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Título: El ejercicio de funciones jurisdiccionales por organismos administrativos en la jurisprudencia de la Corte

Suprema (Sistematización de jurisprudencia vinculada con el caso "Ángel Estrada")
Autor: Monti, Laura M.
Publicado en:
Cita Online: 0003/011620
SUMARIO:
I. Introducción.- II. Admisión del ejercicio de funciones jurisdiccionales por organismos administrativos.
Fundamentos.- III. Interpretación estricta de la competencia de los tribunales administrativos y del ejercicio de
funciones jurisdiccionales por organismos administrativos.- IV. Atribución de competencia jurisdiccional a
organismos administrativos para la resolución de conflictos entre particulares, regidos por el Derecho privado.-
V. Control judicial suficiente de las decisiones de organismos administrativos con funciones jurisdiccionales: a)
Principios generales; b) Control judicial suficiente cuando las funciones jurisdiccionales de los organismos
administrativos se refieren a litigios de Derecho privado.- VI. Inconstitucionalidad de regímenes que permiten el
ejercicio de funciones jurisdiccionales a organismos administrativos
I. INTRODUCCIÓN
En la causa "Ángel Estrada" [J 35001443] se trató, entre otras cuestiones, sobre los extremos para la validez
constitucional y los límites del ejercicio de funciones jurisdiccionales por organismos administrativos.
La Corte recordó en los distintos votos que conformaron la mayoría algunos de sus precedentes en la
materia, referentes a los temas que sistematizamos a continuación, junto con otros fallos que también son de
relevancia para el asunto al que me referí en el primer párrafo.
II. ADMISIÓN DEL EJERCICIO DE FUNCIONES JURISDICCIONALES POR ORGANISMOS
ADMINISTRATIVOS. FUNDAMENTOS
La Corte ha entendido, como principio, que ciertos organismos administrativos pueden ejercer funciones
jurisdiccionales (1). Ha justificado esa atribución al decir que el reconocimiento de facultades jurisdiccionales a
órganos administrativos es uno de los aspectos que, en mayor grado, atribuyen fisonomía relativamente nueva al
principio atinente a la división de poderes, agregando que esta típica modalidad del Derecho público actual
constituye uno de los modos universales de responder, pragmáticamente, al premioso reclamo de los hechos que
componen la realidad de este tiempo, mucho más vasta y compleja que la que pudieron imaginar los
constituyentes del siglo XIX; y se asienta en la idea de que una Administración ágil, eficaz y dotada de
competencia amplia es instrumento apto para resguardar, en determinados aspectos, fundamentales intereses
colectivos de contenido económico y social, los que de otra manera sólo podrían ser tardía o insuficientemente
satisfechos (2).
Por ello ha resuelto en numerosos fallos que es compatible con la Constitución Nacional la creación de
órganos, procedimientos y jurisdicciones especiales de índole administrativa destinados a hacer más efectiva y
expedita la tutela de los intereses públicos, habida cuenta de la creciente complejidad de las funciones asignadas
a la Administración. Esa doctrina, tendiente a adecuar el principio de la división de poderes a las necesidades
vitales de la Argentina contemporánea y delinear el ámbito razonable del antiguo art. 95 (actual art. 109 ) CN.
(LA 1995-A-26), se apoya, implícitamente, en la idea de que ésta es una creación viva, impregnada de realidad
argentina y capaz de regular previsoriamente los intereses de la comunidad en las progresivas etapas de su
desarrollo (3).
En el mismo sentido, ha dicho que es válido el ejercicio de funciones jurisdiccionales por parte de
funcionarios pertenecientes al Poder Ejecutivo (4). "La jurisprudencia de esta Corte -se dijo en la sentencia de la
p. 408 del t. 193 de la Colección de Fallos-... encarando la creciente complejidad de las funciones de la
Administración, ha encontrado admisible que cierto tipo de negocios o infracciones, por razón de la naturaleza
pública de los intereses cuya tutela se procura, sean juzgados por funcionarios y formalidades especiales. El
tribunal ha contemplado algunos de estos supuestos y admitido la validez de los procedimientos arbitrados, con
el fin de hacer posible y eficaz la aplicación de las disposiciones legales que rigen o sancionan los asuntos de
que se trata" (5).
Asimismo, ha sustentado la necesidad y la validez del reconocimiento del ejercicio de funciones
jurisdiccionales en la idoneidad que representa la calidad de los integrantes de determinados tribunales
administrativos, como el de la navegación, la que avala sus conclusiones acerca de las complejas situaciones
fácticas que le corresponde dilucidar, lo que coloca a los magistrados que deben ejercer el control judicial ante
un pronunciamiento de naturaleza eminentemente técnica sobre los hechos acaecidos, del que sólo cabría
apartarse en ese aspecto fáctico mediando razones de grave entidad (6).

