SENTENCIAS ESTIMATORIAS EN EL PROCESO

CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Por: Yesenia Figueroa Mendoza

Según el profesor Ramón Huapaya Tapia[1] “el derecho a la tutela

jurisdiccional efectiva, es aquel derecho fundamental consistente en el
derecho que tiene toda persona a que se le permita el acceso a los órganos
jurisdiccionales estatales, formule sus pretensiones y defensas, obtenga una
resolución que satisfaga sus pretensiones procesales a través de un proceso
seguido con todas las garantías, y una vez concluido dicho proceso, obtenga
la efectividad de lo resuelto, a través de un sistema destinado a la ejecución
de las resoluciones emanadas del órgano jurisdiccional.” Entonces vemos
aquí cuatro momentos importantes en el desarrollo del derecho
fundamental a la tutela jurisdiccional efectiva, que según Francisco
Chamorro Bernal (citado por el profesor Huapaya Tapia [2]) son:
1) El derecho al libre acceso a la jurisdicción, y al proceso en las instancias
reconocidas.
2) El derecho a la defensa o la prohibición constitucional de indefensión.
3) El derecho a obtener una resolución fundada en Derecho que ponga fin al
proceso, etapa que será materia de comentario en el presente trabajo.
4) El derecho constitucional a la efectividad de la tutela judicial.

Una sentencia fundada en derecho, implica resolver el conflicto de intereses

o dilucidar la incertidumbre jurídica aplicando el derecho que corresponde al
caso concreto, justificando en cada caso las razones jurídicas y lógicas en
que se fundamenta el fallo[3].

El artículo 38 de la Ley 27584 Ley del Procedimiento Contencioso

Administrativo, en adelante LPCA, establece que las sentencias estimatorias
podrán decidir en función de la pretensión planteada lo siguiente:
1. La nulidad, total o parcial, o ineficacia del acto administrativo
impugnado, de acuerdo a lo demandado.
2.
El término eficacia del acto administrativo, según la Ley 27444, se
encuentra referido a que los actos administrativos adquieren eficacia al
momento en que son notificados, o puestos en conocimiento del
administrado. Por ende, la inclusión del término declaración de “ineficacia”
de un acto administrativo en la sentencia, resulta confusa, pues la lectura
que se puede tener de dicho inciso es que el legislador incluyó dicho
término pensando en el tratamiento que da la legislación civil al acto
jurídico que contempla la invalidez e ineficacia del mismo, carácter que
difiere a la naturaleza del acto administrativo, por tal motivo dicho término
debe prescindirse del texto legal comentado.

Además de las cuestiones terminológicas que encierra el inciso bajo

comento, dicho dispositivo legal refleja una clara aplicación del principio
procesal de congruencia, que exige al juez que no emita, altere o exceda las
peticiones contenidas en el proceso que resuelve[4]. Vale decir, si el
demandante peticiona la nulidad total del acto administrativo, el juez no
puede declarar la nulidad parcial, o viceversa si el demandante solicita la
nulidad parcial del acto administrativo no se puede fallar declarando la
nulidad total del mismo, limitando la potestad que tiene el poder judicial
para controlar las actuaciones administrativas en sede judicial.

El principio de congruencia procesal resulta aplicable a relaciones

establecidas entre entes privados, donde las controversias que surjan de
dichas relaciones sólo interesen a éstos, por lo que el juez debe ceñirse al
momento del fallo a lo estrictamente solicitado por las partes, siendo
pertinente en dicho ámbito la aplicación del principio de congruencia
procesal.
En cambio, el procedimiento contencioso administrativo se encuentra
referido al control de las actuaciones de la administración pública,
actuaciones que son concebidas producto de relaciones jurídicas entre la
administración (ente público) y administrados (entes privados), situaciones
en las que se encuentra implicado el interés general o público, en tal
sentido, el poder judicial requiere de mayores potestades para ejercer un
control eficaz de las actuaciones administrativas, control que se encuentra
limitado por la aplicación del principio de congruencia procesal en dicho
articulado.

