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[Año]

EL PRESUPUESTO TRADICIONAL O ADMINISTRATIVO


El punto de partida de todas las modernas técnicas presupuestarias lo constituye
el denominado presupuesto tradicional, también denominado presupuesto
administrativo o presupuesto clásico de medios.

A. CARACTERÍSTICAS.

La más acusada es que su estructura facilita la pormenorización de los gastos


que, como máximo, puede realizar la administración pública, así como los ingresos
previstos para hacer frente a tales gastos. La vertiente presupuestaria del gasto refleja
la autorización a las correspondientes unidades administrativas para gastar en partidas
concretas: personal, material, gastos diversos, etc.; mientras que los ingresos son solo
previsiones -más o menos aquilatadas de la recaudación esperada.

Todo ello nos permite afirmar que el Presupuesto tradicional o administrativo es,
sobretodo, un instrumento de control con el que se pretende garantizar que los medios
de que dispone el poder ejecutivo (Gobierno) no serán utilizados para fines distintos de
los aprobados por el poder legislativo (Parlamento). Estamos, por lo tanto, ante una
fórmula presupuestaria constituida para fiscalizar la actividad financiera del Estado,
más que para ayudar al proceso de adopción de decisiones que conlleva la gestión de
dicha actividad financiera.

Otra característica esencial del Presupuesto administrativo es que su perspectiva


temporal está limitada exclusivamente al año.

B. PRINCIPIOS.

Las citadas características del Presupuesto tradicional o administrativo


(instrumento de control y fiscalización y perspectiva temporal anual) son consecuencia
directa de los principios inspiradores de esta fórmula presupuestaria, que no son otros
que los principios económico-presupuestarios clásicos, inspirados en la teoría
económica del liberalismo. Tales principios son:

1. Principios económico-financieros. Destacan los siguientes: limitación


cuantitativa del gasto público, equilibrio presupuestario anual, neutralidad
impositiva y deuda pública auto-liquidable y a largo plazo.
2. Principios políticos. Se concretan en: competencia (o principio de legalidad),
anualidad, universalidad, unidad, especialidad y publicidad.
3. Principios contables. Son los siguientes: presupuesto bruto, ejercicio cerrado,
unidad de caja y especificación.

C. ELABORACIÓN DEL PRESUPUESTO CLÁSICO.

La elaboración de este Presupuesto clásico o tradicional viene condicionada, por


tanto, por dos esferas diferentes y separadas: la esfera política (decisión negociada de
las actividades que deberá acometer el Estado) y la esfera económico-financiera
(atención de aquellas actividades que puedan alcanzarse con los recursos limitados
disponibles por el país).

Así pues, lo que da origen a esta fórmula presupuestaria es un compromiso


entre la política (lo que "debe" o "quiere" hacerse) y las finanzas (lo que "puede"
hacerse).

Conocida esta doble esfera en la que se asienta esta modalidad presupuestaria


clásica, podemos formularnos la siguiente pregunta: ¿Constituye este proceso,
mediatizado por una elección política previa, un medio para lograr una elección
económica racional?

La elaboración del Presupuesto clásico enmarca, por lo tanto, el problema de la


elección como un asunto complejo cuyo desarrollo exige su división en cuatro tareas:
Especialización, fragmentación, incrementalismo y definición de estrategias.

1. Especialización. La primera tarea en la elección presupuestaria consiste en


dividir la actividad presupuestaria y repartir los papeles entre sus intérpretes.
Estamos ante una especialización funcional, ya que a cada uno de los sujetos
que intervienen en el presupuesto corresponde una parte del mismo, compete un
solo campo de la actividad presupuestaria total; por ejemplo: el Ministerio de
Agricultura se ocupa del gasto para resolver los problemas de su sector. La
Oficina Presupuestaria estudia las peticiones que recibe de las distintas
unidades de gasto y las posibilidades de atenderlas. Las Comisiones del Poder
Legislativo repasarán el contenido del presupuesto y dictaminarán sobre su
conveniencia.

