Instituto Académico Pedagógico de Ciencias Sociales

Licenciatura en Trabajo Social

Trabajo Final de Grado

El debate legislativo para la reforma del Sistema de

Responsabilidad Penal Juvenil argentino.

Autora: María Macarena Valero

Director: Esp. Mauricio A. Grasso

2020
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AGRADECIMIENTOS

Cerrando esta etapa de mi formación de grado, quiero agradecer en primer lugar a mis
padres. Por su apoyo incondicional, por su confianza en mí y por el sacrificio que siempre
han realizado para que yo pueda estudiar.
A Tomás, quien en medio de esta trayectoria se ha convertido en mi marido y compañero de
vida. Gracias por alentarme y creer en mí.
A Mauricio, quien me ha guiado en este proceso. Gracias por tu compromiso, paciencia y
dedicación.
A mis hermanos, abuelos, demás familiares, amigas y colegas por animarme y estar ahí. En
especial, agradezco a mi hermano Álvaro quien se ha encargado de la impresión y
encuadernación de este trabajo.
A las hermosas personas con quienes me he cruzado en mi paso por la Universidad
Nacional de Villa María, porque han contribuido para que me sintiera como en casa. En
especial, gracias a mis compañeras, con quienes he compartido mañanas, tardes y noches,
entre apuntes, trabajos, mates, risas y tantas otras cosas.
A Dios, por haber puesto en mi vida todas las personas a las que aquí agradezco.
A todos ellos, MUCHAS GRACIAS

María Macarena
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INDICE
AGRADECIMIENTOS ................................................................................
INDICE.......................................................................................................
RESUMEN.................................................................................................
INTRODUCCIÓN.......................................................................................
Fundamentación...........................................................................
Metodología..................................................................................
ESTADO, CUESTIÓN SOCIAL Y JUDICIALIZACIÓN
DE LA VIDA COTIDIANA..........................................................................
Las manifestaciones de la cuestión social y la construcción
del criminal en la historia argentina..............................................
LA CUESTIÓN SOCIAL Y SU ABORDAJE EN LA
HISTORIA ARGENTINA.............................................................................
Década del 90-2003 (la contracción del Estado)..........................
Período 2003-2015.......................................................................
Período 2015-2017........................................................................
EL ABORDAJE DE LAS INFANCIAS Y JUVENTUDES ..........................
Aproximaciones a la definición de las categorías
“niñez” y “juventud”.......................................................................
El abordaje de los niños, niñas y adolescentes en la
historia argentina...........................................................................
Década del 90-2003.....................................................................
Período 2003-2015......................................................................
Período 2015-2017......................................................................
ANÁLISIS DE DATOS: EL ABORDAJE DE LOS NIÑOS,
NIÑAS Y ADOLESCENTES EN LOS PROYECTOS DE
REFORMA DEL SISTEMA DE RESPONSABILIDAD
PENAL JUVENIL ARGENTINO.................................................................
Los fundamentos.........................................................................
La edad de punibilidad o edad mínima de responsabilidad
penal............................................................................................
Las medidas................................................................................
CONCLUSIONES...................................................................................
BIBLIOGRAFÍA.......................................................................................
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RESUMEN
Durante el año 2017 resurgió en Argentina el debate parlamentario por la reforma del Sistema
de Responsabilidad Penal Juvenil, a partir del cual se presentaron cinco proyectos de ley, provenientes
de distintos bloques, en el Congreso Nacional.
Este debate -de larga data ya en el país - vuelve a colocarse en agenda con mayor urgencia
en determinados momentos; aunque lo cierto es que a la fecha se encuentra aún vigente un Régimen
de Responsabilidad Penal Juvenil que fue establecido durante la última dictadura en el país y que
resulta contradictorio en relación a la normativa internacional en materia de infancias y juventudes, así
como a la legislación nacional que se ha adecuado a la misma (a saber, la Convención Internacional
de los Derechos del Niño, la Ley Nacional Nª 26.061 de Protección Integral de los Derechos de los
Niños, Niñas y Adolescentes y el nuevo Código Civil Argentino, adaptado a las reformas introducidas
por las dos anteriores).
Entendiendo al delito como construcción social y manifestación de la cuestión social; y
afirmando que la construcción del problema de la delincuencia bajo la lógica capitalista, justificó la
implementación de un entramado de dispositivos, normas, discursos y prácticas penales que, con el
objetivo de mantener el orden social hegemónico, se dirigen principalmente sobre los sectores más
vulnerables de la sociedad constituyendo su criminalización, surge la preocupación por el futuro de los
niños, niñas y adolescentes a los que se dirigen las propuestas de intervención contenidas en dichos
proyectos.
Reafirmando el compromiso ético-político asumido en el ejercicio de la profesión del Trabajo
Social de direccionar la intervención profesional en el sentido de un mayor reconocimiento y ejercicio
efectivo de los derechos cabe preguntarse, entonces: ¿qué derechos promueven los proyectos de
reforma del Régimen Penal Juvenil presentados en el Congreso Nacional durante el año 2017 respecto
de los niños, niñas y adolescentes infractores o presuntos infractores de la ley penal?
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INTRODUCCIÓN
Durante el año 2017 resurgió en Argentina el debate parlamentario por la reforma del Sistema
de Responsabilidad Penal Juvenil, a partir del cual se presentaron varios proyectos de ley,
provenientes de distintos bloques, en el Congreso Nacional.
Lo cierto es que este debate, lejos de ser novedad, es de larga data y resulta ser una discusión
que va más allá del ámbito parlamentario abarcando diversos actores sociales, en particular, los
medios de comunicación. Es importante resaltar que el tema vuelve a colocarse en agenda con mayor
urgencia en determinados momentos y que a la fecha se encuentra aún vigente un Régimen de
Responsabilidad Penal Juvenil -regulado por la Ley Nª 22.278 -que fue establecido durante la última
dictadura en el país y que resulta anacrónico e incluso contradictorio en relación a la normativa
internacional sobre los derechos de las infancias y juventudes, así como a la legislación nacional que
se ha adaptado a la misma.
En el marco de esta temática, el presente ensayo se ha orientado a partir de la pregunta acerca
de ¿qué derechos promueven los proyectos de reforma del Régimen Penal Juvenil presentados en el
Congreso Nacional durante el año 2017 respecto de los niños, niñas y adolescentes infractores o
presuntos infractores de la ley penal?
De manera sucinta, las principales orientaciones de las intervenciones sobre los niños, niñas
y adolescentes infractores o presuntos infractores de la ley penal propuestas en los proyectos de ley
que aquí se han analizado pueden resumirse en tres verbos: responsabilizar, punir y proteger. De
manera que las medidas contenidas en ellos redundan en estas tres opciones, las cuales
prácticamente no difieren con las formas de abordaje que ya venían implementándose en distintos
modelos de Estado a lo largo de la historia argentina. Se considera que estas medidas constituyen, al
fin y al cabo, formas de criminalización sobre estos niños, niñas y adolescentes en tanto se realiza una
intervención punitiva sobre situaciones de vulnerabilidad, ocultando la desigualdad inherente al sistema
económico-político contemporáneo y contribuyendo a perpetuarla. A la vez, lejos de avanzar hacia el
reconocimiento y efectivo cumplimiento de los derechos de las infancias y juventudes, implican
procesos de desciudadanización.
El proceso llevado a cabo en esta investigación documental se orientó a partir de una serie de
interrogantes que guiaron el proceso de argumentación, tales como ¿qué propuestas de intervención
sobre los niños, niñas y adolescentes pueden identificarse en los proyectos de reforma del Sistema de
Responsabilidad Penal Juvenil?; ¿en qué modelos de Estado y en qué caracterización de la cuestión
social se fundamentan dichas propuestas?; ¿contribuyen éstas a garantizar los derechos de las
infancias y juventudes?; ¿cómo ha sido el abordaje sobre los niños, niñas y adolescentes a lo largo de
la historia argentina?; ¿cómo se vincula el re-surgimiento de la preocupación por sancionar un nuevo
Régimen de Responsabilidad Penal Juvenil con el contexto socio-histórico?
De esta manera, para alcanzar el objetivo de reflexionar críticamente acerca de los derechos
que promueven los proyectos de reforma del Régimen Penal Juvenil presentados en el Congreso
Nacional durante el año 2017 respecto de los niños, niñas y adolescentes infractores o presuntos
infractores de la ley penal, se trazaron tres objetivos específicos. En primer lugar, situar históricamente
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el abordaje de la niñez y la juventud en Argentina. En segundo lugar, relevar las principales medidas
de abordaje sobre los niños, niñas y adolescentes contenidas en dichos proyectos. Esto para,
finalmente, aportar elementos teóricos para problematizar dichas medidas en relación a la garantía de
derechos y al contexto socio-histórico.
Conforme se ha avanzado en la revisión bibliográfica, se han ido seleccionando documentos
con un enfoque crítico para conformar el marco teórico. Esta perspectiva resultaba conveniente para
el abordaje de la problemática planteada por entender que la historia de los derechos es también la
historia de las heterogéneas luchas políticas libradas para su reconocimiento. Y que este proceso
implica la igualdad de los sujetos en el plano jurídico, al tiempo que oculta las desiguales condiciones
materiales de existencia, histórica, social y económicamente producidas (López, 2010: 14).
Si bien las decisiones metodológicas adoptadas para el desarrollo de la presente investigación
documental se detallan en otro apartado, es de mencionar que el corpus de proyectos de ley que se
han analizado ha sido obtenido del archivo digital del Honorable Congreso de la Nación y se compone
de cuatro documentos (seleccionados según su disponibilidad).
El ensayo se ha estructurado en función de los objetivos específicos, de lo general a lo
particular y siguiendo un orden cronológico. De esta manera, se presenta un primer capítulo en el cual
se expone la formación del Estado argentino -a partir de su inserción en el sistema capitalista mundial
–y, en forma paralela, el surgimiento de la cuestión social y de una cuestión penal intrínsecamente
unida a ésta. Además, se presentan en forma general los distintos modelos de Estado, haciendo
hincapié en la construcción de la figura del criminal a lo largo de la historia y en el abordaje de las
manifestaciones de la cuestión social, expresado en diversas políticas públicas.
En un segundo capítulo, se desarrolla el abordaje de la cuestión social en mayor profundidad
en tres períodos históricos: los años 90 y el modelo neoliberal, con la implementación de una serie de
reformas estructurales y sus consecuencias en distintos planos; los años transcurridos entre el 2003 y
el 2015, que constituyen un cambio de enfoque respecto a las políticas implementadas en el momento
anterior; y, finalmente, el período que va del 2015 al 2017.
El lector encontrará un tercer capítulo que inicia con algunas aproximaciones teóricas a las
categorías de “niñez” y “juventud” y que luego presenta el abordaje de los niños, niñas y adolescentes
siguiendo la periodización propuesta en el capítulo previo. Esto, según dos ejes. Por un lado, un eje
normativo en el que se expone el marco legal y su evolución. Por otro, un eje sociológico que describe
el estado de la situación de las infancias y juventudes en los distintos años y modelos estatales.
El último apartado –antes de las consideraciones finales – inicia con la descripción de los
fundamentos de los legisladores y las reflexiones en torno a éstos, entendiendo que contribuyen a
develar las concepciones bajo las cuales los congresistas entienden la cuestión social, el rol del Estado,
la juventud y la delincuencia. A continuación de esto, se presenta el relevamiento de las medidas
contenidas en el corpus de proyectos estudiados, estableciendo semejanzas y diferencias y
presentando algunas reflexiones críticas al respecto basadas en los dos ejes en los que se organizó el
marco teórico (normativo y sociológico). Dentro de estas medidas, se realiza una mención especial a
la cuestión de la edad de punibilidad, por ser uno de los puntos centrales de la discusión en materia
de responsabilidad penal juvenil.
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Fundamentación
A fines del siglo XX y principios del XXI, bajo la órbita reguladora y el dominio cultural e
ideológico del Mercado, ser ciudadano implicaba ser “sujeto cuyos derechos pugnan por realizarse a
través del acceso a distintos bienes mercantilizados” (Marcón, 2017: 14). En la actualidad, el Sistema
Penal argentino –así como los de otros países latinoamericanos –sustentan ideas de responsabilidad
y reproche que se fundan en la propiedad privada y que han sido heredadas de la hegemonía europea.
El Sistema de Responsabilidad Penal Juvenil vigente en Argentina no es la excepción a esta
afirmación. Incluso resulta contradictorio con las normativas internacionales y nacionales en materia
de niñez y adolescencia (a saber, la Convención Internacional de los Derechos del Niños, la Ley
Nacional Nª 26.061 de Protección Integral de los Derechos de los Niños, Niñas y Adolescentes y el
nuevo Código Civil Argentino, adaptado a las reformas introducidas por las dos anteriores). El debate
acerca de la reforma de dicho Sistema, como ya se ha adelantado, es de larga data en nuestro país.
El resurgimiento del mismo en la agenda se vincula estrechamente con el problema de la
inseguridad y suele retomarse tras episodios aislados de asesinatos perpetrados por adolescentes que
adquieren gran despliegue mediático. De ahí que uno de los puntos centrales que se discuten es la
conveniencia (o no) de bajar la edad de punibilidad.
En este sentido, en Argentina en el año 2004, a partir del secuestro y asesinato de Axel
Blumber (hijo de un reconocido empresario textil), se llevaron a cabo una serie de marchas que
contaron con la presencia de una multitud de ciudadanos que reclamaban “el aumento de las penas y
la implementación de medidas inmediatas para el control de los delincuentes” (Martínez, 2014: 8). En
los años 2009/2010, las discusiones en torno de esta cuestión resurgieron, justificadas en una “ola de
inseguridad” que tendría como protagonistas a los jóvenes, entre quienes supuestamente se verificaba
un “aumento de crímenes severos”. Finalmente, se retomó el tema a fines del 2016 siendo el
desencadenante un asesinato puntual ocurrido en la Capital Federal, titulado por los medios como “el
crimen de Brian”.
Puede afirmarse que la discusión acerca del abordaje de los niños, niñas y adolescentes
infractores o presuntos infractores de la ley penal se cristaliza en dos posiciones, las cuales Marcón
resume al afirmar que “una mirada que se tornó hegemónica consideró indispensable apelar a la lógica
penal para garantizar el denominado ‘debido proceso’ mientras que otra, que se tornó minoritaria, sigue
insistiendo en la idea según la cual para desarrollar eficazmente tales garantías se debe evitar dicha
lógica sancionatoria.” (2017: 84)
Uno de los supuestos que han guiado este ensayo es la concepción del delito como
construcción social y manifestación de la cuestión social (Guemureman, 2015a; Kessler, 2004), por lo
tanto, variable según el momento histórico y el modelo de Estado implementado. Por otro lado, la
noción acerca de que la construcción del problema de la delincuencia bajo la lógica capitalista, justificó
la implementación de un entramado de dispositivos, normas, discursos y prácticas penales que, con el
objetivo de mantener el orden social hegemónico, se dirigen principalmente sobre los sectores más
vulnerables de la sociedad constituyendo su criminalización.
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En un contexto signado por la regresividad del Estado social –manifestada en la
desarticulación de programas sociales y económicos y el favorecimiento de la libre competencia de
mercado en distintas áreas claves para la satisfacción de necesidades básicas – con el consecuente
incremento de la tendencia hacia la infantilización de la pobreza, surge la preocupación –no sólo en lo
personal, sino desde el colectivo profesional del Trabajo Social –por el futuro de los niños, niñas y
adolescentes a los que se dirigen las propuestas de intervención contenidas en los proyectos de ley
presentados para la reforma del Sistema de Responsabilidad Penal Juvenil. En palabras de la
Federación Argentina de Unidades Académicas de Trabajo Social (FAUATS) “resulta importante
cuestionar la conveniencia y beneficio de imponer una sanción a un adolescente que no ha tenido el
derecho de crecer como otros, si ésta no viene acompañada de una política que le repare también a
él los daños sufridos” (2017: 2).
Siendo así, se han problematizado en esta investigación documental las propuestas
contenidas en los proyectos de ley presentados durante el 2017 para reformar el Sistema de
Responsabilidad Penal Juvenil teniendo en cuenta el compromiso ético-político asumido en el ejercicio
de la profesión del Trabajo Social que, en el marco de la Ley Federal, reafirma y establece la
obligatoriedad de direccionar la intervención profesional en el sentido de un mayor reconocimiento y
ejercicio efectivo de los derechos.

Metodología
Para el abordaje de la problemática aquí tratada, se consideró conveniente como diseño un
ensayo teórico o investigación documental –en términos de Valles –en tanto los objetivos trazados
resultaban alcanzables mediante la consulta a fuentes documentales.
El planteamiento del trabajo fue posible luego de una revisión de la literatura sobre el tema y
el diálogo con colegas que, desde distintas áreas, trabajan con niños, niñas y adolescentes; en
particular, con aquellos atravesados por múltiples situaciones de vulnerabilidad.
El esquema mediante el cual, además de estructurar la investigación, se orientó la
sistematización de la bibliografía hallada se elaboró en base a dos consideraciones. La primera, que
“tanto los datos expresos como los tácitos contenidos en el texto, sólo cobran sentido y pueden ser
captados dentro de un contexto” (Vieytes, 2004: 290). La segunda, que “el material documental da
dimensión histórica al análisis” (Valles, 1999: 129). Por otro lado, en cuanto a las técnicas de
documentación y lectura, se recurrió a distintas fuentes documentales conforme la técnica de las
referencias cruzadas; esto es, consultar varias fuentes y autores sobre el mismo tema.
Se trabajó aquí con documentos de carácter escrito mayormente –aunque también algunos
audiovisuales que permitieran aclarar y/o ampliar algunos de los datos contenidos en los textos.
Asimismo, considerando la clasificación propuesta en Valles (1999) la bibliografía recopilada reunió
por un lado, documentos de carácter literario –esto es, documentos oficiales, escritos científicos,
publicaciones académicas, entre otros. En particular, un antecedente de suma importancia fueron las
investigaciones del Dr. Gabriel Kessler en las que realiza un análisis sociológico de los momentos
históricos abarcados en este ensayo en referencia a los jóvenes y a las distintas políticas públicas
implementadas. Por otro lado, se utilizaron documentos de carácter numérico; es decir, informes
 10
estadísticos. Estos últimos fueron centrales para describir la situación de las infancias y juventudes en
el país en los distintos períodos históricos considerados.
Las fuentes consultadas para acceder a la bibliografía seleccionada fueron portales de
publicaciones académicas y científicas en Internet; pero también gran parte del material surge de lo
trabajado en las distintas asignaturas cursadas a lo largo del ciclo de Licenciatura en Trabajo Social,
integrando de esta manera los conocimientos adquiridos con la literatura más reciente sobre la temática
para conformar el marco teórico.
En referencia a los proyectos de ley que se han analizado, durante el año 2017 se presentaron
cinco en total, de los cuales se utilizaron aquí cuatro. El criterio de selección fue la disponibilidad y
accesibilidad a los textos de los mismos al consultar el archivo digital del Honorable Congreso de la
Nación. Para facilitar la sistematización de los datos a analizar, se les ha asignado aquí una numeración
que corresponde al orden cronológico en el cual fueron iniciados. El corpus quedó conformado
entonces de la siguiente manera:
 Proyecto Nª 1: iniciado en Cámara de Diputados el día 31 de Enero del 2017 por el Bloque
Justicialista, corresponde al trámite parlamentario Nª 191
 Proyecto Nª 2: iniciado en el Senado el día 01 de Marzo del 2017 por el PJ
 Proyecto Nª 3: iniciado en Cámara de Diputados el día 15 de Marzo del 2017 por la UCR,
corresponde al trámite parlamentario Nª 10
 Proyecto Nª 4: iniciado en Cámara de Diputados el día 20 de Marzo del 2017 por el GEN,
corresponde al trámite parlamentario Nª 13

En cuanto al método empleado para la interpretación de los datos, se ha optado por un análisis
de contenido ya que las ventajas que proporciona permiten alcanzar los objetivos aquí planteados.
Entre otras cosas, este tipo de análisis permite descubrir diferencias entre autores; identificar actitudes,
intereses o valores de los emisores (de los legisladores, en este caso); clasificar mensajes o fracciones
de mensajes de acuerdo a su significado (Vieytes, 2004: 295). Para realizarlo, es necesaria una
reducción de datos existiendo distintas técnicas. La identificación de patrones y temas y la
categorización fueron las empleadas en esta investigación documental.
 11
ESTADO, CUESTIÓN SOCIAL Y JUDICIALIZACIÓN DE LA VIDA COTIDIANA

La formación del estado es un aspecto constitutivo del proceso de construcción social en el

cual se estructura la vida social organizada. Para comprender la constitución del Estado argentino
debemos remontarnos a la ruptura del vínculo colonial con España, luego de la cual comenzó el largo
proceso de transición por el cual se buscó instaurar un nuevo orden de dominación social. Siguiendo
a Oszlak (1982: 2), la conformación de un Estado Nacional requiere del desarrollo del siguiente
conjunto de atributos o propiedades de “estatidad”:

1. capacidad de externalizar su poder (lo cual implica su reconocimiento como unidad soberana
en el ámbito internacional);
2. capacidad de institucionalizar su autoridad (es decir, consolidar su presencia en el territorio por
medio de las instituciones);
3. capacidad de diferenciar su control;
4. capacidad de internalizar una identidad colectiva, a través de la emisión de símbolos y
mensajes patrios para el control ideológico

De esta manera, el surgimiento del estado nacional es resultado, por un lado, de un proceso
de lucha por la definición del marco institucional propicio para la organización de la vida social. Por el
otro, de la adquisición de una identidad nacional. Y, finalmente, de la mutua determinación entre las
esferas social e institucional (Oszlak, 1982: 2) A la vez, “la sociedad civil se constituye a partir de
grupos cuya solidaridad depende de la convergencia de intereses materiales e ideales” (Hegel, s.f;
Hobbes, s.f; Weber, s.f.; citados en Oszlak, 1982: 3)

Siguiendo a este autor, los movimientos separatistas y las guerras civiles impidieron, durante
cuatro décadas, la formación de un estado nacional. Sin embargo, progresivamente se logró plasmar
las propiedades de estatidad por medio de distintos mecanismos de penetración estatal1 dirigidos a
dos objetivos: orden y progreso. Entre éstos, existía una relación de mutua determinación en tanto el
orden aparecía como la condición que posibilitaría el progreso y éste, a su vez, era condición de
legitimidad del orden. Ambos, como unidad indivisible, estaban dirigidos a lograr la inserción del país
en el sistema capitalista mundial así como a legitimar su instauración.

