Módulo 3.El análisis actual en los mecanismos de distribución de la tenencia de la tierra.

Michel Merlet. IRAM. París, Francia.

Fragilidad y límites de las reformas agrarias

en América Central.
Las enseñanzas de dos países: Honduras y Nicaragua.
Michel Merlet

Basado en M. Merlet, en las fichas 8, 9 y 10 del "Cahier de

propositions. Politiques foncières et Réformes agraires".
IRAM - APM. Nov. 2002.
Traducido, reproducido y adaptado para fines pedagógicos.

Primer curso a distancia:“Gestión y Tenencia de la Tierra en Centroamérica”.

BIVICAT- RECCAT, FAUSAC; URACCAN.
1 de julio al 30 de septiembre de 2004.
 1

Fragilidad y límites de las reformas agrarias

en América Central.
Las enseñanzas de dos países: Honduras y Nicaragua.

Michel Merlet

Basado en M. Merlet, en las fichas 8, 9 y 10 del "Cahier de

propositions. Politiques foncières et Réformes agraires".
IRAM - APM. Nov. 2002.
Traducido, reproducido y adaptado para fines pedagógicos.

Las historias agrarias coloniales y pos coloniales de Nicaragua y de Honduras presentan varias similitu-
des. Los dos países han sido el teatro durante estas últimas décadas de ambiciosas reformas agrarias,
realizadas en contextos políticos muy diferentes. El estudio comparativo de estos dos casos resulta ser
muy interesante. En los años noventa, fueron sometidos a unas políticas de ajustes estructurales; los
programas de reforma agraria se detuvieron para volver a mecanismos de mercado. Tanto en Honduras
como en Nicaragua, los logros y adelantos de las transformaciones agrarias1 desaparecieron sorprenden-
temente rápido.
¿Por qué las reformas agrarias que fueron el fruto de luchas sociales difíciles, que implicaron grandes
sacrificios económicos y humanos apoyados por el Estado durante años resultaron ser tan frágiles?
La respuesta no sólo tiene un interés académico. Las lecciones que se pueden sacar de estas dos expe-
riencias deben ayudar a elaborar políticas sobre la propiedad de la tierra más eficaces y más sostenibles,
en América Central y en otras regiones del mundo.

HONDURAS

Los antecedentes
Con el peso de las minas y de las plantaciones en manos de empresas extranjeras, Honduras ha sido
históricamente el arquetipo de la «República bananera». Los intereses de las clases dominantes naciona-
les se concentraron en la costa Norte, donde se desarrolló la economía de plantación, y donde existe
desde hace tiempo un alto nivel de proletarización. Hasta recientemente, los regímenes militares se su-
cedieron en este país.
Honduras posee una herencia colonial similar a la de Nicaragua. Pero es sólo después de la segunda
guerra mundial que los campesinos mestizos desarrollan «en silencio» el cultivo del café en las zonas
montañosas, invirtiendo fundamentalmente su propio trabajo. Debido a la importancia de los territorios
enclavados mineros y bananeros, la expansión de esta producción campesina no ha dado lugar a una
lucha violenta con las clases dominantes como ha sido el caso en Nicaragua.
La reforma agraria de Honduras
La reforma agraria comienza en 1962, algunos años después de la revolución cubana, con el apoyo de la
Alianza para el Progreso. Su primer objetivo es evitar el contagio revolucionario.
Después de la huelga general de 1954, los conflictos agrarios se multiplicaron en la costa Norte donde la
organización sindical obrera era importante. Despidos masivos obligaron a una vuelta a la producción
directa, lo que implicaba poder acceder a las tierras que a menudo habían sido acaparadas por grandes
ganaderos. Es en este contexto peculiar que nace la primera organización federativa campesina2, la cual
organizó las primeras invasiones de tierras pertenecientes a compañías bananeras transnacionales. Nun-
ca obtuvo un estatuto legal: acusada de comunista, la federación fue violentamente reprimida.

