ESTADO Y POLÍTICAS PÚBLICAS (Cátedra Lucuix)

Septiembre 2022

Dra. Elsa Viviana Barrón

TOPICO 2: EL COMPONENTE BUROCRATICO DEL ESTADO.

Paradigmas relevantes. Estructural historicista y nuevas concepciones. Evolución de los procesos

burocráticos. Roles de la burocracia. La teoría organizacional del Estado Moderno. Burocracia y
Administración: tensiones y ensambles.

Oszlak, O (2006) Burocracia Estatal: Política y Políticas Públicas.). POSTData Revista de Reflexión y
Análisis Político. Vol. XI, 2006, Abr: Buenos Aires, Argentina (págs. 11-56)

Oszlak, O.(1985). Notas críticas para una teoría de la burocracia estatal .Buenos Aires: CEDES (8).
pp.1-32

Riggs, F. (1979). Introducción: Evolución de los significados del término "Burocracia". Revista
Internacional de Ciencias Sociales, XXXI(4), pp.611-634.

Thwaites Rey, M. (2001).Tecnócratas vs Punteros. Nueva falacia de una vieja dicotomía: política
vs administración. Encrucijadas 6, pp.1-12

Zabludovsky, G. (2000) Burocracia (entrada).En: Léxico de la Política. México: FCE-FLACSO-

CONACYT. pp.12-17
Bibliografía complementaria
Oszlak, O. (1979). La burocracia estatal en América Latina: especificidad substantiva e
histórica. Revista Internacional de Ciencias Sociales, XXXI(4), pp.716-737
Palabras Clave: Burocracia; Paradigma; Proceso burocrático; Roles de la burocracia; Teoría
positiva, administración

¿Por qué estudiar la burocracia?

Por su potencial contribución al mejor conocimiento del papel, desempeño e impactos del
aparato administrativo y productivo del Estado

Por el descrédito que la burocracia pública tiene en tiempos recientes, y es una percepción
ampliamente generalizada. Es común escuchar hablar de ineficiencia y corrupción como
características que definen la esencia de la administración.

Pues la imagen popularizada evoca la rutina, la ineficiencia, la complicación de procedimientos,

la injerencia "injustificada" en áreas reservadas a la actividad privada, el exceso de personal, la
corrupción y el patronazgo político.

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La burocracia, se define por ser una estructura administrativa y de personal de una organización.
Las entidades empresariales, laborales, religiosas, docentes y oficiales exigen unos abundantes
recursos humanos, ordenados según un esquema jerárquico para desempeñar unas tareas
especializadas basadas en reglamentos internos.

Algunas definiciones

El término se utiliza principalmente al referirse a la Administración pública pero hoy por hoy se
lo utiliza de manera peyorativa, para denotar pérdida de tiempo, ineficacia y papeleo.

El diccionario Larrouse (1995:167) establece como definición de la misma lo siguiente:

“Importancia excesiva a los empleados públicos: La burocracia es la plaga de los Estados
modernos// Clase social formada por esos empleados”

Buro-cracia remite al gobierno (cracia) del escritorio (buro)

Ferd Riggs presenta una síntesis de la evolución de significados que ha tenido el término.

Sentidos de burocracia

1. Empleados (funcionarios, oficiales, personal, burócratas) un conjunto de cargos y sus

titulares en cualquier organización: a) empleados por designación; b) empleados
administrativos; c) empleados superiores; d) empleados de servicios públicos; e)
empleados por méritos; f) empleados de carreras; g) altos funcionarios civiles por
designación.
2. Aparato. Un conjunto de empleados establecido por una organización constituciones un
sistema: a) aparato administrativo.
3. Organización dotada de personal (organización, organización amplia y compleja). Cualquier
organización provista de un aparato: a) organización racional; b) organización moderna; c)
organización burocratizada.
4. Modo de gobierno burocrático (gobierno por los funcionarios). Sistema político dominado
por sus empleados.
5. Burócratas en el poder, los empleados como clase dirigente
6. Burocratismo. Ejecución irracional de las decisiones de una organización por un aparato o
por empleados: buropatología.
7. Burorracionalidad: Ejecución racional de las políticas de una organización por un aparato o
por empleados. Buropoder, en el sentido del poder mismo ejercido por los funcionarios es
un nombre que no se ha usado sino que se utiliza la noción de política burocrática.
8. Administración por los funcionarios: consecución de los objetivos de una organización por
su aparato o sus empleados.
9. Burocracia (tipo ideal de Weber)
10. Patoburocracia: Tipo ideal de una serie variable de atributos negativos que se consideran
característicos de un aparato o de un grupo de empleados.
11. Sociedad burocrática: Cualquier sociedad dominada por la burocracia.