La idea de progreso implicaba regularizar el sistema productivo y económico del mercado

interno para satisfacer al mercado internacional. Por su parte, el “orden” incluía una definición implícita
de ciudadanía respecto de quiénes eran considerados miembros legítimos de la nueva sociedad.
Tenía, a la vez, proyecciones externas en tanto se confiaba en que su instauración permitiría obtener

1
Oszlak (1982) desarrolla cuatro mecanismos de penetración estatal: 1) represivo o coercitivo, por el cual el mantenimiento del
orden social se sustenta en el control de la violencia; 2) cooptativo, que incluyó la captación de apoyos y la formación de alianzas
y coaliciones; 3) material, el cual implicó la localización de obras, servicios y regulaciones indispensables para el progreso
económico en territorio provincial; e 4) ideológico, que consistió en la capacidad de creación, difusión e institución de valores,
normas de conducta, creencias, conocimientos y símbolos destinados a reforzar sentimientos de nacionalidad que legitimaran
el nuevo sistema de dominación.
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la confianza del extranjero en la estabilidad del país y sus instituciones (y esto era importante para la
inserción en la división internacional del trabajo).

Como resultado de este proceso de organización social, se impuso un nuevo orden de

dominación capitalista. Es por esto que para entender la conformación del Estado nacional argentino
se torna indispensable tener en cuenta que:

sólo a partir de la aparición de condiciones materiales para la estructuración de una economía de mercado
se consolidan las perspectivas de organización nacional; y sólo en presencia de un potencial mercado
nacional –y consecuentes posibilidades de desarrollo de relaciones de producción capitalistas –se allana
el camino para la formación de un estado nacional (Oszlak, 1982:5)

Cabe aclarar que, si bien el estado surge con el orden político del capitalismo, adopta distintas
formas en relación a determinados contextos históricos. Es decir, que a lo largo de la historia es posible
identificar distintas formas de relación Estado- sociedad2 (Iriarte, s.f.: 1).

Considerando entonces que el orden capitalista se instaura desde los inicios del Estado
argentino, es posible afirmar que la cuestión social surge en forma paralela y que, por lo tanto, se hace
necesario desarrollar las manifestaciones de la misma a lo largo de la historia argentina, así como las
formas de abordarla que se han ido proponiendo e implementando y que varían conforme los distintos
modelos de Estado.

Se entiende a la cuestión social como “el conjunto de las expresiones de las desigualdades de
la sociedad capitalista madura, que tiene una raíz común: la producción social es cada vez más
colectiva, el trabajo se torna cada vez más social, mientras que la apropiación de sus frutos se mantiene
privada” (Iamamoto, 2003: 41). En palabras de Grassi, la cuestión social constituye la puesta en escena
de la falla estructural del capitalismo moderno, que se presenta particularizada en problemas sociales
cuya definición “es objeto de disputas simbólicas y teóricas que enmascaran intereses que orientan la
acción en lo atinente a la solución del mismo; esto es, los planes y programas de los diversos sectores
de la política social del Estado” (2003: 23). Es a partir de la fase monopolista del capital que las
secuelas de la cuestión social se tornan objeto de intervención del Estado y, por lo tanto, blanco de las
políticas sociales. Dicha intervención, entonces, se realiza fragmentando y parcializando la cuestión
social, abordándola desde un enfoque despolitizador, dado que el proyecto burgués, para asegurar su
reproducción como clase dominante, necesita suprimir la historicidad de la organización societaria.
(Netto, 1992: 18-22).

Lo que ocurre verdaderamente es que se incorpora el carácter público de la cuestión social,

acompañado de un refuerzo de la apariencia de la naturaleza privada de sus manifestaciones
individuales. Así, “en la escala en que se implementan medidas públicas para enfrentar las refracciones

2
Iriarte (s.f.: 1-2) menciona cinco formas de relación Estado-sociedad en el caso argentino: 1) el modelo liberal oligárquico; 2)
el Estado nacional-popular o social; 3) el Estado desarrollista; 4) el modelo burocrático-autoritario; 5) el Estado neoliberal. El
traspaso de un modelo a otro se produce a partir de la crisis de la forma de estado, que constituyen un punto de inflexión en el
cual cambia la forma, pero se mantiene invariable la relación fundamental de dominación (negritas propias).
 13
de la cuestión social, la permanencia de sus secuelas es dislocada para el espacio de la
responsabilidad de los sujetos individuales que las experimentan” (Netto, 1992: 26). De esta manera,
continúa diciendo el autor que la acción estatal se mueve alternativa y simultáneamente entre lo público
y lo privado según tres ejes: la captura de los espacios privados por la lógica particular de los
movimientos de acumulación y valorización propios del capital monopolista; la psicologización de las
relaciones sociales y la recuperación del positivismo como patrimonio teórico-cultural.

En cuanto a la psicologización, en un primer momento, implica la determinación de la cuestión

social como producto de dilemas mentales y morales, más no de la dinámica y estructura de la sociedad
burguesa. Luego, avanza hacia una moralización de la sociedad, para garantizar la vigencia de
comportamientos “normales”, sancionando la variación como desvío sociopático. Esta estrategia
legitima la judicialización de la vida cotidiana, definida por Senatore como el “tratamiento jurídico de
problemas que se expresan en el cotidiano de las familias, particularmente, de aquellas familias que
conforman los segmentos más desposeídos y vulnerabilizados de la clase trabajadora” (2015: 25).

A partir de estas estrategias desplegadas por la burguesía, la fase monopólica del capital
implicó la transformación en el diseño y administración del orden social, donde aparece la teoría
criminológica para la institucionalización del orden, legitimando un arsenal punitivo que oculta su matriz
clasista y la desigualdad inicial en la relación burgueses-proletarios, deshistorizando el problema y
escindiendo las políticas destinadas a tratar la conflictividad social: por un lado, las políticas sociales
se construyen como respuestas del Estado frente a demandas sociales, en términos de justicia social
o de reconocimiento de derechos, mientras que, por el otro, las políticas penales se colocan como
instrumentos de justicia. (Senatore, 2015: 24-25)

De esta manera, la cuestión social está intrínsecamente unida a la cuestión penal, entendida como
entramado de dispositivos, normas, discursos y prácticas que abordan problemas sociales
desde definiciones que le son colocadas, fundamentalmente, por el discurso jurídico y
construyen demandas y respuestas –por parte del Estado –en clave penal, mediante la
implementación de estrategias complementarias: la criminalización de la pobreza y
judicialización de la vida cotidiana de los sectores más vulnerables de la clase trabajadora
(Cappello, 2011, citado en Senatore, 2015: 25).

Las manifestaciones de la cuestión social y la construcción del “criminal” en la historia

Argentina
Romina Bustos, partiendo de la hipótesis de que las respuestas a las manifestaciones de la
cuestión social se articulan alrededor del concepto de orden social –por el cual se intenta mantener
una determinada estabilidad y legitimidad del sistema político –explica la construcción conceptual de
la figura del criminal a lo largo del proceso histórico argentino, considerando que existe -como ya se
dijo -una cuestión penal paralela a la social. Por otro lado, Grassi plantea que las manifestaciones de
 14
la cuestión social, al estatalizarse, se abordan por medio de políticas sociales3, las cuales expresan la
medida en que una sociedad se acerca o se aleja del reconocimiento de las necesidades de todos sus
miembros y su capacidad de protección de los mismos (2003: 25). Siguiendo a estas dos autoras, y
considerando los modelos de Estado propuestos por Iriarte (s.f.), es posible vincular la construcción de
la figura del “criminal” con el desarrollo histórico de las manifestaciones de la cuestión social argentina
y, por lo tanto, con los avances y retrocesos en materia de derechos, expresados en las políticas
sociales de cada modelo de Estado.

Como ya se dijo, en Argentina, el surgimiento de la cuestión social se ubica a partir de 1880

(en forma paralela a la formación del Estado) ligada a la organización obrera. En este período el modelo
de Estado era liberal-oligárquico, la forma de gobierno era el “unicato” y el modelo económico era el
agroexportador. Este período coincide con la incorporación de una gran masa inmigratoria proveniente
de Europa occidental, por lo cual la educación pública fue un instrumento clave para la constitución de
la identidad nacional (Iriarte, s.f.: 2).

En este contexto, la construcción de la figura del delincuente aparece asociada a la del

trabajador, en tanto la clase obrera se encontraba integrada por inmigrantes que traían ideologías
anarquistas y comunistas desde Europa y se consideraban peligrosos frente a la estabilidad del orden
público. Esta década se caracterizó por el uso del concepto de defensa social como fundamento para
mantener el orden y de la noción de “peligrosidad”, para caracterizar como delincuentes a inmigrantes
y anarquistas. Dicha concepción era sustentada por las teorías criminológicas (dentro de las cuales
tuvo un importante peso el determinismo biológico, llevado al campo de la criminología por Cesare
Lombrosso) y los médicos higienistas, uniendo lo patológico con lo moral. En base a esta forma de
concebir al criminal, se sancionaron leyes de expulsión de extranjeros y la Ley de Defensa Social, que
permitía el arresto preventivo de “sospechosos de anarquismo” (Bustos, 2015: 21). También fueron
aplicadas medidas represivas en respuesta a las huelgas obreras y comenzó un período de
racionalización del castigo, tendiente a eliminar la pena de muerte e instalar el encierro.

El Estado nacional-popular o social, surge como consecuencia de la crisis del capitalismo

del 30’ y la sustitución de importaciones de los países periféricos, luego de la cual el sector oligárquico
pierde hegemonía. A este modelo también se lo conoce como “estado benefactor” o de bienestar ya
que comienza a intervenir tanto por medio de su acción en forma de directrices económicas como de
prestaciones sociales para garantizar los derechos sociales. En nuestro país, dicha forma de estado
se asocia con el peronismo (Iriarte, s.f.: 3), aunque su implementación se ubica entre 1940 y 1970,
siendo que el modelo económico basado en la sustitución de importaciones adoptó dos modalidades
(el populismo peronista de 1945-1955 y el desarrollismo de los 60’4) pero mantuvo sus dos premisas

3
Siendo las políticas sociales entendidas como un subtipo de políticas de Estado, cabe comprender a estas últimas en términos
de Grassi como “condensación de los procesos de hegemonización político-cultural que caracterizan un ciclo histórico, en una
sociedad determinada” (2003: 23)
4
El estado desarrollista es caracterizado como un subtipo de estado social, en tanto –a partir de la Revolución Libertadora –
cambia el régimen político pero se mantiene un orden económico basado en el mercado y sus características intervencionistas.
Sin embargo, se centró más en el crecimiento económico, postergando el estado benefactor y a partir de una estrategia
 15
principales: la búsqueda del crecimiento económico y la seguridad social. Es de destacar que el más
fuerte desarrollo de políticas sociales se produjo durante el período que va de 1946 a 1952, es decir,
durante el primer gobierno peronista.

Ahora, si bien los modelos de Estado de Bienestar se caracterizan por ligar “el universalismo
de las prestaciones sociales a los derechos ciudadanos y a la búsqueda de la igualdad de todos los
habitantes (…) en nuestro país la expansión de los derechos sociales no estuvo ligada a la [categoría]
de la ciudadanía sino a la constitución misma de la categoría de trabajador” (Hintze, 2007:22-23). A
partir de esto, la asistencia social adquirió un carácter residual, destinada a aquellos que, en el marco
de una sociedad de casi pleno empleo, no pudieran incorporarse al mercado de trabajo por razones
particulares e involuntarias. Por ello se afirma que durante la versión del Estado de Bienestar llevada
adelante por el gobierno de Perón, se fueron consolidando las clases trabajadoras y la sociedad
salarial, dentro de la cual seguridad y trabajo se tornan complementarios.

En un marco de fomento de políticas de pleno empleo, se vio revalorizada la figura del

trabajador (lo cual se tradujo en una Ley Nacional del Trabajo), que ya no fue más considerado como
peligroso, sino que el opositor político fue caracterizado bajo esta concepción: antiperonistas (durante
la presidencia de Perón), peronistas (durante la dictadura que derrocó a Perón) y distintos sectores de
izquierda (entre los años 1960 y 1970, en que profesionales, obreros, activistas estudiantiles,
intelectuales y otros fueron englobados en el concepto de “subversivos”, en el marco de un nuevo
gobierno de facto5). (Bustos, 2015; Merklen, 2005)

Finalmente, en materia de políticas penales, este modelo incluyó una reforma humanizadora
del castigo estatal. Ésta -si bien no cuestionó la privación de la libertad ni el hecho de que el penado
estuviera sometido a un régimen coercitivo de trabajo, disciplina y educación -se orientó al cambio de
las formas en que esa rehabilitación se llevaba adelante, procurando un trato humano entre las
personas.

Desde fines de la década del 70 comienza a diagnosticarse la crisis del estado de bienestar,
argumentando que el sector público había adquirido un tamaño excesivo y se hacía necesario reducir
los costos del Estado. En los 80’, con el advenimiento de la democracia, estalla la crisis de la deuda y
se profundiza la del Estado, que hace eclosión en la hiperinflación. Es a partir de este momento que
predomina el enfoque neoliberal (Iriarte, s.f.:5). Respecto a las políticas sociales, Hintze (2007) sitúa
este período como totalmente opuesto al Estado de bienestar. Dicho período será retomado en el
capítulo siguiente.

económica que amplía las estructuras tecnoburocráticas y actúa a favor del aumento de la inversión y la captación de capitales
extranjeros.
En conclusión, “el énfasis fundamental del estado desarrollista estuvo orientado al crecimiento económico mientras que en el
populista era esencialmente redistributivista” (Iriarte, s.f.: 4)
5
Iriarte (s.f.:4) caracteriza al Estado burocrático-autoritario (a partir de 1966) como un estado gendarme, partidario del libre
juego de mercado y orientado a garantizar y resguardar al mismo. Otro de sus principales rasgos fue la exclusión política.
 16
LA CUESTIÓN SOCIAL Y SU ABORDAJE EN LA HISTORIA ARGENTINA
Década del 90 -2003 (la contracción del Estado)

Distintos autores hacen referencia a que en nuestro país durante la dictadura de 1976- 83 se
sentaron las bases de un nuevo régimen social de acumulación, a partir de una serie de reformas
estructurales llevadas a cabo por influencia del Consenso de Washington6, preconizadas por los think
tanks e importadas desde Estados Unidos al resto del mundo, en el contexto de la globalización.
(Grassi, 2003; Hintze, 2007; Wacquant, 2000). En este sentido, Hintze se refiere al traspaso del modelo
de Estado de Bienestar al neoliberal como una “metamorfosis7 del Estado”, a la cual sintetiza de la
siguiente forma:
Durante la década del 90, el Estado Nacional se contrajo, al desembarazarse de su aparato
productivo (vía privatización), de sus órganos de regulación económica (vía desregulación), de
muchas de sus funciones de apoyo (vía terciarización), de la prestación directa de la mayoría
de los servicios públicos (vía descentralización), de fuertes contingentes de personal (vía
retiros voluntarios y jubilaciones anticipadas) y de una porción no despreciable de su capacidad
de decisión soberana (vía internacionalización). (Oszlak, 2000 citado en Hintze, 2007: 38)

En esta misma línea, Novick (2006: 60-61) plantea, en términos estadísticos, las
transformaciones operadas sobre la sociedad argentina: la desregulación del mercado produjo un
aumento de la tasa de empleo no registrado (del 29,6% entre 1991 y 2000 hasta el 44,8% en mayo de
2003) y de la tasa de desempleo (18,5% en octubre de 1995, trepando al 21,5% luego de la crisis 2001-
2022); incremento de los hogares pobres (del 16,3% en 1993 al 41,4% en 2002) y de los hogares
indigentes (del 3% en 1993 al 18% en 2002). Además, este crecimiento de la tasa de desocupación y
del trabajo precario, influyeron en la reducción de la cobertura de la negociación colectiva, aumentando
la desprotección de los trabajadores. Estos cambios radicales evidenciaron, junto a la crisis de la
sociedad salarial - en la que la tendencia era la integración social y el pleno empleo 8 -dos
características destacables de este período: por un lado, un “nuevo repertorio de acción” de las clases
populares9, por el otro, al empobrecimiento de las clases medias 10.

