3

La interacción de los
.
agentes econom1cos y
/

las cuestiones clave

de la economía

Las cuestiones clave ele la economia, como las conocemos hoy, existen
desde hace sólo ocho o nueve mil años: poco más de un instante, en com-
paración con los millones de años que han transcu rrido desde que los pri-
meros seres humanos habitan la Tierra. Dichas cuestiones comenzaron
cuando los grupos humanos verificaron que era posible permanecer en un
solo lugar y sobrevivir. Gradualmente abandonaron la vida nómada, en la
que recolectaban sus medios de subsistencia, para establecerse en lugares
fijos a fin de cuidar e l cultivo del suelo y las cosechas, apacentar rebaños
y desarrollar actividades artesanales rudimentarias y de apoyo a la vida se-
dentaria. Desde entonces enfrenta ron por lo menos cuatro cuestiones cla-
ve: la p lena utilización de los recursos, la elección de qué producir, la
distribución de los resultados del esfuerzo de la producción y la organiza-
ción de la vida econó mica e n sociedad.

RICHARD L!PSEY
An introduction to positive economics

..._ -
En el proceso productivo e n escala macroeconómica se encue ntra n, como vimos en
el capítulo anterior, dos cuestiones clave de la economía : una, que llamaremos efi-
ciencia productiva, o el aprovechamiento óptimo de los recursos que interviene n
e n la producción; otra, que llamaremos eficacia de distribución, o la adecuada dis-
tribució n de productos fina les gene rados que se o ptimizan, simultáneame nte, a
satisfacción de las necesidades de consumo y de las exigencias del proceso de acumu-
lación de la sociedad. Hay otras dos cuestiones clave, ta n importantes como las dos
relacionadas con e l proceso productivo: una tercera, que llamare mos justicia distri-
butiva, relacio nada con los mecanismos y la estructura de distribució n de los resul-
tados del esfuerzo social de producció n; y una cua rta, que llamaremos sistema
institucional, que se refiere a la definición de reglas de convivencia política, eco-
nó mica y social que procuren la satisfacción de los obje tivos generales de eficiencia,
e ficacia y justicia.
Estas cuatro cuestio nes clave están muy interrelacionadas. Difícilmente un país
a lcanzará el progreso material y el bienestar social y los mantendrá en el largo pla-
zo si desatiende los requisitos en que cada uno de eUos se fundamenta. Pero no basta
sólo con alcanzar u na, dos o incluso tres de las metas que sean cubiertas adecuada-
mente durante algún tie mpo. Si faltara la cuarta -la cuestión institucional- tarde o
te mprano se interrumpiría e l buen desempeño de las de más.
Para comprender cabalmente estas cuestiones, propondremos la construcción
analítica del sistema económico en su conjunto. Evidenciaremos cómo los agen-
tes económicos interactúan de ntro de ese sistema. En síntesis, vere mos:

O Los elementos constitutivos de l sistema económico en su conjunto: recur-

sos, agentes e instituciones.
O Cuáles son los agentes económicos, qué papel desempeña cada uno de
e llos e n las sociedades econó micamente organizadas, cuáles son sus inte-
reses en donde hay conflictos y cómo interactúan.
O Las ra zones de la interacción de los agentes económicos.
O La aparición y e l desarrollo del instrumento básico de la inte racción econó-
mica moderna: la moneda.
O El proceso de interacció n de los agentes y los flujos económicos derivados.
Paso a paso y po r a proximaciones sucesivas construiremos un modelo
completo de los grandes flujos derivados de la interacción económica, sub-
divididos en dos categorías: los flujos reales y su contraparte mo netaria.
O El proceso económico en visión de conjunto: cuadro-resumen de las cues-
tio nes clave, un paso importante para la comprensión de la economía.

LA l NTERACOÓN DE LOS AGENTES ECONÓMICOS Y LAS CUESTIONES CIAVE DE LA ECONOMÍA 129

 3.1 El sistema económico: visión de conjunto

En la figura 3.1 se sintetizan los principales elementos constitutivos de los sistemas

económ icos:

O La cantidad de factores de producción.

O El cuad ro d e agentes econó micos interactivos.
O El conjunto de instituc iones.

1
M. Bornstc in r~ ume el concepto de sistema económico a partir de esos tres elementos:

Los sistemas económicos son arreglos histórica.mente constituidos, a par-

tir de los cuales los age11tes eco116 micos emplean recursos e interactúan
por la vía de la producción, la distribución y el uso de los productos ge-
nerados dentro de mecanismos i1lstitucio11ales de control y de disciplina.
Dichos mecanismos involucran desde el empleo de los factores producti-
vos hasta las formas de actuación, las funciones y los límites de cada uno
de los agentes.

El primer conjunto, o canlidad de factores d e pro ducción, constituye la propia b~

de la actividad económica. Ya v imos antes que sin tierra, trabajo, capital , tecnología
y carácter empresarial no se realiza la activ idad económica fu ndamental - la produc-
ción- , de la que dep enden tod as las demás categorías d e flujos econó micos, como
los d e consumo y acumulación. Las cantid ades de esos elementos condicionan la
ex istencia y las d imensio nes d el aparato p rod uctivo. Sus cualidades y las form as en
que se combinan y condicio nan la eficiencia ele la producción. De las decisiones so-
b re las alternativas d e generació n d e p roductos finales se d erivan lo s patrones de efi-
cacia del sistema como un todo.
Lo s agentes econó micos d eciden las fo rm as de emp leo y de d estino d e lo s
recursos y la com posición de los productos generados, genera n y se apropian de di-
ferentes categorías de ingresos; intercambian, consumen, acumulan y actúan d e acuer-
d o con un conjunto de insti tuciones que resp aldan y dan forma a sus interaccio nes.
Las relaciones que se establecen entre el segundo conjunto de los elem entos
co nstitutivos del sistema, el cuadro de los agentes económicos, se definen por el ter-
cer conjunto: el de las institucion es. i ngún sistema econó mico es posib le sin que
un conjunto de normas jurídicas d efina los deberes y las obligaciones de quienes po-
seen los recursos y d e las unidades económicas q ue los emplearán. Tampoco hay
cómo p rescindir de un conjunto de institucio nes p o líticas que establezcan las esfe-
ras d e competencia de cada agente, y de instituciones sociales que precisan deter-
minados valores de referencia y reglas de conducta.
Estos tres conju ntos d e elementos - recursos, agentes e instituciones-- for-
m an un tod o complementario.
La operació n del sistema, visto como un todo, implica (po r proced imientos q ue
se interconectan) la interrelació n de todos los elementos básicos mencio nados antes.
Al pro fundizar en el concepto y las funciones d e cada uno de los agentes eco-
nómicos, daremos los p rimeros pasos para entend er los movimientos, los flujos y la
dinám ica ele la organización econó mica en su conjunto.

Morri.<, Borns1ein , An i11tegratio11. en Alexander Eckstein (&/.), Compara/ion of econom ic sys-

tems, Universiry of Ca lifo rn ia Press. ílerkeley, 1975.

130 lA COMPRENSIÓN DE lA ECONOMÍA

Figura 3.1
Recursos, agentes e
institucione : las tres
categorías que forman a Reservas naturales
la ba es de cualquier
sistema económico. a Recursos humanos
FACTORES
DELA O Capital
PRODUCCIÓN
O Gapacidad tecnológica
Los elementos
a Capacidad empresarial
oonstitullvos
del sistema
económico:
recursos,
agentes e
a Unidades famillares
Instituciones,

fonnan un
CUADRO DE AGENTES a Empresas
ECONÓMICOS
todo que OGobiemo

muluamenle
se complementa

OJurfdlcas

CONJUNTO DE a Polfticas
INSTITUCIONES
OSoclales
J

3.2 Los agentes económicos: cualidades y

funciones

Como se observa en la figura 3.1, hay tres grupos de agentes económicos que inter-
actúan y participan directa o indirectamente de todas las transacciones que se reali-
zan dentro de determinado sistema económico:

O Las unidades fami lia res

O Las empresa
O El gobierno

1A INTERACCIÓN DE LOS AGENTES ECONÓMICOS Y L\S CUESTIONES CIAVE DE lA ECONOMÍA 131

6

La cuarta
cuestión clave
/

de la econom1a:
el sistema institucional

La diferencia esencial entre las formas alternativas de organización de la

actividad económica se fundamenta en dos puntos nodales: la concepción
de la propiedad y las formas de movilización de los factores de la produc-
ción. Las economias liberales de mercado confían a la iniciativa privada
empresarial la administración de la mayor parte de sus recursos, mientras
que en las economías planificadas el gobie rno centraliza las decisiones de
distribución de recursos y de producción. De un lado y de otro hay justi-
ficantes para adoptar esas formas de sistema institucional opuestas, pero
la manera más eficaz no parece estar en los extremos del intervencionis-
mo pleno o del liberalismo puro. Entre ambos parece haber una zona de
término medio donde los intereses privados y los inte reses sociales tien-
de n a ser más compatibles.
] OSEPH LAJUGIE
Les systemes économiques
 La cuarta cuestión clave de la economía trata del sistema institucional, es decir, de
las formas alternativas de organización de la actividad económica que mejor conduz-
can a la realización simultánea de la eficiencia productiva, la eficacia de la distribu-
ción y la justicia distributiva. Dicho de otra manera, se trata de definir qué principios,
bases estructurales y características de orden económico son más compatibles con
los objetivos de plenq empleo, el máximo aprovechamiento de los factores emplea-
dos, la expansión de los límites de la producción, la reducción de los costos socia-
les de oportunidad a niveles mínimos y la equidad e incidencia nula (cero) de la
pobreza.
Al resumir en el capítulo 3 las cuatro cuestiones clave de la economía , se ob-
servó que no hay una forma única de sistema institucional: las dos básicas son la
economía de mercado y la economía de mando central. Entre esos dos polos se
pueden establecer numerosas variantes, denominadas sistemas mixtos. En ese ca-
pítulo se señaló también que las diferencias entre estas formas de sistema institucio-
nal se establecen a partir de cinco crite rios: l. la libertad económica; 2. la propiedad
de los medios de producción; 3. el sistema de incentivos para la acción de los agen-
tes económicos; 4. los mecanismos de coordinación y distri bución de recursos, y
5. el locus (punto central) del proceso de decisión.
Ahora se irá más a fondo en esta cuestión clave y se destacará lo siguiente:

O Una visión de conjunto ele las características básicas de orden económico,

desde su perspectiva histórica.
O La formación de las economías de mercado: los princip ios del pensamien-
to liberal clásico y los rasgos determinantes de orden económico.
O La construcción de las economías de mando central: la crítica al orden eco-
nómico liberal, los puntos de suste ntación del pensamiento socialista y la
implantación del modelo centralista.
O Los vicios y las imperfecciones de las economías de mercado: las interven-
ciones correctivas.
O Los vicios y las imperfecciones de las economías de mando central: la bús-
queda de nuevas soluciones.
O La transición hacia nuevas fo rmas d el s istema institucional: el proceso
de distensión político-ideológica y la construcción de la econo mía social de
mercado.

Cuando surgen las líneas dominantes de las diferentes formas de sistema institucio-
nal , e n las que se evidencian su evolución a lo largo del tiempo, sus resultados, sus

268 lA COMPRENSIÓN DE lA ECONOMÍA

 contradicciones, sus vicios y sus imperfecciones, la impresión que se tiene es que,
en el largo p lazo, parece consolidarse una tendencia centrípeta: los sistemas eco-
nómicos se están desplazando desde los extremos al centro . Probablemente ésta no
sea una falsa impresión. Es claro que algo ha ocurrido d urante estos últimos años
del siglo xx, trdS un largo periodo en que se pusieron de relieve las viltudes de mode-
los puros y extremistas. Hoy, de un lado y del otro, los dos sistemas de referencia
se encuentran en transición: la econo mía de mando central pasa por procesos de res-
tructuración y apertura, e n tanto que las economías de mercado revisan los papeles,
el tamaño y los límites del gobierno como agente económico y vue lven a discutir las
funciones sociales de los proyectos privados.
La búsqueda final parece tener su meta en mode los que favo rezcan la solución
integrada de las cuestiones clave de la eficiencia, la eficacia y la justicia social. Las
formas de sistema institucional que se orienten radicalmente a cumplir en una sola
de estas cuestio nes compromete n a las otras dos y tienden a ser vistas como expe-
rie ncias históricas, fuera de época. Esto sucede porque las economías de mando cen-
tral buscaro n a cualquier precio la justicia social e imaginaron que podían descartar
el papel distributivo del mercado: el resultado fue una discutible eficacia de distribu-
ción y el compromiso ele la eficiencia productiva. Po r su parte, las economías de
mercado centraron sus propuestas e n la eficiencia y en la eficacia, ambas conduci-
das por la amplia libertad de empresa: el resultado, en muchos casos, fue el com-
promiso de justicia socia l por los efectos de una competencia "da,winista", donde
prevalecía e l poder del más fuerte. Por eso, la síntesis histórica y la definición de mo-
delos menos radicales se fundamentan en la búsqueda de sistemas que favorezcan
soluciones integrales para las tres cuestiones centrales de la vida econó mica. Ésta pa-
rece ser la base de las transiciones en curso.

6.1 Formas alternativas de sistema: visión de

conjunto

Las bases de las Las primeras formas de sistema institucional de la economía históricamente cono-
primeras formas cidas, que se practicaron desde la antigüedad hasta el final de la Edad Media y se
extendieron durante los siglos XVl y XVJI y la prime ra mitad del siglo XVJII, se funda-
de sistema mentaron en tres bases:
institucional
O La autoridad: e l eje rcicio autocrático del poder.
O La protección: e l gobierno como agente tutelar.
O La tradición: la reproducción del conservadurismo.

El trinomio au toridad-protección-tradición está presente e n prácticame nte todas las

formas de sistemas institucionales que antecedieron a los modelos practicados en los
últimos 250 años. Es probable que hasta los pueblos nómadas del pasado remoto se
organizaran con base e n los mismos principios. Pero éstos se hicieron más nítidos
cuando el nomadismo y la sobrevivencia, basada en formas rudimentarias, fueron
sustituidas por la firmeza de los grupos e n determinada área geográfica y por el de-
sarrollo de procesos productivos.
Las primeras civilizaciones exigieron sistemas institucionales diferentes de los
que prevalecían hasta entonces. Se desarrollaron en torno a grandes ríos: Mesopota-
mia, en el valle de los ríos Tigris y Éufrates; Egipto, en el del Nilo; la India, en el del
Ganges y del Indo; China, en el del río Amarillo. Además de que esos ríos fertilizaban
la tierra y permitían obtener buenas cosechas, se necesitaba llevar sus aguas hasta

LA CUARTA CUESTIÓN CLAVE DE LA ECONOMÍA: EL SISTEMA lNS1TnJCIONAL 269

1
:.,¡
 lugares distantes por med io de canales ele riego y construir diques e n ciertos puntos
a fi n ele impedir corrientes destructora . Para coordinar esos trabajos e ra necesario un
poder central: de él emanaban los principios de la autoridad y de la protección.
Surgió así e l gobierno como agente económico coordinador y centralizador de
decisiones. u evolución condujo a la creación ele iste mas burocratizados, señala-
dos en la mayor parte de los casos como modelos autoritarios de administración, con
predominio del protagonismo y la centralización política. En la mayor parte ele las
civilizaciones formadas en los valles de los ríos predominaban formas de sistemas
contro ladas po r un poder central, como ocurrió en Egipto. Casi nunca se practica-
ban siste mas más flexibles, más liberales y menos intervencionistas. La Mesopotamia
es u no de los raros ejemplos en que e l gobierno se limitaba al papel tute lar, po r lo
cual realizaba obras de utilidad colectiva pe ro hacía respetar también institucio nes
como las de la p ropiedad privada y e l derecho de la libre contratación. El mode lo
básico , sin embargo , era burocrático y reglamentario, como ocurrió e ntre los feni-
cios, los hebreos, los hindúes y los pueb los del Lejano Oriente.
De modo paralelo a los prin cipios de la autoridad y la protección, ejercidos
por el pode r central, e l principio de tradición también tenía un pode roso papel ad-
min istrador. Este terce r principio se e ncargaba de re p roducir conservadora me nte
las bases de las actividades económicas y sus resu ltados a lo la rgo del tiempo, ga-
rantizando la perpetuidad de grupos y naciones. Los recursos se e mpleaba n según
formas que no se alte raban con e l tie mpo, y las re laciones entre los agentes econó-
micos también se sostenían con base e n patrones rígidos. Las ocupaciones se mante-
nían y transmitía n tradicionalmente e n e l reducto de la propia organizació n fa miliar,
de modo que se pe rpetuaran las fuentes de abastecimiento de los bienes y servicios.
Como observó A. Smith,1 "en el antiguo Egipto todo hombre era obligado, por princi-
pio religioso, a seguir la ocupación de su padre; y cometía un horrible sacrilegio si la
cambiaba por otra".
La combinación de esos tres principios: e l de la autoridad, e l de la protec-
ción y e l de la tradición, sie mpre estaba p rese nte en los primeros modelos de siste-
ma institucional. El de la autoridad era ejercido por las diferentes formas ele gobierno
que se practicaron; de é l se derivaba e l principio de protección. El ele la tradición se
e ncontraba en forma difusa, traspasando la sociedad como un todo. Las cu estio nes
clave ele la eficiencia productiva, de la eficacia de distribución y ele la justicia distri-
butiva se solucionaban a partir de esos principios. Y, e n muchos casos, el primero
de ellos, el de la autoridad, e ra sancionado por dogmas religiosos.
G. A. Ste iner2 conside ra que

el patró n do minante e ra la fijación ele normas extremadamente duras que

reglamentaban la vicia social hasta en sus menores detalles. Además de la
garantía de abastecimientos, resultante de la tradición, el modelo típico se
basaba también e n controles centralizados que, en grados variables, defi-
nían remuneraciones de factores, costos de servicios profesionales, formas
de p roducción y regímenes de prop iedad. Las carreteras, los mercados y las
propiedades eran controlados por autocracias, por lo gene ral con el peso
de una sanción religiosa. En Egipto, a los faraones se les conside raba re-
presentantes te rre nales ele una divinidad suprema.

La mayor parte de estas prácticas se extendieron de la antigüedad a la Edad Media, y

de ésta al periodo posrenacentista. En la Edad Media, el sistema feudal conservó la
combinación de los mismos princip ios: los señores feudales mantenían sus dominios

Adam m ith , An inquiry in/o the 11at11re and causes of /he weallh of nalions, Random H ouse,
ueva York, 1937.
2
George A . Leiner, Gouen zment 's role in economic lije, McGraw-HiU, Nueva York, 1962.

270 LA COMPRENSIÓ D E LA ECONOMÍA

 con modelos autocráticos. Las corporaciones de oficios se perpetuaban por la tradi-
ción. La actividad económica en su conjunto se mante nía mediante normas coercitivas.
El sistema señorial prevalecía, sumando a la autoridad y a la tradición la mística de la
protección: los siervos de los señores fe udales, como los arrendatarios de sus domi-
nios, les tributaban partes significativas del resultado de su trabajo a cambio de cierta
protección, aunque ésta a me nudo fuera mucho más ilusoria que efectiva.
Esas costumbres, las formas de control y las obligaciones derivadas de ellas no
se modificaron sustancia lmente e n las naciones mercantilistas posrenacentistas euro-
peas. El feudalismo, el medievalismo y el mercantilismo tienen algunas facetas co-
munes en cuanto a las formas de sistema de la vida económica. Aunque el principio
de tradición haya sido duramente golpeado por las revoluciones tecnológica, urba-
no-industrial, comercial y financiera que marcaron el fin de la Edad Media, los otros
dos principios permanecieron, principalmente el de la autoridad. Durante los 250
años que van del Re nacimiento a la primera mitad del siglo XVIII , pocos aspectos de
la vicia económica escaparon al "ojo regulador" de la autoridad pública. Las regla-
mentaciones detalladas sobre el trabajo, las producciones agrícola y manufacturera,
las finanzas y e l comercio fueron aceptadas como atribuciones inevitables del Esta-
do. El mercantilismo construyó así la economía de Estado, colocándose al servicio
de su fortalecimiento.
En su calidad de agentes económicos centrales, los gobiernos de las naciones
de Europa occidental edificaron e n ese periodo una gigantesca pirámide de regla-
mentaciones. Como resume E. Golob,3 "antes que dejar la economía a su propio
destino, los gobiernos extendieron hacia todos los rincones sistemas de controles en
muchos aspectos semejantes a los de las ciudades medievales. Desde las formas de
empleo y de remuneración de los factores de producción, pasando por el proceso
productivo, hasta la calificación de los productos y sus precios, todo se sometía a pro-
cedimientos definidos por la autoridad central".
Los rasgos dominantes de orden económico tanto de ese periodo como los de
la antigüedad y de la Edad Media tienen muchos puntos en común. Aun cuando las
dimensiones del mundo económico y de los siste mas de cambios hayan sido muy
diferentes durante esos dos largos periodos, los mandos centralizados, las reglamen-
taciones detalladas y el ejercicio del poder normativo de la autoridad pública se sus-
tentaron e n principios muy semejantes.
En el cuadro 6.1 se resumen las características básicas de orden económico en
esos dos periodos. Las palabras clave que definen el sistema institucional practicado
expresan conte nidos semejantes:

O Poder autocrático
O Conservadurismo
O Centralismo
O Restricciones
O Reglamentaciones

El pensamiento Las características básicas que acaban de describirse sólo se superaron a partir de la
segunda mitad del siglo XVIII , con la formulación de l pensamiento liberal clásico.
liberal clásico y Una rebelión de ideas, fundame ntada en nuevos principios, coincidió con la Revo-
la economía de lución Industrial, con la Guerra de Independencia de Estados Unidos de América y
mercado con la Revolución Francesa. Los principios de autoridad , de protección y de tradi-
ción fueron cuestionados por los pensadores liberales.

3 Eugene O. Golob, Os ismos: bistória e inte,pretafiio, Ipanema, Río de Jane iro, 1958.

LA CUARTA CUESTIÓN CLAVE DE LA ECONOMÍA: EL SISTEMA INS11TUCIO, AL 271

 Cuadro 6.1
El sistema de la economía: visión de conjunto, desde una perspectiva histórica. De la antigüedad a la
primera mitad del siglo XVIII.

Periodos históricos Características básicas de orden económico

De la antigüedad al final Economía ele cambios incipiente.

de la Edad Media Fo rmas primitivas de me rcado.
Distribució n de recursos y prcx-eso d iscributi\O
co n o rienwcio nC!> cencrales.
Ba~es e n que se asentaba el o rden económico:
J Fo rmas autocrácicas de poder.
..J Conservadurismo· tradició n reproducida
O \líscica de k1 protecció n.
Rasgos dominantes:
ll Mandos centralizados.
\.l Localismo y autosuficiencia.

Siglos XVI y XVD y primera Creació n de estados soberanos y fuertes.

mitad del siglo xvm Expansió n ele mercados:
..J DiYe rsificación, fundamentada en la d1, bión social
del trabajo }' en la especialización.
u Trueques inrernacio nale~ con orientació n centralizada.
Rasgos do minantes de orden económico:
O Libertad económica co n restricciones.
O Proyectos privados con no rmas detalladas.
O Mercados bajo el poder reglamentario de la autoridad pública.

En 1776, año de la d eclaració n d e Independencia escacloun iclense, con la pu-

blicación de 7be wealth of nations, ele A . mith, comenzaron a camb iar significativa-
mente la creencias en los principio tradicionales del si tema d e la economia. Como
lo mu estra F. Watkins,4

las nuevas ideas y .los nuevos acontecimientos fueron producto ele corrien-
tes comu nes q ue d esde hacía mucho tiempo circulaban de uno y de otro
lado del Atlántico , en Eu ro pa y en América. Al reflejar el clima liberal d e
opinión, en los términos de una clara e impresio nante teoría, 7be wealth oj
nations señaló la madurez y la emancipación de la p rimera entre las dos
grandes ideologías de los siglos XVI II , XIX y xx. La d eclaración de Indepen-
dencia reflejó el mismo clima d e opinión, por lo m enos en parte, con su
llam ado a la rebelión, inaugurando el prim ero de una serie ele grandes mo-
v imientos revolucio narios.

