metas sectoriales.
Es de notar que la autorización a gastar no es ♦ No lo es para hacer menos inflexible (rigidez
parte de la mayoría de los EPMP, más allá del y afectación de recursos) al gasto público.
ejercicio fiscal anual. Aunque una asignación o
autorización multianual es usada para ciertos Por otra parte, para atender los problemas
gastos, por ejemplo de capital, la mayoría de los fiscales, en particular la disminución de los déficit,
países tienen una ley anual de autorización como la mayoría de los países han tendido a aplicar
pieza central del proceso presupuestario. reglas macrofiscales. Las reglas macrofiscales
establecen, en general por ley, metas
Las experiencias internacionales proveen cuantitativas y restricciones cualitativas que
consejos útiles entre los que se considera intentan limitar la política fiscal discrecional del
oportuno mencionar: gobierno. La relación entre el presupuesto
5
plurianual y las reglas macrofiscales es de una del SPNF se vinculan con el Presupuesto
imbricación total: el presupuesto plurianual tiene Plurianual que las respalda.
necesariamente que reflejar las metas
cuantitativas y las medidas que establecen las En cuanto a las ventajas específicas del PPA, a
reglas macrofiscales y éstas necesitan continuación se exponen algunas de ellas.
ineludiblemente un presupuesto plurianual para
reflejarlas. Nuevamente, el presupuesto anual no Todos los años se toman una cantidad
es suficiente. considerable de decisiones políticas que tienen
implicancias fiscales en el mediano y largo plazo.
5. VENTAJAS DEL PRESUPUESTO Si no se elabora un PPA es imposible que se
PLURIANUAL conozca el impacto futuro de ese conjunto de
decisiones sobre el resultado fiscal. En su
Existen ventajas generales que justifican la ausencia, sólo cuando se elabora el presupuesto
existencia del Presupuesto Plurianual (PPA), y de un ejercicio determinado se adquiere
también hay razones de orden específico que dan conciencia de la carga fiscal que significan las
sustento principal al mismo. Al respecto, se decisiones tomadas anteriormente, lo que
presentan razones de orden general en apoyo complica el proceso de formulación
del PPA. presupuestaria y de financiamiento del gasto.
6
6. LA EXPERIENCIA NACIONAL EN LA ejecución de cronogramas no muy
PRESUPUESTACIÓN PLURIANUAL comprometidos, restricción que quita tiempo para
su formulación sustantiva.
Para hacer un análisis de la experiencia con el
presupuesto plurianual en la Administración Finalmente, cabe concretar con suficiente
Nacional es preciso desdoblar lo ocurrido en dos antelación la formulación de lineamientos de
aspectos: uno relacionado con la política, tal que ello permita sustentar
implementación operativa y otro relacionado oportunamente la elaboración del Presupuesto
con su utilidad. Plurianual. Por otro lado, la elaboración del
Presupuesto Plurianual debe vincularse con la
En el primer sentido, se puede concluir que la elaboración del Presupuesto Preliminar.
experiencia ha sido exitosa dado que significó
un costo mínimo de implementación y esfuerzo en 7. METODOLOGÍA PARA LA ELABORACIÓN
lo que respecta a la labor que hubieron de
concretar las jurisdicciones y entidades de la 7.1. Objetivos Instrumentales
Administración Nacional, las que a través de
estos años cumplieron satisfactoriamente con la Para la formulación del Presupuesto Plurianual
presentación de la información. Ello se debió a la (PPA) se plantean tres cuestiones fundamentales:
simplificación de la programación presupuestaria, a) el horizonte de proyección; b) el nivel de
a la que se hace referencia más adelante. desagregación, y c) el mecanismo de elaboración.
Así, desde 1999 los organismos elaboran el Con relación a la primera, el período de tres
Presupuesto Plurianual en forma integrada con la años para el Presupuesto Plurianual, además
formulación del Proyecto de Ley de Presupuesto de ser establecido legalmente, se considera un
Nacional: cumplen un único cronograma, se les lapso mínimo que permite reflejar la incidencia
comunican “techos presupuestarios” trienales, fiscal de los programas a llevar a cabo en el
utilizan el mismo sistema de información y mediano plazo, a la vez de ser un horizonte que
presentan en un mismo acto sus anteproyectos brinda una cierta confiabilidad a las
de presupuesto conteniendo el Proyecto de Ley y proyecciones, principalmente de recursos y
el Presupuesto Plurianual. financiamiento y de variables macroeconómicas.
A ello se suma la experiencia internacional en
La experiencia argentina, a nivel nacional, puede tal sentido.
resumirse de la siguiente manera:
Respecto de la segunda, se busca presentar un
♦ Se efectúan Proyecciones Plurianuales, para nivel de desagregación que permita reflejar las
tres años (macroeconómicas y políticas presupuestarias, las decisiones tomadas
macrofiscales), que se incluyen en el Mensaje y las realizaciones escogidas para el mediano
de Presupuesto Anual desde 1998. plazo, con cuantificación de indicadores reales de
esas realizaciones. Pero, por otra parte, se trata
♦ Se efectúan Presupuestos Plurianuales, para de acotar la desagregación para no incluir una
tres años, con distribución por Jurisdicción y cantidad muy grande de información poco
Entidad de los programas presupuestarios, relevante para el mediano plazo.
desde 1999, enviados al Congreso Nacional
mediante Mensaje del Jefe de Gabinete de Además, la Ley Nº 25.152, de Solvencia Fiscal, y
Ministros. Se efectúa, también, la la Ley Federal de Responsabilidad Fiscal, Nº
actualización del Presupuesto Plurianual, 25.917 establecen la información que, como
después de sancionada la Ley anual de mínimo, deben contener los presupuestos
Presupuesto, desde 2004, plurianuales de la Nación, en el primer caso, y de
ésta y de las provincias y la Ciudad Autónoma de
En cuanto al segundo aspecto, el vinculado con la Buenos Aires, en el segundo; información que es
utilidad del presupuesto plurianual, se estima más agregada en relación al Proyecto de Ley
que la misma está influenciada por el contexto Anual de Presupuesto.
macroeconómico, que en circunstancias críticas,
puede restar certeza a las proyecciones En otras palabras, no se replica el presupuesto
macrofiscales elaboradas y producir su pronta anual. Por ello se deja de lado el uso de algunas
desactualización. clasificaciones presupuestarias, se minimiza el
uso de la clasificación por objeto del gasto (este
Otros factores que contribuirían a mejorar la es el clasificador más detallado del presupuesto
utilidad del Presupuesto Plurianual son la mayor anual) y se utiliza la categoría "programa" de la
difusión que permita aumentar su credibilidad y la clasificación por programas del presupuesto,
7
dejando de lado los niveles inferiores de dicha modificar la estructura programática. Esta
clasificación (subprograma, actividad, proyecto y flexibilidad tiene sentido en función de que en el
obra). mediano plazo hay programas nuevos, otros que
terminan antes del fin del período y otros que se
En cuanto al mecanismo de elaboración, se modifican.
procura vincular el PPA concomitantemente con
el presupuesto anual; recargar lo menos posible a 7.3. Presentación al Congreso Nacional
los organismos con esta actividad y utilizar las
herramientas informáticas existentes. La presentación del Presupuesto Plurianual al
Congreso tiene carácter informativo y se
El primer año de cualquier proyección o plan efectúa con posterioridad de la presentación del
fiscal, para que sea consistente, tiene que ser el presupuesto anual, debido a la dificultad para
del presupuesto anual. Para que la elaboración confeccionar simultáneamente ambos presu-
del PPA produzca la menor carga posible de puestos, el del próximo ejercicio y el plurianual.
trabajo adicional a los organismos, la mejor
manera es que la formulación del PPA sea una El documento con el PPA que el Poder Ejecutivo
extensión del presupuesto anual, con algunas envía al Congreso tiene un diseño inspirado en el
simplificaciones pero con su misma metodología. proyecto de presupuesto anual. Así, contiene un
Por último, la formulación del PPA se basa en los mensaje donde se expone la justificación y
procedimientos informáticos utilizados para objetivos del PPA, la metodología de elaboración
elaborar el presupuesto anual, sin necesidad de y las proyecciones plurianuales, tanto
un nuevo sistema. macroeconómicas como fiscales. Luego, se
incluyen varios cuadros agregados y gráficos con
7.2 Elaboración del Presupuesto Plurianual la cuenta AIF y distintos cruces de clasificaciones
presupuestarias con los gastos corrientes y de
La elaboración del Presupuesto Plurianual sigue, capital. Finalmente, el documento presenta
entonces, la metodología del presupuesto anual, cuadros jurisdiccionales con gastos por
con ciertas adaptaciones. Así, se fijan techos para programas y metas físicas. Asimismo, se incluye
cada año del trienio, en base a los cuales los la información exigida por las Leyes Nº 25.152 y
organismos elaboraron sus anteproyectos, que Nº 25.917.
habiéndose compatibilizado con el Presupuesto
proyectado para el año, a su vez, dan lugar a la Con miras a perfeccionar la elaboración,
confección del documento que contiene el PPA y incentivar la aplicación e incrementar la utilidad
se envía al Congreso Nacional. del Presupuesto Plurianual, además de ser
remitido al Congreso Nacional
La elaboración de los techos para los dos últimos complementariamente al Proyecto de Ley Anual
años del PPA se efectúa en forma similar a la de de Presupuesto, el mismo es revisado y
los techos del presupuesto anual. Estos últimos, actualizado en sus proyecciones una vez que
asimismo, constituyen el primer año de los techos dicho Proyecto adquiere fuerza de Ley y se
del plurianual. distribuye a las jurisdicciones y entidades por
Decisión Administrativa.
Una vez recibida la comunicación de los techos,
los organismos elaboran el anteproyecto del Es decir, si como producto de la discusión y
PPA. El objetivo central es presentar al Congreso aprobación del Proyecto de Ley Anual de
el Presupuesto Plurianual a nivel de programa, Presupuesto por parte del Congreso Nacional se
con el objetivo de poner énfasis en aquello que el alteran las proyecciones plurianuales por cambios
Estado va a hacer, sus metas y resultados. Por en el año base del trienio, es oportuno que
ello el PPA exige una menor desagregación de iniciada la ejecución presupuestaria y dentro del
las partidas por objeto del gasto. Su uso permite primer trimestre se someta al Presupuesto
analizar si la estructuración de los programas es Plurianual a una revisión y consecuente
consistente, es decir, si el programa ha incluido actualización. El objetivo de este procedimiento
todos los insumos correctamente (personal, es evitar la prematura desactualización de las
bienes de consumo, servicios no personales, proyecciones macrofiscales.
etc.). Asimismo, permite obtener la clasificación
económica del gasto y, en base a ésta, los 8. ESTRUCTURA DE LA INFORMACIÓN
consolidados presupuestarios.
La información contenida en el informe del
En cuanto a la clasificación programática, se Presupuesto Plurianual incluye, en primer lugar,
considera sólo a nivel de programa. Para el 2° y una cuenta de ahorro-inversión-financiamiento
3° año los organismos tienen la posibilidad de (AIF) del Sector Público Nacional (Administración
8
Nacional, Fondos Fiduciarios, Otros Entes y Para la Seguridad Social, dada su importancia
Empresas Públicas) y, en segundo lugar, la cuantitativa y cualitativa y la significación de su
correspondiente a la Administración Nacional comportamiento en un horizonte temporal
(Administración Central, Organismos extendido, se procura efectuar una proyección
Descentralizados e Instituciones de la Seguridad amplia de los gastos, con información que
Social), expresadas en millones de pesos y en fundamenta el comportamiento de la misma.
porcentajes del PIB. Estos esquemas globales
permiten advertir la evolución de los distintos 9. CARACTERÍSTICAS DEL PRESUPUESTO
componentes de la cuenta según su naturaleza PLURIANUAL
económica y la relación entre los rubros de
recursos y gastos que determina el resultado Una primer característica es la referida a la
financiero y su financiamiento. extensión del Presupuesto Plurianual. En tal
sentido el periodo que abarca es de 3 años. Ello
En concordancia con estos esquemas, se es así como consecuencia de haberse entendido
presenta para los años correspondientes la que el mismo constituye un lapso mínimo
apertura económica y por rubros de los recursos razonable, un horizonte confiable y tiene como
más importantes y las estimaciones de recursos base la experiencia internacional.
de origen nacional distribuidos por Régimen y por
provincia y Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Una segunda característica es que el
Presupuesto Plurianual es de carácter
Se presenta también, para los años informativo. Esto significa que su propósito es de
correspondientes, el gasto de la Administración carácter orientativo referido al operar del Sector
Nacional desagregado por finalidades y Público comprendido y no limitativo como es el
funciones, con el propósito de visualizar la presupuesto anual.
asignación de los recursos públicos a diferentes
destinos. A continuación se informa la Otra característica destacable del PPA es que
desagregación de los gastos corrientes y de tiene un cierre financiero consistente. En el
capital por jurisdicción, con el propósito de presupuesto nacional se utiliza el clasificador
establecer las magnitudes asignadas a las presupuestario de gastos por "fuente de
instituciones responsables de la ejecución del financiamiento" (FF). Las FF son: tesoro
presupuesto. En el mismo sentido, se presentan nacional, recursos con afectación específica,
los gastos sobre la base de subjurisdicciones y recursos propios, transferencias internas, crédito
entidades a las que se asignan las previsiones interno, transferencias externas y crédito externo.
presupuestarias. Esta clasificación permite conocer cuál es el tipo
de recurso que está financiando un gasto
Por otra parte, los gastos correspondientes a determinado. Es una de las clasificaciones
cada jurisdicción se desagregan por programas principales con que se elabora y administra el
relativos a las acciones a desarrollar por dichas presupuesto anual.
instituciones, informándose las distintas fuentes
de financiamiento de los mismos, En el PPA también se utiliza esta clasificación del
correspondientes a jurisdicciones o gasto que posibilita vincular recursos y gastos por
subjurisdicciones y entidades. Asimismo, se FF. Este es un requisito para alcanzar las metas
presenta la evolución prevista para metas físicas fiscales porque hay gastos cuya existencia
de los programas previstos. depende de la fuente de financiamiento. Además,
el cierre fiscal según la cuenta AIF permite
Se informa también la programación de la establecer el resultado primario y financiero e
inversión real directa por organismo, los gastos identificar gastos y recursos "arriba de la línea" y
que se prevé financiar con préstamos de "debajo de la línea" (del resultado financiero),
Organismos Internacionales de Crédito (BID y
BIRF, básicamente). También concurre a que el PPA tenga un cierre
financiero consistente la modalidad de fijar
Con esta información se verifica el cumplimiento a techos para los dos últimos años del trienio (el
lo establecido por el artículo 6º de la Ley Nº primero, como se dijo, es el proyecto de ley de
25.152, de Solvencia Fiscal, en cuanto al presupuesto). Esto implica que en el mediano
contenido del Presupuesto Plurianual, y al artículo plazo los gastos se programan según las
5º de la Ley Nº 25.917 en relación al proyecciones de recursos y la meta de resultado
cumplimiento del Régimen Federal de fiscal y no según la suma de requerimientos.
Responsabilidad Fiscal en lo concerniente a los
presupuestos plurianuales. 10. PERFECCIONAMIENTOS
METODOLÓGICOS
9
A medida que se sucedan los presupuestos
Se mantiene la inquietud de perfeccionar la plurianuales habrá que efectuar un seguimiento
metodología, salvaguardando siempre la de los mismos para evaluar cual ha sido el grado
importancia de contar con una herramienta de de acierto de sus previsiones, por ejemplo,
programación de mediano plazo. Se ha insistido comparando contra la ejecución de los
en su presentación en fecha próxima a la del presupuestos. Ello permitiría ir corrigiendo los
presupuesto anual y que el Presupuesto métodos y perfeccionando las estimaciones de
Plurianual sea revisado y actualizado en sus los PPA.
proyecciones.
Asimismo, el presupuesto plurianual se irá
En el futuro ello debería complementarse con una enriqueciendo en la medida que vaya recogiendo
mayor utilización en la asignación de los planes o programaciones de mediano plazo de
créditos anuales, el seguimiento de la marcha los organismos y, por ende, aumentará su
de los presupuestos y su ejecución en relevancia.
relación a las previsiones plurianuales y la
inclusión de provincias, municipios y la Finalmente, en cuanto a perfeccionamientos
Ciudad Autónoma de Buenos Aires, habida metodológicos, cabe remitirse a la Disposición Nº
cuenta de la importancia que le asigna a los 664/07 de la Subsecretaría de Presupuesto y a la
presupuestos plurianuales la Ley Federal de Circular Nº 1/09 de la Oficina Nacional de
Responsabilidad Fiscal, Nº 25.917. Presupuesto, que actualizan las normas sobre el
Presupuesto Plurianual.
10
CAPITULO II
TRANSPARENCIA FISCAL
11
12
1. INTRODUCCION real de la administración pública, los resultados
obtenidos y, en especial, la difusión de esta
información.