6
Conjunto de mandatos políticos y económicos que, desde fines de los 80, definió prioritariamente la doctrina promovida por los
países centrales y los organismos de crédito multilaterales hacia los países del llamado Tercer Mundo. (Novick, 2006: 56)
Las políticas del Consenso de Washington se basaron en la reducción del tamaño del Estado, la liberalización de la economía,
la apertura de los mercados, las privatizaciones y la flexibilización de las relaciones sociales en el mundo del trabajo (Merklen,
2005: 80)
7
Transformación rápida hacia un estado drásticamente diferente, con la cual el sujeto afectado se apresta a convivir, aceptando
la nueva situación como integrante del orden natural de las cosas. (negritas propias)
8
Durante los años 1940-1989, por el contrario, la relación salarial se extendió al punto de abarcar a más del 70% de la
población económicamente activa (Merklen, 2005: 47)
9
Este “nuevo repertorio de acción” incluyó las ocupaciones legales de tierras (asentamientos), el desarrollo de organizaciones
barriales, los cortes de ruta (piquetes), el asalto a comercios en situaciones de crisis económica aguda (saqueos) y las revueltas
populares para exigir la renuncia de autoridades del gobierno en sus distintos niveles. (Merklen, 2005: 50)
10
Estos sectores, denominados como “nuevos pobres”, se caracterizaron por su hibridez: en variables de aspecto económico-
cultural, que actúan en el largo plazo (como la educación o composición familiar), estaban más cerca de los sectores medios;
en cambio, en variables de corto plazo producidas por la crisis (el nivel de ingresos, la falta de cobertura social, el subempleo)
se asemejan a los pobres estructurales.Otra de sus características fueron la polarización y la heterogeneidad. Por un lado, la
nueva pobreza reunía a los “perdedores” de cada categoría profesional. Por el otro, la heterogeneidad se manifestaba también
en lo cualitativo, porque la diversidad de perfiles socioprofesionales conllevaba trayectorias sociales diferentes que implicaban
la internalización de distintas pautas de consumo, expectativas, creencias, recursos potenciales. Lo híbrido de la nueva pobreza
posibilitaba una variedad de respuestas a la pregunta por la identificación social al tiempo que ponía en evidencia la
incertidumbre sobre el valor de los recursos a los que se puede recurrir, que se definen como capital en cada situación de
valorización (Kessler y Di Virgilio, 2008)
 17

Las soluciones a los problemas que se tematizaron durante la década de los 90 constituyeron
un corpus denominado políticas de ajuste estructural. Respecto a la definición de los problemas
sociales, las ciencias sociales contribuyeron a la definición de una “nueva cuestión social”
caracterizada por el corrimiento de la problemática del trabajador hacia la del pobre, que coincidió con
el proceso de empobrecimiento de amplios sectores. Si la cuestión social se problematiza en términos
de trabajo, las políticas sociales se definen en torno a la garantía de los derechos sociales. Si, por el
contrario, se problematiza en términos de pobreza, se propone un apoyo al desarrollo y asunción por
parte de las poblaciones de sus propios problemas, al tiempo que se ocultan las relaciones de poder
que la producen. (Grassi, 2003; Hintze, 2007).

En este sentido, con este proceso de “modernización del Estado”, ocurrió una reorientación de
las políticas sociales por influencia de organismos internacionales -tales como el Banco Interamericano
de Desarrollo (BID), el Banco Mundial (BM), la UNICEF, la UNESCO y algunas de las agencias de
Naciones Unidas, principalmente la Comisión Económica para América Latina (CEPAL) y el Programa
de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD)- que promovieron una serie de estrategias
transnacionales de “lucha contra la pobreza”. La aplicación del conjunto de políticas derivadas de estas
estrategias se explica por la situación de dependencia financiera en que se encontraba el Estado
argentino tras la crisis (Merklen, 2005: 115-117).

De esta manera, los organismos internacionales de crédito actuaron en tres registros:

● A nivel intelectual: adquieren una posición de liderazgo en la definición de la problemática y en
la producción de datos (estadísticos, para medir la pobreza)
● A nivel económico: las condiciones impuestas para proporcionar ayuda a financiera a los
países consistían en que éstos asumieran las iniciativas de lucha contra la pobreza y las
reformas (privatizadoras, desregularizadoras, etc) neoliberales.
● A nivel de la acción directa: el BID y el BM proveían los fondos para proyectos de lucha contra
la pobreza. (Merklen, 2005 :139)

Como consecuencia, en cuanto a las políticas sociales, se abandonaron las pretensiones

universalistas para hacer foco en los pobres. La focalización requería de la descentralización por medio
de dos mecanismos: la transferencia de las responsabilidades del Estado nacional hacia los gobiernos
locales y la mayor participación de las poblaciones objetivo (que de ninguna manera implicaba dar
lugar a los sindicatos).

Estas estrategias de lucha contra la pobreza se orientaron a la distribución de recursos desde

una inscripción territorial, limitando su acción al corto plazo y, por lo tanto, oponiéndose a la
institucionalización de dinámicas sociales que permitieran instalar soportes para la autonomía de los
individuos, de manera que la incertidumbre imposibilitó la estabilización de sus vidas cotidianas durante
todo este período. A partir de esto, los sectores populares desarrollaron estrategias según la lógica del
 18
“cazador”11, es decir, con un conocimiento de los sistemas políticos locales y de los recursos a su
disposición que les permitía ir detrás de los subsidios y campañas para obtener una solución temporal
a sus necesidades de supervivencia. En este contexto, la inscripción territorial de las clases populares
aparece como el marco de diversas modalidades de solidaridad para movilizar recursos de ayuda
mutua, actuando de manera constante sobre el sistema político. Sin embargo, debe tenerse en cuenta
que esta forma de participación en la sociedad no da lugar a la formación de una ciudadanía plena
(Merklen, 2005: 139-183)

Por último, es necesario agregar que las políticas promovidas por el Consenso de Washington
incluyeron el tratamiento punitivo de la inseguridad y la marginalidad sociales, proponiendo una
intervención estatal desde lo penal, a partir del primer crimen menor cometido. El surgimiento de esta
nueva “doxa penal” es complementario con el corrimiento de la problemática del bienestar del
trabajador en tanto postula una cesura neta y definitiva entre las circunstancias (sociales) y el acto
(criminal), las causas y las consecuencias, la sociología (que explica) y el derecho (que regula y
sanciona) (Wacquant, 2000: 60), para promover la responsabilidad individual.

Se comprende entonces que en este período se haya introducido una figura del delincuente
encarnada por los “pibes chorros”, es decir, los jóvenes de sectores pobres, con escaso o nulo acceso
a la educación formal, sin empleo, provenientes de familias atravesadas por la pobreza, cuyo
tratamiento por parte del Estado se realizó por medio de políticas de seguridad y no sociales (Bustos,
2015).

Período 2003-2015

En el contexto de la salida del país de la emergencia económica, en el año 2003 asumió la

presidencia Néstor Kirchner, quien fue sucedido en 2007 por su esposa (Cristina Fernández), en un
gobierno del mismo signo (Falappa y Andrenacci, 2009: 87). Por su parte Marta Novick vincula este
momento de traspaso hacia un nuevo gobierno con los cambios que se estaban gestando en el marco
de América Latina, en el cual desde principios del 2000 se produjo “un replanteo sobre la noción misma
del Estado y su rol en materia económica y en materia de política social” (2006: 57). Además, el empleo
retomó un rol central como articulador entre las esferas económica y social y como base de la cohesión
social. Esto se dio, a su vez, en un contexto macroeconómico que permitió dirigir el patrón de
crecimiento hacia una dirección más progresista e inclusiva, por medio de la generación de empleo.

En línea con estas transformaciones a nivel macro, en Argentina -en oposición a los años 90
en que los cambios y ajustes mencionados anteriormente trajeron aparejada una polarización de los

11
Los “cazadores” son individuos que hacen pie en el barrio (que les proporciona soporte) para salir a la ciudad cotidianamente
a encontrar de qué vivir. Las características principales de este tipo de individuo son: su relación con la sociedad a través de la
ciudad, la inmediatez como característica de su modo de actuar, emergen como figura propia de los sectores populares y de
una situación de individuación determinada por un lado, por formas de inscripción colectiva y, por el otro, por el carácter inestable
y precario de la cotidianeidad, que los conduce a buscar resultados inmediatos. Es por esto que el autor plantea la oposición
entre esta lógica de acción y la del agricultor, que puede prever su futuro a partir de sus esfuerzos y de ciclos más o menos
regulares. (Merklen, 2005: 143)
 19
sectores de la sociedad, acentuando la exclusión e impidiendo la integración – durante el gobierno de
Néstor Kirchner, se buscó principalmente la inclusión social, para lo cual fueron esenciales la
integralidad de las políticas y el papel activo del Estado (Hintze, 2007: 82). Falappa y Andrenacci,
identifican un cambio de eje en la política pública, caracterizado por la orientación hacia una estrategia
de crecimiento en función del impacto en la creación de empleo y la reactivación de la producción y los
servicios. (2009: 88)

En este sentido, a partir del año 2002 y acelerándose en el 2003, se verifica un aumento tanto
en la creación de empresas como de empleo, al tiempo que el número de trabajadores promedio por
empresa se incrementó. Como resultado, la tasa de desempleo disminuyó (del 20,4% en 2003 a la
mitad en 2005). Paralelamente, hubo un incremento del empleo formal. Todo esto influyó directamente
sobre la reducción de la pobreza y la distribución del ingreso. (Novick, 2006: 63-67)

En materia de política social, Falappa y Andrenacci analizan algunos cambios y continuidades

con respecto de las décadas precedentes en base a cuatro ámbitos significativos:

1. Políticas de empleo: se dio una recuperación de los niveles de crecimiento económico que,
junto al foco puesto en la creación y formalización del empleo, provocaron un resurgimiento de las
negociaciones colectivas. Novick resalta la importancia del rol del Ministerio de Trabajo como
administrador del conflicto laboral en este período, basándose en dos pilares fundamentales. Por
un lado, los instrumentos de fortalecimiento institucional, dentro de los cuales se hace especial
mención a la Ley Nª 25.87712 ya que propició un marco legal más acorde para la negociación
colectiva que se tradujo en una mejora de las condiciones de trabajo; ésta se complementó con
programas de capacitación y formación profesional, como el Seguro de Empleo y Capacitación y
la Red de Oficinas de Empleo. Por otro lado, instrumentos de políticas de ingresos permitieron el
inicio de la recuperación de porciones importantes de poder adquisitivo de los salarios (2006: 69-
71).
Sin embargo, esta recuperación de los ingresos se vio rápidamente amenazada por el
aumento de la inflación, frente a la cual el gobierno realizó intervenciones reguladoras de las
cantidades y precios de los bienes y servicios básicos.

Es de destacar que, desde la órbita del Ministerio de Desarrollo de la Nación se adoptó

una estrategia de generación y fortalecimiento de formas de trabajo asociativas, cooperativas y
autogestionadas, con el objetivo de promover la inclusión social de grupos en situación de
vulnerabilidad, pobreza y/o desocupación. Estas iniciativas, en principio, se llevaron a cabo
mediante el otorgamiento de subsidios para la compra de herramientas e insumos de trabajo (en
el marco del Plan Nacional de Desarrollo Local y Economía Social “Manos a la Obra”) y del

12
Por medio de esta Ley (promulgada en marzo del 2004) se derogan la Ley Nª 25.250 y sus normas reglamentarias,
desmantelando algunas de las instituciones más regresivas del mercado de trabajo sancionadas en los 90. Por medio de la
25.877 se propone un nuevo ordenamiento del régimen laboral, regulando el derecho individual al trabajo, el período de prueba,
la extinción del contrato de trabajo, la promoción de empleo, la negociación colectiva, entre otros aspectos (Infoleg, 2005; Novick,
2006: 70)
 20
Microcrédito. A partir del 2009, el mencionado Plan se reconfiguró, adquiriendo centralidad la
creación de cooperativas de trabajo 13. Pero con el paso del tiempo, el monto del ingreso que
brindaban estos programas (al no tener incrementos) fue perdiendo valor respecto del Salario
Mínimo Vital y Móvil (Hopp, 2017: 20- 21)

2. Políticas de seguridad social: en este campo, el cambio más importante y, a la vez, polémico,
ocurrió en relación a los seguros previsionales. En este sentido, se universalizó por ley la jubilación
pública, al tiempo que se reestatizó la parte privada del sistema previsional (disolviendo así las
llamadas AFJP).

3. Servicios universales: se implementó una política de regulación de los servicios públicos (vía
subsidios estatales) con el objetivo de cuidar su costo en beneficio de los asalariados en el contexto
inflacionario, lo cual impactó positivamente sobre los salarios reales. En el sector educativo, hubo
un aumento del presupuesto universitario, una mejora de los salarios y una consolidación de los
sistemas de evaluación y financiamiento a la investigación. En el sector de salud, se implementaron
programas nacionales que contribuyeron a cubrir déficits históricos fundamentales y a reducir la
presión sobre el sistema hospitalario.

4. Política asistencial: hubo, desde el 2004, una serie de cambios en la organización de los
programas asistenciales implementados desde el Ministerio de Desarrollo Social de Nación. En
este sentido, se coordinaron según tres principios (seguridad alimentaria, economía social y
desarrollo familiar) que buscaron reemplazar gradualmente el programa de emergencia
implementado en la década anterior (Jefes y Jefas de Hogares Desocupados) por estrategias de
fomento a la inserción laboral y generación de ingresos. (Falappa y Andrenacci, 2009: 88-92)

En concordancia con estos autores, Hintze resalta que la gestión Kirchner se basó en la
consideración de que “la cuestión social tiene que ver con el trabajo, con el acceso de la ciudadanía a
mejores niveles de vida y con la participación, lo que debe traducirse en políticas de integración
articulada y no focalizadas” (Kirchner, s.f., citado en Hintze, 2007: 82).

Un análisis interesante de este período de gobierno argentino -en relación al debate que se
generó en su momento respecto a si en el mismo hubo una reducción o no de los niveles de
desigualdad14 -es propuesto por Gabriel Kessler. El mismo, afirma que se da una coexistencia de
inclusión y desigualdad en Argentina (San Martín, 2014) y presenta un análisis de distintas tendencias
contrapuestas sobre la igualdad-desigualdad durante los años transcurridos desde 2003 hasta 2013,
teniendo en cuenta diversas dimensiones como el mercado de trabajo, la distribución del ingreso, los

13
La creación de cooperativas aconteció en el marco de los programas Ingreso Social con Trabajo “Argentina Trabaja” y su
ampliación en 2013, con el programa “Ellas Hacen”, destinado a mujeres con hijos en situación de alta vulnerabilidad social o
víctimas de violencia de género.
14
Siguiendo a Kessler, el concepto de desigualdad es más relacional que el de pobreza, en tanto permite comparar, marcar
objetivos, señalar brechas. Articular la idea de desigualdad y brechas permite, a la vez, fijar objetivos cuantificables en políticas
y ver su evolución en el tiempo (San Martín, 2014)
 21
territorios y la concentración geográfica, la cuestión rural, la situación de la salud, la educación y la
vivienda, la infraestructura y la seguridad (Kessler, 2014: 333)

El autor refiere que la convivencia de inclusión y desigualdad se visualiza en aspectos tales

como la configuración de núcleos de exclusión estructural en todas las áreas, las fuertes diferencias
en las condiciones de vida y la distribución desigual del riesgo (riesgo de perder la vida en un accidente,
de ser víctima de violencia policial u homicidio, de que eclosionen problemas en la vida cotidiana por
déficits de infraestructura). También destaca la existencia de elementos que configuran una
reproducción intergeneracional de la desigualdad (San Martín, 2014)

Analizando, entonces, las dimensiones mencionadas previamente, señala las siguientes

tendencias que muestran un aumento de la igualdad en el período estudiado:

● La reducción de las desigualdades en determinados grupos, en particular, entre trabajadores

(sobre todo los asalariados y, de éstos, los registrados y urbanos). Una influencia positiva en
este aspecto fue la regulación de las relaciones de trabajo; aunque, a partir del 2007-2008, la
situación cambió como consecuencia de la inflación y, en especial, de la menor capacidad
económica para seguir generando empleo de calidad
● La extensión de las coberturas de diverso tipo, que benefició sobre todo a los sectores más
bajos y a las provincias más relegadas. Estas coberturas también implican cambios
cualitativos, operando sobre áreas novedosas como la disminución de la brecha digital –por el
Programa Conectar Igualdad –, la inclusión educativa mediante el Plan Fines y “la obtención
de reivindicaciones laborales de larga data gracias a las leyes para el empleo rural y el
doméstico”

Si bien el autor destaca estos avances hacia mayores niveles de igualdad, también refiere que
se observan desigualdades persistentes y/o agravadas. Incluso afirma que puede ocurrir que las
políticas implementadas en un mismo período de gobierno erosionen varias de las dimensiones en que
había habido un avance. Tal fue el caso argentino en cuanto a la inflación, la pérdida de capacidad
adquisitiva de los ingresos, el encarecimiento de la tierra y el acceso a la vivienda y la concentración
de la tierra. Asimismo, considerando que la disminución de la desigualdad puede coincidir con
situaciones de exclusión en la misma esfera y que en cada una de las dimensiones analizadas puede
señalarse un “núcleo de exclusión estructural” cobra mayor relevancia la mirada territorial, para develar
la heterogeneidad de las formas de exclusión existentes en Argentina.

En concordancia con este último planteo, señala como tendencia contrapuesta el hecho de
que se evidenció un mejoramiento general de distintos indicadores implicando una elevación general
de ciertos aspectos de la calidad de vida; pero con mantenimiento de desigualdades relativas entre
grupos y territorios (Kessler, 2014: 339-344) Un ejemplo de esto lo encuentra al comparar las mejoras
en infraestructura (agua, cloacas), mediante la cual se evidencia que las villas y asentamientos mejoran
menos que el promedio (San Martín, 2014).
 22

Considerando todas estas tendencias concluye que, en líneas generales, en el año 2013 la
sociedad era menos desigual que a principios del 2003, cuando asume la gestión.
Finalmente, resta destacar en relación a este período que el mismo no implicó una interrupción total
del proceso de neoliberalización en Argentina, ya que hubo medidas neoliberales anteriores que no
fueron revertidas. Un ejemplo de esto, lo constituyeron la continuidad de las transferencias monetarias
condicionadas, el pago de subsidios a empresas de servicios privatizadas, la persistencia de la
precarización laboral y la estructura fiscal regresiva (Morresi, 2017: 77-79). Esta aclaración resulta de
importancia para comprender el ascenso del partido PRO al poder en el período que será desarrollado
a continuación.

Período 2015-2017
En octubre de 2015, una fuerza de centro-derecha ganó las elecciones nacionales argentinas:
la coalición electoral “Cambiemos”, liderada por el partido PRO15 y siendo Mauricio Macri el candidato
a presidente. Morresi analiza la conformación y rápida asunción del partido hacia la presidencia y
explica este fenómeno como consecuencia de los cambios culturales, sociales y políticos introducidos
por el neoliberalismo ya desde los años 70.