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III. INTERPRETACIÓN ESTRICTA DE LA COMPETENCIA DE LOS TRIBUNALES

ADMINISTRATIVOS Y DEL EJERCICIO DE FUNCIONES JURISDICCIONALES POR ORGANISMOS
ADMINISTRATIVOS
La atribución del ejercicio de funciones jurisdiccionales a tribunales que no integran el Poder Judicial, o a
organismos administrativos, ha sido considerada por la Corte como una situación de carácter excepcional, por lo
que corresponde su interpretación estricta (7).
IV. ATRIBUCIÓN DE COMPETENCIA JURISDICCIONAL A ORGANISMOS ADMINISTRATIVOS
PARA LA RESOLUCIÓN DE CONFLICTOS ENTRE PARTICULARES, REGIDOS POR EL DERECHO
PRIVADO
En forma coherente con lo expuesto en el acápite anterior, en general, la Corte ha optado por entender que la
competencia para entender en conflictos entre particulares, regidos por normas de Derecho privado, corresponde
a los tribunales judiciales antes que a los administrativos, o a los entes administrativos con funciones
jurisdiccionales. Así, por ejemplo, ha dicho que es competente la justicia ordinaria provincial para conocer en el
desalojo de un inmueble rural respecto del cual no hay relación contractual entre las partes (8).
V. CONTROL JUDICIAL SUFICIENTE DE LAS DECISIONES DE ORGANISMOS
ADMINISTRATIVOS CON FUNCIONES JURISDICCIONALES
a) Principios generales
Si bien, conforme a lo expuesto, la Corte Suprema ha admitido la actuación de cuerpos administrativos con
facultades jurisdiccionales, lo hizo luego de establecer, con particular énfasis, que la validez de los
procedimientos llevados a cabo ante ellos se halla supeditada al requisito de que las leyes pertinentes dejaran
expedita la instancia judicial posterior (9), máxime tratándose de la aplicación de sanciones de naturaleza penal
(10).

En este sentido, ha dicho que la doctrina según la cual es válida la creación de órganos administrativos con
facultades jurisdiccionales no supone la posibilidad de un otorgamiento incondicional de tales atribuciones.
Ello, porque la actividad de esos órganos se encuentra sometida a limitaciones de jerarquía constitucional que
no es lícito transgredir, entre las que figura, ante todo, la que obliga a que el pronunciamiento jurisdiccional
emanado de órganos administrativos quede sujeto a control judicial suficiente (11).
En este sentido, ha afirmado que cuando se trata de pronunciamientos jurisdiccionales emanados de órganos
administrativos debe garantizarse su sujeción a un control judicial con esa calificación a fin de impedir que
aquéllos ejerzan un poder absolutamente discrecional, sustraído a toda especie de revisión ulterior (12).
Como derivación de ello, si las disposiciones que gobiernan el caso impiden a las partes tener acceso a una
instancia judicial propiamente dicha, existe agravio constitucional originado en privación de justicia, pues ésta
se configura toda vez que un particular, no obstante hallarse protegido por la garantía del art. 18 , queda sin juez
a quien reclamar la tutela de su derecho, sea que ello ocurra porque declinen su intervención todos los jueces en
conflicto, o en virtud de la derogación de las normas que creaban los tribunales competentes para entender en la
causa, o como acontece a raíz de preceptos legales que lisa y llanamente excluyen la debida intervención
judicial (13).
Según el alto tribunal, el alcance que el control judicial de las resoluciones jurisdiccionales de órganos
administrativos necesita poseer para que sea legítimo tenerlo por verdaderamente suficiente no depende de
reglas generales u omnicomprensivas, sino que ha de ser más o menos extenso y profundo según las
modalidades de cada situación jurídica, lo que obliga a examinar en cada caso los aspectos específicos que
singularizan a la concreta materia litigiosa (14).
En este contexto, la mera facultad de deducir recurso extraordinario (en el caso, contra la condena dispuesta
por el director general de Asuntos Judiciales de la Policía Federal), basado en la inconstitucionalidad o
arbitrariedad de aquélla, no satisface las exigencias que han de tenerse por imperativas. Si las disposiciones que
gobiernan el caso impiden a las partes tener acceso a una instancia judicial propiamente dicha, existe agravio
constitucional originado en privación de justicia (15).
Sobre el punto cabe destacar que si bien, entonces, el control judicial supone la negación a los tribunales
administrativos de la potestad de dictar resoluciones definitivas en cuanto a los hechos y al derecho aplicable,
esa exigencia no constituye un principio rígido, sino que su alcance debe adecuarse a las peculiaridades de cada
situación jurídica, armonizándolo con las circunstancias concretas del caso, entre las cuales adquieren especial
relevancia el carácter de los órganos actuantes y la complejidad técnica de la materia (16).
b) Control judicial suficiente cuando las funciones jurisdiccionales de los organismos administrativos se

