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INSTITUTO DE FORMACIÓN DOCENTE CONTINUA Nº 6.
MONTERRICO
CARRERA: Profesorado de Educación Física. Espacio curricular: Sistema Educativo y Sociedad.
Lic. Sandra Silvina Coca
ALMANDÓZ, María Rosa. “Sistema Educativo Argentino”. Editorial Santillana. Argentina. 2000. CAPITULO 3. BASES
LEGALES DEL SISTEMA EDUCATIVO
En este capítulo se presenta el cuerpo normativo que regula el funcionamiento del Sistema Educativo y pauta la
implementación de una nueva estructura del Sistema: derivaciones constitucionales, leyes y acuerdos federales.
Contextuados en escenarios político – históricos particulares, los cuerpos normativos son producto de negociaciones
concretas. Su dinámica política se asienta en una multiplicidad y diversidad de intencionalidades e intereses encontrados de
los actores sociales involucrados. En ellos participan múltiples intereses que no siempre convergen en una misma dirección
de esfuerzos y objetivos. Si bien las normas no modifican por sí mismas la realidad, su significación y dirección política se
basan en la intención de transformar esos modelos normativos en estilos de funcionamiento cotidiano.
En la apreciación de Popkewitz (1919), los estados nacionales instituyen los sistemas educativos para extender y
generalizar el acceso de la población a la educación, y de ese modo facilitar su propia legitimación y la configuración de
determinados modelos hegemónicos1. Los cuerpos normativos se constituyen entonces como marcos de regulación de la
sociedad y expresan la legitimación de determinados modelos de funcionamiento macro institucional y micro institucional.
Las leyes, decretos y otras normas formales definen fines y principios, y regulan las posibilidades y limitaciones de las
distintas instituciones y agentes educativos.
Los Sistemas Educativos son organizaciones complejas. La constitución del sistema escolar y la conformación de un cuerpo
burocrático del Estado para su administración son en perspectiva histórica, de creación reciente. Se definen como
estrategias de gestión y administración centralizadas hace apenas ciento cincuenta años y adoptan sus principales
características en los últimos cincuenta años. Su concepción se asocia con la modernidad, con las primeras etapas de las
revoluciones industriales y con la construcción de las democracias republicanas como forma de gobierno de los Estados
nacionales2.
A partir de la segunda mitad del siglo pasado, la obligatoriedad escolar y la alfabetización universal expresan la doctrina de
la política educativa de todos los Estados Nacionales modernos. En ese marco, se configura una acción sistemática y
permanente del Estado dirigida a la orientación, supervisión y provisión del Sistema educativo escolar. La ley 1420,
sancionada en 1884 y primera Ley de Educación Común fue la herramienta política fundamental que orientó la temprana
expansión del Sistema Educativo Argentino sobre los principios de enseñanza universal, obligatoria, integral, gradual, laica y
gratuita, constituyendo una instancia de administración central de fuerte trascendencia: el Consejo Nacional de Educación.
En 1884 hacía 30 años que se había logrado la organización constitucional de la Nación y había un proyecto de país en
marcha, hoy reconocido como Modelo del ’80. La Ley de Educación Común de la Provincia de Buenos Aires – sancionada
en 1875 y el Congreso Pedagógico – desarrollado en 1882, fueron los antecedentes inmediatos de la primera Ley de
Educación Común.
El propósito de extender la educación a toda la población en estos años fue claro: alfabetizar y brindar elementos de
formación vinculados con la nacionalidad, sobre todo a los inmigrantes recién llegados a nuestro país, que en la mayoría de
los casos desconocía el idioma. El discurso educativo otorgaba al Sistema de Educación Formal un papel fundamental en la
modernización del país, en la aceleración del progreso social, en la aplicación del ejercicio del voto y en la formación de los
cuadros directivos de la vida Nacional 3. La Ley 1420 fue dictada para la capital Federal y diez territorios nacionales: Chaco,
Chubut, Formosa, La Pampa, Los Andes, Misiones, Neuquén, Río Negro, Santa Cruz y Tierra del Fuego. Fijaba la
obligatoriedad de la Escuela Primaria entre los seis y catorce años, establecía la educación gradual y gratuita, y al mismo
tiempo creaba las primeras escuelas de Adultos. En 1905, el Congreso Nacional aprobó la Ley 4874 denominada Ley
Láinez – en virtud del Senador Manuel Láinez – en cuyo marco el Gobernador Federal comenzó a fundar escuelas primarias
en todas las provincias. La Ley Láinez facilitó la extensión de la aplicación de la Ley 1420 en el ambiente Nacional.
En 1943 – decreto 18411/43 – se incorporó la enseñanza religiosa en todos los niveles y modalidades del Sistema
Educativo y en 1947 – Ley 13407 – se instituyó el subsidio estatal a la educación privada. En 1959 con la sanción legislativa
de la libertad de enseñanza, se permitió al sector privado, confesional y no confesional la apertura de establecimientos
educativos de todos los niveles incluidos el universitario.
La sanción en 1958 de la Ley 14473 – conocida como Estatuto del docente nacional – significó un avance en las
reivindicaciones laborales del sector, ya que establecía una serie de normas que garantizaban el ingreso y el ascenso en la
Carrera docente, la estabilidad, la jubilación, la agremiación y el derecho de participación en las decisiones relacionadas con
la propia carrera profesional a través de la clasificación docente.
Desde su etapa de la organización nacional, los distintos gobiernos tuvieron entre sus propósitos la creación de una Ley de
Educación que permitiera el ordenamiento orgánico del Sistema Educativo Argentino. En el periodo que va desde 1884 año
en que se aprobó la Ley 1420, hasta la década del ’90 de este siglo, se sancionaron en nuestro país leyes parciales y
puntuales referentes a aspectos específicos del Sistema educativo Nacional. Varios autores sostienen que el vacío y la
fragmentación de la legislación educativa constituyeron un obstáculo para la organización, el desarrollo y la eficiencia del
1
Popkewitz, Tomas N. “Sociología política de las Reformas educativas, Morata. Madrid. 1991
2
Puiggrós, Adriana (Dir.) “Historia de la Educación Argentina”. T IV. Ed. Galerna. Bs. As. 1993
3
Bravo, Héctor F. “A cien años de la Ley 1420”. Centro editor de América Latina. Bs. As. 1985
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Sistema4. Las bases legales del Sistema Educativo están constituidas por las disposiciones específicas que contienen la
Constitución Nacional y por las normas dictadas por el Gobierno Federal y por los Gobiernos Provinciales y de la Ciudad de
Buenos Aires, según el orden de prelación establecida por el artículo 31 de la Constitución Nacional: Constitución Nacional,
Leyes Nacionales que en su consecuencia se dicten, Constitución Provincial y Leyes Provinciales.
La década del ’90 marca una etapa de intensa producción de nuevas bases legales para el campo de la educación. Las
Políticas educativas adoptan una configuración legislativa, a la par de la formulación de una Reforma Nacional y un
programa estatal. Las nuevas bases legales orientan un nuevo Sistema Educativo que poco tendrá que ver con el regulado,
expandido y configurado en las décadas que van de 1880 a 1910.
La sanción de nuevos cuerpos normativos nunca está exenta de conflictos, discusiones y confrontación de intereses
sectoriales. Es oportuno actualizar aquí, los procedimientos previstos por la Constitución Nacional. Las leyes pueden tener
principio en cualquiera de las Cámaras del Congreso o en proyectos presentados por sus miembros o por el Poder Ejecutivo
(Artículo 77 de la Constitución de la Nación Argentina). Aprobado un proyecto de Ley por la Cámara de origen, pasa para su
discusión a la otra Cámara. Aprobado por ambas pasa al Poder Ejecutivo de la Nación para su examen, y sí también
obtiene su aprobación se promulga como Ley (Artículo 78).
Cada Cámara, luego de aprobar un Proyecto de ley en general, puede delegar en sus comisiones, con el voto de la mayoría
absoluta del total de sus miembros la aprobación en particular del proyecto. La aprobación en Comisión requerirá el voto de
la mayoría absoluta del total de sus miembros; una vez aprobado el proyecto en Comisión, se sigue el trámite ordinario
(Artículo 79).
Según el Reglamento de la Honorable Cámara de Diputados de la Nación, le compete a la Comisión de Educación
dictaminar sobre todo asunto o proyecto relacionado con los fines, misiones, objetivos y funciones del Sistema Educativo
Nacional. Tres hitos legislativos concentran hoy el debate educativo hoy en la Argentina: la Ley de Transferencia de los
Servicios Educativos (24049), sancionada en 1991, Ley Federal de Educación (24195) y Ley de Educación Superior (24521)
sancionada en 1995. La Reforma Constitucional de 1994 introduce, además, nuevas disposiciones para el sector educación.
Marco constitucional. Principales derivaciones de la Educación: La Constitución de 1853 fue reformada en 1860, 1898 y
1957, previamente a la última Reforma efectuada en 1994. Los cambios introducidos muestran la incidencia de un
constitucionalismo social con tendencia a la concertación y a la referencia en acuerdos o convenciones internacionales,
como por ejemplo, El Pacto de San José de Costa Rica y El Tratado del MERCOSUR.
Atribuciones del Gobierno Federal y los Gobiernos de Provincias
El artículo 75, inciso 18, establece como atribución del Congreso Nacional el “Proveer lo conducente a la prosperidad del
país, al adelanto y bienestar de todas las provincias y al progreso de la ilustración, dictando planes de instrucción general y
universitaria, (…)”. El inciso 19, incorporado a partir de la Reforma Constitucional de 1994, señala como atribución del
Congreso Nacional la de “Sancionar leyes de organización y de base de la educación que consoliden la unidad nacional
respetando las particularidades provinciales y locales; que aseguren la responsabilidad indelegable del Estado, la
participación de la familia y la sociedad, la promoción de los valores democráticos y la igualdad de oportunidades y
posibilidades sin discriminación alguna, y que garanticen los principios de gratuidad y equidad de la educación pública
estatal y la autonomía y la autarquía de las Universidades Nacionales”.
El artículo 5º establece que “Cada provincia dictará para sí una Constitución bajo el sistema representativo y republicano, de
acuerdo con los principios, declaraciones y garantías de la Constitución Nacional; y que asegure (…) la educación primaria.
Bajo de estas condiciones el Gobierno Federal, garante a cada provincia el goce y el ejercicio de sus instituciones”.
Este artículo se vincula con el artículo 125, incorporado a partir de la Reforma Constitucional de 1994, según el cual “Las
provincias y la Ciudad de Buenos Aires pueden (…) promover (…) la educación, la ciencia, el conocimiento y la cultura”.
Los cambios introducidos por la Reforma Constitucional de 1994, antes señalados, apuntan a reconocer los ya realizados
procesos de transferencia de servicios nacionales a las jurisdicciones y a resolver aspectos polémicos del artículo 67, inciso
16 (antecedente del artículo 75 – inciso 18). La Corte Suprema de Justicia de la Nación, en numerosos fallos, sostuvo que
la interpretación del artículo 67, inciso 16, que faculta al Congreso a “Dictar planes de instrucción general y universitaria”,
debe entenderse como la facultad de dictar normas directrices de la organización de la Educación Argentina, normas
generales a las cuales tienen que subordinarse, incluso, las Constituciones Provinciales, en virtud del artículo 31 de la
Constitución Nacional.
Libertad de enseñar y aprender. El artículo 14 establece que todos los habitantes de la Nación “Gozan de los siguientes
Derechos conforme a las leyes que reglamenten su ejercicio, a saber: (…) de enseñar y aprender”. Sobre este punto se ha
desarrollado, históricamente, un intenso debate a cerca del papel del Estado en relación con la educación. Algunas posturas
ponen el énfasis en el derecho de aprender y, en consecuencia, plantean la principalidad del Estado como garante de dicho
derecho, mientras que otras hacen hincapié en el papel subsidiario del Estado a partir del derecho a enseñar.
Otros artículos se asocian para garantizar el derecho de aprender y enseñar. El artículo 16 declara la igualdad de todos los
habitantes ante la Ley. El artículo 25 prohíbe al Gobierno Federal “restringir, limitar ni grabar con impuesto alguno la entrada
4
Albergucci, Roberto “Ley Federal y transformación educativa”. Ed. Troquel. Bs. As. 1995
en territorio argentino de los extranjeros que traigan por objeto (…) introducir y enseñar las ciencias y las artes”. El artículo
28 señala: “los principios, garantías y derechos reconocidos en los artículos anteriores no podrán ser alterados por las leyes
que reglamenten su ejercicio”.
Nuevos derechos y garantías. La Reforma Constitucional de 1994 incorpora dos nuevas temáticas: educación ambiental y
educación para el consumo. En el artículo 41 establece que: “Todos los habitantes gozan del derecho a un ambiente sano
(…)” y que las autoridades “proveerán a la protección de este derecho, (…) y a la información y educación ambiental”. El
artículo 42 hace referencia a los derechos de los consumidores y usuarios e indica que las autoridades “proveerán a la
protección de esos derechos, a la educación para el consumo (…)”. En el artículo 75, inciso 17 incorpora el reconocimiento
de la preexistencia étnica y cultural de los pueblos indígenas argentinos y establece como atribución del Congreso el
“Garantizar el respeto a su identidad y el derecho a una educación bilingüe e intercultural (…)”.
Constituciones provinciales. A partir de la apertura democrática se producen reformas de las Constituciones Provinciales.
En todas ellas aparece considerado el tema de la educación e incorporan referencias específicas sobre finalidades y
objetivos, obligaciones del Estado, estructura del Sistema Educativo, órganos de Gobierno y, en algunos casos,
disposiciones referentes al ejercicio profesional docente y el currículo escolar.
Las Constituciones Provinciales que fueron reformadas recientemente son las de: Santiago del Estero (1986), San Juan
(1986), Salta (1986), La Rioja (1986), Jujuy (1986), Córdoba (1987), San Luis (1987), Catamarca (1988), Río Negro (1988),
Tucumán (1990), Tierra del Fuego (1990), Formosa (1991), Buenos Aires (1994), Chubut (1994), Chaco (1994) y La Pampa
(1994)5. Se agrega, en 1996, la Carta Orgánica del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires.
En la mayoría de los casos, las Reformas Constitucionales fueron acompañadas por las sanciones de Leyes de Educación
tales como: Ley de Educación de la Provincia de Santiago del Estero en 1989, Ley de Educación de la Provincia de Jujuy en
1993, Ley de Educación de la Provincia de San Luís en 1991, Ley de Educación de la Provincia de Córdoba en 1987, Ley
de Educación de la Provincia de Río Negro en 1991.
La intensa producción legislativa a partir de la apertura democrática, en los ambientes nacionales y provinciales, tanto en las
bases constitucionales, como en las leyes que de ella se desprenden, requieren aún un amplio desarrollo en lo referente a
su adecuación al marco normativo nacional, dada la prelación establecida en el artículo 31 de la Constitución Nacional.
La Reforma Constitucional de 1994 y la sanción de la Ley Federal de Educación y de la Ley de Educación Superior
condicionan los contenidos relativos a la educación en las Constituciones Provinciales y en las Leyes de Educación
Provinciales que de ellas se derivan.
Ley de transferencia. La Ley de Transferencia (24049), sancionada en diciembre de 1991, cerró un proceso que comenzó
treinta años atrás. Cuando se inició el proceso de transferencia, existían en una misma ciudad por lo menos cuatro tipos de
establecimientos de los niveles Inicial, Primario, Medio y Superior No Universitario: Públicos Nacionales, Públicos
Provinciales, Privados supervisados por el Gobierno Nacional, Privados supervisados por el Gobierno Provincial.
A fines de la década del sesenta el gobierno Militar dio los primeros pasos para transferir a las provincias las escuelas
creadas por el Estado Nacional en todo el territorio de la República. La falta de consenso alcanzada por esa medida llevó a
que, con el retorno de la Democracia en 1973, se discontinuara la transferencia hasta el siguiente Gobierno Militar. En 1978
prácticamente toda la Educación Primaria quedó en manos de las jurisdicciones provinciales y de la Municipalidad de la
Ciudad de Buenos Aires. En 1994 concluye, en sus aspectos formales, la transferencia de servicios educativos.
La Ley de Transferencia de 1991 facultó al Poder Ejecutivo Nacional “a transferir, a partir del 1º de enero de 1992, a las
provincias y a la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires, los servicios educativos administrados en forma directa por el
Ministerio de Cultura y Educación y por el Consejo Nacional de Educación Técnica, así como también las facultades y
funciones sobre los establecimientos privados reconocidos”.
Dejó a criterio del Poder Ejecutivo Nacional la oportunidad de transferir las Escuelas Superiores Normales e Institutos
Superiores, tanto estatales como privados, previa garantía del financiamiento; esa transferencia se llevó a cabo en 1993.
El artículo 21 establecía las competencias del Ministerio de Cultura y Educación y señalaba que “el Poder Ejecutivo
Nacional, a través del MCE, en ejercicio de su competencia, realizará el análisis, evaluación y seguimiento de la situación
educativa; de la consistencia, congruencia y calidad educativas de los Planes y Programas en la materia en relación con las
prioridades establecidas brindará asistencia técnica y financiará para el desarrollo de estrategias y programas educativos;
atenderá y gestionará los asuntos de naturaleza internacional que se relacionen con la educación y la cultura; determinará
los requerimientos y condiciones para el reconocimiento de títulos y certificados nacionales y extranjeros; organizará y
administrará un sistema de información cualitativa y cuantitativa en materia educativa y cultural e instrumentará planes y
programas de interés nacional”.
La Ley de Transferencia y sus decretos reglamentarios preveían un mecanismo de firma de Actas – Convenios entre el
Poder Ejecutivo Nacional y los Gobiernos Jurisdiccionales, a través de los cuales se establecería las condiciones del
traspaso: transferencia de los recursos de la Nación, financiamiento adicional para las obras de infraestructura pendientes
en los Colegios afectados, protección de los derechos de los trabajadores docentes y no docentes transferidos. Ese
mecanismo, en la práctica, puso en juego las diferentes capacidades de negociación de las Provincias con el Poder
5
Borthwick de Maltoni, Marta “Legislación educativa Argentina”. Ed. Braga. Bs. As. 1995
Ejecutivo Nacional y las diversas condiciones económicas, administrativas, organizativas, técnicas y pedagógicas para
hacerse cargo de un número de establecimientos que, en muchos casos, duplicaba y hasta triplicaba a los que tenían a su
cargo en ese momento.
Ley Federal de Educación. Las conclusiones del Congreso Pedagógico Nacional, que se llevó a cabo desde 1984 hasta
marzo de 1988, según hacen constar en sus presentaciones los distintos legisladores, constituyen el antecedente más
inmediato de la Ley Federal de Educación. Durante su realización, se actualizaron viejas confrontaciones pero también se
dio lugar a la gestación de una lógica concertación de posiciones, y de búsqueda o creación de políticas y estrategias 6. Las
bases de esas modificaciones legislativas implicaron un largo proceso de reflexión, de negociación y generación de
consensos. El Congreso Pedagógico convocado por Ley 23114 – septiembre de 1984 – tuvo como finalidad principal “crear
un estado de opinión en torno a la importancia y trascendencia de la educación en la vida de la República, recoger y valorar
las opiniones de las personas y sectores interesados en el ordenamiento educativo y su desenvolvimiento; plantear, estudiar
y dilucidar los problemas y limitaciones que enfrenta la educación; divulgar la situación educativa actual y sus alternativas
de solución asegurando la difusión necesaria a fin de que el pueblo participe activamente en el hallazgo de las soluciones y
proporcionar el asesoramiento que facilite la función de gobierno en las esferas legislativas y ejecutivas”.
La convocatoria se produjo en un contexto político-social particular: la apertura democrática después de largos años de
dictadura militar. El Congreso Pedagógico Nacional contempló sucesivas etapas: Asambleas de Base locales, Asambleas
jurisdiccionales y Asamblea Nacional en Embalse, Córdoba, desde el 27 de febrero hasta el 6 de marzo de 1988.
La Asamblea Pedagógica Nacional estuvo concentrada en la discusión y en la elaboración de conclusiones y
recomendaciones acerca de: 7
- Objetivos y funciones de la educación, concebida como permanente, para la democratización y la afirmación
nacional en el contexto de la liberación latinoamericana
- Objetivos y funciones de la educación para la realización plena de la persona en una sociedad participativa y
pluralista
- Las formas de educación. Los niveles regulares y las formas particulares del Sistema Educativo formal; la
formación básica de la formación docente; la educación No Formal; los efectos educativos de distintas acciones y
agentes sociales
- La distribución de los servicios educacionales y su rendimiento.
- Los aspectos pedagógicos
- La administración de la educación
- El Gobierno y el financiamiento de la educación
Las conclusiones y recomendaciones elaboradas con respecto a este temario se expresan luego como parte del articulado
de la Ley Federal de Educación.
La Ley Federal de Educación (24195), sancionada en 1993, fue aprobada por la Cámara del Senado y por mayoría en
Diputados, y establece las bases para la Reforma Educativa. Los principales ejes de transformación que introduce esta
norma pueden sintetizarse en los siguientes puntos:
- Nuevo rol del Estado y la sociedad civil. El Estado asume la responsabilidad principal e indelegable de la
Educación Pública; reconoce como agentes a la familia – agente natural y primario - , a las confesiones religiosas
y a las organizaciones sociales
- Nueva organización del Gobierno de la Educación. Descentralización y unidad del Sistema Educativo Federal.
Fortalecimiento de las funciones del Consejo General de Cultura y Educación en la concertación de las Políticas
Educativas nacionales
- Extensión de la escolaridad obligatoria a diez años. Comprende desde el último año de la Educación Inicial y se
extiende hasta el 9º año de la Educación General Básica, abarcando el tramo de edad de cinco a catorce años
- Nueva estructura del Sistema Educativo. Integra cuatro niveles: Educación Inicial, Educación General Básica,
Educación Polimodal y Educación Superior. Comprende también Regímenes Especiales cuya finalidad es atender
las necesidades y/o formaciones específicas a las que no da respuesta la estructura básica
- Concertación en el Consejo Federal de Cultura y Educación de los Contenidos Básicos Comunes para los
diferentes niveles
- Formación y actualización de los docentes a través de la Red Federal de Formación Docente Continua
- Institucionalización de Sistemas de Evaluación
- Inversión pública consolidada total en educación, que deberá duplicarse gradualmente, y como mínimo, a razón
del 20% anual a partir del presupuesto del año 1993
6
De Lella, C. y Krotsch, P. (comps.) “Congreso pedagógico Nacional. Evaluación y perspectivas”. Ed.
Sudamericana. Instituto de Estudios y Acción Social. Bs. As. 1989
7
Congreso Pedagógico, Informe sobre posibles reformas del Sistema Educativo. Comisión honoraria de
asesoramiento. Informe final de la Asamblea Nacional. Ministerio de Educación y Justicia de la Nación
Argentina 1988
El artículo 63 de la Ley Federal de Educación alude, además, a la formalización de un Pacto Federal Educativo entre el
Poder Ejecutivo Nacional y las Provincias. Este se concreta en San Juan, el 11 de septiembre de 1993, y participan como
firmantes el Estado Nacional, los Gobiernos provinciales y la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires. Su
instrumentación se implementó mediante actas complementarias entre la Nación y cada una de las Provincias signatarias,
en las que se explicaron los compromisos específicos que asumían las partes. El Ministerio de Cultura y Educación de la
Nación se comprometía, a partir de 1995 y hasta 1999, a dirigir los aportes equivalentes a los montos dispuestos en 1994
más los aumentos previstos, en los rubros de Infraestructura, Equipamiento y Capacitación Docente.
Ley de Educación Superior. La Ley de Educación Superior (24521), sancionada en 1995, constituye un marco regulatorio en
el cual tienen cabida las Universidades Públicas y Privadas y los Institutos Superiores No Universitarios Públicos y Privados.
Si bien su sanción tiene como mérito ordenar la Educación Superior dentro de un mismo sistema jurídico, no gozó de mayor
consenso, tanto por la forma en que fue tratada como por su contenido. Los principales cuestionamientos están
concentrados en que vulnera dos principios fundamentales de Educación Universitaria: la gratuidad y la autonomía.
Introduce un conjunto de innovaciones tendientes a la transformación estructural de las Universidades que pueden
sintetizarse en los siguientes ejes:
- Establece específicamente la autonomía de las instituciones universitarias y a la par instituye instancias y
mecanismos de control externo relativos al financiamiento y la evaluación y acreditación
- Estipula la función que deben desempeñar los distintos órganos de Gobierno y señala que a los órganos
colegiados les corresponde cumplir funciones normativas generales y a los órganos unipersonales, desempeñar
las funciones ejecutivas. Fija además, porcentajes para la participación de los claustros que componen la
comunidad universitaria
- Establece como organismos de coordinación el Consejo Universitario. Este tiene representación en el Consejo
Federal de Cultura y Educación
- Introduce nuevas figuras institucionales como los Colegios Universitarios y los Institutos universitarios
- Articula la oferta de Educación Superior a través de los Consejos de Planificación Regional de la Educación
Superior
- Regula los planes de estudio y la carga horaria de determinadas Carreras
- Institucionaliza sistemas de evaluación y acreditación a través de la Comisión Nacional de Evaluación y
Acreditación Universitaria o por entidades privadas creadas con tal fin
- En términos de financiamiento abre la posibilidad del arancelamiento en las Universidades Públicas.
Con respecto a la Educación Superior No Universitaria, la Ley de Educación Superior señala que:
- Son responsabilidad de las Provincias y de la Ciudad de Buenos Aires su gobierno y organización
- Su finalidad es formar y capacitar para el ejercicio de la docencia en los Niveles No Universitarios, proporcionar
formación superior de carácter instrumental en las áreas humanísticas, artísticas, sociales y técnico –
profesionales
- La formación de docentes se realiza en instituciones de formación docente reconocidas en el marco de la Red
Federal de Formación Docente Continua prevista en la Ley Federal de Educación o en Universidades que
ofrezcan carreras con esa finalidad
- El ingreso a la Carrera Docente en las instituciones de gestión estatal de Educación Superior No Universitaria se
hará mediante Concurso Público y abierto de antecedentes y oposición
- La estabilidad docente estará sujeta a un régimen de evaluación y control de la gestión docente
- Las jurisdicciones deberán garantizar el perfeccionamiento y la actualización de los docentes en actividad
- Las instituciones de Educación Superior No Universitaria que acuerden con una o más Universidades del país,
mecanismos de acreditación de sus Carreras o programas de Formación y Capacitación podrán denominarse
Colegios Universitarios.
Por último, con respecto a la formación docente la Ley de Educación Superior prevé en su artículo 23 que “Los planes de
las Instituciones de Formación Docente de carácter no universitario, cuyos títulos habiliten para el ejercicio de la docencia
en los Niveles No Universitarios del Sistema, serán establecidos respetando los Contenidos Básicos Comunes para la
Formación Docente que se acuerden en el seno del Consejo Federal de Cultura y Educación”.
Por su parte, el artículo 43, inciso a), indica que “Los planes de estudios (de la Formación Docente) deberán tener en cuenta
los Contenidos Curriculares Básicos y los criterios sobre intensidad de la formación práctica que establezca el Ministerio de
Cultura y Educación, en acuerdo con el Consejo de Universidades”.
Texto: Almandóz, María Rosa Capítulo 6- Marcos Regulatorios del trabajo docente
Trabajo práctico Nº 7
1. Cuál es el impacto de la reorganización política administrativa del Estado, en el último decenio? En qué
consisten las mismas? Explique.
2. En qué marco legal se asienta las antiguas reivindicaciones del sector docente? Explique.
3. Teniendo en cuenta las políticas educativas en el marco de la Ley Federal de Educación, qué cambios
produce la misma en el sector educativo y cómo impactan en el trabajo docente?
4. Describa la tensión entre el docente como trabajador y como profesional y explique la misma teniendo
en cuenta la perspectiva de la autora.
5. Cuáles son los requerimientos vinculados a la implementación de la estructura del sistema educativo
contemplado por la Ley Federal de Educación? Explique.
6. Por qué Gimeno Sacristán sostiene que la educación ha convertido al docente en un “servidor
público”?. Cómo impacta la sobrerregulación del currículum en la tarea docente?. Cómo impacta esta
situación en la institución educativa? Explique.
7. Cuáles son las características institucionales que enmarcan la tarea docente?. Explique.
8. Qué son, cómo se conforman, qué objetivo persiguen los estatutos docentes? Descríbalos.
9. Describa los principales aspectos contemplados en la carrera docente y el estado de la situación de la
misma según lo planteado por la autora.
10. Describa los principales aspectos contemplados en el salario docente y el estado de la situación del
mismo según lo planteado por la autora.
11. Describa los principales aspectos contemplados en la salud del docente y el estado de la situación del
mismo según lo planteado por la autora.
12. Describa los principales aspectos contemplados en la jubilación del personal docente y el estado de la
situación de la misma según lo planteado por la autora.
13. Explicar los aspectos fundamentales contenidos en el derecho de agremiación, sus aspectos vinculados
a la historia y aquellos aspectos que contempla el mismo.
TRABAJO PRÁCTICO Nº 3
ALMANDÓZ, María Rosa. “Sistema Educativo Argentino”. Editorial Santillana. Argentina. 2000. CAPITULO 3. BASES
LEGALES DEL SISTEMA EDUCATIVO
CONSIGNAS:
1. Quiénes participan, qué condicionan y Cómo surgen los cuerpos normativos?