En este sentido, argumenta que los factores que permiten explicar el ascenso de esta coalición
al gobierno nacional son en primer lugar, el distanciamiento material entre el Estado y las clases medias
ocurrido durante la década del 90’ a partir, en parte, del deterioro de los servicios públicos. En segundo
lugar, la crisis de representación política desarrollada durante la misma década, que explotó en 2001.
Por último, también influyeron la procedencia de sus electores, que en un importante número habían
sido votantes radicales; los cuadros de PRO, con una presencia destacada de dirigentes provenientes
del radicalismo y, a la vez, de sectores de clase media ya distanciados del Estado; y el discurso político
del partido –que muestra que tal distanciamiento es o bien considerado de modo positivo o bien tomado
como un dato no cuestionable (Morresi, 2017: 72-74)

Respecto de la identidad de PRO, el autor lo define como un partido de derecha o centro-

derecha. Sin embargo, la mayoría de sus miembros se rehúsa a admitir que lo sea por distintos motivos,
entre ellos, ideológicos ya que el campo de la derecha en Argentina se liga históricamente al
autoritarismo. PRO, en cambio, es un partido que “juega al juego de la democracia” (Morresi, 2017:
80)

Por otro lado, es también una fuerza heterogénea, dado que está integrado por cuadros
dirigentes de procedencias distintas. En este sentido, distingue dos grandes grupos: el primero,
compuesto por políticos experimentados, provenientes de la UCR, el peronismo o los partidos liberal-

15
Los otros miembros de la alianza electoral son la Unión Cívica Radical (UCR), la Coalición Cívica Argentinos por una
República de Iguales (CC-ARI), el Partido Demócrata Progresista (PDP), la Unión del Centro Democrático (UCeDe), la Unión
por la Libertad (UL), el Partido Fe (PFE), el Partido Federal (PF), el Partido Demócrata (PD), el Partido Conservador Popular
(PCP) y el Partido del Diálogo (PDIA)
 23
conservadores. El segundo, está formado por personas sin un recorrido partidario previo que se
sumaron tras su experiencia en Organizaciones No Gubernamentales, fundaciones, thinks tanks,
grandes empresas o emprendimientos

En cuanto a sus postulados ideológicos, acuerda con la idea básica de la Escuela Social de
Mercado alemana de brindar un soporte a un Estado que intervenga para corregir las fallas del mercado
y reducir las desigualdades sin distorsionar los resultados de la competencia mercantil. Sin embargo,
rechaza el postulado de dicha Escuela de brindar mayor protagonismo a los sindicatos y señala a las
políticas populistas como amenaza al desarrollo argentino (Morresi, 2017: 84).

Otros autores definen a este partido que asumió el gobierno en 2015 como neoliberal y
neoconservador (Hopp, 2017; Parra, 2017). Dicha definición, la sostienen en las relaciones del partido
con las redes de derecha internacional; la pertenencia de sus votantes fundamentales; las alianzas con
partidos y dirigentes políticos que se identifican como pertenecientes al espacio de derecha o centro-
derecha y su definición como fuerza pro-mercado Además, plantean que las posiciones
socioeconómicas de los cuadros del partido coinciden con el neoliberalismo y adoptan una postura
conservadora en temas éticos, culturales y políticos, tales como: la criminalización de la protesta; la
propuesta de adopción de medidas más estrictas para controlar la llegada de inmigrantes; una visión
de derechos humanos que insiste en dejar atrás el pasado para concentrarse en la gestión de
problemas actuales. No es un detalle menor que uno de los puntos sobre los que hace hincapié la
gestión –incorporado en sus discursos de campaña ya desde el 2005 –sea la problemática de la
seguridad, cuyo tratamiento fue reforzado en el 2009 con la creación de la Policía Metropolitana de la
Ciudad Autónoma de Buenos Aires (cuando el actual presidente era jefe de gobierno de dicha ciudad)
y, en la actualidad, con la mayor presencia de efectivos y gendarmes en los espacios públicos, lo que
algunos autores han llamado “militarización o policialización del espacio público” (Campana, 2014;
Guemureman, 2015b)

Este ascenso de la derecha y el del proyecto neoliberal al poder político marcó un quiebre en
la orientación general de las políticas públicas “que implicó un corrimiento del trabajo y la ampliación
de los derechos de los trabajadores como objetivos centrales de la política pública, hacia la
flexibilización del mercado laboral y la reducción del déficit fiscal” (Hopp, 2017: 22)

A nivel de la política económica, ocurrieron transformaciones profundas, tales como la fuerte

devaluación de la moneda, la apertura económica, la eliminación de retenciones a la exportación de
productos agrícolas, la quita de subsidios a servicios públicos16, entre otras. Estas transformaciones

16
“En el marco de un discurso oficial que impulsa la reducción del déficit fiscal, a comienzos del año 2016 el Gobierno Naciona l
realizó una quita de los subsidios a los servicios públicos de luz, gas y agua. Esto produjo un fuerte incremento de las tarifas (de
más de 500% en algunos casos) que afectó tanto a consumidores de viviendas particulares como a la producción nacional y al
comercio. Este fue uno de los conflictos más importantes del nuevo gobierno, en el que intervinieron el poder judicial y el
congreso de la nación para fijar pautas razonables y frenar el abrupto aumento.” (Hopp, 2015: 31) Si bien esta intervención logró
poner un límite parcial, durante el 2017 se produjeron nuevas subas.
 24
ocurrieron en un contexto de creciente inflación y pérdida de poder adquisitivo de los salarios,
acompañado del aumento del desempleo.

A su vez, el cambio en la direccionalidad socio-económica y política, implicó modificaciones en

las políticas sociales. En particular, esta autora se refiere a las transformaciones en las estrategias de
política social destinadas a promover la economía social y el trabajo en la economía popular17. En este
sentido, se destacan:

● Las modificaciones normativas respecto de los programas de promoción de la Economía Social

del Ministerio de Desarrollo Social que operaron, en un primer momento, suprimiendo la figura
de la cooperativa como organizadora de las tareas realizadas en el marco de estos programas.
Luego, se avanzó en la práctica con lo que la autora denomina “acciones de desarme de las
cooperativas”. También se desarticularon (vía desfinanciamiento) las tecnicaturas creadas en
universidades nacionales -en el período de gobierno anterior -que ofrecían formación en la
temática. Cabe aclarar que estos cambios ocurrieron en un contexto complicado para la
sostenibilidad de las cooperativas, tanto en el plano económico (por las transformaciones
económicas antes mencionadas) como en la dimensión política y cultural, por su fuerte
deslegitimación.

Por último, en relación a este punto, se modificó el proceso de implementación de estos

programas en lo que refiere a sus entes ejecutores, que hasta el 2016 eran los municipios. De
esta manera, a partir del 2016, se estableció una descentralización operativa que habilitó a
Organismos Gubernamentales y no Gubernamentales a instrumentar los programas y las
capacitaciones previstas (cursos teóricos, prácticas socio-productivas y tareas comunitarias).

● La sanción de la Ley 27.345 de Emergencia Social, en diciembre del 2016, por medio de la
cual se crean –en la órbita del Ministerio de Desarrollo Social –el Consejo de la Economía
Popular, el Salario Social Complementario y el Registro Nacional de la Economía Popular (éste
último, para la inscripción de los trabajadores alcanzados por las acciones establecidas en
dicha normativa). El Salario Social Complementario consistió en una transferencia monetaria
con la finalidad de apoyar este sector de la economía pero sin la intervención de la cooperativa
como forma de organización del trabajo. Este Salario “es incompatible con la percepción de
‘ayudas económicas provenientes de programas de empleo’, prestaciones contributivas por
desempleo y prestaciones previsionales” (Hopp, 2017: 35) Por lo cual, los titulares de los
programas de Economía Social (“Argentina Trabaja” y “Ellas Hacen”) quedaban excluidos del
cobro. La autora destaca, además, la falta de información oficial respecto de la implementación
de esta Ley, los reclamos por las demoras en su instrumentación, la poca claridad en relación

17
En las políticas analizadas por la autora, los términos “economía popular” y “economía social” son utilizados indistintamente.La
economía popular se define como “el conjunto de actividades económicas y prácticas sociales desarrolladas por los sectores
populares con miras a garantizar, a través de la utilización de su propia fuerza de trabajo y de los recursos disponibles, la
satisfacción de las necesidades básicas, tanto materiales como inmateriales” (Icaza y Tiribia, 2004; citado en Hopp, 2017; 24)
 25
a los requisitos y a las formas de acceso al Salario Social Complementario y la falta de datos
acerca de la cantidad de personas anotadas en el Registro de la Economía Popular hasta el
2017. (Hopp, 2017: 22-37)

Hopp (2017) considera que estos cambios fueron construyendo un enfoque individualista de la
sociedad y las intervenciones sociales del Estado, al tiempo que reactualizaron una concepción
filantrópica de la solidaridad ejercida por los nuevos actores en escena, como las “ONGs altruistas”.
Aquín (2017) coincide respecto del enfoque individualista adoptado, considerando que el mismo se
corresponde con la reinstalación de una visión conservadora y que por ello se adopta también una
perspectiva meritocrática. Y agrega, por último, que en este contexto regresivo el Estado dejó de
presentarse como garante de derechos, sino que implementó una serie de ajustes que incluyeron el
cierre de áreas estratégicas del Estado y los despidos masivos (Aquín, 2017) .
 26

EL ABORDAJE DE LAS INFANCIAS Y JUVENTUDES

Aproximaciones a la definición de las categorías “niñez” y “juventud”

Resulta relevante incluir ciertas aproximaciones teóricas a estos conceptos ya que, como
afirman Fridman y Salgado (2018b:4) el modo en que los niños, niñas y jóvenes son caracterizados,
define el modo en que se actúa y piensan las intervenciones. Siendo así, a lo largo de la historia
argentina, las diferentes concepciones hegemónicas sobre la niñez y la juventud se han plasmado en
los distintos paradigmas normativos y en las políticas públicas que se despliegan en este capítulo.

En primer lugar, cabe señalar que la niñez y la juventud son entendidas en este trabajo como
“una construcción social, histórica y cultural que no deviene del orden de lo natural” (Fridman y Salgado,
2018a: 3)

Ahora bien, existen concepciones hegemónicas según las cuales cada una de estas categorías
se define en función de una periodización. Al respecto, Bourdieu señala que las fronteras etarias son
objeto de disputa porque implican divisiones o reparticiones de poder: “las clasificaciones por edad (y
también por sexo, o claro, por clase…) vienen a ser siempre una forma de imponer límites, de producir
un orden en el cual cada quien debe mantenerse, donde cada quien debe ocupar su lugar”. (2002:
164).

Si definimos estas categorías de acuerdo con dicha periodización, los niños serían aquellos
que se encuentran en edad de cursar estudios primarios; los adolescentes, los que transitan estudios
secundarios; y los jóvenes, los mayores de 17 o 18 años que continúan estudiando o trabajan.
(Verlutas, 2017: 90). Sin embargo, este ideal de las trayectorias educativas de las personas
corresponde más a una forma de organización del sistema educativo que a la realidad. Debe, además,
tenerse presente que “el sistema escolar contribuye a reproducir los privilegios” (Bourdieu, 2002: 169)
dado que es una institución que otorga títulos, por lo tanto derechos, y de esta forma confiere
aspiraciones. No sólo eso, sino que además las trayectorias son disímiles y en no pocos casos existen
desfasajes entre las aspiraciones y las posibilidades reales, especialmente, bajo la ficción neoliberal
de igualdad jurídica y teniendo en cuenta que las aspiraciones “se constituyen en relación con los
diferentes estados de la estructura de distribución de los bienes y de las posibilidades de tener acceso
a los diversos bienes” (Bourdieu, 2002: 170).

Concebir, entonces, a la niñez y juventud de esta forma conduce a preguntarse ¿en qué
categorías se incluye, entonces, a aquellos que por distintos motivos tienen trayectorias escolares
discontinuas o aquellos que, aun estando en edad de trabajar, no consiguen hacerlo? Se acuerda con
la autora en señalar que las trayectorias “se encuentran fuertemente condicionadas por la posición que
 27
los distintos estratos ocupan en la estructura social que tiñe opciones y proyecciones” (Verlutas, 2017:
90)
La niñez y la juventud deben, entonces, entenderse como un concepto relacional,
históricamente construido, que implica relaciones de poder entre los distintos actores sociales,
culturales, políticos, económicos.

Siendo, entonces, que “los jóvenes” no constituyen un grupo homogéneo, con determinadas
características, capacidades e intereses en función de una edad biológica, Bourdieu (2002:165)
propone analizar las diferencias entre al menos “dos juventudes”, que representan “los dos polos
opuestos, los dos extremos de un espacio de posibilidades que se presentan a ‘los jóvenes’”. Esta
concepción permite afirmar que existe una distinción entre los jóvenes y niños que reúnen las
características para ser captados por el sistema judicial y los que no, en función del acceso de cada
uno de ellos a los distintos bienes y de sus trayectorias.

Es a partir de esta afirmación que resulta interesante recuperar la perspectiva de Fridman y

Salgado (2018a) en relación a la construcción social, histórica y cultural de la noción de “juventud”.
Ellas plantean que, a lo largo de la historia, las definiciones hegemónicas de juventud se han ido
construyendo desde una perspectiva adulto-céntrica; por lo cual, la juventud, se ha concebido
enfatizando aquello que le falta para llegar al ser adulto.

Desde esta perspectiva, uno de los discursos predominantes en torno a esta categoría propone
una representación de la juventud construida exclusivamente sobre los signos juveniles de clase media
y alta –principalmente en la “moratoria social”. El concepto se refiere a la moratoria, el “momento de
gracia”, entre la madurez biológica y la madurez social que estarían transitado los jóvenes en tanto
sujetos consumidores pero sin la capacidad aún de producir. La noción de moratoria social se vincula
a las posibilidades de un estrecho sector social que podía dar a sus hijos el privilegio de postergar su
ingreso a las exigencias de la condición adulta y dedicar un período al estudio. En un contexto signado
por altos índices de desigualdad esta definición resulta problemática, en la medida en que “se excluiría
de la condición de juventud a un gran número de jóvenes” que no reúnen las características
correspondientes al “joven legítimo” (p. 15).

En base a estas aproximaciones teóricas, sería correcto entonces el reemplazo de las

categorías “niñez” y “juventud” por “infancias” y “juventudes”, en plural, dando así cuenta de la
heterogeneidad que las mismas abarcan y la multiplicidad de experiencias posibles. “Atravesados por
condiciones de clase, de género, por adscripciones laborales, educativas y por su lugar de residencia
(...) es necesario reconocer que existen distintos jóvenes, distintas maneras de ser joven” (Fridman y
Salgado, 2018b: 4)

Sin embargo -y de manera contraria a esta perspectiva -a nivel normativo, la edad constituye
un criterio utilizado para ampliar o restringir derechos, estableciendo una distinción entre la edad civil
 28
y la penal, las cuales a la su vez se han ido modificando mediante la sanción de distintas leyes a lo
largo de la historia legislativa argentina.

El abordaje de los niños, niñas y adolescentes en la historia argentina

Hasta el siglo XIX, en Argentina el control de la niñez estaba reservado exclusivamente al
ámbito privado, es decir, la familia y la iglesia. El abordaje de la niñez por medio de estas dos
instituciones se realizaba desde una perspectiva filantrópica. A partir de la irrupción de la “cuestión
social” -como se dijo, en 1880 -con la llegada de las olas migratorias y la consecuente transformación
demográfica, estas instancias se mostraron insuficientes y evidenciaron la necesidad de crear nuevas
instituciones. Fue entonces cuando la problemática de la infancia ingresó a la esfera de lo público
(Ministerio de Desarrollo Social de la Nación y UNICEF, 2012: 11). Es así que las políticas públicas
dirigidas a la niñez y juventud surgieron como una estrategia dual de políticas de protección social y
políticas de control de esos sectores hacia fines del siglo XIX y principios del XX.

La intervención del Estado en la crianza de los niños y adolescentes se justificó en tres

discursos: 1) un discurso caritativo por el cual se proponía la protección de los pobres y huérfanos; 2)
un discurso tutelar, que concebía a ciertos sectores de los niños y adolescentes como inferiores y/o
enfermos; y 3) un discurso de alarma social en el cual los sectores pobres de la población infanto
juvenil eran conceptualizados como futuros delincuentes. (Larrandart, 1991; citado en Fridman y
Salgado, 2018a: 6)

Durante las últimas décadas del siglo XIX y principios del XX, en el contexto del gran desarrollo
de la población urbana en nuestro país comienza a ocupar un lugar en la agenda estatal el desarrollo
de diversas estrategias políticas de intervención sobre las generaciones jóvenes, ya sea desde la
educación, la salud o desde una perspectiva asistencial. Estos diferentes modos de abordaje se
formalizan e institucionalizan con la Ley de Patronato de Menores o “Ley Agote” Nº 10.903/19, que
consolida la intervención del Estado en la vida de los niños, niñas, adolescentes y sus familias.

El Estado intervenía sobre los niños y jóvenes en “riesgo material o peligro moral” -
diferenciando aquellos niños que vivían con su familia y asistían a la escuela de aquellos que no y eran
judicializados. Dentro de este marco normativo, se los ha considerado “objetos” de tutela, cuidados y
prestaciones, pero también de malos tratos por parte de los adultos, predominando sobre ellos la
calificación de “incapaces”. La característica organizadora de este modelo ha sido la intervención sobre
la infancia y juventud centralizando el poder de decisión en la figura del juez de menores.

En base a esta norma, las políticas implementadas fueron configurando y definiendo lugares
diferentes para los niños y jóvenes provenientes de distintos sectores sociales; de esta forma se
clasificaba a la infancia en dos tipos: la “normal” y la “anormal”, en función de la pertenencia de clase.
(Campana, 2014; Fridman y Salgado 2018a:8).
 29

En referencia a esta distinción, Bright (2011) va a hablar de una “niñez fragmentada” en tanto
que la figura del hijo proveniente de una familia nuclear, que a la vez era alumno de la escuela pública,
recibía tratamiento diferencial por parte del Estado respecto de la figura del menor asociada a los niños
huérfanos, abandonados o trabajadores.

El universo que constituyó el objeto de la Ley Nª 10.903 fue conformando el campo de la

‘minoridad’ como una cuestión social en tanto espacio de aplicación de políticas públicas con
características particulares (...) La ley estructuró la intervención socio-penal sobre los más
jóvenes a partir de nociones de incapacidad, peligrosidad o riesgo moral y material que
subsumían a niños y adolescentes a una lógica de intervención que los objetivaba a partir de
la compasión-represión (Fridman y Salgado, 2018a: 8)

Bajo la órbita de esta ley, se crearon a lo largo del siglo XX un gran número de instituciones
tutelares, instituciones asistenciales y penales e instituciones psiquiátricas (MDSN y UNICEF, 2012:
11)
Otro antecedente, que resulta de especial importancia destacar a los fines de este trabajo, es
la sanción -durante la Dictadura cívico militar de 1976 -de la Ley 22.278 del Régimen Penal de la
Minoridad. Bajo el amparo de esta ley, “se aplicaron penas de prisión perpetua a adolescentes, como
resultado de una interpretación no integral ni armónica con el ordenamiento jurídico vigente a partir de
la incorporación de los tratados internacionales de derechos humanos con la reforma constitucional de
1994” (Centro de Estudios en Política Criminal y Derechos Humanos, 2017: 8).

Es de destacar que la Ley 22.278 continúa vigente hasta la actualidad, tras haber sido validada
por los gobiernos democráticos ulteriores. Sin embargo, ésta es considerada por algunos de los autores
consultados como un instrumento jurídico ilegal en tanto fue sancionada durante un gobierno de facto,
ilegítimo. Específicamente, por la Comisión de Asesoramiento Legislativo (CAL) integrada por 9
legisladores -3 representantes de cada una de las Fuerzas Armadas -y creada por la junta militar tras
haber disuelto el Congreso Nacional. (Cesaroni, 2019; CEPOC, 2017)

En el año 1989, la Asamblea General de Naciones Unidas adoptó la Convención sobre los
Derechos del Niño (CDN) que fue ratificada por Argentina un año después. La Convención marcó un
antes y un después en materia de infancias, en tanto es el primer instrumento jurídico vinculante para
los Estados que reconoce a los niños y niñas como sujetos de derechos. (MDSN y UNICEF, 2012: 12)

A modo de resumen, algunos de los derechos consagrados en la CDN que resultan de mayor
importancia a los fines del presente trabajo son:

● La infancia tiene derecho a cuidados y asistencia especiales en razón de su vulnerabilidad.