En la misma época, Francia v ivía momentos de crisis: e denunciaban los privilegios

e.le las clases dominantes, sustentados por el po der central; se habían perdido dos im-
portantes elementos de su imperio colo nial mercantilista; los controles burocráticos y
la excesiva reglamentación dificultaban el desempeño de la economía; no había una
cu estión clave ad ecuadamente solucionada, ni la de la eficiencia ni la equ idad .

1
Frederick Watkins. A idade da ideologia. Zahar, Río de Janeiro, 1966.

27 2 LA COMPRENSIÓN D E LA ECONOMÍA
 Según e l relato de G. teiner, 5 "tos hombres no aceptaban e l punto de vista de
que era natural y conveniente que el gobierno regulara todos los aspectos de la vida
económica y social. Por el contrario, florecía la idea de que era natural y convenien-
te que no hubiera ninguna inteNención. El orden económico debería resultar del
orden natural, que gobierna todos los aspectos de la vida humana. La propia revo-
lución estadounidense luchó en defensa de esos principio . Del otro lado del Atlánti-
co, The wealth of nations, de Aclam Smith, constituyó un severo rechazo a los objetivos
y la ineficiencia de los controles que los gobiernos mercantilistas ejercían sobre
los individuos y la sociedad. Así, la experiencia norteamericana y las teorías de orden
y de derecho natural desarrolladas en Europa occidental contenían e n su esencia las
ideas que servirían para hundir la filosofía y la práctica de la reglamentación. En pri-
mer lugar, sostenían la doctrina del individualismo, según la cual e l individuo, y no
el gobierno, era el objeto principal del inte rés social. En segundo lugar, se ba aban
en el concepto de laissezfaire ('dejar hacer'), según el cual el gobierno debería res-
tringir sus esfuerzos e interferir lo menos posible en la vida de los ciudadanos, a no
ser para asegurar los derechos naturale ligados a la vida, a la libenad y a la propie-
dad. Finalmente, se apoyaban en la creencia de que el sistema económico podría ope-
rar con base en e l inte rés propio de cada uno de los agentes, y no necesariame nte
en el control por una autoridad pública."
De esa época datan los dos nuevos conceptos sobre los cuales se edificó un
nuevo orden institucional: e l de l o rde n natural y el de la mano inv isible del mer-
cado . En sustitución de los reglamentos impuestos por el gobierno se propugna el
laissez /aire, expresió n que implica la no interferencia del gobierno en la vida eco-
nómica de la sociedad. Atribuida a V. Gournay, la expresión, en su versión origina l,
rezaba: laissezfaire, laissez passer, le monde vil de luí meme ("dejar hacer, dejar pasar,
el mundo va por sí mismo"). En traducción libre, esto significa que el mundo cami-
na por sí mismo, independie nte de normas impuestas por una autoridad pública y
con un orden natural capaz de orientar las actividades económicas.
La racionalidad del hombre económico, las vittudes del individualismo y e l au-
tomatismo de las fuerzas del me rcado, todo ello con ajustes que la concordancia se
encargaría de hacer sustituyeron, según las nuevas corrientes de l pen amiento, las
órdenes emanadas del gobierno. Cada cual movido po r su propio interés, la propie-
dad de los medio de producción habría de ser privada y la iniciativa e mpresarial se-
ría liberada. En este nuevo orden, los empresarios serían atraídos por los secto res
que presentaban mejores perspectivas de utilidad y que no podían ser otros que los
dedicados a la producción ele los bienes y se1v icios deseados efectivamente por la
sociedad. Por su parte, las unidades familiares también se guiarían por sus propio
intereses, ya fu era en el empleo ele los recursos de su propiedad o en la satisfacción
de sus necesidades de consumo. Y como las fuerzas de la competencia soluciona-
rían los conflictos, no habría situaciones en que la eficiencia, la eficacia y la igual-
dad de distribución no estuvieran, de alguna forma, satisfechas.

El pensa1niento Esos nuevos principios y las prácticas revolucionarias que los sucedieron alcanzan
socialista y la su apogeo entre las últimas décadas del siglo XVIII y la primera mitad de l siglo XIX,
cuando tomaron cuerpo nuevas corrientes de pensamiento. El laissez /aire no fue
economía de tan justo como se suponía, pues prevaleció la ley de los más fuertes; e n muchas ac-
mando central tividades, ésta sofocó las fue rzas de la competencia. El modo libe ral individualista de
producción no condujo a la justicia distributiva tan decisivamente como imaginaron

5
George A. teiner, Governme11t's role in economic lije, McGraw-Hill. ueva York, 1962.

u\ CUARTA CUESTIÓN Cu\VE DE u\ ECONOMÍA: EL SISTE111A lNSTI'llJCIONAL 273

 sus primeros ideólogos. Con eso se creaban las condiciones para la propuesta de un
nuevo orden económico, sup uestamente más eficaz y más justo.
La segunda mitad del siglo XIX produjo así un tipo de pensamiento socialista,
respaldado en la observación crítica de la realidad. Ello nació, como observa F. Wat-
kins,6 del "fracaso del liberalismo e n corresponder a sus promesas extremadamente
optimistas de bienestar económico general. Según los teóricos del mercado libre , la
eliminación de restricciones gubernamentales a las actividades económicas llevaría a
un progreso inmediato e universal de las condiciones materiales de vida. Tal espe-
ranza no era del todo infundada. La riqueza aumentó a un ritmo sin precedente y el
excepcional incremento en el consumo mostró que por lo menos algunos beneficios
de la Revolución Industrial eran repartidos ampliamente. Con todo, lo que más im-
presionaba a los observadores de la época e ran las desigualdades económicas ge-
neradas por el proceso, lo que fue una decepción amarga para las esperanzas
humanitarias de quienes seguían la filosofía liberal con la expectativa de que el pro-
greso económico sería compartido por todos. El socialismo nació como respuesta a
esa decepción."
Durante el siglo XIX, el pensamiento reformador del socialismo no produjo cam-
bios sustantivos en el s istema institucional de la economía. El pensamiento marxis-
ta, teóricamente más robusto que e l de todos sus antecesores, no fue más allá de
condenar el sistema capitalista de producción y de buscar la evidencia del colapso
en el largo plazo de sus sistemas de valores, fruto de sus propias contradicciones.
Según Bohm-Bawerk,7 profesor de la Universidad de Viena durante la segunda mi-
tad del siglo XIX, "Marx conocía el resultado que deseaba obtener y manipuló con
admirable habilidad y sutileza un conjunto de ideas y de premisas lógicas, hasta que
éstas produjeran el resultado deseado en forma silogística aparentemente respeta-
ble". Pattiendo de propuestas clásicas, Marx definió la parte del producto nacional
como resultante del trabajo e "indebidamente apropiada por los empresarios capita-
listas". Con tal visión, construyó un nuevo modelo teórico, cuyas variables principa-
les eran el trabajo socialmente necesario (actual y anterior), el cap ital constante, e l
capital variable, la composición orgánica del capital y la tasa de utilidad, a la cual
dio la denominación de p lusvalía. Su modelo evidenció los fundamentos de las con-
diciones antagónicas de la distribución y las razones de las perturbaciones cíclicas
de la economía liberal. Procuró también evidenciar, por una línea determinada de
raciocinio, que la economía de mercado caminaría hacia colapsos inevitables.
Sólo en el siglo xx se construyeron economías de mando cenu·al, fundamentadas
doctrinalmente en el pensamiento marxista. Estas economías fueron una alternativa
a las de mercado, establecidas desde las revoluciones liberales del siglo XVIII. Como
observa C. Hoover,8 "hasta 1917, fecha de la Revolució n soviética, el capitalismo in-
dividualista pudo presentarse no sólo como el mejor y el más eficiente sistema eco-
nómico jamás surgido, sino también como un sistema universal". Sin embargo, en la
segunda década de l siglo xx surgió la primera gran revolución socialista, y la econo-
mía ortodoxa de mercado venía acusando graves vicios y causando imprevistas de-
cepciones desde la segunda mitad del siglo x1x. A. Marshall9 escribió: "La libre
competencia, suelta como un gran monstruo salvaje, pudo real izar su vio lenta tra-
yectoria. El abuso de los nuevos poderes por parte de hombres ele negocios hábi-
les, pero incultos, sembró males por todas partes, incapacitó a las madres para
cumplir sus deberes, lle nó a los niños de cansancio y enfermedad y, en muchos
lugares, degradó su propia raza. La negligencia de la ley mucho más que la fría

6 Frederick Watkins, A idade da ideología, Zahar, Río de Janeiro, 1966.

7
Eugen Bohm-Bawerk, Karl Marx and the e/ose of bis system, Macmillan, Nueva York, 1898.
8
Ca lvin B. Hoover, A economia, a liberdade e o estado, AGIR, Río de Janeiro, 1964.
9 Alfred Marshall, Principies of economics, Macmillan, Londres, 1890.

274 lA COMPRENSIÓN DE lA ECONOMÍA

 obstinación de la disciplina industrial rebajó la energía mo ral y física: privó a l pue-
b lo de las cualidades que lo capacitarían para un nuevo o rden de cosas y di minu-
yó e l bien causad o por el advenimiento de la libre iniciativa."
Es cie rto q ue la libre acción de las fuerzas de mercado, el sistema derivado de
la propiedad p rivada y los estímulos de la institució n de la libre e mpresa, promovie-
ron e n las p rimeras décadas de las revoluciones libe rales una sensible expansió n de
la eficie ncia productiva y, en consecue ncia, cie rto crecimiento del salario real de las
clases trabajadoras. Sin embargo, las desigualdades económicas se tornaron flagrantes
e insostenibles: el crecimiento de los ingresos de las clases trabajadoras no pudieron
compararse al rápido enriquecimiento de las clases empresariales, que dete ntaban
pode res de negociación mayores que los de la colectividad asalariada. Las esperan-
zas humanitarias del liberalismo no se realizaron: el sistema se constituyó casi exclu-
sivamente como un premio a la capacidad de los empresarios. El libre juego de las
fuerzas de l mercado y la no inte rfere ncia del Estado no garantizaban, como espera-
ban los teóricos liberales, el perfecto funcionamiento de la economía. Algunas crisis
generales y, sobre todo, sectoriales, denunciaban imperfecciones insoste nibles.
Los socialistas creían que las instituciones básicas de l liberalismo: la libertad
de empresa, la libre competencia y la propiedad privada de los medios de pro-
ducción, eran las causantes de las desigualdades en la distribució n del ingreso so-
cial y de las múltiples crisis econó micas. Eliminar esas instituciones y sustituirlas por
otras sintetizaba e l objetivo específico de la revolució n socialista. La propiedad de
los med ios de prqducción debe ría pasar a la sociedad y la organización de la activi-
da d no debe ría guiarse por inte reses ind ividuales y po r la competencia, sino por un
único centro de decisiones, que actuaría en e l sentido del inte rés colectivo.
Desde luego, e l sistema liberal multipolar sería sustituido por la intervención di-
recta y total del Estado. Los flujos de la producció n y del ingreso serían regulados
por una agencia central de planificación, que establecería los o bjetivos de la econo-
mía, los medios para alcanzarlos, la re muneración de los recursos y los precios de
los bienes y servicios. La economía de mando central, diametralmente opuesta a
la economía de mercado, promovería la justa remuneració n de los factores y eli-
minaría las desigualdades econó micas. Además, por medio de la fijació n de metas
compatib les con las necesidades colectivas, realizaría e l objetivo de la eficacia de la
distribución del ingreso.
Aun cuando ese segundo sistema de organización de la actividad económica se
propuso en el siglo XIX, sólo fue practicado po r los soviéticos después de la revolu-
ción de 1917. olamente en la é poca de la Segunda Guerra Mundial otras naciones
se sometieron a las reglas de la planificación centralizada: Checoslovaquia, Yugosla-
via, Hungría, Alemania o riental, Polo nia, Bulgaria, Albania y Rumania, en Europa cen-
tral; Cuba, e n el Caribe, y China, e n Asia.

Sínresrs: rasgos El siglo xx fue testigo de la construcción de la economía de mando central en la URS
y transición de y su exten ión a la Europa de l Este, China, Cuba y otros países de Asia y de África,
así como de los cambios de fondo introducidos en el siste ma institucio nal de las eco-
los modelos nomías de me rcado. Con la Gran Depresión de los años tre inta, que afectó práctica-
de referencia mente a todas las economías libres de l mundo occidental, el laissez /aire clásico
fma lizó. A partir de la década de los treintai el gobierno volvió a asumir nuevas y
crecie ntes funciones en las economías de mercado más tradicionales. La reglame n-
tación de la economía como un todo, el proyecto estatal como complemento al de
la iniciativa privada y la p ro moción del bie nestar justificaron el aumento en la inte r-
vención del gobie rno. Éste se convirtió en un age nte económico con múltiples atri-
buciones, ta nto en las economías de mercado desarrolladas e n el he misferio norte
--do nde sus funciones de mayor relevancia se relacionaron con el mantenimiento

LA CUARTA CUESTIÓN CI.AVE DE LA ECONOMÍA: EL S ISTEMA INSTITUCIONAL 27 5

 del pleno e mpleo-- como en los paíse del hemisferio sur, donde sus importantes
funciones se vincularon con las actividades empresariales en sectores de base e in-
fraestructurales.
En e l Este, los rasgos dominantes del nuevo orden económico, fundamentado en
mandos centrale , pasaron a ser la propiedad colectiva de los medios de produc-
ción y las restricciones casi totales a la libertad de empresa. En Occidente, los
rasgos dominantes de orden instituciona l incluyeron restricciones selectivas a la
empresa privada, la estatización parcial del aparato de producción y la sumi-
sión de los mercados al poder regulador de la autoridad pública. Todo eso has-
ta finales de los años ochenta. Ya en la última década del siglo, los dos sistemas de
referencia se inclinaron hacia un nuevo proceso histórico de transición: la restructura-
ción y apertura de las econo mías de mando central y la revisión de los papeles y de
los límites del gobierno como agente económico en las economías de mercado.
En el cuadro 6.2 se resumen, desde una perspectiva histórica, las características
básicas del orden económico a partir de la segunda mitad del siglo XVIII. Allí se pre-
sentan los concepLos y los principios de los dos sistemas de referencia: el de merca-
do y e l de mando central. También se indican los rasgos dominantes del sistema
instiLucio na l en cada uno de ellos y en cada época.

6.2 El modelo liberal: el sistema de las fuerzas de

mercado

Primera En un conocido pasaje de l-Jarmonies économiques, uno de sus ensayos más impor-
tantes, F. Bastiat, 10 economista fra ncés que vivió en la primera mitad del siglo XIX, hi-
aproximación: zo las sigu ie ntes observaciones obre la compleja organización económica que se
la "mano necesitaba para e l abastecimiento de las grandes metrópolis, las cuales se le habían
invisible" del ocurrido e n uno de sus viajes a París:
mercado La imaginación del hombre se perdería en un intrincado laberinto si in-
tentara evaluar la enorme cantidad de bienes de consumo que diariamen-
te debe vencer todo tipo de dificultades y barreras y entrar en París para
evitar que sus habitantes sean sorprendidos por el hambre, la rebelión y
el pillaje. Si el abastecimiento fuera interrumpido, el millón de habitantes
de París moriría en un breve espacio de tiempo. Sin embargo, la tranqui-
lidad de esa gente no es perturbada ni un instante siquiera por la perspec-
tiva de tan aterrorizadora catástrofe, a pesar de no existir un organismo
gubernamental que coordine todas las actividades relacionadas con el
abastecimiento de los bienes y servicios indispensables para su vida.

Esas observaciones de Bastiat se volvieron clásicas, casi una referencia obligatoria pa-
ra iniciarse e n el análisis del funcionamiento de una economía de mercado. Parafra-
seadas por muchos autores, han se1vido de introducción al análisis de las instituciones
básicas de la dinámica y del funcionamiento de los sistemas de libre empresa. Casi
dos siglos después de q ue fue escrita, la reflexión de Bastiat cobra mayor fuerza
y dimensión por el gigantismo y la impersonalidad que caracterizan a las grandes
ciudades del día de hoy. Samuelson 11 dice al respecto: "consideremos la ciudad de

IO Frédéric Bastia1. Oeuvres completes, Paillo ne1, París, 1855.

11 Paul Anthony amuelson. Economics. 9a. ed., McGraw-Hill, ueva York, 1973.

276 LA COMPRENSIÓN DE LA ECONOMÍA

Cuadro 6.2
El sistema de la economía: visión de conjunto desde una perspectiva histórica. De la primera mitad del siglo
XVIII al fina l del siglo xx.

Periodos históricos Características básicas del sistema económico

Segunda mitad del siglo xvm
Formulación del pensamiento liberal clásico.
O El concepto de orden natural.
O La creencia de la mano invisible del mercado.
Propuesta del laissezfaire con cuatro princ1p1os:
o La r..tcionalidad del hombre económico.
o Las \ irtudes del individualismo.
o El a utomatbmo de las fuerzas de mercado.
o Los ajustes de la competencia.
Rasgos dominanLes de o rden económico·
o Estado mínimo.
o Propiedad pnvada de los med ios de producción.
o Libre iniciativa cmpre::;arial.
o Mercado como centro de coordinación de la economía.

Siglo XIX Revelación de las disfunciones del laissezfa ire.

Crítica del sistema libeml dásico.
Construcción del pensamiento socialista.
o El rechazo al modo wpitalista de pro<lucc16n.
o El énfasis en la justicia distributiva.
o Las bases para un nuevo orden cconomico.

Siglo XX A. Construcción de la economía de mando central:

O Creación de la URSS.
O fa'lensió n del modelo a Europa del fate y a China,
Cu ba y otras economias de Asia y de África.
Rasgos dominantes ele! nuevo orden económico:
l.) Propiedad colectiva ele los medios ele proclucción.
l.) Restricciones casi totales a la libertad de empresa.
o Org:inización de centrales de planificación
pam coordinar la economía.
B. Intervencionismo en la economia de mercado:
o Fin del laissezfaire.
O Nuevas funciones de Estado: regl:imemación, empresa
y b ienestar.
Rasgos dominantes del nuevo orden econó mico:
o Restricciones selectJ\'as :i la e mpresa privaela.
o Estatización parcial.
o \!creados sometidos al poder reglamentario
ele l:t autoridad pública.
C. Economías en transición:
o Restructur..tción y apemtra de las economías de mando
central.
o Revisión de los papeles, el tamaii.o y los limites
del gobierno en las economías de mercado .·

LA CUARTA CUESTIÓN CLAVE DE LA ECONOMÍA: EL SISTEMA lNSTffUCIONAL 277

 ueva York: sin un movimiento continuo de mercancías desde dentro y hacia fuera
de la ciudad, ésta llegaría al borde de la inanición en una semana. Hay necesidad de
una variedad de tipos y de cierta cantidades de productos alimenticios. De los mu-
nicipios circunvecinos, de 50 estados y de muchos puntos remotos del mundo, los
productos han viajado días y meses con Nueva York como destino. ¿Cómo pueden
dormir bien 12 millones de personas sin el mona! temor de un colapso en los com-
plejos procesos de los que de pende la existencia de la ciudad? No obstante, nadie se
aterroriza, aunque prácticamente todos los procesos se realizan sin la coerción
o dirección centralizada de un organismo consciente. Los productos que fluyen
a esa gran metrópoli son producidos por millones de personas más o menos por su
libre iniciativa y sin direcció n o plan director. o obstante, fundamentando casi todos
los procesos implicados hay esmerado mecanismos de coordinación inconsciente
que combinan el conocimiento y las acciones de millones de individuos interdepen-
dientes. A pesar de no contar con una inteligencia central, los mecanismos funcionan
con regularidad. Por la mano invisible del mercado, ellos impulsan la libre inicia-
tiva de millares de empresarios, distribuyen recursos en forma aparentemente eficaz
y garantizan el abastecimiento de los me rcados."
Las grandes metrópolis de las economías de mercado se abastecen, por lo me-
nos e n cuanto a los productos indispensables para la sobrevive ncia humana, por
medio de mecanismos libres, prácticamente sin ninguna coordinación central, deli-
berada, rígida y minuciosa. Doce veces mayor que la capital francesa en la época
de Bastiat, ueva York es actualmente uno de los mayores centros consumido res
del mundo. Y el proceso institucional de su abastecimiento no es muy diferente del
que garantizaba, a inicios del siglo XtX, e l abastecimiento del millón de habitantes
de París. Y no es preciso ir tan lejos: basta conside rar el caso de la región metro-
politana de Sao Paulo, segu ramente el mayor centro consumidor de alimentos e n
Brasil. Según estimados del CEAGESP, esa región consume diariamente más de 4.2
mil toneladas de hottalizas, 10.3 mil toneladas de frutas, 4.9 mil tone ladas de cerea-
les y granos alimenticios, 1.3 mil toneladas de carne, además de 2.9 mil toneladas
de aves y 219 toneladas de pescado. También consume cada día 276 toneladas de
carnes y verduras enlatadas, 201 toneladas de lácteos y 629 toneladas de aceites y
grasas comestibles. Esto representa. como se indica en la tabla 6. 1, 9.2 millones de
toneladas anuales, o 767 mil toneladas mensuales, o bien, 25 mil toneladas diarias,
con umidas de manera regular por cerca de 12.5 millones de habitantes. Si como
observó Bastiar, por un corto tiempo fallara la compleja orga nización del sistema
productivo que provee todos esos productos, e l desorde n y el hambre asolarían a
ao Paulo. Sin embargo, la población de esa metrópoli jamás se ha atemorizado an-
te tal perspectiva, y desde luego no habría motivo para e llo, pues la paralización
total del abastecimiento de una región metropolitana como Sao Paulo no pasa de
ser una hipótesis remota.
Diariamente, antes de que los 12.5 millones de habitantes de la región metro-
politana despierten, comienzan a instalarse puestos callejeros, mientras en los mer-
cados públicos y en e l CEAGE P millares de hombres se movilizan para distribuir
productos de toda especie. En los rastros, la matanza ya habrá sido hecha, millares
de panificadoras habrán ca lentado sus hornos y por todos los barrios habrán pasa-
do los camiones que distribuyen la leche. Algunas horas más tarde, los 12.5 millo-
nes de habitantes despertarán y toda una compleja red de abastecimiento se
movilizará en forma armoniosa, como si algún organismo de planificación hubiera
establecido minuciosamente las actividades de cada uno.
Pero no existe ninguna dependencia del sector público con esa responsabili-
dad. No hay ningún organismo que planifique detalladamente la llegada de los bienes
de ubsistencia destinados a los q ue viven en esa región metropolitana.