1
Sería más exacto decir lo que pensabamos haber sido logros y adelantos.
2
el Comité Central de Unificación Campesina, que se transforma en 1962 en FENACH [Federación Nacional de Campe-
sinos de Honduras].
 2
Para poder implementar una reforma agraria moderada, el gobierno tenía necesidad de organizaciones
campesinas que pudiera controlar. La ANACH 3 fue creada con este objetivo; estará al origen, debido a
divisiones sucesivas, de varias organizaciones campesinas que trabajan con el sector reformado.
La primera ley de reforma agraria (Decreto #2 del 29/09/62) preveía la redistribución de parcelas indivi-
duales a partir de tierras con estatutos jurídicos diversos (nacionales, comunales o privadas), afectadas
por encontrarse ociosas o por haber sido apropiadas de manera ilegal. Su aplicación muy lenta y la re-
presión del movimiento campesino hicieron abortar este primer intento.
A lo largo de estos años, la cooperativa de Guanchías (integrada por antiguos obreros de las plantaciones
de bananas que trabajaban en las tierras abandonadas por la Tela R.R. Co.) experimentó exitosamente
un modelo de organización colectivo. El decreto #8 de 1972 precipitó la distribución de tierras nacionales
y comunales, y dio al mismo tiempo su aval al modelo colectivo. Las movilizaciones campesinas que exi-
gían la aceleración del proceso de reforma agraria, organizadas por la ANACH y a menudo reprimidas,
llevaron hacia la adopción de una segunda ley de reforma agraria, en enero 1975, bajo el régimen refor-
mista del General López Arellano. Esta vez, se privilegiaron las redistribuciones de tierras bajo formas
colectivas, cooperativas o empresas.
Los argumentos eran económicos (necesidad de modernizar la agricultura, de utilizar insumos y maqui-
narias) pero eran también morales (lucha contra el egoísmo y el individualismo). Los documentos utiliza-
dos para la formación de los dirigentes campesinos eran en apariencia “modernistas” y “progresistas”
pero sus contenidos revelan un desconocimiento total de la pequeña producción familiar y un desprecio
profundo de las capas campesinas, consideradas como atrasadas e incultas 4. En estos textos, se en-
cuentran mezcladas las influencias del modelo colectivista israelí y las aspiraciones "socialistas" de inte-
lectuales y de militantes5. El Estado procede de manera sistemática a un doble juego: según las circuns-
tancias, apoya o acusa de comunista aquellos que promueven la reforma agraria.
Afectaciones teóricas de la ley de reforma agraria de Honduras de 1975
ƒ limite de las cesiones de tierras del Estado a un particular (200 ha)
ƒ limite de la extensión de las explotaciones (100 a 2.000 ha según las zonas).
ƒ prohibición de legalizar la propiedad de toda parcela inferior a 5 ha para "erradicar el minifundio"
ƒ prohibición de la cesión en alquiler o en aparcería de las tierras.

Las organizaciones campesinas 6 se encierran en un papel de promoción de las cooperativas y empresas

asociativas de la Reforma Agraria, las cuales supuestamente pondrán un punto final al oscurantismo y al
atraso tecnológico de los campesinos individuales y permitirán acceder al ideal mítico del empresario.
Una creciente cooptación del movimiento campesino se desarrolla con el financiamiento de la mayor
parte de las organizaciones por las propias instituciones de la Reforma Agraria, a menudo bajo el pre-
texto de hacer capacitación, y aparecen problemas de corrupción.

Aunque la ley de 1975 establezca la posibilidad de afectar las tierras de propiedades privadas cuya utili-
zación no esté en conformidad con la "función social" de la propiedad, el proceso de reforma agraria con-
siste sobretodo en un proceso de "recuperación de las tierras nacionales" de la reciente frontera agrícola,
en posesión "ilegal" de grandes ganaderos 7. La ley no logra eliminar las formas de regímenes de utiliza-
ción indirecta (arrendamiento, aparcería) y crea obstáculos suplementarios para los pequeños producto-
res.
La lucha por la tierra está monopolizada por las organizaciones campesinas vinculadas a la gestión de la
reforma agraria. Para tener una posibilidad de acceder a la tierra, hay que integrar un grupo de campesi-
nos sin tierras, una de las "bases" de una organización, participar a una toma de tierra. Luego, se obtiene
del Instituto Nacional Agrario la autorización de quedarse en esas tierras, y solamente después, mucho
más tarde, en los mejores de los casos, se logra la legalización de la propiedad colectiva.

