TEMA 1

EL PRESUPUESTO. CONCEPTO Y FUNCIÓN. LOS PRINCIPIOS

PRESUPUESTARIOS.
Concepto de Presupuesto y características
Presupuestar es “el arte de vivir dentro de una limitación económica” (Smithies).

La actividad del Estado se caracteriza por la escasez relativa de los medios frente a
las necesidades. Esta escasez de medios, en un principio de sana administración,
justifica la elaboración de un plan de actuación que atienda tanto a la vertiente de
ingresos como a la de gastos, unos y otros referidos a un período temporal
determinado. Este plan constituye precisamente el Presupuesto.

Definición de Neumark, hacendista alemán: “Resumen sistemático, confeccionado por

períodos regulares, de las previsiones, en principio obligatorias, de los gastos
proyectados y de las estimaciones de los ingresos necesarios para cubrir dichos
gastos”

Características del Presupuesto Público:

1. Es un documento que se ofrece ordenado sistemáticamente, en lenguaje
contable, por exigir así su contenido.

2. Confección regular, pues su vigencia temporal determinada obliga a su

renovación periódica.

3. Se trata de una previsión, no de un balance, es decir, supone una visión

prospectiva de la actividad financiera del Estado.

4. Es una previsión normativa (que obliga), aunque esa obligatoriedad del

Presupuesto tiene un significado distinto en la vertiente de los gastos respecto
a la de los ingresos.

5. Se presenta equilibrado formalmente (ingresos previstos deben ser suficientes

para cubrir los gastos a realizar). El equilibrio es tan solo puramente contable,
no se refiere a un equilibrio económico.

Definición doctrinal de Presupuesto.

SAINZ DE BUJANDA: “ acto legislativo mediante el cual se autoriza el montante

máximo de los gastos que el Gobierno puede realizar, durante un período de tiempo
determinado , en las atribuciones que detalladamente se especifican y se prevén los
ingresos para cubrirlos. ”

Notas características de este concepto:

● Acto legislativo. Es una ley.

● Es un cálculo de los ingresos públicos que no es vinculante para los poderes
públicos.
● Es un acto de autorización de gastos pues limita jurídicamente la ejecución del
gasto público en un triple sentido: cuantitativa ( no se puede gastar más de lo
 previsto), temporal ( vigencia temporal limitada) y cualitativamente ( no se
puede gastar en algo distinto a lo inicialmente autorizado por el Presupuesto).
● Se trata de una manifestación del control jurídico del poder legislativo sobre el
ejecutivo propio de todo Estado de Derecho.

Definición legal de Presupuesto (artículo 32, Ley 47/2003, de 26 de noviembre,

General Presupuestaria)
Los Presupuestos Generales del Estado constituyen la expresión cifrada, conjunta y
sistemática de los derechos y obligaciones a liquidar durante el ejercicio por cada uno
de los órganos y entidades que forman parte del sector público estatal. (S.P. Estatal
definido en el artículo 2 de la LGP) Identidad concepto de Presupuesto de la Junta de
Andalucía: Vid. Artículo 31, Texto Refundido de la Ley General de la hacienda Pública
de la Junta de Andalucía (Dto. Legislativo 1/2010, de 2 de marzo).

Artículo 31. El presupuesto de la Junta de Andalucía constituye la expresión cifrada,

conjunta y sistemática de las obligaciones que, como máximo, pueden reconocer la
Junta de Andalucía, sus agencias administrativas y de régimen especial y sus
instituciones, y de los derechos que prevean liquidar durante el correspondiente
ejercicio, así como de las estimaciones de gastos e ingresos a realizar por las agencia
públicas empresariales, por las sociedades mercantiles del sector público andaluz, por
los consorcios, fundaciones y demás entidades del art. 5.1 de esta ley, y por la
dotación para operaciones financieras de los fondos regulados en el artículo 5.3

Términos parecidos para las Haciendas Locales:

Los presupuestos generales de las entidades locales constituyen la expresión cifrada,
conjunta y sistemática de las obligaciones que, como máximo, pueden reconocer la
entidad, y sus organismos autónomos, y de los derechos que prevean liquidar durante
el correspondiente ejercicio, así como de las previsiones de ingresos y gastos de las
sociedades mercantiles cuyo capital social pertenezca íntegramente a la entidad local
correspondiente. . Vid. Artículo 162, Texto Refundido de la Ley Reguladora de las
Haciendas Locales, Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo…

El presupuesto (siguiendo a Colm) tiene por finalidad dirigir las actividades públicas en
forma tal que:

1) Sean susceptibles de control.