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refieren a litigios de Derecho privado

El ejercicio de facultades jurisdiccionales por órganos administrativos, a efectos de una mayor protección de
los intereses públicos mediante el aprovechamiento de la experiencia administrativa en la decisión judicial que
finalmente se adopte, está condicionado a limitaciones constitucionales que surgen del art. 109 CN. y de la
garantía del art. 18 Ley Fundamental, tales como la exigencia de dejar expedita una vía de control judicial
verdaderamente suficiente y la limitación que se deriva de la materia específica que la ley sometió al previo
debate administrativo (17).
La garantía constitucional de la defensa en juicio exige que en la decisión de las controversias jurídicas
individuales sobre puntos propios del derecho común el procedimiento administrativo otorgue adecuado recurso
ante un tribunal de justicia (18).
Es que aun cuando el art. 18 CN. no requiere multiplicidad de instancias, impone una instancia judicial al
menos, siempre que estén en juego derechos, relaciones e intereses como los debatidos en un juicio de desalojo
de un arrendatario, los que no pueden ser totalmente sustraídos al conocimiento de los jueces ordinarios sin
agravio constitucional (19).
En consonancia con la idea expuesta anteriormente (interpretación restrictiva de la competencia asignada a
los organismos administrativos con funciones jurisdiccionales en litigios de Derecho privado), la Corte ha
actuado con similares parámetros al evaluar cuál ha de ser el control judicial suficiente en esas circunstancias.
En este sentido, ha dicho que en una situación jurídica que supone litigios entre particulares atinentes a sus
derechos subjetivos privados control judicial suficiente quiere decir: i) reconocimiento a los litigantes del
derecho a interponer recurso ante los jueces ordinarios; y ii) negación a los tribunales administrativos de la
potestad de dictar resoluciones finales en cuanto a los hechos y al derecho controvertidos, con excepción de los
supuestos en que, existiendo opción legal, los interesados hubiesen elegido la vía administrativa, privándose
voluntariamente de la judicial. La mera facultad de deducir recurso extraordinario basado en
inconstitucionalidad o arbitrariedad no satisface las exigencias que en la especie han de tenerse por imperativas.
Una interpretación contraria -sostuvo- sería violatoria del art. 18 CN., que garantiza a los habitantes del país el
derecho a ocurrir ante un órgano judicial en procura de justicia; y también del principio de la división de los
poderes, cuya adecuación a las necesidades de la vida contemporánea no autoriza un total desposeimiento de
atribuciones en perjuicio del Poder Judicial (20).
VI. INCONSTITUCIONALIDAD DE REGÍMENES QUE PERMITEN EL EJERCICIO DE FUNCIONES
JURISDICCIONALES A ORGANISMOS ADMINISTRATIVOS
Por aplicación de los principios precedentemente expuestos (es decir, por no cumplir con las pautas para su
validez, en especial la que hace al control judicial suficiente de sus decisiones), la Corte ha declarado la
inconstitucionalidad de determinados regímenes que atribuían el ejercicio de funciones jurisdiccionales a
organismos administrativos.
Así, ha dicho que la organización de las Cámaras Paritarias de Arrendamientos y Aparcerías Rurales,
establecida por las leyes 13246 (ALJA 1853-1958-1-390), 13897 y 14451 (ALJA 1853-1958-1-619), en cuanto
no admitía control judicial suficiente de las resoluciones de esos tribunales administrativos era violatoria de los
arts. 18 y 95 (actual 109 ) CN. Ello, porque admitir la legitimidad de las leyes citadas, en cuanto comportaban el
total desposeimiento de atribuciones del Poder Judicial, habría importado tanto como autorizar la supresión o,
cuando menos, la omisión del principio de la división de los poderes, sin cuya vigencia la forma republicana de
gobierno queda sin base que la sustente y, en consecuencia, las funciones estatales resultan potencialmente
desquiciadas, con el consiguiente desamparo de las libertades humanas.
Agregó que ningún objetivo político, económico o social tenido en vista por el Poder Legislativo, cualquiera
sea su mérito, alcanzaría a justificar la total sustracción al conocimiento de los jueces ordinarios del juicio en
que se debatía el desalojo de un arrendatario, fundado en el art. 3 incs. d y g ley 14451, porque si bien el
principio de la división de los poderes puede y precisa ser adecuado a las necesidades de la vida contemporánea
en la medida en que lo toleren las normas constitucionales, no cabe convalidar la violación a la esencia de ese
principio que comporta el total desposeimiento de atribuciones del Poder Judicial consumado por las leyes
13246 , 13897 y 14451 .
Sostuvo que o las leyes citadas, en cuanto no admitían revisión judicial de la resolución administrativa, eran
inconstitucionales, o se aceptaba que el Poder Legislativo, so color de proteger altos intereses públicos, pudiera
vulnerar derechos como el de defensa y convertir en su opuesto a las instituciones que los constituyentes
decretaron y establecieron para la Nación Argentina (21).
En otro caso entendió que era violatoria de la defensa en juicio la decisión de la Comisión Arbitral de la