En los últimos años resulta generalmente
aceptada la relación existente entre las El logro de niveles aceptables de transparencia
denominadas buenas prácticas en el proceso presupuestario resulta uno de los
gubernamentales y la mejora en las factores claves para determinar el éxito de
condiciones sociales y económicas de un país. medidas dirigidas a regular dicho proceso, como
En este marco la transparencia es un elemento base para un aumento de la eficacia y
clave de buen gobierno. En tal sentido, la eficiencia del gasto público.
transparencia puede ser definida como la
exposición exhaustiva, periódica y sistemática
de toda información fiscal relevante. 2. TRANSPARENCIA PRESUPUESTARIA
Entre los múltiples enfoques en que es posible De acuerdo con lo expresado, el objetivo de
abordar este tema, se encuentra la necesidad adoptar reglas de transparencia presupuestaria
de considerar a las instituciones como factor es generar un adecuado acceso a la
determinante del crecimiento económico del información fiscal, que permita la
país. En ese marco conceptual resulta comparabilidad de la misma y posibilitar la
pertinente efectuar el análisis particular de las implementación efectiva de reglas fiscales.
instituciones fiscales de la administración
pública en relación con la transparencia Es posible desagregar los principios generales
presupuestaria. de transparencia presupuestaria en cuatro
reglas, denominadas: definición clara de
El conjunto de reglas y regulaciones de acuerdo funciones y responsabilidades; acceso público a
a las cuales los presupuestos son elaborados, la información; transparencia en la preparación,
aprobados e implementados se denomina ejecución y publicación del presupuesto e
instituciones presupuestarias. El asegurar la integridad de la información.
transparencia de las instituciones
presupuestarias es un requisito indispensable • Definición clara de funciones y
para la implementación efectiva de reglas responsabilidades
fiscales. Esta regla apunta a delimitar con precisión
las competencias de los sectores público y
Las reglas fiscales que afectan distintos privado y dentro del sector público la
aspectos del proceso presupuestario explicitación de la organización, funciones y
usualmente son clasificadas en tres categorías: responsabilidades de las distintas áreas del
numéricas, de procedimiento y de gobierno. Un indicador que contribuye a
transparencia. medir el grado de cumplimiento de esta
regla es la distribución de los recursos
Las reglas numéricas: implican la fijación de públicos entre las distintas reparticiones
restricciones cuantitativas al gasto público, el administrativas.
resultado fiscal y la deuda pública. Tienen la • Acceso público a la información
ventaja de ser simples y claras, circunstancia El objetivo de esta regla es asegurar la
que facilita el control de su cumplimiento y la difusión oportuna de información
rapidez de su implementación. Sin embargo, presupuestaria (pasada, presente y futura)
tienen la desventaja de limitar la capacidad de y el libre acceso a la misma. Entre los
acción de los gobernantes y fomentar la indicadores de cumplimiento puede
tendencia pro-cíclica y la contabilidad creativa. mencionarse la existencia de sitios oficiales
de internet, acceso por correo electrónico a
Las reglas de procedimiento comprenden los las áreas de Hacienda y en ausencia de
mecanismos de elaboración, debate, aprobación éstos acceso personal o telefónico.
y control del presupuesto. Existen discrepancias • Transparencia en la preparación, ejecución
entre los especialistas acerca de la y publicación del presupuesto
conveniencia de adoptar una u otra regla o Su objetivo es posibilitar el análisis de la
utilizarlas de manera complementaria. política presupuestaria y la rendición de
cuentas. La concreción de esta regla se
Las reglas de transparencia se encuentran relaciona con la adopción de una correcta
asociadas a las instituciones que deben técnica presupuestaria, que establezca los
garantizar que la información fiscal refleje de la objetivos y prioridades presupuestarias, las
mejor manera posible la asignación de los perspectivas económicas, una correcta
recursos públicos, la composición patrimonial clasificación de las cuentas y transacciones
13
con niveles adecuados de desagregación operatoria presupuestaria. Es decir que la
de la información. Como ejemplos de disposición de fondos públicos está sustentada en
indicadores se menciona la explicitación del todos los casos en autorizaciones legales.
origen de los recursos presupuestarios;
porcentaje del gasto en empleo público La asignación de los recursos públicos con
sobre el gasto total y nivel y composición sujeción a las autorizaciones aprobadas por
de la deuda pública. leyes de presupuesto tiene en nuestro país una
• Integridad de la información raigambre muy profunda y de manera
Su objetivo es asegurar la inclusión en el prácticamente continua a partir del dictado de la
presupuesto de todos los gastos y recursos Constitución Nacional en el año 1853. Esta
del sector público y la auditoría externa y “cultura” presupuestaria se ha visto reforzada
pública de su cumplimiento. Como desde el año 1992, fecha desde la cual, en
indicador puede mencionarse la forma mayoritaria, los proyectos de presupuesto
distribución de recursos entre son presentados al Congreso en los términos
Administración Central, Organismos legales y son aprobados con anterioridad al
Descentralizados, Instituciones de comienzo del ejercicio para los que habrán de
Seguridad Social, otros Entes públicos y regir.
Empresas públicas.
Con relación a la conducta de los funcionarios
Complementariamente a estas reglas resulta públicos, la misma está sujeta a las
pertinente hacer referencia concreta a los disposiciones constitucionales (relativas al juicio
informes financieros que el gobierno debe político) y de la legislación general vigente en
elaborar. materia civil (artículo 1112 del Código Civil) y
penal (artículos 248 a 253 del Código Penal), y
3. EVALUACIÓN DEL CUMPLIMIENTO DE de manera específica por las leyes Nº 24.156 de
LAS REGLAS DE TRANSPARENCIA Administración Financiera y de los Sistemas de
PRESUPUESTARIA EN EL NIVEL NACIONAL Control del Sector Público Nacional (Capítulo III,
ARGENTINO del Título VII), 24.629 – Normas para la
Ejecución del Presupuesto (artículo 5°)-, 25.152,
Con respecto a la primera regla de de Solvencia Fiscal (artículo 3°, inciso b) y
transparencia –Clara definición de funciones y 25.188, de Etica Pública. Esta última establece
responsabilidades– se considera que se encuentra los deberes, prohibiciones, incompatibilidades y
claramente delimitado el accionar de los sectores pautas de comportamiento de las personas que
público y privado. se desempeñan en la función pública.
En tal sentido la Constitución Nacional Asimismo, aprueba un régimen de
establece la distribución de funciones entre los declaraciones juradas que prevé el acceso
Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial y de público a las mismas.
manera general las competencias y
mecanismos vinculados con la obtención de Finalmente, la Ley Nº 25.917 – Régimen
recursos por parte del Estado y su aplicación a Federal de Responsabilidad Fiscal – establece
través de un documento político, legal, un ordenamiento fiscal que abarca la Nación y
económico y administrativo, el presupuesto. las Provincias, definiendo criterios y
responsabilidades.
En lo que hace a la órbita del Poder Ejecutivo,
en la ley de Ministerios, se explicitan la La segunda regla de transparencia
organización, funciones y responsabilidades de presupuestaria – Acceso del público a la
las distintas áreas del gobierno. Sobre este información – tiende a asegurar la difusión
mismo aspecto cabe señalar que en la oportuna de información presupuestaria y el
elaboración del presupuesto un criterio básico libre acceso a la misma.
de clasificación de los gastos y recursos
públicos es el institucional, de modo que se Al respecto el presupuesto anual detalla las
identifican claramente cada uno de los poderes operaciones de la Administración Nacional y
del Estado y dentro de éstos las jurisdicciones y con ajuste a las disposiciones de la Ley de
entidades que los integran. Administración Financiera y de los Sistemas de
Control del Sector Público Nacional se
El accionar del gobierno está sujeto a normas suministra información referida al sector de
de conocimiento público. En lo que respecta a la Empresas y Sociedades del Estado, Fondos
gestión de las finanzas públicas rige la Ley Nº Fiduciarios del Estado Nacional y otros Entes
24.156, de Administración Financiera y de los excluidos del presupuesto.
Sistemas de Control del Sector Público
Nacional, que, entre otros aspectos, regula la Estos últimos sectores no se incluyen en el
14
presupuesto anual, con excepción de los fondos de la Nación
fiduciarios, debido a que la norma referida en el
párrafo anterior establece un procedimiento Boletín Fiscal Trimestral
consistente en la aprobación de presupuestos
específicos para cada Empresa, Sociedad o Cuenta Ahorro-Inversión-Financiamiento del
Ente. SPN –base caja- Mensual
19
TITULO IV
1
CAPITULO I
PRESUPUESTARIO PÚBLICO
2
A. CONSIDERACIONES GENERALES que la reglamentan, consagra los aspectos
principales aplicables al ordenamiento legal del
La Oficina Nacional de Presupuesto, como proceso presupuestario público.
órgano rector, y las diferentes unidades de
programación y presupuesto de las jurisdicciones Respecto a la organización institucional del
y entidades públicas conforman la organización sistema, el mismo se ha venido tecnificando,
del sistema presupuestario público. para adecuarlo a las exigencias del proceso de
reforma permanente. En los puntos que siguen se
Existe conciencia, dentro de los organismos de comentan las principales características de su
conducción del proceso presupuestario público, organización y funcionamiento.
que mientras mejor sea la organización
institucional que adopte el sistema presupuestario B. ORGANIZACIÓN DEL SISTEMA PRE-
público, mejores serán los resultados de dicho SUPUESTARIO PÚBLICO ARGENTINO
proceso. Se parte de la premisa que los
resultados satisfactorios se obtienen si la rectoría 1. SUBSECRETARIA DE PRESUPUESTO
del sistema armoniza tres elementos
considerados primordiales: la técnica que se La Subsecretaría de Presupuesto depende de la
emplea en la presupuestación; su base jurídica y Secretaría de Hacienda y le compete una
la organización que adopte para el mismo. La participación activa en la rectoría de los sistemas
presencia de estos elementos es básica y fallas de presupuesto, contabilidad y tesorería y política
en uno de ellos son suficientes para que la salarial del sector público.
reforma se retrase o no progrese.
Mediante el Reglamento de la Ley Nº 24.156 se
En cuanto al primero de los elementos asigna a dicha Subsecretaría la responsabilidad
mencionados –la técnica para presupuestar- el de asistir a la Secretaría de Hacienda, en la
mismo se halla explícito en el ordenamiento legal dirección y coordinación de los sistemas que
vigente, y en tal sentido, se ha decidido que el integran la Administración Financiera de la
método a emplear en la programación presu- Administración Nacional.
puestaria del sector público sea el que plantea el
presupuesto por programas. La estructura organizativa de la Subsecretaría, es
la que se refleja en el organigrama siguiente:
La base jurídica es la Ley de Administración
Financiera y de los Sistemas de Control del
Sector Público Nacional N°24.156, la que, en su
Título II “Del Sistema Presupuestario” y en el
decreto, resoluciones, disposiciones y circulares
3
Los principales objetivos de la Subsecretaría de
Presupuesto son: • Aprobar, juntamente con la Tesorería
General de la Nación, la programación de la
A. Coordinar las actividades que se ejecutan en ejecución del presupuesto de la
relación con las diversas etapas del proceso Administración Nacional preparada por las
presupuestario público de las jurisdicciones y jurisdicciones y entidades que la conforman.
entidades del Sector Público Nacional.
• Coordinar los procesos de ejecución
B. Coordinar el desarrollo y aplicación del presupuestaria.
Sistema de Contabilidad Gubernamental;
• Presentar a consideración del Subsecretario
C. Coordinar el Sistema de Administración de de Presupuesto o aprobar, según lo
Fondos; determinen las reglamentaciones, las
solicitudes de modificaciones presupuestarias
D. Coordinar la política salarial del Sector presentadas por las jurisdicciones y entidades
Pública Nacional. ejecutoras de los respectivos presupuestos.
4
i. DIRECCIONES DE PRESUPUESTO DE LA
ADMINISTRACIÓN NACIONAL También forman parte de sus responsabilidades,
la administración y actualización de las bases de
A las direcciones de Presupuesto de Sectores datos de gastos en personal de las jurisdicciones
Económicos y Sociales, de Presupuesto de Sec- y entidades, y el asesoramiento a las mismas en
tores Administrativos, de Defensa y Seguridad y materia presupuestaria.
de Presupuesto de los Sistemas de Seguridad
Social les corresponde efectuar, principalmente, ii. DIRECCIÓN DE POLÍTICAS, NORMAS E
tareas relativas a las fases de elaboración del INGRESOS PRESUPUESTARIOS
Proyecto de Ley de Presupuesto y de la
programación de la ejecución del Presupuesto de Esta Dirección tiene participación en la
la Administración Pública Nacional. En este elaboración de las metodologías para la
sentido, sus responsabilidades son, entre otras, determinación de la política presupuestaria previa
las siguientes. y del proceso de formulación del Proyecto de Ley
de Presupuesto (constitución y funcionamiento
En la primera de las fases, actúan mediante del Grupo de Apoyo del Presupuesto). Es,
análisis que efectúan a los anteproyectos de asimismo, de su competencia, realizar estudios y
presupuesto de las jurisdicciones y entidades de presentar informes gerenciales relativos a los
la Administración Pública Nacional, de las gastos a financiar con préstamos de organismos
categorías programáticas, y del gasto asociado a internacionales de crédito, proponer al Director de
ellas, y sus fuentes de financiamiento; verifican la Oficina Nacional de Presupuesto las normas
que la programación presupuestaria se efectúe técnicas para la elaboración de los presupuestos
con la eficiencia y eficacia requeridas y participan de la Administración Nacional, así como proponer
en la elaboración del Proyecto de Ley de Presu- las modificaciones a las clasificaciones
puesto de la Administración Pública Nacional. presupuestarias e institucionales en un período
determinado; preparar el presupuesto de recursos
En la etapa de coordinación de la ejecución, sus de los organismos que conforman el Sector
actuaciones incluyen las acciones que se Público Nacional, en estrecha coordinación con
desarrollan con motivo de los sistemas de los entes recaudadores correspondientes, y
programación y reprogramación de la ejecución efectuar estudios sobre la composición y
del presupuesto y de las modificaciones presu- evolución de los recursos públicos y participar en
puestarias que surgen en dicha fase. la coordinación de la información que debe
5
contener el Informe de Avance del Presupuesto, mismo; realizar un análisis crítico de dichos
el Mensaje de remisión del Presupuesto y el del resultados y de los efectos producidos por los
Presupuesto Plurianual como, asimismo, asesorar mismos, interpretando las variaciones operadas
a las jurisdicciones y entidades en el uso de con respecto a lo programado y procurando
manuales y normas presupuestarias. determinar sus causas, así como alertar sobre
desvíos producidos y a ocurrir respecto de los
iii. DIRECCIÓN DE PROYECCIONES Y presupuestos en ejecución. Para ello cuenta con:
ESTADÍSTICAS PRESUPUESTARIAS 1) lo informado por las unidades de presupuesto
de cada jurisdicción y entidad, sobre la base de
El campo de acción fundamental de esta los registros de la gestión física de la ejecución de
dirección es la realización de actividades que sus presupuestos llevados de acuerdo con las
tienen que ver con la programación financiera normas técnicas correspondientes, y una vez
global del Presupuesto del Sector Público acordado el flujo de datos requerido por el
Nacional y la determinación de la información y sistema de información, y 2) con la información
de los modelos que hagan posible prever, financiera que suministre el sistema de
anticipadamente, los efectos que el presupuesto contabilidad gubernamental y otras que se
público tendrá en la economía. consideren pertinentes. Debe preparar informes
con recomendaciones para las autoridades
Es así como mediante el concurso de la Dirección superiores y los responsables de los organismos
se efectúan acciones de preparación del afectados en función de las evaluaciones
Presupuesto Consolidado del Sector Público, con mencionadas; diseñar e implementar un sistema
las características señaladas en el Capítulo IV del de información de datos e indicadores de los
Título II de la Ley de Administración Financiera; programas, en coordinación con las unidades
recopila y actualiza los indicadores macroeconó- ejecutoras y participar en la confección de la
micos y elabora las series estadísticas Cuenta de Inversión, que se presenta anualmente
presupuestarias y financieras requeridas por el al Congreso Nacional antes del 30 de Junio del
Sistema Presupuestario Público; efectúa el año siguiente al que corresponda tal documento,
balance global de la programación de la ejecución en la parte correspondiente a los comentarios
del Presupuesto, en coordinación con la sobre el grado del cumplimiento de los objetivos y
Tesorería General de la Nación y las Direcciones metas previstos en el presupuesto.
de Presupuesto de Sectores Económicos y
Sociales, Administrativos y de Defensa y v. COORDINACIÓN DE PRESUPUESTO DE
Seguridad y de los Sistemas de Seguridad Social EMPRESAS PÚBLICAS
de la Administración Nacional, y con la
Coordinación de Presupuesto de Empresas Es responsabilidad de esta Coordinación cumplir
Públicas, que incluye Otros Entes, y efectúa con los mandatos expresos en el Capítulo III Del
estimaciones presupuestarias plurianuales de las Régimen presupuestario de las empresas y
cuentas del Sector Público Nacional. sociedades del Estado y otros entes, de la Ley de
Administración Financiera (Ley Nº 24.156).
iv. DIRECCIÓN DE EVALUACIÓN PRESU- Incluye, asimismo a los Fondos Fiduciarios.
PUESTARIA
En cumplimiento del citado mandato, esta
Dentro del proceso de reforma presupuestaria, Coordinación ejecuta las siguientes acciones:
una de las fases del proceso presupuestario a la lleva estadísticas de los indicadores para la
cual se le quiere dar la prioridad, es la referida a gestión de cada empresa; efectúa los análisis y
la evaluación de la ejecución del presupuesto proyecciones de los presupuestos y de sus
público. De nada vale efectuar una formulación modificaciones, así como propone los aportes que
del presupuesto técnicamente bien concebida, si corresponden al Tesoro Nacional; elabora el
no se realizan serios esfuerzos para que durante presupuesto consolidado y ejecución del
la ejecución, y al final de la misma, se puedan presupuesto del subsector; lleva un registro y
realizar acciones que no sólo evidencien que la seguimiento de la ejecución del presupuesto y de
ejecución física y financiera del presupuesto se las modificaciones presupues-tarias que surjan
está realizando de acuerdo a la programación durante el ejercicio.
inicial, sino también con eficiencia y eficacia en el
logro de las políticas gubernamentales. En este En relación con la etapa de evaluación
sentido, y para alcanzar sus cometidos a la presupuestaria, realiza periódicamente la evalua-
Dirección se le han asignado las siguientes ción de los resultados físicos, económicos y
atribuciones: evaluar los resultados físicos y financieros del Subsector, así como la
financieros de la ejecución del Presupuesto de la preparación de informes, por subperíodos de su
Administración Nacional, tanto en forma gestión, para consideración del Director de la
periódica, durante el ejercicio, como al cierre del Oficina Nacional de Presupuesto.