278 lA COMPRENSIÓ DE 1A ECONOMÍA

Tabla 6.1
Consumo aparente de
productos alimenticios
en la región
metropolitana de Sao Verduras 1 550 300 4 247
Paulo, en 1999. Frutas 3 795 000 10 397
Cereales y granos 1820100 4 987
Carnes 493 500 1 352
Aves 1 059 470 2 902
Pescados 79 800 219
Conservas (enlatados) 100 590 276
Lácteos 73 350 201
Aceites y grasas 229 600 629
Total 9 201 760 25 210

Ninguna orden expedida por un organis mo central obligó a los comerciantes a

levantarse antes que los demás, a abastecer sus camiones y a instalar sus puestos.
Las personas que desde la madrugada se movilizan en los puestos de abastecimien-
to no trabajan en esos locales por alguna imposición de un organismo gubernamen-
tal. o se encontrará ninguna autoridad central que haya establecido la cantidad de
reses y de aves que deberían sacrificarse en los rastros, n i las áreas que deberían
ocuparse para los plantíos ele las hortalizas, verd uras y legumbres necesarias para el
abastecimiento de la metrópoli. Ningún organismo determinó el núme ro de panifi-
cadoras que se debería establecer, ni la producción de cada una. Ninguna orden cen-
tral estableció las rutas de reparto de los millares de vehículos que se encargan de
distribuir la leche.
Entonces, si no hay organismos que coordinen toda esa compleja actividad, ¿có-
mo puede desarrollarse normalme nte , sin e l peligro de un inesperado colapso? ¿Qué
principios gobiernan las economías de mercado? ¿Cómo garantizan sus instituciones
fundamentales que se a rmonicen las actividades ele todas sus unidades ele p roduc-
ción? Sin una lista de órdenes emanadas de una autoridad económica central, ¿cómo
pueden garantizar esas sociedades la sobrevivencia y el progreso material de la co-
lectividad? Finalmente, ¿cuál es la "mano invisible" que sustituye la planificación cen-
tral con eficiencia y eficacia distributiva?
En 7be wealth of nations, de A. Smith, se encuentran las bases para compren-
der el funcionamiento de las economías de mercado. Esta obra construyó los cimientos
de la teoría económica clásica y describió los fundamentos de los sistemas de la li-
bre empresa, donde la propiedad de los medios de p roducción es privada y el mer-
cado actúa como centro de coord inación de l proceso económico.
Smith propone que el interés individual es la piedra angular de las eco-
nomías de mercado. Tambié n observa que los agentes económicos, considerados
individualmente, aunque se preocupan por alcanzar sus intereses propios, actúan
frecuentemente en beneficio de la sociedad en su conjunto. Al decidirse por una in-
vers ión productiva, al escoger una actividad profesional, al definirse por una ocupa-
ción, los agentes económicos no tienen la inte nció n de promover el bien público y
muchas veces ni siquiera saben cómo puede pro moverse. Cada q uien pretende só-
lo el beneficio propio, guiado por una mano invisible para recorrer los caminos
que aparentemente nada tienen que ver con sus propósitos individuales. Según la
lógica definida por Smith, al buscar sus propios intereses, los agentes económicos,
tomados individualmente, con frecuencia también realizan el inte rés de la sociedad

LA CUARTA CUESTIÓN CLAVE DE L\ ECONOMÍA: EL SISTEMA INSTITIICTONAL 279

 y lo hacen con más eficacia que si realmente se lo propusieran. Construido con es-
ta línea de argumentos, el pensamiento clásico reprodujo la prop uesta de la Fabie of
the bees, de B. Mandeville, publicada en 1705: Son de interés público la codicia,
la ambición individual y la búsqueda del beneficio propio; esos tres aparen-
tes vicios de comportamiento constituyen condiciones esenciales para sus-
tentar las actividades económicas.
El comporta miento del hombre económico, según el punto de vista desarro-
llado originalme nte por A. Smith, se fundamenta así en el esfuerzo que cada quie n
hace continuame nte po r mejorar su posición, el interés propio y el impulso que lle-
va a proyectos empresariales, a la producción y a la satisfacción de las necesidades
sociales. Aun cuando esto sea un vicio privado, desemboca en beneficios públi-
cos. Como escribió Smith, "no es de la benevolencia del carnicero, del fabricante de
cerveza y de l pan ade ro de quienes esperamos nuestra alimentación diaria, sino de la
ate nción que cada uno de ellos dedique a sus propios intereses". Para el pensamie n-
to liberal o rtodoxo, si quien produce es libre de competir sin restricciones e n cual-
quier mercado , y si quien consume es libre también de adquirir los bienes y servicios
que mejor satisfagan sus necesidades y aspiraciones, entonces el libre juego de los
intereses individuales implícitos es suficientemente poderoso para mantener funcio-
nando la economía. Es más, según el argume nto de lo ortodoxo clásico , el buen fun-
cio namiento de l siste ma económico como un todo no se fundamenta sólo en la
justificación del interés individual, sino en los ajustes que la competencia perfec-
ta es capaz de promover. Eso es lo que limita las exageraciones del inte rés privado,
impidie ndo que los productores conspiren contra los consumidores. La competen-
cia es la contraparte del interés propio y, e n cierto sentido, la institución que re-
concilia los intereses privados y sociales.
En suma, las propuestas de la ortodoxia libe ral se fundamentaron e n cuatro
principios:

O La racionalidad de l hombre económico

O Las virtudes del individualismo
O El automatismo de las fuerzas de mercado
O Los ajustes por la competencia

Cada uno de esos cuatro princip ios se justifica en presencia de los otros tres. Consti-
tuyen un todo interdependiente. Son la base de la reflexión liberal y de su mayor con-
secuencia, la economía de mercado. Sus contenidos resumidos son los siguie ntes:

O La racionalidad del hombre económico. Se fundamenta e n la suposi-

ción de que los agentes económicos, considerados individualmente, sie mpre
se conducen en forma racional. Los objetivos de cada uno son maximizar
sus propios rendimientos y, en la aplicación de dichos rendimientos, maximi-
zar los grados posibles de satisfacción. Vistos así, los agentes in dividuales
prescinden de la tutoría del gobierno a medida que su propia racionalidad
constituye la seguridad mayor de su bienestar. El estatismo y la normativi-
dad serían así sustituidos ventajosame nte por el individualismo y p or la li-
be rtad de acción económica . La racionalidad de cada hombre económico
llevaría al sistema como un todo a operar también racionalmente.
O Las virtudes del individualismo. Se fundamentan en la concepción ele
que la suma de los inte reses individuales, resultante ele la racionalidad
ele cada agente económico, es la expresión propia de los intereses colectivos.
Cada quien, a l busca r su propio interés, converge hacia la realizació n de l
interés socia l. En un pasaje conocido de 7be weaith of nations se obser-
va lo siguien te : "todo individuo trabaja necesariame nte para hacer q ue e l

280 1A COMPRENSIÓN DE lA ECONOMÍA

 ingreso real de la sociedad sea el máximo posible. Generalme nte, el indi-
viduo no pretende promover e l interés público ni sabe en qué extensión lo
está promoviendo. Al administrar sus negocios de manera que su produc-
to sea de mayo r valor, ve sólo su propia ganancia, y en esto, como en otros
muchos casos, se guía por la mano invisible para promover un fin que no
es patte de sus intencio nes. o es malo para la sociedad que el interés pú-
blico no sea parte de las intenciones de cada individuo. Al mirar por sus
propios intereses, cada individuo promueve frecuentemente los de la socie-
dad en forma más efectiva que si realmente tuviera la intención de hacer-
lo." En otro texto, Smith señaló también que aquello que es prude nte en
la conducta de cada agente de la actividad privada no puede ser locura
en la conducta de un gran país, tratando de contrariar la posición muy de-
fe ndida por los intervencio nistas de siglos ante riores, según la cual los in-
te reses individuales d ifícilmente podrían ser coincidentes con el bienestar
genera l. J. Stua1t Mili, uno de los seguido res más notables ele la ortodoxia
clás ica e n el siglo XIX, probablemente hub iera preferido creer e n la efica-
cia de otros incentivos, pero observó en su Principies ofpolítica! economy,
publicado en 1848: "En la etapa imperfecta de la cultura moral en que aún
se encuentra la especie humana, no hay un sustituto eficaz para la fuerza
del interés personal. Para la mayoría de los ho mbres, el único estímulo
que comprobó ser suficiente mente constante y fuerte para vencer la indo-
le ncia e inducir al trabajo (de por sí insípido y no estimulante la mayor
parte de l tiempo) es la perspectiva del mejoramiento de su propia condi-
ción económica."
O El automatismo de la fuerza de mercado. L. Robbins 12 resume de la si-
guiente forma este tercer principio: "Según el sistema de libertad económi-
ca ele la ortodoxia clásica, como consumidores, los ciudadanos tienen
libe rtad de adq uirir lo que más agrade a sus deseos; como productores, co-
mo trabajadores o como pro pietarios de otros medios de producción, tie-
nen libertad de emplear su fuerza de trabajo y sus activos de tal forma que,
a su juicio, éstos les traigan la máxima recompensa económica o cualquier
otra forma de satisfacción. Es el mecanismo impersonal de mercado,
según ese punto ele vista, lo que hace que los diferentes intereses de los
individuos se armonicen." Los mercados donde los abastecimientos y las
necesidades po r satisfacer se encuentran desequilibrados, con insuficiencia
de o ferta, atraen nuevos abastecedo res; en caso contrario, los productores
se retraen. Las cantidades se ajustan a las necesidades con la orientación de
uno ele los índices de escasez más eficientes: los precios. Así, los mercados
son dotados internamente de fuerzas que los mantienen en buen funciona-
miento. Las intervenciones de auto ridades públicas, según ese punto de vis-
ta, gene ralmente perjudican más de lo que benefician al equilibrio del
sistema como un todo.
O Los ajustes por la competencia. Este cua rto principio es una especie de
contrapeso del o rden económico y una fuerza natural de represión de los
vicios privados. Cuando la competencia se establece, impide q ue los pro-
ductores conspiren contra el interés social. a no ser que e llos se unan y, co-
ludidos, destruyan los princ ipios ele la competencia. Desde luego, al haber
una competencia perfecta entre gran número de productores y al ser también
atomizada la dema nda, las accio nes conspiradoras se hacen más difíciles.

12
Lionel Robbins, Teoría. da política. ecom3mica, IBRASA/USP, Sao Paulo, 1972.

lA CUARTA CUESTIÓN CIAVE DE lA ECONOMiA: EL SISTEMA lNSTITUCIONAL 281

 Más aún, la competencia e un instrumento de eficiencia productiva y de
eficacia de distribució n. egún e l pensamie nto clásico de Smith, "la compe-
tencia puede ser la causa de la ruina de algunos y el premio de otros, pe-
ro las preocupaciones e n cuanto a estas consecuencias corresponden sólo
a las partes interesadas··. erá un factor de ruina para los menos eficientes;
de éxito, de perpetuación en el negocio y de expansió n, para los más ca-
paces. La competencia también ayuda a distribuir los recu rsos de que la so-
ciedad dispone a medida que los fines a que se destinan compite n e ntre sí,
manteniéndose aque llos que mejor satisfagan al conjunto de intere e im-
plicados.

Con base e n ese conjunto de principios, el pensamiento liberal del siglo XVIII propo-
ne el fin de las prácticas intervencionistas históricas. egún esa perspectiva. los ras-
gos dominantes del orde n económico serían los siguientes:

O Un gobierno mínimo, principalmente en e l sentido de interferir lo menos

posible en los meca nismos de l libre me rcado.
O La propiedad privada de los medios de producció n.
O La libre in iciativa e mpresarial.
O El mercado como centro de coordinación de la econo mía.

En cuanto al gobie rno, la concepción de la ortodoxia liberal era en cierta forma uti-
litarista. A. Smith creía que el gobierno tenía tres deberes por cumplir: primero, pro-
teger a la sociedad de la agresión y de la invasión por parte de otras sociedades
independiente ; segundo, proteger de la justicia y de la opresión a cada miembro de
la sociedad mediante una adecuada administración de la justicia ; tercero, edificar y
mantener cie rtas obras públicas, cuya explotación no fuera del interés de otros agen-
tes económicos. Esto significa que el o rden natural y el laissezfaire no bastarían por
sí mismos. Los siste mas que se funda menten en la libertad de iniciativa, en la pro-
piedad privada de los medios de producción y en la libre manifestación de las fuer-
zas de mercado exigirían un conjunto de institucio nes complementarias y de apoyo,
sin las cuales sus propias bases no se sustentarían. Y estas instituciones emanarían
de l gobierno, como es e l caso de la administración de justicia: ésta armonizaría el in-
terés propio con e l bien común, donde y cuando las propuestas fundamentales del
pensa miento liberal no fueran suficientes.

Los v1c1os y la Las propuestas y los principios de la ortodoxia liberal chocaro n con las realidades
que emergieron de las revoluciones tecnológicas e industriales ocunidas durante los
imperfecciones
últimos dos siglos. También chocaron con los vicios y las imperfeccione de la pro-
de la econonúa pia econo mía de mercado, ta nto en el plano micro como en el macroeconómico, y
de mercado aun con las nuevas necesidades sociales que la empresa privada y el mercado no
fueron capaces de atende r.
Las deficiencias, los vicios y las imperfecc iones de la economía de mercado re-
sultaron así de desvíos entre sus bases conceptuales y la realidad de la vida econó-
mica. Muchas de ellas se acentuaron a lo largo de los años debido a cambios de alto
impacto que ocurrie ron en las condiciones sociales y político-institucio na les de la
mayor parte de los países. Por lo general se toman en cue nta las siguie ntes:

O Estrncturas de mercado apartadas del prototipo de la competencia perfecta.

O Generación de exte rnalidades negativas.
O Incapacidad para evaluar el mérito de bie ne y servicios.

282 LA COMPRE SI ÓN DE LA ECONOMÍA

 O Inestabilidad coyuntural.
O Ineficiencias distributivas.
O Incapacidad para producir bienes público y semipúblicos de alto interés
social.
O Ineficacia de distribución.

Cada una de esas deficiencias e imperfecciones se relaciona con un (o más de un)

rasgo dominante del orden económico definido por la ortodoxia libe ral. Hay las que
se vinculan con la propuesta del gobierno "minimalisca'·; otras, con la prevalencia de
la propiedad y de la iniciativa privada; otras, con una confianza ciega en el merca-
do, ente capaz de capear codas las necesidades sociales y de coordinar sus abasteci-
mientos. Vamos a considerarlas una a una, a fin de conocer sus orígenes y algunas
de sus consecuencias.

O Estructuras efectivas de competencia. El modelo idealizado de la eco-

nomía de mercado se fundamentaba en la hipótesis de la competencia per-
fecta, la cual se define a partir de mercados atomizados e n donde interactúa
tal número de agentes económicos que ninguno de ellos tiene la fuerza su-
ficiente para distorsionar en su provecho los precios u otros resultados de
la libre competencia. Y aun se define por otras características, además del
número de unidades económicas interactuantes, como la homogeneidad de
los productos, la ausencia de barreras para los que quiere n entrar e n el
mercado o salir de él, y el amplio acceso de todos a informaciones trans-
parentes y a fuentes de desarrollo tecnológico. in embargo, este conjunto
de condiciones no se hace efectivo en la mayor parte de los mercados. Las
estructuras de competencia que prevalecen en realidad son imperfectas, y
las pe rfectamente competitivas difícilmente se observan en la realidad. Por
tanto, la eficiencia privada que se alcanza en situaciones de competencia
imperfecta, principalmente cuando ocurre la extrema situación del mono-
polio, no siempre conduce a la optimación de los inte reses sociales. Los
mercados no son, como imaginaban los primeros pensadores liberales, cen-
tros de excelencia para promover el bien común. Por el contrario, ocu rren
imperfecciones en la estructura de la competencia con la formación de gru-
pos que conspiran, como los monopolios y los carteles, y no se puede ga-
rantizar que el interés social prevalecerá sobre el privado.
O Generación de externalidades negativas. La palabra externalidad e
emplea aquí en el sentido de "efectos sobre terceros, o sobre la sociedad
como un todo, causados por las acciones o comportamientos de agentes
involucrados en determinado acto económico". Las externalidade pueden
ser positivas o negativas, benéficas o perjudiciales, no importa si sean vo-
luntarias o no. Los ejemplos son variados, van desde la contaminación del
aire por parte de una fábrica de cemento o la contaminación del agua a
cargo de una fábrica de productos químicos hasta la molestia resultante de
la instalación de mercados en vías públicas o la molestia que causa la pro-
ducción o el consumo de determinados bienes y servicios que satisfagan
a unos y perjudiquen a otros. El trato sistemático re lativo a las externalida-
des se debe a A. Pigou. 13 En 7be economics of welfare, publicado en 1932,
fue uno de los primeros en evidenciar que una de las imperfecciones de
las economías donde la actuación de los agentes económicos es prepon-
derantemente libre consiste en la generación de externalidades negativas.

13
Arthur Cecil Pigou, 7be economics of welfare, Macmillan, Londre , 1932.

lA CUARTA CUESTIÓN CLWE DE lA ECONOMÍA: EL SISTEMA INSTITUCIONAL 283

 Lo mismo sucede cuando, siendo pe rfectamente competitivos, los meca-
nismos del mercado no garanticen su atenuación o eliminación. En ciertos
casos, hasta contribuyen a p rovocarlos, y cuando sus efectos nocivos se
extienden a la sociedad y afectan significativamente e l bienestar, se puede
llegar a la situación más crítica de carencia de mercado, en el sentido de
que su funcionamie nto no es compatible con el "óptimo social".
O Incapacidad de evaluación de méritos. La racionalidad de l hombre eco-
nó mico no es gara ntía sufic iente para que los patro nes de pro ducción o
de consumo sean plenamente satisfactorios, desde el punto de vista tanto de
la sociedad en su conjunto como de los individuos considerados aislada-
mente. La existencia de externalidades resulta de este tipo de incapacidad.
Y aunque las consecuencias de acciones libremente decididas sean interio-
rizadas, pueden perjudicar al ciudadano común que no esté informado o
que carezca de previsión. Aún más, los mercados sustentado por intensas
campañas promocionales pueden transformar a los consumidores e n títe-
res, manipulados por productores de alto poder de persuasión que se sus-
tentan en su pode r económico. A medida que se producen situaciones
como ésta, aun cuando con efectos más perniciosos desde el punto de vis-
ta de los individuos que de la sociedad en su conjunto, la economía de
mercado se desvía de los caminos que Llevarían a la optimación del bie n
común. Más directamente: los costos y beneficios de agentes individuales
no son compatib les necesariamente con los de la sociedad en su conjunto.
O Inestabilidad coyuntural. Los fu ndadores de la ortodoxia liberal creían
que "como la oferta crea su propia demanda"' todo lo que se produjera se
vendería y la econonúa se mantendría permanentemente en perfecto esta-
do de equilibrio y de pleno empleo. Pero los hechos no confirmaro n esa
supo ición. La historia de las economías de mercado registra oscilaciones
bruscas hacia la alza y a la baja en la actividad económica. Momentos de
euforia y de expansión se intercalan con otro de recesión y desánimo ge-
neralizado. Las fuerzas del mercado y de la libre empresa no son suficie n-
tes para reestimular la economía en los casos depresivos, o para serenar las
exaltaciones infundadas en los casos de euforia. Ha habido situaciones dra-
máticas de desempleo en gran escala y de fluccuaciones de alta considera-
ción. La gran recesión de los años treinta, que dura nte un periodo de cuatro
a cinco años sacud ió las economías de mercado del mundo occidental, fue
una de las peores, p or sus consecuencias. Hay quien afirma con cierta ra-
zón que la Segunda Guerra Mundial tuvo mucho que ver con la recesión
del periodo 1929-1933, y ésta con la incapacidad de las instituciones de li-
bre mercado para promover la estabilidad económica pe rmanente.
O Ineficiencias en la distribución. La libertad de acción económica no es
un premio del q ue todos disfrutan en igualdad de circunstancias. Una de
las causas de la desigualdad del ingreso y de las riquezas es el talento que
algunos poseen para desarrollar negocios y hacer fortuna. La capacidad
empresarial libre no tiene el mismo significado para todos. De ella pue-
den re ultar distorsiones distributivas que se acumulen y se amplíe n con
el tiempo, dejando a muchos debajo ele la línea de pobreza absoluta y a
otros en posiciones también lejanas de esta línea, sólo que en dirección
opuesta. o se puede decir que la economía de mercado, en la forma co-
mo fue imaginada por la tradición liberal, sea una condición suficiente pa-
ra la justicia distri butiva.
O Incapacidad para producir bienes públicos y semipúblicos. Por defi-
nición, los "•bienes públicos" difieren de los '•bienes de mercado" en va-
rios atributos. Los primeros se definen por su indivisibilidad y por la
dificultad para resarcirse de sus costos de oferta mediante los mecanismos

284 LA COMPRENSIÓN DE LA ECONOMÍA

 del me rcado. La seguridad nacio nal y la de los c iudadanos es el eje mplo
clásico; otro es la salud púb lica básica; uno más, la limpieza urban a. En
todos estos casos, no es posible medir cuánto de e ros bienes "consume"
cada agente económico. Aún más, como señaló P. Samue lson 14 e n Aspects
of pubiic expenditure, el "consumo" de cualquie r agente no perjudjca las
posibilidades de consumo de los demás. Por esas razones, los mecanismos
de la iniciativa privada no pueden proporcionar bie nes de esta categoría.
En consecue ncia , las economías de mercado tie ne n dificultades para aten-
de r estas catego rías de bienes, no obstante s u carácter esencial: o se apar-
tan de uno de sus rasgos decisivos (el gobie rno mínimo), o no abastecen
estos bie ne esenciales para atender las exigencias sociales. Lo mismo
ocurre con los llamados bie nes semípúblicos, que combinan lo atributos
de los bienes públicos con los de los bienes de me rcado. La educación e -
colar y la atenció n médica hospitalaria son eje mplos típico , aunque en
estos casos se podría cuantificar lo que cada quien consume y de esta ma-
nera resarcir los costos implicados; los beneficios de ambos servicios se
dispersarían de tal forma po r toda la sociedad y serían tan d ifundidos que
su be neficio socia l resulta ría muy superior a sus costos. En este caso, aun
cuando el mercado pueda proporcionarlos, nada garantiza que lo haga de
manera que maximice sus beneficios socia les.
O Ineficacia de distribución. Esta deficiencia tie ne que ver con una de las
caracte rísticas esenciales de las economías de mercado: los productores no
oyen las voces de quienes más necesitan, sino las de quienes tienen más
recursos para adquirir los b ie nes y servicios que aquéllos están dispuesto
a producir. En esto puso énfasis especial O. Lange, 15 uno de los críticos más
contundentes de l mode lo liberal, e n On the economic theory of socialism,
donde argumentó que el triunfo histórico alcanzado por las economías de
me rcado se fundamenta en un tipo de racionalidad limitada. Ese triunfo
tie ne carácter privado, no social; atiende fines privados, no iempre com-
patibles con las metas que se establecen respecto a las exigencias de la so-
ciedad como un todo. Los recursos disponibles no se distribuyen para
satisfacer, primero, las necesidades básicas de todo , y después, las necesi-
dades menos esenciales. Po r ello, según Lange, la economía que maximiza
los medios de la empresa privada no tiene necesariamente alcance social:
hay dete rminados e mpleos de recursos que, aunque son eficientes desde la
pe rspectiva de la empresa privada, puede n significar desperdicios desde
el punto de vista de la satisfacció n de las necesidades básicas d e toda
sociedad .

Ese conjunto de deficiencias, fuertemente asociado a desvíos de comporta.miento

o a imperfecciones estructurales, motivó diversos tipos de me dida correctivas.
La mayor parte de ellas implicó una mayor participació n de las autoridades públicas
en la vida económíca, para cubrir necesidades que los mecanismos de mercado se
mostraran incapaces de remediar o para ajustar los inte reses privados a los sociales.
Los resultados de esa mayo r participación del gobie rno como agente económíco
defin ieron un nuevo orden institucional, caracterizado po r: l. restriccio nes selectivas
a la e mpresa privada: 2. estatización pa rcial, y 3. sumisión de los me rcados al poder
normativo de la a utoridad pública.