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Cámara Gremial de Productores de Azúcar de Tucumán que, con arreglo a la ley local 1403 , había resuelto una
contienda entre particulares, sobre puntos propios del derecho común, sin otros recursos que los de nulidad e
inconstitucionalidad local ante la Corte Suprema de la provincia (22).
En cambio, no prosperó un planteo de invalidez constitucional del régimen limitado de apelación
establecido por la ley 14236 (23), pues se señaló que era cierto que "...con referencia a la actuación de
organismos administrativos que ejercen funciones de tipo jurisdiccional, esta Corte ha estimado indispensable
que las decisiones por ellos emitidas dejen expedita la instancia judicial. Mas no debe verse en ello una
exigencia rígida, insusceptible de ser adecuada a los requerimientos impuestos por la estructura del Estado
moderno y por las actividades que él desarrolla teniendo en vista el bienestar social". Agregó el tribunal que
"...lo que el ordenamiento vigente demanda es el cabal respeto de la garantía constituida por la certeza de que
aquellas decisiones quedarán sujetas a control judicial suficiente; o sea que en el supuesto de mención [el
control de la decisión del Instituto Nacional de Previsión Social denegatoria de la jubilación por invalidez de la
actora] no se conferirá a los funcionarios actuantes un poder absolutamente discrecional e incontrolado,
sustraído a toda especie de revisión judicial ulterior. Y es claro que, así entendida, la exigencia sub examine
tiene alcance variable según las particularidades de cada situación jurídica y necesita ser armonizada con
factores o circunstancias tales como la naturaleza del derecho individual alegado, el carácter de los organismos a
los que ha sido deferida la función jurisdiccional, la complejidad técnica de las materias sobre las que versa
dicha función, la índole y magnitud de los intereses públicos comprometidos, el régimen y la organización
administrativa establecidos para garantizarlos, etc.".
Evaluó, en especial, la relación jurídica de la que nacían las facultades en cuestión que se desenvolvían
exclusivamente en la órbita del derecho administrativo (24), que las atribuciones que el instituto citado ejercía
cuando conocía por vía de apelación en los términos de la ley mencionada eran complemento necesario,
imprescindible, de la función administrativa que le incumbía como supervisor de los directorios de las Cajas
Nacionales de Previsión, a las que había sido asignada la defensa de vastos intereses económicos y sociales; esto
es, la administración y el resguardo de fondos que constituían un patrimonio común y exclusivo de los
beneficiarios (25), y, finalmente, que los órganos administrativos de que se trataba se hallaban especialmente
habilitados para la averiguación y decisión sobre hechos como los que la apelante cuestionaba, en virtud de los