6
JURISDICCIONES Y ENTIDADES DEL
Además, analiza los proyectos de presupuestos SECTOR PÚBLICO NACIONAL.
de los Fondos Fiduciarios integrados con bienes
y/o fondos del Estado Nacional y propone su Dentro del sistema presupuestario público, las
inclusión en el Proyecto de Ley de Presupuesto unidades de programación y presupuesto de las
de la Administración Nacional del año respectivo. jurisdicciones y entidades constituyen el nexo
Asimismo, analiza los proyectos de presupuesto fundamental que tiene la Oficina Nacional de
de aquellos entes públicos excluidos Presupuesto para realizar las tareas de
expresamente de la Administración Nacional y conducción del proceso presupuestario que le
sus modificaciones. asigna la Ley. Son estas unidades las que, en su
respectiva organización, tienen la responsabilidad
vi. COORDINACIÓN DE ASUNTOS de vigilar para que el Presupuesto se erija en el
PARLAMENTARIOS Y CAPACITACIÓN instrumento de gerencia por excelencia en
PRESUPUESTARIA función de las políticas trazadas para la
institución.
Sus principales acciones son: coordinar la
elaboración de informes o consultas que requiera Por lo antes expuesto, se hace imprescindible
el Poder Legislativo sobre proyectos de leyes de que la Oficina Nacional de Presupuesto mantenga
presupuesto y sobre respuestas que, en materia una presencia activa en tales unidades, bien sea
presupuestaria, debe efectuar el Jefe de Gabinete mediante la asesoría permanente y directa de sus
de Ministros, en función a lo prescrito por la analistas o a través de campañas de capacitación
Constitución Nacional (Art. 101); coordinar mediante seminarios, talleres de trabajo y cursos
relaciones con las Direcciones competentes en que faciliten el conocimiento de los avances
materia de asuntos políticos y de asuntos obtenidos y que se vayan obteniendo dentro de la
jurídicos del Ministerio de Economía y Finanzas administración presupuestaria pública.
Públicas en lo atinente a la tramitación de
proyectos de leyes y a la interpretación de Para finalizar, cabe destacar la importancia que le
normas jurídicas, respecti-vamente, y organizar ha dado el legislador a tales unidades, cuando en
las actividades de capacitación relativas al el Artículo 18 de la Ley de Administración
Sistema de Presupuesto Público, dirigidas al Financiera, Ley N° 24.156, deja prácticamente
personal de la Administración Nacional y de establecida la dependencia funcional de dichas
capacitación interna para los funcionarios de la unidades con la Oficina Nacional de Presupuesto
Oficina Nacional de Presupuesto y, por último, la en algunos aspectos de la administración
coordinación de contratos, pasantías y asistencia presupuestaria, cuando textualmente se
a cursos, congresos y seminarios del personal de establece:
la ONP.
“Artículo 18: - Integrarán el Sistema
vii. COORDINACIÓN DE SISTEMAS OPERATIVOS Presupuestario y serán responsables de cumplir
con esta Ley, su reglamentación y las normas
Sus acciones fundamentales son: coordinar técnicas que emita la Oficina Nacional de
funcionalmente las acciones para elaborar el Presupuesto, todas las unidades que cumplan
Proyecto de Ley de Presupuesto, su distribución funciones presupuestarias en cada una de las
administrativa, sus modificaciones y la programa- jurisdicciones y entidades del Sector Público
ción de la ejecución presupuestaria, como así Nacional. Estas unidades serán responsables de
también el Presupuesto Plurianual; definir cuidar el cumplimiento de las políticas y
procedimientos administrativos y técnicos, lineamientos que, en materia presupuestaria,
secuencias de procesos, estándares técnicos, establezcan las autoridades competentes”.
organización del trabajo, controles de calidad y
organizar nuevas modalidades que permitan En el mismo orden de ideas, en el Decreto N°
optimizar el uso de recursos escasos; coordinar 1.344/07, reglamentario de la Ley de
los requerimientos informáticos de la Oficina Administración Financiera, se definen las
Nacional de Presupuesto y gestionar su funciones que, además de las que le señala la
realización ante la Unidad de Informática de la Ley, deben cumplir las unidades presupuestarias
Secretaría de Hacienda; diseñar desarrollos de de las jurisdicciones y entidades públicas. Tales
computación, someter a prueba su producción y son:
organizar la capacitación en su utilización a los
usuarios del sistema presupuestario. 1. “Coordinar la elaboración de la política
presupuestaria institucional sobre la base de
3. UNIDADES QUE CUMPLAN FUNCIONES las normas técnicas que determine la Oficina
DE PRESUPUESTO DE LAS Nacional de Presupuesto."
7
3. “Preparar los anteproyectos de presupuesto
2. “Asesorar a las autoridades y a los de la Jurisdicción o Entidad, dentro de los
responsables de cada una de las categorías límites financieros establecidos como resul-
programáticas del presupuesto que le tante del análisis y compatibilización de las
compete, en la interpretación y aplicación de propuestas de cada una de las unidades
las normas técnicas para la formulación, ejecutivas de los programas presupuestarios”.
programación de la ejecución, modificación y
evaluación de la ejecución de los 4. “Llevar los registros centralizados de
presupuestos respectivos”. ejecución física del Presupuesto”.
8
CAPÍTULO II
INFORMACIÓN FINANCIERA
9
i. Primera Etapa: Reforma del Sector Público decisiones en el plano político y directivo. El
1991-1995 sistema es manejado por las áreas intervinientes
y operado por los usuarios desde sus puestos de
La primera etapa de la reforma de la
administración financiera tuvo como objetivo trabajo. Al ser operado el sistema interactúa con
básico desarrollar un sistema de información una base de datos dinámicos generados sobre un
único modelo conceptual que incluye la
financiera de la gestión pública que, partiendo de
información presupuestaria, financiera y contable.
las transacciones registradas en cada una de las
jurisdicciones y entidades, permitiera realizar La interconexión de los Organismos Centrales
controles centralizados sistemáticos y con las Unidades Ejecutoras, pudo garantizar
permanentes del gasto público, disponiendo, a la simplicidad, rapidez y eficiencia en las
vez, de información financiera oportuna y operaciones, mientras que la organización de la
abarcativa de toda la Administración Nacional. información de cada unidad en bases de datos
Resulta importante destacar que la situación locales integradas, posibilitó mantener los
previa a esta primera etapa de la reforma se controles necesarios para asegurar la
caracterizaba por: confiabilidad e integridad de la información
almacenada a nivel local.
• Ausencia de estrategia informática y plan de
sistemas. En su concepción fue previsto que el núcleo de
las decisiones se ubique en las unidades que
• Sistemas aislados desarrollados en diferentes
tienen la misión de cumplir con las metas de los
ambientes, diferente alcance, distinto nivel de
diferentes programas, concentrando en los SAF la
computarización y seguridad, sin
tarea de consolidación de la información originada
documentación, no compatibles con lo que
en las distintas unidades ejecutoras.
exigiría la Ley de Administración Financiera.
10
continuó el desarrollo del SABEN (Sistema de En el año 2001 comienza la réplica del SLU en
Administración de Bienes del Estado Nacional). algunos organismos y la reingeniería del SIDIF
Se informatizó el Archivo General de la Central la que se caracterizó por:
Administración y se comenzó a digitalizar la • Los cambios funcionales resultantes de
documentación remitida por los SAFs nuevos requerimientos de los Organos
Recursos Humanos: Se desarrolló una base de Rectores.
• Las adaptaciones para atender la
datos (Sistema Integrado de Recursos Humanos
– SIRHU) conteniendo información y permitiendo funcionalidad definida para el SLU.
el análisis salarial de la totalidad de los • La migración tecnológica de las aplicaciones
empleados y contratados del Sector Público a ambiente gráfico.
Nacional. Se desarrolló también un sistema • La actualización de la base de datos del
liquidador de haberes. sistema
Complementariamente, se realizó el diseño
Contrataciones: Se diseñó e implementó un conceptual y el desarrollo informático de un
catálogo de bienes y servicios para facilitar la sistema de administración y gestión para
adquisición de bienes operando en 15 Unidades Ejecutoras de Prestamos Externos
organismos. (UEPEX), que registre sus operaciones, envíen la
información a los Organismos financiadores e
Relación con los SAF: Se llevó a cabo la informen la ejecución presupuestaria al SIDIF
expansión a todo el ámbito institucional nacional Central y se comenzó con su instalación.
de los avances ya logrados en materia de gestión
de la administración financiera con el objetivo de Para lograr el objetivo de disponibilidad de
lograr una mejora en la economicidad, eficiencia y información tanto para niveles gerenciales como
efectividad en la administración de los recursos para el ciudadano se desarrolló el SIDIF
Gerencial en dos proyectos específicos:
del Estado y en la programación y ejecución del
gasto e inversiones públicas.
• Datawarehouse de Información Financiera
accesible con herramientas de análisis
La Reforma de la Administración Financiera se multidimensional.
expandió hacia las provincias y municipios a • Sitio Web de consulta para el ciudadano sobre
través de la distribución y personalización del el presupuesto nacional.
modelo, mediante la entrega y soporte de la
implementación del Sistema Integrado Provincial iv. Cuarta Etapa: Expansión de las réplicas del
de Administración Financiera (SIPAF). También sistema SLU 2002 – 2005
se brindó asesoramiento en la elaboración de un
marco normativo de Administración Financiera
acorde con el modelo conceptual propuesto. En esta etapa, se consolida la red de información
financiera pública permitiendo la operación
interactiva de un alto volumen de Organismos de
iii. Tercera Etapa: Migración Tecnológica y
la administración nacional. Ello, mediante la
Ajustes del Modelo 1999 – 2001
utilización de herramientas informáticas que
El SIDIF desde su concepción a fines de 1992 ha brindan la posibilidad de gestionar con eficiencia
experimentado una evolución continua a través los recursos puestos a su disposición y faciliten el
de la incorporación de nuevas prestaciones, proceso de evaluación presupuestaria, en un
resultado de optimizaciones de la operatoria y de marco de creciente transparencia.
la reingeniería de algunos procesos.
La Secretaría de Hacienda comenzó en octubre
A comienzos del año 1998 se comenzó a de 2002 un proceso de réplica masiva del SLU en
construir una nueva versión para sustituir las Organismos de la Administración con el objeto de
interfaces con el usuario de tipo "caracter" por reemplazar los sistemas existentes y racionalizar
interfases de modo "gráfico", modalidad más el mantenimiento de los mismos.
dinámica y amigable.
Las principales características de este producto
En su versión local se desarrolló una herramienta son:
única para todos los Organismos ejecutores que
• Sistema integrado único para la gestión y el
debía contemplar tanto las optimizaciones como
registro de la ejecución del presupuesto de los
las nuevas prestaciones a nivel de la gestión y del
Organismos. Integración de los procesos de
registro de operaciones presupuestarias,
compras, presupuesto, contabilidad y tesorería
contables y financieras. A esta herramienta se la
en los Organismos.
llamó SIDIF Local Unificado (SLU).
11
• Se basa en el modelo conceptual definido
para la actualización del SIDIF Central - Valoriza la evaluación (y autoevaluación) de
operativo. la gestión gubernamental
• Interfaz gráfica que permite explotar
información de manera amigable. - Recupera herramientas claves tales como el
• Disponibilidad de información confiable para Presupuesto por Programa, los
la alta gerencia. Presupuestos Preliminar y Plurianual y los
• Permite la reducción de aplicativos Indicadores de Gestión.
complementarios requeridos para soportar la
gestión. - Orienta la elaboración de la información
• Favorece la reducción de costos de pertinente para gerentes públicos, decisores
mantenimiento y administración. políticos y público.
En paralelo se promueve la creación de un
Concomitantemente, se plantea la necesidad de
Comité de Usuarios con representantes de los
avanzar con la actualización del SIDIF. Por citar
Organismos ejecutores que desempeñará
ejemplos, el sistema de comunicación TRANSAF
funciones consultivas para la coordinación
(punto a punto) que sostenía la transmisión de
ejecutiva del proyecto con el objeto de garantizar
datos entre los sistemas locales y el SIDIF
la marcha del proceso.
Central, contaba con una infraestructura de
Del mismo modo se desarrollan talleres para la comunicaciones ampliamente superada por
creación y capacitación de Mesas de Ayuda Internet. Las nuevas tecnologías ofrecían
Locales con el objeto de mejorar el soporte plataformas de procesamiento de datos más
técnico en las Entidades y Jurisdicciones que abiertas que permitían interactuar con información
utilizan el sistema. por fuera del sistema con aplicaciones de oficina.
La falta de adecuación del Sistema de
Es de destacar que uno de los módulos del SLU, Información Financiera al progreso tecnológico
denominado i-fop, alcanza a lo largo de este habría actuado como una limitación severa a la
período al 62% de los organismos de la APN. Por capacidad del sistema de soportar y transmitir
dicha herramienta se facilita la construcción de información con criterios de economicidad,
diversos escenarios presupuestarios ampliando el eficiencia y eficacia.
horizonte de presupuestación en tantos años
como se desee. En consecuencia se define el Proyecto eSIDIF
como la nueva plataforma del Sistema de
Información Financiera para Internet, que se
v. Quinta Etapa: Gestión por Resultados y construirá de manera escalonada, reemplazando
SIDIF Internet, 2004 - en adelante paulatinamente los distintos módulos de gestión.
Gradualmente se llega a 2009, con el 100% de
El desarrollo de la administración financiera réplicas del Módulo de Formulación
gubernamental obtenido hace posible que la Presupuestaria y a 2011 con casi el 100% de los
Secretaría de Hacienda proponga la implantación Módulos de Modificaciones Presupuestarias y
y consolidación de prácticas de gestión Programación de la Ejecución en los Organismos
presupuestaria orientada a resultados. de la Administración Nacional, junto a progresivos
despliegues de Módulos No Presupuestarios.
Conceptualmente, la gestión por resultados
implica: La estrategia de renovación tecnológica modular
elegida permite avanzar con nuevas réplicas del
- Es una modalidad de gestión que procura: SIDIF Local Unificado, que en 2011 alcanzan a
prácticamente la totalidad de los Organismos de
- que la acción administrativa se localice la Administración Nacional. A medida que se
en el logro de resultados que persiguen desarrollan módulos eSIDIF, se reemplaza a su
las políticas públicas predecesor SLU, tendiendo a una paulatina
- que la asignación de recursos adopción generalizada de eSIDIF.
presupuestarios sea consistente con las
prioridades de las políticas públicas.
12
ANEXO I
INSTRUMENTOS PRESUPUESTARIOS
APLICABLES EN GESTIÓN FÍSICA
FORMULACIÓN
PROGRAMACIÓN DE LA EJECUCIÓN
EJECUCIÓN
CIERRE: CUENTA DE INVERSIÓN PARA EVALUACIÓN DE
RESULTADOS DE LA GESTIÓN
A continuación se incluyen las direcciones de Las normas de cierre para elaborar la Cuenta de
Internet (con links) en las que se encuentran los Inversión son difundidas por la Contaduría
instrumentos normativos presupuestarios vigentes General de la Nación, en su página Web.
en la Administración Nacional aplicables en
gestión física. Las distintas normas han tenido modificaciones a
lo largo del tiempo, siendo las incluidas en este
Los mismos abarcan las etapas del ciclo anexo las actualmente vigentes. Su referencia en
presupuestario: formulación, programación de la este anexo obedece a la necesidad de disponer
ejecución, ejecución y cierre (Cuenta de de una versión total sobre la gestión física
Inversión). actualizada.
En el Manual para la Formulación del Por otro lado, es previsible que las mismas
Presupuesto de la Administración Pública presenten cambios en el futuro, fruto de los
Nacional, publicado en la página Web de la perfeccionamientos técnicos vinculados con los
Oficina Nacional de Presupuesto, está todo lo sistemas informáticos, las técnicas de
correspondiente a la formulación tanto financiera presupuestación y diversos mejoramientos desde
como física. lo formal.
1
CAPITULO I
2
BA SE LEG A L
Situación Previa Situación Post Reforma
•Ley de Contabilidad de 1956. •Ley de Administración
Financiera (LAF) y de los Sistemas
de Control 1992 (Nº 24.156).
•Ley Complementaria
Permanente de Presupuesto- •Ley Complementaria Permanente
desde 1932. de Presupuesto c/ ordenamiento
temático actualizado desde 2005.
•Decreto ley del año 1963 que
crea lo que es actualmente la •Ley de Reforma del Estado 1996
ONP y modifica la estructura (Nº 24.629).
presupuestaria. •Ley de Solvencia Fiscal 1999 (Nº
25.152).
•Ley de Responsabilidad Fiscal
Federal 2004 (Nº 25.917).
3
RELA C IÓ N ENTRE SISTEMA S
4
INTEG RA LIDA D PRESUPUESTA RIA
Situa c ió n Pre via Situa c ió n Po st Re fo rm a
•Inexistencia de un Presupuesto del •Se elabora un Presupuesto Consolidado del
Sector Público Nacional (SPN). SPN; se aprueba por Decisión Administrativa.
•El Sistema de Seguridad Social •El SSS integra el Presupuesto de la
(SSS) no formaba parte del Administración Nacional.
Presupuesto, salvo sus gastos de
funcionamiento y el financiamiento •Se eliminaron las Cuentas Especiales,
del Tesoro. aunque subsisten recursos afectados y se han
•Existían más de 100 Cuentas creado Fondos Fiduciarios y otros entes del
Especiales Presupuestarias. Sector Público, los que tienen presupuesto
propio.
•Faltaban normas sobre los •Existen normas sobre aprobación de los
Presupuestos de la Empresas Presupuestos de las Empresas Públicas en la
Públicas en la Ley de Contabilidad. LAF.
•No se efectuaban estimaciones de los •Se dispone de estimaciones anuales de los
Gastos Tributarios. Gastos Tributarios incluidas en el mensaje de
presupuesto.