No obstante ello, cabe señalar que el proyecto de la LPCA[5] sí otorgaba

potestad al juez para declarar la nulidad del acto administrativo en forma
distinta a lo peticionado, sin embargo, el texto original fue dejado de lado
dando lugar al fallito texto legal que tenemos ahora, sin embargo, ello no
obsta a que el Juez, como bien dice Priori Posada, pueda resolver aplicando
el principio del jura novit curia, vale decir, que pueda declarar la nulidad por
causales distintas a las peticionadas. Lo que se da actualmente en la
practica, típico ejemplo es el proceso de revisión judicial de procedimiento
coactivo, en el que generalmente se declara fundada la demanda por
fundamentos jurídicos distintos a los planteados en la demanda, pues el
peticionante cuestiona generalmente el fundamento de la deuda puesta en
cobranza, sin embargo, el juzgador decide estimar su demanda por vicios
formales advertidos durante el inicio o tramitación del procedimiento
coactivo (formalidades del acto de notificación del título objeto de
notificación o de la resolución administrativa que dispone el inicio del
procedimiento coactivo), potestad que el juzgador encuentra como
fundamento en lo dispuesto en el artículo 23[6] de la Ley 26979 y su
modificatoria Ley 28165.

El inciso 2 del artículo 38 de la Ley 27584 establece que la sentencia

estimatoria también puede declarar: “El restablecimiento o reconocimiento
de una situación jurídica individualizada y la adopción de cuantas medidas
sean necesarias para el restablecimiento o reconocimiento de la situación
jurídica lesionada, aun cuando no hayan sido pretendidas en la demanda.”

A diferencia del inciso anterior del artículo 38 de la LPCA, en el presente

texto legal el principio de congruencia procesal se ve un tanto relativizado,
en razón de que otorga potestad al Juez para emitir pronunciamiento más
allá de lo peticionado (siempre y cuando guarde estricta relación a lo
peticionado) con la finalidad de que lo resuelto en la sentencia brinde una
máxima protección al administrado en armonía con el interés general. Típico
ejemplo es la demanda en la cual se peticiona la nulidad del acto
administrativo que dispuso el ceso de un trabajador, no obstante ello, a
pesar que no se ha peticionado expresamente en la demanda la
reincorporación del demandante, el juez además de declarar la nulidad de
dicho acto administrativo puede ordenar la reincorporación del mismo a su
centro de labores en las mismas condiciones al momento en que fue
cesado, siendo dicha facultad propia del contencioso administrativo de plena
jurisdicción, modelo subjetivo que ha sido tomado del sistema continental
europeo, cuyo máximo representante es Alemania.

Vemos aquí un avance importante en cuanto al nuevo enfoque que se ha

dado a la Ley que regula el PCA, no obstante las limitaciones que se dan en
ciertos artículos como el inciso 1 del artículo 38, las mismas que
lastimosamente no fueron salvadas por el Decreto Legislativo 1067 que
modifica la Ley PCA, sin embargo, la plena jurisdicción contemplada en el
inciso 2 abre las puertas para que el Juez pueda ejercer de manera eficaz el
control de las actuaciones de la administración en procura de la protección
del administrado que en buen cuenta viene a ser el elemento subjetivo
esencial dentro de un Estado de Democrático de Derecho.
[1] Ramón Huapaya Tapia. “Tratado del Proceso Contencioso
Administrativo”. Editorial Jurista Editores, Lima, 2006, pp 405 y 406.
[2] Ídem.
[3] Ídem. Pp. 424.
[4] Ver Giovanni Priori Posada. “Comentarios a la Ley del proceso
contencioso administrativo”. 3ra. edición. Lima, Ara editores, 2006. pp 218.
[5] Proyecto de Ley 01072/2001-CR: “Artículo 41º Sentencias estimatorias.
La sentencia que declare fundada la demanda podrá decidir en función de la
pretensión lo siguiente: 1. La nulidad total o parcial del acto administrativo
impugnado. En ese caso, el Juez podrá declarar la nulidad total del acto
administrativo impugnado en el caso que se haya planteado como
pretensión la nulidad parcial del mismo. Asimismo, el Juez podrá declarar la
nulidad parcial del acto administrativo en los casos en los que se haya
planteado la pretensión de nulidad total del mismo. El Juez también podrá
declarar la nulidad del acto administrativo por causales diversas a aquellas
que hayan sido invocadas por las partes al momento de fundamentar la
demanda. (…)”
[6] “El procedimiento de ejecución coactiva puede ser sometida a un
proceso que tenga por objeto exclusivamente la revisión judicial de la
legalidad y cumplimiento de las normas previstas para la iniciación y
trámite..”