medios especializados con que contaban y el carácter esencialmente técnico de tales hechos.
De allí concluyó en que el control judicial limitado determinado por el régimen legal era válido
constitucionalmente, porque los jueces podían anular la decisión administrativa sobre los hechos controvertidos
si ella fuera "suficientemente irrazonable", se apoyara tan sólo en la voluntad arbitraria o en el capricho de los
funcionarios, o implicara denegación de la defensa en juicio (26).
También se han descalificado por inconstitucionales, sistemas normativos que excluían del control judicial
las decisiones "jurisdiccionales" de ciertos organismos administrativos. Así, por ejemplo, la disposición del art.
30 CPPN. (LA 1991-C-2806) que impedía el control judicial de las sentencias dictadas por las autoridades de
policía en materia contravencional cuando la condena no excedía de cinco días de arresto o $ 25.000 de multa
resultaba contraria a la garantía del art. 18 CN., pues si bien aquélla no requiere multiplicidad de instancias,
debe entenderse que sí impone una instancia judicial al menos cuando están en juego derechos que no pueden
ser totalmente sustraídos al conocimiento de los jueces ordinarios (27). Con similares argumentos, la Corte
consideró inconstitucional el art. 1084 Código Aduanero (LA 1981-A-82) en cuanto impedía el control judicial
de las resoluciones definitivas dictadas en materia de infracciones aduaneras cuando la sanción aplicada fuera
inferior al monto allí establecido (28).
En relación con el tema, el alto tribunal ha dicho que la decisión de la Cámara de Apelaciones de la Justicia
Municipal de Faltas que impuso a la actora una multa y la clausura de un local no podía ser recurrida por la vía
extraordinaria ante la Corte, pues contra ella se encontraba previsto en la ley orgánica municipal (art. 97 inc. b
ley 19987 [ALJA 1972-B-1031] (nota)) un recurso judicial ante la justicia ordinaria de la Capital Federal. El
pronunciamiento impugnado no se encontraba, entonces, exento de revisión judicial.
En efecto -dijo-, según fluye de las garantías constitucionales que aseguran el debido proceso (art. 18 ), la
imposibilidad de arrogarse el Poder Ejecutivo el ejercicio de funciones judiciales (conforme al art. 95 CN.,
previamente a la reforma de 1994) y la justiciabilidad del Estado (conforme al art. 100 , íd. anterior), la
posibilidad de acudir a la sede judicial planteando la ilegitimidad del obrar administrativo resulta presumida y
sólo cabe descartarla cuando una ley expresamente así lo declare (30).
En cambio, en atención a las circunstancias del caso, en otra causa consideró que la misma norma no
aseguraba el control judicial suficiente, pues lo que estaba en juego era una sanción de arresto de una persona.
En esas condiciones, la Corte señaló que la impugnación prevista en la ley 19987 aparecía prima facie suficiente