5
FO RMULA C IÓ N PRESUPUESTA RIA
Situa c ió n Pre via Situa c ió n Po st Re fo rm a
•Ausencia de una adecuada •Se verifican avances en la programación
programación presupuestaria. presupuestaria.
•Faltaba un sistema ordenado y •Se opera con un sistema ordenado y
coherente de “techos presupuestarios”. coherente de “techos presupuestarios”.
•No había una programación y •Se cuenta por Ley con un sistema de
evaluación de la Inversión Pública. programación y evaluación de la Inversión
Pública.
•Ausencia de prioridades en la
•Se tiende a la utilización de prioridades en
asignación de recursos.
la asignación de recursos.
•No se proyectaba un horizonte de
•Se elaboran Presupuestos Plurianuales.
mediano plazo.
•Débil análisis de anteproyectos por
•Funciona un adecuado mecanismo de
falta de datos que permitieran conocer
análisis de anteproyectos de los organismos.
la capacidad de ejecución de los
organismos.
•Se verifica la “Problemática del
• El financiamiento externo para
Financiamiento Externo”.
proyectos no era tan significativo.
6
ESTRUC TURA PRESUPUESTA RIA
Situa c ió n Pre via Situa c ió n Po st Re fo rm a
•El Mensaje de Presupuesto era •El Mensaje de Presupuesto refleja la política del
sumamente general, no describía los gobierno, las proyecciones económicas, las
puntos salientes del presupuesto, se prioridades en los gastos, el financiamiento y el
refería a temas puntuales de las servicio de la deuda, las magnitudes del
finanzas públicas. Presupuesto Nacional y del Sector Público y las
•En el articulado se incorporaban proyecciones plurianuales.
normas de carácter permanente. •Se trata de evitar la inclusión de normas
permanentes, porque la LAF lo prohíbe.
•Las planillas anexas presentaban
•Se cumple con la estructura presupuestaria que
un detalle de gastos y recursos según establece la LAF y su reglamentación, empleando
las clasificaciones presupuestarias en los clasificadores más importantes (Funcional,
uso y con cierto nivel de agregación. Económico, Institucional, por Fuentes de
•La información complementaria Financiamiento).
era escasa. •La información complementaria contiene
referencias de la política jurisdiccional,
descripción de los programas, metas físicas,
cargos de personal, créditos y recursos. También
información estadística – geográfica.
7
EJEC UC IÓ N DEL PRESUPUESTO
Situa c ió n Pre via Situa c ió n Po st Re fo rm a
8
EVA LUA C IÓ N
9
EVA LUA C IÓ N
100%
90%
80%
70%
60%
50% Sin Seguimiento Físico
Con Seguimiento Físico
40%
30%
20%
10%
0%
Cantidad de Volumen de
Programas Créditos
11
EVA LUA C IÓ N
Pro c e so d e Im p la nta c ió n
•1993 - Inicio del proceso de identificación de objetivos y metas en
términos de resultados físicos (el logro esperado y alcanzado de la
gestión anual dado por la provisión de bienes y/o servicios), en varios
programas.
•1994 - Profundización y generalización de la medición física e
implementación del sistema de seguimiento trimestral de metas de
programas y proyectos.
•Desde 1995 en adelante - Perfeccionamiento de la metodología de
seguimiento, ampliación de la cobertura y mejora de la calidad de la
información (registros de información física). Utilización aunque
parcial en la formulación presupuestaria.
•2007/09 – Se desarrolla la experiencia piloto de programas
orientados a resultados.
12
EVA LUA C IÓ N
Pro d uc c ió n d e Info rm e s
•Cuenta de Inversión: Evaluación de Resultados de la Gestión.
•Seguimiento Físico - Financiero - Presupuesto de la Adm.
Nacional – Trimestral.
13
EVA LUA C IÓ N
Cuenta de Inversión: Evaluación de Resultados de la Gestión
El Sistema de Seguimiento Físico-Financiero se refiere a:
• La ejecución financiera de cada programa presupuestario con referencias
sobre el crédito presupuestario inicial, sus modificaciones y la magnitud de
créditos devengados.
•Los resultados físicos:
a) La meta anual fijada al momento de la formulación presupuestaria
inicial.
b) Reprogramación de dicha meta anual vigente al final del año.
c) La cantidad real de bienes o servicios provistos por cada programa en el
ejercicio.
d) La explicación sobre los desvíos producidos entre lo programado y lo
ejecutado.
• La dotación de personal correspondiente a cada programa.
•Comentarios sobre la gestión (logros y dificultades).
14
EVA LUA C IÓ N
Sínte sis Eje c utiva d e l Se g uim ie nto Físic o Fina nc ie ro - Trim e stra l
17
EVA LUA C IÓ N
Ind ic a d o re s d e la A d m inistra c ió n Na c io na l
De sa fío s
19
RO L PA RLA MENTA RIO
21
TESO RERÍA
22
C O NTA BILIDA D
23
C O NTRO L
C O NPRE
G ESTIÓ N PO R
SIDIF O D RESULTA DO S
SLU
SIG RA C
PRO PIO
27
C O NC LUSIÓ N
28
CAPITULO II
INFLEXIBILIDADES PRESUPUESTARIAS
29
responsables de la política fiscal. En otros
los intereses sectoriales pretenden
i. Consideraciones Generales garantizar su beneficio. Muchas veces este
proceso va unido a lo que se puede
Los gobiernos, en general, y en este caso denominar la huida del presupuesto,
el argentino, en particular, presentan un eludiendo las restricciones y
margen limitado de posibilidades en cuanto procedimientos generales.
a las decisiones presupuestarias. Ello es
consecuencia de que una alta proporción Las medidas a favor de una mayor
de los gastos públicos está flexibilidad presupuestaria se enrolan en
predeterminado por normas legales, por los principios expuestos tradicionalmente
demandas de la ciudadanía, por los en la doctrina y en las normas legales,
compromisos del gobierno, por como es el caso de la universalidad y la
procedimientos arraigados en el operar de unidad. Por otro lado, debe advertirse
las administraciones públicas o, sobre la posibilidad de caer en
simplemente, por los requerimientos de la exageraciones sobre el grado de rigidez
organización vigente. y que se utilice como argumento para no
efectuar modificaciones posibles. No debe
El propósito es analizar este problema al confundirse inflexibilidad con imposibilidad.
que genéricamente se puede denominar Esta simplificación puede tener graves
inflexibilidad presupuestaria. La consecuencias fiscales.
inflexibilidad presupuestaria abarca dos
aspectos; esto es rigideces que surgen de La solución de estos problemas requiere
la naturaleza del gasto (inflexibilidades con disminuir las afectaciones de recursos con
origen en los gastos), y afectaciones de destino específico, encontrar formas para
recursos a determinados gastos flexibilizar rigideces, evitar tender a
(inflexibilidades originadas en los ingresos). exagerar las mismas, fortalecer la
A ello se agregan otros aspectos como los universalidad y la unidad presupuestaria,
relativos a gastos tributarios y aquellos incorporar al presupuesto lo que está fuera
correspondientes a organismos y fondos de él, absorber excedentes de fondos no
que no forman parte del presupuesto utilizados e incluso generarlos, modificar
general (a lo que genéricamente se normas legales vinculadas y evitar nuevas
denomina parafiscalidad) y los originados normas que agraven el problema. El
en la existencia de diferentes niveles de accionar al respecto requiere ubicarse en
gobierno (descentralización territorial). un contexto de mediano plazo de modo de
viabilizar su instrumentación, ya que en un
Las denominadas inflexibilidades limitan contexto temporal extendido las
las posibilidades de decidir de quienes inflexibilidades tienden a suavizarse.
tienen atribución para hacerlo, pueden
limitar el logro de las prioridades del Superar las inflexibilidades implica
gobierno, complicar el proceso aumentar el margen de maniobra cuando
presupuestario, dar origen a superposición se elabora y administra el presupuesto y se
de funciones, favorecer a ciertos grupos efectúa su ejecución, disminuyendo el
por sobre los intereses del conjunto, y grado de predeterminación de los gastos,
restringir las posibilidades de adecuar las que puede presionar al aumento del
magnitudes fiscales en función de la endeudamiento público al limitar el ajuste
política fiscal aconsejada por el entorno y fiscal en situaciones deficitarias, o dificultar
las perspectivas macroeconómicas, y su disminución.
presionan al aumento del endeudamiento.
ii. Un poco de historia: los vaivenes de
El origen de ciertas afectaciones de las rigideces y afectaciones.
recursos es determinado por el interés de
legisladores, administradores y ciertos En la experiencia argentina, se encuentra
grupos de poder, de asegurar asignaciones el comienzo de la descentralización
para determinados fines considerados por administrativa a fines del siglo XIX, con el
ellos como prioritarios. En algunos casos Consejo Nacional de Educación y las
los legisladores quieren limitar a los Universidades Nacionales. Este proceso,
administradores. En otros casos ciertos que continúa a lo largo del siglo XX, es
sectores de la administración quieren consecuencia del aumento de las funciones
limitar las decisiones de los centros a cargo del Estado que va exigiendo
30
descentralizar la operación de Gobierno (se por el Poder Legislativo. Sin embargo en
habla de Haciendas Anexas por oposición muchos casos resultaron de decisiones
a la Hacienda Central). adoptadas por el Poder Ejecutivo.
Cualquiera fuere el origen jurídico
En ese proceso se encuentra el germen de institucional es claro que se trataba de
los recursos propios de los organismos decisiones políticas.
descentralizados, la tendencia a salir del
presupuesto y a operar sobre la base de En la década de 1970 – 1980, empiezan a
normas específicas independientes de las generalizarse medidas tributarias
generales. El desarrollo a lo largo del asociadas a regímenes de promoción
tiempo fue relativamente poco ordenado sectorial (industrial, minero, forestal,
dando origen a diferentes figuras jurídicas, turístico, agropecuario, etc.) o regional
como entes autárquicos y entes públicos no (provincias de La Rioja, Catamarca, San
estatales. Luis, San Juan, Tierra del Fuego) y
desgravaciones y diferimientos impositivos,
A principios de la década de los 90 se llevó que llevaron a un significativo gasto
a cabo un esfuerzo tendiente a reducir los tributario. En los años 90 se toman
organismos descentralizados que tuvo medidas para limitarlos y en los últimos
importantes efectos, aunque pasado el años el efecto fiscal de los mismos se
tiempo se volvió a verificar la creación de cuantifica en el mensaje de presupuesto y
entes, algunos de los cuales no forman la ley de presupuesto incluye los cupos
parte del presupuesto nacional. anuales respectivos.
31
jubilaciones. El servicio de la deuda puede
El sistema de distribución de recursos entre también modificarse por operaciones de
la Nación y las provincias es, básicamente, conversión o canje, pero tampoco es
un régimen de distribución del tipo sencillo. Sólo en circunstancias muy graves
coparticipación federal, el cual tiene su se dejan de atender los gastos salariales,
origen en 1935, con la ley actualmente previsionales y de la deuda. En cambio, los
vigente de 1988, la que ha sido sometida a gastos destinados a la inversión pública
importantes modificaciones dando origen al son de naturaleza discrecional, ya que
denominado laberinto de la coparticipación, pueden ser postergados, aunque pueden
que incluye al sistema de seguridad social, plantearse dificultades con la continuidad
con un mecanismo complejo de distribución de proyectos en ejecución.
con afectaciones y precoparticipaciones. A
pesar de efectuarse intentos en orden a lo En consecuencia se está en presencia de
establecido por la Constitución Nacional una distinción clave y bastante usual, en la
(C.N.), de aprobar un nuevo régimen, ello literatura y en la práctica de las Finanzas
no ha sido posible. Públicas, que es la de distinguir entre
gastos discrecionales y no discrecionales,
El presupuesto nacional incluye montos cuyos límites no son absolutamente claros
significativos de transferencias a sino más bien presentan zonas grises,
provincias, relativos a recursos legalmente entre ambos. En realidad debe graduarse
afectados, otros referidos a convenios por el uso de los conceptos a los que se hace
compromisos asumidos y, finalmente, otros referencia hablando de gastos más
por transferencias discrecionales flexibles o menos flexibles, más
destinadas a ciertos programas e incluso discrecionales o menos discrecionales.
de libre disponibilidad. En consecuencia
puede advertirse que se presentan distintos En búsqueda de mayor precisión es que se
grados de rigidez, aunque los gastos efectúa una primera distinción: analizar la
rígidos tienden a predominar, con un alto naturaleza del gasto, por un lado, y, por el
contenido político en su génesis. otro, la afectación (asignación o
preasignación) de los recursos a
El Congreso Nacional, con atribución determinados gastos.
constitucional para decidir sobre los gastos
públicos mediante el presupuesto, suele En el primer aspecto, es posible distinguir
incorporar al proyecto del Ejecutivo los gastos, según su objeto, de mayor o
artículos con gastos adicionales. Por otro menor cumplimiento obligatorio: personal,
lado puede sancionar leyes que implican jubilaciones, transferencias a provincias,
gastos. El Poder Ejecutivo puede vetar servicio de la deuda, bienes y servicios,
esos mayores gastos, puede adoptar una otras transferencias, inversión real,
actitud pasiva de no cumplirlos o puede dar inversión financiera, etc. conceptos ellos
cumplimiento a los mismos. Si bien esta referidos al presupuesto de la
atribución del Congreso tiende a generar administración nacional. Algunos de estos
rigideces adicionales, el volumen de estas conceptos pueden desdoblarse, como el
decisiones no ha sido históricamente de caso de transferencias a provincias, según
gran significación. su mayor o menor rigidez. En las
transferencias, cabe diferenciar, por
iii. Análisis de rigideces y afectaciones ejemplo, aquellas atadas a salarios de
otras con mayor grado de discrecionalidad.
Es importante intentar definir el concepto A su vez es posible ordenar los gastos
de inflexibilidad. Se entienden como según mayor o menor rigidez. Para
inflexibles a aquellos componentes del simplificar se pueden agrupar los gastos
presupuesto que no están sujetos a la según tengan alta, media o baja rigidez.
discrecionalidad de las autoridades
presupuestarias en el corto plazo (ejercicio Otro enfoque es el que toma en cuenta la
fiscal). Por ejemplo los gastos en personal, afectación de recursos atados a la
las jubilaciones y el servicio de la deuda atención de gastos, o sea partiendo de la
son gastos no discrecionales. Si bien los clasificación según su fuente de
gastos en personal pueden modificarse por financiamiento. Así se tienen recursos
disminuciones en la planta o en las afectados, recursos propios, transferencias,
remuneraciones ello no es fácil ni jurídica ni uso de crédito y tesoro nacional. En este
políticamente. Otro tanto ocurre con las último caso se trata de recursos de libre
32
disponibilidad mientras que en los casos de cuentas oficiales) que opera como una
anteriores están predeterminados a ciertos cuenta centralizadora de todos los fondos
gastos u organismos. También aquí es públicos de los organismos nacionales, con
posible establecer un orden tentativo de algunas excepciones, a la que puede
preasignación: alta, media, mínima. recurrir la tesorería central garantizando la
disponibilidad de fondos por parte de los
Ambos criterios pueden relacionarse administradores de cuentas particulares.
mediante cruzamiento entre la rigidez y la Este mecanismo apunta a la unidad de
afectación, de modo de despejar aquellos caja.
gastos de menor rigidez financiados con
recursos de libre disponibilidad. En la La unidad de caja es una regla de
práctica el margen disponible es organización fiscal la cual concentra en un
reducido. fondo común todos los ingresos al erario y
se opone a la destinación de determinadas
Otro aspecto a considerar es el relativo a rentas para ciertas tesorerías. La
qué gastos están comprendidos: se multiplicidad de tesorerías presenta el
puede hacer referencia a gastos primarios; grave inconveniente de que quedan
gastos corrientes y de capital; o gastos servicios insuficientemente dotados, al
corrientes, de capital y aplicaciones tiempo que otros tienen un superávit.
financieras. Al variar los montos totales
también varían los conceptos y, en La existencia de excedentes por recursos
consecuencia, los montos a ser propios o afectados no utilizados abre
considerados como inflexibles, influyendo posibilidades adicionales de transferencia
en ello, particularmente, los intereses y la de los mismos al tesoro, respaldadas por
amortización de la deuda. actos jurídicos necesarios, en forma
definitiva o transitoria con carácter de
iv. Acción de los responsables fiscales préstamo; o mantener los mismos como
disponibilidades o inversiones financieras e
Ante la ya comentada existencia de fondos incluso destinados a compra de divisas.
afectados y recursos propios y las
limitaciones de los ingresos de libre
En el aspecto legal, la LAF, en su artículo
disponibilidad, se generó, desde los años
12 consagra los principios de
80 y en particular en los 90, el
universalidad y unidad del presupuesto.
establecimiento de contribuciones de los
Desde el punto de vista doctrinario estos
mismos al tesoro nacional a través de la
principios sustentan la integralidad
ley de presupuesto. Igualmente, durante el
presupuestaria de gastos y recursos
año, cuando esos recursos tienden a
públicos, la no afectación de recursos a
superar los inicialmente previstos, al
gastos, la no compensación entre recursos
incorporarse al presupuesto, se ven
y gastos, la explicitación de los gastos
obligados a efectuar un aporte a rentas
tributarios, la unidad del documento
generales.
presupuestario y la unidad de caja. El
cumplimiento de estas normas apunta a
Por otro lado, las restricciones al gasto,
disminuir las inflexibilidades
pueden dar origen a excedentes
presupuestarias.
presupuestarios y financieros, de fondos
afectados y organismos con recursos
Los expertos tradicionales en Finanzas
propios importantes, que contribuyen a
Públicas reconocen la superioridad de los
compensar el déficit de otros organismos y
principios de universalidad y unidad del
subsectores, si bien no son apropiables por
presupuesto, que permiten ordenar la
el tesoro. Asimismo, la ley de
importancia de cada crédito, de un lado, y
Administración Financiera (LAF) permite
del otro, la cuantía de cada contribución,
regular la marcha de la ejecución en
basándose en la utilidad respectiva de los
función del comportamiento general de los
diversos gastos y en los inconvenientes de
recursos, lo cual puede generar otros
los diversos impuestos, sin tratar de
excedentes.
establecer una vinculación entre el
producto de una contribución dada y el
En función de esa ley de Administración
gasto de un servicio.