2. Cuál es la intención que persiguen los cuerpos normativos?
3. Según Popkewitz, para qué instituyen los estados nacionales los sistemas educativos?
4. Qué son los cuerpos normativos? Explíquelo.
5. Por qué los sistemas educativos son organizaciones complejas?
6. Enumere cada uno de los principios y antecedentes de la Ley 1420.
7. Qué propósito perseguía la Ley 1420?. Cuáles fueron sus antecedentes respecto de su
sanción? Describa su influencia a nivel territorial y obligatoriedad.
8. Qué propósitos perseguía la Ley Láinez? Qué relación encuentra entre esta Ley con la Ley
1420?
9. Cómo se encuentran constituidas las bases legales del sistema educativo?. Explíque cómo se
encuentran conformadas las mismas desde el punto de vista de prelación entre ellas.
10. Por qué hecho particular se caracteriza la década del ’90?. Describa dicho acontecimiento.
11. Explique el proceso de sanción de los cuerpos normativos según los procedimientos previstos
por la Constitución Nacional.
12. Cuáles son las principales atribuciones del gobierno federal y los gobiernos de provincia?.
Caracterícelas.
13. En qué consiste la libertad de enseñar y aprender establecidas en el artículo 14 de la
Constitución?. Explíquelas.
14. En qué consisten los nuevos derechos y garantías establecidos en la Reforma institucional de
1994?. Detállelos.
15. Por qué se producen reformas en las Constituciones provinciales?
16. En qué consistió la Ley de Transferencia?. Explíquela en sus puntos sobresalientes.
17. Qué establece la Ley de Educación Superior en sus principales aspectos?.
UNIDAD Nº 3. Los docentes y la evaluación. Emilio Tenti Fanfani. IIPE-BUENOS AIRES, SEDE REGIONAL DEL
INSTITUTO INTERNACIONAL DE PLANEAMIENTO DE LA EDUCACIÓN BUENOS AIRES
LOS DOCENTES Y LA EVALUACIÓN 8 Emilio TENTI FANFANI9
Introducción
El diccionario ofrece dos términos para designar dos fenómenos distintos. Uno es evaluar, el otro es examinar. A estas dos
acciones se asocian dos sustantivos: el examen y la evaluación. Evaluar es una acción relacionada con el hecho de dar un
valor o de apreciar. El examen, según el diccionario de Pedagogía de Paul Foulquié (México 1980) esa "la acción de
observar o de estudiar con atención". Mientras que en el primer caso se trata de formular un juicio de valor (en términos de
bueno o de malo, de adecuado o de inadecuado, de suficiente o insuficiente) en el segundo caso se trata de una simple
acción de medición o diferenciación. Pero el examen tiene una acepción particular en el "lenguaje de la pedagogía". En
efecto, Foulquié lo define como aquel "conjunto de observaciones o de pruebas destinadas a apreciar el saber o la cultura
de los candidatos con vistas a la concesión de un diploma, para entrar en una escuela, o a la aptitud para una función
determinada". Como puede observarse, la definición de examen engloba la de evaluación (entendida como apreciación). La
historia enseña que el examen y la evaluación fueron herramientas sistemáticamente utilizadas por la escuela moderna (es
decir, la escuela que surge y crece con el estado capitalista moderno). No hay institución que examine (en el doble sentido
de observar, medir y también valorar) más intensivamente que la escuela. Y esto por lo menos por dos razones
fundamentales:
a) La primera es estructural y se asocia con el carácter graduado que tiene la apropiación del conocimiento. La cuestión es
relativamente simple: hay ciertas cosas que hay que aprender primero para aprender otras (generalmente más complejas)
después. La racionalización de la pedagogía institucionalizó determinadas técnicas de examen para controlar la progresión
del aprendizaje de los alumnos.
b) La segunda tiene que ver con una dato fundamental, característico del sistema escolar moderno, por lo general,
controlado por el Estado. Esta escuela no solo se propone desarrollar conocimientos en las personas, sino que también
distribuye credenciales, es decir, documentos públicamente reconocidos famosos títulos) que certifican que el poseedor de
los mismos ha incorporado determinados conocimientos, valores y competencias. El examen es un prerequisito de los
títulos o certificados públicos (garantizados por el Estado) que distribuyen las instituciones escolares (sean de carácter
público o privado). Durante los últimos años, por una serie de circunstancias complejas, los sistemas educativos (es decir,
los docentes y las instituciones) ya no son sólo los sujetos activos de la evaluación, sino que ahora son también objeto de
evaluación. ¿Qué es lo que explica que esta vieja institución que desde siempre hace un uso intensivo de la evaluación y el
examen, ahora se haya convertido en objeto de observación y valoración? ¿Que es lo que justifica que luego de tantas
evaluaciones a las que son sometidos los alumnos desde que entran hasta que salen de determinado nivel educativo sean
nuevamente objeto de examen, esta vez por instancias extra escolares (los Ministerios de Educación, Institutos
Internacionales, Entes autónomos, etc.) generalmente ubicados en el ámbito del servicio público? A primera vista es
tentador decir que el sistema educativo es examinado porque existe una sospecha. En otras palabras, la institucionalización
generalizada (en todo el mundo desarrollado y en la mayoría de los países de América Latina) de sistemas nacionales de
evaluación está indicando que "la sociedad" (ciertos y determinados actores sociales representativos y poderosos)
desconfía de lo que hace y produce el sistema educativo (incluso sus propios exámenes). ¿Cómo justificar que luego de
seis, siete o nueve años de escolaridad obligatoria los alumnos que han aprobado todos los exámenes y han cumplido
todos los requisitos para obtener un diploma sean sometidos a una especie de "examen de Estado"? Todo parece indicar
que sobre el sistema educativo planea una sospecha que puede expresarse del siguiente modo: no existe necesariamente
una correspondencia entre el conocimiento y las competencias efectivamente desarrolladas en los alumnos y los
certificados, diplomas o títulos efectivamente distribuidos por las instituciones escolares. Nunca existió una correspondencia
estrecha entre estos dos modos de existencia del "capital cultural" (el incorporado en las personas y el institucionalizado en
los títulos de Estado), pero en esta etapa del desarrollo de las sociedades y los sistemas educativos esta distancia pareciera
haberse incrementado hasta el punto de despertar una sospecha y una preocupación 10. De allí el desarrollo de las políticas
e instituciones especializadas en "evaluar la calidad de la educación" efectivamente alcanzada por los alumnos que pasan
por la escuela. En este contexto no debería extrañar que los propios agentes escolares (en proporciones variables, según
las circunstancias) se hayan sentido un tanto incómodos frente a este tipo de políticas que ponen un manto de duda sobre
lo que ellos hacen y producen cotidianamente en sus aulas. De hecho, en casi todos los países, los programas de
evaluación de la calidad no recibieron la aceptación inmediata de los docentes y menos aún de los docentes organizados en
8
Documento presentado en el Seminario Internacional "La dimensión política de la evaluación de la calidad educativa en
América Latina. Ministerio de Educación de Chile e IIPE/UNESCO, Buenos Aires. Santiago de Chile, 16 y 17 de diciembre
de 2002.
9
Coordinador Area de Diagnóstico y Política Educativa del IIPE/UNESCO en Buenos Aires. El autor agradece la
colaboración de Leonardo Tenti Vuegen en la construcción de variables y el manejo de las bases de datos.
10
En verdad hay que reconocer que ni siquiera el propio sistema educativo confía en sus propios productos. En efecto, en
muchos casos el título o certificado de estudios que otorga un nivel del sistema no es suficiente para ingresar al nivel
siguiente. Para ingresar a la educación superior, por ejemplo, no basta el título de bachiller sino que es preciso aprobar
exámenes nacionales de acreditación de nivel y además superar exámenes específicos de admisión administrados por las
instituciones del nivel correspondiente. Esta es otra evidencia de que cada nivel educativo tiene su propia racionalidad, la
cual no siempre está articulada con el nivel subsiguiente.
las organizaciones sindicales. Por el contrario, en casi toda América Latina las evaluaciones fueron objeto de fuerte
resistencia por grupos significativos de docentes. Pero, desde un punto de vista sociológico, este es un hecho que no debe
sorprender, dadas las circunstancias y el sentido que tienen la evaluación y el examen el la historia escolar. En las notas
que siguen aportamos algunos elementos de información y análisis relacionados con las actitudes de los docentes respecto
a la cuestión de la evaluación. Para ello, subsumiremos la cuestión en el tema más general de la "diferenciación,
ordenamiento, clasificación y jerarquización" como dispositivos que operan en forma implícita y explícita en todos los
campos de la vida social y que tienen sus implicaciones políticas y culturales bien precisas. Para realizar este análisis
haremos uso de los datos producidos en el contexto de la aplicación de un cuestionario a muestras representativas de
docentes de Argentina, Perú y Uruguay11. Este contiene varios items relacionados con el tema que aquí nos interesa y los
resultados nos permiten obtener un primer panorama acerca de las diversas posiciones que se manifiestan en el cuerpo
docente de los países analizados. En primer lugar se analizan algunas orientaciones que los docentes manifiestan hacia la
evaluación como un componente estructural de su trabajo en el aula. En un segundo momento se analizan sus opiniones en
cuanto a las estrategias y procedimientos que se usan para evaluar su propio trabajo (el docente evaluado). Luego se
presentan las actitudes que los docentes manifiestan frente a los sistemas nacionales de evaluación del rendimiento escolar
y su eventual uso para evaluar la calidad de su propio trabajo. Por último se discuten algunas posiciones de los docentes
frente a la temática general de la igualdad como valor social.
1. El docente como evaluador
Diseñar, aplicar y evaluar exámenes constituye un componente básico del trabajo docente. Es en el examen cuando se
manifiesta de un modo más evidente la asimetría estructural que caracteriza a la relación profesor/alumno. La practica del
examen tiene un componente técnico-profesional y su realización exitosa requiere de determinadas competencias por parte
del docente. Cuando se interroga a los docentes acerca del grado de dificultad de algunas tareas que realizan (Cuadro Nº
1 ) el evaluar es un problema para poco más de un quinto de los docentes argentinos (21%). Pero es sintomático que "el
tiempo disponible para corregir cuadernos, trabajos, etc." constituya el problema más frecuentemente señalado como tal por
los docentes (69% de los argentinos y 36.9% de los peruanos).
Cuadro Nº 1: Situaciones que constituyen un problema en el trabajo diario de los docentes (en %).
Variables Argentina Perú

Evaluar 21.1 15.3
El tiempo disponible para
corregir evaluaciones, 69.1 36.9
cuadernos, etc.
Manejar la disciplina en
clase 32.9 19.5
La relación con los directivos
7.9 14.2
El trabajo con los colegas 7.7 13.8
El dominio de los nuevos
contenidos 9.9 19.1
La falta de definiciones y
objetivos claros sobre lo que 54.8 39.4
hay
que hacer
Las formas de planificar 19.9 30.1
La relación con los padres 28.6 31.7
Las características sociales 50.4 52.2
de los alumnos
Organizar el trabajo en clase
8.8 8.1
El tiempo disponible para el
desarrollo de las tareas 57.8 38.6
La disponibilidad de ámbitos
de asesoramiento y 53.0 46.6
supervisión
Los datos indican que hay otras dimensiones de su trabajo que son problemáticos para porcentajes mayores de docentes,
tales como el manejo de la disciplina en clase o la relación con los padres. En el caso de la Argentina el porcentaje de
11
El programa de estudios "Profesionalización de los docentes en América Latina" se lleva a cabo en el IIPE/UNESCO, en
su sede de Buenos Aires. Al presente se hay presentado tres informes nacionales (Argentina, Perú y Uruguay). Las bases
de datos fueron construidas a partir de la aplicación de un cuestionario a muestras representativas nacionales de docentes
de primaria y secundaria que trabajan en el ámbito urbano (Argentina y Uruguay) y urbano y rural (Perú).
maestros que señalan como un problema la práctica de evaluación es superior a los que señalan como problemáticas "el
dominio de los contenidos" (10%) o bien "organizar el trabajo en clase" (9%). A su vez y también en la Argentina, hay varios
factores que están asociados al hecho de considerar la evaluación como un problema. Este hecho es más frecuente entre
los profesores de secundaria (24%) que entre los maestros de primaria (19%) y entre los docentes del sector público (22%)
que entre sus colegas del sector privado (17%). Es probable que la evaluación presente características más complejas (y
eventualmente conflictivas) entre los profesores de secundaria. A su vez, los docentes del sector privado probablemente
tengan reglas más claras e institucionalmente definidas para realizar las tareas de evaluación. Pero estas son meras
hipótesis para las cuales no existen evidencias empíricas que las sustenten. Otra prueba de que la evaluación es un desafío
de cierta relevancia para los trabajadores de la educación lo constituye el hecho de que cuando se les ofrece a los docentes
una lista de actividades que ellos preferirían realizar si se les otorgara más horas rentadas (si se les extendiera el tiempo
pago para su actividad docente), las tareas de "corrección de exámenes, cuadernos, trabajos, etc." es elegida por una
exigua minoría de docentes (17% de los docentes argentinos y sólo 6.4% de los peruanos) .(Ver Cuadro Nº 2). Este
resultado es sintomático, más aún si se tiene en cuenta el ellos mismos señalan que el tiempo asignado a este tipo de tarea
resulta el problema más frecuentemente señalado como tal por los docentes. Es evidente que tomar exámenes, corregir
pruebas, revisar tareas, etc. no es una dimensión particularmente interesante para la mayoría de los docentes.
Cuadro Nº 2: Actividades que los docentes elegirían hacer si le dieran 10 hs. más rentadas
ACTIVIDADES ARGENTINA PERU