11
P. A. Samuelson, "Aspects of public expenditure·•, en H. A. Cameron y H. Henderson, Public
finance: selected readings, Randon House, ueva York, 1966.
15 Oskar Lange, On tbe economic tbeory ofsocialism, University of Minnesoca Press, Minneapolis,
1938.

lA CUARTA CUES11ÓN ClAVE DE lA ECONOMÍA: EL SISTEMA TNSTITIJCIONAL 285

Las Si en las economías de mercado prevalecieran sólo los principios de la ortodoxia li-
intervenciones beral clásica, los agentes económicos privados serían los jueces de sus propias con-
ductas. En su conjunto, la economía sería autoajustable; en todos los sectores se
correctivas: practicaría la libertad de comercio y de empresa, la libre competencia y la búsque-
fundamentos da de intereses propios bajo la égida de la justicia para con los demás. Se descarta-
y objetivos ría cualquier otro medio de coordinación social y el gobierno quedaría limitado a las
tres funciones definidas por A. Smith: justicia, defensa y producción de bienes y se r-
vicios ajenos a la esfera de intereses de la iniciativa privada. Fuera de eso, la suprema-
cía del me rcado, como mecanismo de coordinación, superaría el control autoritario
del gobierno.
Sin embargo, no es ésta la realidad que prevaleció en las economías de merca-
do. Con el correr del tiempo, acontecimientos históricos de gran impacto, como la
recesión de los años treinta, o nuevas exigencias, como la creación de condiciones
para acelerar el crecimjento económico en países en vías de desarrollo, así como la
comprobación de los vicios, de las imperfecciones y las deficie ncias señaladas, lle-
varon al gobierno a actuar con mayor amplitud y a dejar de ser un mero agente pa-
sivo. Paralelamente a la coordinación derivada del juego de los intereses privados y
de las libertades para la empresa y el comercio, se tornó inevitable la mayor presen-
cia del gobierno en el orden económico.
Al ampliar su esfera de acción, el gobierno asumió funciones adicionales. El nú-
mero de esas funciones y su contenido superaron las prescripciones o riginales de la
ortodoxia liberal. Las nuevas funciones, según la síntesis propuesta por Ragan-Tho-
mas, 16 comprenden lo siguiente:

l. Promover la competencia, fiscalizar y corregir desvíos que atenten contra el

interés social.
2. Movilizar instrumentos de política económica para estabilizar la economía,
principalmente en situaciones recesivas, de generalizada reducción de las
actividades productivas y del nivel de empleo de los recu rsos.
3. Redistribuir e l ingreso y eliminar situaciones de pobreza absoluta.
4. Atenuar o eliminar problemas derivados de las externalidades negativas.
5. Producir bienes y servicios públicos y semipúblicos que, por los mecanis-
mos del libre mercado y por la falta de estímulos a la empresa privada, no
serían producidos en los volúmenes suficie ntes.

Una de las consecuencias de la mayor presencia económica del gobierno en esas

funciones fue la ampliación de sus gastos en relación con el PNB. En la tabla 6.2
se muestra el tamaño de la presencia del gobierno, según ese indicador, en algu -
nas economías de mercado en 1972, 1980, 1992 y 1996. En algunos países, los gas-
tos del gobierno se s itúan e ntre 45 y 50% del P B, aunque el promedio mundial
no ponderado parece fluctuar entre 20 y 25%. En Asia, generalmente, es inferior a
15%; e n América, varía en un intervalo de 15-20%; en Europa es donde la presen-
cia del gobierno alcanza las más altas tasas, derivadas de los programas estatales
de bienestar social.
En el cuadro 6.3 se sintetizan las principales clasificaciones de gastos del go-
bierno en las economías de mercado modernas. Ellas cubren, como lo mostramos e n
la tabla 6.3, las pri ncipales fu nciones de gobie rno, expuestas por Ragan-Thomas. En
cuanto a su constitución y a su importancia relativa, varían de un país a otro, como
se muestra en la tabla 6.3.

16
James F. Ragan y Lloyd B. Thomas, Principies of economics, 2a. ed., D1yden Press, Orlando,
1992.

286 LA COMPRENSIÓN DE LA ECONOMÍA

Tabla 6.2
Gastos del gobie rno Contlaenta. regiones y paises 1972 1911
central en algunas
economías de ASlA Sudeste de Asia
mercado, en relación Smgapur 29.5 26.5 22.7 12.3
con el P B, Filipinas 13.4 18.8 19.4 152
1972-1980- 1992-1996. Tailandia 17.2 19.1 15.4 10.3
Asia oriental
Corea del ::.ur 18.0 17.9 17.6 1•-H
Japón 12.7 18.'I 15.7 l'l.8
M IÍ:RICA América del Norte
Canadá 19.5 21.8 20.3 21.0
E~taclos Unidos de Améric:a 19.0 21."' 2·1.3 21.6
México 12.0 26.3 25.S l ➔ .0

América Central
Costa Rica 18.9 26.3 25.S _,_-
')-

Panamá 2"".6 33.'I 30.·I 21.9

América del Sur
Argentina 19.6 18.•I 2-1.3 13.•I
Bolivia 9.6 19.0 22.5 17.9
Ecuador 13.'-l 15.0 15.9 12. ~
Paraguay 13. 1 98 9.4 10.1
Perú 16.7 20.1 12.S 138
l'ruguay 25.0 22.- 28.7 313
\ "enezuela 21.4 18.7 22.•I 15 ..,

FLROPA Europa occidental

Alemania 24.2 30.3 24.6 32.1
Austria 29.6 37.7 39.5 39 1
Bélgica 39.9 51.3 50.ci --16.8
Franc ia 32.0 39.3 45.4 4l.7
llolancla 11.0 52."' 52.8 16.6
Suiza 13.3 18.6 18.5 25.'-l
Europa meridional
Fspaña 19.8 27.0 34.2 36.2
Italia 27.6 il.0 51.6 ➔- 9
Europa septentrional
Dinamarca 32.6 i0.·1 12.2 H.9
Finlandia 2'-1.3 28. l 39.2 40.6
Irlanda 33.0 18.9 '-l"'.5 36.8
Noruega 35.0 39.2 46.4 r 1
Reino Unido 32.3 38.2 39.5 39.9
Suecia 27.9 39.5 ➔7.5 '-15.2

OCEA'.\:ÍA Au-,cralia 18.8 23.1 2~.'J 26.6

'.ue\ a Zela nda 29.2 39.0 38.8 31.5

Fuente: Banco J\lundial, Wo rld Dcvelopme m lndicaLors, World Development Repo,t, 1991, 1994 y
1998-1999, Oxfo rd Universit:y Press, Washington, 1991 , 199➔ y 1999.

L\ CUARTA CUESTIÓN CL\VE DEL\ ECONOMÍA: EL SISTEMA INSTITUCIONAL 28 7

1
Cuadro 6.3
Principales clasificaciones del destino del gasto de gobiernos centrales de economías de me rcado
:,eleccionadas.

Principales clasificaciones Tipo de gasto incluido

D EFENSA ü Mantenimk:nto de dectivos de las fuerzas armadas.
O Adquisición de abastedmientos y equipos de defensa
.J Reclutamiento y capacitacion de nue\·os decch·os
O Com,trucciones.
u ProgrJmas de mantenimiento de fuerzas multilaterales.
EDUCACIÓN O Administración, inspecció n, apoyo y provisiones para escuelas primarias,
secuncfanas ) universidades, as1 como para instituciones de entrenamiento técnico.
gerencial y de inq~sugación \"OC.teional
O Reglamentatión del sistema educacional.
O Acti\ idades de investigación. tomando en cuenLJ o bjetivos, administmc1ón
de instituciones educ1tivas, méto<las pedagógicos y procesos de aprendizaje.
O Subsidios para servicios de transpone. alimentación y atención médica y dental a
es1udiantes de todos los ni\·cles.
O Construcc1onc_.,_
SALUD O \lamc111micnto de clínicas y hospitales.
O Adquisición de medicamentos } equipo.
O Phmificación familiar.
O Pre\·ención de enfermedades, principalmente endémicas y epidémicas.
O lnn:.<,tigac1ón } desarrollo (IyD). Ciencia y Tecnología CCyT) reladonadas con el
área de salud
O Salud púbhu básica.
O Constnicnones.
BIENESTAR SOCIAL O Seguridad social. inválidos permanentes. ancianos. in\'álidos temporale.s y
enfermos, desempleados } desamparados.
O Subsidios para mat<.."rnidad y manut<.."nc1ón de los h11os.
U l labuación para unidades familiares de bajo ingreso.
O Remodelación habitacional.
O Desarrollo comunitario y urbanización.
(J Subsidim, a mstitudones no gubernamentales <.le asistencia social.
O Transferencias y subs1d1os para poblaciones con ingresos debajo de la
linea dt.finic.1.1 como de pobre7.a absoluta.
O Reducción o eliminacion de e,ternalidades relacionadas con el ambiente
O Defensa del ambiente y prescnación ecológica.
O Subsidirn, a mstirudone.s no gubernamentales dt. prcsen-.1don ambiental.
SERVICIOS DE INTERÉS O Apoyo .11 desarrollo de regiones de ba1os ingreso,.
ECONÓMICO O Apoyo al dL•sarrollo de sectores de producción de mtcrés parJ la economía nacional.
O Inspección. regulacion y mantenimiento de la competencia.
O Promoción comercial en m<.:rcados externos.
O lnvesugacion y Desarrollo (lyD) y Ciencia y Tecnología (CyTl básicas y aplicadas
de interés et·onómico.
O So!-.tenimiento de programas de apoyo a la productividad de procesos y a
la calid~1d dt: producws.
OTRAS CI.ASIFICACIONES O Poder Legislativo y adminisrració n de juMicia.
O \lantenim1ento de otra.., áreas del gobierno.
O /\dmmistr.tlión fiscal
(.J Adm1nistr.1Lión economica.
O Relaciones con d e,terior
O Inversiones en infraeMructura no relacionada con la:, demás clasificaciones.

Fuente : Banco Mundial, World Developmem lndicators: notas técnicas. World Development Repo,1 1994 y 1998-1999,
Oxford University Press. Washington. 199 1 y 1998-1999.