Éstos deben ser proporcionados tanto por la familia como por el Estado (bajo la concepción de
que es este último quien debe garantizar protección y asistencia a las familias para que ejerzan
su función) (UNICEF, 2006: 8)
 30
● Art. 3: El interés superior del niño debe ser especialmente atendido en todas las medidas
concernientes a ellos y ellas tomadas por instituciones públicas o privadas de bienestar social,
tribunales, autoridades administrativas u órganos legislativos. (UNICEF, 2006: 10)
● Art. 12: se debe dar a los niños y niñas la oportunidad de ser escuchados en todo
procedimiento judicial o administrativo que los afecte. (UNICEF, 2006: 14)
● Art. 20: es obligación del Estado proporcionar protección especial a los niños y niñas que hayan
sido privados de su medio familiar y asegurar que cuenten con los cuidados necesarios. Al
evaluar los cuidados que se brindarán en cada caso, debe prestarse especial atención a
garantizar la continuidad educativa del niño o niña y a su origen étnico, religioso, cultural y
lingüístico (UNICEF, 2006: 17)
● Art. 27: los Estados deben adoptar las medidas apropiadas para ayudar a los padres y/o a
otras personas responsables por los niños y niñas a que les proporcionen un nivel de vida
adecuado para su desarrollo físico, mental, espiritual, moral y social. A tal fin, deben brindar
asistencia material y programas de apoyo –particularmente con respecto a la nutrición, el
vestuario y la vivienda –en los casos que sea necesario (UNICEF, 2006: 21)
● Art. 28: los Estados Partes deben realizar una serie de acciones destinadas a garantizar que
todos los niños y niñas puedan ejercer en condiciones de igualdad de oportunidades el derecho
a la educación. Entre dichas acciones, se mencionan implantar la enseñanza primaria
obligatoria y gratuita; hacer que todos los niños y niñas tengan acceso a la enseñanza
secundaria; hacer accesible a todos la enseñanza superior; adoptar medidas para fomentar la
asistencia regular a las escuelas y reducir las tasas de deserción escolar (UNICEF, 2006: 22)
● Art. 32: el Estado debe proteger a los niños y niñas contra el desempeño de cualquier trabajo
que sea nocivo para su salud, educación y/o desarrollo, así como fijar edades mínimas de
admisión al empleo y reglamentar las condiciones del mismo. (UNICEF, 2006: 24)
● Art. 37: los Estados deben velar porque ningún niño o niña sea sometido a torturas ni a otros
tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes; a la pena capital o a la prisión perpetua (sin
posibilidad de excarcelación); a la privación ilegal o arbitraria de su libertad. A su vez, todo
niño o niña privado de su libertad debe estar separado de los adultos, tiene derecho a mantener
contacto con su familia y a recibir pronto acceso a la asistencia jurídica u otra asistencia
adecuada. La detención y el encarcelamiento de un niño debe ser una medida de último
recurso y durante el tiempo más breve que proceda (UNICEF, 2006: 25-26)
● Art. 40: respecto de la administración de la justicia de menores, todos los niños y niñas
infractores o presuntos infractores de la ley penal tienen derecho a la presunción de inocencia;
a ser informados sin demora de los cargos que se les imputen; a disponer de la asistencia
jurídica o la que fuere apropiada para preparar y presentar su defensa; a que su causa sea
dirimida sin demora por la autoridad u órgano judicial competente; a que se respete su vida
privada en todas las fases del procedimiento. No debe, además, ser obligado a declararse
culpable o a prestar testimonio.

El Estado debe también establecer una edad mínima de punibilidad y adoptar medidas
para tratar a esos niños sin recurrir a procedimientos judiciales (negritas propias). Son
 31
ejemplo de estas medidas las órdenes de orientación y supervisión, el asesoramiento, la
libertad vigilada, la colocación en hogares de guarda, los programas de enseñanza y formación
profesional, entre otros. (UNICEF, 2006: 27-28)

A continuación, se expone el abordaje de los niños, niñas y adolescentes en los tres períodos
históricos trabajados, distinguiendo dos ejes: sociológico y normativo o del derecho.

Década del 90 -2003

Eje normativo
En este período se encontraba aún vigente -en el marco de la Ley 10.903/19 -el Paradigma
Tutelar o de Situación Irregular, a pesar de que el Estado argentino hubiera ratificado la CDN. Esto se
vincula con las políticas neoliberales implementadas a lo largo de esta década, que dejaban en la
pobreza e indigencia a gran cantidad de niños, de manera que los derechos consagrados en la CDN
no podían ser efectivizados. “Es así que la incorporación en la Constitución Nacional (art. 75. inc. 22),
junto a distintos tratados de Derechos Humanos en el año 1994, fue un intento de poder hacer esa
norma internacional efectiva sociológicamente” (MDSN y UNICEF, 2012: 13)

A partir de dicha incorporación, algunas provincias comenzaron a adecuar sus procesos

jurídicos para el tratamiento de “la infancia” -tal fue el caso de Mendoza y Chubut, además de la Ciudad
de Buenos Aires.

En ese momento, se interpretó que para adecuar la intervención estatal sobre los niños, niñas
y adolescentes a la CDN era necesario iniciar un “proceso de desinstitucionalización” que consistiera
en sacarlos de las instituciones alejadas del tipo de cuidado familiar donde se los colocaba al separarlos
de su familia. De esta manera, comenzó la implementación de los primeros programas de acogimiento
familiar, que no fue otra cosa que una institucionalización alternativa, en familias sustitutas y en
detrimento del trabajo con los grupos familiares de origen.

Además, en concordancia con el contexto signado por las privatizaciones y la contracción del
Estado, se produjo una terciarización de la intervención social orientada a las infancias a través de las
ONG subvencionadas con recursos públicos.

Finalmente, en la línea de estos procesos, se creó en 1998 -dentro del Consejo Nacional del
18
Menor -el programa Tratamiento Familiar Alternativo que implementó “familias de acogimiento” para
los niños y niñas sin cuidados parentales19. A partir de entonces, se produjo una disminución de niños
y niñas en los institutos (Op. Cit)

18
Este organismo se creó en el año 1958, cuando la anteriormente Dirección de Menores dejó de pertenecer a la Dirección
Nacional de Asistencia Social y se convirtió en un ente autárquico que pasó a tener a su cargo el cuidado de los niños, niñas y
adolescentes sin cuidados parentales, a través de sus distintos programas específicos (MDSN y UNICEF, 2012:12)
19
Cuando se hace referencia a los niños, niñas y adolescentes sin cuidados parentales, quiere decirse aquellos que han sido
separados de su familia de origen, nuclear y extensa, o de sus referentes afectivos, por haber sido dictada una medida de
 32

Para resumir este período, si bien se encuentran algunos intentos más bien aislados en el
territorio argentino por adecuar la legislación vigente a la CDN, en la práctica continuó teniendo plena
vigencia el Patronato de la Infancia.

Eje sociológico
El sociólogo Gabriel Kessler, en una investigación llevada a cabo en el contexto de la crisis del
2001, estudia la configuración de una juventud atravesada por la inestabilidad laboral, siendo esta la
principal característica de la cuestión social argentina en ese momento. El autor verifica en estos
jóvenes –que eran ya la tercera o cuarta generación de su familia que se enfrentaba a esta situación –
un desdibujamiento de la frontera entre lo legal y lo ilegal, que genera una alternancia entre trabajo y
delito. Esto se debe a que el trabajo precario e inestable implica la imposibilidad de construcción de
una identidad laboral, de adopción de un oficio, de establecimiento de lazos duraderos y de
aprendizajes. Unido al ya descrito “achicamiento” del “Estado social” (que conduce a un
cuestionamiento por parte de estos jóvenes de la legitimidad de las intervenciones estatales en sus
vidas privadas a través de otras instituciones, por ejemplo, la policía) y a la hegemonía del mercado
como ente regulador y formador de subjetividades (en particular, como sujetos consumidores antes
que ciudadanos de un Estado), la situación se traduce en una valoración instrumental de la ley, en
función de una lógica de acción cortoplacista, orientada a satisfacer las necesidades.

En este contexto, trabajo y delito se conciben como dos estrategias más para la obtención de
diversos satisfactores. El autor se refiere a esto como el pasaje de la “lógica del trabajador” hacia la
“lógica del proveedor”. Ambas, se diferencian según la legitimidad de los recursos obtenidos. Es decir,
en la primera, se valoriza –desde una calificación moral -el trabajo honrado como medio de vida. En la
segunda, se establece una valorización de los recursos según su utilidad para la satisfacción de
necesidades, básicas o no. (Kessler, 2004; Kessler, 2012).

Estos estudios sobre las consecuencias de las manifestaciones de la cuestión social coinciden,
a su vez, con el debate acerca de una “nueva delincuencia” juvenil y los reclamos sobre la necesidad
de más “mano dura”20. Estos reclamos se tradujeron en un cambio de políticas por el cual la policía
comenzó a actuar de forma más violenta; lo cual tuvo el efecto contrario al esperado: en lugar de
disuadir, acrecentó la violencia en los enfrentamientos. La lógica era “ganar o perder” (especialmente
porque la pérdida implicaba la vida misma).

En similar línea de pensamiento, Marcón afirma que “negar la relación pobreza-delincuencia

es negar el equilibrio en la satisfacción de necesidades como condición previa para sancionar luego

protección excepcional de derecho y se encuentran entonces al cuidado de alguna institución, en sus distintas modalidades
(MDSN y UNICEF, 2012: 7)
20
Teorías de la disuasión o “Mano dura”: plantean la idea del delito como una elección racional, basado en una lógica de
costo-beneficio (propia del homo economicus como “natural”). Por lo tanto, la “solución” que se propone es la de aumentar el
costo de delinquir para reducir el beneficio que se obtendría por medio del delito. (Kessler, 2004)
 33
conductas culturalmente nocivas” (2013:37) ya que, cuando se pierde el empleo estable como
estructurante de la vida diaria, la preocupación central pasa a ser la de subsistir. Cuando la subsistencia
como consigna básica permanece a lo largo de los años, tiende a instituirse con rango normativo,
configurando así otras subjetividades, otras tramas familiares, otras representaciones y, en definitiva,
otras regulaciones. Tal sería el caso de los niños, adolescentes y jóvenes que son hijos o nietos de
personas que nunca han ingresado al mundo del empleo formal.

De esta forma, una construcción situada –social e históricamente –de las categorías de niñez,
adolescencia y juventud conduce a afirmar que los niños, adolescentes y jóvenes que son abordados
por el Sistema de Responsabilidad Penal Juvenil son aquellos asociados como “parte de una población
en situación de vulnerabilidad social o como jóvenes en riesgo, peligrosos, en conflicto con la ley”
(Verlutas, 2017: 92). Marcón (2017) coincide en señalar que se trata de ciudadanos cuyos derechos
han sido vulnerados y agrega que estos sujetos, al ser judicializados, son pensados conforme a la
concepción hegemónica occidental de responsabilidad, estrechamente vinculada con los Estado-
Nación. Sin embargo, estos jóvenes se piensan a sí mismos respondiendo ante el Mercado, en tanto
institución formadora de subjetividades en el contexto neoliberal.

Período 2003- 2015

Eje normativo
La Convención Internacional de los Derechos del Niño (CDN) instituye un nuevo modelo
normativo. En nuestro país, si bien fue incorporada a la Constitución Nacional en la reforma del año
1994, se formaliza en el año 2005 (una década más tarde) mediante la sanción de la Ley Nacional N°
26.061 de Protección Integral de las Niñas, Niños y Adolescentes. Dicha norma constituyó “la
innovación jurídica más importante en materia de derechos niños, niñas y adolescentes” desde el
retorno de la democracia (MDSN y UNICEF, 2012: 13)

Bajo este modelo los niños y niñas pasaron a ser entendidos como sujetos o titulares de
derechos y la intervención estatal se habilita a partir de la existencia de derechos vulnerados,
promoviendo una separación entre el tratamiento asistencial y el penal. Esto en base a dos principios
fundamentales y complementarios: la “autonomía progresiva” en función de la evolución de las
facultades del niño y el Interés Superior del Niño.

La ley ofició de plataforma legislativa para la creación de sendas modificaciones institucionales en la

República Argentina y los pilares fundamentales que emergen de ella son: el Consejo Federal de NIñez,
Adolescencia y Familia (Cofenaf) y la Secretaría de Niñez, Adolescencia y Familia (Senaf) (MDSN y
UNICEF: 2012: 14)

La Senaf depende del Ministerio de Desarrollo Social de la Nación e interviene en la

formulación de las políticas destinadas a las infancias y en el diseño, implementación, coordinación,
 34
monitoreo y evaluación de programas de promoción, protección, integración social y defensa de los
derechos de niños, niñas y adolescentes, así como en la elaboración de un Plan Nacional de Acción.
Por su parte, el Cofenaf -conformado por las máximas autoridades en materia de niñez y adolescencia
de los 23 gobiernos provinciales y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires -tiene a su cargo la
coordinación entre las políticas provinciales y las nacionales.

En materia de responsabilidad penal juvenil específicamente, el Modelo de la Protección

Integral promueve una justicia especializada, con procedimientos especiales, reconociendo además
de las garantías habituales otras específicas y concibiendo la privación de libertad como excepción,
por el tiempo más breve posible y sólo para infracciones graves. (Campana, 2014; Fridman y Salgado,
2018a: 9-10).

Durante este período, se sancionaron también otras leyes con la finalidad de adaptar el corpus
normativo argentino a la CDN. En este sentido, se realizaron modificaciones en referencia a la edad
civil y los derechos que por ésta se confieren. Se mencionan aquí tres cambios fundamentales: 1) la
edad para ejercer plenamente los derechos políticos se bajó de 18 a 16 (con la sanción de la ley 26.774
“Ley de Ciudadanía Argentina” el 31 de enero del 2012); b) se subió de 14 a 16 la edad mínima para
acceder a un empleo; c) se disminuyó la edad a partir de la cual se pueden tomar decisiones sobre el
propio cuerpo (Cesaroni, 2019; CEPOC, 2017). También es necesario destacar que, por medio de la
sanción de la ley 26.579, el 2 de diciembre del 2009, se modifica la “mayoría de edad” que pasó de
establecerse a los 21 a fijarse a los 18 años. Esto implicó una disminución de la edad para alcanzar
plenos derechos y una adaptación a la CDN que considera que los 18 años son el tope para que una
persona deje de ser considerada niño y, por lo tanto, sujeto de todos los derechos inherentes a su
condición de persona, más un plus derivado de su condición especial de niño. (CEPOC, 2017: 4).

Tuñón menciona otros avances legislativos en materia del reconocimiento de los derechos de
las infancias en este período, tales como la sanción de la Ley 26.206 de Educación Nacional 21; la Ley
26.233 sobre Centros de Desarrollo Infantil; y la Ley 26.390 de Prohibición del Trabajo Infantil y
Protección del Trabajo Adolescente. Asimismo, señala el nombramiento del Defensor del Niño 22 como
meta pendiente (2018: 6-7)

Cabe destacar, por último, que en materia de Responsabilidad Penal Juvenil, el Cofenaf emitió
cuatro Actas Compromiso para adoptar un sistema penal juvenil acorde con las garantías que ofrece
la Constitución Nacional. Estos documentos fueron suscriptos en los años 2008, 2011, 2014 y 2015 y,
en función de ellos, en algunas provincias se adoptaron medidas más propicias para el tratamiento de

21
La sanción de la Ley de Educación Nacional consagró el compromiso del gobierno federal y los gobiernos provinciales para
organizar los ciclos y las modalidades de enseñanza de un modo más uniforme en todo el territorio y para incrementar la inversión
pública en educación. (UNICEF, 2016:10)
22
El Defensor del Niño es una figura contemplada en la Ley 26.061, cuyo rol es el de evaluar, monitorear, promover, proteger
y garantizar el pleno ejercicio de los derechos de los niños y niñas (Tuñón, 2018: 7)
 35
los niños, niñas y adolescentes infractores o presuntos infractores de la ley penal. Sin embargo, dichas
medidas no tienen fuerza de ley ni rigen en todas las provincias del mismo modo (UNICEF, 2016: 144)

Eje sociológico

Para presentar el abordaje de las infancias y juventudes en este período, se desarrollarán los
principales cambios en materia de derechos.

En primer lugar, en consonancia con la sanción de la Ley de Educación Nacional, se pusieron

en marcha planes para facilitar el acceso y asegurar la permanencia de niños y niñas en el sistema
educativo, adoptándose además medidas para facilitar el retorno y la finalización de los estudios de
quienes los hubieran abandonado. Estas iniciativas obtuvieron muy buenos resultados en cuanto a la
ampliación de la cobertura, particularmente, en el nivel inicial y en el secundario. Sin embargo, se
encuentran desigualdades respecto de la cobertura entre provincias y en detrimento de los niños y
niñas que residen en los hogares más pobres.

Además, los progresos en términos de cobertura no se encontraron acompañados por mejoras

en las trayectorias escolares o en la calidad de los aprendizajes (las cuales, en términos estadísticos,
también resultan regresivas para los niños y niñas residentes en los hogares más pobres) (UNICEF,
2016:11-12)

Cabe destacar que Kessler (2012) coincide en señalar que en este período se verifica un
aumento de la cobertura educativa y que dicho aumento incide en el desdibujamiento de las fronteras
entre legalismos e ilegalismos en los jóvenes, en consonancia con la idea de que trabajo, delito y
educación forman parte de un continuum de experiencias de acción posibles en contextos de
inestabilidad.

Otro de los aspectos a destacar es la reducción del trabajo infantil a nivel urbano, en parte
gracias a la incidencia de la ampliación del marco regulatorio, de la mejora en la fiscalización, de la
extensión de la protección social y de un ámbito económico más propicio.

Por otro lado, en el ya descrito contexto de crecimiento económico (entre los años 2003 y 2009
principalmente), la implementación de políticas de empleo y protección social contribuyeron a mejorar
las condiciones de vida y desarrollo de la niñez, generando un proceso de mayor inclusión. “No
obstante, los niños todavía experimentan brechas entre el derecho formal y su ejercicio efectivo según
el lugar donde nacen y las características socioeconómicas y laborales de sus hogares” (UNICEF,
2016: 16). Esto, debido a que los niños y niñas que viven en la pobreza sufren una privación de los
recursos de todo tipo necesarios para su supervivencia y desarrollo que atenta directamente contra el
pleno disfrute de sus derechos.
 36
En este sentido, para el período 2011-2012, los datos reflejaban que la pobreza afectaba al
30,1% de los niños y niñas en Argentina mientras que para el 2015, oscilaba entre el 25 y el 32%.
(UNICEF, 2016: 17)

También resulta importante destacar que, dada la descentralización del gasto público, la
tendencia muestra una diferencia notoria en cuanto a los recursos públicos destinados a los niños y
niñas en los distintos territorios provinciales.

Para sintetizar este período, puede decirse que a pesar de la ampliación de la cobertura de
ciertos servicios básicos, de los avances legislativos en materia de niñez, de un contexto económico
más favorable y de la reducción de las desigualdades en varios ámbitos, la tendencia es hacia una
infantilización de la pobreza.

Período 2015-2017
Eje normativo
Para este período, no ha habido progresos significativos en términos legislativos, sino que
continúan vigentes las leyes ya mencionadas del ciclo previo. En particular, respecto del tema central
de este trabajo, en este período se observa un resurgimiento del interés por reformar el Régimen de
Responsabilidad Penal Juvenil que, como se viene diciendo en páginas anteriores, es inconsistente
con la CDN y la Ley 26.061.

Esta inconsistencia radica -entre otros aspectos -en el hecho de que, por un lado, se establece
que los niños, niñas y adolescentes no son punibles hasta los 16 años, pero admite la tutela de los
jueces, que puede incluir la separación del núcleo familiar para niños y niñas en “peligro material o
moral”. Otro punto es que se admite la aplicación de las mismas penas que a los adultos a los
adolescentes de 16 y 17 años y no se establecen plazos determinados. (UNICEF, 2016: 144)

Con la ley vigente, las respuestas del Estado a los niños, niñas y adolescentes infractores o
presuntos infractores de la ley penal se organizan en tres tipos de dispositivos: programas de
supervisión en territorio, establecimientos de restricción de la libertad y establecimientos de privación
de la libertad.