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Hacia el final de su trabajo, Riggs propone que pueda utilizarse “burócratas” para designar a
“empleados” y “burocracia” para designar el concepto de un “aparato”. Esto supondría para el
autor un cambio con respecto al uso predominante.

Diferentes tesis sobre la burocracia Estatal

⎯ Burocracia entendida como CLASE SOCIAL;

⎯ Burocracia considerada como INSTRUMENTO DE CLASE;
⎯ Burocracia definida como CATEGORÍA SOCIAL;
⎯ Burocracia pensada como una capa que elabora su conducta, que se va estructurando a
sí misma y que se desarrolla siguiendo su propio interés
⎯ Burocracia como un FACTOR SOCIAL DIFERENCIADO Y COMPLEJO.

La burocracia estatal es analíticamente distinguible de otras "organizaciones" y a pesar de ciertos

atributos comunes, su naturaleza y papel varían de acuerdo con el contexto social y el momento
histórico considerados.

Enfoque Histórico Estructural

Originalmente el término "burocracia" parece haber sido utilizado para referirse a un fenómeno
que venía adquiriendo creciente importancia en la sociedad francesa del siglo XVIII: el
surgimiento de un nuevo grupo de funcionarios para los cuales la tarea de gobernar se había
convertido en un fin en sí mismo. Es decir, se consideraba que la apelación al interés público
constituía simplemente un medio para legitimar la existencia de oficinas, empleados, secretarios,
inspectores e intendentes.

Marx

Marx retoma esta temática en su Crítica a la filosofía del Estado de Hegel, al plantear que la
existencia de la burocracia (estatal) responde a la existencia de intereses particulares en la
sociedad civil y que en el proceso de satisfacer demandas asociadas a tales intereses, la
burocracia desarrollada los suyos propios, no necesariamente compatibles con un idealizado
"interés general”.

Ve a la burocracia como un instrumento de la clase dominante que tiene su origen en una

sociedad dividida en clases, donde su función es, mantener un orden de cosas establecido, un
statu quo determinado.

Para Marx la burocracia no constituye un simple epítome de la clase dominante sino un factor
social diferenciado y complejo, vinculado a ella a través de cambiantes y contradictorios
intereses.

Consecuentemente, su posición en la estructura de dominación política puede variar

significativamente, de acuerdo -entre otros factores- con el grado de desarrollo de las fuerzas
productivas, de cristalización de (y enfrentamiento entre) clases sociales y de indispensabilidad
del aparato estatal para la reproducción de la sociedad capitalista.

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En la concepción hegeliana, la burocracia formaba parte de una estructura social tripartita,
sirviendo de nexo entre la sociedad civil y el Estado. Su existencia adquiría sentido a partir de la
necesidad de conciliar el interés general del Estado y los intereses particulares de las
corporaciones Para Marx, resultaba, esencialmente empírica y formalista, despojada de
elementos críticos y de contenido sustantivo. Marx observa el carácter dialéctico y conflictivo de
las interacciones burocracia-Estado-corporaciones.

Hegel

La sociedad civil involucra a los "poderes" (burguesía, clero y nobleza), las “corporaciones”
feudales, los oficios y comercios que en aquellos tiempos definían sus principales
compartimientos. Estos representaban los diversos intereses particulares en tanto que el Estado,
a diferencia de la sociedad civil, corporizaba el interés general.