2. Fragmentación. Para la elaboración del presupuesto se procede a una


fragmentación de su contenido. No se consideran los gastos ni los ingresos
totales, sino partidas de ingresos y gastos para decidir su cuantía y aplicación.

3. Incrementalismo. La actuación presupuestaria es siempre incremental. El


contenido de los presupuestos no se revisa totalmente en cada ejercicio, sino
que el de cada ejercicio se basa en el anterior. Este procedimiento limita el
campo de las preocupaciones del proceso presupuestario clásico a los aumentos
o a los recortes de cada ejercicio. Se reconoce, de este modo, que la mayor
parte del contenido de cada presupuesto viene determinado por compromisos
anteriores, por programas de obligada atención o pago. El presupuesto clásico
es, por tanto, un proceso de naturaleza incremental.

4. Definición de las estrategias. La elección presupuestaria en el


presupuesto clásico o tradicional viene condicionada:

a) Por el reparto de competencias o tareas que les corresponden a


los diversos sujetos implicados en la elaboración, aprobación,
ejecución y control del presupuesto. En este sistema
presupuestario, por su propia naturaleza política, este reparto de
competencias está presidido por una concepción de pesos y
contrapesos con el fin de que ningún actor de los que intervienen en la
presupuestación tenga poder suficiente como para dominar
completamente en este proceso de elección.
b) Por la propia estructura del documento presupuestario. Cada
unidad administrativa constituye dentro de esta estructura
presupuestaria el origen (la Administración prepara el presupuesto) y
el destino (las unidades administrativas gastan los créditos aprobados,
ejecutan el presupuesto). Pero entre ese origen y ese destino de los
fondos presupuestarios se sitúa la negociación política sobre la
pertinencia de aplicar los fondos públicos solicitados en la dirección y
para los fines demandados por cada unidad administrativa. En tal
negociación están implicados los demás sujetos que participan en el
proceso: Oficina presupuestaria y Poder Legislativo.
Pero, obviamente, el Presupuesto Clásico o Tradicional no resulta ser un buen
instrumento informativo/evaluador para colaborar en tal negociación entre los distintos
sujeto participantes, negociación que se centra en la aplicación más pertinente de los
fondos públicos. Ello es así por dos razones o defectos que le son adjudicables:

a) Su hermetismo informativo funcional. Un presupuesto con una estructura


orgánica estricta, como éste que nos ocupa, no permite conocer las funciones
desempeñadas por el Estado a través de esas dotaciones presupuestarias.
b) Su hermetismo informativo temporal. El Presupuesto Clásico o Tradicional,
por hallarse rígidamente sujeto al principio de anualidad, no atiende sino a las
necesidades para el período temporal inmediato.

No obstante, el Presupuesto Tradicional, Clásico o de Medios, presenta dos


virtudes evidentes:

a) Su sencillez: al ajustarse completamente a la estructura administrativa pública,


resulta ser un instrumento que facilita la presupuestación de la actividad
financiera del Estado.

b) Facilita la discusión parlamentaria requerida para su aprobación y control


por el poder Legislativo al ofrecer una minuciosa relación del gasto público para
cada una de las unidades administrativas.

Por otra parte, su estructura se orienta a determinar los organismos destinatarios


del gasto y no los fines que se persiguen con este gasto. Por ello, el sistema
presupuestario tradicional informa de cómo gasta el Estado, pero no de para qué, con
qué objetivos lo hace. De ahí que este Presupuesto Clásico o Administrativo no sea un
arma diseñada para ensanchar la capacidad directiva de quienes están al frente de un
Departamento de la Administración Pública.

Superar esta circunstancia ha constituido el propósito de una serie de reformas


de diferente signo, orientadas en la persecución de una mejor estrategia en la elección
presupuestaria.

No obstante, en conclusión, el Presupuesto Clásico, Tradicional o de Medios,


constituye una técnica elemental, sencilla; pero una técnica al fin y al cabo, de la que
parten –por evolución- las demás técnicas presupuestarias. Al ser superado este
modelo -como consecuencia de las necesidades de política económica que hay que
satisfacer a través del documento presupuestario- es cuando puede hablarse de
técnicas presupuestarias desde una concepción moderna del término.