3
Asociación Nacional de Campesinos de Honduras
4
Ver "Teoría de la organización", C. Santos de Moraís.
5
En un país donde las plantaciones "modernas" de las transnacionales bananeras cohabitan con una agricultura indí-
gena y mestiza pobre que nunca fue verdaderamente reconocida por la colonización española, y en la que los produc-
tores más combativos a menudo han tenido una gran experiencia de asalariado, se puede entender la fuerza de tal
discurso.
6
Incluso los más radicales a menudo reprimidos violentamente por los gobiernos sucesivos
7
en los años 60 y 70, una gran parte del territorio hondureño estaba aun cubierta de bosques. Según la legislación
hondureña, las tierras en las que ningún titulo de propiedad ha sido distribuido se consideran como "nacionales". El
proceso de avance de la frontera agrícola, con el desplazamiento de los campesinos pobres pioneros y la instalación de
grandes explotaciones de ganadería extensiva no ha sido acompañado por la emisión de los correspondientes títulos
de propiedad.
 3
Si la "propiedad" o los derechos formales sobre la tierra quedan en todos los casos a nivel del colectivo,
la producción en los grupos de base esta lejos de ser completamente colectiva, incluso en las llanuras del
litoral Atlántico8. La aspiración de los productores consistía más en acceder a una parcela individual que
en trabajar de manera colectiva. Tenían interés en hacerlo, excepto en ciertos casos precisos, para cier-
tas especulaciones (banano) o cuando las superficies por miembro eran importantes.9.
Más de treinta años de aplicación de programas de reforma agraria no han permitido a Honduras resolver
sus problemas de desigualdad ante la propiedad de la tierra. Los productores sin tierra o que no dispo-
nían de más de 1 ha se estimaban en 1993 a más de 200.000, o sea 44% de las familias rurales. La re-
forma agraria de Honduras la asignación de cerca de 380.000 ha, o sea cerca de 14% de las tierras culti-
vadas, o 4% del territorio total del país10.
Los años 1990: cuestionamiento de los esquemas históricos de la reforma agraria
La ley para la modernización y el desarrollo del sector agrícola (1992)11 constituye la pieza central de un
dispositivo elaborado para reconstruir el desarrollo del país sobre nuevas bases, en el cuadro de la aplica-
ción de políticas de reajuste estructural. Definido con la ayuda de asesores internacionales 12, ésta ley
modifica en numerosos campos las leyes anteriores con una clara orientación ideológica liberal.
La ley pretende acelerar el proceso de transferencia formal de la propiedad del Estado a los particulares
al reducir a 3 años el tiempo mínimo de ocupación de tierras nacionales para obtener un titulo. La ley
pretende también reintegrar las tierras del sector reformado en el sistema general de registro de la pro-
piedad al acelerar los procesos de emisión de títulos y su inscripción en el registro de la propiedad. En lo
que concierne la reforma agraria, la ley modifica la opción de prioridad al colectivo: los beneficiarios pue-
den desde ahora optar por la atribución de parcelas individuales y los miembros de las cooperativas o
empresas asociativas disponen de un titulo de participación que establece la parte del capital total que les
corresponde. La ley reduce de 5 a 1 ha la superficie bajo la cual una explotación es considerada como
minifundio y no es susceptible de ser legalizada. Además, la ley autoriza la venta de tierras de los benefi-
ciarios de la reforma agraria, una vez que éstas estén legalizadas.
Al mismo tiempo, la ley suprime los medios legales que permitían continuar ejecutando una verdadera
reforma agraria que redistribuya la tierra de manera equitativa:
ƒ la ley autoriza la existencia de propiedades que sobrepasan los limites impuestos por la ley de 1975,
si son la base de proyectos de inversión importantes
ƒ la ley suprime los regímenes de explotación indirecta (alquiler, aparecería) como motivos de afecta-
ción para la reforma agraria
ƒ las tierras no cultivadas siguen siendo en teoría susceptibles de ser expropiadas.... excepto si son
tierras cubiertas de bosques.
La ley de modernización vuelve a ofrecer a los poseedores de títulos de propiedad de la tierra la propie-
dad de los árboles 13. Esta trata de generalizar los mecanismos del mercado, y de favorecer el alquiler de
las tierras y la co-inversión en la producción agrícola.
Sin embargo, la ley de modernización prevé mecanismos destinados a ayudar a los pequeños productores
a volverse más competitivos:
ƒ una ayuda excepcional a la instalación para los beneficiarios de la reforma agraria y a los beneficia-
rios de los programas de entrega de títulos,
ƒ la elaboración de una red de cajas de ahorro y de crédito rural, que está supuesta trabajar con las
organizaciones campesinas

8
En 1989, sólo 9% de los grupos de la región Norte organizaban casi la totalidad de las producciones colectivamente.
44% de los grupos mantenían al menos una parcela en común. 47% habían dividido la tierra en parcelas individuales
que ahora trabajaban manteniendo una organización cooperativa para los servicios (17%) o sin ninguna organización
cooperativa (30%).
9
El valor añadido por hectaraa era entonces muy inferior a lo que hubiese sido con sistemas de producción campesi-
nos en policultivo- ganadería (monocultivo de palma africana, por ej.).
10
70% de las tierras, o bien cubiertas de bosques o llamadas «con vocación forestal», forman parte del " dominio
público ".
11
votada bajo el gobierno de R. Callejas.

12
USAID, principalmente.
13
Desde los años 70 hasta 1992, los bosques eran en Honduras propiedad del Estado, incluso si el suelo era propiedad
privada.
 4
ƒ la creación de mecanismos que permitirán que más productores accedan a la tierra gracias al mer-
cado. 14
En la práctica, la aplicación de la ley será mucho más caricaturesca que lo que su texto dejaba suponer.
Ninguna de las tres propuestas que pretendían mejorar la inserción de los pequeños productores en los
mercados, capital para la instalación, cajas de crédito, fondos de tierra, fueron jamás aplicadas.
La "privatización" de los bosques generó problemas al dar valor artificialmente a viejos títulos de propie-
dad redactados durante el periodo colonial o después de la independencia, y que estaban en posesión de
copropietarios que nunca habían divido legalmente sus tierras (sitios proindivisos) y que a menudo ha-
bían perdido el uso de estas tierras, ocupadas durante decenas de años por generaciones de campesinos
sin títulos. En vez de asegurar los derechos sobre la tierra, la ley va a incrementar considerablemente la
inseguridad de los usufructuarios y poseedores.
Por fin, y esto constituye sin duda uno de los elementos más significativos, la ley permitió una explosión
en las ventas de tierras por las cooperativas y empresas de la reforma agraria.
El proceso de venta de tierras del sector reformado comenzó antes de la publicación de la ley, en 1990,
con la venta de la empresa asociativa faro "Isletas" por sus miembros a la Standard Fruit Company, por
un precio entonces estimado a un cuarto de su valor. Aunque la venta en principio haya sido prohibida
por la ley de la Reforma Agraria, el Instituto Nacional Agrario no se opuso. Las ventas de tierras se multi-
plicaron después de la publicación de la ley, sobretodo en las tierras fértiles que pueden producir banana
o palma. Después de la devaluación de la moneda de Honduras y ante un mercado en expansión de la
banana, existía para las empresas transnacionales y para algunos grandes empresarios hondureños una
oportunidad de inversión que tenían que aprovechar.
En mayo 1994, o sea apenas dos años después de la publicación de la ley, los grupos campesinos del
sector reformado habían vendido más de 30.000 ha de las tierras, es decir un poco más de 7% del total
de las tierras reformadas. En ciertas regiones con un fuerte potencial agrícola, como el litoral Norte, don-
de están concentradas más de 80% de las ventas, el impacto en el sector fue el más importante.
El alcance del fenómeno traduce lealmente la fragilidad de numerosas empresas asociativas y cooperati-
vas de reforma agraria, a menudo en dificultad económica y minadas por la corrupción de sus dirigentes.
El proceso continuó en todos los casos donde las tierras reformadas eran de calidad y bien situadas, pero
no disponemos de cifras más recientes.
Igualmente se produjeron otros fenómenos en el sector reformado, alquiler de tierras a productores o
establecimiento de sistemas de "co-inversión" con capitalistas nacionales o extranjeros. Las modalidades
de estos contratos variaban, pero casi siempre, los productores perdían el control del proceso de produc-
ción, convirtiéndose en obreros que continuaban a asumir una parte de los riesgos e incluso no siempre
podían valorizar la tierra que habían aportado.
Las organizaciones campesinas han tenido dificultades en construir una estrategia común de alianza para
la defensa y la promoción de la agricultura campesina15. La organización principal de pequeños produc-
tores individuales agrupa a productores pequeños y medios de café16. Pero sus actividades quedan vin-
culadas al producto, y, aunque hoy se encuentre presente en todo el país, prácticamente no interviene en
el debate ni sobre la aplicación de la reforma agraria ni sobre la política sobre la propiedad de la tierra.
En estas condiciones, sólo fueron necesarios algunos años para que los efectos de la redistribución de la
tierra de la reforma agraria de Honduras sean gravemente revertidos.
De nuevo, aparecen nuevas luchas por el acceso a la tierra, en particular en el Norte del país, con su
cortejo de violencia y de represión.17