Max Weber

Weber es el padre fundador de la teoría de Burocracia.

Observó que la sociedad se mantenía unida por la autoridad.

Tres tipos de autoridad

⎯ Carismática: autoridad personal de los individuos

⎯ Tradicional: autoridad establecida por las instituciones
⎯ Racional-legal: sistema de reglas ideado por razones racionales

Weber argumentaba que la sociedad se basaba cada vez más en la autoridad racional-legal

“La razón decisiva que explica el progreso de la organización burocrática ha sido siempre su
superioridad técnica sobre cualquier otra organización. Un mecanismo burocrático
perfectamente desarrollado actúa con relación a las demás organizaciones de la misma forma
que una máquina con relación a los métodos no mecánicos de fabricación. La precisión, la
rapidez, la univocidad, la oficialidad, la continuidad, la discreción, la uniformidad, la rigurosa
subordinación, el ahorro de fricciones y de costas objetivas y personales, son infinitamente
mayores en una administración severamente burocrática, y especialmente monocrática, servida
por funcionarios especializados, que en todas las demás organizaciones de tipo colegial,
honorífico o auxiliar”

Weber, al hablar sobre la administración burocrática, hacía referencia a la eficacia y precisión con
la cual desempeña su trabajo. La forma típica de dominación racional legal en el estado moderno

El modelo ideal burocrático de Weber

⎯ Carácter legal de las normas.

⎯ Formalidad de las comunicaciones.
⎯ división del trabajo.
⎯ impersonalidad en las relaciones
⎯ jerarquía de autoridad.
⎯ Rutina y procedimientos.
⎯ Meritocracía.
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⎯ Especialización administradores.
⎯ Profesionalización.
⎯ Previsibilidad del funcionamiento.

Ventajas del Modelo Burocrático

⎯ Precisión en el trabajo.
⎯ Racionalidad
⎯ Rapidez en las decisiones.
⎯ Uniformidad de rutinas y procesos.
⎯ Continuidad de la organización.
⎯ Reducción de fricciones personales.
⎯ Unidad de dirección.
⎯ Disciplina y orden.
⎯ Confiabilidad por la previsibilidad de circunstancias.
⎯ Posibilidad de hacer carrera profesional .
⎯ Eficiencia y productividad

Disfunciones del modelo burocrático

⎯ Exagerado apego a reglamentos, rutinas, etc

⎯ Exceso formalismo y papeleo
⎯ Resistencia al Cambio
⎯ Despersonalización de las Relaciones

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Max Weber consideraba a la burocracia como forma de organización racional más compatible
con el modo de producción capitalista.

El objeto del Enfoque Histórico Estructurales resaltar el marco histórico-estructural en el que la

dinámica propia del aparato burocrático se entrecruzaba completamente con otros procesos
globales a nivel del Estado y la sociedad civil.

En años recientes, la crítica a la concepción weberiana sobre la burocracia se ha centrado tanto

en su supuesto sesgo formalista como en la mecánica utilización del "modelo" como herramienta
analítica. En el primer aspecto, se señala que Weber no intentó desarrollar ningún contenido
sustantivo sobre la burocracia y se limitó a ciertas determinaciones generales de su organización,
diferenciándola de otros tipos en razón de sus atributos "formales". La otra crítica representa
una sana reacción al difundido empleo del "tipo ideal" como estándar de comparación para la
evaluación de casos empíricos

Corrientes Administrativo – Organizacionales

Contemporáneamente a los escritos de Weber, se afianzaba lo que con el tiempo se dio en llamar
"tradición gerencial" (managerial tradition) en el estudio de organizaciones, de la cual Frederick
Taylor fue el más caracterizado exponente. Si bien puede parecer forzado incluir esta corriente
entre aquellas que contribuyeron al actual conocimiento teórico de la burocracia estatal, no
puede ignorarse su profunda influencia sobre el pensamiento organizacional, vía fundamental de
aproximación al estudio de la burocracia.