288 1A COMPRENSIÓN D E 1A ECONOMÍA

 ~~~ ~,
Tabla 6.3 ~::z' ',
Destino promedio .._11 ~-~ •• • .. .. •

ponderado de los
recursos de los Defensa 17.4 1.9 65 14.5
gobiernos centrales en Educación 6.8 11 5 11.8 16.0
algunas economías de 5alud 1'1.8 12.5 14.1 6.'I
Bie nestar social 33.8 15.0 39.2 11.3
mercado, 1996.
Servicios de interés económico 10.'I 9.2 8.2 22.3
Otros servicios de intcrc!, público 16.8 16.9 20.2 26.S
TOTAL 100.0 100.0 100.0 100.0

Fuente: Datos preliminares del Banco Mundial, World Development lndicators, \florld Develop-
ment Repon 1994, Oxford University Press, Washington, 1994. Cálculos del autor. Las di-
ferentes clasificacio nes de gastos en cada continente fueron ponderadas por el PNB de
los países seleccionados.

En América, las dos clasificaciones más importantes de los gastos públicos son el
bienestar social y la defensa; en Europa y en Oceanía, el bienestar social y otros ser-
vicios de interés público; en Asia, los servicios de interés económico y la educación.
Cuando comparamos las clasificaciones actuales de los gastos del gobierno y
sus expresio nes respecto del PNB con las que se observaban en los siglos pasados
y e n las dos primeras décadas del actual, comprobamos lo siguiente:

O Mayor número de clasificaciones y de tipos de gastos.

O Mayor ejercicio de l gasto en relación con el P B.

Las causas de la expansión y de las clasificaciones del ga to del peso de las eroga-
ciones del gobierno e n relación con el P B en las economías de mercado fueron,
además de las imperfecciones e ineficiencias del modelo liberal ortodoxo, nuevas
realidades y nuevas exigencias sociales que se derivaron de por lo me nos cinco fac-
tores:

l. Urbanización y expansión derivada de las necesidades de bienes y servi-

cios públicos y semipúblico .
2. Aumento de la esperanza de vida de la población y de las exigenciás deri-
vadas de mayores gastos de previsió n social para la població n de la terce-
ra edad.
3. Tendencia a la concentración del ingreso entre personas y regiones y exi-
gencias derivadas de gastos correctivos.
4. Mayor complejidad tecnológica en las actividades de defensa y expansión
derivada de sus costos.
5. Creciente preocupación por los problemas del subdesarrollo económico y
la consecuente exigencia de mayor presencia del Estado, en las etapas ini-
ciales de arranque económico, como agente empresarial o de fomento.

Ese aumento de la presencia del Estado en las economías de mercado, con funcio-
ne tanto de reglamentación y coordinación complementaria como de abastecimien-
to de las crecientes exigencias e n bienes públicos y semipúblicos, ya había sido
detectado desde finales del siglo x1x por el economista alemán Adolph Wagner, uno
de los primeros en conside rar las causas de la emergencia del sector público en las

lA CUARTA CUESTIÓN CLAVE DE lA ECONOMÍA: EL SISTEMA INSTITIICIONAL 289

 econo mías de tradición liberal. us observaciones, hoy conocidas como ley de Wag-
ner, se basan e n que la intervención del gobierno en las economías de merca-
do se da a tasas más que proporcionales al crecimiento del ingreso agregado.
F. Rezende 1- re ,ume así la tres razones de la ley de expansión del Estado como
age nte económico:

En primer lugar, de bido a las necesidades naturales de crecimiento de las

actividades adminisu,ativas y de las erogaciones en seguridad, que constitu-
yen e l ejemplo clásico de los servicios que e l gobierno debe proporcionar.
En segu ndo lugar, debido a la presión provocada por la industrialización y
la urbanización sobre la demanda de servicios de naturaleza social. En te r-
cer lugar, por la necesidad de inte rvenir directa o indirectamente e n el pro-
ceso productivo para evita r la posible proliferació n de mono polios, que se
facilitarían por las mod ificaciones tecnológicas y la creciente necesidad de
grandes inversio nes para la expansión de algunos sectores industriales.

El conjunto de las razones para incrementar la p resencia del gobierno en la vida eco-
nó mica tu vo tanto impulso en los últimos 50 años que, e n muchos casos, los rasgos
do minantes de l sistema institucional en las economías de mercado sobre pasaron los
límites que los economistas más conservadores e nte nd ía n como pe rjudic ia les a la
eficiencia económica y a la pro pia eficacia de disLribució n de recursos, aunque pudie-
ran haberse solucionado cuestiones más agudas relacionadas con la justicia distribu-
tiva, En consecuencia. se hicieron algunas objeciones a la interve nción del gobie rno .
Las más impo rtantes son:

O La regla mentación excesiva puede significar la disminución de l mercado, de

los conu.1tos y de las transacciones voluntarias como formas de coordinación.
O A medida que la coordinación de los procesos económicos pasa a la esfera
gube rnamental, se cenLralizan decisiones de distribución de recur os. Para
Simonsen, 18 "en los sistemas descentralizados, los errores de decisión tien-
den a compensarse, como una especie de suma de vectores aleato rios; la al-
ternativa de centralización tal vez s i1va para ne utralizar pequeños engaños,
pero puede ampliar los grandes, unificándo los en una mis ma dirección ".
O El Estado, como e mpresario, tiende a ser menos eficiente que los empresa-
rios privados en el empleo de recursos, por factores como los siguientes: l.
rigidez administrativa y discontinuidad ge rencia l; 2. poca sensibilidad ante
los costos y las exigencias de l me rcado; 3. inmunidad a la compe tencia, en
especial en e l caso de los monopo lios estatales, y 4. ausencia de mecanis-
mos de estímulo y de pe nalización, correspondie ntes a la utilidad privada
y a la quie bra, respectivame nte.

Este conjumo de o bjecio nes ha llevado, desde el inicio de los años ochenta, a la revi-
sión del papel de l Estado, de los límites y de l tamaño del gobierno e n las economías
de mercado. Esta te ndencia, que se ha deno minado gené ricame nte como neolibe-
ralismo, ha conducido a la reducción de determinadas acciones intervencionistas,
e n especial las que no sustituyen ventajo a mente lo mecanismos de mercado, y
a la privatizació n de empresas paraestatales. Sin embargo, en los países do nde el
neolibe ralismo ha s ido practicado más claramente se han fortalecido funciones

17
Fernando A. Rczcnde, A a valia~iio do setor p úblico na econom ía brasi/eira, !PEA, Río de
Janeiro, 1972.
18 Mário Henrique Simonsen, "Planejamemo, mercado, interven~o estatal", Brazil 2001, APEC, Río
de Janeiro, 1%9.

290 L\ COMPRENSIÓN DE 1A ECONOMÍA

Cuadro 6.4
Matriz de correlación funciones-gasto del gobierno: producción de bienes públicos, la redistribución del ingre o
y el control de externalidades justifican la mayor parte de los gastos.

1 Prc.~crvación
de la competencia • •
2. Estabilidad
de la economía • • •
3 RedL\tnbucion
del ingreso • • • •
1. Control de las
cxcernalidadcs • • • • •
5. Pro<luccion
de bicnc~ públicos • • • • • •
y semipúbhcos

relacionadas con la producción de bienes públicos y semipúblicos de bienestar so-

cial y el control de externaliclades negativas.

6.3 El modelo colectivista: el sistema por mandos

centrales

La crítica La segunda gran clasificación de istema instirucio nal, la economía de mando cen-
tral, se de rivó de bases conceptuales y de concepcio nes sobre la organ ización de la
socialista vida en sociedad opue tas, e n mucho aspectos, a las del liberalismo ortodoxo. e
y la planificación encuentran vinculadas con las propue ta reformistas de pensadores socialistas, casi
de la economía siempre inconformes con las prácucas económicas vigentes en su épocas y con sus
resullados, vi tos desde la perspectiva de la ·ociedad en u conjunto.
Aun cuando e encuentren raíce del pen amiento sociali ta entre lo primeros
filósofos políticos griego , así como en antiguos textos producidos por inspiración
de la tradición judeocri tiana, la primera manifestación reconocida de esa corriente
se publicó en 1516: Utopía, de Tomás Moro. La primera parte de este libro trata de
las condicio nes económicas y sociales observadas en Inglaterra y e n otros países, en
la época en que fue escrito. Ataca la institución de la propiedad privada, el desem-
p leo y e l desperdicio, con ideas precursoras obre la cuestio nes clave de la eficien-
cia y de la eficacia. Propone entonces una nueva forma de e tructurar la economía
y la vida en ociedad con base en la solidaridad igualitaria: todos trabajarían pa-
ra el bien de la ociedad, no habría riqueza uperflua o pobreza.
Las propue tas reformistas --de tinte ocialistas- que viniero n después de la
Utopía se asemejaban a ella e n sus rasgo principale . Así sucedió, por ejemplo, con

lA CUARTA CUESTIÓN ClAVF OE lA ECONOMÍA: EL SISTE.\tA lNSTITITCIO AL 291

 los utopistas franceses y los tradeunionistas ingleses de los siglos XVII y XVIII y
de la primera mitad del siglo XIX. Entre los franceses, Etienne Caber se destacó por
sus intentos de poner en práctica sus ideas: propiedad comunitaria de los recursos
y de los bienes producidos y promoción de una sociedad igualitaria. En 1848, adep-
tos a sus ideas emigraron a auvoo, Illinois, en Estados Unidos de América, donde
fundaron una comunidad con base en sus creencias. Pero el grupo no mantuvo su
cohesión y se desintegró. Otros utopi tas fra nceses fueron Saint-Simo n, Charles Fo u-
rier, Lo uis Blanc y Pierre-Joseph Proudho n; todos ellos críticos severos de la pro pie-
dad privad a de los medios ele producción, propusieron la asociación libre, criticaro n
las trasmisiones hereditarias como causas de desigualdad y pugnaro n porque un go-
bierno central se encargara de construir y administrar un fondo social, además de los
medios ele producción. Ese mismo fondo recibiría y haría gestio nes de tocios los bie-
nes y herencias.
Robert Owen fue por mucho el más importante de los socialistas prácticos in-
gleses, por sus ideas y realizaciones. Era un empresario excepcio nal. Hizo fortuna
como industrial y e ntonces cambió a las experiencias de reforma social. En una com-
pañía textil de la q ue e ra copropietario, en ew Lamarck, convenció a sus socios de
adoptar un conjunto ele p rácticas laborales y de distribució n de bene ficios. En la pri-
mera década del siglo XIX, la empresa se convirtió en modelo y recibió cerca de
20 mil visitantes (entre los que figuró el zar ele Rus ia), que iban a conocer cómo se
trabajaba y se vivía en aquella comunidad solitaria. Owen trató de influir a l gobie r-
no para que sus postulado fueran practicados en escala nacional, pero sólo alg unas
de las medida propuestas por él fueron incorporada en las leyes fabriles de la Gran
Bretaña en 1844. Sin haber alcanzado mucho éxito en su acción política, Owen emi-
gró e n 1824 a Estados Unidos de América, donde adquirió una propiedad de 12 mil
hectáreas en Harmony; en ese lugar pretendió introducir y practicar sus ideas, pero
en tres años su experiencia se arruinó y su fo1tuna también. Distintos de Owen, los
demás socialistas utópicos ingleses de su época no se e ntregaron a prácticas experi-
mentales; actuaron más como pensadores y crítico de las condicio nes vigentes en
su é poca que como reformadores. En 1824, mientras Owen fundaba u comunidad
en Harmo ny, William Tho mpson publicaba An inquiry into the principies of the clis-
tribution of wealth. En 1825, Thomas Hodgskin publicó La,bour defended against the
claims of capital. Y en 1839, uno ele los últimos sociali tas ingleses de la época, John
Gray, p ublicó Labour's wrongs and fabour's remedy, una ele las críticas más contun-
dentes al modelo capitalista liberal ele producción, de comercio, de apropiación de
ingresos y riquezas y ele acumulación.
Los pensamientos de Thompson, Hoclgskin y Gray, así como las experiencias
de Cabet y Owen, fu eron producto de las condiciones econó micas y sociales vigen-
tes e n la primera mitad del siglo XIX. Las imperfecciones y los vicios ele las econo-
mías ele mercado, fundamentadas en premisas liberales ortodoxas, eran fuentes de
inspiración para propuestas reformistas. Los resultados de la libe1tad ele empresa y
del proceso de acumulació n movido por e l interés privado, así como los choques
entre el capital y el trabajo, el creciente distanciamiento e ntre las clases sociales y las
oscilaciones de la actividad económica que provocaban ondas de desempleo, justi-
ficaron las críticas y las propuestas ele alternativas socialmente más justas que ma ni-
festaron esos ideólogos y hombres de acció n. Fueron también la razón mayor del
Manifiesto comunista, publicado po r Karl Marx y Frieclrich Engels en 1848, así como
de El capital, en 1867, síntesis del pensamiento marxista.
Pero hay grandes diferencias entre el pensamiento marxista y el de sus prede-
cesores. Una de las más importantes es la posición de Marx ante las propuestas refor-
mistas de su época. Él se contrapuso a e llas y trató de demostrar que el sociali mo,
antes que ser una forma ideal de organizació n de la vida en sociedad, debería ser
visto como una tendencia inevitable de la historia, una especie ele ruptura engendra-
da por las contradicciones del proceso privado de acumulación. En el pensamiento

292 lA COMPRENSIÓN DE lA ECONOMÍA

de Marx, las sociedades están sujetas a un proceso permanente de transformación
histórica, derivada de choques entre intereses opuestos. Po r consiguiente, de las con-
diciones vigentes de su época resultaría un nuevo orden, fruto de la lucha de clases
entre los poseedores del capital y el proletariado. En su visión determinista, admitía
implícitamente que la ortodoxia clásica erró al suponer que el nuevo orden econó-
mico resultante de los principios liberales, una vez establecido, conduciría a la esta-
bilidad y al crecimiento permanentes. Ocurriría lo opuesto: las fuerzas que crearon
el nuevo orden económ ico procurarían mantene rlo a medida que atendiera la per-
petuación de los intereses de la nueva clase dominante, que trataría de sofocar los
intereses de fuerzas opuestas hasta que estas últimas se rebelaran contra el orden
existente y realizaran sus aspiraciones.
19
R. Heilbro ner expone en forma simple las conclusiones de Marx. Las funda-
menta en las contradicciones históricas que engendraron el progreso tecnológico, la
creciente acumulación privada de los medios de producción y los resultados de lar-
go plazo de la sustitución del factor trabajo por el factor capital :

Al sustituir hombres por máquinas, el empresario privado mata poco a

poco su gallina de los huevos de oro; no obstante, sólo obedece a sus im-
pulsos de acumular más y más y de intentar mantenerse por encima de
sus competidores. Cuando los salarios aumentan, él incorpora la máqui-
na para reducir costos y mantener su margen de ganancia. Es una espe-
cie de tragedia griega, en la cual los hombres siguen hacia un destino
predeterminado, sólo que actuando involuntariamente para su propia
destrucción. Por tanto, la moneda de la suerte está lanzada y no hay co-
mo impedir el resultado final Como todos los empresarios privados ha-
cen exactamente lo mismo, la relación entre la remuneración del trabajo
y la producción disminuye constantemente, hasta que también comien-
zan a disminuir las utilidades. Éstas caen más y más, pues el consumo de
lo que se produce disminuye a medida que las máquinas no emplean el
factor trabajo y el número de trabajadores remanentes no puede consu-
mir toda la producción. El futuro es sombrío. Ocurren quiebras, desapa-
recen empresas, hasta que cierto día termina el drama. El resultado
trazado por el propio Marx tiene la elocuencia del Dia del Juicio Ffoal;
con la centralización de los medios de producción y la socialización del
trabajo, se rompen los revestimientos del sistema. Las campanas doblan
por la libertad de iniciativa y por la propiedad privada.

Esta descripción corresponde al determinismo histórico del pensamiento marxis-

ta, según e l cual las economías de mercado caminarían hacia su propia destrucción.
Las contradicciones del modo liberal-individualista de producció n desembocarían fa-
talmente en la implantación de economías colectivistas. Una nueva forma de poder
económico se establecería entonces. Los medios de producción serían colectivizados,
el capital sólo es el trabajo acumulado y sería de pro piedad colectiva, controlado por
los trabajadores que contribuirían históricamente a s u producción y acumulación. La
libertad de empresa quedaría restringida al mínimo: un último análisis, debería de-
saparecer. Y para definir los proyectos a que la nueva sociedad se e ntregaría, surgi-
rían centrales de pla nificación donde se indicarían los bienes y servicios que se
producirían, los métodos de producción, las cadenas de abastecimie ntos y la forma
como se repartirían los resultados finales del esfuerzo socia l de producción. Esas
centrales también coordinarían e l desarrollo de la economía en su conjunto.

19
Robert L. Heilbroner, Tbe worclly pbilosopbers: tbe lives, times and ideas o.f tbe great eco1wmic
thinkers, Simon & Schuste r, Nueva York, 1956.

lA CUARTA CUESTIÓN CLAVE DE lA ECONOMÍA: EL SISTEMA INSTl11.JCIONAL 293

 En los escritos de Marx y Engels o de cualquiera de sus predecesores o segui-
dores no hay descripciones minuciosas sobre cómo serían conducidas las economías
colectivistas de mando central después de establecido ese mismo sistema institucio-
nal. Los primeros esbozos de l nuevo sistema se desarrollaron e n la URSS, 11 años des-
pués de la revolución socialista de 1917. De 1917 a 1921 el gobie rno soviético,
centralizado por el comité revolucionario de Petrogrado, eliminó las instituciones bá-
sicas de la economía zarista, nacionalizó y socializó los medios de producción, creó
un órgano central: e l Vesenkha - una especie de Consejo Supremo de Economía-,
centralizó las decisiones económicas y adoptó los principios del mando centralizado
de las inversiones, de la producción y de las demás grandes clasificaciones de tran-
sacciones económicas.
Los primeros años de la implantación del nuevo sistema se distinguieron por
las grandes dificultades o peracionales. En la fase inicial de 1917 a 1921 se registró
un gran número de crisis sectoriales y regionales, que terminaron po r extenderse a
la economía en su conjunto. La producción agrícola experimentó una gran caída y la
administración de las industrias y de los principales servicios, que estaba a cargo de
comités de trabajadores, fue frustrante en sus inicios. M. iveau 20 relata que "los pre-
cios subieron vertiginosamente, la producción se desmoronó y la moneda, devalua-
da, dejó de ser un medio de cambio. Los campesinos se sintieron frustrados cuando
se bloqueó su acceso a la propiedad privada. Los obreros también se frustraron cuan-
do se les notificó que las fábricas bajo su mando no eran de su propiedad, ni lo se-
rían. Todo se sometía a un mando centralizado y cualquier medio de producción era
de propiedad colectiva, impersonal. Junto con las frustraciones, la carencia de nue-
vos cuadros directivos y la destrucción pura y simple de los mecanismos de mercado
se desbordaron e n rebeliones y hambre. Los engranajes de sustitución del viejo o r-
den económico no pudieron ser puestos en acción inmediatamente, entre otras razo-
nes por tratarse de una experiencia sin precedentes históricos: el funcionamiento de
un sistema colectivista de mando central."
Las dificultades de ese primer periodo revolucionario llevaron al primer dirigen-
te de la URSS colectivista, Vladimir Lenin, a un proceso de distensión, en el que se
definieron los contornos de una Nueva Política Económica (NPE). Esta fase se ex-
tendió de 1921 a 1927. En ese periodo se organizó la Unión de Repúblicas Socialis-
tas Soviéticas (URSS), la cual alcanzó a los pueblos no rusos del antiguo imperio
zarista: los de Ucrania, la regió n del Cáucaso y Asia central. Los principios de la NPE
se llevaron a todas partes de la nueva unión. En relación con las propuestas revolu-
cionarias de 1917, la NPE dio un paso atrás: descentralizó las decisiones económicas
y admitió, principalmente en el medio rural, el retorno al régimen de propiedades
no colectivas. Paralelamente, con la ayuda de estadistas y economistas que domina-
ban las técnicas econométricas, como Kondratieff, Makarov y Graman, se realizaron
estudios para implantar un sistema centralizado de planificación, con el cual se po-
dría dar viabilidad fina lme nte a la economía colectivista de mando central. En ese
periodo se establecieron las instituciones básicas del nuevo sistema, su organización
y los instrumentos de mando q ue emplearía.

El cuadro El retorno al siste ma de mando central ocu rrió a partir de 1927-1928, en e l inicio
de la era stalinista. Cuando J. Stalin asumió el poder, ya se encontraba definido el
institucional de cuadro institucional del siste ma y ya estaban estructuradas tambié n sus bases orga-
los modelos nizacionales y el modelo de gestión q ue se ado ptaría para coordinar la economía en
de planificación su conjunto.

20
Maurice Niveau, Histoire desfaits économiques contemporc1ins, Presses Un iversitaires de Fran-
ce, París, 1967.

294 lA COMPRENSIÓN DE lA ECONOMÍA

El cuadro institucional se fundamentaba en los siguientes puntos:

O La posesión y el control gubernamental de la totalidad de los medios

de producción. Esto significa reducir a cero o casi a cero las variadas for-
mas de propiedad privada de los recursos productivos. Se admiten sólo al-
gunas actividades terciarias donde unidades individuales prestan servicios
sin e l empleo de terceros. Pero las tierras, las fábricas y los bienes de capi-
tal en forma general, así como el aparato de producción de la economía,
pasan a manos del gobierno central, que determinará cómo y con qué fi-
nalidades será movilizado.
O La yuxtaposición de los poderes político y económico. Este resultado
es una derivación lineal del carácter colectivo de los medios de producción.
Con él, el gobierno define la distribución de los recursos y el destino de los
productos; a la vez, centraliza el poder político, al establecer las directrices
estratégicas de la economía y del poder económico a fin de disponer, me-
diante agencias centrales de planificación, de la totalidad de los recursos
económicos de la nación. Esta concentración de funciones conduce a la
yuxtaposición de los centros de decisión política y económica. Se trata de
una institucionalización opuesta diametralmente al principio descentrali-
zador de las economías de mercado: en éstas prevalece la libre iniciativa
empresarial y el mercado se transforma en un centro de o rientación del
proceso económico. Pero cuando se establecen las bases de mando central,
toda la iniciativa económica se centraliza y el mercado es sustituido por
agencias centrales de planificación.
O La soberanía de quien planifica. Este resultado institucional es una deri-
vación natural de los dos anteriores. La soberanía del consumidor o la del
productor, que mueven intereses privados, es sustituida por la de quien pla-
nifica. El justificante de ese cambio es la búsqueda de la racionalidad en la
distribución de recursos: mediante un plan central, se busca e liminar una
de las deficiencias de la econo mía de mercado que señalaban los socia lis-
tas: la ineficacia en la distribución de los recursos. En los sistemas de man-
do central, quien planifica define las prioridades sociales y moviliza el
siste ma económico para realizarlas. Junto con la eficacia de la distribución,
quien planifica de termina también cómo y dónde se emplearán los recur-
sos, disponiendo de e llos en su totalidad segú n patrones establecidos de
eficiencia productiva. El gobierno, a través de los mandos centrales, es quien
determina las pa1tes del ingreso agregado que se destinarán al consumo y
a la acumulación, el total y la disgregación sectorial de las inversiones, la
relación de todas las clasificaciones de bienes y servicios que se produci-
rán y las formas de movilización de los recursos. Estas capacidades de de-
cisión son las que definen como un resultado institucional la soberanía de
quien planifica.
O La supremacía de las medidas obligatorias de gestión sobre los siste-
mas de incentivos fundamentados en la búsqueda del interés privado.
Al colectivizar los medios de producción y al establecer los mecanismos
de mando central, prevalecen medidas de carácter obligatorio. Se definen de
arriba abajo los parámetros de e ficiencia relativos a costos, plazos, nive-
les de producción y grados de productividad. Para alcanzarlos, el gobierno
recurre a determinar las metas operacionales y los métodos burocráticos de
gestión.

EL ALCANCE Y LAS LIMlTACIONF.S DE lA ECONOMÍA 295

 Con base en ese cuadro institucional, el gobierno asume la posición de agente eco-
nómico central. Es su responsabil idad b uscar el equilibrio de las tres cuestiones
clave de la economía: la eficiencia , la eficacia y la justicia social.
De acuerdo con la descripción de R. Campbe ll,2 J e l gobierno es la pieza prin-
cipal de los engranajes que generan el producto social y re parten sus beneficios:
convergen en su dirección todos los ejes decisivos que unen la agencia central de
planificación a cada una de las unidades de producción. Como agente central, deci-
de sobre la transferencia de recursos de una emp resa a otra y sobre la fracción de
los resultados que irán a su propio pres up uesto; una vez definidos los patrones
de la estructura de distribución, indica cuánto del ingreso agregado se destinará a los
medios de producción. En la economía soviética, por ejemplo, el gobierno controla-
ba e n 1950 el volumen de producción correspondie nte a 99.4% de los medios de
producció n.
Para conducir la economía como agente central, el gobierno recurre a un con-
junto articulado de planes sectoriales o regionales. La tipología de los planes, como
se esquematiza e n la figura 6.1, parte de planes prospectivos, que se elaboran para
horizontes de largo plazo, y pasa por planes de mediano plazo (por lo general quin-
quenales) hasta llegar a los planes operacionales de conducción del proceso econó-
mico, de p resupuesto y metas anuales, que presentan niveles de agregación y grados
de detalle inversamente p roporcionales.
Los planes son elaborados por oficinas centrales de p lanificación y estructura-
das generalmente a partir de divisiones sectoriales. Los planes para los diferentes sec-
tores de la economía se conectan e ntre sí y buscan una consistencia interna porque
toda la cadena de abastecimientos, la producció n agregada y las inversiones defini-
das para cada secto r se subordinan al mando central. Al no habe r libertad de empre-
sa, corresponde al gobierno establecer minuciosamente todas las decisiones de
distribución de la economía.

Implantación y evolución del modelo en la URSS

En la URSS, la estructura del modelo de p lanificación central se definió desde 1917

con la creación del Vesenkha, Consejo Supremo de la Economía Nacional. Hasta
1928 ese consejo definió las bases del proceso de colectivización y rigió e l desarro-
llo de los instrumentos con que serían centralizadas las decisiones de la distribución
de los recursos y la conducta efectiva de la economía como un todo. A partir de
1928, cuando se inició la e ra de los planes quinquenales, correspondió al Vesenk-
ha, situado en la cima del sistema, la dirección del proceso de planificación y de
mandos centrales. Estructurado por sectores, creó para cada uno de ellos un min is-
terio. Corno señala C. Bobrowski,22 en Formation du systeme soviétique de planifica-
tion, "en el inicio de la década de los treinta, la estructura estaba constituida por 32