NICARAGUA.
Los antecedentes
Durante el periodo colonial, en margen de las leyes que sólo reconocían a dos grupos sociales, los "espa-

14
Leyes específicas complementarias fueron votadas de las cuales la ley sobre el "fondo de tierras".
15
Ciertas, reunidas en el seno de la COCOCH y la mayoría vinculada históricamente a la reforma agraria, son sin em-
brago muy activas a nivel nacional e internacional, con VIA CAMPESINA.
16
AHPROCAFE. Este sector benefició de un apoyo muy diferente del ofrecido por las instituciones de la reforma agraria
con la constitución de un Instituto del Café, de un Banco del Café y de una organización de productores, todos finan-
ciados por los productores vía una deducción porcentual sobre las exportaciones. El sector se convirtió en uno de los
pilares de la economía nacional.
17
No abordamos aqui estas nuevas luchas, que son particularmente fuerte en la región del Aguan.
 5
ñoles" y a los "indígenas", poco a poco se constituyó un tercer grupo social «mestizo», que va a ser la
base de la masa campesina de Nicaragua. Después de la independencia (1821), la oligarquía y las nuevas
capas dominantes únicamente pueden conservar su dominación si controlan lo esencial de las tierras. Lo
logran a través del desarrollo del cultivo del café, al privatizar las tierras vírgenes para sí mismos y al
bloquear la progresión de la frontera agrícola campesina18. La revuelta sandinista de los años treinta ex-
presa la reacción de las capas campesinas del Norte a este proceso y a la introducción forzada de relacio-
nes de producción capitalistas. Su aplastamiento abre un largo periodo de dictadura, que durará hasta la
toma del poder por el Frente Sandinista de Liberación en 1979.
La reforma agraria nicaragüense
Como muchos otros países latinoamericanos, Nicaragua experimenta una primera “reforma agraria” en
los años 60. Una gran represión impide entonces cualquier organización sindical en el campo y el impacto
de la reforma agraria es prácticamente nulo, si nos limitamos al concepto de reforma agraria como pro-
ceso redistributivo y si no tomamos en cuenta el «proyecto de colonización en la frontera agrícola», califi-
cada indebidamente con el mismo vocablo.
Cuando el Frente Sandinista toma el poder en 1979, no existe ninguna organización campesina nacional
capaz de representar a los pequeños productores. La ATC 19, una asociación de creación reciente que
agrupa campesinos pobres y a obreros agrícolas, aprovecha la movilización popular y el contexto político
para extender su influencia en todo el país, pero sigue siendo frágil. En vez de apoyar las movilizaciones
campesinas y las tomas de tierras, el gobierno revolucionario confisca las tierras de los somocistas para
transformarlas en fincas estatales, obligando a los campesinos pobres que se habían tomado estas tierras
a convertirse o a volver a ser obreros agrícolas. Sólo algunos grupos logran guardar el control de las tie-
rras al adoptar el estatuto de cooperativas de producción. En 1981, temiendo que los campesinos ricos se
unan a la oposición, el FSLN apoya la creación de la UNAG 20, agrupando pequeños y medios productores
al lado de una parte de la burguesía agraria pro-sandinista. Desde entonces, la ATC sólo organiza a los
obreros agrícolas y a los campesinos pobres. Estos últimos, cuya combatividad y reivindicaciones son
consideradas incompatibles con la política de unidad nacional y de defensa ya no disponen de un espacio
de organización específico. A partir de este momento, es el Estado el que dirige la ejecución de la refor-
ma agraria por el intermediario de la INRA y después del MIDINRA 21.
La ley de reforma agraria (1981) permite afectar poco a poco las tierras insuficientemente utilizadas en
los latifundia. Los beneficiarios son las empresas del Estado y las cooperativas de producción. Los campe-
sinos deben aceptar de trabajar en estas cooperativas de producción para poder tener acceso a la tierra
de la reforma agraria.
El sector del Estado rápidamente llega a representar 20% de la producción agrícola total del país. Una
política de inversión voluntarista da la prioridad absoluta a algunos grandes proyectos agroindustriales
que la política macroeconómica trata de volver compatibles con la satisfacción de las necesidades inme-
diatas de los sectores urbanos. De 1981 a 1984, la UNAG no juega ningún papel de protagónista en el
avance de la reforma agraria 22. Mientras el Estado gestiona los apoyos técnicos, el crédito, la asistencia
técnica, la formación a la gestión de las cooperativas, la UNAG se ocupa de "la organización", sin tener
los medios de poner en tela de juicio los esquemas impuestos. En las cooperativas de producción, se
establecen diversas formas de producción, pero los productores no pueden acceder a la propiedad indivi-
dual o a una seguridad de uso sobre sus parcelas. La venta de las tierras de reforma agraria, cedidas de
manera gratuita a los beneficiarios, permanecerá prohibida hasta que el FSLN pierda las elecciones.
Esta división de las tareas obstaculiza la emergencia de un verdadero movimiento campesino: de hecho,
el movimiento cooperativo no se estructuró en Federación de Cooperativas hasta 1990, después de la
derrota electoral del FSLN. Frente a una política económica y agraria contraria a los intereses de los pe-
queños productores (1980-1984: prioridad a las fincas de Estado, precios administrados, desorganización
de los canales comerciales), la resistencia campesina se organiza bajo diversas formas 23.