Corrección de exámenes, cuadernos, trabajos, etc 17.0 6.4
Trabajo con alumnos sobre temas que les interesan 45.4 49.7
Actividades de autoperfeccionamiento (leer, indagar, etc.) 43.8 41.8
Formación y perfeccionamiento en instancias formales 35.3 11.8
Trabajar con sus colegas 31.6 10.4
Trabajos de investigación 29.5 38.6
Producción de materiales pedagógicos 21.7 40.0
Proyectos de servicio a la comunidad 19.2 27.0
Preparación de clases 19.0 14.4
Enseñanza en el aula 15.6 26.5
Atención y actividades con padres 11.3 19.7
Son los profesores varones quienes menos se encuentran predispuestos a emplear un eventual tiempo extra en tareas de
valuación (solo un 7% en la Argentina). Lo mismo puede decirse de quienes son jefes de hogar (respecto de los que no lo
son), aquellos cuyo salario docente representa el 100% del ingreso del hogar, los que se perciben como perteneciente a la
clase media alta (en relación con los de media baja y baja), los de más de 45 años y los que trabajan en el sector público.
En Perú, se observan otras asociaciones. En efecto, los datos indican que los más jóvenes, los que trabajan en
establecimientos públicos son quienes tienen menos interés en emplear tiempo suplementario para realizar este tipo de
tareas asociadas con la evaluación. Es probable que las fuentes de dificultad que genera la actividad de evaluación sean
diversas. Algunas tienen un componente técnico (evaluar requiere el dominio de teorías del aprendizaje, estrategias
metodológicas e instrumentos técnicos precisos, etc.). Por otra parte no cabe duda de que la evaluación tiene un claro
componente "político" (supone una clasificación, un ordenamiento, una valoración, una jerarquización, etc.) que tiene un alto
potencial conflictivo, dadas las consecuencias que tiene en la carrera escolar y la misma biografía de los alumnos y sus
familias. Pero la investigación que comentamos no nos permite ir más allá de estas apreciaciones generales e hipotéticas.
2. El docente como objeto evaluado
Pero el docente no solo es un "evaluador sistemático y profesional", sino que también es, por decirlo así, un objeto
evaluado, tanto por sus superiores jerárquicos (directores, supervisores, etc. como por el sistema educativo como tal
(Instancias nacionales de evaluación de la calidad docente). La evaluación de los docentes tiende a instalarse en la agenda
de política educativa de la mayoría de los países latinoamericanos. Dadas las implicaciones laborales de esta práctica, es
un tema que interesa y preocupa a los líderes y militantes de la mayoría de los sindicatos docentes. El propio sentido común
indica que no es fácil "evaluar al evaluador". En todos los países existen regulaciones y dispositivos que conforman un
sistema de evaluación de los docentes. Esta evaluación determina el lugar que ocupan los docentes en la estructura
ocupacional del sistema educativo y por lo tanto contribuye a definir el salario, carrera, etc. Una clara mayoría de docentes
de la Argentina y el Perú se manifiesta disconforme con los mecanismos vigentes de evaluación de su trabajo (Cuadro
No.3). Esta posición crítica es también mayoritaria en el Uruguay aunque es en este país las posiciones parecieran estar
más equilibradas. En la Argentina este desacuerdo es mayor en el resto del país que en la Capital y entre los del sector
público, los de clase media alta y alta, los profesores de media varones y los que son jefes de hogar.
Cuadro Nº 3: Grado de adecuación de los mecanismos vigentes de evaluación

de los docentes.
Grado de adecuación Argentina Perú Uruguay

Si 14.7 16.8 42.2
No 60.8 75.6 47.6
Ns/Nc 24.5 7.6 10.2
Total 100.0 100.0 100.0
El cuestionario aplicado preguntó a los docentes que calificaran el grado de pertinencia de determinados criterios para
determinar las categorías salariales. Entre estos criterios se incluyó la "evaluación periódica del desempeño profesional",
además de otros factores clásicos tales como el título de grado, la antigüedad docente, y la zona geográfica de desempeño.
Para la Argentina los resultados indican que "la evaluación" es colocada en tercer lugar de importancia, luego de la
antigüedad y del título de grado (Cuadro Nº 4) . Este ordenamiento de criterios indica el predominio de una visión tradicional
respecto de los factores que determinan el salario docente. Sin embargo existen algunos factores que están asociados con
la probabilidad de valorar más el desempeño. Estos son: ser profesor de media varón, desempeñarse como docente en
instituciones privadas y estar ubicado situarse en los estratos sociales medio alto y alto.
Cuadro Nº 4 : Criterios que deben ser utilizados para determinar categorías salariales de los docentes (calificación de 1 a 10
según la importancia acordada)
CRITERIOS ARGENTINA PERU URUGUAY

Antigüedad docente 8.3 7.0 9.0
Título académico de grado 8.2 7.8 9.7
Evaluación periódica 8.0 7.9 9.5
Otros antecedentes 7.7 6.3 8.7
académicos
Zona geográfica de trabajo 7.8 6.8 8.8(x)
(x) En Uruguay se refiere a "contexto social del establecimiento"

La evaluación periódica aparece valorada en primer lugar por los docentes del Perú, en segundo lugar por los del Uruguay y
en tercer lugar por los argentinos. Sin embargo, puede decirse que en general todos incluyen de alguna manera la
evaluación periódica como un criterio importante. El consenso desaparece cuando se trata de valorar los sistemas
concretos de medición y valoración de criterios que se emplean en cada uno de los países considerados.
Se preguntó a los docentes cuáles son los agentes más adecuados para llevar a cabo la evaluación de la calidad de su
trabajo, las respuestas muestran que no todos gozan del mismo grado de legitimidad. Algunos de estos agentes son más
"tradicionales" que otros. Entre los primeros pueden citarse a las autoridades de la institución escolar (supervisores,
directores, etc.). Más recientes son las propuestas de incluir a los agentes que conforman la demanda del sistema educativo
(alumnos, padres de familia, representantes de la comunidad, etc.) en los sistemas de evaluación de docentes. El Cuadro
Nº 5) presenta algunos datos acerca de la distribución de las opiniones de los docentes encuestados.
Cuadro Nº 5: Agentes que deberían participar en la evaluación de los docentes.
AGENTES ARGENTINA PERU URUGUAY

Autoridades de la institución (director, 73.7 45.5 (a) 76.0 (c)
superv)
Supervisor o Inspector no corresponde no corresponde 76.8
Otros expertos y especialistas en 48.3 36.1 41.1
educación
Colegas docentes más calificados 41.4 38.3 54.2
Técnicos del Ministerio de Educación 30.6 52.3 no corresponde

de
la Nación
Técnicos de los ministerios 30.4 27.4 (b no corresponde
provinciales
Los alumnos de los establecimientos 23.5 17.8 25.6
Padres de familia y la comunidad 20.0 34.4 12.6

escolar
Comunidad docente de cada escuela no corresponde 31.5 no corresponde
Ns/Nc 2.5 0.8 13.4

(a) El equipo directivo del centro educativo
(b) Los técnicos y expertos de los organismos intermedios (USES, Región)
(c) El director
Es evidente que las instancias que gozan de la mayor aceptación son las autoridades de las instituciones (directores y
supervisores). El resto de las instancias, salvo excepciones, sólo son reconocidos por menos de la mitad de los docentes.
Estos datos están indicando que los docentes se ven a sí mismos como funcionarios de una organización que tienen una
posición bien determinada en una jerarquía organizacional. De esta manera, quienes tienen la autoridad formal sobre los
docentes, son quienes tienen la responsabilidad de evaluar la calidad de su trabajo. Otro tipo de autoridades, tales no
formales o institucionales, como los expertos o los colegas más destacados son aceptados por una minoría de docentes
como agentes de su propia evaluación. Cabe destacar el 54% de docentes uruguayos que reconoce a los "colegas más
destacados" para el cumplimiento de esta función. Por último, sólo una minoría de docentes otorga una legitimidad a los
destinatarios de la educación, sus familias y la comunidad como para participar en la evaluación de su trabajo, por lo que
toda propuesta en este sentido es probable que suscite reacciones criticas de la mayoría del cuerpo docente.
3. Actitudes frente a la evaluación de los alumnos y el sistema educativo y sus consecuencias.
Durante la década del noventa la mayoría de los países latinoamericanos institucionalizó las evaluaciones nacionales de
rendimiento académico. Los docentes tienen una opinión formada respecto a la legitimidad de estos estudios. El Cuadro Nº
6 presenta una distribución del grado de acuerdo que han tenido estas políticas en los tres países analizados.
Cuadro Nº6: Grado de acuerdo de los docentes con las Evaluaciones Nacionales de Rendimiento
Grado de acuerdo ARGENTINA PERU URUGUAY

Muy de acuerdo 6.6 16.6 9.9
De acuerdo 34.3 53.2 48.0
Sub total 40.9 69.8 57.9
En desacuerdo 30.4 15.3 22.8
Muy en desacuerdo 17.3 3.2 6.5
Su total 47.7 18.5 29.3
Ns/Nc 11.4 11.6 12.8
Total 100.0 100.0 100.0
Los datos indican que en los tres contextos analizados la mayoría los docentes tienen actitudes diferentes respecto de esta
nueva dimensión de la política educativa de los Estados nacionales latinoamericanos. En la Argentina, la mayoría de los
docentes se manifiesta en desacuerdo con los operativos nacionales de evaluación, mientras que esta actitud crítica es
minoritaria en el caso del Perú y el Uruguay. En la Argentina, otras evidencias indican que éste es uno de los capítulos de
las reformas educativas recientes que generaron más resistencias en entre los docentes. Incluso otras dimensiones
sustantivas de las reformas, tales como el cambio en los contenidos, las políticas compensatorias, etc. gozan de más
aceptación que los operativos nacionales de evaluación de la calidad de la educación. Estas diferencias en las actitudes
pueden deberse a una combinación de factores que tienen que ver con la cultura de los docentes y con el tipo y forma en
que se llevaron a cabo las experiencias de evaluación por parte de los respectivos ministerios de educación. También
puede ayudar a rendir cuenta de estas diferencias observadas la capacidad que tienen los sindicatos de orientar la actitud y
la opinión de los docentes en los países considerados. En la Argentina los sindicatos mayoritarios tuvieron una actitud
abiertamente crítica respecto de la reforma educativa en general y especial de los denominados "Operativos Nacionales de
Evaluación de la Calidad de la Educación implementados desde 1993 en adelante. La opinión de los docentes respecto de
esta cuestión también varía según algunas características básicas de los docentes. En la Argentina, por ejemplo, la actitud
crítica es más frecuente entre los docentes de mas edad (45 años o más), las profesoras de enseñanza media, los que
trabajan en el sector público, los que se perciben como formando parte de las clases media baja y baja y los que
manifiestan estar en una situación social peor que sus padres (cuando ellos eran niños).
En el caso del Perú, país donde la evaluación de calidad goza de más consenso, las posiciones favorables a la evaluación
son aún más frecuentes entre los docentes de menos de 30 años y los que trabajan en establecimientos religiosos católicos.
En el Uruguay también se registran algunas asociaciones interesantes. Por ejemplo, el acuerdo con las evaluaciones
nacionales de aprendizaje es más frecuente entre los docentes que dicen tener una situación económica mejor o igual a la
de sus padres (es decir, que mantienen o mejoran su posición en la estructura social). En cambio quienes experimentan una
situación de decadencia social son significativamente más críticos en relación con esta cuestión. Por último, los docentes
que se identifican con el rol de "transmisor de cultura y conocimiento" son más favorables a las evaluaciones de calidad
(casi un 70% de acuerdo) que sus colegas que se definen como "facilitadores del aprendizaje", que expresan un porcentaje
de acuerdo significativamente menor (57%). Resulta plausible que aquellos que definen su oficio en relación con la idea de
transmisión de conocimiento se muestren más favorables a la idea misma de evaluar la calidad de los aprendizajes
efectivamente desarrollados en los alumnos.
Es sabido que los resultados de las evaluaciones de calidad de la educación tienen varios usos posibles. Uno de ellos es el
que tiene que ver con la evaluación de la tarea de los docentes. Uno puede preguntarse cuál es la opinión de los docentes
al respecto. El Cuadro Nº 7 provee información acerca de la distribución de estas opiniones. Los datos indican que la
opinión de los
docentes tiene un comportamiento totalmente diferente en los países analizados. Mientras que en la Argentina, que es el
país donde la opinión crítica respecto de las evaluaciones de rendimiento son más frecuentes, la opinión acerca de su uso
en la evaluación de los docente se muestra muy dividida. A su vez, en el Perú y en Uruguay las posiciones son
completamente opuestas, mientras que en el primero una mayoría absoluta está de acuerdo con esta propuesta, en el
Uruguay sucede exactamente lo contrario. En este último país, donde la mayoría acuerda con las evaluaciones de
rendimiento, también se manifiesta una oposición contundente al uso de las mismas como factor para evaluar la calidad del
trabajo docente.
Cuadro Nº 7: Opinión acerca del uso de los resultados de las evaluaciones de calidad para evaluar a los docentes.
OPINION ARGENTINA PERU URUGUAY

Acuerdo 42.4 68.4 29.2
Desacuerdo 47.1 29.1 63.9
Ns/Nc 10.5 2.5 6.9
Total 100.0 100.0 100.0
Resulta de interés conocer qué factores están asociados con las opiniones predominantes en cada país. En la Argentina el
desacuerdo con el uso de los resultados de las evaluaciones como insumos para la política laboral docente es más
frecuente entre los docentes del sector público (50%) en relación con los del sector privado (38%), los de nivel
socioeconómico bajo (51.3%) en relación con los de nivel alto (43.1%), y las profesoras de secundario (49%) en
comparación con sus colegas varones (36.5%). En el Uruguay, país donde se registra el más alto porcentaje de rechazo a
esta propuesta, el desacuerdo es más fuerte entre los docentes del sector público (66%) que entre los privados (57.8%) y
ente los que no son titulares (68%) frente a los titulares (60.9%). En el Perú, donde el acuerdo con la proposición es
ampliamente mayoritario, esta actitud es aún más frecuente entre los docentes del sector privado (laico y religioso) y entre
aquellos que se perciben como perteneciente a las clases medias (en relación a los que se perciben como de clase baja).
Todo parece indicar que de la posición favorable a la implementación de un sistema nacional de evaluación de la calidad de
la educación no se infiere automáticamente un acuerdo con su uso como herramienta para evaluar la calidad del trabajo de
los docentes. En verdad los tres países presentan situaciones dominantes diferentes. Mientras que en la Argentina se
presenta una especie de polarización de opiniones respecto de estas dos cuestiones, en el Uruguay se combina una
mayoría que manifiesta su acuerdo con los sistemas nacionales de evaluación de rendimiento, pero también un rechazo
mayoritario para usarlos como instrumento de la evaluación de los docentes. En el Perú, en cambio, la mayoría de los
docentes legitima tanto una cosa como la otra.
CuadroNº 8: Relaciones entre acuerdo con la evaluación de la calidad de la educación y su uso para evaluar la calidad del
trabajo de los docentes
ARGENTINA. Uso de los resultados de la evaluación para evaluar la calidad del trabajo de los docentes
Operativos de Evaluación de la
calidad de la educación Si No No sabe Total
De acuerdo 53.8 38.3 7.9 100.0
En desacuerdo 35.7 55.9 8.4 100.0
No sabe 35.2 39.1 25.7 100.0
Total 43.1 46.8 10.2 100.0
PERU
Operativos de Evaluación de la
calidad de la educación Si No No sabe Total
De acuerdo 72.6 25.3 2.2 100.0
En desacuerdo 59.5 38.0 2.4 100.0
No sabe 57.1 38.1 4.8 100.0
Total 68.4 29.1 2.5 100.0
Como puede observarse en el Cuadro Nº 8, en el caso de la Argentina y del Perú, existe una cierta asociación positiva entre
el acuerdo con los sistemas nacionales de evaluación y el uso de sus resultados para evaluar la calidad del trabajo docente.
Sin embargo, también son frecuentes los casos de discordancia entre estas dos tomas de posición. A modo de hipótesis,
este fenómeno puede explicarse con el siguiente razonamiento: muchos docentes están en desacuerdo con el modo o la
forma en que se realizan las evaluaciones de calidad (la metodología y técnicas de evaluación empleadas, las dimensiones
de los aprendizajes que se evalúan, el uso dado a los resultados, la legitimidad de las instituciones evaluadoras, etc.) pero
no con el principio mismo de la evaluación, su necesidad y pertinencia, y su eventual uso para definir la calidad del trabajo
docente. Si este argumento tuviera alguna pertinencia, es obvio que obligaría a una revisión crítica de las políticas concretas
de evaluación de la calidad de la educación que se han venido desarrollando hasta el presente, al menos en los países aquí
analizados.
4. Actitudes frente a la diferenciación y clasificación

Toda evaluación se traduce en una clasificación y en una diferenciación. Evaluar consiste en establecer un orden, una
jerarquía. En este sentido consiste en algo más complejo que una simple medición. Decimos que una escuela que obtiene
un promedio elevado de rendimiento en un área del saber es "mejor" que otra que obtiene promedios más bajos. Como tal
implica formular juicios de valor. Pero en todos los casos las evaluaciones (de alumnos o de docentes) tienen como
resultado una formalización y objetivación de diferencias (en la calidad y cantidad de aprendizajes desarrollados, en la
calidad del trabajo docente, etc.). En este sentido resulta interesante interrogarse acerca de la legitimidad que tiene esta
idea general en el cuerpo docente. Para aproximarnos a ella podemos recurrir al análisis de las respuestas dadas a dos
cuestiones conceptualmente asociadas.
La primera tiene que ver con la idea misma de establecer diferenciaciones salariales con el fin de premiar a "los mejores
docentes". La pregunta, a primera vista, puede parecer ingenua, o incluso obvia si fuera planteada a una muestra de
profesionales tradicionales, tales como médicos o abogados. Es probable que la mayoría de estos encuestados hubiera
respondido positivamente a la pregunta ¿"Usted cree que habría que encontrar los mecanismos adecuados para que los
mejores ingenieros ganen más que los demás"?. Sin embargo, esta pregunta no tuvo una respuesta consensuada entre los
docentes de los países aquí examinados. Por el contrario, en los tres casos se manifiesta una cierta polarización de las
opiniones acerca de esta cuestión, que a primera vista parecía apelar a una respuesta uniforme y de sentido común.
Cuadro Nº 9: Acuerdo con la proposición "Habría que encontrar mecanismos adecuados para que los mejores
maestros ganen más que los demás".
Acuerdo ARGENTINA PERU URUGUAY
Si 42.9 64.1 39.1
No 40.1 31.8 45.9
No sabe 16.9 4.1 15.0
Total 100.0 100.0 100.0
Una vez más, el caso del Perú difiere de la Argentina y el Uruguay. Mientras en ese país existe una clara mayoría en favor
de la proposición, en el Uruguay sucede lo contrario y en la Argentina se presenta un cierto equilibrio entre las respuestas
posibles. En el Perú también es bajo el porcentaje de docentes que no está en condiciones de tomar posición, mientras que
esa actitud es más numerosa entre los docentes de la Argentina y el Uruguay.
Cuadro Nº 10: Factores asociados con la oposición a la propuesta de establecer mecanismos adecuados para que los
mejores docentes ganen más que los demás
FACTORES ARGENTINA PERU URUGUAY
de nivel primario X X X
del sector público X X X
mujeres X X
de clase media baja y baja X
que viven en hogares X
pobres
con movilidad social X X X
descendente
con movilidad social
ascendente
"facilitadores del X
aprendizaje"
"transmisores de X
conocimiento y
cultura"
inseguridad en el trabajo X
El Cuadro Nº 10 muestra algunos factores asociados con la probabilidad de manifestar una posición crítica respecto de una
propuesta que pretende establecer diferenciaciones y recompensas en función de la calidad del desempeño en el trabajo de
los docentes. El desacuerdo es más probable entre los maestros de primaria, los que trabajan en el sector público, las
mujeres y los que tienen posiciones y trayectorias sociales más desfavorecidas. Otra variable cuyo comportamiento puede
ayudar a comprender las resistencias al establecimiento de diferencias salariales entre los docentes es la que tiene que ver
con el valor que los mismos asignan a la igualdad (frente a la libertad). En efecto, el cuestionario propone a los docentes
que opten entre las
proposiciones siguientes:
"A. Para mi la libertad y la igualdad son igualmente importantes. Pero si tuviera que decidirme por una o por otra,
consideraría la libertad personal como lo más importante, es decir, el que cada cual pueda vivir en libertad y desarrollarse
sin obstáculos"
"B. La libertad y la igualdad son las dos importantes, pero si tuviera que decidirme por una de las dos, consideraría la
igualdad como lo más importante, es decir, que nadie se vea desfavorecido y el que las diferencias de clase social no sean
tan fuertes"
Cuadro Nº 11: Orientaciones hacia la libertad y la igualdad
TIPO DE ORIENTACIÓN ARGENTINA PERU URUGUAY