ministerios, que controlaban desde los cultivos agrícolas y los rebaños hasta los sis-
temas de distribución de los bienes finales de la sociedad , extendiendo sus contro-
les por toda la economía industrial y la de servicios. Así se implantó, en la fase de
transición del primer plan quinquenal (1928-1932) al segundo (1933-1938), una eco-
nomía nacional con un grado de direcció n y de mando centralizado como probable-
mente no se había registrado en ninguna otra época o lugar."
Era tal el grado de centralización y de controles que en esa fase, como obser-
va J. Lajugie, 23 "la propia moneda desempeñaba un pape l secundario: los productos

21
Robe1t W. Campbell, Soviet economicpower, 2a. ecl., H oughton Mifflin, Boston, 1966.
22
C. Bobrowski, Forma/ion du systeme soviélique de pfanification, La Haye, París, 1956.
23
Joseph l..ajugie, les systemes économiques, Presses Universitaires ele France, París, 1973.

296 lA COMPRENSI ÓN DE lA ECONOMÍA

Figura 6.1
Tipología de los
planes de producción Proyección de las
en las economías de transformac iones
estructurales. Mayor Mayores
mando central: de la Directrices estratégicas nivel grados
orientación estratégica para la distribución de de
prospectiva de la de los recursos. agregación precisión
conducción
operacional de la
economía . Definición de objetivos
sectoriales
interconsistentes. Planes
Proyecciones de los quinquenales
princ ipales agregados
económicos.

Conducción del proceso

económico. Planes operacionales
Presupuesto y
determinación de metas
anuales.

se distribuían a los consumidores me diante cartillas de abastecimiento. La estructura

burocrática no sólo determinaba la parte de la producción social que correspo ndía
a cada uno, sino a un los centros de abastecimiento a los que los consumidores de-
berían dirigirse. La autoridad central también fijaba los precios. Se e liminaro n así las
funciones básicas del me rcado. Estaba efectivamente implantada la economía de
mando central."
La estructura de este sistema ele mando central se mantuvo y posteriormente se
amplió durante los años en que se Llevaron a cabo los de más planes quinquenales.
Hasta el quinto plan (1950-1954), e l modelo de ges tión centralizada definió detalla-
damente todo lo que e n otra forma se hab ría decidido de mane ra descentralizada
por la interacción de los agentes económicos individua les. La idea hasta entonces
subyacente consistía en alcanzar, como o bservan Cornejo e Iturrioz, 24 "una sociedad
organizada cie ntíficamente, sus concesiones a los deseos, veleidades y caprichos de
los habita ntes, pero sí de acuerdo con las concepciones de sus gobernantes y de los
encargados de la planificación. Quienes dirigen la economía se proclaman intérpre-
tes de las aspiraciones de la colectividad y de las necesidades sociales. Parten del
supuesto de que la libre iniciativa conduce al desperdicio en escala social, aun cuan-
do pueda maximizar los intereses privados de las empresas. De acuerdo con los di-
rectivos de los sistemas socialistas centralizados, los intereses colectivos son mejor
formulados en las agencias centrales de planificación que a través de los mercados
libres. Sin embargo, esa concepción implicaba e l peligro de subordinar enteramente
las aspiraciones de la sociedad a las opciones de los asesores técnicos del gobierno.
Además, al destruir el estímu lo de las ganancias y de la competencia, la planificación
integral elimina las motivaciones para reducir costos y mejorar productos."

24
Benjamín Cornejo y Eulogio lrurrioz, Manual de econ omía polílica, Zavalia, Buenos Aires, 1969.

lA CUARTA CUESTIÓN CI.AVE DE lA ECONOMÍA: EL SISTEMA INSTITUCIONAL 297

 En congruencia con ese grado de centralización, eran amplias las funciones del
Consejo Supremo de la Economía aciana! ( Vesenkha), ya que abarcaban desde la
fijació n de directrices de largo plazo hasta la definición de sistemas operacionales de
control; también pasaban por su estructura burocrática la elaboración de un plan ge-
neral y único para la economía en su conjunto, los programas sectoriales, los pro-
yectos de inversión, las cadenas de abastecimiento, las metas de p roducción de las
empresas y las órdenes para ejecutar todas las actividades económicas programadas.
La organización burocrática para el ejercicio del mando central se basaba en
una estructura ministerial definida por la segmentación sectorial de la economía. En
el principio era n sólo tres ministerios, encargados de los sectores primario, secunda-
rio y terciario; pero con el p asar de los años y la mayor diversificación de la produc-
ción su núme ro se amplió hasta Uegar a 32 al iniciarse la Segunda Guerra Mundial y
a 50 al terminar el quinto plan quinquenal , en 1954. En la cima del s istema, el Ve-
senkha actuaba como órgano de centralización. La elaboración, la ejecución y el con-
trol de los planes se realizaban bajo su mando. Por su parte, el Gosplan actuaba
como un órgano asesor que proporcionaba las bases técnicas y estadísticas para las
acti vidades de planificación globa l. Los ministerios reportaban a la cúpula la ejecu-
ció n de los planes y recibían de ella, en detalle, las metas por cumplir y los proce-
dimientos por adoptar. Con base en esa organización, la dirección del proceso de
planificación seguía las líneas jerárquicas de un inflexible mando de arriba abajo. Ca-
da ministerio distribuía a las industrias vinculadas con él los planes y detalles de eje-
cución procedentes de arriba. En el caso de errores u omisiones, las correcciones se
hacían en dirección opuesta: de abajo arriba, hasta llegar nuevamente al Vesenkha,
que examinaba las causas y definía los procesos correctivos. De ahí retornaban a los
ministerios y de éstos a las industrias, siguiendo nuevamente todo el proceso buro-
crático establecido.
A medida que la economía crecía, se incorporaban nuevas actividades produc-
tivas y nuevas tecnologías. En cada quinquenio, el sistema evolucionaba en comple-
jidad y en exigencias burocráticas. Las virtudes de la distribución de los recursos a
partir de un mando centralizado topaban con ineficiencias, por lo que, al término
del quinto plan, las dificultades del mando central eran muy grandes y el modelo
centralista tuvo que ser evaluado de nuevo. Con la muerte de Stalin, en 1953, gana-
ron terreno las propuestas de descentralización, aun cuando se mantuvieron las ba-
ses institucionales del sistema colectivista. En 1956, . Kruschev inició el proceso
descentralizador y, como observa A. ove,25 "había suficientes motivos para el cam-
bio. Cada uno de los 50 ministerios industriales mostraba fuertes tendencias a con-
vertirse en un imperio económico independiente. o había autoridad encargada de
la planificación regional y la concentración e n Moscú de la autoridad sobre empre-
sas diseminadas en las 15 repúblicas causaba atrasos burocráticos e n el ajuste de las
muchas cuestiones cotidianas que siempre surgían".
Anunciadas en 1956, las reformas se concretaron en 1957 con el fin del sistema
min isterial. El Gosplan, que hasta e ntonces era un n úcleo de asesoría, se transformó
en órgano central del sistema nacional de planificación. Sus atribuciones, definidas
por decreto, incluían el estudio de las opciones de distribució n, la consolidació n de
planes de largo y de corto plazos para el conjunto de la economía, la definición
de directrices para el desarrollo de los sectores económicos clave, la distribución re-
gional de los recursos y la ado pción de normas que aseguraran una disciplina esta-
tal integral en las entregas de las cadenas de abastecimientos.
Las reformas introducidas en el siste ma ele planificación económica se esque-
matizan en la figura 6.2. El sistema ministerial (a) se desarticuló, suprimiéndose el

25
Alee Nove, A economía soviética, Zahar, Río de Janeiro, 1963.

298 LA COMPRENSI Ó DE LA ECO OMÍA

 Vesenkha. El Gosplan fue reorganizado y reestructurado, colocándose en el centro
de un nuevo sistema de planificación cuyas bases serían los sovnarkhozes: consejos
económicos regionales. El sistema sovnarkhoz (b) se fundamentó en la descentra-
lización de los ejes de decis ión. Se crearon 104 consejos y se establecieron e n re-
giones con características económicas diferentes en las 15 repúblicas. Su misión era
elaborar y ejecutar planes de producción dentro de cada región, orientando directa-
mente el trabajo de las industrias y sus respectivas empresas puestas bajo su juris-
dicción. El ó rgano central cuidaría sólo de las directrices globales de la economía,
de la planeación de largo plazo y de la selección de los máximos objetivos naciona-
les. Las cifras globales esperadas y la distribución de las inversiones se comunicaban
a los sovnarkhozes, que luego procedían a una planificación pormenorizada con ba-
se en las proposiciones de las propias industrias.

Figura 6.2
Estructura de los
organismos de
planificación central Dirección
(a) Sistema ministerial
en la economía de la del proceso
Vesenkha
de planificación
URSS. En el sistema
ministerial (1917-
1956), el proceso se
realizaba de la cima
hacia la base. En el
sistema sov-narkboz
(1956-1986), el
proceso se
descentralizó: de las
industrias a los
sectores y de éstos
hacia el órgano
central.

(b) Sistema sovnarkhoz

Dirección del
proceso de
planificación

lA CUARTA CUFSJlÓN Cl.AVE DE LA ECONOMÍA: EL SISTEMA INSTITUCIONAL 299

 Tal planificación regional se trasmitiría al Gosplan, para su concentración , estu-
dio y ajustes, cuando fue ran necesarios. Este nuevo sistema implicó, desde luego, un
cambio radical de direcció n. Los centros ele decisión se fijaron en la periferia del sis-
te ma. El ó rgano central cuidaría mucho más ele supervisar las acciones ele los órga-
nos regionales, en vez de e laborar planes y proyectos pormenorizados para cada una
ele las unidades de producción de la economía nacional.
Con ese nuevo sistema se desarrollaron e l sexto plan q uinque nal, para el pe-
riodo 1956-1961, y el séptimo plan, para e l periodo 1961-1970. Esos dos planes, ade-
más de habe r transferido la columna vertebral del mando central y el eje decisivo
hacia las regiones, estimularon la producció n de bie nes de consumo, que alcanza-
rían los mayores nive les desde 1917. En ese mismo periodo habían sido puestas las
semillas de un sistema híbrido: el socialismo de mercado dirigido por la deman-
da del consumidor.
De acuerdo con la nueva orie ntación que, a partir de ento nces, se inte ntó con-
solida r, los medios de p roducción continuaron pertenecie ndo a la sociedad , pero la
distribució n de los recursos y la producción de las industrias ligeras dejaron de ser
determinadas po r una agencia central de planificación . Esos cambios, que se inicia-
ron e n 1962, coincidie ron con la publicación en el periódico oficial Pravda de un
estudio de Yevsei G. Liberman, de la Universidad de Karkov, donde se sugería al go-
bierno central que ado ptara una política descentralizadora y recurrie ra a estímulos
propios de las economías de mercado . En 1964 se inició la experiencia y en 1965 se
extendió a 400 fábri.cas, en relación con las cuales los ó rganos gubernamentales re-
te nían poderes sólo para fijar precios y tasas salariales. Los di rectivos de las fábricas
obtuvieron una mayor autono mía y el resultado económico s ustituyó al volumen fí-
sico de la producción como indicador básico de eficiencia.
A pesar de l vigor con que se implantaron y de la rapidez con que se extendie-
ron a varios sectores prod uctivos de la economía soviética , las reformas sugeridas
por Libe nnan no sustituyeron por completo e l sistema ele p lanificación central. El li-
bermanismo, asociado al sistema souna rkhoz, promovió una clara descentralización
de las decisiones económicas; pero el Gospla n no se apartó enteramente del mando de
la econo mía. La propiedad colectiva ele los medios de producción en ningún mo-
mento se sustitu yó po r la pro piedad privada y la libre iniciativa. La esencia y la pro-
fundidad de las reformas iniciadas e n 1957, aunque habían impuesto nuevos rumbos,
no llegarían a modificar las bases institucionales de l sistema ni a e liminar sus here n-
cias históricas.
AJ termina r e l p eriodo abarcado por el séptimo plan , la fue rza de esas heren-
cias obligó a efectuar nuevos cambios. Las te ndencias liberales se abandonaron. El
gobierno volvió a controlar más de cerca los procesos productivos inte rnos de los
centros ele trabajo. La planificació n centralizada desempeñó un pape l preponderan-
te en la distribución de los recursos humanos y de las mate rias primas de la econo-
mfa. El mercado, como centro de orientación de los procesos econó micos, volvió a
ser sustituido por la gestión centralizada. Se suprimieron los consejos regionales y se
restableció la planificación por sectores.
La resistencia de la burocracia central venció las tendencias liberales que sugi-
rió Liberman y el octavo pla n q uinquena l, en el periodo 1966-1970, marcó el mo-
mento del retorno al pasado. Ese último plan fue formulado completamente por la
central de planificación. Las industrias de base (producto ras de medios de produc-
ción) volvieron a ser privilegiadas.
El nuevo p lan quinquenal (1971-1975) se impla ntó a partir ele esa misma línea
o peracional, aunque e ra el primer plan que proyectaba una tasa de crecimie nto más
elevada en la industria ligera q ue en la industria pesada. El décimo y undécimo pla-
nes quinquenales, para los años 1976-1980 y 1981-1985, respectivamente , mantu-
vieron la prioridad e n la industria ligera y duplicaron los programas de producción
de algunos bie nes ele consumo ele uso duradero. Esas nuevas directrices surgie ro n

300 L\ COMPRENSIÓN DEL\ ECO!\OMÍA

en respuesta a la exigencias sociale , q ue se manifestaban por lo general median-
te la demanda semioculta en mercados paralelos. El rigor de los postulados técni-
cos de la cemra lización se suavizó por la capacidad orientadora del mercado, y al
término de ese último plan las bases institucionales de la economía de mando cen-
tral en la URSS se modificaron a fondo con aparición de la glasnost (apertura) y la
perestroika (reestructuración) que promovió M. Gorbachev. En su libro Perestroika 26
se encuentran las siguientes observaciones:

La situación que surgió en nuestro paí durante la década de los ochenta

hizo necesaria e inevitable la perestroika. El país comenzó a perder impul-
o. Los fracasos económicos se tornaban cada vez más frecuentes. Surgió
una especie de freno que afectaba todo el desarrollo económico y social.
La mejoría de los estándares de vida venían disminuyendo y había dificul-
tades en el abastecimiento de alimentos, de habitación, de bienes de con-
umo y de servicios. Y se inició también una erosió n gradual de los valores
morales e ideológicos.

La glasnost y la perestroika vinieron a corregir esos problemas. Entre los objetivos

anunc iados se destacaron:

O Restablecer mecanismos descentralizados de coordinación económica.

O Desburocratizar las transacciones de las cadenas de abastecimiento de bie-
nes intermedios y finales.
O Restablecer el espiriru creativo y de innovación.
Ampliar el grado de independencia de las empresas.
Incorporar la capacidad orientadora de mercado a los mecanismos conven-
cionalPs de planeación económica.

Ese conjunto integral de cambios, aplicado en una economía que mostraba señales
claras de agotamiento y de baja competitividad en relación con las moderna econo-
mías indu eriales de Europa occidental, adquirió fuerza propia y se extendió del pla-
no económico al plano político. Ésas fueron las raíces de la desintegración de la
UR y de la creación de la CEJ (Comunidad de Estados I ndependientes). En estos
nuevos Estados prevalecieron, en el plano político, a) el pluripartidismo, superando
los conceptos de dictadura del proletariado y de centralismo unipartidista; b) la am-
pliación de las franquicias individuales, y e) la división entre los poderes políticos
del Estado y la descentralización en la toma de decisiones.

El modelo en otras economías de mando central

La historia de la economía de mando central de la URSS prácticamente se repitió,

aunque con algunas va riantes, en las naciones del Este europeo y en China. De ini-
cio, las ocho economías europeas de mando central ( Alemania O riental, Polonia,
Checoslovaquia, Hungría, Rumania , Bulga ria, Yugoslavia y Albania) así como la chi-
na adoptaron rasgos institucionales alineados al modelo soviético: a) la propiedad
colectiva de los medios de producción, aunque con un poco más de concesión a la
libertad de empresa para microuni<lades individuales; b) iniciativas empresariales de
mayor envergadura, concentradas por los gobiernos; e) centralización de las decisio-
nes sobre la generación del producto nacional y sobre los criterios de apropiación

26 Mijail Gorbachev,
Perestroika: not•as idéias para o me11 país e o m1111do, Bes1 Se11er, Sao Pau1o,
1987.

LA Cl•ARTA CUESTIÓ:\ CI.AVE DE LA EC0'\0\1L\: Fl. 'ilSTEMA NSTITIJCIONAL 301

 del ingreso por los agentes económicos, y d) economía planificada por un órgano
central, con la misión de integrar los planes o riginarios de diferentes sistemas de ór-
ganos periféricos.
China: de la centralización a la apertura. China se convirtió en una eco-
nomía de mando central cuatro años después de que terminó la Segunda Guerra
Mundial, luego de 100 años de colonización parcial por parte de potencias occi-
dentales y de más de 50 años de inestabilidad polílica . La conversión al mod elo de
mando central sucedió e n 1949, con la renuncia del gobierno de Chiang Kai-Shek;
éste se refugió en la is la de Taiwán, con las tropas q ue lo apoyaban y entonces el
país se constitu yó, con el liderazgo de Mao Tsé-Tung, en la República Po pular Chi-
na. Alineada doctrinalmente a l modelo soviético, China continental adoptó las ba-
ses institucionales de l régimen de mando central. Las tierras se hicieron colectivas.
En la industria de tr~nsformac ió n, las empresas estatales y las de economía mixta
reemplazaron a las de propiedad privada. En el sector terciario prevalecieron las
empresas de control estatal, y con el fin de coordinar las actividades productivas y
establecer las directrices para la economía, se implantaron procedimientos de man-
do centralizado.
El modelo de mando central se adoptó en 1950, algunos meses des pués de la
implantación de la república popular. El primer plan económico estatal fue trie nal
y cubrió el periodo 1950-1952. Su objetivo mayor era tra nsformar las bases institu-
cionales de la economía y la gradual colectivización y estatización de los medios de
producción, en tanto que las prioridades estratégicas consistían en implantar una só-
lida infraestructura económica y social. Al terminar el primer plan trienal, China optó
por los planes quinquenales. El primero tuvo lugar e n el periodo 1953-1957. Al ter-
minar ese plan , la composición de la estructura de propiedad era la típica de una
economía de gestión centralizada. En la tabla 6.4 se muestra ese aspecto del proce-
so institucional. En 1957, al concluir e l segundo plan, las propiedades privadas e in-
dividuales representaban 2.7% de todas las del sector terciario y 0.9% de las del
sector secunda rio.
Las características de este primer periodo se extendieron hasta 1980. En los pri-
meros 30 años del modelo de mando central se adoptaron dos directrices básicas,
como revela Huijiong: 27 "La primera e ra proseguir el proceso de transferencia del sis-
tema de producción privada a la prop iedad del Estado; la segunda era considerar el
sistema de planificació n central como el mecanismo principal de implantación de la
estrategia económica." En consecue ncia, las actividades económicas que desarrolla-
ban las empresas de propiedad no estatal o no colectiva prácticamente cayeron a ín-
dices próximos a cero; sólo se permitieron algunos tipos de trabajo urbano individual
no integrados a las redes de planeamiento cenu·alizado. A principios de 1980, como
se muestra en la tabla 6.5, del total de las personas empleadas, 78.3% estaba en em-
presas estatales, 21.5% en empresas de propiedad colectiva y sólo 0.2% realizaba tra-
bajo individual urbano.
Durante los primeros 30 años de implantación del modelo , la agencia cenu·al de
planificación china definía los objetivos de producción sector por sector, empresa por
empresa, y las tasas de inversión para cada una de ellas, los patrones de remunera-
ción de los factores y los precios. Los grados de autonomía empresarial y gerencial
eran mínimos. El plan consolidado reflejaba las decisiones d istributivas de la adminis-
u·ación central y había poca flexibilidad e n relación con el cumplimiento de las me-
tas. Este proceso centra lizador ocurrió en dos periodos: el primero, hasta 1957,
cuando se establecieron las nuevas condiciones institucionales, y el segundo, de
1958 hasta 1979, cuando se recalcaron los principios de la revolución cultural.

27
W hang Huijiong, lnclustrializafdo e reforma economica na China. A economía mundial em
transformarao, 2a. ed., FGV. Río de Janeiro, 1994.

302 lA COMP RENSIÓN DE LA ECONOMÍA

Tabla 6.4
Composición de la Sector terdario: comercio y otroe aenk:lof
(pon:en1aje en relad6n con el número ele e a ~ )
estrucrura de la
propiedad e n China,
en los años cincuenta:
un aspecto de la
AAos F.statales Coopendvas ....... ;

1950 14.9 0.1 85.0

estructura sectorial en
una economía 1953 49.7 o 'Í 49 9
1954 69.0 5.4 25.6
centralizada. 1955 67.6 ll.6 17.8
1956 68.3 27.5 4.2
1957 65.7 31.5 2.7

Sector seamdarlo: ~ de U'allllformad6a

(porcentaje ea re.lad6nc:oa el ptodudo .....->
Eetatales

A6oa
y propiedad
colec:tma
P.coaomla
mixta e.,......
Prll•IIM

1950 33.5 1.9 64.6

1951 35.8 3.0 61.2
1952 14.8 't.O 51.2
1953 469 t.5 '¼8.6
1954 52.➔ 9.8 37.8
1955 58.9 13.1 28.0
1956 71.6 27.2 1.2
1957 72.8 26.3 0.9

Fuente: P. Gregory y R. Sruan , Comparative economic systems, 4a. ed., Ho ughton Mi fflin, Boston,
1992.

Tabla 6.5
Población ~ IIOIN.oe el-1de ... ....,....• • • • •
económicame nte
activa en China,
_,,e••
Empteaas cleJ'1'Qll~Md
1957-1980, por tipo
de propiedad .
........... ~

1957 73.6 22.8 3.6

1962 72.9 22.3 4.8
1965 72.8 23.9 3.3
1970 75.9 22.6 1.5
1975 78.1 21.6 0.3
1980 78.3 21.5 0.2

Fuente: Whang Huijiong. " Industrializació n y reforma económica en China", La economía mun-
dial en transformación, 2a. ed., FGV, Río de Janeiro, 1994.

LA CUARTA CUESTIÓN CLAVE DE LA ECONOMÍA: EL SISTEMA INSTITUCIONAL 303

 En e l primero eran impo1t antes cuatro directrices: l. la industrialización acele-
rada, que dio prioridad a los sectores de la industria pesada y a la infraestructura; 2.
el desarrollo simultáneo de la industria y de la agricultura, a fin de evitar el retraso
agrícola; 3. el establecimiento de la igualdad económica y social, y la inhibición pa-
ra formar grupos de élite con técnicos, gerentes, burócratas y d irigentes partidistas,
y 4. la autonomía y la indepe ndencia en relación con cualesquiera controles exter-
nos, así como los procedentes de Moscú. En el segundo periodo se trató de reafir-
mar los objetivos socializantes del modelo adoptado. Se buscó la e liminación de
símbolos visibles de poder y de privilegios. El objetivo mayor era hacer que las per-
sonas trabajaran para la nació n con el mismo ardor con que lucharían en caso de
una guerra, dedicando todos los esfuerzos individuales y sociales a la construcción
de una sociedad igualitaria . El país se tornó e n una gran escuela de filosofía moral,
fu ndamentada en la concientización colectiva y homogeneizada en torno de los prin-
cipios del nuevo orden económico y social. La Guardia Roja se encargaba de blo-
quear y reprinúr cualquie r forma de disputa ideológica y de disidencia.
Sin embargo, después de la muerte de Mao Tsé-Tung, en 1976, las barreras de
la revolución cultural comenzaron a romperse. El modelo de mando central con que
China consolidó las bases de una nueva economía industrial y de una nueva organi-
zación social se mostraba cada año menos eficie nte: la diversificación industrial, de-
rivada de directrices que también priorizaban la prod ucción ele la industria ligera de
b ie nes ele consumo, dificultaba la centralización . Las tasa ele crecimiento económi-
co cayeron , aunque se mantenían positivas, y parecía crecer el disgusto contra el ré-
gimen. Simultáneamente, el maoísmo ortodoxo parecía no tener ya la misma fuerza
y el mismo poder de persuasión de los años sesenta.
Esos movimientos y reacomodos culminaron con la ascensión al poder de Deng
Xiaoping, quien inició un proceso cauteloso, aunque fi rme, ele apertura económica.
Aun cuando las redes del modelo político unipartidista y centralista se mantuvieron
con firmeza en las manos del gobierno, e l cuadro institucional ele orden económico
cambió sustancialmente. Los resultados del proceso de ílexibilización y de cambios
más profundos en la economía se tradujeron, por ejemplo, en cambios en la estruc-
tura de la propiedad y en e l valor bruto de la p roducción, según las diferentes cate-
gorías de las empresas. Los datos de la ta bla 6.6 revelan esos dos aspectos en una
serie de 1984 a 1991. En 1984, la estructura de la propiedad ya era muy diferente de
la que prevalecía al final de la era maoísta. En 1991 , el número de empre as priva-
das, incluidas las pequeñas unidades individuales de prestación de servicios en el
medio urbano , era de 50.39% del total. La producción resultante del sector no esta-
tal, incluidas las joint ventures (inversiones de alto riesgo), alcanzaba 35.37% del va-
lor bruto calculado para la econo mía en su conjunto .
En síntesis, los principales rasgos de las reformas que se introdujeron desde el
final de los años setenta, reglamentadas en 1984, fueron los sigu ientes:

O Mayor flexibilidad e n el mando central de la economía.

O Mayor autonomía de las empresas en cuanto a:
O Administración del patrimonio.
O Operaciones de producción.
O Abastecimiento y ventas en los mercados interno y externo.
O Excedentes financieros e inversio nes.
O Fusiones e incorporaciones con otras empresas.
O Administración del personal.
O Política de precios.

304 LA COMPRENSIÓ DE LA ECONOMÍA

Tabla 6.6
Composición de la
estructura de la
......
eobrtelaotal)
propiedad y del valor
bnito de la
producción en China:
,,....,,.,.,~
Prfflldas

los cambios después

Om••·
dedo
de la nueva
reglamentación de 1984 74.S 25.5 85.6 14.4
1984. 1985 62.0 38.0 75.3 2·1.7
1986 57.2 12.8 7 1.3 28.8
1987 53.6 12.4 67.9 32.J
1988 51.3 18.7 67.5 32.5
1989 50. 1 19.6 66.4 33.5
1990 49.6 50.4 65.3 3J.7
1991 49.6 50. 1 6-1.6 35. 1
1995 45.3 54.7 nd nd
1996 42.7 57.3 48.9 51 1
1997 10.1 59.9 -16.0 5·1.0

Fuente: Wang l luijiong, "Industrialización y reforma económica en China··, la economía 1111111dial

en transformación, Za. cd., FGV, Río de Janeiro, 1994 (para la serie 1984-1991). PR
Group, lntemationc1/ risk guide, East Syracuse, Data Appendix, ueva York, 1999 (para
la serie 1995-1997).

O Recons ideració n de los mecanismos de fijació n de precios, con c reciente

atención a los indicadores de los mercados interno y externo.
O Estimulació n del proceso de competitividad en las e mpresas para ometer-
las a las reglas de la competencia, con el objetivo de e levar lo nive les de
eficiencia operacional de la economía, acercándose a los estándares inter-
nacionales.
O Aumento de las tasas de participación de nuevas tecnologías y de ca pital
extranjero e n la econo mía, por medio de inve rsiones directas o Joint-ven-
tures.

Europa del Este: sistemas institucionales en transición. En comparación