Financiera es que se ha creado la cuenta
única del tesoro (CUT) (antes existía, un
Finalmente cabe hacer referencia al
mecanismo semejante, el fondo unificado
artículo 3° de la ley 25.917, de 2004, del
33
Régimen de Responsabilidad Fiscal quieren asegurar su participación en los
Federal que establece la necesidad de recursos de la Nación. Su satisfacción no
incorporar al presupuesto aquellos fondos y siempre es compatible con el interés
organismos excluidos del mismo, sobre la general y el equilibrio fiscal.
base de distintas disposiciones. Se tiende a
ampliar la cobertura presupuestaria. Los rubros inflexibles, en particular los
originados en preasignaciones, entran en
contradicción con gastos o inversiones
v. Reflexiones finales
considerados prioritarios por el gobierno.
Se presenta un divorcio entre la
En términos generales, es importante
responsabilidad política por el bienestar
analizar los criterios a favor o en contra
general de la Nación y la responsabilidad
de las rigideces presupuestarias. Las
política por las soluciones parciales e
rigideces pueden ser deseables cuando se
individuales.
trata de garantizar cierto tipo de gastos, por
ejemplo aquellos de carácter prioritario,
El problema fiscal es, esencialmente, un
ciertos gastos en capital humano,
problema político, en el sentido de que su
inversiones en infraestructura, etc. Se trata
solución exige un cierto acuerdo en la
de aislar ciertos rubros de las fluctuaciones
comunidad, a través de sus representantes,
de corto plazo y de la discusión anual a
que sirva de marco a la política fiscal, y
través de un compromiso del Estado
requiere un mínimo de apoyo político a las
mantenido en el tiempo. Pero en muchos
disposiciones mediante las cuales un
casos las rigideces se originan en la
Gobierno procura la disciplina fiscal.
desconfianza de ciertos sectores de no ser
tenidos en cuenta en el momento de la
La aprobación de gastos por parte del
asignación, procurando entonces atrapar
legislativo genera el inconveniente de
recursos públicos.
dificultar el equilibrio presupuestario que
recae sobre el ejecutivo. Pero, también, es
Esta conducta condiciona no sólo la
frecuente que la iniciativa de la captura de
composición del gasto público sino su nivel
rentas a favor de ciertos organismos o
y, en consecuencia, su financiación a
grupos, se origine en el propio ámbito del
través de impuestos, que pueden llegar a
ejecutivo.
ser muy elevados, o de endeudamiento,
que también puede ser excesivo y generar
En la medida en que se perciba el
una fuerte carga en las finanzas públicas,
desequilibrio fiscal como un peligro lejano
afectando el normal funcionamiento de la
o con consecuencias lejanas, será muy
economía.
difícil obtener apoyo político para que,
frente a intereses inmediatos y tangibles,
En ciertas circunstancias de carácter
se procure la disciplina, la consistencia, la
excepcional se justifica, incluso, abandonar
eficiencia y la eficacia en la asignación de
las prioridades propias de los momentos de
recursos.
expansión. Por otro lado el conjunto de
afectaciones puede dar origen a una suerte
El problema de la llamada defensa del
de laberinto que dificulta visualizar el
Tesoro del Ejecutivo, generalmente
destino de los recursos públicos e incluso
ejercida por el Ministro de Hacienda, en
distorsionar las asignaciones según
materia presupuestaria no está exenta de
prioridades. Se atenta así contra la
conflicto, ya que aparece, a primera vista,
transparencia fiscal, que puede conducir
en pugna con las atribuciones esenciales
a la convivencia de excedentes no
del Congreso en materia de presupuesto.
prioritarios con faltantes prioritarios. Se
requiere un proceso crítico y periódico de
Las rentas con destino específico y los
evaluación para la determinación de
fondos especiales han sido criticados por
prioridades, reduciendo los automatismos.
los incentivos que generan en términos del
Si no el presupuesto se convierte en algo
incremento del gasto. En no pocos casos,
predeterminado de antemano.
los ingresos fiscales se asignan a
entidades que carecen inclusive de planes
El origen de las inflexibilidades del
concretos que les permitan invertir con
presupuesto está ligado al debate político
efectividad los recursos percibidos en
sobre la asignación del gasto público. Se
detrimento de otros sectores de actividad
produce el atrapamiento del Estado por
oficial, provistos de proyectos y
parte de diversos grupos de interés que
34
desprovistos de fondos. También ocurre viene funcionando. El Estado actúa en la
que, al mismo tiempo que se afrontan prestación de servicios públicos, esenciales
dificultades generales de Tesorería, o generales, los cuales tienden a hacerse
aparezcan en los bancos saldos a favor de permanentes e incluso crecientes. Un caso
entidades que perciben fondos en exceso particular es el de los gastos en seguridad
de su capacidad de inversión. social y los gastos sociales en
educación y salud, que tienen una
Estos rubros son el resultado del temor de importancia creciente en el accionar del
que ciertos gastos no sean incluidos en Sector Público.
el presupuesto, en particular en situaciones
de dificultad fiscal. No obstante, esta Estos problemas afectan al presupuesto
práctica conduce a una rigidez nociva, que público, generando inflexibilidad e
impide la distribución racional del gasto imponiendo obstáculos para lograr una
entre aquellos destinos que son prioritarios. asignación eficiente y eficaz de los
Establece erogaciones en sectores no recursos y el equilibrio presupuestario.
esenciales, fuerza que el ajuste fiscal
afecte partidas prioritarias de inversión, Se concluye, entonces, que en la
entorpece la fiscalización y control experiencia argentina se verifica una
presupuestario al aumentar la complejidad elevada rigidez de los gastos y
del proceso y disminuir la transparencia, preasignaciones de los recursos. Esta
genera un incentivo a no racionalizar el inflexibilidad del gasto contribuye a:
gasto, y promueve el desbalance fiscal.
35
CAPITULO III
REGLAS PRESUPUESTARIAS
PARA DISTINTOS NIVELES DE GOBIERNO
36
1. REGLAS FISCALES. BREVE inflexibles y no permiten un
NOCIÓN CONCEPTUAL. comportamiento anticíclico.
Las reglas fiscales aparecen como reacción Las Reglas de procedimiento afectan la
ante la discrecionalidad fiscal, que condujo interacción entre los distintos agentes que
a déficit fiscales permanentes y a una participan del proceso presupuestario. Se
elevación significativa de la relación deuda clasifican en jerárquicas y colegiadas.
pública / PIB. Reglas jerárquicas son aquellas que
concentran el poder en materia
Las reglas fiscales son parte integrante de presupuestaria en el ministerio de
las instituciones del presupuesto público. economía, dentro del gabinete, y en el
Las instituciones presupuestarias son el ejecutivo en relación con el legislativo. Las
conjunto de reglas, procedimientos y reglas colegiadas son las que tienden a
prácticas conforme a las cuales los repartir el poder entre todos los actores que
presupuestos son elaborados, aprobados e participan en el proceso presupuestario en
implementados. Las instituciones forma más equitativa.
presupuestarias tienen dos
características. Una ventaja de las reglas de
procedimientos es que pueden introducir
La primera es que los beneficios de los disciplina concentrando el poder en
programas públicos tienden a aquellos agentes que tienen la
concentrarse en grupos, sectores o zonas responsabilidad de proveer la estabilidad
mientras que los costos tienden a macroeconómica.
financiarse mediante un fondo de
recursos comunes. En segundo lugar, el El tercer grupo son las Reglas de
presupuesto es el resultado de un transparencia que afectan positivamente
proceso de decisión colectiva que la transparencia del presupuesto. Entre el
involucra a diversos agentes: legisladores, tipo de prácticas que pueden afectar en
ministros que realizan los gastos, ministro forma negativa la transparencia del
de economía, burócratas, cada uno de los presupuesto están: la existencia de
cuales tiene sus propios incentivos. Estos partidas extrapresupuestarias, la
agentes tienen especiales intereses de manipulación de las estimaciones
grupo, sectoriales o zonales. Ello puede macroeconómicas para la elaboración del
conducir a la sobreutilización de los presupuesto, exclusión del cálculo del
recursos comunes con alto gasto y déficit resultado de gastos que deberían
excesivo. considerarse, la no inclusión en el
documento presupuestario de las deudas
Las instituciones presupuestarias afectan contingentes.
las reglas del juego con que interactúan
estos agentes, imponiendo restricciones al Se puede plantear una combinación de
proceso presupuestario o distribuyendo el reglas numéricas combinadas con un
poder y las responsabilidades entre fondo de estabilización anticíclico. Por
diferentes agentes. Se presentan tres ejemplo, una regla de presupuesto
tipos de reglas presupuestarias equilibrado combinada con un fondo de
estabilización, que debe seguir una norma
• reglas o restricciones numéricas, clara en cuanto a su integración en la
• reglas de procedimientos y expansión y utilización en la recesión. Ello
• reglas que afectan la transparencia del puede introducir disciplina (equilibrio
presupuesto. financiero) y al mismo tiempo permitir su
comportamiento anticíclico.
Ejemplo de Reglas numéricas son las del
presupuesto equilibrado. En otro caso, las 2. EXPERIENCIA NACIONAL ARGENTINA
reglas pueden tomar formas de límites al
déficit, al endeudamiento o al crecimiento 2.1. Ley de Solvencia Fiscal
de los gastos.
En consonancia con los enunciados
La ventaja de las reglas numéricas es que anteriores, el Congreso Nacional Argentino
introducen disciplina fiscal. La contra de las sancionó en 1999 la Ley Nº 25.152
reglas numéricas es que son demasiado denominada de Solvencia Fiscal, aunque
más precisamente debería denominarse de
37
Responsabilidad Fiscal. Recibió el nombre y metas, a instrumentarse entre la
de Ley de Administración de Recursos Jefatura de Gabinete de Ministros y
Públicos. En forma resumida la las Unidades Ejecutoras de
mencionada ley previó: Programas Presupuestarios. Se
crea el programa de Evaluación de
la Calidad del Gasto (Jefatura de
• Ámbito de aplicación: Los tres Gabinete y Secretaria de
poderes del Estado Nacional, Hacienda).
invitando a las provincias a dictar
normas semejantes.
• Transparencia: Se determina la
• Reglas fiscales: El Presupuesto información que deben brindar al
General de la Nación contendrá Congreso el Jefe de Gabinete y el
todos los gastos y recursos, Ministro de Economía sobre la
incluidos los fondos fiduciarios, y el evaluación del presupuesto
déficit, que es definido como la ejecutado, la ejecución del
diferencia de los gastos corrientes presupuesto del año, la evolución
y de capital menos los recursos del programa de la calidad del
corrientes y de capital (excluidos gasto y la utilización del Fondo
los originados en privatizaciones) Anticíclico. Se establece la
del Sector Público Nacional, irá información que deberá estar
disminuyendo hasta su disponible para el público en
desaparición. Los gastos públicos general.
primarios (o sea sin intereses de la
deuda) no podrán crecer más que
la tasa de aumento del PBI. • Criterios de Administración
Cuando el PBI disminuya, el gasto Presupuestaria: no podrán
se podrá mantener constante. El incluirse como Aplicación
gasto no crecerá hasta alcanzar el Financiera gastos no devengados;
equilibrio. La deuda pública no si se gasta por encima del
podrá crecer más que el déficit presupuesto se promoverán
fiscal y otras causas expresamente acciones legales; no se crearán
establecidas. Fondos u Organismos
extrapresupuestarios. Para crear
Organismos, Empresas o Fondos
• Fondo Anticíclico Fiscal: Se se requiere de una ley.
destina anualmente una porción de
los recursos corrientes y de capital
para constituir un fondo de 2.2. Experiencia de Aplicación
estabilización que contribuya a
financiar el presupuesto cuando
disminuyan los recursos públicos a A continuación se analiza el grado de
causa de una recesión. cumplimiento de la ley de Solvencia Fiscal
(25.152), comentándose sus temas más
relevantes.
• Presupuesto Plurianual: Se
elaborará un presupuesto de por lo
menos tres años, complementario • Dado el deterioro de la situación
del presupuesto anual, que económica en 2001-2002, se
contendrá proyecciones de presentaron severas dificultades
recursos, gastos, inversiones, para el cumplimiento de las reglas
operaciones de crédito, resultados fiscales cuantitativas.
económicos y financieros y
políticas presupuestarias. • Se incorporaron normas
adicionales como causantes de
incremento en la deuda pública.
• Eficiencia, eficacia y calidad de • No obstante, se tendió a generar
la gestión pública: Se establecen una disciplina hacia la reducción
características de “Acuerdos del déficit y el control del gasto
Programa” para alcanzar objetivos primario.
38
• Se aprueban normas de de los organismos públicos en
excepción a la constitución del concordancia con un cálculo
Fondo Anticíclico Fiscal como realista de recursos.
consecuencia de un escenario • Etapa de ejecución
fiscal restrictivo. presupuestaria: Programar la
ejecución del presupuesto
• Se cumplen anualmente todos fijando cuotas que limiten el
los requisitos técnicos relativos al
compromiso y devengamiento
Presupuesto Plurianual. El
de gastos
Presupuesto en Divisas se incluyó (trimestral/mensualmente) en
a partir del 2004 en el Presupuesto base a la percepción
anual. estacional de los recursos.
• En cuanto a la evaluación física y
• Es recomendable la
financiera del presupuesto se
implementación de proyecciones
operaron avances en relación a la
presupuestarias plurianuales, cada
sistematización, análisis y difusión
vez más ajustadas, efectuando su
de la información. seguimiento.
• Los presupuestos de los
• Es necesario tener en cuenta los
organismos públicos nacionales y aspectos cíclicos del
Empresas Públicas que no comportamiento de la economía y
consolidan en la Administración la necesidad de implementar una
Nacional son informados en forma política fiscal anticíclica.
consolidada en el mensaje del
• Se requiere atender los aspectos
proyecto de ley de presupuesto y
relativos a la responsabilidad fiscal
se desagregan en el Presupuesto
en la coordinación con provincias.
Consolidado del Sector Público
Nacional (art.55, ley 24.156). Los 3. LEY FEDERAL DE RESPONSABILIDAD
Fondos Fiduciarios son aprobados FISCAL
por artículo individual de la ley de
presupuesto. En 2004 se sancionó la Ley de la Nación
• Se avanzó en la difusión de Nº 25.917 que entró en vigencia a partir del
información fiscal, mediante el sitio 1 de enero de 2005, abriéndose un proceso
del Ministerio de Economía y de adhesión por parte de las Provincias y
Finanzas Públicas en Internet. de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
39
equilibrio financiero, fondos anticíclicos, de crédito y los gastos de capital destinados
endeudamiento). a infraestructura social básica necesaria
• Consejo Federal de Responsabilidad para el desarrollo social y económico,
Fiscal. financiado con cualquier uso del crédito, no
debe superar la tasa de variación nominal
del PIB, previéndose excepciones
El primero de los capítulos se refiere a la solamente para aquellas jurisdicciones que
transparencia y a la gestión pública;
tengan un perfil sostenible de la deuda, es
fundamentalmente contiene normas acerca decir que deban hacer frente al pago de
de la cobertura presupuestaria y de la servicios en concepto de intereses y
publicidad de los presupuestos, amortizaciones con montos que no superen
información que debe brindarse en forma el 15% de los recursos corrientes netos de
actualizada y regular, utilizando transferencias por coparticipación a
metodologías para presentar estadísticas municipios. En tal caso, la restricción
que sean comparables entre todas las aludida en el total del gasto primario, solo
jurisdicciones. regiría para el gasto corriente primario.
En este capítulo se establecen pautas El tercer capítulo está referido a los
relacionadas con los presupuestos ingresos públicos, donde básicamente se
plurianuales. Se dispone que el Gobierno
indica cómo debe introducirse dentro del
Nacional incorporará en la formulación de Presupuesto cualquier modificación de la
las proyecciones de Presupuestos política tributaria y de ingresos y la
Plurianuales, las estimaciones de los obligación de elaborar estimaciones del
recursos de origen nacional distribuidas por gasto tributario originado por las diversas
Régimen y por provincia y Ciudad leyes que establecen desgravaciones o
Autónoma de Buenos Aires y el perfil de diferimientos impositivos.
vencimientos de la deuda pública nacional
instrumentada para el trienio El cuarto capítulo versa sobre el equilibrio
correspondiente. financiero. Este es resultante de la
diferencia entre los recursos que se prevé
Se establece que los Gobiernos percibir (incluyendo dentro de los mismos a
Provinciales y de la Ciudad Autónoma de los de naturaleza corriente y de capital) y los
Buenos Aires presentarán ante sus gastos que se proyecta devengar, los que
legislaturas las proyecciones de los incluirán los gastos corrientes netos de
presupuestos plurianuales para el trienio aquellos financiados con préstamos de
siguiente, las que contendrán como organismos internacionales y los gastos de
mínimo: capital netos de aquellos destinados a
infraestructura social básica necesaria para
Proyecciones de recursos por rubros; el desarrollo económico y social financiados
de gastos por finalidades, funciones y con cualquier uso del crédito.
por naturaleza económica.