la libertad 34.4 40.8 33.5
la igualdad 39.3 47.6 42.2
ninguna de las dos/depende 19.6 8.4 20.7
Ns/Nc 6.7 3.2 3.6
Total 100.0 100.0 100.0
Los resultados que aparecen en el Cuadro Nº 11 indican que los docentes tienden a privilegiar el valor de la igualdad por
sobre el de la libertad. Esta predisposición a valorar la igualdad tiene un significado particular en un contexto histórico social
signado por el incremento de las desigualdades en la distribución de bienes y recursos tan estratégicos como la riqueza, los
ingresos y el poder. Desde este punto de vista, los docentes constituyen una categoría social que se opone y resiste a las
políticas públicas que producen desigualdades. Pero esta actitud también puede estar asociada con las resistencias que se
presentan en proporciones significativas de docentes al establecimiento de diferenciaciones salariales en función de
criterios de calidad del trabajo profesional de los docentes. Cabe tener en cuenta que el estatuto mismo de este oficio, que
se desempeña en contextos institucionales muy estructurados, con una matriz histórica de tipo legal burocrático no favorece
el establecimiento de criterios de desempeño que favorezcan las diferenciaciones en las recompensas materiales en función
de calidad del desempeño. Al respecto, cabe recordar que en estos contextos todavía tiene cierta vigencia el clásico
principio "a igual trabajo igual remuneración" que regía en las ocupaciones asalariadas. También en este caso la preferencia
por estos valores que de alguna manera estructuran el campo ideológico cultural de la mayoría de las sociedades
capitalistas contemporáneas se asocia con determinadas propiedades de los sujetos estudiados. El cuadro Nº 12 ofrece
alguna información acerca de los factores positivamente asociados con la preferencia por la igualdad.
Cuadro Nº 12: Factores asociados con la preferencia por la igualdad
FACTORES ARGENTINA PERU URUGUAY

jóvenes (menores de 30 X X
años)
movilidad descendente X X
clase percibida baja X X X
sector público X X
sector privado X
profesores varones X
docentes jefes de hogar X
inseguridad en el trabajo X
regiones pobres X
A primera vista la posición y la trayectoria de los docentes en la estructura social estarían asociadas a la probabilidad de
adherir a determinados valores políticos sociales. Los más desfavorecidos (tanto en términos objetivos como subjetivos)
estarían más predispuestos a valorar la igualdad que la libertad. En el caso de la Argentina, los docentes que viven en las
regiones más pobres del territorio nacional y se sienten inseguros en su puesto de trabajo manifiestan la misma preferencia.
Por otra parte, en el caso de la Argentina y el Perú, los docentes del sector público adhieren preferentemente al valor de la
igualdad, mientras que en el Uruguay se da la situación inversa, es decir, esta preferencia es más frecuente entre los
docentes del sector privado. Otro indicador del valor que los docentes asignan a la igualdad se deduce de la respuesta dada
a una pregunta acerca del salario que deberían percibir distintas categorías ocupacionales (y entre ellas los docentes de
primaria y secundaria). Las respuestas producidas permiten tener una idea de las diferencias salariales que los docentes
están dispuestos a reconocer entre distintos grupos sociales. En general se observa que los docentes de Argentina y
Uruguay comparten una imagen ideal de la estructura social que es muy igualitaria. La brecha entre los salarios más
elevados y los más bajos va de 2.8 en Uruguay a 3.3 en la Argentina y 4.5 en el Perú. En todos los casos estas brechas
ideales son "igualitarias" frente a las distribuciones reales de salarios e ingresos en las sociedades consideradas. En
síntesis, todo parece indicar que la cultura dominante entre los docentes privilegia fuertemente el valor de la igualdad. Este
apego al igualitarismo debe ser tenido en cuenta cuando se trata de instituir mecanismos que de alguna manera pueden ser
percibidos como una amenaza a la realización de este ideal objetivamente valorado por los docentes.
Resumen y conclusiones
A modo de breve síntesis de lo expuesto pueden hacerse las siguientes observaciones:
1. La evaluación es un aspecto particularmente problemático de la dimensión pedagógica del trabajo docente. Ello puede
deberse al hecho de que esta operación requiere el dominio de un conjunto de competencias técnicas relativamente
complejas que requieren un aprendizaje permanente. Por otra parte la evaluación lleva tiempo y tiene un aspecto rutinario
que requiere un esfuerzo particular. Muchos docentes manifiestan que es escaso el tiempo que tienen para realizar tareas
de corrección de exámenes, cuadernos, etc. Sin embargo, cuando se le ofrece tiempo adicional de trabajo, pocos lo
emplearían en realizar actividades de evaluación. Por último, no hay que olvidar que la evaluación por su naturaleza
(estructuralmente arbitraria) y función (acreditación, asignación de premios y castigos, clasificación y jerarquización de los
alumnos, etc) tiene implicaciones fuertemente conflictivas, tanto en relación con los alumnos como con sus familias.
2. Las opiniones de los maestros acerca de los mecanismos y procedimientos para su propia evaluación son
predominantemente críticos. Cuando se les pregunta por los criterios a tener en cuenta, en general todos incluyen (con
diversas valoraciones) la evaluación periódica de su trabajo, junto a otras dimensiones más tradicionales. El problema surge
cuando se trata de construir un consenso acerca de los agentes que participan en su evaluación y en los mecanismos
concretos empleados. Como el educativo es un sistema todavía fuertemente burocratizado y jerárquico, las autoridades
formales (directores de establecimientos y supervisores) son las únicas instancias que una mayoría absoluta de docentes
reconoce como agentes legítimos de su propia evaluación. Es probable que para introducir nuevos sistemas y sobre todo,
nuevos agentes (la comunidad escolar, representantes de organizaciones locales, etc.) en los procesos de evaluación de la
calidad del trabajo docente haya que introducir primero reformas en los modelos de trabajo y de organización de las
instituciones escolares.
3. La opinión de los docentes acerca de los sistemas nacionales de evaluación de la calidad de la educación y acerca de su
uso eventual como insumo para determinar políticas laborales no es homogénea. En general puede decirse que ante estas
cuestiones las opiniones y actitudes de los docentes son bien diversificadas. En el caso de la Argentina llama la atención el
bajo grado de legitimidad que tienen tanto las evaluaciones realizadas, como su uso eventual para medir la calidad del
trabajo docente. Este no es el caso del Perú y el Uruguay. Para explicar los factores asociados al rechazo o la aceptación
habría que hacer otro tipo de indagación. Sin embargo, es probable que la forma y el contexto en que se llevaron a cabo las
evaluaciones, así como los usos que se hicieron de la información producida pueden explicar en parte estas diferencias de
opinión. El grado de legitimidad de una determinada política pública es siempre una construcción social. No existen
secuencias únicas del tipo "primero el consenso, luego la política". En muchos casos primero es preciso intervenir, aún
contra la oposición de muchos, e incluso de una mayoría. El consenso puede llegar después, por ejemplo, cuando pueden
observarse los efectos (positivos) de las políticas adoptadas. Por otra parte, y también a modo de hipótesis, hay que el
reconocimiento diferencial que tienen determinados dispositivos y políticas no sólo se explican en función de sus bondades
intrínsecas o percibidas por los actores, sino también por el grado de legitimidad que tienen quienes los promueven y
ejecutan. En Argentina, donde se produce el más alto rechazo a los operativos de evaluación, es también el país donde las
instituciones responsables de formular y ejecutar políticas educativas (Ministerio nacional y ministerios provinciales de
educación) son objeto del nivel de desconfianza más alto por parte de los docentes.
4. Por último el campo del debate sobre la evaluación pareciera estar organizado alrededor de dos polos típicos. Por una
parte están los defensores de una especie de igualitarismo formalista. Este es el caso de aquellos que se niegan a medir y
evaluar porque este operativo tiene como efecto una objetivación de las diferencias. La matriz burocrática del sistema
educativo introduce en los miembros de las organizaciones una especie de igualdad estamental (por ejemplo entre alumnos
y entre docentes). Desde una perspectiva racional/legal, los poseedores de los mismos títulos y certificados escolares son
iguales, es decir, son intercambiables. El título, como capital cultural institucionalizado y garantizado por el Estado es
igualador, y en cierta medida oculta las diferencias reales que caracterizan a sus poseedores. Las evaluaciones de
rendimiento ponen al descubierto unas diferencias (en competencias, conocimientos, actitudes, etc.) que los títulos y
certificados ocultan y de esta manera introducen clasificaciones y jerarquías más detalladas y personalizadas. A partir de
entonces un grupo puede compartir el mismo título (de bachiller, por ejemplo), pero al título se le agrega una calificación
(por ejemplo, un promedio de rendimiento en una prueba final de evaluación) que distingue.
Por lo anterior, algunos sostienen que las evaluaciones de rendimiento tienen que servir para formalizar y hacer públicas
esas diferencias entre individuos (o instituciones) que antes tenían sólo una existencia "de hecho" y no de derecho. Esta
concepción se basa que el simple hecho de medir y hacer públicas las desigualdades tiene un efecto positivo en la medida
en que provee información tanto a los proveedores del servicio como a los usuarios ("consumidores") del mismo. Sin
embargo cuando los resultados de las evaluaciones de individuos o instituciones se hacen públicas y se usan para
establecer un rankings "oficiales", se produce un operativo de construcción social. El reconocimiento público y formal de las
diferencias, agrega su propia fuerza específica a esas diferencias reales. En este sentido contribuye a reproducirlas en el
tiempo. Las evidencias indican que el simple conocimiento de la desigualdad y su "oficialización" lejos de contribuir a
superarlas, puede incluso "naturalizarlas" y por lo tanto consolidarlas en el tiempo.
Es posible construir una estrategia alternativa entre el igualitarismo formal y burocrático que cree superar las desigualdades
por su negación burocrática y la consolidación de la desigualdad a través de su objetivación y formalización (mediante el
establecimiento de jerarquías de calificaciones, tipologías de establecimientos, etc.). Esta consiste en desplegar
mecanismos que permitan conocer tanto las desigualdades como la lógica de su producción pero no para establecer
rankings o acreditaciones jerarquizadas (bachiller de 7 de 8 o de 10), sino para usar ese conocimiento para contrarrestar los
factores que producen y reproducen las desigualdades, en especial en el salón de clases. Desde esta perspectiva, las
evaluaciones no tienen tanto una utilidad pública, sino técnicopedagógica. Desde esta perspectiva es una herramienta que
produce información para uso práctico de los educadores, los alumnos y sus familias. Esta estrategia se propone conocer
las desigualdades, no para formalizarlas e institucionalizarlas, sino para combatirlas. Si la evaluación ha de servir sobre todo
como una herramienta pedagógica, los docentes se constituyen en los usuarios privilegiados de sus productos. Por lo tanto
deben constituirse en protagonistas tanto de su diseño como de su implementación. Este no ha sido siempre el caso en los
procesos de reforma educativa que se implementaron en la Región durante las dos últimas décadas. Es de desear que de
ahora en más las políticas de evaluación de la calidad de la educación (la definición de qué es lo que se mide, cómo se
mide y qué uso se le da a la evaluación) no sea un tema exclusivo de expertos y funcionarios de los ministerios de
educación.
UNIDAD 3. TÍTULOS ESCOLARES Y PUESTOS DE TRABAJO: ELEMENTOS DE TEORÍA Y ANÁLISIS COMPARADO