En el transcurso del año 2017, se presentaron en el Congreso de la Nación un total de cinco

proyectos de ley con la intención de adecuar el Régimen de Responsabilidad Penal Juvenil a la
normativa vigente en materia de derechos de las infancias.

Eje sociológico

Para caracterizar la cuestión de las infancias en este período resulta relevante el aporte del
informe estadístico del Barómetro de la Deuda social de la Infancia, el cual caracteriza las principales
inequidades asociadas a cada dimensión de derechos estudiada (alimentación, salud, hábitat,
 37
subsistencia, crianza y socialización, información, educación y protecciones especiales: trabajo
infantil). A continuación, siguiendo a Tuñón (2018: 8- 14) se resumen las principales tendencias
respecto de cada una de estas dimensiones:

● Derecho a la alimentación: la tendencia entre 2010 y 2017 es a un déficit alimentario en torno

al 20%, que entre 2016 y 2017 se mantuvo estable a pesar de que los índices de pobreza
económica mejoraron y las acciones alimentarias directas se incrementaron. Esto permite
inferir que se trata de un problema de privación estructural en referencia a la satisfacción de
este derecho
● Derecho a la salud: para el período 2016-2017, se estima que un poco más de la mitad de las
infancias en Argentina dependían de los servicios públicos para la atención de su salud. Se
observa además una amplia brecha en este sentido entre sectores sociales (particularmente,
entre sectores medios profesionales y trabajadores marginales).
● Derecho al hábitat: en el año 2017, el 51,3% de las infancias y adolescencias residía en
espacios barriales nocivos en términos de contaminación ambiental. Nuevamente, el riesgo se
eleva hasta tres veces para niños, niñas y adolescentes del estrato trabajador marginal con
respecto a pares en el estrato medio profesional, siendo aún mayor para los espacios de villas
y asentamientos de las grandes áreas metropolitanas. Asimismo “la precariedad en la
construcción de la vivienda afecta en 2017 a casi el 25% de la infancia, la situación de
hacinamiento al 22,5%, y las carencias en el espacio de saneamiento al 46,2%” (Tuñón, 2018:
10). Todos estos problemas, se agravan en los espacios de villas o asentamientos
● Derecho a la subsistencia: para el 2017, el porcentaje de niños, niñas y adolescentes pobres
en términos de ingresos era del 48,1% y del 28% considerando la pobreza por Necesidades
Básicas Insatisfechas (NBI)
● Derechos en los espacios de los procesos de crianza y socialización: para la medición de este
derecho se tomaron como indicadores, entre otros, la estimulación emocional e intelectual, la
carencia de libros infantiles en el espacio del hogar, la ausencia de festejo de cumpleaños, la
práctica de deportes y/o actividades recreativas. Se observa que la mayor parte de estos
indicadores varía según la edad; pero, además, las brechas de desigualdad son más
regresivas, en general, para los niños niñas y adolescentes del estrato trabajador marginal y
de los espacios de villas y asentamientos, respecto de sus pares en el estrato medio
profesional.
● Derecho a la educación: si bien entre el 2010 y el 2017 hubo una merma tanto del déficit de
escolarización de los niños y niñas en el nivel inicial (es decir, entre los 3 y 5 años de edad)
como de la educación secundaria, para 2017 se mantienen altos niveles de desigualdad social,
al igual que según el tipo de gestión educativa. “Los chicos/as en el estrato trabajador marginal
registran el doble de probabilidad de estar demorados en el trayecto educativo que pares en
el estrato medio profesional” (Tuñón, 2018: 12). Esta brecha se mantiene entre los estudiantes
que asisten a escuelas estatales y de gestión privada. La misma disparidad se observa
respecto de las ofertas de aprendizaje de idiomas o nuevas tecnologías, que es claramente
regresiva para los niños, niñas y adolescentes más vulnerables.
 38
● Derecho a la información: se mide en función de la privación en el acceso a libros,
computadora, servicio de internet en el hogar y teléfono celular. Si bien en este aspecto, el
déficit de acceso a una computadora en el hogar se redujo significativamente entre 2010 y
2017, se observan nuevamente amplias brechas de desigualdad social en perjuicio de los
sectores más vulnerables. Las disparidades sociales en este sentido son “muy estructurales”
● Derecho a la protección social contra el trabajo infantil: cabe destacar, en primer lugar, que
entre 2010 y 2017, el trabajo infantil “experimentó una merma significativa” (Tuñón, 2018: 14).
Sin embargo, en 2017 las cifras muestran que la propensión al trabajo se incrementa
significativamente para los adolescentes y que también en este ámbito la brecha entre sectores
sociales va en aumento. De esta manera, los adolescentes en el estrato trabajador marginal
tienen tres veces más chances de trabajar que pares en el estrato profesional y las
probabilidades trepan tres veces más aún para los que residen en villas o asentamientos.

Resumiendo, a lo largo de los períodos históricos desarrollados se observa que, a pesar de

los avances legislativos y las políticas implementadas en materia de derechos de las infancias (en
particular, entre los años 2003 y 2015) la tendencia muestra un creciente proceso de infantilización de
la pobreza que se traduce en déficits de acceso a los distintos satisfactores. Tendencia que se agravó
durante los años 2016 y 2017 como consecuencia de las políticas implementadas, con los recortes en
áreas estratégicas para la garantía de derechos.

Otra de las tendencias observadas es, en términos de Kessler, el aumento de las

“desigualdades relativas”; es decir, se observan, a pesar de la mejora por momentos de ciertos
indicadores en términos generales, la permanencia de brechas significativas entre territorios y estratos
sociales, siempre en detrimento de los estratos más vulnerables (tanto en términos económicos como
sociales y culturales).

En este marco, cabe entonces preguntarse por la responsabilización de los niños, niñas y
adolescentes infractores o presuntos infractores de la ley penal ya que “la mera responsabilización
penal del joven constituye una nueva injusticia estructural, pues niega distintos aspectos de carácter
social en el emergente delictivo”. (Marcón, 2013: 91)
 39
ANÁLISIS DE DATOS: EL ABORDAJE DE LOS NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES EN LOS
PROYECTOS DE REFORMA DEL SISTEMA DE RESPONSABILIDAD PENAL JUVENIL
ARGENTINO

Los fundamentos
De los fundamentos de los proyectos de ley pueden extraerse -o, al menos en algunos casos,
inferirse- las distintas posturas de los legisladores acerca de la intervención del Estado, del abordaje
más conveniente respecto de la niñez y la adolescencia, de la relación entre niñez y ley penal, de la
concepción de los niños, niñas y adolescentes. De esta manera, a continuación se desarrollan las
semejanzas y diferencias halladas en cuanto a estos aspectos.

En primer lugar, en la totalidad de los proyectos analizados se plantea la urgente necesidad

de reemplazar el Sistema Penal Juvenil en vigencia desde la última dictadura, argumentando que éste
se encuentra atrasado en cuanto a la legislación en materia de derechos de los niños, niñas y
adolescentes. Los legisladores que elaboraron los proyectos 2 y 4 incluso van más allá, considerando
que la ley penal vigente contradice la Convención Internacional de los Derechos del Niño y las demás
leyes que ya se han adaptado a dicho instrumento jurídico (la Ley 26.061 y el Código Civil actual, entre
otros).

Respecto de la relación entre niñez/adolescencia y ley penal, los proyectos 1, 2 y 4 coinciden

en señalar que las personas menores de 18 años deben recibir un tratamiento jurídico diferenciado del
de los mayores. Sin embargo, mientras que el 1 y el 2 se refieren con esto al tipo de sanciones
susceptibles de aplicarse a unos y otros (así como a los espacios físicos donde se les debe dar
cumplimiento a las mismas), en el proyecto 4 se considera que la especificidad del sistema penal juvenil
radica en la reducción de la intervención penal sobre los niños, niñas y adolescentes. En este sentido,
el planteo es que “actuar a través del sistema punitivo es actuar en forma tardía”.
Justamente, en referencia a la intervención estatal, en dicho proyecto se considera necesaria la
presencia de un Estado activo que actúe por medio de la implementación de políticas sociales
“adecuadas y suficientes para atender las necesidades de los niños, niñas y adolescentes”. De los
cuatro proyectos analizados, también es éste el único en el cual se desarrolla, en términos estadísticos,
el estado de la situación de los niños, niñas y adolescentes, al cual se califica como “alarmante” tanto
respecto a la pobreza como a la educación, la salud, la alimentación, el consumo de sustancias
psicoactivas y la violencia institucional que padecen. Cabe destacar que cita como fuente los informes
realizados por el Observatorio de la Deuda Social Argentina realizados entre los años 2010 y 2015 y
los datos que brinda concuerdan que los expuestos en el presente trabajo, verificando una tendencia
hacia la infantilización de la pobreza, que ha ido en aumento en los últimos años.

Por otra parte, entre el proyecto 3 y el 2 se da una coincidencia respecto del rol activo que
debe asumir el Estado frente al delito, en el sentido de prevenirlo y, de esta forma, preservar la paz de
los “ciudadanos”. Cabe mencionar que, aunque no se explicita quiénes se encuentran incluidos en tal
 40
categoría, pareciera implícito que no abarca a los niños, niñas y adolescentes. Nuevamente, es en el
proyecto 4 que se destaca una diferencia fundamental, en cuanto a que -si bien tanto éste como el 1 y
el 2 definen a los niños, niñas y adolescentes como sujetos de derechos (negritas propias), adaptando
así su consideración de los mismos a la normativa internacional en la materia -es el único que afirma
su carácter de “ciudadanos”.

En todos, sin excepción, se expresa la necesidad de protegerlos. Esta protección, en el primer

proyecto analizado, se fundamenta en que éstos se encuentran en situación de vulnerabilidad respecto
del proceso evolutivo, de los riesgos del medio en que se desenvuelven y de los cambios producidos
en el entorno. Por su parte, en el proyecto 2 se advierte que esta “protección” frente a situaciones de
vulneración de derechos muchas veces se confunde y se interviene mediante medidas sancionatorias.
Por último, el proyecto 4 expresa que “es un engaño plantear que podemos resolver los problemas del
delito y la violencia si no los relacionamos a los parámetros básicos de inequidad económica y
marginalidad social”.

Este último planteo sigue la línea de pensamiento expresada anteriormente por Marcón, quien
afirma que “negar la relación pobreza-delincuencia es negar el equilibrio en la satisfacción de
necesidades como condición previa para sancionar luego conductas culturalmente nocivas”. En este
sentido, los fundamentos del proyecto 4 son los que más concuerdan con los autores citados en el
presente trabajo, en referencia a la necesidad de que el abordaje de los niños, niñas y adolescentes
se realice por medio de políticas sociales y no penales.

En referencia a esto, resulta interesante introducir el concepto de Zaffaroni de “culpabilidad por

la vulnerabilidad”. El autor parte de la comprensión de que un individuo se encuentra inmerso en un
tejido social que le brinda ciertas oportunidades, ofrece ciertos contactos mientras que bloquea otros.
Y el individuo no tiene posibilidad alguna de elegir -al nacer y durante la infancia -las redes que lo
forman y lo contienen. Siendo así, considera que el sistema penal es selectivo, en tanto hay personas
que están más expuestas a ser captadas por éste que otras, es decir, se encuentran en un mayor
estado de vulnerabilidad frente al mismo.

A fin de reducir los efectos de esta selección la propuesta es que, una vez verificada la
culpabilidad (en caso que además se hubiese confirmado la comisión de un hecho, que este hecho
estuviese previsto como delito en el código penal, y que no estuviese penalmente justificada su
comisión) se evalúe el grado de reproche que puede hacerse al sujeto teniendo en cuenta el esfuerzo
individual que realizó para terminar siendo captado por el sistema penal. El nivel de culpabilidad del
sujeto podrá únicamente determinarse una vez analizado el hecho concreto, cuál es su estado de
vulnerabilidad (que depende de su posición en el estrato social) y cuál fue el esfuerzo propio y particular
que tuvo que hacer para ser captado por este sistema.
 41
Una de las principales causas para que un sujeto viva en estado de vulnerabilidad elevado es
que haya habido bloqueos de las redes positivas -tales como escuela, vivienda digna, salud, acceso a
los servicios básicos, etc. -y, en cambio, una desinteresada aceptación de las redes negativas -falta
de educación, pobreza, trabajo infantil, abandono, violencia familiar, etc. (Zaffaroni, 2000; citado en
CEPOC, 2017: 31-32). Es decir, estos niños, niñas y adolescentes que provienen de familias
atravesadas desde hace varias décadas por la inestabilidad laboral y/o la desocupación, que se hallan
inmersos en situaciones de pobreza y/o indigencia, que tienen dificultades para acceder a los
satisfactores que garantizan derechos básicos como la educación, vivienda, salud, entre otros; se
encuentran en un mayor estado de vulnerabilidad, con un alto riesgo de entrar en contacto con el
sistema penal. “El mínimo esfuerzo los pone al margen de la ley” (CEPOC, 2017: 32)

Como contracara de esto, Julián Axat (2014) hace referencia a la selectividad inversa del poder
punitivo hacia jóvenes de otros sectores sociales que tienen mayor capacidad (en el sentido de una
mayor acumulación de capitales, en términos de Bourdieu) para defenderse de la captación de dicho
sistema. Esto les permite lograr impunidad y trato privilegiado.

La desigualdad en la aplicación de la ley penal entre sectores sociales es una construcción de una cultura
policial y judicial, con énfasis en el populismo punitivo, y que por sentir empatía “de clase” con lo mismo
que pueda estar siendo juzgado, genera recorridos y tácticas de rechazo-neutralización desde adentro,
que hacen permeable y facilitan la impunidad para aquellos sectores a los que –los jueces– se sienten
pertenecientes. Por eso la selectividad punitiva debe explicarse como revancha social de una estructura
reproductora de las diferencias (Axat, 2014)

Resta destacar que, en consonancia con la CDN -que establece que los Estados deben
adoptar medidas para el abordaje de los niños, niñas y adolescentes infractores o presuntos infractores
de la ley penal sin recurrir a procedimientos judiciales -el proyecto 4 es el único que propone un
abordaje de mínima intervención penal sobre los niños, niñas y adolescentes.

La edad de punibilidad o edad mínima de responsabilidad penal

La CDN en su artículo 40 establece que el Estado debe establecer una edad mínima de
punibilidad.

La punibilidad se refiere a la potestad del Estado de fijar la edad a partir de la cual a una
persona se le puede imponer una sanción penal por la comisión de un hecho delictivo. (FAUATS, 2017:
1). Este concepto no debe confundirse con el de “imputabilidad”, que tiene que ver con la capacidad
de comprender la criminalidad de la conducta y dirigir las acciones de acuerdo a esa comprensión. “La
edad de punibilidad es una decisión de política pública” (CEPOC, 2017: 35)

Siguiendo a Cesaroni (2019) y al CEPOC (2017) se realiza una breve historización en relación
a la edad mínima de responsabilidad penal en Argentina. El 30 de septiembre de 1921, durante la
 42
presidencia de Yrigoyen, se sancionó la Ley 11.179 por la cual se creó un Código Penal que establece
a los 14 años la edad de punibilidad. Sin perjuicio de ello, cualquier niño o niña “podía ser privado de
libertad en razón de sus condiciones sociales –personales o familiares –hasta los 18 años o hasta los
21 en razón de su presunta ‘perversión’ o ‘peligrosidad’” (CEPOC, 2017: 5). La privación de la libertad
implicaba la colocación del niño o niña en establecimientos de menores, según surge del art. 36 de
dicha ley. Se destaca también que, en su art. 39, habilitaba la privación de la patria potestad de padres,
tutores o guardadores en aquellos casos en que el tribunal interviniente lo considerase necesario para
el mejor “desenvolvimiento moral y educacional del menor” (CEPOC, 2017: 6) y que no existía una
preocupación por la garantía de los derechos de la niñez.

En 1954, durante la presidencia de Juan Domingo Perón, se elevó la edad de punibilidad a los
16 años mediante la sanción de la Ley 14.394, que derogaba algunos de los arts. de la Ley 11.179.
Para los menores de 16 en situación de abandono, peligro moral o material, según esta ley,
correspondía como intervención la internación. A los adolescentes punibles infractores de la ley penal
se los sometía a proceso, “y la aplicación de una sanción dependía del modo en que cumplieran el
tratamiento tutelar y de la impresión del juez que debía efectuar su seguimiento.” (CEPOC, 2017: 6)

En 1957, durante el gobierno dictatorial del General Onganía, se realizaron algunas reformas
al régimen penal de menores -aunque sin modificar la edad de punibilidad –que incluyeron la creación
del Consejo Nacional del Menor cuyas atribuciones eran regentar los establecimientos de menores e
intervenir en la evaluación y decisión acerca del grado de “peligrosidad” del niño o niña. Además, por
medio del Decreto-ley Nª 5286/57 se modificó la Ley Nª 10.903 de Patronato de Menores,
estableciendo como otra de las facultades de dicho Consejo la de disponer o no el resguardo de los
menores de 18 años en peligro moral o abandonados.

Durante la dictadura cívico militar de 1976, por medio de la Ley 21.338, se modificó el Código
Penal, bajando nuevamente la edad de punibilidad a los 14 años. Fue también durante dicho gobierno
que se sancionó la Ley 22.278 del Régimen Penal de la Minoridad (que continúa vigente en nuestros
días), aunque con el retorno a la democracia -en 1983 -volvió a disponerse la edad de punibilidad a los
16 años.

En Argentina, la discusión acerca de bajar la edad de punibilidad se vincula estrechamente

con el problema de la inseguridad, cuyo debate suele retomarse tras episodios aislados de asesinatos
que adquieren gran despliegue mediático. Al respecto, la FAUATS afirma que

la estrategia discursiva para legitimar el pedido de baja de punibilidad, implica recurrir a campañas de
estigmatización, sensacionalismo y bombardeo mediático de casos puntuales, sin recurrir a fuentes de
datos de centros de investigación reconocidos sobre el tema (2017: 1)

El CEPOC plantea una serie de argumentos por los cuales no se debería bajar la edad de
punibilidad. En primer lugar, porque sería una medida regresiva y en materia de Derechos Humanos
 43
rige el principio de no regresividad y progresividad. Esto es, que está prohibido regresar a instancias
anteriores de la cobertura de un derecho; sólo se puede avanzar en la misma. En segundo lugar,
porque el único objetivo de dicha medida es el castigo, no se avanza hacia una reparación o
restauración de derechos vulnerados. Otro de los motivos es que no es cierto que sea el único modo
de brindar garantías a los adolescentes, como se suele alegar. Por el contrario, “las garantías las
tenemos todas las personas de todas las edades, el problema es que muchas veces no se cumplen ni
se respetan”

Otra razón es la existencia de leyes que tienen plena vigencia (la CDN y la Ley 26.061 de
Protección Integral de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes, así como todos los tratados
internacionales de derechos humanos) y que establecen todos los derechos de los que son acreedores
todos los niños y niñas que viven en nuestro país. A pesar de esto, un gran porcentaje de ellos carece
de las condiciones básicas de existencia. Por lo cual, el Estado debería trabajar en solucionar esto
antes que en la imposición de sanciones a edades cada vez más tempranas.