Entre ellas, las de la denominada escuela de "relaciones humanas", liderada por Elton Mayo; la
escuela "universalista" de dirección científica, representada por Fayol, Mooney, Mary P. Follet,
Gulick y otros; los interaccionistas (v.g. Homans) y los primitivos representantes de la teoría de
la organización, entre los que se destacan Simon y Bernard.

Los desarrollos teóricos en el campo administrativo-organizacional demostrarían un acentuado

interés inicial por el producto de las organizaciones o las consecuencias de la acción
organizacional, en parte quizás como resultado de su mayor visibilidad y en parte, debido a los
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presupuestos normativos de los que partieron los primitivos estudios en este campo. La
incorporación de nuevas disciplinas y la mayor sofisticación de los estudios trasladó el énfasis del
producto a los insumos, es decir, al análisis de aquellos elementos: recursos técnicos y humanos,
restricciones y demandas contextuales

Burocracia y contexto

El reconocimiento analítico de que las organizaciones complejas son influidas por la acción del
contexto, marca la intersección de las corrientes con los estudios desde la perspectiva de una
ciencia política. Su diferencia esencial reside en el referente utilizado por unas y otros.

Los A-O concentran su atención en la estructura y procesos internos a la organización y a partir

de allí tratan de rastrear restricciones contextuales que operan sobre ella.

En cambio, los enfoques politológicos toman como referente a la sociedad global, observando
las consecuencias de la inserción de la burocracia dentro de ese contexto, examinando el tipo de
interacciones que tiene lugar y, sobre todo, evaluando los impactos resultantes en términos de
variaciones en el poder relativo y en la productividad de la burocracia.

Paradigma Emergente

El procesamiento de demandas depende en un modo inmediato de la iniciativa, capacidad y

adecuación de recursos a disposición de funcionarios y unidades burocráticas, las decisiones
puntuales que traducen tal procesamiento se hallan sujetas a diversos tipos de restricciones.

RESTRICCIÓN 1: de carácter normativo

Incluye todos aquellos factores (pautas valorativas, objetivos, prioridades, metas, sanciones)
vinculados al "deber ser", al marco global de normas, políticas y orientaciones de la acción que
condicionan las posibilidades operativas de la burocracia y sus unidades funcionales y que, en las
diferentes situaciones decisionales, se manifiestan a través de complejas combinaciones.

RESTRICCIÓN 2: de carácter estructural

Se refiere a los múltiples patrones de combinación de recursos, institucionalizados a través de

sistemas y procedimientos formales (jerarquías, escalafonamientos, sistemas de información,
evaluación y control), que permiten establecer las interdependencias funcionales, jerárquicas y
presupuestarias necesarias para ajustar el funcionamiento de la burocracia a los criterios de la
racionalidad técnica que impone esta forma de organización.

RESTRICCION 3: de naturaleza comportamental

Tiene relación con el conjunto de pautas actitudinales y de comportamiento —incluyendo desde

aspectos motivacionales hasta estilos de liderazgo, orientaciones hacia la acción o expectativas
sobre los límites del conflicto interpersonal— que resultan socialmente aceptables y predecibles
y que al ser internalizadas a nivel individual, fijan parámetros adicionales a la actividad
burocrática.

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Al ser momentos de un mismo fenómeno, existe un orden secuencial y una relación causal
involucrada en la relación entre los tres niveles.

Esto significa que a la relación jerárquica implícita entre las variables de esos tres niveles se
agrega una relación de determinación unívoca:

Normas — originan — estructuras — originan — comportamientos.

De esto se desprenden dos ideas:

1. Que las decisiones y funciones cotidianas de la burocracia estatal deben ajustarse a las
pautas normativas, estructurales y comportamentales que -a diferentes niveles de
desagregación- constituyen el referente fundamental para conformar las premisas de
cada decisión puntual, y

2. Que toda desviación o inobservancia de esas pautas es patológica y requiere acciones

correctivas. La razón es que una desviación -entendida como la persecución de objetivos,
la utilización de mecanismos o la adopción de comportamientos diferentes de los
formalmente establecidos- significa alterar en algún punto el proceso de derivación entre
variables de las tres dimensiones.