Emilio Tenti Fanfani
Trabajo práctico Nº 3
Consignas:
1. Según el autor, cómo analiza la autonomía del sistema educativo y las expectativas sociales diversas?. Explique
en tal sentido las relaciones que se establecen entre ambas en la actualidad.
2. Explique la relación entre capital cultural – educación y los distintos agentes de la sociedad.
3. Según el autor por qué “es preciso comprender que la probabilidad para invertir, en la escuela o en el sistema
económico, depende del volumen y estructura del capital de que se dispone”?.
4. Según el autor por qué el rendimiento escolar tiene un determinante extraescolar?. Explíquelo.
5. Por qué el capital cultural tiene tres formas de existencia?. Explique cada una de ellas.
6. Cuál es el papel del sistema educativo en la incorporación de la cultura por parte de los sujetos que concurren a
él?.
7. Según el autor por qué “No puede entenderse el papel de la escuela en la transmisión del capital cultural
incorporado si no se tienen en cuenta otras instancias de aprendizaje preescolares”?. Explique dicha afirmación.
8. Cuál es la relación que se mantiene entre la educación y el mercado de trabajo?. Explíquela.
9. Según el autor cuál es el significado de los títulos en las sociedades modernas?. Explique las consideraciones que
realiza el mismo en tal sentido.
10. Explicar las dos proposiciones planteadas por el autor vinculadas a los títulos y los puestos de trabajo, como así
también las principales consecuencias de las mismas.
11. Según el autor por qué el sistema educativo tiene un “poder especial”?. Explique.
12. Describir el proceso de expansión de la escolaridad en América Latina y en nuestro país.
13. Describa y explique los distintos tipos de escolarización en Argentina y Colombia teniendo en cuenta sus
características principales.
14. Describa y explique los resultados de la acción escolar en Argentina y Colombia teniendo en cuenta sus
principales características.
15. Explicar los distintos sentidos que adquiere la racionalidad en la educación teniendo en cuenta su evolución a lo
largo de la historia.
16. Teniendo en cuenta las consideraciones del autor, explique en las dos proposiciones de resistencia a la baja de
los sistemas educativos.
17. Por qué el autor sostiene que “El sistema tampoco es muy sensible a las transformaciones registradas en el
mercado de trabajo”?. Explique dicha afirmación.
18. Elabore una síntesis conceptual respecto de “los intentos de ajustar educación y las demandas del mercado de
trabajo”, teniendo en cuenta los modelos y estrategias planteados en América Latina y nuestro país.
19. Por qué según el autor, “el ajuste simple entre educación y empleo es sociológicamente imposible”?. Explique
dicha afirmación.
20. Según el autor cuáles y por qué se producen los “efectos perversos” en los procesos de escolarización?. Explique
dicha afirmación.
21. A qué se refiere el autor cuando sostiene que “La expansión de la escolaridad no debe confundirse con una
disminución de las diferencias educativas y sociales”?. Explique dicha afirmación.
22. Cuál es el análisis que realiza el autor respecto del “impacto de la educación sobre los niveles de equidad”?.
Explíquelo.
23. Explique las dos etapas de la expansión de la escolaridad en Argentina.
24. Por qué el autor sostiene que “la construcción de una sociedad más justa y equitativa no es la consecuencia del
crecimiento económico ni de la simple expansión de la escolaridad”?. Explique dicha afirmación teniendo en
cuenta las conclusiones planteadas por el autor.
25. Elaborar una reflexión grupal respecto de la relación de la educación con el mercado laboral en la actualidad.
UNIDAD 3.
TÍTULOS ESCOLARES Y PUESTOS DE TRABAJO: ELEMENTOS DE TEORÍA Y ANÁLISIS COMPARADO
Emilio Tenti Fanfani
I. PROPÓSITOS
¿Para qué sirve la educación? La pertinencia de esta pregunta puede ser motivo de discusión. En efecto, uno debería poder
preguntarse, en cada momento histórico, acerca de la racionalidad de un sistema que insume tantos recursos sociales y que
ocupa tanto "espacio" en la vida cotidiana de la gran mayoría de las personas de todas las sociedades modernas. Hoy la
educación se nos presenta como una realidad densa, un ámbito social sumamente estructurado y relativamente
impermeable vis à vis de lo que sucede en otros campos relevantes de la sociedad. Y sin embargo la percepción de esta
autonomía está acompañada de una serie de expectativas sociales. Pero éstas no son homogéneas en la población. Cada
clase o grupo social deposita ciertas esperanzas en la escuela. Lo mismo podría decirse de los actores colectivos que
representan intereses del mundo de la producción, de la ciencia, de la cultura, de la política, etcétera. La autonomía del
sistema y las expectativas sociales diversas y muchas veces contradictorias hacen que cualquier intento de "ajuste" o de
"articulación" entre estos dos mundos sociales se vuelva un objetivo bastante complejo y de dudosa realización práctica.
Sin embargo, persisten ciertos discursos que insisten en evaluar lo que la escuela hace y produce en función de su grado
de articulación con necesidades o demandas externas al sistema, por lo general, demandas de los sistemas de producción
de bienes materiales y simbólicos orientados a la satisfacción de necesidades sociales. La cuestión se complica cuando se
trata de definir estas "necesidades sociales". Mientras los educadores, por su propia posición objetiva en la sociedad,
tienden a valorar la escuela por sus virtudes intrínsecas (el amor al saber, el valor del conocimiento, la búsqueda de la
verdad por sí misma, etc.), otros agentes sociales que se autodefinen como usuarios del producto escolar (las personas
formadas y "tituladas") también se sienten autorizadas a formular demandas y juicios evaluativos acerca de lo que la
escuela hace y produce. Por lo general, sus apreciaciones son críticas. Esto parece ser un rasgo permanente del discurso
extraescolar vis à vis de la educación. Desde esta perspectiva, el sistema escolar siempre está en deuda con "la sociedad".
El texto que sigue propone un argumento teórico y algunas evidencias empíricas para rendir cuentas de la complejidad e
historicidad de la relación entre educación y mundo del trabajo en las sociedades contemporáneas. Las referencias a los
casos de Argentina y Colombia constituyen un recurso analítico útil al momento de evaluar la plausibilidad y pertinencia de
la argumentación propuesta.
II. DISCUSIÓN TEÓRICA
1. El saber como capital: La noción de capital cultural ha adquirido cierta carta de ciudadanía en el campo de los análisis
socioeducativos. En una primera etapa fue utilizado en los estudios sociológicos que pretendían rendir cuentas de las
desigualdades en los logros escolares de los niños sin caer en las ideologías de las "aptitudes naturales" ni en las teorías
racionalistas del "capital humano". Aunque los economistas tienen el "mérito aparente" de plantear explícitamente la relación
entre los beneficios garantizados por la inversión educativa con los producidos por la inversión económica, su medida del
rendimiento escolar sólo toma en cuenta las inversiones y los beneficios monetarios o directamente convertibles en dinero,
tales como los gastos ocasionados por los estudios y el equivalente en dinero del tiempo consagrado al estudio (costos de
oportunidad), no pueden rendir cuentas de las partes relativas que los diferentes agentes o las diferentes clases otorgan a la
inversión económica y a la inversión cultural, por no tomar en cuenta en forma sistemática la estructura de las
probabilidades diferenciales de beneficio que proveen los diferentes mercados en función del volumen y de la estructura de
su patrimonio (Bourdieu, 1979).
En otros términos, es preciso comprender que la probabilidad para invertir, en la escuela o en el sistema económico,
depende del volumen y estructura del capital de que se dispone (capital económico y cultural). Hay que colocar a las
estrategias educativas en el conjunto de las estrategias de reproducción de los individuos y de las clases. Para
comprenderlas es preciso tomar en cuenta algo que no siempre aparece en forma manifiesta, es decir, las formas
generalmente disimuladas de transmisión doméstica, de capital cultural. Cuando sólo se toma en cuenta la aptitud, la
vocación, o la inteligencia, la motivación para el estudio, etc., no se percibe que todas estas cualidades son el producto de
una inversión en tiempo y en capital cultural. Una definición estrecha y economicista del capital humano no tiene en cuenta
que el rendimiento escolar de la acción escolar (el éxito en la escuela) tiene un determinante extraescolar, es decir, el
capital cultural previamente invertido por la familia. Asimismo, muchas interpretaciones acerca de la articulación entre
escuela y mundo del trabajo no tienen en cuenta que el rendimiento económico y social del título escolar depende de otra
forma de capital, el social (conjunto de relaciones, compromisos y reconocimientos recíprocos), que también puede ser
heredado.
Cuando se desea reflexionar acerca del papel del conocimiento científico-tecnológico en la producción moderna y se quiere
focalizar el análisis en las contribuciones aportadas por el sistema educativo y sus productos, es preciso tener en cuenta
que el capital cultural tiene tres formas de existencia. Por una parte existe en estado incorporado, es decir, como conjunto
estructurado de disposiciones interiorizado en las personas. También existe en estado objetivado bajo la forma de bienes
culturales diversos: máquinas, libros, diccionarios, herramientas, etc. Por último existe el capital cultural en estado
institucionalizado, es decir, garantizado por un certificado que tiene un valor legal (el título). Como tal es un producto
específico de una institución moderna: el sistema educativo, el cual está directamente implicado en los procesos de
incorporación de la cultura y tiene una posición privilegiada como institución dispensadora de títulos y acreditaciones
formales de cultura. No puede entenderse el papel de la escuela en la transmisión del capital cultural incorporado si no se
tienen en cuenta otras instancias de aprendizaje preescolares. De hecho, el sujeto aprende desde que nace. Toda su
experiencia biográfica constituye un proceso de aprendizaje. En realidad transcurre mediante dos formas típicas, una es
espontánea y casi "natural" y por lo tanto no percibida como tal. A diferencia de la transmisión del capital económico, tiende
a disimularse como propiedad heredada y se presenta como propiedad innata. Cada clase y cada familia "transmite" en
forma espontánea una serie de predisposiciones y habilidades lingüísticas, actitudinales, de información, etc., que
determinan la educabilidad posterior (escolar) del individuo, así como sus aspiraciones, vocaciones, interés por la escuela y
el conocimiento, etc. La misma exposición y contacto con el conjunto de los bienes culturales, cuadros, monumentos,
objetos construidos y en particular todos aquellos que forman parte del ambiente natural, ejercen un efecto educativo por su
sola existencia.
La apropiación del capital cultural incorporado que se adquiere mediante la participación en el sistema educativo requiere
tiempo. Ahora bien, "el tiempo durante el cual un individuo terminado puede prolongar su empresa de adquisición, depende
del tiempo durante el cual su familia puede garantizar el tiempo libre, es decir, liberado de la necesidad económica, que es
la condición de la acumulación del capital inicial [tiempo que puede ser evaluado como lucro cesante]" (Bourdieu, 1979: 6).
Es obvio que en nuestras sociedades todos los agentes no tienen los medios económicos y culturales para prolongar los
estudios de sus hijos más allá del mínimo necesario para la reproducción de la fuerza de trabajo menos valorizada en el
mercado. El sistema educativo tiene un control casi monopólico en la distribución del capital cultural institucionalizado a
través de los títulos y certificaciones legales. Cuando se plantea el problema de la relación entre escuela y mundo del
trabajo, la mayoría de las veces se hace referencia a las formas de articulación entre los títulos dispensados por la escuela
y los puestos en el mercado de trabajo.
¿Cómo aprehender el significado de los títulos en las sociedades modernas? En primer lugar, hay que decir que el título
"corrige" ciertos "defectos" del capital cultural incorporado asociados con el límite biológico de su portador. Con el título
escolar, las competencias de su portador adquieren un valor convencional, constante y garantizado judicialmente. Por una
especie de "alquimia social", esta forma del capital cultural adquiere una especie de autonomía con respecto a su portador y
con respecto a los saberes efectivamente incorporados. La misma experiencia indica que no existe una correspondencia
entre lo que el título garantiza y lo que su portador efectivamente "sabe". Por otro lado, el título homogeniza y vuelve
intercambiables a sus poseedores (un médico es formalmente igual a otro médico). Esta cualidad permite establecer tasas
de convertibilidad entre el capital cultural y el capital económico, garantizando el valor en dinero de los títulos en el mercado
de trabajo. Este valor es variable y depende de múltiples factores (escasez, relación de fuerzas corporativas, etc.). Puede
suceder que las inversiones, en tiempo y esfuerzo, para lograr que determinados títulos escolares sean menos rentables de
lo que se esperaba en el momento de realizarlas porque se han registrado modificaciones de facto en la tasa de
convertibilidad entre capital escolar y capital económico. Esta situación es tanto más probable cuanto más acelerados son
los cambios en los factores sociales, escolares, científico-tecnológicos y económicos que determinan el valor de los títulos.
2. Los títulos y los puestos
El análisis de esta relación debe partir del reconocimiento de la realidad contenida en las dos proposiciones siguientes:
a) En un modo de producción donde el capital cultural incorporado en las máquinas y en los productores que hacen
funcionar a las máquinas es muy grande, el sistema educativo se convierte en la instancia dominante de producción de los
agentes (centralidad del sistema educativo en los procesos de reproducción de la fuerza de trabajo en la producción
moderna).
b) Pero el papel cada vez más fundamental que cumple el sistema educativo vis à vis del sistema económico no es una
excusa para olvidar un dato básico: la educación no sólo cumple funciones de producción de la fuerza de trabajo calificada
(función de reproducción técnica) sino que también ejerce una influencia decisiva en la reproducción de las posiciones de
los agentes y de los grupos en la estructura social (función de reproducción social), posición que es relativamente
independiente de la capacidad propiamente técnica (principio de la racionalidad compleja de los sistemas educativos en las
sociedades modernas). Es por eso que no se puede rendir cuentas de lo que el sistema educativo hace y produce
únicamente a partir de un análisis de las exigencias técnicas del mercado de trabajo. Hecha esta distinción podemos ahora
concentrarnos en las relaciones conflictivas que se establecen entre educación y mundo de la producción. La centralidad del
sistema educativo en la reproducción de la fuerza de trabajo no sólo redefine el papel de la familia, sino también el de la
empresa en este proceso. En este contexto los intereses de los empleadores los inducen a reducir al mínimo la autonomía
del sistema educativo.
Esto explica los intentos reiterados por colocar a las instituciones escolares bajo la dependencia de la empresa integración
universidad-empresa, por ejemplo). El sistema educativo tiene una autonomía como instancia de producción de fuerza de
trabajo. No sólo forma individuos competentes, dotados de ciertas "capacidades para hacer cosas", sino también tiene un
poder especial, como es el de otorgar certificaciones bajo la forma de títulos. Por esta razón, el sistema escolar no sólo
produce individuos competentes, sino también dotados de una identidad que los predispone para actuar en forma
corporativa para obtener los mayores beneficios en el mercado de trabajo.
III. EXPANSIÓN DE LA ESCOLARIDAD
La educación formal tiene un desarrollo más temprano en Argentina que en Colombia. Esta diacronía explica alguna de las
diferencias no sólo en materia de cobertura, sino también en el nivel de las formas institucionales alcanzadas por los
sistemas educativos de los respectivos países. El proceso de urbanización ha avanzado más en Argentina que en
Colombia. Para 1990, el 86% de la población argentina vivía en áreas urbanas, mientras que en Colombia esta cifra baja al
70%. Si se toma como indicador global la escolarización en la franja de edad de 4 a 23 años se observa que para 1988 ésta
llega al 77% en Argentina y al 54% en Colombia. En 1980 las cifras eran del 62 y 51%, respectivamente, lo cual indica un
ritmo de expansión más rápido en Argentina. Las mayores diferencias se encuentran en los niveles no obligatorios del
sistema escolar (preprimario y secundario), ya que en el nivel primario en ambos países se ha avanzado hacia aberturas
prácticamente universales, aun cuando subsisten graves problemas de permanencia y rendimiento en el sistema escolar, en
especial en las áreas urbanas y rurales más empobrecidas. La distribución porcentual de la matrícula total en la educación
primaria por grados indica que la retención es mayor en Argentina. En Colombia, donde la escuela primaria tiene una
duración de 5 años, el 29% de la matrícula está en el primer grado y sólo el 14% en el quinto. Los datos de Argentina
muestran una distribución un tanto más equilibrada pues en primer grado está el 20% del total y en el sexto el 12%
(Lockheed y Verspoor, 1990). En otras palabras, prácticamente todos los niños tienen acceso a la escuela primaria (aunque
algunos lo hacen en edades más tardías) pero el fracaso escolar interrumpe la carrera de muchos ingresantes. También la
escolarización en el nivel medio es mayor en Argentina. En 1988, los inscriptos en ese nivel representaban el 74% del total
en edad escolar, mientras que en Colombia el porcentaje era menor: 56%. Según estimaciones del Ministerio de Cultura y
Educación de la Nación, casi un tercio de la población total argentina estaba escolarizada en algún nivel del sistema de
educación formal (10 019 009 de matriculados en 1991). Casi el 60% está matriculado en el nivel primario y el 20% en el
secundario. El preescolar y el nivel superior cada uno representa un 10% del total de la población escolarizada. La forma de
esta estructura es prácticamente análoga a la de otros países de la Región. La expansión de la escolaridad pareciera ser
una "tendencia pesada" en América Latina. A diferencia de lo que sucede en muchos países de Europa, en Argentina la
matrícula en la escuela primaria creció a un ritmo sostenido durante la década de los ochenta (véase cuadro No.1). Pese a
la cobertura casi universal en este nivel obligatorio del sistema escolar, la expansión de la matrícula expresa, en parte, la
necesidad de atender la demanda generada por el crecimiento demográfico del país (1.4% anual en la década pasada) y al
mismo tiempo una mejora en los índices de rendimiento escolar (disminución relativa de la deserción y el desgranamiento
de los inscriptos).
La escolarización avanza más rápidamente en niveles no tradicionales del sistema educativo, en particular en aquellas
franjas de edad que anteceden y siguen a la escolaridad obligatoria. El preescolar, por ejemplo tiene un ritmo de crecimiento
muy elevado y su cobertura, en el nivel nacional en 1988 es del 37,7% para la franja de edad de 3 a 5 años. Lo mismo
puede decirse del desarrollo de la escuela secundaria. Para el mismo año, los matriculados en ese nivel representaban el
48% del total de la población de 13 a 19 años. Las tasas de escolarización son aún mayores en el ámbito de las grandes
ciudades. Mientras que la cobertura del preescolar alcanza el 88% en la Capital Federal, la cifra baja a casi un tercio en las
provincias menos desarrolladas del Nordeste del país tales como Misiones, Chaco, Santiago del Estero, etc. Algo análogo
sucede con la expansión de la escuela secundaria.
Lo que interesa señalar aquí es la tendencia a la expansión permanente de la educación formal. Las coberturas alcanzadas
por los países más desarrollados indican que todavía queda largo trecho de camino por recorrer, tanto en Argentina como
en el resto de los países latinoamericanos. Un criterio elemental de política indica que el sistema de educación formal
demandará recursos crecientes para satisfacer mayores demandas educativas de la sociedad.
IV. TIPOS DE ESCOLARIZACIÓN
Un conjunto de factores que actúan en forma combinada y estructural explican las diferencias en las cantidades y las formas
de la escolarización en Argentina y Colombia. La masificación de la escuela en el último es más reciente y por lo tanto su
marco institucional es más flexible y diversificado. Al mismo tiempo, la menor densidad histórica del sistema lo vuelve más
permeable a la innovación y a la experimentación. La necesidad de hacer frente a las demandas de educación en las áreas
rurales obligó a buscar soluciones novedosas (la experiencia de Escuela Nueva, la educación a distancia, etc.) que en gran
medida marcan un distanciamiento respecto de las modalidades institucionales de la escuela formal clásica (Colbert de
Arboleda y Mogollón, 1992), que en Argentina se consolida y expande desde las últimas décadas del siglo pasado. Lo
mismo puede decirse de la implantación de modalidades innovadoras de atención a la demandade desarrollo infantil en las
edades tempranas y preescolares. También en el nivel postprimario y superior el sistema educativo colombiano muestra
rasgos innovadores significativos. Mientras que la educación superior se concentra en un modelo de universidad pública
cuyas características básicas están moldeadas por la Reforma Universitaria de principios de siglo, en Colombia existe una
oferta educativa muy diversificada, con un peso significativo de las instituciones privadas (más de la mitad de la matrícula en
ese nivel se concentra en ese sector) y con universidades públicas dotadas de un modelo organizativo "moderno" (distinción
entre departamento y carrera, oferta de posgrado, ingreso controlado, profesionalización docente y carrera según
rendimiento académico, etc.).
Por último, es preciso señalar que en Colombia, a diferencia de Argentina, se ha expandido una oferta educativa sistemática
no escolar orientada a la formación de recursos humanos para el mercado de trabajo. El Servicio Nacional de Aprendizaje
(SENA) es una gran organización de formación profesional fundada en 1957, cuya función consiste en preparar estudiantes
en una amplia gama de ocupaciones técnicas. Esta institución tiene tres características básicas que merecen destacarse:
a) Recursos propios: el SENA se financia mediante un impuesto a la nómina de las empresas que superan un cierto nivel
de magnitud. Tanto la fuente de los recursos como su capacidad para utilizarlos independientemente de la aprobación del
Congreso Nacional le otorga a la Institución una autonomía considerable.
b) Autonomía institucional: aunque nominalmente depende del Ministerio de Trabajo, el SENA es una entidad jurídica
autónoma, que puede desarrollar libremente sus programas y contratar personal. En sus órganos de gobierno participa el
Ministerio de Trabajo, el de Educación, el Director de la Oficina de Planeación y diversos representantes de organizaciones
del mundo de la producción.
c) Oferta diversificada y flexible de capacitación: el SENA ofrece diversas modalidades de formación, desde los cursos
sistemáticos y de larga duración hasta toda una gama de programas menores (cursos breves, de perfeccionamiento para
obreros muy especializados, cursillos rurales para desempleados o subempleados, etc.), pasando por los cursos que
habilitan para el desempeño de ocupaciones semicalificadas (Puryear, J., 1977).
En un principio, estas instituciones formaron jóvenes para ocupar empleos en la industria y los servicios. En otra etapa de
su desarrollo ampliaron su radio de acción ofreciendo alguna capacitación a aquellos que están fuera del sistema de
educación escolar (por imposibilidad de acceso o por fracaso) y también están excluidos del mercado de trabajo formal.
Pese a estos logros, los institutos públicos de capacitación se volvieron cada día más rígidos para responder a los
requerimientos de las empresas. En efecto, dados los bajos niveles de exigencia que tienen dichas instituciones por contar
con financiamiento cautivo, su administración sufrió una burocratización progresiva, y su vinculación con el sector productivo
pasó a limitarse a intercambios formales a nivel de directorio, sin mayores repercusiones sobre la dirección concreta de los
programas que debían desarrollarse y ejecutarse (CEPAL/UNESCO, 1992: 75).
En Argentina, al igual que en Uruguay (Universidad del Trabajo) no se han desarrollado instituciones autónomas de
formación profesional al estilo del SENA colombiano o del SENAI de Brasil. El CONET (Consejo Nacional de Educación
Técnica) se ubica en el mismo espacio funcional, pero institucionalmente se inserta en la órbita del Ministerio de Cultura y
Educación de la Nación. Esta dependencia administrativa le quita flexibilidad y contribuye a que su oferta educativa tienda a
encontrar las formas típicas de la educación formal-escolar.
Por último, es preciso señalar que a las grandes instituciones públicas de formación de recursos humanos hay que agregar
la expansión de una variada gama de ofertas privadas de capacitación. No es mucho lo que se sabe acerca del contenido y
magnitud de este sector, pero todo indica que se trata de una oferta cuya expansión, en parte, se explica por las
limitaciones citadas de la oferta pública en este campo.
V. RESULTADOS DE LA ACCIÓN ESCOLAR
Las diferencias en el ritmo y modalidad de expansión del sistema educativo se expresan en la presencia del analfabetismo.
Hoy en Colombia y Argentina se trata de un fenómeno relativamente marginal. Sin embargo, este viejo indicador de
desarrollo educativo debería ser redefinido a la luz de las nuevas exigencias de desarrollo cultural de las sociedades
modernas. En efecto, ahora se habla de analfabetismo funcional, para hacer referencia a la capacidad real demostrada por
los individuos en el dominio de los elementos básicos de la lectoescritura. En Argentina, el primer censo nacional, realizado
en 1869 indicó que casi un 80% de la población era analfabeta. En 1895 el analfabetismo disminuye significativamente a
menos del 50% de los habitantes mayores de 6 años. El tercer censo general de 1914 muestra que los iletrados son menos
de una cuarta parte de los habitantes del país. Estos resultados son tanto más significativos si se tiene en cuenta el hecho
del rápido crecimiento de la población nacional después de este período.
En 1947, el desarrollo de la educación formal llevó la tasa de analfabetismo al 14,0% (del total de la población de 15 años o
más). Una disminución importante se registró durante la década de los cincuenta pues en 1960 la tasa baja al 8,6%. En
1970 llega al 7,4%. Durante los últimos 30 años el número absoluto de analfabetos se mantiene estable (1 200 000
personas). Los datos indican la persistencia de este problema y la insuficiencia de los esfuerzos realizados para resolverlo
en forma efectiva. Al respecto, la experiencia internacional indica que dada la estrecha relación que mantiene este
fenómeno con otras situaciones sociales críticas (lugar de residencia, edad, ocupación, etnia, etc.) la probabilidad del éxito
de las intervenciones depende en gran medida de programas que trascienden la dimensión educativa del problema.
Colombia inicia el siglo con un 63% de analfabetas (datos de 1905). En 1951 todavía el 42% de la población estaba en esa
condición. La mayoría de los analfabetas residía en zonas rurales (Fals Borda, 1962). En 1990, los datos indican que en
Argentina el analfabetismo es del 4.7%, mientras que en Colombia llega al 13.3% (UNESCO, 1991). En ambos casos, la
masiva expansión de la escuela no ha logrado desterrar este fenómeno. Para tener una idea aproximada de la magnitud del
esfuerzo que hay que hacer para garantizar la educación básica para todos es preciso "sumar" las viejas deudas en materia
de escolarización a las demandas de educación que se derivan de las tendencias de crecimiento demográfico. La población
colombiana creció a un ritmo más acelerado durante la década del ochenta (2.1% de promedio anual contra 1,4% en
Argentina). Sin embargo, la diferencia prácticamente desaparece cuando se analizan las tasas de crecimiento proyectadas
por el Banco Mundial para la población de 6 a 11 años de edad en el período 1985-2000 (0.6% para Colombia y 0.5% para
Argentina).
Todo indica que, independientemente del ritmo y modalidad de crecimiento de las economías latinoamericanas, en el futuro
próximo será preciso responder a una demanda activa de educación básica para niños y adultos. En esta región,
contrariamente a lo que sucede en muchos países del mundo desarrollado, el sistema educativo seguirá conociendo tasas
positivas de expansión en todos sus niveles.
VI. RACIONALIDAD DE LA ESCOLARIZACIÓN
Nunca tuvo la educación una racionalidad simple. Aun en sus orígenes, la fundación de la escuela pública moderna se
explica únicamente por su función en una estrategia de dominación y de construcción del Estado moderno. Casi todos los
analistas coinciden en afirmar que éste es el factor determinante. Sin embargo, aun en este estadio del desarrollo social, la
escuela no sólo formaba al ciudadano dotado de ciertas predisposiciones y actitudes políticas, sino también al productor que
demandaba la incipiente sociedad urbana. De esto eran conscientes las élites fundadoras de nuestros sistemas educativos.
Hoy la CEPAL ha popularizado una consigna. La educación debe perseguir en forma articulada objetivos relacionados con
la ciudadanía y la competitividad. Es sobre la realización de estos dos objetivos generales que deben ser evaluados sus
procesos y sus realizaciones. Cualquier reduccionismo (político o económico) conduce a visiones e interpretaciones
incompletas de la lógica de desarrollo de la educación moderna. Casi nadie discute la centralidad del conocimiento y la
tecnología en el modo de producción moderno. La empresa contemporánea es intensiva en conocimiento, tanto en su forma
incorporada en las personas como predisposiciones, mentalidades, saber hacer, etc., como objetivada en las máquinas y
herramientas. Este es un hecho socialmente percibido. El hombre común alcanza a percibir la importancia del saber en la
cultura moderna. Esta percepción genérica se traduce en una demanda sostenida y creciente de aprendizaje. Y pese a sus
limitaciones y promesas incumplidas, el sistema escolar es la única instancia social objetivamente dotada de las
capacidades básicas requeridas para cumplir con la función de distribución social del conocimiento. El conocimiento,
entonces, sirve a varios patrones. El primero (esto se olvida demasiado a menudo) es su propio poseedor. Mucha demanda
social de educación (o de escolaridad, de matrícula, etc.) no obedece a una racionalidad simplemente instrumental (quiero
obtener un título para conseguir un empleo, ganar dinero, etc.) sino a una racionalidad que podríamos denominar
sustantiva. Existen evidencias de esto tanto en los niveles más bajos de la estructura social, como en los más elevados. Los
sectores populares consideran que la educación es apetecible no sólo para conseguir mejores oportunidades de empleo e
ingreso, sino también "para ser alguien en la vida". Ser una persona educada es casi sinónimo de ser persona. El dominio
de capacidades expresivas (lenguaje oral y escrito) de ciertas habilidades para el cálculo, de una lógica de resolución de
problemas son cualidades constitutivas de la persona de la sociedad moderna. Pensar la apropiación del saber en función
de una racionalidad únicamente concentrada en el empleo y el ingreso material supone desconocer las otras ventajas y
valores asociados a la posesión de este recurso tan estratégico. La gente se educa para conseguir algo y, al mismo tiempo,
para ser alguien. En las clases más dotadas de recursos materiales y menos urgidas por la resolución de problemas
prácticos se dan las condiciones objetivas de aparición de nuevas y más complejas necesidades. Estas están asociadas
con las actividades expresivas, creativas y contemplativas asociadas con el interés por el conocimiento, la satisfacción de la
curiosidad, la satisfacción de necesidades estéticas, etc. Para este nivel de necesidades "sofisticadas" el conocimiento no
es un medio sino un fin en sí mismo (lo que en las capas aristocráticas se denomina el amor al arte por el arte, sin criterio
de utilidad). La posesión del saber se identifica directamente con un estado de satisfacción. El crecimiento del sistema
escolar tiene una regularidad y una constancia sorprendente. Aun en períodos de empobrecimiento social, tales como los
que vivieron las sociedades latinoamericanas hasta hace pocos años, el sistema educativo tuvo una expansión sostenida.
Podríamos sintetizar en dos proposiciones esta resistencia a la baja de los sistemas educativos. a) Por un lado, la caída del
producto bruto (total y per cápita) no se manifestó en forma directa y proporcional sobre el volumen de los recursos
asignados a la educación; b) y cuando esto sucedió, no tuvo un impacto directo y proporcional sobre el volumen del servicio
prestado. Más aún, tuvo la capacidad que afectó en gran medida el número de sus beneficios.
Las estadísticas parecen darle la razón a A. Hirschman (1987) cuando afirma que ciertos sistemas de producción de
servicio, a diferencia de los sistemas de producción de bienes materiales, pueden expandir su cobertura sin aumentar
proporcionalmente los insumos teóricamente requeridos (presupuesto, espacio físico, salarios, recursos tecnológicos, etc.).
Este fenómeno se manifiesta en las escuelas y hospitales que aumentan sus coberturas "haciendo" a los usuarios en las
aulas y las salas, instalando a los enfermos en los pasillos, subremunerando a los maestros, sobreutilizando cierto
instrumental técnico, etc. En síntesis, una caída en la inversión educativa puede ir acompañada de un fenómeno simultáneo
de expansión del número de los beneficiarios del sistema. Múltiples evidencias indican la veracidad de esta asociación. El
tema de la "calidad" del servicio merece una discusión aparte. Pero aquí tampoco valen las proposiciones generales acerca
de la correlación entre cantidad de recursos y calidad de los productos. El sistema tampoco es muy sensible a las
transformaciones registradas en el mercado de trabajo durante la última década. Hasta se podría pensar que en este caso
los impactos podrían ser más obvios. Sin embargo, fenómenos tales como la desindustrialización y la terciarización del
empleo, la expansión del fenómeno del cuentapropismo, la incorporación de ciertas tecnologías de punta en sectores
modernos de la economía, el fenómeno del subempleo y el desempleo, la necesidad de la reconversión de sectores
significativos de la PEA, la flexibilización de la legislación laboral, y otros fenómenos conexos no parecieran haber tenido un
impacto significativo en el campo de los procesos y productos educativos. La autonomía respectiva del mundo de la escuela
y del mundo de la producción social y del empleo pareciera ser una constante sociológica en todas las sociedades
modernas. Sin embargo, todavía se escuchan voces que reclaman un "ajuste" directo, es decir, sin mediaciones entre
necesidades sociales y sistema escolar. Sobre esta cuestión volveremos más adelante.
VII. LOS INTENTOS DE AJUSTAR EDUCACIÓN Y LAS DEMANDAS DEL MERCADO DE TRABAJO
En América Latina, durante los años sesenta y setenta, han tenido cierto auge algunas estrategias o métodos de
planeamiento educativo que tienen como objetivo central lograr la adecuación entre la oferta educativa (cantidad, calidad y
oportunidad del producto del sistema) y el "desarrollo económico" o las "demandas del mercado de trabajo" de la sociedad.4
En realidad, estas estrategias pretenden reintegrar ex-post lo que el proceso de racionalización separó, esto es, el
aprendizaje de conocimientos, habilidades y actitudes y el trabajo productivo. Veamos primero cuál es el razonamiento
básico de estas técnicas, para luego descubrir los cimientos teóricos sobre los que se fundamentan.
El modelo que se presenta con mayor fuerza para lograr la buscada adecuación es el llamado método de previsión de
recursos humanos o de estimación de la demanda económica por educación. Este modelo se basa en los supuestos
siguientes: a) Los requisitos ocupacionales son la base de la estimación de las necesidades educativas. Estos son el
resultado de la "traducción" educativa de los requisitos de los puestos de trabajo;
b) la estructura ocupacional es el resultado natural, objetivamente determinado, del progreso técnico en los medios de
producción y del crecimiento económico; c) por tanto, al "traducir" las proyecciones de crecimiento de la estructura
ocupacional en demandas educativas futuras, se está asegurando la mayor contribución económica de la educación, tanto
en términos de "rentabilidad" individual como social, y d) por último, la proyección de demandas educativas futuras se
realiza mediante la utilización de un coeficiente que supuestamente mide de manera objetiva la relación existente entre
crecimiento económico, la estructura del empleo y los requisitos educativos. En palabras simples, lo que se persigue es una
adecuación idealmente perfecta entre los aprendizajes y los títulos que discierne el sistema educativo y los puestos
disponibles en el mercado de trabajo.
Lo primero que haya qué decir respecto de esta lógica de razonamiento es que la misma supone un desconocimiento de la
mecánica de desarrollo real de los dos subsistemas cuya interacción pretende regular el sistema educativo y el mercado de
trabajo.
Por otro lado, hoy resulta a todas luces esquemático pretender reducir el sistema escolar a una simple variable dependiente
de fenómenos que ocurren en el campo del desarrollo material, tecnológico y productivo, de la sociedad. Esta crítica no
debe confundirse con una negación de la eficacia propia, dadas ciertas circunstancias de tiempo en función de la presencia
de otros factores intervinientes, de las transformaciones que ocurren en el plano tecnológico y productivo de la sociedad
sobre el mundo de la cultura y de la escuela. El factor temporal y la mediación de otros planos de la realidad permiten
explicar tanto las influencias como las no correspondencias inmediatas y simplistas entre estructura de los títulos producidos
por el sistema educativo y la estructura de las oportunidades de empleo.
En el "tiempo largo" de la historia sí es posible observar correspondencias entre estos dos campos que estamos analizando.
Si se comparan dos momentos históricos significativos (último tercio del siglo pasado y los últimos 30 años) en el desarrollo
de las sociedades latinoamericanas podremos observar ciertas homologías estructurales entre producción, sociedad y
educación. Pero las correspondencias se vuelven difusas o inexistentes cuando se intenta realizar el mismo análisis en
puntos determinados de la trayectoria de las sociedades. A lo anterior es preciso agregar que hoy los sistemas educativos
de cualquier sociedad de volumen y desarrollo mediano o grande son mucho más complejos, densos y por lo tanto más
rebeldes a un control externo o interno. En otras palabras, es cada vez menos plausible la hipótesis de la gobernabilidad de
estos sistemas, entendida como una capacidad de orientación desde un centro capaz de dar contenido, sentido y dirección
a lo que se hace en el sistema conforme a un plan o sistema de objetivos preestablecidos. La conciencia de la dificultad del
ajuste entre escuela y producción está en el origen de las modalidades de formación "orientadas al trabajo". En efecto, dado
el carácter "rebelde" y no maleable de las modalidades escolares tradicionales (primaria, secundaria, universidad), en
muchos países de América Latina se desarrollaron alternativas institucionales paralelas específicamente orientadas a la
formación para el trabajo. Esta es la racionalidad del SENAI (Servicio Nacional de Aprendizaje Industrial) y del SENAC
(Servicio Nacional de Aprendizaje Comercial) de Brasil o del SENA (Servicio Nacional de Aprendizaje) e INEM (Educación
Media Diversificada) en Colombia.
En varios países se consideró que la educación media debía perder su carácter exclusivo de nivel propedéutico para la
universidad. En Argentina los intentos de diversificación se presentan desde fines del siglo pasado y principios del presente,
conforme el nivel alcanzaba cierto grado de desarrollo cuantitativo. Sin embargo, la mayoría de los intentos de esa época
tuvieron poco éxito. Habrá que esperar hasta la segunda mitad de este siglo para observar una diversificación efectiva. En
efecto, el proceso de sustitución de importaciones y las modificaciones registradas en el mercado de trabajo (desarrollo de
empleos en la industria y los servicios urbanos) acompañan el fortalecimiento de los bachilleratos técnicos y comerciales.
Desde la década de los sesenta queda conformada una estructura donde prácticamente el 70% de la matrícula se
concentra en la modalidad del bachillerato clásico y comercial. En los años más recientes se registra un fortalecimiento de
esta última modalidad y un descenso de los efectivos de las escuelas técnicas. Quizá no sean ajenos a estos cambios los
procesos de desindustrialización y terciarización de la economía y el empleo que caracterizan el desarrollo reciente de
Argentina. El sistema educativo colombiano intentó replicar en el sistema de formación la misma estructura que se supone
organiza el campo de las ocupaciones en el mercado de trabajo (obrero calificado, técnico, tecnólogo, ingeniero, etc.). Con
esta intención se instituyó legalmente (Decreto 080 de 1984) una distinción entre instituciones que otorgan títulos de técnico
y de tecnólogo (educación tecnológica), para garantizar la máxima correspondencia entre la formación, las credenciales
otorgadas y los puestos del mercado de trabajo (Gómez, 1986). A la postre, la experiencia indica que en el mercado de
trabajo estas distinciones no son tan claras como se presentan en los esquemas. Las empresas no siempre son capaces de
trazar distinciones netas entre obreros calificados y técnicos, o entre tecnólogos e ingenieros. De hecho existen fronteras
difusas y móviles. En realidad, la cuestión de los límites (entre incumbencias, competencias, títulos, etc.) es una cuestión de
lucha que por lo general no se dirime en el plano de los argumentos lógicos, sino en la relación de fuerza entre
corporaciones de poseedores de credenciales (sindicatos, asociaciones de profesionales, de graduados, etc.) que luchan
por el monopolio de determinadas ocupaciones en el mercado de trabajo. Con la implantación de estas nuevas modalidades
educativas no sólo se buscaba mejorar la formación ocupacional y diversificar la oferta de recursos humanos calificados
para sostener el proceso de desarrollo industrial colombiano, sino también disminuir la demanda por educación superior
orientándola hacia otras modalidades de educación postsecundaria. Estas últimas tendrían dos virtudes de que carecen las
universidades: están al alcance de sectores más desfavorecidos de la población y forman recursos humanos que tienen una
ubicación más precisa en el mercado de trabajo. Sin embargo, las evaluaciones realizadas en este último país demuestran
que no se lograron los objetivos esperados. Estas modalidades, en forma progresiva, van adquiriendo los mismos rasgos
estructurales que distinguen a la escuela clásica: aislamiento, burocratización, obsolescencia del conocimiento inculcado,
desfase entre aprendizajes desarrollados y expectativas de los empleadores, etcétera.
Por otra parte, la supuesta claridad de las distinciones entre técnicos, tecnólogos e ingenieros no fueron operantes en la
práctica, en la medida en que las evidencias indican que una misma categoría de puestos de trabajo estaba ocupado por
personas que poseían títulos diversos y que viceversa, un mismo título habilitaba para acceder a ocupaciones y puestos
caracterizados por distintos niveles de calificación teórica (tesis de la sustituibilidad y flexibilidad en el uso de recursos
humanos en las empresas). Los desajustes en estas modalidades de formación nacidas y diseñadas para responder a
demandas externas son la prueba más fehaciente de que existen ciertas limitaciones estructurales que vuelven utópica
cualquier pretensión de ajuste entre procesos y productos pedagógicos y exigencias del mercado de trabajo.
Hechas estas consideraciones generales que constituyen una toma de posición o un punto de vista sobre el problema,
podemos sintetizar nuestra crítica diciendo que el ajuste simple entre educación y empleo es sociológicamente imposible
por las siguientes razones:
a) El sistema educativo es un mundo de estructuras y prácticas, relativamente autónomo, con sus intereses, relaciones de
fuerza, tradiciones e inercias; además tiene una capacidad propia para tomar iniciativas y definir sus prioridades en función
de una lógica institucional que es también capaz de traducir a su lenguaje y con su tiempo propio las demandas y presiones
del ambiente.
b) La práctica de reproducción de conocimientos, de saberes y habilidades tiene una especificidad que la identifica y
diferencia de las prácticas productivas o profesionales. De allí el desfase estructural entre conocimiento escolar (que circula
por la escuela) y conocimiento socialmente disponible. No todo el conocimiento social está objetivado y apto para ser
inculcado por las instancias del sistema escolar. Es inevitable que una parte (variable, según los casos concretos) del
conocimiento que requiere el ejercicio de una actividad productiva permanezca en estado práctico y sólo pueda ser
aprendido a través de la práctica.
c) Los sistemas educativos no sólo son proveedores de individuos educados y titulados para el sistema productivo, sino que
son, en gran medida, consumidores de su propio producto. Mucho de lo que se aprende en el sistema es para utilizar en el
propio sistema (racionalidad escolar del producto escolar).
d) No es posible definir en forma unívoca esas famosas "exigencias del mundo de la producción" o las más reiteradas
"necesidades del país", "demandas de la sociedad", etc., dado su carácter plural, contradictorio y no previsible. La definición
de las necesidades y de los puestos de trabajo en la estructura del empleo es una cuestión socialmente conflictiva y su
determinación no es una tarea de los "expertos". No existen los problemas sociales objetivos en sentido estricto. Una
cuestión es construida como problemática o como necesidad a partir de un esquema de percepción y apreciación
determinado.
e) Las oportunidades objetivas de éxito de determinadas ocupaciones o profesiones no se reflejan en forma inmediata y
mecánica en las conciencias de los individuos que demandan educación profesional (desfase entre las probabilidades
objetivas y las vocaciones). Hay gente que demanda alternativas educativas sin futuro, al mismo tiempo que ciertos grupos
arriesgan optando por programas de formación en actividades de vanguardia y contribuyen de este modo a generar nuevos
puestos de trabajo.
Con base en estos parámetros, la calidad de un sistema educativo no será evaluada únicamente en función de su
adecuación a las exigencias del desarrollo económico de la sociedad, sino también en razón de sus impactos sobre otras
dimensiones relevantes de la vida social, como la constitución de la ciudadanía, y por el grado de desarrollo de sus propios
objetivos; entre ellos cabe citar el desarrollo del conocimiento, la producción estética y todos aquellos productos culturales
que difícilmente se puedan evaluar según un criterio estrecho de utilidad.
VIII. EFECTOS PERVERSOS
La fórmula: expansión de la escolaridad + desindustrialización + desempleo no deja de tener consecuencias sociales
significativas. Entre ellas cabe mencionar el conocido fenómeno del credencialismo. Una vez que el mercado de trabajo
comenzó a saturarse, los graduados empezaron a presionar hacia abajo, esto es, a tratar de redefinir las ocupaciones que
en el pasado desempeñaban los sectores populares o los niveles inferiores de la clase media.
El resultado es la sobreescolarización de una parte de la población, en especial de aquellas franjas de jóvenes que ingresan
al mercado de trabajo. Al mismo tiempo se registra un vacío de recursos humanos dotados de calificaciones específicas
(competencias en ciertos dominios técnico-científicos de desarrollo más reciente).
En la Argentina contemporánea, la sobreeducación de algunos también está acompañada por la ausencia de recursos
humanos altamente calificados o de excelencia, en ciertos dominios que aunque restringidos en términos cuantitativos
tienen una importancia estratégica fundamental en la producción moderna. Este desfase entre los títulos y los puestos de
trabajo es un fenómeno conocido en casi toda América Latina. A medida que crece la oferta de personal educado, el
mercado de trabajo se vuelve más exigente en relación con los requisitos para el acceso al empleo. Como resultado, los
mismos puestos de trabajo son ocupados por individuos dotados de más años de escolaridad. De hecho, la universalización
de un nivel determinado de escolaridad le hace perder importancia ocupacional. La generalización de la educación primaria,
por ejemplo, hace que ésta tenga otro significado social. Entre otras cosas ya no tiene poder diferenciador. Ahora es más
bien un requisito para ser reconocido como sujeto social. "Como el lenguaje hablado, que se espera todos tengamos por
naturaleza -acota Cataño-, la enseñanza elemental se está tornando un elemento básico que los miembros de una sociedad
deben poseer si no desean ser tratados como casos especiales" (Cataño, 1989: 103-104). De cualquier manera, es preciso
tener en cuenta que el factor educación no actúa en forma aislada en los procesos de reproducción social. En este campo,
no conviene establecer relaciones de causalidad simple entre educación e ingresos o escolaridad y movilidad social. Lo más
aconsejable es pensar en relaciones de causalidad estructural donde la eficacia de un factor (la educación) depende de su
interrelación con otro conjunto de factores sociales asociados (propiedad, ingresos, prestigio, género, poder, etc.). Por
último, el analista no debería olvidar que en el campo de las cosas sociales las determinaciones no son unidireccionales y
que, por lo tanto, los efectos pueden convertirse en causas de sus propias causas. Hoy la CEPAL (Comisión Económica
para América Latina, del Sistema de las Naciones Unidas) (1992) ha popularizado una consigna: la educación debe
perseguir en forma articulada objetivos relacionados con la ciudadanía y la competitividad. Es sobre la realización de estas
dos propuestas generales que deben ser evaluados sus procesos y sus prestaciones. La expansión de la escolaridad no
debe confundirse con una disminución de las diferencias educativas y sociales. Por el contrario, la masificación de los
niveles básicos del sistema educativo tienden a estar acompañados de otros tres procesos:
a) Una extensión de la carrera escolar tanto en su margen superior (posgrado, posdoctorado, etc.) como inferior (desarrollo
infantil, preescolar, etc.). Es decir, una tendencia a escolarizar la vida del individuo.
b) Una estratificación en términos de calidad y prestigio de la oferta educativa.
c) Una pérdida del valor relativo de los niveles de escolaridad en la medida que ésta tiene, como otros bienes sociales, un
valor posicional. En otras palabras, al igual que otros bienes puede tener un "efecto de distinción" tanto más débil cuanto
más distribuido está en la población.
IX. NO SÓLO EDUCACIÓN
En consecuencia, para analizar el impacto de la educación sobre los niveles de equidad hay que ir más allá del tema de la
escolarización. Es preciso analizar la distribución efectiva de conocimientos, habilidades y actitudes en el conjunto de la
población. O lo que es lo mismo a analizar los sistemas educativos en términos de calidad de los servicios prestados. Las
evidencias disponibles indican que a igualdad de años de escolarización persisten profundas desigualdades en la cantidad y
calidad de conocimientos impartidos (Tenti, 1993). Estas desigualdades tendrán un impacto en el destino ocupacional de los
sujetos. Es preciso recordar que en Argentina la expansión de la escolaridad se realiza en dos grandes etapas: En la
primera, mediante un sistema público relativamente homogéneo y uniforme tendiente al universalismo. Pero la relativa
masificación y democratización de la educación escolar llevó a una segunda etapa caracterizada por la segmentación
institucional que corresponde al impacto sobre el sistema educativo de una sociedad cada vez más desigual y socialmente
polarizada. Es probable que esta desigualdad en la apropiación de conocimientos en un contexto de educación masiva
presente una homología estructural con ciertos rasgos típicos que caracterizan el desarrollo contemporáneo del mercado de
trabajo de las sociedades capitalistas más desarrolladas. En efecto, muchas de ellas presentan una estructura del empleo
profundamente segmentada en espacios disímiles en cuanto a las características de las tareas, en el nivel de las
calificaciones y el volumen de las recompensas en términos de prestigio e ingresos (Reich, 1991).
Es obvio que la producción moderna es intensiva en conocimientos. Por tanto no habrá crecimiento estable sin
incorporación creciente de tecnología en los procesos productivos. Tampoco es posible la equidad social sin una
distribución igualitaria de los conocimientos, en la medida que éstos se convierten en una condición necesaria, aunque no
suficiente, de acceso al mercado de trabajo. Por último, la construcción de una sociedad más justa y equitativa no es la
consecuencia del crecimiento económico ni de la simple expansión de la escolaridad. Aumentar los niveles de equidad será
posible si a los factores aludidos se agrega la presencia de un recurso estratégico fundamental que no se puede dar por
descontado: una fuerte voluntad colectiva, generada en el contexto de la democracia política, de constituir a la equidad en
un componente esencial del interés general.
NOTAS
1) Este trabajo se basa parcialmente en un texto más extenso escrito en colaboración con Laura Golbert y publicado en:
Ricardo Infante (ed.), Deuda social, desafío de la equidad, Santiago de Chile, OIT/PREALC, 1993.
2) Profesor titular ordinario en la Universidad de Buenos Aires e investigador de carrera en el CONICET (Argentina).
3) En este apartado seguimos el argumento desarrollado en Gómez Campo, V.M. y Tenti Fanfani, E., 1989.
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Rev. Fac. Educ. vol. 23 n. 1-2 São Paulo Jan./Dec. 1997
LOS IMPERATIVOS DE LAS POLÍTICAS EDUCATIVAS DE LOS 90*. Guillermina TIRAMONTI