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en tanto las cuestiones planteadas no importaran la efectiva privación de libertad. En este sentido, afirmó que
"...frente a la aplicación de sanciones de naturaleza penal que importan privación de la libertad, la insuficiencia
de este recurso ante la Cámara Civil es clara, cuando se observa que está previsto al solo efecto devolutivo,
circunstancia que trasladada al caso de autos implicaría para el procesado la posibilidad de agotar, de manera
efectiva, los 80 días de arresto dispuestos por el órgano administrativo, antes de ser escuchado por un tribunal
de justicia (31). En estos casos, la apelación prevista en esa norma no cumplía -según indicó el tribunal- el
cometido de control judicial" (32).
NOTAS:
(1) Por ejemplo, las Cámaras Paritarias de Arrendamientos y Aparcerías Rurales (Fallos 247:636,
"Fernández Arias" [J 60000060], 1960).

(2) Fallos 247:636, "Fernández Arias" [J 60000060], 1960 (JA 1960-V-447).

(3) Fallos 247:636, "Fernández Arias" [J 60000060], 1960.

(4) Fallos 227:677 , "Etcheverry", 1953.

(5) Fallos 227:677 , "Etcheverry", 1953.

(6) Fallos 301:1103 , "Ojeda", 1979.

(7) Fallos 234:715 , "Perelli de Mercatali", 1956.

(8) Fallos 234:715 , "Perelli de Mercatali", 1956.

(9) Fallos 247:636, "Fernández Arias" [J 60000060], 1960. En el mismo sentido, Fallos 253:485 , "Rosales"
(JA 1962-V-160) y 284:150 , "Dumit" (JA 17-1973-261).

(10) Fallos 284:150, "Dumit" . En el caso se trataba de la imposición de sanciones de clausura o suspensión
de establecimientos o locales por el Instituto Nacional de Vitivinicultura, contra las cuales sólo se preveía un
"recurso de apelación ante el juez competente [que] se concederá al solo efecto devolutivo" (art. 28 ley 14878
[ALJA 1959-86]).

(11) Fallos 247:636, "Fernández Arias" [J 60000060], 1960.

(12) Fallos 310:2159 [J 04_310V2T097], "Casa Enrique Schuster" (JA 1988-IV-291).

(13) Fallos 247:636, "Fernández Arias" [J 60000060], 1960.

(14) Fallos 247:636, "Fernández Arias" [J 60000060], 1960.

(15) Fallos 305:129 [J 60003396], "Madala", 1953.

(16) Fallos 301:1103 , "Ojeda", 1979.

(17) Fallos 321:776 , "Litoral Gas", 1998.

(18) Fallos 253:485 , "Rosales", 1962.

(19) Fallos 247:636, "Fernández Arias" [J 60000060], 1960.

(20) Fallos 247:636, "Fernández Arias" [J 60000060], 1960. Anteriormente a la sentencia registrada de este
modo había considerado constitucionalmente válido el mencionado régimen legal, en Fallos 227:677,
"Etcheverry", 1953.

(21) Fallos 247:636, "Fernández Arias" [J 60000060], 1960.

(22) Fallos 253:485 , "Rosales", 1966.

(23) Por el cual se establecía que "...las resoluciones del Instituto [Nacional de Previsión Social] serán
apelables ante la Cámara Nacional de Apelaciones de la Justicia del Trabajo. El recurso... sólo podrá
interponerse aduciéndose inaplicabilidad de ley o doctrina legal".

(24) La Corte cita aquí Fallos 179:394 , "López", 1937.

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(25) Íd., Fallos 187:79 , "Costas y Piedra", 1940.

(26) Fallos 244:548 [J 60000235], "López de Reyes", 1959. En el mismo sentido (por la validez
constitucional de la norma impugnada), Fallos 248:501 , "Kantide Caputti", 1960.

(27) Fallos 305:129 [J 60003396], "Madala" (JA 1983-III-400), con cita de Fallos 247:636, "Fernández
Arias" [J 60000060], 1960.

(28) Fallos 310:2159 [J 04_310V2T097], "Casa Enrique Schuster", 1987.

(29) Esa disposición establecía que "...las resoluciones recaídas en ejercicio del poder de policía en materia
de ornato, edificación, seguridad, salubridad, higiene y moralidad pública serán directamente apelables, en
efecto devolutivo, mediante recurso ante la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Civil de la Ciudad de Buenos
Aires".

(30) Fallos 308:2133 , "Derna", 1986 (JA 1987-IV-245).

(31) Conforme, según expresa el tribunal, a la doct. de Fallos 284:150, "Dumit" , 1972.

(32) Fallos 311:334 [J 04_311V1T052], "Di Salvo", 1988 (LA 1989-I-810). La Corte diferenció
expresamente este caso del resuelto en Fallos 308:2133 , "Derna", 1986.

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