Otros de los argumentos son que la cantidad de adolescentes por debajo de los 16 años que
cometen delitos graves es ínfima y que el Sistema Penal es discriminatorio, selectivo, estigmatizante -
tal como lo expresan otros autores citados. (CEPOC, 2017: 42- 45)

Al analizar los proyectos que conforman el corpus surge que la totalidad de los mismos
coinciden en fijar la edad de punibilidad a los 16 años. A pesar de esto, el proyecto 2 incluye la
posibilidad de aplicar la privación de libertad en centro especializado a adolescentes de 14 y 15 años.
Por otro lado, el Nº 3 dispone que, para los delitos de acción privada o reprimidos con pena privativa
de la libertad que no exceda de dos años, la edad para ser punible son los 18 años.

Otro dato interesante es que el proyecto 4 resulta ser el único que prevé causales de
inimputabilidad. Entre las circunstancias previstas para declarar a la persona menor de 18 años
acusada de la comisión del delito como inimputable, se destaca el hecho de que el niño, niña o
adolescente hubiere obrado bajo coacción de otra persona.

Surge, entonces, el interrogante acerca del abordaje para los niños, niñas o adolescentes por
debajo de los 16 años que cometan un acto delictivo.

Esta cuestión es tratada en dos de los proyectos analizados. El proyecto 4 establece que
corresponde un abordaje en el marco de la ley 26.061 y del Código Civil y Comercial de la Nación. El
proyecto Nº 1, dispone que la intervención debe realizarse por medio de la figura del Asesor de
Menores, el cual debe evaluar la necesidad de solicitar al Juez de Familia “protección especial” para
los mismos.

En similar sentido al proyecto 4, el CEPOC considera que se debe abordar eso que ese niño,
niña o adolescente hizo como algo que también le sucede a él/ella, porque si una persona de esa edad
 44
en lugar de dedicarse a jugar y estudiar, asesina, roba o lastima, significa que los adultos responsables
de ese niño o esa niña –su familia, pero sobre todo la comunidad de su barrio, su escuela, sus médicos,
su club: el Estado en definitiva –han estado ausentes durante los años más importantes de su vida. No
le dieron amparo, reconocimiento, comida, calor, techo, cuidados.” (CEPOC, 2017: 21-22)

Por lo tanto, se debe entender que los derechos de esos niños, niñas y adolescentes están
vulnerados y hacer efectivo el funcionamiento de los mecanismos de protección integral diseñados por
la ley 26.061 y las leyes provinciales sancionadas en el mismo sentido.

Las medidas
En cuanto a las distintas medidas propuestas en los proyectos analizados para el abordaje de
los niños, niñas y adolescentes infractores o presuntos infractores de la ley penal, es de destacar que,
además de las de carácter sancionatorio, en dos de ellos -el Nº 2 y el Nº 4 específicamente -se prevé
la posibilidad de recurrir a “medios alternativos de resolución de conflictos”. Por otro lado, el proyecto
2 presenta como novedad la aplicación de “medidas de coerción penal”.

Comenzando por los “medios alternativos de resolución de conflictos”, en líneas generales

consisten en la suspensión del proceso penal, el cual es sustituido por un acuerdo cuyo cumplimiento
por parte del niño, niña o adolescente acusado de cometer un delito conlleva, finalmente, la extinción
de la acción penal. Ambos proyectos especifican que este acuerdo “no implica aceptación de la
comisión del delito por parte de la persona menor de 18 años”. Esta afirmación concuerda con lo
dispuesto por la CDN en su art. 40, acerca de que el niño no debe ser obligado a declararse culpable.
Sin embargo, resulta cuestionable el hecho de que, en la práctica, se trata en realidad de un acuerdo
con pautas que debe cumplir por un hecho que no se ha probado si cometió o no.

Los dos establecen como posibilidades la mediación y la suspensión del proceso, mientras
que el Nº 2 dispone además la conciliación. Las principales características de cada una de estas
alternativas son:
● Mediación: Es susceptible de iniciarse en cualquier etapa del proceso penal y es de carácter
voluntaria. El proyecto 4 agrega que puede ser solicitada tanto a pedido de la víctima como del
imputado, debiendo éste último estar siempre asistido por su abogado defensor
● Conciliación: de carácter voluntario, puede ser solicitada en cualquier etapa previa a la
sentencia, “siempre que exista prueba suficiente de la participación de la persona menor de 18
años en el hecho y siempre que no concurran causales excluyentes de responsabilidad”
(proyecto 2).
● Suspensión del proceso: aplicable siempre que existan pruebas suficientes sobre la existencia
del hecho y la identidad del autor. No implica confesión ni reconocimiento de la responsabilidad
por parte del niño, niña o adolescente, pero sí requiere su consentimiento. El trámite de la
causa se suspende por un plazo no inferior a 2 meses ni superior a 2 años, aplicándose
instrucciones judiciales (las instrucciones judiciales varían entre el proyecto 2 y 4, pero las
demás características descritas son las mismas).
 45

En relación a las medidas de coerción procesal que dispone el proyecto Nº 2, se plantean para
casos en que éstas resultaren “absolutamente indispensables” para asegurar la averiguación de la
verdad, el desarrollo del procedimiento y la aplicación de la ley. Por si cabe alguna duda, se recurre a
ellas durante el proceso penal (cursivas propias). Deben ser aplicadas bajo las condiciones de
apariencia de responsabilidad, “verificación del peligro cierto de frustración de los fines del proceso en
caso de no adoptarse” las mismas, proporcionalidad entre la medida y la lesión al bien jurídico
protegido. En este sentido, el juez puede ordenar al acusado:
● Abstenerse de concurrir a determinados lugares o tomar contacto con determinadas personas
● Comparecer periódicamente al Juzgado
● Privación de libertad provisional domiciliaria
● Privación de libertad provisional en centro especializado. El art. 28, respecto de esto, establece
que, si bien la libertad durante el proceso penal es la regla, excepcionalmente se puede
disponer la privación de libertad como medida de último recurso. En tal caso, las personas
menores de 18 años no deberán ser incomunicadas ni alojadas en dependencias policiales,
penitenciarias o de las fuerzas de seguridad, sino que “se habilitarán dependencias oficiales
para el alojamiento”, dirigidas por “personal idóneo para el trato con personas menores de 18
años”, e imposibilitadas para exhibir armas. El plazo máximo de aplicación es de dos meses.

Cabe aclarar que el tiempo que la persona se encuentre privada de su libertad (en cualquiera
de las modalidades previstas) se computa a su favor en caso de que se compruebe su culpabilidad en
el hecho que se le imputa. Surge entonces la pregunta acerca de cómo repararle a esa persona el
daño causado en caso de que se probara su inocencia. Al respecto, es importante recordar que la CDN
establece expresamente, en su art. 40, que todo niño, niña o adolescente tiene derecho a la presunción
de inocencia.

En oposición a lo dispuesto en el proyecto Nº 2, el 4 prohíbe expresamente la privación de

libertad durante el proceso.

Dicho esto, se enumeran aquí las distintas sanciones previstas en caso de que el niño, niña o
adolescente sea declarado culpable de la comisión del delito que se le imputa, así como los proyectos
en donde éstas aparecen como posibilidad y en qué consiste cada una de ellas:
● Amonestación: dispuesta en los proyectos 1 y 4.
● Obligación de reparar el daño causado: aparece en los proyectos 1, 2 y 4. En los dos últimos
se establece que esta medida no puede exceder el plazo de 6 meses.
● Imposición de reglas de conducta o instrucciones judiciales: si bien varían las órdenes que el
juez puede dictar en los proyectos 1, 2 y 4, en general las posibilidades consisten en
abstinencia de consumo de sustancias tóxicas; abstinencia de concurrir a determinados
lugares o relacionarse con determinadas personas; comparecencia periódica ante el Juzgado;
completar la escolaridad obligatoria o concurrir a cursos, capacitaciones o talleres. Cabe
 46
destacar que, en el proyecto 4, se hace especial hincapié en que las instrucciones sean
acordadas previa escucha del imputado (con lo cual se busca garantizar la primacía del interés
superior del niño y se adecúa a los art. 3 y 12 de la CDN) y en forma conjunta con sus padres
o responsables.
● Obligación de prestar servicios a la comunidad: en los proyectos 1, 2 y 4 se especifica que
esta sanción consiste en la realización de tareas gratuitas que no excedan un total de 8 horas
semanales (o 10, en el caso del proyecto 1) ni interfieran con actividades educativas o
laborales. El plazo máximo de duración de esta medida es de 1 año en los proyectos 2 y 4 y
de 8 meses, en el Nº 1. Para la aplicación de esta medida lo ideal sería que exista en la práctica
un control respecto a las condiciones en que estos niños, niñas y adolescentes realizan las
tareas asignadas, en tanto es obligación del Estado “proteger a los niños y niñas contra el
desempeño de cualquier trabajo que sea nocivo para su salud, educación y/o desarrollo”, tal
como lo especifica la CDN en su art. 32 (UNICEF, 2006: 24)
● Libertad asistida: el proyecto 1 establece que “es una técnica de reducción de la vulnerabilidad
del menor en el medio comunitario, y consiste en otorgarle la libertad, bajo asistencia y
supervisión de una persona especialmente capacitada al efecto”. No especifica qué clase de
capacitación se exige a la persona que supervisará ni qué tareas abarca la asistencia que debe
prestarle al niño, niña o adolescente. Tampoco se sabe si esta tarea será cumplida por
personal del Sistema Penal o por otro organismo cuyo objetivo sea la promoción y protección
de los derechos del niño.
● Libertad vigilada: es otra opción que aparece en el proyecto 1 y establece que “se otorga al
menor que ha cumplido parcialmente la sanción privativa de la libertad, y consiste en la
imposición de reglas de conducta, cuyo efectivo cumplimiento será responsabilidad del órgano
técnico descentralizado a través de operadores especializados en la materia”.
● Privación del tiempo libre: si bien aparece con este nombre en el primer proyecto, en el
segundo y el cuarto es llamada -más acertadamente -privación de la libertad en tiempo libre
(negritas propias). En el proyecto 4 se prevén dos modalidades para su cumplimiento -
domiciliaria o en centro especializado de detención -mientras que en los proyectos 1 y 2 se
cumple en el domicilio del imputado o familiares (siempre que sea posible).
● Detención: el proyecto 1 la dispone como “medida cautelar” para casos en que pudiera
corresponder privación de libertad. En realidad, se trata de una prisión preventiva y constituye
una sanción previa a la condena por el delito que se imputa. Es cuestionable en tanto resulta
contradictorio a la presunción de inocencia.
● Disculpas personales ante la víctima: prevista en los proyectos Nº 2 y 4. Ambos disponen que
se efectiviza en audiencia, previa consulta a la víctima y/o sus representantes. El 4, además,
requiere la conformidad del imputado.
● Inhabilitación o prohibición de conducción de determinados vehículos: tanto el 2 como el 4
establecen esta medida cuando el delito estuviese relacionado a dicha acción.
 47
● Limitación de residencia: según lo dispone el proyecto Nº4, se establece un lugar de residencia
para la persona menor de 18 años del que no puede salir sin autorización judicial. El plazo
máximo es de 1 año.
● Prohibición de residencia o tránsito: de conformidad al proyecto 4, el juez puede ordenar la
prohibición de residir o transitar sin autorización judicial por determinado lugar, con el propósito
de prevenir futuros conflictos. No es posible la aplicación de esta sanción cuando obstaculice
o destruya vínculos afectivos importantes.
● Prohibición de asistencia a determinados lugares: sólo en el proyecto 4 está planteada esta
sanción como medida independiente, en tanto en el 1 y el 2 se encuentra incluida en las reglas
de conducta que el juez puede fijar.
● Privación de la libertad: los tres proyectos mencionados (1, 2 y 4) consideran que esta medida
es excepcional. Hasta aquí, la propuesta se adapta a la CDN. El proyecto 1 establece que es
aplicable en casos en que se impute un delito con pena de tres años o más de prisión o
reclusión y dispone que su cumplimiento debe hacerse efectivo en “establecimientos
especializados para menores”, los cuales pueden tener régimen abierto, semiabierto o cerrado.
El Nº 2 y el 4 prevén dos modalidades de cumplimiento de esta sanción, que son en centro
especializado o en el domicilio. Sin embargo, ambos proyectos difieren en cuanto a los plazos
previstos. Mientras que el 4 dispone un plazo máximo de tres meses para la modalidad
domiciliaria y de 3 años en centro especializado, el 2 establece un año y medio de duración
máxima para la primera modalidad pero no especifica el plazo para la detención institucional -
sólo coloca el requisito de la elaboración de un plan individual de egreso que debe ser evaluado
cada dos meses por un equipo interdisciplinario, el cual debe informar dicha evaluación al juez.
Por otro lado, el proyecto 1, si bien determina que las penas privativas de libertad sean
revisadas cada 3 meses, permite un período máximo de diez años para su aplicación. La CDN
específicamente dispone que el encarcelamiento de un niño debe ser una medida de último
recurso durante el tiempo más breve que proceda. Si bien no establece un plazo determinado,
no parece apropiado un período máximo de 10 años de privación de la libertad ni tampoco se
considera recomendable que no se establezca un tope (tal es el caso del proyecto 2). Por otro
lado, cualquiera sea la modalidad adoptada para el cumplimiento efectivo de esta medida, se
debe garantizar el contacto de los niños, niñas y adolescentes con sus familias y la finalización
de la escolaridad obligatoria.

Resulta interesante mencionar que el proyecto 4 hace especial hincapié en que todas las
sanciones deben aplicarse bajo los requisitos de no menoscabar la dignidad del niño, niña o
adolescente ni implicar riesgo y no obstaculizar la realización de actividades educativas o laborales ni
la concurrencia a servicios de salud.

En este sentido, también resulta ser el único de los proyectos analizados que regula los
requisitos que deben cumplir los centros especializados de detención. Estos son:
- No pueden estar a cargo de personal policial, penitenciario o de las fuerzas de seguridad
 48
- Deben garantizar la presencia de un médico pediatra y un psicólogo/a durante las 24 hs.
- Todos los profesionales deben recibir capacitación en el área de los derechos humanos de
los niños, niñas y adolescentes
- Están prohibidos la portación y el uso de armas
- Respecto del espacio físico, cada persona alojada debe contar con una habitación
individual, con iluminación y ventilación natural
- Es obligatoria la educación de las personas alojadas y debe impartirse fuera del
establecimiento
- Debe contar con espacio al aire libre destinado a la recreación y el esparcimiento y ofrecer
al menos dos actividades recreativas y/o artísticas
- Deben permitirse las salidas transitorias y visitas
- Se prohíben a su interior las siguientes sanciones disciplinarias: castigos corporales,
reclusión a una celda oscura, aislamiento, reducción de alimentos, restricción o denegación
del contacto con sus familiares o allegados, sanciones colectivas, imposición del trabajo,
múltiple sanción disciplinaria por el mismo hecho o cualquier medida que ponga en peligro
la salud física o mental del niño, niña o adolescente

Esto abre el interrogante acerca de la viabilidad de la aplicación de la privación de libertad

considerando las condiciones actuales de las instituciones disponibles para hacer efectiva dicha
medida. Marcón señala que, en muchos casos, los edificios donde funcionan los distintos dispositivos
vinculados a la Justicia de Menores no fueron pensados desde la perspectiva de los niños, sin tener
en cuenta, entonces, que lo arquitectónico condiciona las conductas infantiles o juveniles. Lo
arquitectónico incluso puede resultar un obstáculo no sólo desde lo técnico sino también desde lo ético,
en relación a la garantía del derecho a la intimidad de los niños, niñas y adolescentes (2013: 77). Tanto
las condiciones edilicias como la capacitación y la conformación de los equipos interdisciplinarios
serían aspectos a evaluar.

Otras de las disposiciones importantes de mencionar son los plazos previstos y la

interpretación de la ley que cada proyecto propone. En este sentido, el proyecto Nº 2 resulta ser el
único que regula la duración máxima del proceso penal, que debe ser de 1 año (o 4 meses en los casos
de flagrancia). En cuanto a los plazos de aplicación de las sanciones, en el proyecto 1 se prevé que
no superen el año, excepto los casos de privación de libertad que el máximo es de diez. En los
proyectos 2 y 4, por otro lado, los plazos varían según cada sanción; aunque, en general, en el 2 no
superan en ningún caso el año y medio, mientras que en el 4 no exceden los doce meses (salvo la
privación de libertad en centro especializado, cuyo máximo son tres años).

En referencia a la interpretación de la ley, el proyecto Nº 1 establece que para individualizar la

sanción el juez debe tener en cuenta la posibilidad del imputado de cumplirla, la colaboración de la
familia, las circunstancias del hecho y la gravedad de la infracción. Debe, además, fundar la medida
sancionatoria en la personalidad y las condiciones familiares del niño, niña o adolescente.
 49

El proyecto 2 sólo dispone que debe optarse por la interpretación que resulte más favorable
para los derechos del niño, niña o adolescente, persiguiendo su “formación integral” y “reintegración
social”. El 4, si bien no menciona específicamente este aspecto, sí considera una serie de
circunstancias que deben interpretarse como atenuantes al momento de imponer una sanción. Entre
ellas, se destacan las carencias materiales y/o afectivas, así como las “condiciones personales,
económicas y familiares adversas” que padezca el niño, niña o adolescente.

De estos tres, el 4 es el que más se acerca a la propuesta de Zaffaroni al tener en cuenta las
carencias y demás condiciones adversas del niño, niña o adolescente como atenuante al momento de
imponer una sanción. En el otro extremo, el 1 coloca el foco en la responsabilización de la familia, y,
en particular, lo que resulta alarmante es que funde la pena en la personalidad del menor, en tanto
esto implica hacer hincapié en lo que la persona es más no en lo que hizo.

Entre todo lo desarrollado, el proyecto Nº 3 merece una mención aparte, ya que permite la
disposición del juez sobre los niños, niñas o adolescentes tanto frente a la comisión de un delito como
ante el “peligro material o moral” en que se encontrasen. Si bien dicha disposición judicial sobre ellos
se fundamenta en el “interés superior del niño” y su “protección integral”, no se hace referencia a su
participación en el proceso penal e implica un abordaje de dos situaciones distintas desde la misma
mirada paternalista que se buscó trascender desde la sanción de la Convención Internacional de los
Derechos del Niño. Los conceptos utilizados en este proyecto se corresponden con los del viejo
sistema tutelar. En concordancia con esto, frente a problemas de conducta, comisión de un delito, falta
de asistencia o abandono del “menor” se establece que el juez puede disponer las siguientes medidas:

- la custodia del menor (u otras medidas similares en pos de su “protección integral”)

- restricciones a la responsabilidad parental o modificación del cuidado personal o tutelar
- el discernimiento de la guarda
- la institucionalización (en última instancia, cuando no existan familiares o éstos no sean
“idóneos” para hacerse cargo)

Resta mencionar, en relación a este proyecto, que la propuesta se basa en la reformulación

de sólo dos de los artículos de la Ley 22.278 (el 1º y el 3º) y, como novedad, plantea la creación de
una ayuda económica complementaria denominada “Contención Juvenil”, equivalente a la mitad del
Salario Mínimo Vital y Móvil, para quienes asuman la guarda del “menor en conflicto con la ley”

Otra de las diferencias fundamentales se encuentran en los proyectos 2 y 4 que disponen una
serie de circunstancias frente a las cuales el juez puede desistir total o parcialmente de la acción penal,
así como reducirla o limitarla a ciertos delitos, en caso que se imputen más de uno.

Finalmente, el proyecto 2 presenta como novedad un artículo en el cual se refiere

específicamente a los derechos de “las víctimas”; aunque tanto el 4 como el 1 las incluye como
 50
participantes importantes del proceso al momento de determinar algunas de las sanciones a imponer,
para las cuales se requiere su consentimiento.