Roles de la Burocracia
1. Sectorial, como actor desgajado del Estado. Propios intereses
2. Mediador, expresa, agrega, neutraliza o promueve intereses en beneficio de sectores
económicamente dominantes
3. Infraestructural, proporciona los conocimientos y energías necesarios para el
cumplimento de los fines de interés general.

Visiones y evaluación de la Burocracia

Hay una visión positiva de la burocracia como la forma m{as perfeccionada de organización
racional productiva.

Hay una visión popular negativa del aparato estatal que evoca la lentitud, la pesadez, la rutina,
la complicación de procedimientos y la mala adaptación de las organizaciones burocráticas a las
necesidades que deben satisfacer.

Para poder conciliar ambas visiones, la productividad burocrática debe interpretarse de manera
de abarcar los diversos productos que resultan de la actividad del aparato estatal y que este
enfoque puede conducir a conclusiones más significativas tanto analíticas como prácticas, que si
el desempeño se evalúa en términos de un único rol.

En la medida que la burocracia refleja en su seno las contradicciones de la sociedad civil, el

desempeño de diferentes roles puede traducirse en la satisfacción simultánea de demandas
contradictorias aun a expensas de violar criterios convencionales de racionalidad productiva.

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Los esfuerzos por reducir el conflicto de roles y aumentar su compatibilidad puede no
necesariamente resultar en mayor productividad.

Las burocracias pueden deliberadamente tratar de incrementar la incongruencia de roles y

reducir el producto resultante de un tipo de actividad de fin de elevar el nivel general de
desempeño. Por lo tanto, a menos que los indicadores utilizados para evaluar sistemas
burocráticos otorguen debida consideración a estas advertencias, toda evaluación fracasará en
detectar las variables más críticas que verdaderamente explican el volumen y calidad del
desempeño administrativo.

Mabel Twaites Rey explora algunas dicotomías que se presentan al analizar las burocracias
estatales y las contradicciones que dejan en evidencia.

Política vs Administración

Este planteo nos remite a un tema clásico del que hace ya más de un siglo da cuenta la literatura
especializada: la dicotomía básica en la gestión gubernamental, que contrapone política a
administración. Es decir, la tensión entre la definición de los rumbos de acción, ligados al ámbito
de la “política propiamente dicha”, y la puesta en marcha cotidiana y permanente de los planes
establecidos por los gobiernos. Esta diferenciación remite, a su vez, a la idea de que el Estado se
encarga de una serie de tareas específicas que deben ser cumplidas de manera rutinaria, que
requieren la dotación de recursos personales y humanos específicos y constantes. Es el campo
de la administración, el ámbito de la burocracia. Pero esa maquinaria funciona según los rumbos
que le son fijados, supuestamente definidos de conformidad con las preferencias seleccionadas
por el gobierno, portador de la legitimidad democrática. Es el campo de la política, en el que se
ponen en juego intereses y perspectivas diversos sobre el rumbo social.

Políticos y Burócratas Argentinos

En la etapa denominada como “primera reforma del Estado” y básicamente centrada en las
privatizaciones, es posible advertir una fuerte subordinación a los criterios políticos impuestos
por el Ejecutivo, y dentro de éste, a algunos segmentos políticos -en detrimento de otros- por
sobre los niveles burocráticos tradicionales. La "lógica política superior" gobernó el
funcionamiento de las distintas agencias y oficinas intervinientes en los procesos de
privatización, reteniendo así la cuota mayor de capacidad de definición política, a expensas de
los resortes reformuladores que suelen reconocerse a las áreas administrativas de
implementación. En la medida en que estas reformas, también conocidas como de “primera
generación”, implicaron una transferencia de funciones al sector privado, y su objetivo no fue
mejorar su desempeño sino eliminarlas de la órbita pública, la capacidad de resistencia a los
cambios atribuida a la burocracia se vio severamente acotada.