En los años 80 América Latina inicio un proceso de modernización que en una primera etapa se centro en la esfera política
y consistió en la recuperación de los regímenes de gobierno democráticos. En un segundo momento el cambio estuvo
orientado a modificar el modelo de desarrollo imperante e iniciar un proceso de reestructuración de la economía tendiente a
incorporar a la región al flujo del intercambio mundial de bienes y servicios.
De allí en más el objetivo prioritario es adaptarse a un proceso de globalización que contiene una fuerte amenaza de
exclusión para los países no avanzados. En efecto, durante la década del 80 es E.E.U.U., Japón y Europa occidental la
triada que monopoliza tanto el intercambio económico como financiero. En este sentido es importante destacar que de
4.200 alianzas estratégicas que han realizado las empresas del mundo entero durante los 80’ el 92% se han hecho entre
firmas de los países de la triada. De la misma manera las plazas financieras de Nueva York, Tokio y Londres controlan más
del 80% de las transacciones que se efectúan anualmente sobre los mercados financieros del mundo (García Guadilla, C.
1996). La participación decreciente de América Latina en el comercio internacional señala el carácter marginal de su
inserción ( Lechner, N.,1993).
La globalización es una nueva organización del orden mundial que está resignificando las tradicionales desigualdades que
ahora se fundamentan en el control diferencial del cambio tecnológico. Para algunos autores y estadistas el escenario
mundial aparece configurado por una mano invisible depositaria de una soberanía que ha sido perdida por los países.
Bergesen (1982) por ejemplo sostiene que ha llegado el momento de efectuar otro cambio radical en la conceptualización
del orden global y concebirlo como una "realidad colectiva exógena de naciones" que plantea a priori las relaciones sociales
mundiales de producción que determinan a su vez las relaciones comerciales y de intercambio entre el núcleo y la periferia.
De acuerdo a esta perspectiva, el sistema mundial tiene sus propias leyes de movimiento que son a su vez determinantes
de las realidades sociales, políticas y económicas de las sociedades nacionales que abarca.
Los países de la periferia, excluidos de la posibilidad de intervenir en la configuración del orden mundial, han iniciado un
proceso de reconversión económica destinado a adaptarse a él y generar algún circuito que les permita incorporarse al
intercambio.
La modernización aparece entonces como una exigencia insoslayable para evitar quedarse al margen del "movimiento de la
historia". Esta urgencia imprime un carácter netamente economicista a las propuestas modernizadoras y permite sostener la
inexistencia de alternativas al paradigma sobre el que se asienta el proceso de reconversión en los países de la región.
Paralelamente y como parte del mismo proceso, asistimos a cambios muy profundos en el campo de la organización
societal. El Estado agente vertebrador del orden constituido desde la modernidad esta siendo desplazado de este espacio
privilegiado y central en favor de la racionalidad del mercado que aparece como la única capaz de recrear un orden
compatible con las exigencias de competitividad internacional. En la pérdida de legitimidad y relevancia social de los
Estados nacionales convergen elementos provenientes tanto del proceso general de globalización y reconversión del
modelo de desarrollo como otros resultantes de la situación especifica de América Latina.
Por un lado, la globalización ha generado una perdida fuerte de autonomía de los Estados Nacionales que deben ceder su
capacidad decisoria a manos de los capitales transnacionalizados, de los organismos de financiamiento internacional, de
una red internacional de instituciones que cada vez más construyen las líneas políticas a las que deberán adaptarse los
países de la región (Held, D., 1992). Sin duda la situación de los países no es homogénea y estos usufructúan diferentes
márgenes de autonomía en función de su propia historia, la fortaleza de sus clases dirigentes, la capacidad técnica de sus
burocracias y las opciones que sus gobernantes realicen a la hora de articularse externamente.
A esta disminución de la autonomía estatal se le suma la deslegitimación de la política como organizadora del orden
societal. El agotamiento del modelo Keynesiano de desarrollo se explico como un resultado de la supremacía de la lógica
política por sobre las necesidades de la acumulación. Bell es tal vez el autor que más clara y tempranamente planteó la
disyunción entre la cultura y las exigencias de la acumulación y el papel que jugaba la política en la modificación del patrón
distributivo que generaba el mercado. En el caso específico de América Latina, el cuestionamiento del Estado estuvo
asociado a la discusión sobre el autoritarismo y la utilización que éste hizo de su aparato burocrático para operacionalizar
una propuesta destinada a someter a través de la violencia cualquier expresión disidente de la sociedad Civil (Lechner, N.
1985, O'Donell, G.,1985).
El burocratismo, la colonización del Estado en manos de las grandes empresas, las practicas clientelares y la creciente
presencia de corrupción completan un cuadro de fuerte veto a la política y a su operador central que es el Estado.
El resultado más impactante de los cambios antes señalados es sin duda la emergencia de un creciente grupo de
expulsados del mundo del trabajo que conlleva a un fenómeno de desafiliación social (Castel, R. 1997) que se manifiesta en
claros indicadores de desintegración. La globalización económica ha acentuado las desigualdades aún en los países que
habían logrado, a través de la continuidad en las políticas de bienestar, niveles altos de homogeneización de las
condiciones de vida de su población. En ellos, la nueva cuestión social ocupa un lugar de relevancia tanto en la agenda de
los cientistas sociales (Rosanvallon, P. 1995, Castel, R. 1997, Gorz, A. 1995) como en sus elencos políticos. Esta misma
problemática adquiere otro significado y dramatismo en una región que se ha caracterizado desde siempre por la desigual
distribución de los ingresos y la carencia de redes de asistencia pública que provean de niveles mínimos de contención.
Los sistemas educativos de la región se encuentran, a nuestro entender, sobre-determinados por este contexto de
globalización, desintegración y reconversión del lugar social del Estado. Sostendremos en este texto que los sistemas están
tensionados entre el imperativo de la inserción, la reconstitución de los dispositivos regulatorios del Estado y la demanda
por la integración societal.