18
al final del siglo XIX y a comienzos del XX
19
Asociación de Trabajadores del Campo. Sólo implantada de manera local en 1979.
20
Union Nacional des Agricultores y Ganaderos
21
Instituto Nicaragüense de la Reforma Agraria enseguida Ministerio del Desarrollo Agrícola y de la Reforma Agraria.
22
Sus dirigentes, con intereses a menudo opuestos a los de los campesinos pobres, no revindican un acceso a la tierra
más equitativo.
23
En la región central del país, al no poder canalizarse por medio de organizaciones reconocidas, esta se manifiesta
por reclutamientos de la contra-revolución, masivamente financiado y armado por los EUA. En la región pacífica, la
resistencia campesina toma otras formas: mercado negro, creación en las cooperativas de producción de parcelas y
rebaños individuales, más o menos clandestinos, solicitudes de tierras por cooperativas de servicios, adhesión a co-
rrientes contestatarias vinculadas con la Iglesia Católica.
 6
A finales de 1984, la situación económica, política y militar se ha vuelto muy critica. Con el fin de reno-
var la alianza con el campesinado, el gobierno revolucionario introduce de nuevo la libertad del comercio,
mejora los términos de intercambio entre ciudades y campos y modifica su política agraria 24. Se intensifi-
can las redistribuciones de la tierra y se deja a los beneficiarios escoger el modo de organización que más
les conviene. Las asignaciones de la tierra para la explotación individual se multiplican pero los títulos de
reforma agraria continúan a ser no negociables y atribuidos de manera colectiva. Entre 1985 y 1987,
cerca de la mitad del sector del Estado es redistribuido a cooperativas o a campesinos. Estas medidas
ayudan al gobierno a retomar el control de la situación: la producción de granos básicos aumenta, se
detiene el avance de la "contra" pero subsiste una verdadera división, un real desgarramiento en el seno
del campesinado. La flexibilización de la política agraria a partir de 1984 no se transformará en una revi-
sión radical. Apenas le país logra salir de la situación de emergencia, el FSLN detiene el progreso de am-
pliación y ahondamiento de la reforma agraria.
Balance de las transformaciones de la estructura agraria a finales de los años 80
En 1988, la transformación de la estructura de tenencia de la tierra es efectiva, pero limitada. Las gran-
des explotaciones (más de 350 ha) sólo representan 19% de la Superficie Agropecuaria (7% privadas y
12% fincas del Estado), en vez de 36% en 1978. Las cooperativas de producción trabajan 12% las tierras
y el resto se encuentra en manos de productores campesinos individuales y de las capas de la pequeña
burguesía agraria. 70.000 familias campesinas recibieron tierras, cerca de una familia de campesinos de
cada dos, pero la superficie redistribuida bajo la forma de usufructo individual representa únicamente 5%
de la Superficie Agropecuaria.
El contexto político cambia de manera radical en 1990 con la victoria electoral de la oposición. Bajo la
impulsión de los productores, las tierras de las cooperativas de producción se dividen en unos pocos años
y la producción individual se vuelve la regla.25. Antes de que las transformaciones agrarias impulsadas
por los nuevos gobiernos se hayan podido traducir en hechos concretos, la estructura agraria nacional se
ha modificado profundamente, por medio de reformas sucesivas y a menudo contradictorias. Nicaragua
se transformó por unos años en el país de América Latina con la estructura de la propiedad de la tierra
menos desigual. En la primera parte del 90, las explotaciones de menos de 140 ha controlan cerca de
70% de la superficie agrícola del país contra 47% en 1979, mientras que las explotaciones de más de
350 ha pasaron de 36% a 17%. Pero la situación sigue siendo muy frágil.
Los años 1990: inseguridad y concentración de la propiedad
El gobierno de Violeta Chamorro emprende un trabajo de reconciliación nacional. La vuelta a la paz per-
mite la reactivación de la frontera agrícola, bloqueada durante el conflicto armado. En lo que se refiere a
la tierra, el gobierno elabora un mecanismo de indemnización de los antiguos propietarios afectados por
la reforma agraria, y da inicios a un proceso de revisión de los títulos de la reforma agraria.
El gobierno privatiza las fincas del Estado en favor de los combatientes de los dos campos 26, de antiguos
propietarios, compradores privados. Los obreros de las fincas de Estado obtienen gracias a sus luchas la
posibilidad de continuar explotando una parte de las tierras bajo la forma de «empresas de los trabaja-
dores», las cuales supuestamente deberían adquirir la propiedad del suelo al cabo de algunos años.
De 1990 a 2000, se publican una serie de leyes para tratar lo que se llama «el problema de la propie-
dad», leyes que se aplican muy parcialmente. Al establecer o al mantener una máxima inseguridad en-
torno a la propiedad de las tierras reformadas, y más allá de los discursos legalistas, los gobiernos suce-
sivos favorecen de hecho una recomposición del paisaje agrario a favor de los más fuertes.
Debemos añadir a este panorama la inseguridad económica: la política de reajuste estructural 27 cambió
brutalmente las reglas del juego al suprimir los diversos subsidios de los que beneficiaban los producto-
res.
No sólo los nuevos pequeños productores y las empresas de Estado privatizadas al beneficio de los tra-
bajadores son sometidos a las presiones de los antiguos propietarios y de la policía, sufriendo de una
gran inseguridad en la posesión de la tierra justificada por varios problemas legales dejados en suspenso,
pero también se encuentran asfixiados económicamente por la reducción drástica del acceso al crédito y
por la ausencia o la inadecuación de las renegociaciones de las deudas contratadas anteriormente por sus
cooperativas o sus empresas.
En estas condiciones, las ventajas de una repartición equitativa de la propiedad de la tierra en materia de
desarrollo económico no pueden expresarse plenamente.