Programa de inversiones del período; La Ley establece que el equilibrio financiero
perfil de vencimientos de la deuda debe transformarse en superávit en aquellas
pública. jurisdicciones donde el monto de la deuda
Proyección de la coparticipación de origine servicios que superen el 15% de los
impuestos a Municipios. ingresos corrientes netos de transferencias
Programación de operaciones de a municipios. La obligación de ejecutar
crédito provenientes de organismos presupuestos superavitarios debe ser
multilaterales; criterios generales de acorde con la implementación de planes
captación de otras fuentes de que aseguren la progresiva reducción de la
financiamiento. deuda. Asimismo, tanto el Gobierno
Descripción de las políticas Nacional, como los Gobiernos Provinciales y
presupuestarias que sustentan las la Ciudad Autónoma de Buenos Aires deben
proyecciones y los resultados constituir fondos anticíclicos a los fines del
económicos y financieros previstos. mejor cumplimiento de los objetivos fiscales.
El segundo capítulo trata el gasto público. El quinto capítulo se refiere al
Una de sus reglas primeras es que el endeudamiento tanto de la Nación como de
aumento nominal del gasto primario, las provincias. Con relación al
excluidos los gastos financiados con endeudamiento público se establece la
préstamos de organismos internacionales
40
coordinación necesaria para alcanzar un fiscales relativas a la rama asignación
escenario de sustentabilidad que posibilite de recursos para la provisión de bienes
preservar la prestación de los servicios y servicios públicos y la corrección de
básicos. En función de dicho objetivo se fallas de mercado.
fijan pautas conforme las cuales el Gobierno
Nacional, las Jurisdicciones Provinciales y la b) En materia tributaria, los impuestos
Ciudad Autónoma de Buenos Aires podrán cuya administración implica economías
hacer uso del crédito. En tal sentido, de escala importantes, es decir, los que
aquellas jurisdicciones cuyos servicios de la graven bases tributarias móviles, deben
deuda superen el porcentaje anteriormente estar en cabeza del gobierno central
citado de sus recursos corrientes, tendrán (IVA, Internos al Consumo, Impuestos
severas restricciones para acceder a nuevos progresivos a los ingresos como
endeudamientos. Ganancias). Si estuvieran en manos de
los gobiernos subnacionales, se podrían
El capítulo sexto crea el Consejo Federal generar problemas regionales (guerras
de Responsabilidad Fiscal para garantizar tributarias). A los gobiernos
el funcionamiento de esta ley con subnacionales, es deseable asignarles
representación de todos los Ministros de potestades tributarias en impuestos que
Economía o sus equivalentes de las gravan la riqueza no móvil, típicamente
provincias y de la Nación; el capítulo los impuestos a la propiedad
séptimo establece las sanciones por (inmobiliario) o a parte del patrimonio
incumplimiento de las obligaciones como ser el impuesto a los
establecidas por la ley. automotores*.
c) En materia de gasto, la
Finalmente se prevé que los Gobiernos
descentralización surge a partir del
Provinciales inviten a sus Municipios a
reconocimiento de una delimitación
adherir a la norma, ampliando así la
territorial de los bienes y servicios
aplicación de principios similares en el
públicos. Algunos son consumidos por
ámbito de tales gobiernos, coordinando la
toda la población (bienes públicos
difusión de la información fiscal relevante.
nacionales) y otros por subconjuntos
localizados territorialmente (bienes
4. REGLAS Y FEDERALISMO FISCAL1
públicos subnacionales). Los servicios
que son de ámbito nacional en cuanto a
4.1. Asignación de potestades fiscales en
la incidencia de sus beneficios deberían
un país federal.
ser provistos a escala nacional
(defensa) y los servicios con beneficios
El grado de centralización/descentralización
locales deberían ser provistos por
de potestades fiscales en un país federal
unidades locales (alumbrado), mientras
puede analizarse, principalmente, a través
que otros deberían ser provistos
de los enfoques normativo y positivo del
regionalmente (por ejemplo, las
federalismo fiscal. En este sentido, los
carreteras). En otros tipos de servicios
postulados del enfoque normativo2 pueden
esta categorización merece un análisis
resumirse de la siguiente manera:
más detallado para determinar cual es
el nivel de gobierno que tiene que
a) La política fiscal como instrumento para
proveerlo (salud, educación). Dadas las
cumplimentar objetivos de estabilización
características espaciales de los bienes
y redistribución de ingresos, resulta
a suministrar, ello motiva a la existencia
efectiva en manos del nivel central de
de jurisdicciones múltiples, o sea,
gobierno. Se reconoce como asignables
diferentes niveles de gobierno.
a los gobiernos subnacionales
(provincias y municipios), las funciones
La asignación de potestades fiscales desde
1
el punto de vista normativo, podría generar
El Presente capítulo contó con la conflictos que ameritan destacarse. Por un
participación especial del Licenciado Raúl lado, los impuestos asignados al nivel
Gaya. central, son de alta flexibilidad (es decir alta
2
Cabe advertir, sin embargo, la necesidad elasticidad- ingreso) y de mayor
de conciliar estos criterios normativos con recaudación, mientras que los asignados a
los establecidos por el artículo 75 inciso 2
de la Constitución Nacional.
41
los gobiernos subnacionales, son menos decisiones fiscales (recursos-gastos),
elásticos respecto de cambios en el nivel de dependerá de características políticas,
actividad o ingreso. Por otro lado, las institucionales y económicas de cada país.
potestades de gasto en manos del nivel Sin embargo, se pueden esbozar una
subnacional y local (provisión de bienes recomendación: descentralizar la política
públicos locales –seguridad- y de bienes fiscal tanto como fuere posible, minimizando
denominados “preferentes” o “meritorios” al mismo tiempo la brecha fiscal, lo que
con beneficios delimitados territorialmente implica descentralizar tanto gasto como el
como la educación, salud, infraestructura, financiamiento tributario y de esta forma
etc.) son de mayor cuantía que los minimizar la necesidad de transferencias
asignados al nivel central (defensa nacional, verticales (nación-provincias). Para ello:
relaciones exteriores).
a) Los gobiernos locales deberían
El esquema termina proponiendo una fuerte especializarse en la provisión de
centralización de la recaudación y servicios con características de “bienes
descentralización del gasto. De esta preferentes” y en aquellos “bienes
manera, es posible visualizar importantes públicos” con derrames de beneficios
superávit presupuestarios en el nivel central delimitados territorialmente. Ejemplos
y déficit en el nivel subnacional, lo que de ello representan: servicios
genera la necesidad de implementar un educativos, sanitarios de baja y media
esquema de transferencias verticales (de la complejidad, de asistencia social, de
Nación a las provincias y de éstas a sus transporte y comunicaciones locales, de
municipios) para su solución. regulación ambiental, de justicia y de
seguridad, así como la provisión local
Muchas de las proposiciones mencionadas, de servicios como agua, alcantarillado,
han encontrado cuestionamientos con el alumbrado público, limpieza y
desarrollo de teorías basadas en principios saneamiento.
de la economía positiva (Escuela de la
Elección Pública). La descentralización de b) Cuando los beneficios no puedan ser
las potestades fiscales (recursos-gastos) distribuidos uniformemente dentro de un
induce a una mayor responsabilidad fiscal, único espacio, y los beneficios de los
ya que se aseguraría que cada nivel de bienes y servicios provistos por una
gobierno asuma los costos políticos de los jurisdicción particular pueden
aumentos de gasto y de su composición, por extenderse a otras jurisdicciones, se
generar una mayor presión tributaria genera una externalidad que la
(correspondencia fiscal). Si esta relación se jurisdicción proveedora no está teniendo
rompe, el votante de una determinada en cuenta. Esto provoca como resultado
jurisdicción sufriría de una ilusión fiscal ya una provisión ineficiente que exige
que por efecto de las transferencias corrección. Para corregir esta distorsión
verticales ve distorsionado el verdadero debería establecerse un acuerdo
costo de los bienes públicos provistos. bilateral entre jurisdicciones de manera
de prestar los bienes y servicios
Al existir una relación débil entre la decisión involucrados en forma conjunta o
de gasto público y decisiones sobre tributos, emplear un mecanismo que internalice
existe una gran tentación por parte de los las externalidades a través de un
gobernantes a creer en la posibilidad de que sistema central de subvenciones
el costo de los servicios pueda recaer sobre destinadas a influir sobre la actuación
otras personas (“ilusión fiscal”). Cuando los de cada jurisdicción en particular.
impuestos se establecen en el nivel
nacional, los aportes o transferencias c) Por su parte, los gobiernos centrales
federales a las provincias, inducen a la deberían proveer los servicios de
creencia de que el costo adicional de los defensa, relaciones exteriores, comercio
bienes públicos provinciales es financiado internacional, justicia federal,
por los no residentes. Por lo tanto, se puede regulaciones ambientales sobre
estar gastando más de lo socialmente actividades con derrames de costos
óptimo. interregionales, y todo servicio con
características de bien público con
Como resumen de los enfoques alcance nacional o que exija
expuestos, se puede afirmar, que el grado coordinación y acuerdos interregionales
de centralización-descentralización de las o con otros países.
42
Asimismo, la existencia de un aporte federal
d) En materia de impuestos, los gobiernos puede generar la aparición de un efecto que
centrales deberían tener a su cargo los consiste en que una vez otorgado un aporte
impuestos con fuertes efectos federal al gobierno subnacional se
redistributivos y los que exijan mayor incrementa el gasto público subnacional y
uniformidad para evitar la generación de que cuando dicho aporte se reduce o
distorsiones a nivel local. Es decir, IVA, desaparece el nivel de gasto público
Ingresos Personales progresivos tipo subnacional no se reduce, pues la caída en
ganancias, al capital, y los impuestos al los ingresos del gobierno subnacional por
Comercio exterior. este motivo es sustituida con una mayor
presión tributaria local (o endeudamiento
e) Dada la existencia de brechas fiscales local).
negativas en los gobiernos locales como
consecuencia de la desigualdad Por lo general un régimen de
originada por la descentralización de coparticipación federal de impuestos
gastos y tributos, la misma debe ser (consecuencia de la centralización tributaria
resuelta mediante transferencias y descentralización de gastos) está basado
verticales, tratando de evitar el efecto de en un esquema de transferencias verticales
“ilusión fiscal”. no condicionadas y automáticas. En
consecuencia, es posible visualizar en este
La idea subyacente en el enfoque positivo tipo de transferencias un mecanismo de
del federalismo fiscal es que la gasto público subnacional procíclico que va
descentralización tanto de gastos como de en contra de los objetivos de estabilización
tributos conduce a una mayor económica de las finanzas públicas.
correspondencia fiscal limitando los deseos
de expansión del gobierno. Por lo expuesto, dado que los recursos que
forman parte de la masa de impuestos a
4.2. Las transferencias verticales y sus coparticipar observan una alta elasticidad
efectos sobre el nivel de gasto ingreso, las transferencias verticales
público subnacional. estarían generando un comportamiento
procíclico del gasto público subnacional que
Conviene analizar cuáles son las amerita el establecimiento de ciertas reglas
implicancias que las transferencias macrofiscales de manera tal de suavizar el
verticales tienen sobre el nivel del gasto ciclo de los ingresos públicos
público subnacional. Para el enfoque subnacionales.
normativo un aumento en las
transferencias desde el gobierno central a 4.3. Posibles soluciones para resolver el
los gobiernos subnacionales tiene los problema de la prociclicidad.
mismos efectos que un aumento del ingreso
de los ciudadanos de esa jurisdicción El objetivo de estabilización de las finanzas
cuando la transferencia es no condicionada, públicas apunta a que el sector público
mientras que si la transferencia es actúe de manera tal de amortiguar las
condicionada el nivel de gasto público fluctuaciones en el producto, con la menor
subnacional experimenta un aumento mayor desocupación posible, y a mantener
que en el caso anterior. equilibrado el nivel general de precios. La
idea general es que la política fiscal se
Por su parte, el enfoque positivo cuestiona mueva en sentido opuesto al ciclo
esas conclusiones y sostiene que el económico, esto es, expandirse en los
ciudadano de una jurisdicción al sufrir de tiempos de recesión y retraerse en tiempos
ilusión fiscal, percibe un precio-impuesto de de expansión. Si el sistema tributario está
los bienes públicos inferior al costo de muy relacionado al nivel de ingreso y se
provisión de los mismos, como mantiene el gasto público constante,
consecuencia de la transferencia del entonces en los tiempos de auge se
gobierno central. De esta manera, tanto las generarían superávit que serían ahorrados
transferencias condicionadas como las no para ser aplicados a la financiación del
condicionadas generan un aumento en el gasto público en los tiempos de recesión.
gasto público subnacional superior al que En este sentido, el sistema tributario
surgiría de un aumento en el ingreso de la aparece como un estabilizador automático.
jurisdicción.
43
A los efectos de disminuir la prociclicidad de
la política fiscal en un país federal se han 4.4. El problema del endeudamiento.
propuesto diferentes soluciones y todas
apuntan a suavizar los gastos de los En la literatura sobre federalismo fiscal,
distintos niveles de gobierno. Entre estas poca importancia se ha dado al tema de
soluciones se pueden mencionar la creación coordinación financiera referida al nivel
de un Fondo de Estabilización para las absoluto del gasto público consolidado y a
finanzas del sector público consolidado y el la cuestión del financiamiento del gasto
uso de Promedios Móviles de las público mediante el uso del crédito público.
recaudaciones de años anteriores. Solamente el tema se lo ha considerado a
través del planteo normativo general de
El Fondo de Estabilización pretende que, siendo la Rama Estabilización un
asegurar que la política fiscal en períodos aspecto que decididamente debe estar a
de auge económico, no permita aumentos cargo de los gobiernos centrales,
del gasto público hacia una meseta potestades tanto relativas a la moneda
superior, en tanto que, al mismo tiempo, el como al uso del crédito público con fines de
mantenimiento del gasto en la recesión se estabilización no deberían ser asignadas a
financie con recursos genuinos, sin incurrir los gobiernos subnacionales.
en déficit en el largo plazo. El diseño de
este fondo parte de definir un nivel de gasto Aún cuando la teoría normativa del
público consolidado, convenido dentro del federalismo fiscal postula centralizar la
esquema de coparticipación federal. De esta moneda y el crédito, el uso del crédito por
manera, cuando exista un excedente de la parte de los gobiernos subnacionales es un
recaudación tributaria sobre ese nivel de hecho generalizado. En Argentina ello ha
gasto definido, el mismo debe ser filtrado dado lugar, inclusive, a la emisión de títulos
hacia el fondo de estabilización. Una públicos provinciales que han circulado
variante de este esquema es la de como sucedáneos de la moneda, con
establecer cuentas individuales, dentro del características de moneda local cuando su
fondo general de estabilización y con ese colocación ha sido coactiva en el pago de
destino específico, para cada una de las sueldos de los empleados públicos, de
jurisdicciones (incluido el nivel central) y que suministros y obras. En este sentido, el
se depositen en ellas los fondos excedentes régimen de coparticipación podría
que le corresponden a cada una. De esta contemplar, de alguna manera, algún
manera sería posible atender diferentes esquema de reparto del “crédito disponible”
situaciones específicas de los ciclos de las a nivel país.
economías regionales. En este sentido, esta
variante tiene la ventaja de atenuar la La cuestión es bastante similar a la que se
discrecionalidad en el uso del fondo pero plantea con los tributos, en tanto la presión
presenta la rigidez de no permitir una tributaria global ejerce un límite económico a
reasignación entre los fondos. cualquier intento de aumentar impuestos de
parte de algún nivel de gobierno o en gravar
La otra variante para suavizar el ciclo concurrentemente alguna base imponible,
económico es la de establecer que la masa circunstancia que obliga en estos casos a
de recursos coparticipables se distribuya en definir el reparto de espacios tributarios para
función de rezagos temporales. En este los gobiernos nacional y subnacionales.
sentido, suele proponerse utilizar el
promedio móvil de las recaudaciones de • El enfoque del mercado
períodos anteriores, lo que también requiere disciplinador.
la constitución de un fondo. Por lo general
este promedio móvil abarca los 3 años Una de las soluciones para resolver el
anteriores, pero la extensión temporal de problema antes señalado es el enfoque
dicho promedio puede variar dependiendo del mercado “disciplinador”. Este
de la duración estimada del ciclo. De esta enfoque postula que los agentes
manera, no sólo se reduce la volatilidad de económicos deben pagar tasas de interés
las transferencias sino que además permite que reflejen su situación de solvencia, de
conocer con certeza el monto que recibirá manera que aquellos agentes que incurran
cada jurisdicción en concepto de en deudas que sólo con dificultad pueden
transferencias. La debilidad más importante ser servidas, enfrentan tasas superiores
de este esquema radica en poder predecir para compensar el mayor riesgo de
la duración del ciclo. cesación de pagos, lo que a su vez reduce
44
el incentivo a endeudarse. Si la solvencia mismos y a los ciudadanos del resto del
del prestatario se torna muy riesgosa, el mundo, constituye un bien de uso común
mercado restringirá el acceso al crédito. En cuya oferta (disponibilidad) depende de las
otras palabras, el mercado controlará que actitudes de los agentes económicos de la
sólo se le otorguen créditos a deudores sociedad (incluido el Estado).
solventes.