El imperativo de la inserción.
La globalización genera circuitos mundiales de circulación de bienes, servicios y recursos humanos que rompen con las
fronteras nacionales generando nuevas exigencias para todos aquellos (países, empresas y personas) que pretenden
participar del intercambio mundial. En este campo, como en el estrictamente nacional, pende sobre los actores
(paises,empresas y personas) una fuerte amenaza de exclusión. Es por esta razón que desarrollar estrategias que
proporcionen condiciones de mayor competitividad ha pasado a ser la cuestión que hegemoniza las agendas de este fin de
siglo.
Los Estados Nacionales ocupados hasta la década del 70' en la regulación política de los mercados internos y en la
mediación del conflicto por la distribución de la riqueza están abocados hoy a la tarea de garantizar condiciones nacionales
(legales, políticas y sociales) que posibiliten la articulación de los agentes en el intercambio internacional. Tanto la apertura
de las economías como la formación de bloques integrados constituyen dos caras de una misma estrategia con la que los
países intentan reacomodarse a las nuevas reglas de juego internacional y conservar alguna capacidad de control sobre los
mercados. El imperativo de la inserción no solo esta transformando el lugar y el papel de la política y del mercado en los
contextos nacionales y las concepciones teórico-ideológicas en que estas relaciones se fundamentan y legitiman, sino que
además, esta modificando las metas especificas de las diferentes políticas sectoriales.
En el campo educativo el mejoramiento de la calidad de los servicios se ha constituido en el concepto estelar que organiza
el conjunto de las retóricas propositivas para el sector. En estos años cuando se habla de calidad se hace referencia a la
formación de los individuos en competencias que se definen a la luz de los requerimientos de un mercado de empleo y
consumo que se esta reconfigurando como consecuencia de las estrategias que los distintos países despliegan para
acomodarse a las nuevas reglas del intercambio. La apelación en favor de una educación de calidad encuentra a los países
en situaciones muy dispares respecto de la consecución de la meta de la universalización de la escolarización que
acompaño las políticas de integración social que caracterizaron el período Keynesiano. A mediado de los 80 si bien la
región había mejorado las tasas de alfabetización y de escolarización aún tenia un camino largo que recorrer en el campo
de la inclusión. El analfabetismo en países como Bolivia alcanzaba 22,5% o en Perú 14,9% y había descendido al 4,7% en
Argentina. Se había logrado un promedio de escolarización del 80% en el nivel primario pero en el nivel secundario las
tasas de escolarización neta eran aún muy bajas, Chile y Argentina eran los mejor posicionados con el 55% y 53%
respectivamente, pero Bolivia tenia un escaso 27% y Brasil solo el 16%. La región dedicaba el 4% de su P.B.I. a la
educación (Asia y Oceanía destinaban el 5,8%, EEUU 5,2%) y más del 80% del mismo estaba destinado a sueldos
docentes, que por otra parte estaban en franco deterioro (Unesco, 1997). En la Argentina la gran caída de los salarios se
registra en el año 86. En 1990 el salario real de un docente representa escasamente un 55% del que gozaba en 1976
(Birgin, 1997)
A pesar de las limitaciones en la consecución de la universalización de la educación, fue la expansión matricular el rasgo
que caracterizo el periodo que se extiende hasta los años 80. Este proceso de inclusión educativa que se llevo a cabo sin
que mediara inversión para la incorporación de innovaciones pedagógicas y organizativas y estuvo acompañado por un
permanente deterioro de los salarios y las condiciones de trabajo docente. La imprevisión en la provisión de los medios
generó un fuerte deterioro de la calidad educativa que en trabajos anteriores hemos denominado como desjerarquización
cognitiva (Braslavsky, C. y Tiramonti, G., 1990) que exigía políticas activas del estado en pos de su mejoramiento. Los
primeros diagnósticos planteaban la necesidad de recuperación de la especificidad educativa entendiendo por ello una
priorización de la tarea pedagógica que había sido desplazada por una función netamente socializadora y por el
asistencialismo en las instituciones encargadas de atender a los sectores populares.
Como ya señalamos, los años 90 vienen acompañados por el imperativo de la inserción. En el campo educativo se trata de
pasar de políticas (ya sea de calidad o de incorporación social) centradas en el principio de la equidad o la igualdad de
oportunidades a un conjunto de acciones que se justifican por las exigencia de la inserción.
La calidad pensada como requisito de la equidad imponía atender a la provisión de recursos que permitieran generar en el
conjunto del sistema condiciones de mejoramiento de sus prácticas educativas. La exigencia de la inserción, a la luz de los
imperativos del mercado, resemantiza el concepto de calidad incluyendo elementos de excelencia, distinción y construcción
de ventajas comparativas que presionan en favor de una fuerte diferenciación del sistema para la formación de recursos
humanos que ocupen los nuevos rangos y situs que caracterizan la estructura socio-ocupacional de los países periféricos
de este fin de siglo. Se trata, en definitiva de generar recursos humanos con la calificación requerida para operar articulando
al escenario globalizado a las organizaciones empresariales, a las burocracias del Estado, a los organismos académicos,
etc., y a su vez dar una formación en la base que responda a las exigencias del mercado laboral.
Se produce así, un doble movimiento de concentración de los esfuerzos públicos en favor de la producción de una
determinada calidad educativa. Este movimiento es secuencial. En primer lugar se constituye a la calidad como objetivo
prioritario lo que permite secundarizar las políticas destinadas a satisfacer las demandas de incorporación, en un segundo
momento se la redefine a la luz de las exigencias de la competitividad y se privilegian aquellas acciones de impacto más
inmediato en la conformación del circuito de elite y se abandonan las políticas de largo plazo que son las que se requieren
para generar un mejoramiento de la calidad en el conjunto del sistema.
En líneas generales el Estado Nacional concentra sus esfuerzos en la producción de una serie de insumos técnicos que
puede producir centralmente a un costo que no exige modificar la pauta de distribución del ingreso y los pone a disposición
del sistema. Estos insumos contienen elementos diferenciadores que trataremos de explicitar.
En primer lugar se basan en una configuración simbólica cuyas claves solo pueden ser decodificadas por los integrantes de
una misma comunidad cultural. El diseño supone entonces la existencia de homogeneidad en países caracterizados por la
fragmentación. La histórica desigualdad de la región profundizada en la última década por los efectos sociales de la
reconversión económica , genera formaciones culturales diversas que requieren a su vez propuestas diferenciadas. En un
medio fragmentado las propuestas que interpelan e incorporan positivamente a determinados sectores socio-culturales
resultan expulsivas para otros o inadecuado para actualizar sus potencialidades cognitivas y formativas.
En segundo lugar los insumos contienen un alto potencial de calidad que se actualiza mediante la confluencia de otra serie
de factores que no son garantizados para todas las instituciones. La definición curricular realizada en la Argentina puede ser
citada como un ejemplo de un insumo potencialmente capaz de producir un cambio importante en la calidad de los
aprendizajes en la medida que se articulen con docentes, apoyos institucionales y una conformación cultural basada en el
criterio de la racionalidad y la perfomatividad.
Es entonces en la disyunción entre las potencialidades de los insumos y las condiciones reales de las instituciones y las
conformaciones culturales de las que estas participan que se genera una nueva diferenciación en el sistema.
Las políticas compensatorias son sin duda un auxilio para las escuelas de los estratos socio-culturales mas desfavorecidos
pero no pueden producir las modificaciones requeridas para una apropiación equitativa de los insumos de calidad. Y esto
porque mejorar la calidad de los servicios prestados a esos sectores requiere una propuesta pedagógica y organizacional
diseñada sobre el dato de sus especificas características socio-culturales, en segundo lugar porque el deterioro de las
condiciones de existencia de estas poblaciones y de las instituciones que los acogen construyen una problemática
pedagógica de tal complejidad que no puede ser abordada desde las estructuras organizacionales y perfiles docentes hoy
presentes en la escuela.
En definitiva cabe concluir que si hay una concentración de los esfuerzos públicos en la producción de insumos con un
potencial de calidad que solo se activa con la contribución de condiciones que están presentes en un grupo minoritario de
instituciones, se esta operando una transferencia de recursos en favor de la constitución de un circuito de elite que provea
de operadores al sector más competitivo de las diferentes actividades de la vida societal.

El imperativo de la regulación
Entre los cambios que se están sucediendo en este fin de siglo cabe destacar, por su capacidad reestructuradora, dos
hechos principales. En primer lugar el ya aludido desplazamiento del Estado como organizador central del orden societal y
en segundo lugar las limitaciones del trabajo para constituirse en la actividad que articula e integra al conjunto de los
miembros de una sociedad. Ambos reactualizan la problemática de gobernabilidad societal que presidio a la constitución de
los estados de bienestar de pos-guerra. En esta ocasión la conformación de la sociedad salarial, la incorporación de las
corporaciones obreras al proceso decisorio y la ampliación de la capacidad de intervención del estado en la asignación de
los bienes y valores socialmente disputados (Poggi, G., 1996) conformaron un modelo de dominación en él que se
combinaban estos nuevos instrumentos de control a la anterior normatización provista por el marco legal y la regulación
cultural ejercida a través de la educación.
El desplazamiento del Estado y la retracción de la sociedad salarial ponen en crisis toda la estructura de control y regulación
societal. En las reformas educativas subyase esta problemática y en ellas se expresa claramente la necesidad de
recomponer los dispositivos de regulación y control tanto de la sociedad en su conjunto como de los diferentes sectores de
su actividad. Para el caso de la regulación societal sus aportes mas relevantes se ubican en la redefinición de los principios
y valores que legitiman la distribución de bienes sociales y moldean los procesos de constitución de las subjetividades. Sin
duda el mercado ha sido y es el mecanismo más importante para la distribución de los bienes sociales en sociedades
capitalistas como las nuestras. Sin embargo la construcción del Estado de bienestar permitió la incorporación de criterios
políticos que a la vez que aportaron nuevos elementos legitimadores a las distribuciones del mercado, construyeron una
sociabilidad estructurada alrededor de valores provenientes de esta esfera como son la solidaridad, la pertenencia nacional,
los derechos ciudadanos, etc. Los sistemas educativos se configuraron y organizaron sobre la base de estos valores.
Así se explica que el patrón distributivo de educación en la región ha sido más democrático que aquel que rige el reparto de
la riqueza, el poder político y el prestigio social (Rama, G., 1978). La incorporación al beneficio de la educación se
constituyo en un derecho que debía ser garantizado por el Estado a través de la provisión del servicio. Por otro lado las
relaciones del Estado con las instituciones educativas estaban regidas por el principio del derecho adquirido y la obligación
proveedora del Estado.1
La gravitación social que han alcanzado los mecanismos del mercado y el desplazamiento de la actividad política han
transformado el espectro de valores alrededor del cual se estructura la nueva sociabilidad. Los valores del mercado,
competitividad, productividad y eficiencia establecen la medida de todas las relaciones sociales, también aquellas que
articulan la propuesta educativa y dentro de ella las relaciones entre proveedores y usuarios o Estado e instituciones
educativas. El nuevo paradigma educativo, como ya hemos señalado, se organiza alrededor de este principio de la
competitividad que prescribe para el Estado una acción destinada a introducir una lógica de calculo racional-instrumental
(de medios y fines y costos y beneficios) en la organización del sistema.
Las metodologías de incentivar la innovación escolar mediante proyectos, los mecanismos competitivos ideados para
asignar recursos o la centralidad otorgada a las funciones de gestión de los directores de las instituciones escolares tienen
un claro referente en este campo. Lo que nos interesa destacar aquí, es que son estas lógicas y los valores que en ellas
subyasen las que pautan la acción cotidiana de la escuela y los procesos de socialización a través de los cuales se moldean
subjetividades propensas a la aceptación del veredicto del mercado.
Las lógicas del mercado se han constituido en hegemónicas en el campo de las articulaciones interinstitucionales y
coexisten con los tradicionales valores religiosos, nacionales y de responsabilidad ciudadana en la dimensión de los
curriculums explícitos.
En realidad las reformas educativas recrean nuevas y viejas disputas y pugnas por la definición social de los valores. El
caso de la reforma Argentina es ilustrativo en este sentido. El diseño de un nuevo curriculum actualizo las pretensiones de
los sectores más conservadores de la iglesia de determinar en los textos oficiales el conjunto de valores que se proponen
como orientadores de la conducta pública de las futuras generaciones.
La historia del sistema educativo Argentino puede ser relatada a partir de esta relación conflictiva entre Estado e Iglesia que
compiten por una definición secular o metafísica de los principios organizadores de la sociabilidad. A principio de siglo
fueron los valores de la ciudadanía y de la solidaridad societal los que definieron las posiciones seculares, hoy son los de la
competencia y la eficiencia. No se trata de una modificación banal. En el primer caso se proponía un cambio en el sistema
de creencias capaz de generar un sentido de pertenencia que remplazara la comunidad religiosa. En el segundo caso por el
contrario los valores de mercado no parecen ser suficientes para construir un sentido de pertenencia. La satisfacción de la
demanda por comunidad no puede ser provista desde esta constelación de valores. La recuperación de las filiaciones
religiosas o la incorporación a grupos con concepciones integristas capaces de construir un sentido fuerte para la vida de
sus integrantes, es sin duda, una respuesta a las falencias antes señaladas. La renovación de los dispositivos de control
sectorial es otro de los aspectos atendidos por la reforma educativa en pos de asegurar mayores niveles de gobernabilidad.
Esto se logra a través de cambios en el modelo de gestión que permiten establecer nuevas articulaciones entre centros de
gobierno e instituciones educativas, dispersar los escenarios de conflicto, trasladar el núcleo de las responsabilidades a la
base del sistema y concentrar recursos para construir un polo con capacidad técnica para el diseño de políticas que
direccionen al conjunto del sistema.
El modelo burocrático weberiano a partir del cual se organizaron los aparatos de gestión y administración de los sistemas
educativos nacionales devinieron en elefantiasicas estructuras alimentadas por el clientelismo político, ineficaces debido al
ritualismo de sus acciones, reactivas a cualquier iniciativa de innovación, con fuertes fracturas internas y penetradas de la
cultura " burocratica autoritaria" que nos legaron los gobiernos militares (Braslavsky, C. y Tiramonti, G., 1990). Por otra parte
la estructura weberiana es una invención moderna que aporta a la concentración de poderes y responsabilidades en el
Estado Nacional que legitimó su supremacía en dos principios: a) su competencia para racionalizar la gestión mediante la
producción de un cuerpo normativo cuya aplicación podía controlar jerárquicamente a través de su propio cuerpo
burocrático y b) su idoneidad técnica y financiera para organizar, gestionar y sostener económicamente una red institucional
capaz de transformar la formalidad del derecho reglamentado en una posibilidad real para gran parte de la población.
En un escenario de rediseño del papel del Estado, de sus funciones y responsabilidades en relación a las múltiples
dimensiones del quehacer social y fuertemente direccionado a la innovación, es esperable que se produzca una
modificación del aparato administrativo y de gestión estatal.
El nuevo paradigma de gestión se propone restructurar el sistema en base a la descentralización financiera y administrativa,
la autonomía de las instituciones escolares y la correspondiente responsabilidad de las mismas por los resultados
educativos. La innovación es viabilizada a través de proyectos especiales y las políticas focalizadas son la estrategia
destinada a compensar las desigualdades extremas. La descentralización educativa permite "descargar" al centro político
(Perez, I., 1993) de la cotideaneidad de la gestión y de las exigencias financieras (Sennen González, S. y Kisilevsky,
M.,1994; Carnoy, R.,1996) dispersar el conflicto por la distribución presupuestaria entre los diferentes niveles del Estado
(Weiler, H.N., 1996) y abocar todos los esfuerzos nacionales a la producción de políticas destinadas a direccionar el
conjunto del Sistema Educativo.
En el caso Argentino la producción de curriculum nacional, la construcción de una red de formación y capacitación docente
cuyas líneas convergen en el ministerio nacional, el desarrollo de programas compensatorios, la evaluación nacional de
resultados educativos, el control de los créditos internacionales y la transferencia de fondos del centro a las jurisdicciones
ha potencializado fuertemente la capacidad de regulación del gobierno nacional.
La estrategia de introducir la innovación a través de proyectos especiales permite a su vez la construcción de nuevos lazos
de articulación entre las instancias de gobierno y las instituciones escolares. El sistema combina proyectos que son
diseñados centralmente y aplicados en un grupo focalizado de escuelas en las que se registra una determinada
problemática con otros que se generan en el seno de la institución pero a partir de un menú pre-fijado por la gestión. En
todos los casos son financiados y controlados por las autoridades (Birgin, A. Dussel, I. y Tiramonti, G., 1995) La
metodología permite pautar la agenda de cuestiones a la que se debe abocar la escuela, regular su dinámica interna a
través de los plazos para los informes y las mediciones de logro, introducir la lógica de la competencia inter-institucional
para obtener la asignación de los fondos, construir una presencia de la autoridad en el interior de la institución y derivar
responsabilidades a la base del sistema.
El paradigma hace fuerte hincapié en la necesidad de constituir instituciones autónomas con capacidad de tomar decisiones
por si mismas, organizar su tarea alrededor de los proyectos institucionales, administrar adecuadamente recursos
económicos y seleccionar los procedimientos que les permitan obtener los resultados deseados que luego serán evaluados
por las autoridades. Se trata en realidad de desplazar el control desde la supervisión de los procedimientos propios del
modelo tradicional a la medición o evaluación de resultados ya sea de los proyectos como de los aprendizajes de los
alumnos. Se pretende incorporar así, un mecanismo de regulación propio de las organizaciones que realizan tareas
profesionales cuyos integrantes gozan de la autonomía de este tipo de tarea.
El concepto de autonomía en el que se asienta la propuesta paradigmática reconoce dos acepciones, provenientes de
campos teóricos diferentes. La primera de ellas tiene su origen en la filosofía política y se relaciona con la antigua noción de
libertad, que era de algún modo abstracta y desligada de las constricciones y contingencias reales. Es una noción
homologable al concepto de libertad negativa con el que se explica el surgimiento de la esfera privada en la modernidad.
Esta esfera esta exenta de la intervención y control del poder político y solo normada por la conciencia individual. Del mismo
modo la autonomía escolar se propone sustraer algunas dimensiones de la actividad de estas instituciones del control
directo de la autoridad. En realidad se trata de una delegación de responsabilidades del centro a la base a través de la cual
el primero delimita las materias en que las instituciones pueden obrar de acuerdo a su propio criterio. El control deja de
ejercerse sobre las decisiones puntuales para trasladarse a la evaluación de los resultados obtenidos a partir de la
aplicación de estas decisiones.
Desde esta perspectiva la autonomía permite a las escuelas seleccionar por si mismas los medios y procedimientos con que
va a operar para alcanzar los objetivos previamente establecidos por la autoridad competente.
La segunda acepción del término autonomía tal como es presentado en la formulación del paradigma es más compleja y se
desplaza desde el terreno de la filosofía política al de la teoría de la auto-eco-organización (Morin, E., 1994). La idea de
autonomía que es la de auto-organización se hace indisociable de la idea de dependencia ecológica en relación con el
medio. De acuerdo a esta teoría el concepto de autonomía de la auto-organización es una paradoja porque se trata de una
auto-organización dependiente de una ecología.
Desde este punto de vista la auto-organización exige la construcción de una relación dependiente con el medio del que se
extrae los recursos que toda institución o sujeto requiere para desarrollar su actividad. La forma en que la institución se
articule con el medio y las características generales del mismo medio generaran organizaciones diferentes y construyen
identidades institucionales también diferentes.
En la propuesta del paradigma el diseño legal de un espacio de libertad negativa para las escuelas y la articulación de estas
con el medio para obtener los elementos que antes le eran provistos por la vía jerárquica, garantizaría la constitución de
ethos institucionales con capacidad de agregar las voluntades de sus miembros y compatibilizar los diferentes intereses que
convergen en una institución escolar. De acuerdo a ello la construcción "del sentido institucional" o " la identidad de la
escuela" es el resultado de la organización autónoma de los cuerpos burocráticos asentada en una estrecha articulación con
la comunidad. El modelo establece una articulación positiva entre autonomía, calidad y equidad. El sentido de esta relación
solo puede sostenerse bajo el supuesto de la existencia de homogeneidad de condiciones institucionales y sociales para el
conjunto de las escuelas de un sistema.
En el caso de los países que han logrado niveles altos de equidad en la distribución de los ingresos y en el acceso a bienes
culturales y que proporcionan a las escuelas condiciones profesionales de trabajo y sólida formación a sus docentes, la
autonomía permite una actividad institucional ajustada a las exigencias del medio y a sus peculiaridades culturales y el
desarrollo de un ethos institucional construido justamente alrededor de esta prestación particular que diseña en atención a
la situación en que esta inmersa.
Donde no pareciera que pudiera hacerse la misma relación de autonomía, calidad y equidad es cuando el modelo se
proyecta a sociedades signadas por profundas diferencias sociales y con carencias tanto en la formación de sus docentes,
como en la provisión de condiciones institucionales adecuadas al trabajo autónomo.
En estos casos la autonomía si bien resulta de una particular configuración de articulaciones entre la institución escolar y la
comunidad en que esta inserta, no solo expresa diferencias culturales sino también desigualdades sociales. En este punto,
como en casi todos los otros, las condiciones sociales constituyen un dato imposible de soslayar cuando se intenta dar
cuenta de las bondades o limitaciones de una propuesta.
Finalmente en estas reformas , la construcción de instituciones autónomas permite introducir nuevos dispositivos de control
escolar que se efectivizan mediante las evaluaciones que los órganos de gobierno realizan de los proyectos y de los
aprendizajes de los alumnos y por intermedio de la propia comunidad que condiciona la acción de la escuela y resignifica
sus mandatos a través de los limites y posibilidades que imponen sus características sociales, económicas y culturales.
Desde esta perspectiva cabe señalar la necesidad de trabajar desde la investigación para reconstruir la multiplicidad de
estrategias que desarrollan las escuelas para articularse con el medio, la diversidad de identidades institucionales que se
generan como consecuencia de combinaciones diversas entre escuelas y medio y el efecto de este proceso en la
renovación y reproducción del tejido societal.