con las economías 01t odoxas de mando central, como las de la UR stalinista o de
la China maoísta, las economías socialistas de Europa del Este se caracterizaron siem-
pre por mayores grados de flexibilidad. Los tres rasgos funda mentales de las econo-
mías colectivistas: 1~1 restricción a la libertad de empresa, la propiedad de los medios
de p roducción y el centralismo en e l mando de la econo mía , sie mpre fue ron menos
rígidos en Europa de l Este, aunque con variantes. Las economías más fl exibles fue-
ron las de Yugoslavia, Hungría, Polonia y Checoslovaquia; las de mayor rigidez, Ale-
mania oriental, Bulgaria, Ruman ia y Albania.
El sistema típico de las economías más flexibles de Europa del Este podría des-
cribirse como una especie híbrida de socialismo de mercado. Las propuestas bási-
cas e ran combatir la ineficiencia derivada de la burocratización , crear mecanismos
para la coparticipación de lo agentes económicos en los procesos de decisión y la
sustentación de la orientación socialista. Establecidas después de la egunda Guerra
Mundial, hacia e l fi nal de la era stalinista esas economías conocían ya las dificulta-
des e imperfecciones del modelo soviético. Aunque e n los años cincuenta se man-
tuvieron a lineadas e n relación con el objetivo de buscar mayor justicia distributiva, las

1A CUARTA CUE TIÓ CL\VE DE 1A ECONOMÍA: EL SISTEMA tNSTl11JCIONAL 305

 economías más flex ibles de Europa d el Este creían que la centralización ex cesiva po-
dría comprometer objetivos d e eficiencia econó mica y hasta la eficacia de distri bución,
lo que dificultaría la sustentación del bienestar social.
egún Lipsey-Steiner,28 esas econo mías "procuraro n ev itar tres d eficiencias del
modelo soviético: primero, el d esastre en la producción agrícola, poco sometida a los
patro nes d el m ando central; segundo, las ineficiencias a nivel microeconó mico d e
la pro ducción industrial; tercero, los impedimento de la administración centraliza-
d a, para la que faltaban personas entrenadas y motivadas". Así, aun manteniendo
uno de los rasgos m ás importantes del mod elo de mando central, que es la pro pie-
d ad social de los medios de producción , el Este d e Europa buscó una m ezcla de
mercado y planificació n central, con énfasis en el primero, com o proceso de coor-
d inació n social y de control. Se establecieron criterios para la autogestió n de las em -
presas a cargo de comités de trabajado res, que así evaluaban las órdenes emanadas
d el centro y las subordinaban a la autonomía local en la toma de decisiones. El con -
trol central se limitaba a tom ar decisiones estratégicas de gran alcance para el sistema
considerado como un tod o . G . Dalton 29 sintetiza así las variaciones del Este europeo
en relación con el modelo sov iético ortodoxo:

O La institución de la autogestión como una variante del colectivismo, lo que

se puede denominar socialismo gremial: los trabajadores, y no el gobierno,
controlan los medios de pro ducción y definen tanto los cuadros gerencia-
les d e las empresas com o el destino de los resultados del proceso produc-
tivo.
O La implantación d e un socialismo de mercado: aun cuando se conserva
la característica básica d e las economías socialistas en cuanto a la prop ie-
dad de los m edios de pro ducció n, el enfoque aho ra es la construcció n de
una economía competitiva, que sepa también tomar en cuenta las ex igen-
cias d e la so cied ad manifestadas lib remente a través d el mercad o.
La apertura de las fronteras y de los canales de comunicación como en
el sistema occidental, en sustitución del aislamiento cultural y comercial.

l l ungría, la antigua Checoslovaquia y - tomando la delantera en el proceso de llex i-

bilización- Yugoslavia fueron, entre las ocho principales econo mías d el Este de Eu-
ro pa, las que más se aproximaron a ese modelo mixto. En varios grados, el gobierno
transfería la microgestión a las propias unidades de p ro ducción. Al mando central le
corresponde la definición de directrices estratégicas, como tasas globales d e creci-
miento, relación entre consumo y acumulación, destino d e los fondos d e inversión y
regl amentaciones sobre la distribución del producto social. También se sometieron a
la orientación central decisiones de alto impacto. Los gobiernos mantenían poderes
de fiscalización, apropiándose d e una tasa impositiva base, que tenía un impacto so -
bre los resultados b rutos de la producción. Pero esa tasa retornaba al propio sistema
empresarial, por ser la base de la constitución de los fondos estatales para las inver-
siones básicas.
Esa distanc ia d el gobierno respecto a las decisiones económicas no se limitó
sólo al sector urbano-industrial. Por ejemplo, en Yugoslavia se extendió a la propia
estructura agraria. A fi n de corregir el desempeño insatisfactorio de las haciendas es-
tatales colectiv istas, se admitió la prop iedad privada , con u n régimen cooperativo, en
el medio rural. En los años setenta y ochenta las haciendas estatales ocupaban 15%
d e la superficie cu lti vable; el 85% restante estaba constiluido por una estructura

28
R. G. Lipsey y P. O. Steiner, Economics, Harper & Row, Nueva Yo rk, 1983.
29
Gcorgc Dalton, Sistemas economicos e sociedade. capitalismo, com1111ismo e terceiro mundo,
Zahar, Río de Janeiro, 19T.

306 1A CO~fPRF:-.;<,1(>, D E I A E( o :-.;O.\tÍA

 minifundista privada, cuya superficie promedio era de alrededor de cinco hectareas.
De esos minifundios provenía casi 70% de la producción agrícola de la economía.
En e l mismo medio urbano, junto a las empresas estatales colectivas -cuyos recur-
sos eran administrados con base en el sistema de autogestión- , subsistía la peque-
ña empresa de propiedad privada. Los establecimientos que emplearan un máximo
de cinco trabajadores e ran libres.
La coexistencia de esa estructura de propiedad y de gestión con las institucio-
nes del colectivismo se aseguró mediante un estrecho régimen de consultas y de in-
formación entre los dife rentes escalones del sistema. Ante la existencia de fallas
técnicas o de directrices, el mando central tomaba la posición de un centro de re-
gulación y se apartaba después de corregir la desviación, manteniéndose como un
organismo destinado a asegurar el equilibrio global de la economía, dirigir los rum-
bos del crecimiento y decidir sobre la estructura de la oferta global de bienes y ser-
vicios. A las empresas se les concedían grados de autonomía cercanos a un modelo
estructuralmente competitivo. Muchas de sus decisio nes, incluso en materia de pro-
ductos y procesos, se adoptaban a partir de indicaciones hechas por el mercado. En
casos especiales, el gobierno fijaba los precios, pero la estructura de los precios re-
lativos se movía por influencia de las condiciones del mercado.
En los años noventa ese sistema institucional, flexible en relación con la rigi-
dez de las economías ortodoxas de mando central, fue objeto de un conjunto más
extenso de reformas, a la vera de las transformaciones que ocurrían en el área so-
viética y que culminaron con la creación de la CEI. Las reformas avanzaron del pla-
no económico hacia el político: buena parte del legado histórico del colectivismo
centralista dio paso a una nueva configu ración. De ella formaban parte e l pluralis-
mo político, la transición de la economía tradicional de planificación central hacia la
economía de mercado y la privatización de las empresas. En el cuadro 6.S se resu-
me el conte njdo de esas reformas y se indica la etapa en que se e ncuentran.

Los vicios y las Una evaluación de la trayectoria rustórica de las economías de mando central reve-
la una característica común en todas ellas: el paso de modelos centralistas a formas
il11perfecciones
más flexibles de conducción de la economía. En todas se observa también como evo-
de los sistemas lución común la revisión de dos instituciones fu ndamentales: la propiedad colectiva
centraliza dos de los medios de producció n y la restricción a la libertad de empresa.
Los cambios observados en esas economías tienen mucho que ver con los vi-
cios, las imperfecciones y las deficiencias del modelo centralista extremo. Entre los
de mayor relevancia se destacan generalmente los siguientes:

O Burocratizació n excesiva del proceso económico.

O Sometimiento de las actividades primarias y terciarias a la rigidez de los
mandos centrales.
O Congelamiento de patrones definidos.
O Vulnerabilidad y propagación de errores estratégicos u o perativos.
O Falta de correspondencia de las selecciones en relación con las aspiracio-
nes sociales.
O Dificultades para reconocer y corregir externalidades negativas.
O Pérdida progresiva de la eficiencia productiva, lo que comprometía en el
largo plazo e l objetivo dominante de la justicia d istributiva.

Cada una de esas deficiencias e imperfecciones está relacionada con los rasgos domi-
nantes del orden institucional, definido por la o rtodoxia de los modelos colectivistas
centralistas. Algunas se vinculan con la yuxtaposició n de los poderes económico y
político; otras, con la colectividad de todos los medios de producción.

1A CUARTA CUESTIÓN ClAVE DE 1A ECONOMÍA: EL SISTEMA lNSTITTICIONAl. 307

 Cuadro 6.5
Reformas políticas y económicas de Europa del Este: visión general.

Esta ck:scripción ele las reformas que ocurrieron en los

años noventa en Europa del fate incluye a los países que
constituían t:l CAME (Consejo de Ayuda Mutua Económi-
ca), esto es, la franja central de Europa y la antigua URSS.
Por tanto, se excluye a la República Democrática Alemana,
Yugoslavia y Albania. La primera, porque dejó de existir
en octubre de 1990 con la "abolición embarnzosa" forzada
desde Alemania occidental; la segunda. por la subleva-
ción, que condujo a su desintegración política, y la terce-
ra, porque aún se asemeja, ta nto desde el purno de vista
de su sistema político como de sus mecanismos económi-
cos, mucho más a Cuba que a la actual Europa del Este.
En todos los demás países y ex repúblicas soviéticas,
uno de los rasgos principales es la superación del marxis-
mo-leninismo como ideología de sustentación: otro es la
disposición para consolidar la.-; bases de tr.msic1ón al mode-
lo de economía de mercado, aun cuando sea menos clara
en Bulgaria, Rumania y las ex repúblicas soviéticas que en
el reMo de los países de la región. Uno más es el descré-
dito de los dos pilares del modelo de mando central: la
propiedad estatal de los medios de producción ) la ges-
tión central mente dirigida de la economía.
l as consecuencia!> de los cambios en cuanto a e!>tos
principios son de suma relevancia. Primero, porque el so-
cialismo de mercado, que parecía viable hace poco, aho-
ra tiende a dejar de ser concebible. Este sistema surgió en
la franja central de Europa del Este como resultado de las
reformas ejecuwdas en las décadas de los sesenta y ele los
<;etenta. y en ciena forrna preservaba la propiedad, estatal
de los medios de producción. En los años noventa esa for-
ma de propiedad se consideró poco eficaz y eficiente en
todos los lugares, por lo que se preconizó la privatización
en gran escala. En cuanto al mando central, la tendencia no
es el rechazo extremo ele cualqu ie r forma de planificación,
sino el cambio del centralismo por la descentralización,
representada por la planificación estratégica empre<;arial.
los contenidos de esas reformas son menos cue!>lio-
nados de lo que e:. su ritmo. En algunos lugares hay pre-
ferencia por un enfoque gmdual firme, en otro,,, :;e opta
por un tratamiento de choque. El primer enfoque pareció
prevalecer. por lo que se esta bleció un calendario de
refom1as que pa:;a por las siguientes etapas:
U Estabilización de la economía, lo que implica el
fortalecimiento de la moneda y el crecimiento del
producto nacional.
O Liberación de precios, con la eliminación de los
subsidios remanentes.
O Liberación de la actividad económica. con la
extinción ele la planificación central y de la gestión
directa del gobierno sobre las empresas.
O Creación de nuevas instituciones económicas,
como intermediarias financieras fiscalizadas por el
banco central y las bolsas ele valores.
O Sustitución de la propiedad estatal de los
medios de producción, por la propiedad de
entidades y agentes privados. Aquí se incluye la
devolución de propiedades nacionalizadas a sus
antiguos dueños.
-.J Creación de nuevas condiciones para el creci-
miento, fundamentada:, en sectores modernos,
menos intensivos en energía y en materiales básicos.
':J Sustitución del sistema de consumo social
núnhno, '·de la cuna a la sepultura", por un nuevo
concepto asistencial de ··red ele seguridad".
O Apertura de la economía al exterior, con la
mitigación de los sistemas proteccionistas
Todos estos mecanismos y reformas fueron puestos en
práctica en los países de la región l as etapas en que !>e
encuentran son muy variadas. pero no se advienen, a no
ser por reductos aún cons1:rvadores y ortodoxos. :,eñales
de modificación del rumbo en dirección opuesta. La impre-
sión generalizada es que tocias esas reformas seguirán ade-
lante. La inspiración dominante es la distensión respeclo
del sistema ante1ior.
Fuente: M. Lavigne, --Economic reforms in Eastern Euro-
pe: prospects for the 1990s", en Developme11/
stratagies for tbe 21st century, lnstitule of Deve-
loping Economies, Tokio. 1992.

Hay también las que se deriva n de la autono mía absoluta de q uie n planifica, y
las que tienen q ue ver con la total supresió n del interés privado como palanca pa ra
atender e l interés social. Consideremos una por una, para examinar más a fondo sus
contenidos y consecuencias.

O Burocratización. En la figura 6.3 se muestra cómo se dan e n una econo-

mía de mando centra l los flujos fundamenta les, reales y monetarios, de pro-
ducció n , de a propiació n de ingresos, de consumo y de acumulació n . Todos
e llos pasa n po r el gobierno central. Aún más: e l gobie rno tambié n decide

308 LA COMPRENSI ÓN DE LA ECONOMÍA

 --
/ A

OTROS PAÍSES Exportaciones (Flujos externos de productos y recursos)

r
... , Importaciones

Bienes y servicios Bienes y servicios

producidos de consumo

Gastos y subsidios Gastos de consumo

/
JJ "'\ /
u , . ? ........._:;,,, 1J LJ '....,..7

'
EMPRESAS GOBIERNO UNIDADES FAMILIARES

... ...

nr
\._ \_
/:s.
Q f¡ J¡
Resultados y excedentes
económicos

Trabajo, capital, tecnología,

carácter empresarial
Salarios

Trabajo
íl
y otros abastecimientos

Figura 6.3
Flujos econó micos en una economía de mando central. El gobierno es el centro de distribución de los recursos,
tanto de los factores ele la producción como de otros abastecimientos a las empresas. También detemúna la
relación consumo/ acumulación, los pagos al factor trabajo y las clasificaciones de gasto de las unidades
familiares. Controla rígidamente las relaciones de comercio con otros países.

sobre los bienes y servicios que se producirán, conu·olando minuciosamen-

te las me tas definidas y el abastecimiento de las necesidades sociales. Por
consiguiente, la burocratización de todo e l proceso econó mico se torna ine-
vitable y se agiganta a medida que el aparato de p roducción de la econo-
mía se desarrolla y la pauta de producción se d iversifica. Con e l crecimiento
y la diversificación, el aparato burocrático se torna gradualmente más com-
plejo hasta alcanzar proporciones de difícil o peratividad. Son necesarios
ó rganos centrales para regular en detalle todas las operaciones: destino de
los recursos hu ma nos, capital y tecnología, abastecimiento de materias pri-
mas, semiindustrializados y componentes, sector por sector, empresa po r
empresa; fijación de los patro nes de remuneración de los facto res de la pro-

1A CUARTA CUESTIÓN CIAVE OE 1A ECONOMÍA: EL SISTEMA INS1 lTI ICIONAL 309

 ducción, evaluación de cursos y definición de precios, censo de consumi-
dores y e ntrega de cupones de abastecimiento. Por el carácter extensivo de
la dirección plena, también pasan por el mando central decisiones estraté-
gicas de largo alcance, como las relacionadas con las inversio nes en infraes-
tructura, la oferta de bienes públicos y la propia composición estructural
del aparato productivo. Para eje rcer pleno control de todos esos procesos,
el Gosplan llegó a tener 5 200 burócratas e ncargados de la planificación
centralizada. Como señala G. Grossman,30 "se trataba de una enorme p irá-
mide burocrática, una serie de pirámides con un vértice común y bases
alargadas por las minucias a que llegan los controles. Entre las bases y el
vértice hay una enorme cantidad de jerarquías burocráticas que planifican
las órde nes para ejecución y contro lan todos los procesos. En cada pirá-
mide hay poca comunicación horizontal, pero muchas corrientes de co-
municaciones verticales; una misma orden recorre largos caminos, de la cima
a la base, antes de que se lleve a cabo efectivamente. Con eso, e l sistema en
su conjunto pierde eficiencia, y cuanto más complejas y gigantescas sean
las estructuras de control, mayores serán las pérdidas."
O Rebeldía ante la rigidez del mando central. Las actividades rurales y al-
gunas actividades terciarias, de lo que son ejemplos el comercio al menu-
deo y otras clasificaciones de servicios urbanos, no se someten fácilme nte
a la rigidez de los mandos centrales. La agricultura y la ganadería toleran
muy poco la coacción de la centralización estatal, por lo que parecen ser
sectores que se adaptan más a las econo mías de mercado, principalme nte
a la libe1tad empresarial y gerencial y a la propiedad no colectiva. Progra-
mar para industrias de base, lo mismo que para la industria ligera o aun pa-
ra implantar infraestructuras económicas y sociales, no es lo mismo que
programar para la actividad rural; primero , porque ésta se desarrolla a la in-
temperie, sujeta a los caprichos del tiempo y a las condiciones cl imatológi-
cas, que no dependen de la voluntad y de la capacidad de quien planifica
o de quien ejecuta lo que fue planificado . Además, la rudeza de las labo-
res rurales exige grados de dedicación personal no siempre presentes cua n-
do la propiedad es colectiva y la gestión se establece por parámetros que
proceden de lejanas agencias centrales de planificación. Lo mismo ocurre
con una gran variedad de servicios urbanos, tan indispensables para la vi-
da en sociedad como para las actividades industriales de base. En ronse-
cuencia, esas actividades por sus características y dificultades operativas
fueron las primeras en pasar por la experiencia de la flexibilización. Tanto
en la URSS como e n e l Este europeo o en China, el colectivismo y el cen-
tralismo en esas actividades dieron paso a la propiedad privada y la liber-
tad de iniciativa. Estas sustituciones se confrontaron, en cierta forma , con
las propuestas, las creencias y los valo res fundamentales del modelo del
mando central.
O Congelamiento de patrones. Esta deficiencia se relaciona con los proble-
mas que afrontan las estructu ras burocráticas siempre que tratan con pro-
cesos de cambio . Dado lo complejo de las relaciones y de las transacciones
que se establecen entre cada una de las microunidades del sistema, una vez
definidas e incorporadas por el modelo de mando central, tie nden a perpe-
tuarse. Todo se encuentra entrelazado de tal fonna que los patrones defmidqs
no se modifican por presiones externas, derivadas por ejemplo de nuevas
exigencias de la sociedad, de cambios inevitables en patro nes tecnológicos
o de decisiones sobre la implantació n de un nuevo sector de la producción
hasta entonces inexistente. Pero las resistencias al cambio, derivadas aun de

30 Grcgory Grossman, Sislemas ecom5micos, 2a. ed., Clássica , Lisboa, 1968.

310 L\ COMPRENSIÓN DE L\ ECONOMÍA

 cue tiones técnicas, acaban por cond ucir al congelamiento de patrones de-
finidos e n el pasado. La consecuencia de eso es el retraso del sistema en
su conjunto respecto de países donde el cambio es visto desde otro ángu-
lo, no el de las dificultades resultantes, sino el del desafío para que se man-
tengan patrones de competitividad pe rmanentemente actualizados.
O Vulnerabilidad. Ésta es otra deficiencia de los sistemas de mando central.
Derivada directamente de la burocratización y de la ausencia de proyectos
decididos en forma descentralizada, tiende a ser alca la vulnerabilidad del sis-
tema ante la proliferación de errores estratégicos u operativos. Todas las de-
cisiones, desde las de gran alcance hasta las más pequeñas y operativas,
pasan necesariamente por la pirámide burocrática. En consecuencia, cuestio-
nes como la existencia de cuellos ele botella o simples atrasos en las cade-
nas de abastecimiento pueden comprometer grandes áreas del sistema de
producción, ya que las cadenas están íntimamente articuladas y no existe li-
bertad para realizar las correcciones necesarias. Este tipo de vulnerabilidad
se traduce en rupturas que desarticulan las redes de relaciones planificadas.
Pero no es lo único: hay otro tipo de vulnerabilidad, de consecuencias aún
mayores, que se deriva de errore estratégicos. La estrategia de largo plazo,
definida por el vértice de la pirámide burocrática, es impuesta al sistema en
su conjunto de arriba abajo y por el carácter centralista y autoritario de la
ge tión, no siempre es suficientemente evaluada y depurada. Por tanto, los
riesgos de equivocacio nes son mayores que en los modelos donde las deci-
siones estratégicas se comparten.
O Desviación de las selecciones e conómicas. Consecuencia directa de la
escasez de recursos, de cara a las necesidades sociales ilimitadas, la selec-
ción de opciones productivas diversas es inherente a la actividad económi-
ca, cualquiera que sea el sistema institucional practicado. Hay siempre una
infinidad de opciones que pueden mantener plenamente empleados los re-
cursos escasos, pero no se enfocan de la mi ma manera a las aspiraciones
de la sociedad. Cuando el proceso se centraliza, la máxima utilidad social de
la selección hecha depende únicamente del acierto de quienes decidieron
por adelantado y por toda la sociedad. Según los primeros teóricos del mo-
delo de mando central, la centralización e postulaba como fundamental pa-
ra que la economía operara con máxima eficacia social, argumentaban que
el mercado no era un distribuidor de recursos tan eficaz como la centrali-
zación de la planificación económica, pero esca opinión es controvertida.
Para J. Elliot,31 "la concentración del poder de decisión e n manos del go-
bierno no es gara ntía suficiente de que el proceso económico de elección
responda a la óptima di tribución de recursos limitados''. Las necesidades y
aspiracione de la sociedad pueden no concordar con las decisiones de los
órganos centrales ele planificación. La eficacia de la distribución implica que
se practique esta concordancia. Ya vimos que los mecanismos de las eco-
nomías de mercado no son garantía suficie nte de que la distribución de re-
cursos atienda los requisitos de la eficacia social, pero su sustitución por las
decisiones centralizadas tampoco garantiza que esta cuestión clave ea re-
suelta de manera óptima.
O Dificultades con externalidades negativas. o hay economía que no
produzca algún tipo de externalidad negativa. Las economías de mando
central no están libres de ninguna de las externalidade que generalmente
se derivan de las actividades de producción y de los procesos de inversión
y consumo. Las externalidades, por lo menos las relacionadas con inversio-
nes y producción, son generadas por e l mismo gobierno que controla tanto

31
John Elliot, Comparative economic systems, Prentice-Hills, Englewoocl Cliffs, 1973.

1.A CUARTA CUESTIÓN CI.AVE DE 1.A ECONOMÍA: EL SISTEMA INSTITllC IONAL 311
 la totalidad de los recursos como s u utilización y destino. Entonce se p ro-
ducen exte rnalidades indeseables y nocivas, que abarcan desde la contami-
nación visual hasta la degradación ambiental. Como se trata del mismo
agente económico, e l que primero las reconoce y después debe actuar pa-
ra retira r y ate nuar sus efectos, se confunde n el agente generador de la
externalidad negativa y e l que se encargaría de su remoción. Surgen difi-
cultades ope racionales y e l resultado final es la continuación, cuando no e l
agravamiento, de l efecto nocivo.
Pérdida p rogresiva de la eficie ncia productiva. Ese conjunto de defi-
cie ncias, vicios e imperfecciones de las econo mías de mando central de-
semboca en una consecuencia mayor que, e n general, se agrava e n e l largo
plazo: la pé rdida ele la eficie ncia productiva. Estas deficiencias se derivan
ta nto de la burocratización excesiva como de la vulnerabilidad ante los
e rro res, e l estancamie nto de lo patrones tecno lógicos y de las estructuras
productivas. El resultado acumulado es la reducción de la tasas ele creci-
miento de la economía . Debido a que faltan otros tipos ele estimulas. co-
mo los de rivados ele la libe rtad de empresa y de la acumu lación privada , la
te nde ncia a la declinación se hace rígida, una rigidez que puede terminar,
como ocurrió en la URSS durante los años oche nta, en la reducción de los
volúme ne reales de producción. Al establecerse un círculo vicioso de esta
especie, la justicia distributiva - uno de lo atributos de mayor a lcance en
las economías ele mando central (la razón ele ser de su existencia)- pue-
de comprometerse. Por su existencia precaria, aun cuando la distribución
se lleve a cabo con propósitos igualitarios, los patrones de bienestar se di-
luyen y hacen frágiles las ba e de sustentación del sistema .

Los caminos· de la diste nsió n ideológica y hac ia la flexibilidad de los mandos cen-
trales se derivan de este conjunto de de ficiencias. Sin e mbargo , en grad os varia-
bles, son adoptados por todas las econo mías colectivistas centralistas. o n raros y
cada vez más ai lacios los casos de economías alineadas a la matriz ideológica y a
las no rmas operativas del centralismo que pe rmanecen inflexibles en relació n con
los postulados d el modelo original. Como ocurrió con las e conomías ele mercado,
la corrección de vicios e imperfeccio nes termi nó por configurar nuevos rasgos ins-
titucionales.

6.4 El proceso de distensión: la tendencia

centrípeta

Las direcciones Los movimientos observados durante el siglo xx e n cada una de las dos formas de
sistema institucional: por una parte, las economías de me rcado , y por la otra, las eco-
que dominan de nomías ele mando central, sugiere n que en ade lante no prevalecerán los fundame n-
los extremos al tos de las onodoxias practicadas en sus formas extremas. Las posturas radicales,
centro basadas en propuestas po lítico-ideológicas opuestas, debe rán quedar cada vez más
e n el pasado. Los paradigmas de un nuevo sistema institucional, definidos por nue-
vos horizonte hi tóricos, son clarame nte conducentes a la diste nsión y el comp ro-
miso de las posiciones extre mas.
Derivados de la corrección de impe1fecciones y deficiencias ele sistemas institu-
cionales extremos, los cambios introducidos en cada uno de los polos opuestos pare-
cen caminar en dirección centrípeta; es decir, de los extremos al centro. La dirección
opuesta (centrífuga). que llevó a los extremos, parece superada históricame nte.

3 12 L\ COMPRENSIÓN DEL\ ECONOMÍA

 Las posiciones de cada uno de los sistemas en relación con los dos criterios fun-
damentales: la libertad económica y la propiedad de los medios de producción, ya
no son las que se practicaron en e l pasado. En el cuadro 6.6 se resumen las direc-
ciones de los cambios en las economías de mando central, de la UR , China y Euro-