Las decisiones de hacer uso del crédito,
En la literatura referida al logro de la tanto del gobierno nacional como de los
disciplina fiscal apelando al mercado, se gobiernos locales, pueden afectar al
postula un conjunto de condiciones “crédito” que constituye un bien de
necesarias para que el mismo sea un consumo conjunto con determinados
mecanismo eficaz para inducir un manejo grados de congestión crecientes a medida
responsable de las finanzas públicas que su demanda se expande. La existencia
subnacionales. de “crédito” constituye así la disponibilidad
de un recurso de propiedad común para el
Entre las más importantes se destacan: país en su conjunto, del que hacen uso
i) Los mercados financieros deben tanto el gobierno nacional como los
ser razonablemente abiertos, de gobiernos subnacionales. En este sentido,
modo que cuando la solvencia de si el gobierno nacional o algún gobierno
un determinado prestatario sea subnacional hace un uso excesivo del
dudosa, los prestamistas tengan la crédito público genera una externalidad
posibilidad de colocar su dinero en negativa al resto de las jurisdicciones ya
usos alternativos. que implica el “agotamiento de un recurso”
ii) No deben existir prestatarios con del que éstas no se beneficiaron. Así se
privilegios en cuanto al acceso al produce una tendencia al
crédito. sobreendeudamiento de algunas
iii) Debe existir información sobre la jurisdicciones que afecta negativamente a
solvencia de los demandantes de otras jurisdicciones que ven reducidas las
crédito. posibilidades de endeudamiento, ya sea
iv) El sistema financiero debe poseer por competir con fondos acotados o bien
una fortaleza suficiente para poder por enfrentar costos altos en concepto de
asimilar la caída de un gran riesgo país.
deudor.
v) No debe existir la percepción de En síntesis, el crédito público puede ser
que el prestatario vaya a ser asimilado al caso de la explotación de un
rescatado si no puede servir sus recurso de propiedad común donde se
deudas. termina por “sobreutilizar” el uso de dicho
recurso agotándolo. Si los derechos de
Si no se satisfacen estas condiciones, en propiedad de ese recurso estuviesen
particular la última, el mercado no establecidos este hecho no sucedería ya
funcionará adecuadamente para prevenir que quien posea los derechos de propiedad
un excesivo nivel de endeudamiento. no debe competir por el uso del recurso.
Puede ocurrir que la capacidad de
endeudamiento de los gobiernos • Conclusiones sobre el uso del
subnacionales no esté limitada por la crédito público.
performance actual o futura y que entonces
el mercado no cumpla con su rol de La descentralización plena de las
disciplinador. Las características del uso decisiones de endeudamiento no resulta
del crédito público requieren, por tanto, un viable debido a un conjunto de razones:
análisis conceptual y empírico específico. a) los efectos de derrame de costos al
resto de la comunidad;
• El Crédito Público como “recurso b) la existencia de ilusión fiscal;
común”. c) las conductas estratégicas de los
gobiernos subnacionales;
El planteo es identificar al “crédito” como d) finalmente, la imposibilidad de evitar
bien común de los habitantes del país. El los salvatajes ante un deudor que no
uso inadecuado de ese crédito, puede puede quebrar, de manera que el
ocasionar costos sociales importantes. La “default público” difiere esencialmente
confianza, como base del crédito, que los del “default privado”.
habitantes de un país generan entre ellos
45
Cuando los costos de hacer uso del crédito futuros. La segunda cuestión se refiere a
no son internalizados plenamente por los que ante un shock exógeno y circunstancial
representantes políticos en el gobierno, no alguna jurisdicción solicite una exención
resulta condición suficiente el que le permita exceder transitoriamente los
establecimiento de límites al gasto para límites preestablecidos.
evitar un presupuesto público superior al
óptimo. También se requiere limitar el uso Asimismo podrían establecerse sanciones
del crédito como medio de financiamiento, institucionales y/o personales para los que
cuando el gobierno local habrá de tener no cumplan con las reglas establecidas.
incentivos para evitar el empleo de los Entre las primeras puede tomarse la
impuestos locales. Los ciclos políticos de retención sobre los recursos
los funcionarios en el gobierno exacerban coparticipados, en tanto que para las
esta conducta, de manera que la actitud de segundas establecer que los funcionarios
intentar trasladar la carga de la adopción de todos los niveles de gobierno pueden
de decisiones tributarias a las futuras ser responsabilizados personalmente y
administraciones o a otras jurisdicciones, penados.
como lo posibilita cualquier régimen de
coparticipación federal de impuestos que 5. REFLEXIONES Y
contemple (explícita o implícitamente)
RECOMENDACIONES
esquemas de “transferencias de
igualación”, estará presente. El ideal de las Reglas Fiscales debe
contar con:
4.5. Las reglas macrofiscales para los
distintos niveles de gobierno. • buena definición
• transparencia
El objetivo de estabilización de las finanzas • simplicidad
públicas cuando existen distintos niveles de • flexibilidad
gobierno no es posible alcanzarlo sin una • adecuación a su objetivo final
coordinación financiera integral. Es • capacidad de hacerse cumplir con
decir, que la coordinación financiera no penalidades explícitas
solo debe estar relacionada con los • ser difíciles de modificar
ingresos tributarios sino que también debe
• ser consistentes con otras políticas
incluir el uso del crédito público y otros
• estar avaladas por reformas de las
aspectos fiscales. En este sentido, resulta
finanzas públicas
necesario el establecimiento de ciertas
reglas de desempeño fiscal que otorguen • los indicadores que se elijan deberían
un marco para la actuación de los tres estar orientados al crecimiento,
niveles de gobierno (incluyendo a los tres evitando poner una limitación indebida
poderes del Estado), a partir de reglas sobre el gasto en inversión.
transparentes y de fácil control a las que se
sumen sanciones. Para ello se deben Los Fondos de Estabilización Fiscal
establecer normas de planeamiento
homogéneas, metas fiscales, utilización del permiten:
criterio del devengado, transparencia en la • lograr la consistencia intertemporal de
información, mecanismos de compensación las políticas públicas
e incorporación de flexibilidad ante • contribuir a eliminar el sesgo a la
situaciones especiales y parámetros de prociclicidad
gasto. • mejorar la calificación de la deuda y
reducir el costo del capital
Con respecto a la repercusión de shocks • reducir la incertidumbre fiscal,
específicos se plantean dos cuestiones: la mejorando el clima de negocios y
primera, relacionada con la instauración de favoreciendo la inversión privada
mecanismos de control de las finanzas • mantener el exceso de carga tributaria
públicas en años de elección de lo más bajo posible
autoridades (ciclo político). En este sentido,
en los años electivos o de finalización de
mandatos podrían existir limitaciones Las autoridades ejecutivas tendrán fuertes
respecto de las políticas de empleo público incentivos para cumplir con las reglas si
y demás operaciones que impliquen el estas contienen penalidades creíbles. Se
compromiso de ingresos presupuestarios pueden establecer penas para aquellos
funcionarios que:
46
• realicen operaciones de crédito sin obliga a la sanción de normas de forma
autorización previa coordinada, siendo la Nación la que debe
• asuman compromisos de gastos no desempeñar ese rol coordinador. Los
autorizados gobiernos subnacionales deberían
• extiendan garantías no autorizadas aceptar reglas homogéneas para
• generen deuda no registrada asegurar un grado determinado de
disciplina fiscal, bajo la supervisión de la
autoridad central.
Se requiere aplicar reglas para neutralizar
el ciclo electoral o político: por ejemplo,
limitar el aumento de salarios próximo a Se requiere determinación política sobre
cambios de gobierno, evitar que se asuman el cumplimiento de las normas fiscales a
compromisos de gastos excesivos en los nivel nacional y provincial, más allá de las
últimos meses de gestión y limitar gastos penas por incumplimiento.
que comprometen ejercicios futuros.
47
CAPITULO IV
48
El Fondo Monetario Internacional ha llevado a deben incluirse todos los Activos, Pasivos y
cabo la tarea de cambiar los criterios que Patrimonio Neto en posesión del gobierno al
informan el Manual de Estadísticas de las inicio de un ejercicio contable dado. A este
Finanzas Públicas de dicho organismo. La saldo inicial se le adicionan dos clases
nueva versión del año 2001 reemplaza a la de principales de flujos: transacciones y otros
1986. El marco conceptual dentro del cual se flujos económicos. Por el lado de las
presentan las estadísticas de las Finanzas transacciones se presenta un Estado de
Públicas bajo esta nueva metodología sigue Operaciones del Gobierno (que se plasman
un enfoque patrimonial, que permite analizar en el presupuesto) en el cual se registran
las cuentas fiscales como si se tratara del todas las transacciones de gastos e ingresos
balance de una empresa privada. que afectan al patrimonio neto, así como las
transacciones de activos no financieros y de
Marco Analítico de las Estadísticas de financiamiento que afectan las tenencias de
las Finanzas Públicas 2001 activos y pasivos. Por su parte, en el Estado
de otros Flujos Económicos se incluyen las
El sistema revisado de Estadísticas de las variaciones en los saldos de activos y pasivos
Finanzas Públicas (EFP) tiene como objetivo que afectan al patrimonio neto pero que no
brindar un marco conceptual para analizar y tienen su origen en transacciones. Por
evaluar el desempeño del sector gobierno de definición, los otros flujos económicos son
cualquier país, que a su vez se encuentre eventos no monetarios que sin embargo
armonizado con otros sistemas estadísticos pueden generar “pérdidas y ganancias por
macroeconómicos internacionales: el Sistema tenencia” originadas por variaciones de
de Cuentas Nacionales (SCN 1993), el Manual precios, tipos de cambio, cancelaciones
de Balanza de Pagos y el Manual de contables de deudas ó pérdidas catastróficas,
Estadísticas Monetarias y Financieras, entre otras, y que son ajenas a la operatoria
facilitando así el análisis fiscal en conjunto con normal del gobierno. Finalmente, de la
otros sectores de la economía. conjunción del saldo inicial con los flujos se
obtiene el saldo final o Balance de Cierre del
La recomendación del manual es aplicar este período.
sistema al Sector Gobierno General según se
lo define en el SCN 1993, donde la definición Adicionalmente, este marco incorpora un
de sector se basa en las unidades Estado de Fuentes y Usos en Efectivo, que
institucionales que lo forman, las cuales son resume todas las entradas y salidas de
entidades que pueden poseer activos, contraer efectivo producto de transacciones
pasivos y actuar en nombre propio en presupuestarias, ofreciendo información sobre
cuestiones económicas y financieras. En la liquidez del Gobierno General en el período
nuestro país el Sector Gobierno General de análisis.
estaría compuesto por la Administración
Nacional, los Fondos Fiduciarios y Otros Entes La cobertura de eventos en el sistema
del Sector Público (sin tomar en cuenta las revisado de EFP se amplía en relación al
Empresas Públicas que forman parte de un Manual anterior de 1986 ya que todos los
1
universo ampliado, el Sector Público ) más los eventos económicos que afectan activos u
Gobiernos Provinciales y Municipales. obligaciones, ingresos o gastos son incluidos
en este nuevo marco, y no sólo aquellos
El hecho de hablar de unidades institucionales representados por el flujo de caja. El uso de la
permitiría obtener un conjunto completo de base del devengado de registro captura
cuentas, incluido balances, elemento transacciones como el trueque, la amortización
fundamental bajo un enfoque patrimonial, con del capital o las obligaciones por vencer,
el que se espera analizar la política fiscal a imposibles de captar bajo una base caja más
través de sus efectos en el patrimonio del que como partida informativa.
Gobierno.
Por su parte, todos los activos y obligaciones
El marco EFP se construye a partir de un son valuados a los precios corrientes de
Balance de Apertura del Gobierno en el cual mercado, incluyendo los valores de deuda que
pueden tener un valor nominal diferente2.
49
En cuanto a la presentación de los flujos en consolidar y solo se presentan consolidados
términos brutos o netos, el nuevo manual cuando los datos se refieren a un grupo de
conserva los mismos criterios que el manual unidades, introduciendo el monto
del ‘86, (es decir, ingresos - gastos – correspondiente a la transferencia
adquisición/disposición de activos no intersectorial con signo opuesto en una
financieros en términos brutos y columna llamada ajuste por consolidación.
adquisición/disposición de activos financieros
y pasivos, en términos netos). La única En el cuadro que sigue se resume esta
excepción se refiere a las Empresas Públicas estructura en la que se basa el nuevo marco
no Financieras que bajo el nuevo manual analítico para la política fiscal. Dentro de este
deben presentar sus ventas y costos de esquema integrado y cerrado puede
producción en términos brutos (metodología deducirse, entonces, que toda variación en los
tradicional) y no más en términos netos saldos es el resultado de flujos y, por lo tanto,
(metodología internacional). Por otro lado, se cuando se produce una variación en el
utiliza la contabilidad por partida doble. De balance del gobierno al final de un período
este modo, el valor total de los activos de una contable dado, bajo este esquema, es posible
unidad es siempre igual a la suma de los derivar cuanto de esta variación se debió a la
pasivos más el patrimonio neto. política fiscal y cuanto a otros eventos
económicos que no tienen origen en la política
En lo que se refiere a la consolidación, el fiscal pero que sin embargo pueden afectar la
nuevo manual registra los datos de cada tenencia de activos y pasivos del Gobierno.
subsector en forma bruta, es decir, sin
50
3
Manual de Estadísticas de las Finanzas Públicas 2001, Fondo Monetario Internacional, pág. 42.
51
El Estado de Operaciones del Gobierno Estado de Operaciones del Gobierno reemplaza
al esquema A-I-F en base devengado. La
Toda la política fiscal se plasma en versión del A-I-F en base caja es reemplazada
transacciones presupuestarias. A su vez, todas por el Estado de Fuentes y Usos de Efectivo).
las transacciones presupuestarias se plasman,
bajo este nuevo marco analítico, en el Estado Este Estado se compone de tres cuentas
de Operaciones del Gobierno. Es decir, el principales: 1) Transacciones que afectan al
Estado de Operaciones del Gobierno vendría a Patrimonio Neto, 2) Transacciones en Activos
ser el reemplazo del conocido esquema Ahorro- No Financieros y 3) Transacciones en Activos
Inversión-Financiamiento utilizado Financieros y Pasivos.
habitualmente en la Secretaría de Hacienda (El
! "
TRANSACCIONES EN ACTIVOS FINANCIEROS Y PASIVOS:
ADQUISICION NETA DE ACTIVOS FINANCIEROS
Internos
Externos
PASIVOS NETOS INCURRIDOS
Internos
Externos
4
Manual de Estadísticas de las Finanzas Públicas 2001, Fondo Monetario Internacional, pág. 43.
52
dificultad de estimar el gasto en obtener datos de recursos por el percibido
consumo de capital fijo, se calcula el y gastos por el devengado. Por lo tanto, el
resultado operativo bruto (ROB) en registro de los datos para el Estado de
lugar o además de calcular el resultado Operaciones del Gobierno se realiza en
operativo neto) base mixta.
El préstamo neto/endeudamiento
neto, definido como el resultado En cuanto a los datos de los gobiernos
operativo neto menos la adquisición locales y estatales, los datos disponibles se
neta de activos no financieros y encuentran solo en base devengado,
también definido como la adquisición consecuentemente, no es posible
neta de activos financieros menos la confeccionar para estos subsectores el
emisión neta de pasivos. Estado de Fuentes y Usos en Efectivo,
abarcando su cobertura únicamente al
Trayectoria de Migración de las Gobierno Central.
Estadísticas Fiscales hacia la
Se espera avanzar en la elaboración del
Estadística de las Finanzas Públicas
Estado de Otros Flujos Económicos y en la
2001 confección de los Balances con la
participación de la Contaduría General de
La migración de las estadísticas fiscales de la Nación.
Argentina hacia este nuevo marco analítico
propuesto por el FMI comenzó en el año Entre las principales dificultades que se
2003, cuando se elaboraron por primera presentan en este proceso de migración
vez las estadísticas correspondientes al cabe mencionar:
período 2002 según la nueva metodología.
• Completar la valuación de los bienes del
En esta primer etapa, se avanzó en la
patrimonio del Estado – Amortización
confección de los Estados de Operaciones
del capital fijo.
del Gobierno y el Estado de Fuentes y
Usos en Efectivo, con una cobertura que
• Clasificación de la deuda según
incluye al Sector Gobierno General (es
residencia de sus tenedores.
decir, Sector Público Argentino excluido
(actualmente el registro de la deuda se
empresas públicas). Para ello se procedió a
expresa según el tipo de moneda en
la conversión del manual de clasificaciones
que se realiza la transacción).
presupuestarias vigente en Argentina para
el Sector Público Nacional, al nuevo
Determinación de los recursos por el
manual de clasificaciones EFP 2001.
devengado, en particular los originados en
impuestos.
Actualmente se cuenta con un sistema de
presupuesto y de contabilidad que permite
53
CAPITULO V
54
1. INTRODUCCIÓN contener gastos de carácter Social. Es el caso
de los subsidios a los precios y tarifas de
El tema de gasto público social como inversión electricidad, gas, transporte ferroviario,
está en tratamiento y debate en organismos y transporte automotor de pasajeros, etc.
seminarios internacionales. Si bien no hay
coincidencias, dado el interés y la importancia La función ecología y medio ambiente trata de
del tema en cuestiones presupuestarias, se acciones muy próximas a agua potable y
incluye el presente documento. alcantarillado (provisión de agua, eliminación de
excretas, ingeniería sanitaria) ubicadas en los
El gasto hace referencia a los bienes y servicios Servicios Sociales.
que desaparecen cuando se consumen.
Gastos Sociales en Otros Niveles
La inversión alude a bienes y servicios que, Institucionales
una vez consumidos, se reproducen de alguna
manera. Se trata de aquellos gastos destinados Desde el punto de vista institucional hacer
a acumular capital, que sirve para producir referencia al presupuesto nacional implica
bienes y servicios. considerar la Administración Nacional sin incluir
Empresas Públicas, Fondos Fiduciarios y Otros
Las erogaciones destinadas a salud, Entes. Si bien ellos atienden fundamentalmente
educación, ciencia y técnica y otras a aspectos no sociales hay algunos de sus
funciones sociales pueden ser consideradas integrantes que si lo hacen.
como inversión en capital humano.
Por ejemplo: entre las Empresas Públicas hay
Sin embargo es difícil identificar con precisión algunas de carácter social como Aguas y
los componentes a considerar. Saneamientos Argentinos S.A., Construcción de
Viviendas para la Armada, EDUC. AR S.A.,
2. PRINCIPALES CONCEPTOS Innovaciones Tecnológicas Agropecuarias S.A.
Concepto del Gasto Social Presupuestario Entre Otros Entes figuran: Instituto Nacional de
Cine y Artes Audiovisuales e Instituto Nacional
A nivel nacional, las clasificaciones de Servicios Sociales para Jubilados y
presupuestarias consideran al Gasto Social Pensionados.
como la suma de los gastos en Servicios
Sociales de la clasificación por Finalidades y Entre los Fondos Fiduciarios se incluyen el
Funciones. Esta clasificación presenta al gasto Fondo Fiduciario de Infraestructura Regional y
público según la naturaleza de los servicios que el Fondo Fiduciario para la Promoción Científica
las instituciones públicas brindan a la y Tecnológica, con operaciones similares a las
comunidad. sociales.