Las exigencias de integración
Los sistemas educativos de los países de América Latina y en especial los de industrialización temprana como la Argentina,
se expandieron acompañando un modelo societal que se proponía la progresiva inclusión de todos los sectores sociales al
mercado laboral y de consumo. A pesar de que la marginalidad constituye un dato permanente de la realidad de América
latina, esta fue considerada hasta ahora una patología atribuible a deficiencias en el crecimiento económico y por tanto
factible de ser superada a partir de políticas de desarrollo. Por otra parte, si bien el ajuste entre las calificaciones
educacionales y los status ocupacionales alcanzados no se concretaron totalmente, 2sí hubo una relación positiva entre
inclusión en el sistema educativo e incorporación al mundo laboral. De modo que escuela y trabajo constituyeron hasta
ahora dos mecanismos diferentes pero complementarios de integración e incorporación social.
La responsabilidad del sistema educativo en la construcción de la integración social estaba limitaba, como señalaba
Durkheim, a internalizar en los actores una representación del orden societal y del lugar que legítimamente le corresponde
ocupar en él. En este sentido la escuela tuvo como fundamento y objetivo la formación de sujetos con un "modo específico
de aprehender el mundo", la escuela debía arraigar en los individuos un cuerpo de creencias a partir del cual este pudiera
reconocerse como perteneciente a una determinada comunidad (lógica de la pertenencia) y adhiriera a un específico
sistema de ideas en el que se fundaba el orden societal al que pertenecía (lógica objetiva de las ideas) (DE Ipola, E., 1997).
Si bien la educación actuaba como institución de integración a partir de su protagonica participación en la constitución del
lazo social, también generaba tensiones a través del estimulo de las aspiraciones de los individuos que se traducían en
nuevas demandas que presionaban sobre un mercado de empleo en muchos casos insuficiente para procesarlas y darles
respuesta positiva. En esta situación eran las expectativas sobre futuras inclusiones o promociones ascendentes en el
mercado de empleo, las que actuaban como elemento de regulación del conflicto y postergación de las aspiraciones
inmediatas. La píldora amarga de hoy (Przeworzky, A., 1995) podía ser tragada en la convicción de que se obtendrían
beneficios mañana.
El nuevo ciclo histórico, que se inicia en este fin de siglo, tiene un signo contrario, que se caracteriza por la conjugación de
un proceso de democratización del Régimen Político que tiende a ser políticamente incluyente y un proceso de
modernización del Estado que tiende a ser socialmente excluyente.(Calderón, F. y Dos Santos, M.,1990)
El procesamiento de la tensión entre una y otra tendencia ha generado para los sistemas educativos una fuerte demanda
por reforzar la socialización integradora, básicamente en su atención a la población marginal o proveniente de los sectores
excluidos del mercado. Se trata no solo de construir la representación del orden imperante y de producir un discurso que
transmita los códigos dominantes (Berstein, B.,1990) de modo de renovar el núcleo básico de los acuerdos societales sino
que se exige de la escuela una practica institucional destinada a proporcionar una asistencia material, social y afectiva que
permita neutralizar la violencia que genera la condición de marginal y constituir a la propia institución en un ámbito de
contención social.
" Creo que hay escuelas de primera de segunda, de tercera de cuarta y de última. Esta es una de esas escuelas de última.
Nosotros cargamos con el peso de ser la escuela del barrio San Juan, escuela de comedor, ropero escolar, escuela pobre
para pobres.." (Directora de escuela).
" No me voy a olvidar así nomás cuando yo dije que quería esta escuela, era un cargo de suplente por todo el año, el señor
me preguntó si yo había oído hablar de la escuela, que era muy brava, peligrosa, que en estas escuelas los chicos eran
terribles. Yo no lo podía creer, en medio del acto público que me dijera eso. Titubié, lo pense y dije que si, que lo quería
igual. Por dentro me tembló todo y el primer día vine asustadísima. No era tan grave, pero es lo que circula sobre este tipo
de escuelas". (Maestra)3
Redondo y Thisted (1997) señalan que en el interior de las escuelas de los márgenes se han producido fuertes
desplazamientos de sentido que naturalizan el hecho de que estas sean las que deban dar respuesta a la inmediatez y a la
emergencia de la crisis " cubriendo" las necesidades de subsistencia de niños, jóvenes y familias.
Este nuevo lugar de la escuela se construye a partir de la confluencia de una situación social crecientemente conflictiva en
razón de las tendencias expulsivas del mercado de empleo, la insuficiencia de la red institucional publica para hacerse
cargo de los resultados de las políticas económicas, la debilidad organizativa de nuestra sociedad que genera una trama
societal con baja densidad institucional y la necesidad de las escuelas de redefinir un espacio de legitimidad que la
recoloque en el entramado societal.

A modo de cierre: La redefinición del espacio social de la escuela.
El conjunto de reflexiones que hemos desplegado a lo largo de este artículo nos permiten hipotetizar que estamos
asistiendo a una reconfiguración del sistema educativo a partir de la redefinición del espacio social que ocupa la escuela.
Para poder avanzar en la elaboración de la hipótesis queremos introducir brevemente dos elementos que confluyen en la
conformación de este proceso de reconfiguración.
En primer lugar es preciso hacer presente la mutación cultural a la que asistimos en este fin de siglo ya que ella tiene un
enorme impacto en la legitimidad y relevancia social de la escuela. Este cambio consiste básicamente en una organización
mas-mediática de la cultura (Sarlo, B.,1994) que ha desplazado a la letra como su principio estructurador. Este fenómeno
genera indefectiblemente una crisis en aquellas instituciones que se constituyeron socialmente como productoras y
reproductoras de la cultura letrada y organizaron su practica alrededor de este eje.
El desarrollo de los medios de comunicación masiva, de la tecnología informática y la rica variedad de recursos tecnológicos
que confluyen en el mercado(C.D., Internet, etc.) ha generado circuitos de circulación de información y saberes ajenos a la
escuela, que compiten con ella tanto en la tarea de incorporar a las nuevas generaciones a la esfera pública a través del
conocimiento de una realidad más amplia y compleja que la de su entorno familiar, como en su función de dar acceso a los
saberes que permiten a los individuos constituirse en interlocutores en la red de comunicación social. Y lo que es más
importante, cuestiona al espacio escolar como el único posible para la difusión cultural y la incorporación del conocimiento
socialmente producido.
En segundo lugar en la década del 80 se produjeron una serie de estudios que diagnosticaron la crisis de los sistemas
educativos nacionales y la caracterizaron como una crisis de calidad que se expresaba en las dificultades de estos sistemas
para satisfacer las exigencias de formación tanto para el mundo del trabajo como para el desempeño ciudadano. Se
constató la irrelevancia y obsolescencia de los contenidos que por ella circulaban, se pusieron en evidencia practicas
institucionales y docentes disfuncionales a la tarea pedagógica, se detecto una tendencia de los agentes escolares a
desresponsabilizarse por los logros cognitivos de los alumnos y se presento, en líneas generales, una escuela impotente
tanto para la construcción de la igualdad como para la generación de circuitos de alta calidad.
La difusión de este diagnostico, que sin duda traduce una realidad escolar, a la vez que contribuyó a construir una
percepción social de la crisis del sistema y por lo tanto a crear un consenso sobre la necesidad de su reforma, aporto a la
profundización de la crisis en la medida que generó en la población una duda fuerte respecto de la posibilidades de estas
instituciones de dar respuestas satisfactorias a las exigencias pedagógicas de este fin de siglo. 4 La crisis de la que
hablamos esta afectando el núcleo central de la escuela ya que cuestiona su idoneidad como institución pedagógica,
conmueve su relevancia social y genera un proceso de readaptación a un contexto que se ha vuelto turbulento para ella. En
este proceso de adaptación las instituciones procesan la información que proviene de la sociedad y recomponen su oferta
tratando de dar respuesta a aquellas demandas que les son más inmediatas y que les permiten mantener un espacio de
reconocimiento en el medio en el que están insertas.
En este esfuerzo adaptativo las escuelas adquieren perfiles muy diferentes que se corresponden con las características
socio-culturales de los alumnos que atienden, las aspiraciones que albergan sus padres y las estrategias educativas que
estos desarrollan para concretarlas.
En esta conformación de nuevos perfiles institucionales el Estado está presente con demandas y aportes muy diferentes
que afectan de modo también diferencial a las instituciones. Hay insumos de calidad solo actualizables por algunas, control
externo de los resultados, determinación de las agendas institucionales, introducción de valores competitivos y utilización
del espacio institucional para la contención social. En ningún caso se trata de una presencia que permita construir un
sentido compartido por el conjunto de las escuelas.
La secundarización de la logica política a la del mercado, el posicionamiento del Estado como promotor de intereses
particulares sin capacidad de ordenarlos en favor de un interes más amplio desplaza la construcción del sentido institucional
de la esfera política al campo de lo social. En definitiva, pareciera que la institución escuela esta atravesando un proceso
de reconstrucción de su identidad social a través de una nueva articulación con las demandas societales que al no estar
mediadas por el Estado no tienen un contenido universalista que expresa las expectativas del conjunto de la sociedad, sino
que por el contrario dan cuenta de necesidades particulares (asistencia material, contención afectiva, socialización en
determinados valores y símbolos entre pares culturales, adquisición de competencias específicas para el mundo del trabajo,
etc.) que pretenden una conformación institucional también particular.

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(Obs.: em consideração ao autor, estas referências não foram adaptadas à normas brasileiras.)

(Recebido para publicação em 03.04.98 e liberado em 03.04.98)
* Conferência proferida no I Congresso de Ciências da Educação – Perspectivas de Investigação, realizado em Araraquara
(UNESP – Faculdade de Ciências e Letras), de 19 a 21 de outubro de 1997 e em São Paulo (USP – Faculdade de
Educação) em 22 e 23 de outubro de 1997. A realização do Congresso contou com o apoio técnico e financeiro da
FUNDUNESP, do BANESPA e do CNPq (Taxas de Bancada) – Programa de Pós-Graduação em Educação da FEUSP,
Áreas Temáticas: Cultura, Organização e Educação; Didática, Teorias de Ensino e Práticas Escolares; História da
Educação e Historiografia.
** Coordenadora da Área Educação e Sociedade" da FLACSO (Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales), sede
Argentina e docente na Universidad Nacional de La Plata – Argentina.

1 Más allá que esta obligación se concretara, su incumplimiento colocaba al Estado en la condición de deudor de un
contrato en el que ya estaban pautados los derechos y obligaciones de las partes.
2 En los años 80' en el marco del proyecto de Desarrollo y Educación en América Latina y el Caribe Filgueiras realiza un
estudio, inscripto en el paradigma Germaniano de la modernización, donde analiza las articulaciones existentes entre la
estructura social y la expansión educativa en la región y señala las asimetrías entre las expectativas que genera la
expansión educativa y la capacidad del sistemas de darles satisfacción.(Filgueiras Carlos 1978)
3 Extraído de la transcripción de entrevistas que realizan P.Redondo y S.Thisted en: Las Escuelas "En Los Márgenes".
Realidad y Futuro (mimeo)
4 Para Habermas la crisis es inseparable de la percepción que de ella tengan los actores (Habermas, J., 1991), Problemas
de legitimación en el capitalismo tardío. Ed Amorrortu, Bs. As.

SISTEMA EDUCATIVO Y SOCIEDAD

PRIMER EXAMEN PARCIAL. 31/05/10
GRUPO 1.
CONSIGNAS:
1. CUALES SON LOS PRINCIPALES CAMBIOS PRODUCIDOS EN LA MODERNIDAD QUE SIRVIERON COMO
ANTECEDENTES PARA LA CONFORMACIÓN DE LOS SISTEMAS EDUCATIVOS? EXPLIQUE CADA UNO DE
ELLOS
2. EXPLIQUE EN QUE CONSISTEN CADA UNA DE LAS DIMENSIONES QUE COMPONEN EL SUBSISTEMA
EDUCATIVO, TENIENDO EN CUENTA SUS PRINCIPALES CARACTERÍSTICAS.
3. DESARROLLE EL MODELO DE ESTADO: DE LOS SECTORES POPULARES, DESTACANDO
PRINCIPALMENTE LOS APORTES QUE REALIZÓ LA EDUCACIÓN A DICHO MODELO.
4. CÓMO SURGEN LOS CUERPOS NORMATIVOS? EXPLIQUE EL PROCESO DE CONFORMACIÓN DE LOS
MISMOS.
5. EXPLIQUE CADA UNO DE LOS ANTECEDENTES QUE DIERON LUGAR A LA LEY 1420 TENIENDO EN
CUENTA LA ESTRUCTURA DEL SISTEMA EDUCATIVO, OBLIGATORIEDAD, NIVELES Y PROPOSITOS.
GRUPO 2.
CONSIGNAS:
1. CUAL ES EL ROL DEL ESTADO EN EL CONTEXTO DE SURGIMIENTO DE LOS SISTEMAS EDUCATIVOS Y

CUALES SON LAS FUNCIONES QUE DEBEN CUMPLIR LOS MISMOS VINCULADOS AL PRIMERO?
EXPLIQUELAS.
2. CUALES SON LAS RELACIONES QUE SE ESTABLECEN ENTRE LAS SOCIEDADES Y EL ESTADO Y QUE
HACEN A SU MUTUA INTERDEPENDECIA? DESCRIBA CADA UNA DE ELLAS.
3. DESARROLLE EL MODELO DE ESTADO: POST SOCIAL, DESTACANDO PRINCIPALMENTE LOS APORTES
QUE REALIZÓ LA EDUCACIÓN A DICHO MODELO.
4. POR QUE SE PRODUCEN REFORMAS EN LAS CONSTITUCIONES PROVINCIALES?
5. DESARROLLE LOS PRINCIPALES ASPECTOS CONSTITUTIVOS DE LA LEY FEDERAL DE EDUCACIÓN
24195, TENIENDO EN CUENTA LA ESTRUCTURA DEL SISTEMA EDUCATIVO, OBLIGATORIEDAD, NIVELES
Y PROPOSITOS.
GRUPO 3,
CONSIGNAS:
1. CUAL ES LA RELACIÓN QUE SE ESTABLECE ENTRE DESAROOLLO SOCIAL Y EDUCACIÓN A TRAVÉS DE

LO QUE LA AUTORA DENOMINA COMO CULTURA DOMINANTE? EXPLIQUELA.
2. POR QUE GUILLERMINA TIRAMONTI SOSTIENE QUE EL SISTEMA EDUCATIVO ES UN SUBSISTEMA DEL
SISTEMA SOCIAL? EXPLIQUE DICHA AFIRMACIÓN.
3. DESARROLLE EL MODELO DE ESTADO: AUTORITARIO, DESTACANDO PRINCIPALMENTE LOS APORTES
QUE REALIZÓ LA EDUCACIÓN A DICHO MODELO.
4. COMO SE ENCUENTRAN CONSTITUIDAS LAS BASES LEGALES DEL SISTEMA EDUCATIVO?
EXPLIQUELAS.
5. DESARROLLE LOS PRINCIPALES ASPECTOS CONSTITUTIVOS DE LA LEY FEDERAL DE EDUCACIÓN
26206, TENIENDO EN CUENTA LA ESTRUCTURA DEL SISTEMA EDUCATIVO, OBLIGATORIEDAD, NIVELES
Y PROPOSITOS.
UNIDAD 3. Texto: Frigerio, Graciela “El rendimiento escolar en cuestión: ¿Éxito y fracaso escolar?. 2.001
TRABAJO PRÁCTICO Nº 4
Consignas:
1. ¿Por qué la autora sostiene que no es posible pensar el fracaso escolar de manera aislada?. Explique sus
razones.
2. ¿Por qué éxito y fracaso escolar forman parte del proceso de enseñanza – aprendizaje?
3. ¿Por qué el fracaso escolar es un problema complejo?
4. ¿En qué consiste la desnaturalización del éxito y el fracaso escolar?. Explíquelo.
5. ¿En qué consisten cada una de las advertencias efectuadas por la autora respecto del tema abordado en el
texto?. Explíquelas.
6. ¿Por qué es importante construir una definición de fracaso escolar?. Explique.
7. ¿Por qué no es posible pensar los procesos educativos ajenos a los cambios producidos por la cultura global?,
cómo impactan los mismos en la calidad de los servicios educativos?
8. ¿Cuál es la importancia de incluir la dimensión institucional en el análisis del éxito y el fracaso escolar?
9. ¿A qué se refieren los componentes básicos de una institución y por qué deben ser abordados?. Caracterice cada
uno de ellos.
10. ¿Cuál es la relación entre la Psicología y la optimización de los procesos educativos?
11. ¿Cuáles son los principales aportes que surgieron de la relación entre Pedagogía y Psicología?
12. ¿En qué consisten los aportes realizados por la Psicología a la educación?. Explíquelos.
13. ¿Cuáles son las principales consecuencias derivadas de los aportes de la Psicología a la educación?.
Explíquelos.
14. Explicite las principales demandas generadas en los espacios educativos en base a los aportes de la Psicología.
15. ¿Qué son los test de inteligencia?, ¿Para qué se los usa?, y cuáles son las principales consecuencias de su uso
en la Escuela?.
16. ¿Qué inconvenientes produce en los docentes una Psicología que se ocupa más de los resultados que de los
procesos de aprendizaje en los alumnos?. Explíquelos.
17. ¿Qué aportes relevantes debe efectuar hoy la Psicología?
18. ¿En qué consiste la Dimensión pedagógico – didáctica del éxito y fracaso escolar?. Explíquela.

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INSTITUTO DE FORMACIÓN DOCENTE CONTINUA Nº 6.

Atribuciones del Gobierno Federal y los Gobiernos de Provincias

1. Quiénes participan, qué condicionan y Cómo surgen los cuerpos normativos?

Variables Argentina Perú

ACTIVIDADES ARGENTINA PERU

Cuadro Nº 3: Grado de adecuación de los mecanismos vigentes de evaluación

Grado de adecuación Argentina Perú Uruguay

CRITERIOS ARGENTINA PERU URUGUAY

(x) En Uruguay se refiere a "contexto social del establecimiento"

AGENTES ARGENTINA PERU URUGUAY

Técnicos del Ministerio de Educación 30.6 52.3 no corresponde

Padres de familia y la comunidad 20.0 34.4 12.6

Ns/Nc 2.5 0.8 13.4

Grado de acuerdo ARGENTINA PERU URUGUAY

OPINION ARGENTINA PERU URUGUAY

4. Actitudes frente a la diferenciación y clasificación

Cuadro Nº 11: Orientaciones hacia la libertad y la igualdad

TIPO DE ORIENTACIÓN ARGENTINA PERU URUGUAY

FACTORES ARGENTINA PERU URUGUAY

UNIDAD 3. TÍTULOS ESCOLARES Y PUESTOS DE TRABAJO: ELEMENTOS DE TEORÍA Y ANÁLISIS COMPARADO

Revista da Faculdade de Educação. Print ISSN 0102-2555

SISTEMA EDUCATIVO Y SOCIEDAD

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