24
Una vez más, el papel de la UNAG en la aplicación de estas medidas es segundario.
25
en 1994, 80 % de las cooperativas fueron parceladas
26
los oficiales recibían más tierra que los simples soldados
27
comenzada por el gobierno sandinista y continuada por su sucesor
 7
Al mismo tiempo, las indemnizaciones de antiguos propietarios 28
suman cifras exorbitantes, que se
vuelven insoportables a nivel macroeconómico para el país.
A pesar de las disposiciones legales no controladas, han sido masivas las ventas de tierras reformadas, a
precios muy inferiores de su valor mercante en parte debido a su legalización imperfecta, y esto, sobre-
todo en las tierras más ricas o con un potencial turístico o urbanístico 29. Si se hace un balance tomando
en cuenta los adelantos, (tierras concedidas a los antiguos combatientes, por ejemplo) y las pérdidas
(ventas, restituciones a los antiguos propietarios), los beneficiarios del sector reformado pierden unas
400.000 ha entre 1990 y 2000! Y el proceso continua en los años ulteriores.
Las organizaciones campesinas no lograron encontrar respuesta alguna a este derrumbamiento de las
estructuras de la reforma agraria. En 1993-1994, la UNAG y la FENACOOP admiten que la división de las
cooperativas es la regla pero conservan un discurso colectivista dominante, siempre rechazando la posi-
bilidad de concebir sistemas que permitan una legalización individual de las parcelas, e incluso la instau-
ración de mecanismos por una instancia colectiva que hubieran permitido un control de las transacciones
ulteriores.
En general, el balance de la colonización agrícola, de los mercados de la propiedad y de la reforma agra-
ria resulta siendo limitado, tomando en cuenta el costo económico y humano de las transformaciones que
Nicaragua vivió durante estas últimas décadas. Hubo una cierta mejoría en términos de acceso a la tie-
rra30, pero el censo de 2001 confirma lo que la observación empírica permitía suponer: la estructura
agraria del país evoluciona de nuevo rápidamente hacia una polarización cada vez más fuerte.
Evolución de la distribución de la tierra en Nicaragua: 1963 y 2001

la % propietarios % Superficies
Año 1963 2001 1963 2001
< 0,7 ha 2 5 0 0
0.7- 7 ha 48 39 4 3
7- 140 ha 44 52 37 54
140 - 350 ha 3 3 18 21
> 350 ha 1 1 41 22
Totales (000) 102 200 3.823 6.254

Fuente: Censo 2001 CENAGRO.