Los gastos en Servicios Sociales se definen por Otros fondos y entidades que no se
agregación. Son aquellos realizados mediante consolidan en el sector público nacional con
acciones inherentes a la prestación de servicios contenido social: Fondo Solidario de
de: Redistribución Social, Universidades
Nacionales, Ente Tripartito de Obras y Servicios
• salud Sanitarios, Obras Sociales Estatales e Institutos
• promoción y asistencia social de Vivienda de Fuerzas Armadas.
• seguridad social
Gastos Sociales en los Niveles
• educación y cultura
Subnacionales
• ciencia y técnica
• trabajo
El Sector Público Argentino está conformado
• vivienda y urbanismo por Provincias y Municipios cuya participación
• agua potable y alcantarillado en los gastos sociales es muy significativa.
• otros servicios urbanos Estos niveles de gobierno tienen sus propios
presupuestos y clasificadores lo cual dificulta las
Gastos Sociales incluidos en Otras mediciones consolidadas, que tratan de
Finalidades compatibilizarse. Estos esfuerzos se han
fortalecido con la sanción de la ley del Régimen
Desde el punto de vista funcional, ciertos gastos Federal de Responsabilidad Fiscal (Nº 25.917).
incluidos en Servicios Económicos (energía,
transporte, ecología y medio ambiente) pueden
55
Gasto Tributario Las transferencias de capital son gasto corriente
y la inversión financiera se incluye en
El gasto tributario, originado en un tratamiento operaciones financieras.
fiscal diferenciado o renuncias tributarias, puede
tener contenido social o subsidios que implican Los gastos o las erogaciones (según el F.M.I)
transferencias de unos contribuyentes a otros, son menores al gasto corriente y de capital
con efectos sobre la equidad, lo cual ha dado argentino.
origen a estudios al respecto (por ejemplo
Mensajes de Presupuesto), pero no están Los rubros de la clasificación funcional del
registrados en las cuentas públicas F.M.I son:
presupuestarias consolidadas.
• Servicios públicos generales
Gastos de Inversión • Defensa
• Orden público y seguridad
El gasto en inversión real sólo incluye la • Asuntos económicos
inversión física (no la inversión en capital • Protección del medio ambiente
humano) con las siguientes particularidades: la • Vivienda y servicios comunitarios (x)
inversión en bienes de uso en defensa se • Salud (x)
considera gasto corriente y los gastos corrientes
• Actividades recreativas, cultura y religión (x)
de los proyectos de inversión se capitalizan.
• Educación (x)
• Protección social (x)
3. EL MANUAL DE ESTADÍSTICAS DE
LAS FINANZAS PÚBLICAS DEL FMI La desagregación de los rubros es amplia
(2001) (mayor que la Argentina).
El manual del FMI no explicita el gasto social.
Ese manual establece: No prevé capitalización del gasto social.
El gasto social sería lo marcado con (x)
Gasto: disminución del patrimonio neto como anteriormente.
resultado de una transacción. La protección del medio ambiente estaría en el
límite de lo social y lo económico
La clasificación económica incluye: las El gasto en investigación y desarrollo se incluye
remuneraciones, el uso de bienes y servicios, el dentro de cada función mientras que en
consumo de capital fijo, las prestaciones Argentina es gasto en servicios sociales.
sociales y otros gastos de transferencias.
4. DE LAS CUENTAS NACIONALES AL
La clasificación económica identifica el tipo de CAPITAL SOCIAL
gastos en el que incurre el estado para
proporcionar bienes y servicios a la comunidad La clasificación económica presupuestaria tiene
o transferir efectivo para que los hogares su base en las cuentas nacionales. Respecto a
compren bienes y servicios. eventuales cambios al concepto de capital se
visualizan dos posturas.
La clasificación funcional ofrece información
sobre el propósito que motivó el gasto. Por ej. Enfoque tradicional sustentado por Naciones
Educación. Unidas y el FMI que mantiene el concepto de
capital físico.
La clasificación funcional no se limita al gasto.
Las adquisiciones de activos no financieros Enfoque innovador sustentado por Banco
(inversión real) pueden clasificarse Mundial, UNESCO y OCDE que enriquece el
funcionalmente. stock de capital con el capital humano.
Erogaciones = gastos + adquisición de activos Las normas presupuestarias argentinas vigentes
no financieros: se clasifican funcionalmente. siguen el primer enfoque. Los eventuales
cambios dependen de la revisión de las cuentas
Se puede cruzar la clasificación funcional con la nacionales (Naciones Unidas).
económica.
El concepto de stock se vincula con el flujo que
La compra de un activo no financiero (que lo conforma. Si el factor humano conforma el
aumenta el activo físico) no afecta el patrimonio capital de la economía, parte del gasto social
neto y no es un gasto. pasaría a ser una inversión (social).
56
La UNESCO y la OCDE (2003) confirman en
La ID (investigación y desarrollo) podría ser sus estudios la rentabilidad de las inversiones
considerada como formación de capital, como en la educación.
los gastos en exploración minera que se
clasifican en la formación bruta de capital fijo. “En los últimos veinte años la solidez del nexo
entre la educación y crecimiento económico
5. POSTURA BANCO MUNDIAL fue muy considerable en Argentina, Chile,
Filipinas, Jamaica, Malasia, Perú y Uruguay,
Los economistas clásicos identificaron tres mientras que en Brasil, Indonesia, Tailandia y
fuentes de la riqueza nacional: tierra, trabajo, Zimbabwe esa solidez sólo se dio en el decenio
capital. de los noventa.”
Los economistas del siglo xx prefirieron “El papel desempeñado por el capital humano
centrarse en el capital físico. Los gastos en el crecimiento económico es más intenso
destinados a aumentarlo eran inversión. Los una vez que se ha alcanzado un umbral crítico.
gastos en educación o protección ambiental se Es importante alcanzar un nivel elevado en el
consideraban consumo. ciclo superior de secundaria y en enseñanza
postsecundaria para que el capital humano se
La necesidad de un desarrollo sostenible lleva a traduzca en un crecimiento económico estable.”
incorporar los cambios en el capital natural en
los cálculos del PIB y a tomar en cuenta los “Hasta ahora la moneda con la cual se mide el
cambios en el capital humano de un país. desarrollo económico sigue basándose en el
PNB per cápita. En años recientes se ha
Los métodos de valoración del capital natural y agregado el Indice de Desarrollo Humano de las
capital humano son imperfectos. Sin embargo Naciones Unidas (IDH), que combina el PNB
permiten analizar cuestiones cruciales para que per cápita, la expectativa de vida al nacer y el
el desarrollo sea sostenible: debe contribuir a alfabetismo. Pero ambas medidas reflejan
que aumenten los activos físicos, naturales y preocupaciones de corto plazo, mientras que la
humanos. cuestión de si los patrones de desarrollo
contemporáneos son sostenibles nos obliga a
El principal indicador de la sostenibilidad del mirar al futuro lejano. Los economistas llaman
desarrollo sería la tasa de ahorro genuino o la “riqueza” al valor de los activos de capital de
tasa de inversión genuina. una economía. Yo adopto aquí una noción
integral de riqueza: la lista de activos, o bienes,
Estos conceptos corrigen a los tradicionales incluye activos fabricados (caminos y edificios,
deduciendo el valor estimado del agotamiento maquinaria y equipo, cables y puertos), capital
de recursos naturales y los daños de la humano (conocimiento y habilidades), y una
contaminación (pérdida de capital natural) y amplia serie de capital natural (petróleo y gas
añadiendo el aumento del valor del capital natural, pesquerías y bosques, servicios de
humano (derivado de la inversión en educación ecosistema).”(Prof. Partha Dasgupta-
y salud). Universidad de Cambridge).
Inversión: desembolsos para acumular capital. Se requiere un análisis minucioso de los rubros
La inversión es condición necesaria del a considerar como capitalizables.
crecimiento económico.
El gasto de la función seguridad social no
6. NUEVOS ENFOQUES SOBRE EL sería capitalizable.
CAPITAL HUMANO: UNESCO, OCDE Y
OTROS El gasto en ciencia y técnica, educación y
salud, sería mayormente capitalizable.
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En las funciones promoción social y trabajo Aumentaría el Ahorro Corriente y la Inversión.
habría que identificar programas específicos de
inversión en capital humano. No se modificaría el resultado financiero, ni el
resultado primario.
La funciones vivienda y agua potable incluyen
básicamente gastos de capital. La utilidad de este enfoque sería de orientar la
asignación de recursos públicos hacia
Se requiere analizar el tratamiento a dar a las erogaciones que contribuyan al desarrollo
transferencias, las que, por definición, no tienen económico.
contraprestación. El gasto en consumo
(personal y bienes y servicios) sería En este sentido debería asignarse prioridad a
capitalizable con más facilidad. aquellas inversiones sociales en ciencia y
técnica, educación y salud que más contribuyan
Operativamente se podría tratar como el gasto al crecimiento.
de consumo capitalizable en los proyectos de
inversión, incorporando un nuevo ítem en la 8. CONCLUSIÓN
clasificación económica de los gastos de capital:
Inversión Social. En síntesis, la modificación en la medición no
implica cambios en los aspectos financieros,
Otra alternativa sería definir una nueva modificaría la exposición de las cuentas
clasificación derivada a partir de las existentes. públicas y podría orientar a una mejor
asignación de los recursos públicos favorable al
La capitalización implicaría aumentar el gasto desarrollo sustentable.
de capital y disminuir el gasto corriente. El total
no cambiaría.
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CAPITULO VI
59
AGENCIAS Y ASOCIACIONES PÚBLICO- los Ministerios de Administraciones Públicas, de
PRIVADAS. Economía y Hacienda y de Adscripciones. En el
mismo, se incluyen los objetivos a perseguir y
planes a desarrollar, así como indicadores para
Se exponen a continuación aquellos aspectos que medir los resultados. A su vez, durante la vigencia
se consideran más significativos con relación al del contrato de gestión se deben rendir cuentas
tema de Agencias y Asociaciones Público- ante los Ministerios mencionados, el Parlamento y
Privadas. la ciudadanía.
En tal sentido, se observa una tendencia hacia la Como consecuencia de ello, proyectos social y/o
devolución de facultades a los gestores, económicamente rentables pueden no ejecutarse
separando del núcleo burocrático a los por problemas de financiamiento. Asimismo, la
funcionarios ejecutivos, a fin de otorgar la existencia de este sesgo dificulta una eficaz
autonomía y flexibilidad necesarias para una programación de la inversión pública lo que a su
eficaz gestión. Sin perjuicio de ello, en todos los vez puede derivar en mayores costos para los
casos debe existir un monitoreo y seguimiento proyectos.
desde los Ministerios correspondientes.
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que se destaca la Private Financie Iniciative en
Gran Bretaña, los PIDIREGAS y los fondos de
A. Potenciales Beneficios de la APP
inversión en México y las APP en Chile.
Entre las ventajas que poseen las asociaciones
público-privadas cabe señalar la posibilidad de
Estas figuras tienen sentido si se gana eficiencia.
obtener financiamiento parcial o total proveniente
Desde el punto de vista de la ecuación
del sector privado, evitando así las restricciones
económico-financiera del proyecto, es importante
fiscales que pudiera tener el sector público. De
analizar si los menores costos que eventualmente
este modo, se podría mitigar el sesgo anti-
podrían derivarse de una gestión privada resultan
inversión pública mencionado precedentemente.
superiores al costo del capital aportado por el
sector privado y, en términos más generales, el
beneficio pretendido por el mismo. Por otro lado,
Asimismo, se podrían obtener mejoras en la
al constituirse una APP se debe tener en cuenta
gestión, incrementándose la posibilidad de
quien se hará cargo de la construcción,
incorporar nueva tecnología. Además, se propicia
operación, mantenimiento, financiamiento y
una mejor asignación de riesgos que puede
diseño de la obra en cuestión.
derivar en ganancias de eficiencia y menores
costos.
Asimismo, los principales riesgos que deben ser
tenidos en cuenta en oportunidad de suscribirse
Por otro lado, un beneficio es la posibilidad de
los contratos correspondientes se detallan a
securitización, lo cual permite obtener
continuación:
financiamiento y transferir parte del riesgo al
• Diseño tenedor del título que se emita. Lógicamente, la
• Construcción titularización tendrá un costo asociado, el que
• Operación deberá ser considerado si se opta por esta
• Regulatorio alternativa. De todos modos, esta posibilidad
• Inflacionario prácticamente habría sido poco utilizada en
• Cambiario Latinoamérica.
• De demanda
• Financiación B. Potenciales Riesgos de las APP
• Fuerza mayor
La existencia de APP tiene riesgos fiscales,
derivados en parte por el posible interés de los
En tal sentido, debe procurarse que los riesgos
gobiernos de evitar, a través de estos
involucrados sean asignados de acuerdo a quien
mecanismos, cumplir con las metas fiscales
tenga mayores posibilidades de administrar y
establecidas para el sector público. Sobre el
mitigar los mismos.
particular, en distintos países se observan
diversas maneras de “salir del presupuesto”. A
modo de ejemplo, cabe señalar a los
En comparación con otras experiencias, el fideicomisos, agencias excluidas de cualquier tipo
desarrollo de las APP en la Argentina resulta de tratamiento presupuestario y la terciarización
relativamente limitado aunque se observa la de actividades estatales a través de organismos
constitución, por ejemplo, de fideicomisos de naturaleza privada (ONG´S, fundaciones, etc.).
“impulsados” por el Estado. Estos son fondos
creados principalmente a partir de aportes
privados (en algunos casos tarifas) y recursos del
Como consecuencia de lo expuesto, se destaca la
Estado.
posibilidad de que existan mayores gastos
extrapresupuestarios y la aparición de pasivos
contingentes (ej: concesiones donde el Estado
Durante el año 2005 se aprobó el Régimen garantice un tránsito mínimo, etc.).
Nacional de Iniciativa Privada a través del cual se
establece un mecanismo de incentivos y
privilegios en beneficio del autor de iniciativas que
De alguna manera estas cuestiones deberían
aporten la totalidad del financiamiento para obras
verse reflejadas en las estadísticas fiscales.
y/o servicios públicos. Además, se destaca la
Asimismo, cabe resaltar la necesidad de evitar
creación durante el ejercicio 2005 del Régimen
que estas figuras impidan llevar a cabo un control
Nacional de Asociación Público-Privada. El
eficaz por parte del Poder Ejecutivo, Legislativo y
mismo se encuentra destinado a financiar obras
por la sociedad en su conjunto.
y/o servicios públicos.
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particular, se considera que dicho criterio resulta
Otra de las grandes dificultades que presentan de difícil implementación.
estos instrumentos, es que la confección de los
contratos correspondientes implican significativas
complejidades ya que debe definirse con claridad En otro orden, cabe expresar que, aunque no
quien asumirá qué riesgos, los mecanismos para exista financiamiento del sector público, se debe
la resolución de controversias, las garantías a efectuar algún tipo de mención en las estadísticas
establecer, etc. Esto se ve potenciado por tratarse fiscales respecto de los pasivos contingentes o
de relaciones de largo plazo. Sobre el particular, compromisos ciertos que deban ser asumidos en
deben evitarse casos de licitaciones públicas el mediano o largo plazo. En tal sentido, se
donde lo único relevante para el sector privado es deben reflejar los costos potenciales pertinentes
resultar adjudicado “a cualquier costo”, aspirando aunque la APP no sea jurídicamente de
a que con posterioridad los contratos en cuestión naturaleza pública. Sin perjuicio de ello, debe
puedan ser sistemáticamente renegociados. haber acceso de la población a la información
vinculada con las APP.
3. COMENTARIOS FINALES
Finalmente, se resalta la necesidad de que el
Estado cuente con la capacidad institucional para
El Sector Público Argentino ha presentado
supervisar la ejecución del contrato.
persistentes déficits fiscales a lo largo de la
década del ´80 y ´90, alcanzándose un resultado
C. Tratamiento presupuestario y contable de financiero superavitario recién a partir del año
las APP. 2003. Esta situación ha derivado en limitaciones
fiscales y de acceso al financiamiento.
En cuanto al tratamiento presupuestario y
contable, no existe un criterio uniforme y definitivo
Ello, sumado al sesgo anti-inversión pública, al
al respecto. España manifiesta que según el
proceso de privatizaciones de empresas públicas
Sistema Europeo de Cuentas (SEC 95) el fondo
y al traspaso de actividades del Estado al sector
de la cuestión reside en determinar donde se
privado, implicó una drástica caída en la inversión
clasifican los activos (en el balance del sector
pública como porcentaje del PBI, resultando la
público o en el del sector privado). En tal sentido,
misma, hacia el año 2002, una de las más baja de
deberían analizarse los riesgos de construcción,
América Latina a nivel del Sector Público
el riesgo de disponibilidad (riesgo de no poder
Argentino.
brindar la cantidad de bienes y/o servicios que se
acordó ofrecer) y el riesgo de demanda. De
acuerdo a quien asuma cada riesgo se deberían
establecer criterios para diferenciar si una APP A partir de dicho año, como consecuencia de la
resulta de carácter público o privado. Sobre el renegociación de la deuda pública, así como
debido a la mejoría en la situación fiscal, se
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observa una modificación en la composición del aquellos fideicomisos “impulsados” por el Estado
gasto público, destacándose una recuperación que se han constituido en los últimos años (ej:
exponencial en los gastos de capital. Ello así, aquellos destinados a financiar obras de
tanto en la inversión real directa como en las infraestructura energética a través de cargos
transferencias del sector público destinadas a específicos).
financiar gastos de capital.
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