2) Haga posible una selección y ejecución racional de los programas públicos,

3) Promueva el bienestar general.

Principios y reglas de gestión presupuestaria (artículo 27 LGP)
1. Régimen de presupuesto anual. Implica una periodicidad en su elaboración
(presupuesto anual aprobado por las Cortes Generales y enmarcado en los
límites de un escenario plurianual).
2. Carácter limitativo y vinculante de los créditos. No así en cuanto a los ingresos
que suponen una estimación. Destino exclusivo a la finalidad específica para la
que hayan sido autorizados por la Ley de P. G.E. o por las modificaciones
realizadas conforme a la ley.
3. No afectación de los recursos públicos a fines determinados, salvo
establecimiento por ley, sino que se destinarán a satisfacer el conjunto de las
obligaciones.
4. Principio de presupuesto íntegro ( los derechos liquidados y las obligaciones
reconocidas se aplicarán a los presupuestos por su importe íntegro).

Las técnicas presupuestarias: del presupuesto clásico o de medios al

presupuesto base cero, pasando por el presupuesto por programas.

Presupuesto clásico.
También denominado “de medios” o presupuesto administrativo. Más que contribuir a
una administración más racional del gasto es ante todo un instrumento de control (de
que los medios de los que dispone el poder ejecutivo no van a ser utilizados para fines
distintos a los autorizados por el legislativo)

Virtudes:
a. Sencillez (se adapta a la estructura de la Administración), y
b. Facilita la discusión parlamentaria necesaria para su aprobación y los controles
ulteriores.

Principios del Presupuesto clásico:

1) De carácter político:
P. de competencia, (poderes legislativos/ejecutivo)
P. de universalidad, (totalidad de gastos e ingresos)
P. de unidad (todos G. e Ingresos en Presupuesto único)
P. de especialidad (cualitativa, cuantitativa)
P. de temporalidad (empleo créditos en año aprobación)
p. de publicidad (las cuentas del S.P. deben ser contabilizadas y rendidas al T.C.)

2) De carácter económico:
P. de gasto público mínimo (inspirado en ideología de corte liberal. Efecto crowding
out)
P. de equilibrio presupuestario anual (nivelación presupuestaria) o de equilibrio
económico (regla de oro de la Hacienda clásica).
P. Principio de neutralidad impositiva ( Leave them as you find them –J.S. Mill)
P. de no emisión de Deuda Pública excepto para financiar inversiones autoliquidables.
 3) De carácter contables
P. de presupuesto bruto. (traducción contable del P. político de universalidad).
P. de unidad de caja (entendida esa exigencia únicamente en el sentido jurídico).
P. de especificación y p. de ejercicio cerrado.

Crisis de los principios del presupuesto clásico, (sobre todo los económicos):

● Depresión 1929, J.M. Keynes,

● Nuevas fórmulas presupuestarias:

○ Presupuesto compensatorio (con déficit)
○ Presupuesto cíclico (equilibrio económico a largo plazo)
○ Presupuesto de estabilización automática.
○ A finales s. XX, no aceptación de los principios económicos.

Gran limitación puesta de manifiesto por el presupuesto tradicional o administrativo:

No ofrecía información sobre las funciones que el gasto público desempeña.

El Presupuesto planificado por programas ó P.P.B.S. (Planning

Programming Budgeting System).

Centra su atención en la fase previa de formación o programación del plan de

actuación y no en la fase de ejecución del presupuesto.

”Constituye un intento de integrar la formulación de políticas con la asignación

presupuestaria de recursos “ ( Charles Schultz.)

Objetivos/programas/proyectos:

El Presupuesto en Base Cero

- Objetivo: Despilfarro cero.
- Fundamento: Reasignación de los recursos a partir de cero. Abandono de
técnicas incrementalistas.