Mientras que 44% de los explotadores poseen menos de un cuarto de las superficies agrícolas del país 31.
El proceso de venta de las tierras de la reforma agraria continua dándose al beneficio de una minoridad
de nicaragüenses y compradores extranjeros.
Aunque la gran producción este hoy en crisis, con la caída del precio del café en el mercado internacional
por ejemplo, una política agrícola coherente que centre a la pequeña producción mercantil en el corazón
de la estrategia de desarrollo aun no está prevista por ningún actor político, ni por el gobierno ni por la
oposición.
Si el contexto político no es favorable a nuevas propuestas de reforma agraria, otras políticas sobre la
propiedad de la tierra se pueden concebir. Pero los únicos programas que reciben un apoyo masivo de las
instituciones internacionales (Banco Mundial, Unión Europea, …) conciernen la legalización de las tierras,
con la modernización del catastro y del registro de la propiedad32.
Una verdadera política de las estructuras sería indispensable, con una regulación de los mercados de la
tierra y formas de acceso como regímenes de explotación directa, en coherencia con una política agrícola
que permita la expresión del potencial de desarrollo de la pequeña y mediana producción

28
a menudo emigrados a los EUA durante la revolución y habiendo adquirido después la nacionalidad americana, lo
que "justifica" la presión del gobierno de los EUA y el chantaje a la ayuda internacional de "sus" ciudadanos .
29
En las municipalidades de San Juan del Sur y Cardenas, con un potencial turístico alto, 91% de las tierras de las
cooperativas ya habían sido vendidas en 1994.
30
el coeficiente GINI pasó de 0,79 en 1963 a 0,71 actualmente. CENAGRO censo agrícola 2001.
31
El método del censo subestima sistemáticamente la concentración de la tierra, ya que razona en términos de explo-
taciones y no de propietarios, los cuales poseen varias explotaciones en diversas regiones.
32
Sin embargo con un apoyo a las comunidades indígenas de la Costa Atlántica para la delimitación y el reconoci-
miento de sus territorios.
 8
Es sólo bajo esta condición que los muy ricos potenciales naturales del país podrán utilizarse para un
desarrollo sostenible que acabe con la pobreza.

PRINCIPALES LECCIONES
los limites de las dos reformas agrarias
Las reformas agrarias son necesarias para corregir las desigualdades en el acceso a la tierra. Estas impli-
can una intervención importante del Estado. Los ejemplos de Honduras y de Nicaragua ilustran la dificul-
tad de volver después a los mecanismos del mercado y de lograr procesos sostenibles en el tiempo.
La manera en que se cumplieron las reformas agrarias, no permitió preparar a los beneficiarios a la ges-
tión de la tierra en el largo plazo, y produjo una aceleración del proceso de transformación de la tierra en
mercadería, conduciendo en fin a resultados exactamente contrarios a los que se explicitaban en los dis-
cursos de los gobiernos que las impulsaron.
La imperfección de los procesos de legalización de las tierras expropiadas es a menudo presentada como
una fragilidad principal en las reformas agrarias de los dos países. Si esta facilitó el cuestionamiento ul-
terior de la validez de los títulos, en particular en Nicaragua, los verdaderos problemas de fondo se en-
cuentran en otro lado.
Aunque hoy en día se consideren como las prioridades para los organismos internacionales, la emisión de
títulos de propiedad y el mercado libre no son elementos suficientes para garantizar una distribución op-
tima del recurso que constituye la tierra.
ƒ No existe un vínculo mecánico entre la seguridad en el acceso a la tierra y la posesión de un título
legal 33. Lo que asegura verdaderamente el respeto de los derechos de cada usuario es por lo general
en primer lugar la aplicación de reglas y de mecanismos sociales locales.
ƒ La historia demuestra que, en la región34, los mercados de la propiedad son imperfectos, comparti-
mentados y poco transparentes.
Se constata que no es porque una reforma agraria haya realizado una redistribución de las tierras en un
porcentaje importante del territorio agrícola que obligatoriamente cumplió con sus objetivos: la perpetua-
ción de los adelantos en el tiempo exige la elaboración de mecanismos posteriores de regulación de los
mercados de tierra. Pero esto implica una construcción institucional específica, que funcionaría mejor si
integrara de una manera u de otra a los principales actores involucrados: las organizaciones de pequeños
productores.
Las dos reformas agrarias que se estudiaron aquí no permitieron que este proceso se diera, ni dieron
lugar a la estructuración del medio rural y al aumento de capital social que hubieran sido necesarios.
Las transformaciones sólo fueron radicales en apariencia, ya que no lograron modificar de manera soste-
nible las relaciones sociales en los campos ni tampoco las relaciones de fuerza entorno a la tierra.
Los dos casos de estudio muestran a la vez que el debate esencialmente ideológico entre las dos opcio-
nes de política económica "únicamente el Estado" o "únicamente el mercado", no permite entender bien
la realidad: la vuelve más opaca, impide descubrir las verdaderas razones de los fenómenos e impide
tomar en cuenta los verdaderos intereses de los diferentes grupos sociales.
Es posible precisar varios aspectos que juegan el papel central en los fracasos de las dos reformas agra-
rias.
Un tratamiento dogmático de lo individual y de lo colectivo
La imposición de formas colectivas de producción, bajo pretextos diversos, ha constituido un elemento
central de las políticas de reforma agraria tanto en Nicaragua como en Honduras.
El no reconocer que el individuo y el colectivo son dos elementos inseparables y articulados de manera
dialéctica, engendra obligatoriamente posiciones dogmáticas que no son políticamente neutrales.
En los dos casos que nos interesan, las consecuencias más importantes fueron de dos tipos. La imposi-
ción de las formas colectivas :