pa del Este. La libertad económica es mayor, po r lo que prevalecen ólo restricciones
selectivas y la propiedad de los medios de producción tiende a ampliar la presencia
de e mpresas no estatales en el aparato de producción. En estos dos campos, Euro-
pa del Este parece más avanzada que China, y ésta que la CEI.
En la tabla 6.7 se evidencia que estos cambios se procesan a velocidades d ife-
rentes en la franja central de Europa oriental y e n las ex repúblicas soviéticas, pe ro e n
todas la parte de l producto nacio na l que generan las empresas no estata les está
en ascenso.
En la economías de mercado, la posición extrema de au encia de restricciones
a la libe rtad económica se ha sustituido gradualmente por restricciones selectivas, la
mayor parte con los objetivos de prevenir o eliminar externalidades negativas y de pre-
servar la compete ncia. En cuanto a la propieda d de los medios de producción, has-
ta la primera mitad de los año oche nta se observó una presencia cada vez mayor
de empresas estatales, pe ro desde e nto nces las privatizaciones han sido la regla do-
minante. En el cuadro 6.7 se sintetizan los movimientos pro bables y e n la tabla 6.8
se muestran las diferencias que hay entre las econo mías de mercado y las de man-
do central respecto de ese rasgo institucional en los años recientes.
En sínte is, mientras en el pasado predominaban postura opuestas, derivadas de
sistemas y de valores antagónicos, ahora parecen prevalecer movimientos en dirección
a nuevos paradigmas. En el cuadro 6.8 se resume la trayectoria de los grandes cambios
ocurridos durante los últimos años en el campo de las matrices político-ideológicas.
La ortodoxia de las economías del Este resultaba de la combinación del colectivismo
y de la solidaridad igualitarista, que desembocaban en mandos centrales y la ortodo-
xia de las economías occidentales de mercado resultaba de la combinación del libera-
lismo individualista con la competencia da1winista (ésta, en e l sentido de sobrevivencia
sólo del má fuerte). Los dos extremos ahora parecen desplazado de u posiciones
polarizadas. La reconfiguración del modelo colectivi ta tiene por motivación dominan-
te la búsqueda de mayor justicia social. Pero el primero no parece inclinado a sancio-
nar la compete ncia darwinista, en tamo que e l segundo no va en direcció n del
igualitarismo. Los movimientos no pretenden el cambio de un extremo por otro, sino
de los dos extremos por posiciones centrales.

Un nuevo Entre los nuevos paradigma que se forja n para el futuro, la construcción de una
economía social de mercado parece ser uno de los más con istentes. La forma e n
paradigma: la que se ha conceptuado es un tipo de sistema institucional que se configura como
economía social una especie de síntesis de los mode los hasta hoy practicados.
de mercado En la economía de mercado o rtodoxa nunca se dio en forma plena e l acceso a
todas las clases socioeconómicas y a tocios los mercados de bienes y servicios. Sólo
las clases ubicadas en la cima de la pirámide de estratificació n 5ocial tenían acceso
a todos los mercados: con sus e levados niveles de ingreso podían comprar práctica-
mente en cualquie r mercado -del inmobiliario a l de a utomóviles, del de ropa a l
de alime ntos, de l de juguetes para niños a las refmadas clínicas de reposo para an-
cianos- los bienes y servicios que desearan. Para las clases media y media baja e l
acceso es menos fácil, pero aun así puede n incursionar e n la mayor pane de los mer-
cados. Las clases de la base de la pirámide, en cambio, está n excluidas de gran par-
te de los mercados, principalme nte e n los países con alta incidencia ele pobreza
absoluta.

lA CUARTA Cl ESTIÓN ClA\'F DE lA ECONOMÍA: EL SISTEMA INSTITl'O0NAL 313

 Cuadro 6.6
Evolución de economías de mando cenLral en relación con los dos criterios de diferenciación de los
sistemas económicos: libe11ad y propiedad.

--------------------------------- ------------------------------------•
Primer crite rio : Ausencia Rc:-,incc1ones Restricciones
libertad econó mica de restricciones sclecli\aS amplia!>

<a) URSS Malini'.'.la (a)

1928-195.3 •
<b) CEI. ex l RSS,
1990-1999 •

(a) China marnsta (a)

1919-19 7 8
lh) Cl11na
Dcng X1aoping
19- 9.199- •

(a) Europa del Este (a)

1946-1989
( b ) Europa del Es1e
1989- 1999 •

Segundo criterio:
propiedad
de los medios
de producción
. ------------------------------------•-----------------------------•
Coexistencia Colecli\',l
Privada de formas estatal

(a) URSS s1alinis1a (a)

1928- 195.3
lb) CE!. ex L ~s.
1990-1999

(a) China maoísta (a)

19'19- 1978 •
(b) China
Deng Xiaoping Cb)
1979-1997 •

(al Europa del l~ste (a)

19<¾6-1989
(b) Europa del Fsce (hl
1989-1999 •

314 LA CO.\.fPRE='<MÓN DEI.A ECO:\O\IÍ,\

Tabla 6.7
Econonúas de mando ~
central: cálculo de la
Checoslovaquia 3 5 9 20
evolución del
Hungría 29 31 43 50
producto gene rado
Polonia 48 19 28 35
p o r empresas no 16
Bulgaria 7 10 12
estatales en los 13 17 21 26
Ruman ia
p rimeros años, Rusia 6 6 10 12
s iguientes a las Bielorrusia 5 6 7 8
reformas eco nómicas. Ucrania 9 10 12 12
Estonia 18 22
Letonia 2 3 3 6
Lituania 10 12 16 30

Fuente: J. Gwartney y R. Stroup, "Economies in transition", e n Economics: private and public choi-
ce, 7a. ed ., Oryden Press/ HBC, Orlando, 1995, ca p. 34.

Cuadro 6.7
Evolución de economías d e mercado en relación con dos c riterios de diferenciación de sistemas
económicos: libertad y propied ad .

· ----------------------------------------------------------------·
Primer criterio: Ausencia Restricciones Restricciones
libertad económica de restricciones selectivas amplias

Europa occidental (a)

•
--. -----
(a) 1900-1945 (b )
(b) 1945-1985 ~ c)
(c) 1985-1999 •
América Latina
(a) 1900-1945 .-
(a)
- (b)
(b) 1945-1985
(c) 1985-1999
------- (c)
•

Segundo criterio:
propiedad • •
Coexistencia
•
Colectiva
de los medios
de producción Privada de formas estatal

Europa occidental (a)

.-
(a) 1900-1945
(b) 1945-1985
(c) 1985-1999 --
(c)
• -- - (b)
L.=.

América Latina (a)

(a) 1900-1945
(b) 1945-1985
•
.-
(c) - ~.
_ (b)

(c) 1985-1999

1A CUARTA CUESTIÓN CLAVE DE LA ECONOMiA: EL SISTEMA lNSTITUCJONAL 315

Tabla 6.8
Importancia de las Porcentaje del producto apepdo
empresas estatales en F.conomlas sdecdonadas generado por empresas eslafales
la generación del
producto agregado en Economías de mando central
economías Checoslovaquia 0989) 97.0
Alemania oriental 0982) 96.5
seleccionadas.
Unió n Soviética (1985) 96.0
Polonia 0989) 81.7
China 0984) 73.6
H ungría 0984) n.o
Economías de mercado
Francia (1982) 16.5
Austria 0978-1979) 14.5
Italia 0 982) 14.0
Nueva Zelanda (1987) 12.0
Alemania occidental (1982) L0.7
Reino Unido 0983) 10.7
Australia 0978-1979) 9.4
Dinamarca (l 98'1) 6.3
Ho landa (1971-1983) 5.6
Esrados Unidos de América (1983) 1.3

Fuentes: B. Milac.:ovic, .. Privatiza tion in post-communist societies", en Communist economies and

eco110111ic transformation, vol. 3, núm. 1, 1991. Citado por J. Ragan y L. Thomas,
Principies of economics, 2a. ed., Dryden Press, O rlando, 1993.

Cuadro 6.8
Los nuevos paradigmas del siste ma institucional: la trayectoria aparente de los grandes cambios.

Econonúa Economía
demando social Economía Liberalismo
Colectivismo central de mercado de mercado individualista

Solidarismo O RTODOXIA DEL SISTEMA Incongruencia

igualitarista DEL ESTE institucional

Resultados Reconfiguració n del modelo: lEVOS Reconfiguración del modelo:

compartidos mayor eficiencia económica PARADIGMAS mayor justicia social

Competencia Incongruencia ORTODOXIA DEL SISTEMA

darwi.nista insmucional OCCIDENTAL

316 LA COMPRF.NSIÓ'l DE lA ECONOMÍA

 En la econo mía colectivista ortodoxa tampoco se da en forma plena e l acce o
de todas la persona a todos los productos. Ese si tema e fundame nta en la cons-
trucción de una sociedad sin clases; al asumir el contro l de todos lo medio de pro-
ducción, lo que el Estado pretende es de fin ir una pauta de producción constituida
por bienes y servicios al que toda las familias puedan tener acceso. Una vez mate-
rializado e l principio de pleno igualitarismo, no se producirá un solo producto que
no pueda distribuirse en cantidades iguales para todos. i a determinado me rcado o
producto sólo tuviera acceso una parte de las familia , el principio fundamental del
iste ma estaría comprometido. Se establecerían clases diferenciadas y, con e o, el sen-
tido mayor del colectivismo no se estaría alcanzando.
Entre eso dos extremos --el de una economía en la cual sólo una pequeña
parte de la ociedad tiene acceso a todo los me rcados y el de una economía e n
la cual todos tie ne n acceso a todos los productos- se ubica conceptualme nte la
economía social de mercado. En ésta, todas las clases sociales tienen acceso a to-
do los mercado , aun cuando su nivele de ingre o sean diferentes. Los más ricos
adquieren con facilidad en todos los mercados cualquier producto que deseen, y los
más pobres, aun cuando se e ncuentran en la base de la pirámide y su poder de com-
pra es inferior, también tienen acce o a los mismos mercados, au nque su poder de
compra sea inferio r. Ésta es la diferencia esencial: hay un poder efectivo de compra
en manos de todas las clases. Ninguna se excluye de ningún mercado. Los más po-
bres ta mbién tienen acceso a los mercado donde e exige mayor poder de compra,
como el de lo automóviles, aunque su poder de adquisición se limite a lo mode-
los sencillos (austeros), que son más accesibles. No hay me rcado del que las clases
más pobre estén excluidas sumariamente.
En resume n, las diferencias on las siguientes:

Economía ortodoxa de mercado

O Las dife re ncias entre las clases son acentuadas.
O Sólo las clases de a lto ingreso económico tienen acceso a codos los merca-
dos y en ellos pueden adquirir los biene y ervicios que deseen.
ubsisten clases por debajo de la línea de pobreza absoluta. Están exclui-
das de un gran número de mercados.
O Para la clases media y media baja el acceso es menos fácil, pero aun a í
incursionan en la mayor parte de lo me rcados.

Economía colectivista ortodoxa

o hay clases dife renciadas. El fin último es establecer una ociedad sin cla-
ses.
Todas las familias tienen acce o a todos los mercados y, en e llos, tienen ac-
ceso a todos lo p roducto .
O Los diferentes bienes y servicios disponibles on igualmente acce ible a co-
do.

Economía social de mercado

O Las diferencias entre las da es se de rivan de cau as socialmente aceptables.
Prevalecen los principios de equidad, no los de pleno igualitarismo.
Todas la clases tienen acce o a todos lo mercados, aunque tengan dife-
re nte poder de compra.
O o se excluye a nadie en ningún mercado. Todo tiene n amplio acce o a
las nece idade básicas. Es nula la incidencia de pobreza absoluta.

LA Cl,ARTA CUESTIÓN CI.AVE DE LA ECONOMÍA: EL SISTEMA lNSTITUCIONAL 317

Re umen l. El sistema institucional, cuarta cuestión clave de la economía, trata de las
formas de organización de la vida económica. o hay una forma exclusiva
de organización, sino tres: economía de mercado, economía de mando
central y las economías mixtas. Estas formas se diferencian a partir de
ci nco c riterios: la libe rtad económica, la propiedad de los medio de pro-
ducción, el sistema de incentivos para la acción de los agentes económicos,
los mecani mos de coordinación y distribución de los recursos y el locus del
proceso de toma de decisiones. Esas formas y los principios en que se fun-
dan son el resultado de un largo proceso evolutivo. Y todos se encuentran
aú n en una dinámica en la que defi nen nuevos principios y nuevos para-
digma , todos aparentemente de tendencia ce ntrípeta.
2. Las primeras formas de sistema institucional se fundamentaro n en tres
principios: la autoridad, la protección y la tradición. El de la autoridad
era ejercido po r las dife rentes formas de gobierno; de ella se derivaba e l
principio de la protección, que ejercía el gobierno como agente tutelar. El
de la tradición se encontraba en forma difusa; protegía a la sociedad e n
s u conjunto en el sentido de que, por el conservadurismo ocupacional, se
garantizaba la perpetuació n del abaslecimiento. En muchos casos, e os
p rincipio eran sancionados por dogmas religiosos.
3. Las primeras formas de iscemas institucionales terminaron e n la imposición
de reglamentos y controles. A í fueron el feudalismo, el medievalismo y
el mercantilismo . Pocos eran los aspectos de la vida económica que esca-
paban a l "ojo regulado r" de la auto ridad pública. Algunos Estado -nación
edificaron gigantescas ·•pirámides de reglamentos~. Prácticamente todo e
someúa a procedimientos definidos por la autoridad central. La libertad eco-
nómica era restringida. Los mercados se subordinaban al poder normativo
del gobierno.
4. A partir de la segunda mitad de l siglo XVlII esas bases institucionales se re-
visaron sustancialmente. De esa é poca datan los nuevos conceptos sobre
lo que se edificaría el si tema institucional: el del sistema natural y el de
la mano invisible del mercado. En sustitución de los reglamentos im-
puesto po r el gobierno, e propugnó e l /aissezfaire, expresión que se aso-
cia a la política de no interferencia de l gobierno en la vida económica.
5. El sistema natural, que conduce la mano invisible del mercado, e la base de
la economía de mercado. us fundamentos son la racionalidad del hom-
bre económico, las virtudes del individualismo, la aulomatización de las
fuerzas del me rcado y los aju te de rivados de la competencia libre y per-
fecta. Con base en dicho fundamentos , los rasgos dominantes de ese tipo
de sistema institucional son: a) el gobierno mínimo, principalm ente e n el
sentido de la inte rferencia mínima indispensable e n los mecanismos del li-
bre mercado; b) la propiedad privada de los medios de producción; e) la
libre iniciativa e mpresarial, y d) el mercado como centro de coordinación de
la economía. La piedra angular del sistema es el inte rés personal. Para la or-
lodoxia liberal, aunque éste pueda aparecer como un vicio privado, de-
semboca en beneficios públicos.
6. Las propuestas y los principios de la ortodoxia liberal chocaron enorme-
mente con la realidad de las economías de mercado. Deficiencia , vicios e
impe rfecciones se manifestaron con intensidad cada vez mayor. Los princi-
pales defectos fueron: a) estructuras efectivas de mercado alejadas del proto-
tipo de la competencia perfecta; b) generación de externalidades negativa ;
e) incapacidad del mercado para evaluar e l mérito de los bienes y servicios
ofrecidos; d) inestabilidad coyuntural; e) deficiencias distributivas; j) inca-

318 lA COMPREN IÓ DE lA ECO OMÍA

 pacidad para producir bienes y servicios públicos y semipúblicos de gran
interés social, y g) ineficacia de distribución.
7. Para corregir esos vicios e imperfecciones en prácticamente todas las eco-
nomías de mercado, el gobierno amplió su participació n y sus intervencio-
nes como agente compleme ntario y correctivo. La agenda de intervención
estatal incluía: a) la preservación de la competencia, principalmente cuan-
do está en juego el interés social; b) la estabilización coyuntu ral; e) la re-
distribución del ingreso; d) la atenuación de externalidades negativas, y e)
la producción de bie nes y servicios públicos y semipúblicos.
8. La otra forma de sistema instituciona l practicada en el siglo xx es la de la
economía de mando central. us raíces ideológicas se encuentran en el
pensamiento socialista de los siglos anteriores y, esencialme nte, en el mar-
xismo-leninismo. Las reacciones de los socialistas se justificaro n por los
desvíos del comportamiento y por las imperfecciones estructurales de la orto-
doxia liberal. Las instituciones básicas de la tradición liberal se eliminaron.
En su lugar vinieron la propiedad colectiva de los medios de producción,
las restricciones a la libertad empresarial y la yuxtaposición de los poderes
político y económico, al asumir e l gobierno la posición de agente econó-
mico central. Para coordinar y dirigir la economía se crearon agencias cen-
trales de planificación. La autonomía de quien planificaba sustituiría a la del
consumidor. Las motivaciones básicas eran la eficacia de distribución y la
justicia distributiva.
9. Una evaluación de la trayectoria histórica de las economías de mando cen-
tral, como las de la URSS, Europa del Este y China, revela que esta forma
de sistema institucio nal tampoco está exenta de imperfecciones y deficien-
cias. Las principales son: a) burocratización excesiva impuesta al proceso
económico; b) dificultades mayores con la planificación de actividades ru-
rales y de servicios urbanos; e) estancamiento de patrones tecnológicos y
en los procesos de trabajo; d) vulnerabilidad a la propagación de errores;
e) descomposición de las selecciones de quienes planifican, en relación con
las aspiraciones de la sociedad; ./) dificultades para tratar con extemalida-
des negativas, y g) pérdida progresiva de eficiencia económica, lo que com-
promete los ideales de justicia distributiva.
10. Para corregir y atenuar esas deficiencias, las economías de mando central
evolucionarían hacia formas más flexibles en la conducció n del proceso
econó mico y hacia instituciones me nos rígidas. En prácticamente todas esas
economías, aun en grados diversos, se restablecieron mecanismos descen-
tralizados de coordinación económica. Las transacciones se desburocratiza-
ro n. El espíritu creativo e innovador de los agentes económicos se estimuló;
con ello, se admitieron la libertad de iniciativa y la propiedad privada de
los medios de producción.
11. En uno y otro lados se observaron en las últimas décadas, y con mayor in-
tensidad e n los últimos 15 años, movimie ntos de rechazo a la ortodoxia de
los extremos. La tendencia dominante parece ser centrípeta y sugiere que
en adelante no de berán prevalecer los fundamentos de las ortodoxias has-
ta entonces practicadas. Los nuevos paradigmas apuntan hacia una nueva
síntesis histórica, de la que es ejemplo el concepto (aun en fase embriona-
ria) de econo mía social de mercado.
12. La economía social de mercado, en su forma conceptual, es un tipo de
sistema institucional q ue se configura como una especie de síntesis de los
modelos hasta entonces practicados. En esa forma prevalecen los princi-
pios de equidad, no los de pleno igualitarismo. Pero todas las clases tienen
acceso a todos los mercados, au n con diferentes poderes de compra. Se
atenúa y llega a renovarse por entero una de las evidencias más extrañas
de los viejos y deficie ntes paradigmas: la exclusión socioeconómica.

lA CUARTA CUESTIÓN CLWE DE lA ECONOMÍA: EL SISTEMA INSTITUCIO AL 319

Palabras y o Economía de mercado o Liberali mo
expresiones o Orden nacural o Socialismo
clave o Laissez fa ire o eoliberalismo
o Individualismo o Ley de Wagner
o Inte rés individual o Bie nes privados
o Propiedad privada
o Bienes semipúblicos
(de los medios de producción)
o Libre empresa o Bienes públicos
o Coordinación del mercado o Externalidades
o Estado minimalista o egativas
(o perjudiciales)
o Economía de mando central
o Positivas
o ColectiYismo (o benéficas)
o Interés colectivo o
o Propiedad colectiva Disten ión
(de lo~ medios de producción) o Tendencias político-ideológicas
o Solidarismo igualitario O Tendencia centrífuga
o Centrales de planificación O Tendencia centrípeta
o Gobierno: agente central o Economía social de me rcado

Preguntas l. Autoridad, protección y tradición. Explique e n qué consiste cada una de

e tas tres bases de las primeras formas del sistema insticucional de la eco-
nomía , y muestre por qué desembocaron más en controles y reglamenta-
cio nes estatales que e n mode los fundame ntados en la libe1tad de acción
económica.
2. La segunda mitad del siglo XVI II se caracterizó por el surgimiento de rebe-
lio nes y movimie ntos revolucio narios de índole liberal. Cite , e n Europa y
América , sucesos históricos que se hayan alineado con los principio de l li-
beralismo y de la economía de mercado.
3. Explique el significado de la expresión laissez /aire y mue tre su relación
con los conceptos de orden natural y de mano invisible de mercado de-
sarrollados po r la ortodoxia libe ral.
4. La ciudad de Sao Paulo, e n Brasil , consume diariamente ce rca de 23 000 to-
ne ladas de prod uctos alimenticios bás icos, e ntre verduras, frutas, cereales,
carnes y pescados. in que ningún organis mo de planificación establezca
las actividades ele cada productor y de quienes se encargan de distribuir lo
productos, ¿cuál es la fuerza que los impulsa? ¿Cómo pueden o perar a rmo-
niosamente? ¿Por qué la paralización de l abastecimiento no pa a de er una
hipótesi remota? ¿De qué institució n provienen las •'ó rdenes" para los mi-
llares de prod ucto res y distribuidores?
5. ¿El beneficio pro pio, la codicia y la ambición individual son socialme nte
nocivos? Explique su punto de vista y muestre los conflictos o convergen-
cias e ntre vicios privados y beneficios públicos.
6. Explique cada uno de los siguientes principios de la ortodoxia libera l: a) la
racionalidad del hombre económico; b) las virtudes del individualismo;
e) el automatismo ele las fuerzas del mercado, y d) los ajustes por la com-
petencia.
7. ¿Cuál es su posición respecto a la clásica observación de Adam rnith: No
es de la benevolencia del carnicero, del fabricante de cerveza y del
panadero de donde esperamos nuestra comida, sino de la atención

320 lA COMPRENSIÓ, DE lA ECONOMÍA

 que ellos dedican a sus propios intereses. Usted daría preferencia a un
siste ma en el que, eliminados los incentivos de la búsqueda del interés per-
sonal, todo e l proceso económico fuera co nducido por agencias centrales
de planificación controladas por el gobierno?
8. Los incentivos privados que el pensamiento libera l justifica como esencia-
les pa ra e l normal desarrollo de las actividades econó micas, ¿no podrían
llevar a conspiraciones contra el interés público, en ausencia de competencia?
En otras palabras, la presencia de monopolios o de estructu ras de compe-
tencia imperfectas, ¿no de rrumbaría las justificaciones liberales? Fundamente
sus puntos de vista.
9. En una economía sustentada e n los principios de l liberalismo económico,
el consumo de un bien o un servicio tiene e l significado de un voto. Los
productos lanzados al mercado son así sometidos a un plebiscito perma-
nente: las compras significan sí, la producción debe continuar; las cantida-
des que no se vendiero n significan no, la producción no debe continuar.
Discuta este asunto y examine la influencia de los medios de comunkación
masiva, por conducto de las campañas publicitarias, e n los resultados de
ese ple biscito , desde el punto de vista de la real maximización del bienes-
tar colectivo.
10. Cite las principales imperfecciones y deficiencias de las economías de mer-
cado. Pa ra corregirlas, e l gobierno amplió sus mecanismos de inte rven-
ción y los grados de su pa nicipación en e llas. Correlacione los gastos de
los gobiernos centrales con las imperfecciones citadas.
11. "A medida que crece el n ivel de ingreso de los países que se industrializan,
el sector público se expande a tasas más que proporcionales al crecimien-
to de la prop ia econonúa." Éste es el enunciado de la ley de Wagner, eco-
nomista alemán de la segunda mitad del s iglo XJX, sobre la presencia del
Estado en las economías occidentales. Enumere las causas ele esa ley y com-
pare la agencia de atribuciones del gobie rno en las economías de mercado
modernas con la propuesta que hizo A. Smith en el siglo xv111.
12. Compare los siguientes rasgos instituciona les de la ortodoxia liberal con los
que prevalecen en las economías de ma ndo central: a) gobierno mínimo;
b) propiedad privada de los medios de producción; e) libre iniciativa
de empresa; d) el mercado como centro de coordinación y mando.
13. El socialismo como idea o propuesta teórica, y la implantació n en escala na-
cional de una economía socialista centra lmente planificada, no sucederán
en forma simultánea. Con citas de pe nsadores económicos y hechos histó-
ricos, muestre que hubo un largo periodo entre las difere ntes idealizaciones
del socialismo y la praxis socialista revolucionaria del siglo xx.
14. En las econo mías colectivistas sujetas a la planificación global, generalmen-
te se formulan tres tipos de planes sujetos al mando centralizado del go-
bierno:
O Planes prospectivos.
O Planes quinquenales.
O Planes o perativos.
Explique las dife rencias entre estos tipos de planes con respecto a sus ob-
jetivos, niveles de agregación y horizontes de tiempo.
15. Una vez e liminadas la libertad de empresa y la propiedad privada de los
medios de producción, ¿sería viable una economía que no recurriera a
agencias centrales de planificació n? ¿Por qué? J ustifique su respuesta.

1A CUARTA CUESTIÓN CIAVE DE 1A ECONOMÍA: EL SISTEMA lNSTITUCTONAL 321

 16. Discuta las siguientes observaciones sobre las economías de mando central:
O La idea subyacente en la remoción de la libre empresa y en la planifica-
ción integral de la economía es la meta de organizar una sociedad sin
concesiones a las veleidades y caprichos individuales. AJ costo de la eli-
minación de la libertad económica se o pone el beneficio consistente en
no destinar recursos para producir bienes superfluos.
O Quienes dirigen las agencias centrales de planificación son intérpretes de
las aspiraciones de la colectividad y de las necesidades sociales. ¿Pueden
estos administradores ser fieles intérpretes?
O Los intereses colectivos y la eficacia de distribución se llevan más bien
con centrales de planificación que con mercados libres.
O AJ destruir la libre empresa, la competencia, la propiedad privada de los
medios de producción y el incentivo de las ganancias, la planificación glo-
bal elimina las motivaciones para reducir costos y mejorar los productos.
17. Comente la siguiente afirmación y señale sus implicaciones políticas: "en e l
mundo del futuro, dada la creciente escasez de recursos y el crecimiento
demográfico, la economía debe preocuparse no por la administración efi-
ciente de los recursos, sino por la administración de las necesidades huma-
nas: las necesidades deben ser el foco de la atención económica, no los
recursos. De ser así, las economías de mando central, al fijar límites para
las necesidades humanas, son las que mejor se ajustan a las dificultades que
están por venir."
18. Describa sumariamente la trayectoria histórica de la URSS, de Europa del
Este y de China, desde la implantación del modelo d e mando central has-
ta el presente. Muestre las direcciones asumidas por esas economías en los
años recientes.
19. Cite las principales imperfecciones y deficiencias de las economías de
mando central. Correlacione dichas imperfecciones con la evolución de
esas economías en los años recientes.
20. ¿Qué significa la expresión dirección centrípeta, cuando se emplea para
indicar los desplazamientos ideológicos e institucionales observados en el si-
glo xx en cada una de las dos formas de sistema institucional: las economías
de mercado y las economías de mando central?
21. ¿Cuáles son las dife re ncias esenciales que hay entre 1 la economía social de
mercado y las economías ortodoxas, de mercado y colectivistas?
22. ¿Usted cree que un modelo del tipo de la economía social de mercado es
lo que prevalecerá en el futuro? ¿O habrá un retorno a las formas ortodo-
xas? Justifique su respuesta y cite ejemplos de la realidad actual.

322 lA COMPRENSIÓN DE lA ECONOMÍA