En relación al aspecto normativo, puede afirmarse -a partir de los datos relevados de los
distintos proyectos de ley -que se encuentran contradicciones en relación a las garantías procesales
(tal es el caso de la presunción de inocencia y la no regulación de la duración del proceso penal); que
el procedimiento penal al igual que las garantías no presentan diferencias significativas con la justicia
penal aplicable a mayores de 18 años; que en la mayoría de los proyectos la figura central continúa
siendo el juez y no la persona menor de 18 años; que ninguno de los documentos legales analizados
dispone acciones que impliquen una reparación para el niño, niña o adolescente de sus derechos
vulnerados en forma previa a ser captados por el sistema penal (por la acción u omisión del Estado),
así como en algunos se persigue la reparación del daño a las víctimas de delitos.

En este sentido, considerando los planteos teóricos acerca de la selectividad del Sistema Penal
(en perjuicio de las personas en mayor estado de vulnerabilidad), el aumento de la infantilización de la
pobreza en los últimos años, las diferencias territoriales respecto de la distribución del riesgo y la
exclusión en distintas áreas de derechos básicos -en detrimento de asentamientos urbanos y villas, así
como de ciertas provincias -se vuelve necesario trascender los planteos punitivos mediante los cuales
se aborda el delito como manifestación de la cuestión social. Tal como se afirma desde la FAUATS

resulta importante cuestionar la conveniencia y beneficio de imponer una sanción a un adolescente que
no ha tenido el derecho de crecer como otros, si ésta no viene acompañada de una política que le repare
también a él los daños sufridos. Enfrentar la conflictividad que encierra la transgresión legal adolescente,
con una medida netamente punitiva, remite a una política de control social, cuando lo que se requiere es
un Estado y Políticas Sociales inclusivas que logren comprender y abordar la complejidad que ésta
encierra. (2017:2)

El abordaje de las infancias y juventudes por medio de políticas punitivas constituye una forma
de desvincular el problema de las condiciones sociales en las cuales tiene su origen. Por el contrario,
“se trata de compartir efectivamente las responsabilidades, ubicando la causalidad en el orden social
del que el sujeto forma parte” (Marcón, 2013: 91). En consonancia con este planteo, Marcón propone
una corresponsabilización, que no abarca sólo al niño, niña y adolescente y sus familias sino,
especialmente, al Estado.

las formas de corresponsabilización piensan en procesos complejos e implican una evolución ética en la
medida en que acepten el hecho delictivo como expresión de, al menos, dos transgresiones
substancialmente unidas: la del joven que actúa por fuera de la norma jurídica y la del Estado que no
actúa eficazmente a través de políticas sociales. (Marcón, 2013: 49)

De esta manera, la especificidad de la justicia de menores radica, por un lado, en tener en

cuenta la singularidad de cada caso. Por otro, en un abordaje tendiente a la modificación de la conducta
individual pero también- y en particular -a la promoción de mejoras substanciales en las condiciones
integrales del sistema familiar-comunitario que el niño, niña o adolescente integra. Como parte de
 51
dichas mejoras, este autor propone la implementación de “dispositivos de acogida” comunitarios de los
niños, niñas y adolescentes atravesados por situaciones de vulnerabilidad y avances del sistema de
educación hacia una mayor inclusión en el sentido de reducir las brechas en cuanto a la calidad
educativa, tanto entre sectores sociales como a nivel territorial.

Finalmente, implica la inclusión de un subsistema de garantías (por fuera de las procesales)

de que el Estado se hará realmente cargo de generar condiciones para la inserción 23 social del niño,
niña o adolescente. Para esto, se necesita de un sistema operativo de reclamos para cuando tales
garantías no se cumplan, o bien, para funcionarios que obstaculicen su cumplimiento. (Marcón, 2013:
91)

Así se estaría avanzando en el sentido que propone la CDN en su art. 27: los Estados deben
adoptar las medidas apropiadas para ayudar a los padres y/o a otras personas responsables por los
niños y niñas a que les proporcionen un nivel de vida adecuado para su desarrollo físico, mental,
espiritual, moral y social. A tal fin, deben brindar asistencia material y programas de apoyo –
particularmente con respecto a la nutrición, el vestuario y la vivienda –en los casos que sea necesario
(UNICEF, 2006: 21)

23
Nótese que no utiliza el término “reinserción”, que suele ser recurrente en los debates acerca de la “Justicia de Menores”.
Hablar de “inserción” resulta más adecuado en tanto se hace referencia a infancias históricamente excluidas de distintas esferas
de derechos.
 52
CONCLUSIONES

Durante el 2017 resurgió en Argentina el debate acerca de la urgencia por reformar el Sistema
de Responsabilidad Penal Juvenil, vigente desde la última dictadura, bajo el fundamento de que resulta
contradictorio con las normativas actuales en materia de niñez, adolescencia y juventud. A raíz de esto,
se presentaron en el Congreso de la Nación proyectos de ley de distintos bloques políticos proponiendo
diferentes medidas a incluir con la reforma. En el presente trabajo se ha perseguido el objetivo de
reflexionar críticamente acerca de los derechos que promueven dichos proyectos.

Para esto se ha realizado un recorrido histórico que abarca desde la formación del Estado
nacional argentino (y su inserción en el sistema capitalista mundial) hasta el año 2017, en el cual se
buscó dar cuenta de las distintas manifestaciones de la cuestión social a lo largo de la historia, así
como de las propuestas de abordaje de la misma, para luego profundizar en las distintas intervenciones
sobre las “infancias” y “juventudes”. Esto último, según dos ejes: normativo y sociológico.

Cabe destacar, en referencia a estas las categorías arriba mencionadas, que son entendidas
aquí no como grupos homogéneos, sino como conceptos relacionales, históricamente construidos que
implican relaciones de poder entre los distintos actores sociales, culturales, económicos y políticos.
Aunque las concepciones hegemónicas han sido elaboradas principalmente desde una perspectiva
adulto-céntrica, sobre signos juveniles de clase media-alta y ligadas a la edad y a trayectorias
educativas ideales.

Se parte entonces de afirmar que las manifestaciones de la cuestión social se han vuelto objeto
de políticas públicas desde el año 1880 (es decir, desde el surgimiento del Estado nacional argentino)
y las respuestas a la misma se articularon en torno al orden social, en el marco de estrategias de
judicialización de la vida cotidiana dirigidas principalmente a controlar a los sectores sociales más
vulnerables. Es por esto que los autores aquí citados consideran que dichas estrategias implican un
proceso de criminalización de la pobreza y que se da la existencia de una cuestión penal
intrínsecamente unida a la social.

Cabe destacar que en este período también comenzó a abordarse desde el ámbito estatal la
cuestión de las infancias y juventudes. En el contexto descrito, las políticas públicas dirigidas a este
sector poblacional surgieron como una estrategia dual de control social y protección; la cual se plasmó
en la Ley de Patronato de Menores Nª 10.903/19. Esta normativa consideraba a los niños, niñas y
adolescentes como objetos de tutela y habilitaba su judicialización tanto en los casos en que éstos
cometieran actos delictivos como en situaciones de abandono. Este sistema de intervención sobre las
infancias se mantuvo vigente en la práctica hasta el año 2005, a pesar de que en el año 1989 se
sancionó la Convención Internacional de los Derechos del Niño a la cual nuestro país ratificó e
incorporó a la Constitución Nacional en la reforma de 1994.
 53
Ahora bien, considerando que las respuestas a las manifestaciones de la cuestión social varían
en cada modelo de Estado, expresando un mayor o menor reconocimiento de las necesidades de los
ciudadanos y una mayor o menor capacidad de protección de los mismos, es necesario recapitular los
avances y retrocesos en materia de derechos de los distintos períodos desarrollados.

En este sentido, con la implementación del modelo de Estado de Bienestar en la década del
40, se produjo una expansión de derechos sociales ligada a la figura del trabajador, en un contexto
caracterizado por el avance hacia una sociedad de casi pleno empleo. Sin embargo, la situación se
modificó drásticamente a partir del año 76 -durante el último gobierno de facto -con la introducción de
políticas impulsadas por influencia del Consenso de Washington con el propósito de realizar una serie
de reformas estructurales.

El traspaso de un modelo de Estado Social a uno neoliberal tuvo como principales

consecuencias el empobrecimiento de amplios sectores de la población y el crecimiento de las tasas
de desocupación, subempleo y empleo no registrado. Estas manifestaciones de la cuestión social
fueron abordadas mediante políticas focalizadas en “los pobres”, dando además un tratamiento punitivo
a la inseguridad social y la marginalidad.

Un dato importante de destacar es el impacto que este largo período de inestabilidad laboral
tuvo sobre las subjetividades de los niños, niñas y adolescentes provenientes de familias afectadas
por la pérdida del empleo como estructurante de sus vidas cotidianas. Gabriel Kessler, en sus estudios,
verifica en ellos una valoración instrumental de la ley, según la cual trabajo, estudio y delito constituyen
un continuum de experiencias posibles bajo la consigna de sobrevivir.

El año 2003 coincidió con una mejora a nivel macroeconómico en latinoamérica. En este
contexto, asumió el gobierno Néstor Kirchner, quien fue luego reemplazado por Cristina Fernández de
Kirchner. La gestión se caracterizó por el papel activo del Estado en la regulación económica y la
implementación de políticas que tuvieron por objetivo la reactivación del empleo. Asimismo, se
aplicaron subsidios a los servicios públicos y se extendieron las coberturas de salud y educación. Si
bien esta serie de medidas consiguieron reducir la tasa de desempleo, tuvieron un impacto positivo
para la reducción de los niveles de pobreza y permitieron alcanzar -progresivamente -mayores niveles
de igualdad; también coincidieron con períodos inflacionarios y con la presencia de desigualdades. En
referencia a esto, se destaca el análisis de Gabriel Kessler en el cual señala la permanencia de núcleos
de exclusión estructural en todas las áreas, fuertes diferencias en las condiciones de vida, una
distribución desigual del riesgo, la reproducción intergeneracional de la desigualdad y claras diferencias
territoriales.
Los años transcurridos entre el 2005 y el 2015 implicaron importantes avances legislativos en
materia de niñez. El principal hito a destacar fue la sanción de la Ley de Protección Integral de los
Derechos de los Niños, Niñas y Adolescentes Nª 26.061 con la cual se buscó la adecuación a la
normativa internacional y se derogó la Ley de Patronato de Menores.
 54

A pesar de los avances legislativos en materia de niñez, de la ampliación de la cobertura de

ciertos servicios básicos, de un contexto económico más favorable, de la reactivación del empleo y de
la reducción de las desigualdades en varios ámbitos, persistió en estos años una creciente tendencia
la hacia la infantilización de la pobreza.

Dicha tendencia no hizo más que agravarse en el período siguiente (2015-2017) en el cual
asumió la dirección estatal Mauricio Macri, con un gobierno de carácter conservador, del signo político
de centro-derecha, que buscó favorecer la libre competencia de mercado e implementó medidas tales
como el aumento de políticas de seguridad, la quita de subsidios a servicios públicos, la devaluación,
la apertura económica, la desarticulación de los programas de la economía social, entre otras. Se ha
hecho referencia al retorno del neoliberalismo en este momento de la historia Argentina (estableciendo
un paralelismo con la década del 90) en tanto se caracterizó por la flexibilización laboral, el crecimiento
de la inflación, la pérdida de valor de los salarios reales, los despidos masivos.

En materia de infancias y juventudes, el impacto se tradujo en déficits de acceso a los

satisfactores de derechos básicos con fuertes diferencias territoriales en detrimento de villas y
asentamientos urbanos especialmente (justamente, de los sectores que reúnen desventajas a nivel
social, económico, político, cultural; en otras palabras, de los más vulnerables)

Es en este marco que resurgió el debate por la reforma del Sistema de Responsabilidad Penal
Juvenil vigente, presentándose cinco proyectos de ley en el año 2017, de los cuales cuatro fueron
analizados en este trabajo (en razón de su disponibilidad). El análisis consistió en un relevamiento de
las principales medidas que se buscaron disponer para el abordaje de los niños, niñas y adolescentes
infractores o presuntos infractores de la ley penal, así como de los fundamentos de los legisladores
para las propuestas presentadas (considerando que en ellos pueden develarse las distintas posturas
acerca de la intervención del Estado, de la relación entre niñez y ley penal, de la concepción de las
infancias y juventudes).

Al respecto de esto último, predomina en general el argumento acerca de la necesidad de un

rol activo del Estado en la prevención del delito, de un tratamiento jurídico diferenciado del de los
adultos y de proteger a los niños, niñas y adolescentes (aunque no se especifican las implicancias de
dicha protección).

Se destaca el proyecto 4 de todos los analizados por su postura progresista en el sentido de

que resulta más coherente con la legislación en materia de protección de los derechos de las infancias
y juventudes. Esto se debe, en principio, a que considera que la especificidad del sistema penal juvenil
radica en la reducción de la intervención penal sobre los niños, niñas y adolescentes para poner el foco
en la implementación de políticas sociales que atiendan sus necesidades. El Estado debe ser activo,
entonces, en este último sentido. Finalmente, afirma lo fundamental de entender que el problema de
 55
la delincuencia se encuentra directamente relacionado a la inequidad económica y la marginalidad
social.

En relación a las medidas de abordaje, desde un punto de vista normativo, se llega a la

conclusión de que -si bien en varios aspectos se adecúan a lo dispuesto por la CDN y la Ley Nacional
26.061 -se encuentran contradicciones en relación a las garantías procesales (tal es el caso de la
presunción de inocencia y la no regulación de la duración del proceso penal); que el procedimiento
penal al igual que las garantías no presentan diferencias significativas con la justicia penal aplicable a
mayores de 18 años; que en la mayoría de los proyectos la figura central continúa siendo el juez y no
la persona menor de 18 años; que ninguno de los proyectos presentados dispone acciones que
impliquen una reparación para el niño, niña o adolescente que en muchos casos fueron previamente
víctimas de la acción u omisión del Estado.

Un análisis sociológico permite justificar la necesidad de reparación del daño porque, como se
ha afirmado anteriormente, durante cuatro décadas ha ido en aumento la tendencia hacia la
infantilización de la pobreza. Pero también porque el sistema penal es selectivo, de manera que
aquellas personas inscriptas en territorios caracterizados por déficits de participación en la sociedad
civil, con mayores dificultades de acceso a satisfactores de derechos básicos, con menor capacidad
para reclamar por el efectivo cumplimiento de dichos derechos; en sí, con mayor acumulación de
desventajas, son más susceptibles de ser captadas por el sistema penal. Es decir, son más vulnerables
frente a éste.

Por último, como parte del análisis, se realiza una mención aparte del tema de la edad de
punibilidad y la discusión sobre si resulta conveniente o no bajarla, así como una breve historización
acerca la edad civil. Esto, teniendo en cuenta que en dicha discusión suelen darse al menos tres
posturas: por un lado, quienes reclaman por políticas de endurecimiento de penas y consideran que
se deben imponer sanciones a edades más tempranas como forma de prevenir los delitos (sobre este
posicionamiento tienen gran influencia los medios de comunicación que presentan casos aislados de
crímenes graves perpetrados por “menores” de manera sensacionalista y estigmatizante); por otro,
aquellos que consideran que el abordaje de estos niños, niñas y adolescentes desde una justicia penal
aunque especializada es la mejor forma de garantizar el debido proceso; y, finalmente, los que
defienden un tratamiento de las infancias y juventudes desde políticas sociales y leyes de protección
de derechos. En relación a esto, los datos relevados señalan que la totalidad de los proyectos
coinciden en fijar la edad de punibilidad a los 16 años. Sin embargo, aparece una contradicción en uno
de los proyectos ya que incluye la posibilidad de aplicar la privación de libertad en centro especializado
a adolescentes de 14 y 15 años.
Con todo lo recopilado de los proyectos analizados y la bibliografía consultada, es posible
arribar a algunas consideraciones finales. En primer lugar, se considera que abordar a las infancias y
juventudes por medio de políticas punitivas constituye otra forma de desvincular el problema de las
condiciones sociales en las que tiene su origen y contribuye tanto al ocultamiento de la desigualdad
 56
inherente al sistema económico político contemporáneo como a la reproducción de situaciones de
vulnerabilidad.

Por el contrario, se requiere un rol activo por parte del Estado para intervenir por medio de
políticas sociales, a través de sus distintas agencias y poniendo el énfasis en un nivel territorial. Esto,
con la finalidad de reducir los déficits tanto de acceso a servicios y bienes básicos como de calidad de
los mismos; así como de achicar las brechas entre sectores sociales y territorios (tanto provinciales
como barriales).

Es especialmente interesante la postura de Marcón respecto de la necesidad de promover

mejoras substanciales en las condiciones integrales del sistema familiar-comunitario que el niño, niña
o adolescente integra. En particular, la propuesta de implementar “dispositivos de acogida”
comunitarios de los niños, niñas y adolescentes atravesados por situaciones de vulnerabilidad, como
parte de dichas mejoras. Esto, teniendo en cuenta que la CDN en su artículo 27 establece que los
Estados deben adoptar las medidas apropiadas para ayudar a los padres y/o a otras personas
responsables por los niños y niñas a que les proporcionen un nivel de vida adecuado para su desarrollo
físico, mental, espiritual, moral y social. A tal fin, deben brindar asistencia material y programas de
apoyo –particularmente con respecto a la nutrición, el vestuario y la vivienda –en los casos que sea
necesario.

Otra propuesta importante, por parte del mismo autor, es la de la especificidad de la justicia de
menores. Más que de las sanciones susceptibles de aplicarse se refiere a la relevancia de tener en
cuenta la singularidad de cada caso (a tal fin, es fundamental la teoría de Zaffaroni acerca de la
culpabilidad por la vulnerabilidad, que estimula a evaluar el grado de esfuerzo personal que el autor de
un ilícito hubo de realizar para ser captado por el sistema penal al momento de individualizar una
sanción).

Finalmente, como afirma Marcón, se considera requisito indispensable del Sistema Penal
Juvenil el establecimiento de un sistema operativo de reclamos para cuando los derechos y garantías
no se cumplan, o bien, para funcionarios que obstaculicen su cumplimiento. Así como la información
necesaria y suficiente e incluso el efectivo asesoramiento legal para que dichos reclamos se lleven a
cabo.

En materia de infancias y juventudes corresponde asumir una co-responsabilidad por parte de

todos los actores de la sociedad civil frente a la existencia derechos vulnerados. Cuando cada vez más
niños, niñas y adolescentes son abordados por el sistema punitivo, estamos llegando tarde. Un dato
así debe interperlarnos acerca de lo que se está haciendo mal (o de lo que directamente no se está
haciendo).
 57
En particular, aquellos que desempeñamos una función en alguno de los niveles estatales, que
hemos asumido un compromiso ético en defensa de la justicia social y del cumplimiento efectivo de los
derechos, que ejercemos nuestra profesión -en muchos casos -inmersos en los mismos territorios
donde las familias atravesadas por la vulneración de sus derechos llevan a cabo sus vidas cotidianas,
debemos repensar nuestra práctica considerando que nuestras intervenciones pueden contribuir u
obstaculizar sus procesos de ciudadanización.

Es indiscutible la urgencia por reformar el Sistema Penal Juvenil vigente que resulta tan
atrasado en comparación a la normativa de niñez. Sin embargo, se considera que el principal desafío
para un verdadero cambio de paradigma que apunte a hacer efectivos los derechos de los niños, niñas
y adolescentes se encuentra en la práctica cotidiana de cada uno de los efectores de las distintas
agencias estatales (desde quienes hacen las leyes y políticas, pasando por todos los actores
intermedios y con capacidad para tomar decisiones, hasta quienes las ejecutamos) y de la sociedad
civil.
 58

Bibliografía
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