33
En Honduras, los productores de café aparecieron sin títulos de propiedad hasta convertirse según los años en los
primeros o segundos exportadores del país.
34
Y es a menudo el caso, debido a la naturaleza de las relaciones sociales entorno a la tierra y que hacen que la tierra
no se puede considerar como un bien mercante como cualquiera.
 9
ƒ ha inhibido la construcción de mecanismos realistas y de instituciones sostenibles de gestión de
bienes comunes, al imponer soluciones a menudo irracionales y "petrificadas", o sea no susceptibles
de ser transformadas y por esa razón, sin futuro
ƒ ha limitado el interés del pequeño campesino individual en la lucha por el cumplimiento, la ampliación
y el ahondamiento de los procesos de reforma agraria
Intervenciones que no permitían evoluciones
Las estructuras agrícolas campesinas35 evolucionan permanentemente, en relación con el ritmo de la re-
producción de las familias. Se necesitan por lo tanto mecanismos permanentes de adecuación del acceso
a la tierra, que pasan por las herencias, las ventas, los arrendamientos, los préstamos de tierra, e incluso
a veces por relaciones de mediaría o de aparcería entre campesinos.
Al prohibir de manera legal a los beneficiarios de las entregas de tierra casi todos estos mecanismos, las
reformas agrarias les han causado un grave perjuicio. Les obligan a operar reajustes (ventas de parcelas,
cesiones de tierras para aparceros o alquileres) necesarios a la supervivencia de las explotaciones de
manera más o menos clandestina, al margen o en violación directa de la ley. La capitalización social de
estas experiencias y su institucionalización se vuelven casi imposibles.
Un sector reformado tratado a parte y reformas hechas por el Estado de manera dirigista y vertical
En los dos países, un régimen de la propiedad específico se creó para el sector reformado, donde el mer-
cado no se aplicaba o no de la misma manera. Los títulos de reforma agraria no son verdaderos "títulos
de propiedad", sino más "títulos de usufructo". Las tierras no podían venderse ni hipotecarse, pero sólo
transmitirse en herencia bajo ciertas condiciones a los descendientes. Estas limitaciones eran estableci-
das:
ƒ de manera temporaria, como en Honduras, donde los títulos de reforma agraria después de ciertos
años se convertían en verdaderos títulos de propiedad, una vez que el beneficiario había cumplido
con un cierto número de requisitos - buen uso e inversión en el predio, pagos anuales para la adqui-
sición de los derechos, o
ƒ de manera definitiva como en Nicaragua antes de 1990.
Si esta opción permitía evitar una nueva concentración de las tierras, esta permitía sobretodo a los go-
biernos de aprovechar la oportunidad política que constituye para ellos la distribución de tierras o de tí-
tulos e incrementar su poder y control a corto plazo sobre las poblaciones rurales.
Pero la especificidad del sector reformado no se limita al régimen de la propiedad. Tiene implicaciones
sobre los aspectos de organización. Se invita a los campesinos del sector reformado a organizarse de
manera independiente, bajo la tutela del Estado, que les ofrece apoyos particulares. Los campesinos no
pueden desarrollar sus propios espacios de decisión ni de intervención en el mercado de la tierra, ya que
el sector reformado en el que trabajan ha sido de cierto modo excluido del dominio territorial ordinario.
En conclusión, tanto en Honduras como en Nicaragua, son los gobiernos que dirigieron las transformacio-
nes agrarias, dejando a las organizaciones un simple papel de aplicación a nivel de las bases de los mo-
delos y de la formación ideológica, y no un papel de concepción y de experimentación social. La reforma
agraria ha sido cortada de las luchas campesinas, a menudo circunscritas a las tomas de tierras. Las or-
ganizaciones campesinas se vieron confinadas al papel:
ƒ de presión sobre el Estado para la adopción de textos de ley de reforma agraria, sin contestar el mo-
nopolio del nivel central de éste en la gestión de la propiedad ni reivindicar una participación cre-
ciente de sus instancias a nivel local en este proceso.
ƒ de presión sobre el Estado para la distribución de títulos de reforma agraria, sin discutir de la natu-
raleza de los derechos que conferían dichos títulos,
ƒ de divulgación de los mensajes ideológicos y políticos, lo que en América Latina se llama la "cons-
cientización" de los productores
Las organizaciones campesinas de los sectores reformados tuvieron la tendencia de cortarse de las rei-
vindicaciones del mundo campesino, lo que los volvió frágiles y vulnerables, aunque hubiese podido dis-
frutar de cierta influencia debido a su capacidad de diálogo con el poder central. Tampoco jugaron un
papel en la resolución de los conflictos en la gestión de los recursos naturales y de la propiedad. Se
transformaron de esta manera en meros ejecutores de medidas gubernamentales, integrando a veces en
su proprio seno algunas prácticas y concepciones verticales del Estado.
Las divisiones entre sector reformado y sector no reformado volvieron muy difícil la construcción de un
proyecto común entre los productores y la concertación de alianzas. Al contrario fueron los antagonismos

35
y, en el seno de la familia, la relación tierra / persona en edad de trabajar
 10
y las contradicciones de intereses que prevalieron. Por ello, la evolución de las relaciones de fuerzas a
favor de la reforma agraria se vio bloqueada en gran medida.
Las reformas agrarias de Nicaragua y de Honduras se llevaron a cabo de tal manera que los campesinos
que se suponían que eran los beneficiarios no pudieron en ningún caso convertirse en un peligro para las
clases dominantes.

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