La permanencia de la lógica de reducción permanente del aparato estatal terminó así

configurando una suerte de “profesionalidad del ajuste”, orientada a la realización de estudios y
evaluaciones sobre la manera óptima de reducir gastos y personal, mejorar los sistemas de
gestión y privatizar los aparatos empresarios en manos estatales.

En la práctica, sin embargo, las consecuencias de la irrupción de la lógica tecnocrática son más
complejas. Por una parte, porque más allá de la circulación de un núcleo reducido de verdaderos
expertos, tampoco logra garantizar una genuina selección meritocrática. De hecho, los

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mecanismos de contratación flexibles también sirven para que ingresen con sueldos más altos
personas allegadas a los funcionarios que las designan, sin acreditar una capacitación adecuada,
y para cargos que no requieren apartarse de la estructura funcional vigente (tales como
secretarias, ordenanzas y “asesores” inespecíficos). La justificación, en esta cuestión, siempre
aparece por el lado de la necesidad política de contar con personal “de confianza”, frente a una
burocracia heredada hostil y aletargada por años de incompetencia. Pero la existencia de
personal con salarios notoriamente dispares sin que se corresponda con estructuras funcionales
claramente delimitadas y públicamente conocidas, no contribuye a mejorar el desempeño global.

Políticos-Gerentes, Tecnócratas y Punteros

La contrapartida de estos tecnócratas es la emergencia, dentro del campo específicamente

político, de los llamados “políticos-gerentes” que se diferencian de las formas más tradicionales
de hacer política por su adhesión a los valores que les asignan un papel mediador entre las
exigencias de los votantes y las condiciones impuestas por la estructura de poder social
dominante.

Reemplazan la tradicional militancia, ligada a principios, valores y programas, por la idea de

funcionariado, lo que supone privilegiar el acceso a los cargos políticos de mayor nivel, desde los
cuales se administra el statu quo. (Campione,1997)

Puede decirse, ciertamente, que se verifica un avance de los políticos-gerentes, que la gestión
directa de los asuntos económicos, en particular, es asumida por técnicos con escasas o nulas
credenciales partidarias pero con reconocidos antecedentes profesionales, y que han proliferado
los técnicos “apartidarios” en los más altos rangos de la toma de decisiones gubernamentales.
Pero también es preciso señalar que, como correlato, sobreviven entrelazadas las tendencias
históricas signadas por el personalismo y el clientelismo partidista en el proceso de reclutamiento
de los funcionarios públicos, que es uno de los problemas más serios para la conformación de
aparatos estatales con una mínima eficiencia funcional y verdadera legitimidad democrática. Ello
significa el nombramiento, en puestos relevantes de la administración pública, de personas sin
capacitación técnica específica y cuyo mérito excluyente es la lealtad política o la mera amistad
con quien procura su ingreso al sector público, a la par que la inflación sistémica de los puestos
más bajos con personal con escasa o nula acreditación de méritos relativos a la tarea
encomendada. Este no es un fenómeno novedoso: una de las características clásicas de los
partidos latinoamericanos ha sido repartir entre sus afiliados y contribuyentes financieros
favores y privilegios estatales. La ocupación del aparato estatal como medio de vida se convierte
así en la razón de ser de la acción política partidaria, con independencia de las metas sociales que
se ponen en juego en la lucha por el poder.

En este punto es preciso subrayar lo que subyace a esta falaz dicotomía entre tecnócratas y
punteros, más allá de lo que se presenta a primera vista. No obstante la aparente contradicción
entre una visión “moderna” de la acción gubernamental y otra “atrasada”, puede afirmarse que
ambas resultan complementarias para el proceso de reestructuración estatal que aún continúa.
Pese a las quejas por los costos de la política, esa clase de reparto “funcional” ha significado que,
mientras los intereses dominantes se reservan los lugares decisivos en el aparato estatal,
colocando allí a tecnócratas globalizados, dejan para sus “aliados políticos” el manejo de las áreas
no centrales a tales intereses dominantes, más allá de los “ruidos” que algunas decisiones
“políticas” pueden causar.

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