La estructura del presupuesto: criterios de clasificación del gasto público

Presupuesto tradicional:
- Utilización única del criterio de clasificación orgánica del gasto público (quién
gasta).
- Objetivo: facilitar el control de la actividad administrativa para enjuiciar su
adecuación al mandato del legislativo (a la Ley).
Otros criterios de clasificación que permiten adecuar la estructura del
presupuesto a los objetivos de planificación económica:

● La clasificación económica (en qué gastamos), permite conocer la parte de los

recursos públicos que se destina a gastos de consumo y la que se destina a
gastos de inversión (contribución del sector público a la formación de capital).
● La clasificación funcional (por qué gastamos), ordena el gasto público por
razón de las funciones que el sector público lleva a cabo.
● La clasificación por programas es la que aporta el instrumento más útil al
servicio de la planificación económica.

El plan económico señala objetivos a alcanzar, para lo cual es necesario concretar los
programas que deben cumplirse, que a su vez se clasifican en proyectos.

EL PRESUPUESTO EN EL ESTADO CONTEMPORÁNEO. LA

PROGRAMACIÓN ECONÓMICA DE LOS ENTES PÚBLICOS COMO
INSTRUMENTO POLÍTICO.

Problemática sobre la relación y posible subordinación de la Ley de P.G.E. con

respecto a las Leyes planificadoras previas.

La ley que aprueba el plan o programa es susceptible de hacer nacer obligaciones

económicas para la Hacienda Pública sin embargo la efectividad de estas queda
condicionada a la existencia de crédito presupuestario para poder atenderlas.

La Ley O. 2/ 2012 de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad (escenarios

presupuestarios plurianuales) y las recomendaciones de la U.E.

LA LEY DE PRESUPUESTOS COMO NORMA LEGAL. CARACTERÍSTICAS

Naturaleza Jurídica del Presupuesto: Concepción dualista de la doctrina:

1. D. Alemana. Finales s. XIX y principios del s.XX. El Presupuesto era una Ley
en sentido formal pero no una norma jurídica sino una norma administrativa
con forma de ley que servía para descargar al Gobierno frente a la Cámara que
la aprobaba.
2. Teoría del Presupuesto como ley en sentido material. Razones: Es un acto
unitario, es una Ley plena: puede modificar o derogar al Derecho preexistente.

Consideración de ley tanto en sentido formal como material hoy en día.

Jurisprudencia del Tribunal Constitucional sobre la Ley de Presupuestos:
1.La discusión sobre su naturaleza está superada (STC 27/ 1981, de 20 de julio)

2.Es una norma en sentido pleno, constituida tanto por su articulado como por los
estados numéricos.

3.Es una ley singular. Peculiaridades:

a) Carácter instrumental de los Presupuestos en relación con la política
económica.

b) La elaboración de los Presupuestos G. Estado está reservada al poder

ejecutivo.

c) Existen limitaciones procedimentales que están contempladas en los apartados

6 y 7 del artículo 134 de la Constitución:

“Apart .6. Toda proposición o enmienda que suponga aumento de los

créditos o disminución de los ingresos presupuestarios requerirá la
conformidad del Gobierno para su tramitación.

Apart. 7. La Ley de Presupuestos no puede crear tributos. Podrá

modificarlos cuando una ley tributaria sustantiva así lo prevea.”

d) Su debate en el Parlamento se halla restringido por los Reglamentos de las

Cámaras.

4.En cuanto a su contenido: Los Presupuestos no solo contienen las previsiones de

ingresos y autorizaciones de gastos (aún siendo su contenido fundamental) sino que
bastantes sentencias del T.C. sostienen que los artículos 134.2 CE y 33 de la Ley
47/2003, G. Presupuestaria configuran su contenido mínimo e indisponible pero que
no por ello se puede considerar que tenga un carácter exclusivo y excluyente.

Art. 134.2 CE. Los Presupuestos Generales del Estado tendrán carácter anual,
incluirán la totalidad de los gastos e ingresos del sector público estatal y en ellos se
consignará el importe de los beneficios fiscales que afecten a los tributos del Estado.