Revista de Gestión Pública y Privada

núm. 12 (2007), pp. 31-52 ISSN: 1137-9022

GESTIÓN PÚBLICA LOCAL. EL CASO DEL PLAN

ESTRATÉGICO DE MAR DEL PLATA (ARGENTINA)

Rafael Böcker Zavaro

Doctor en Sociología, Universitat «Rovira i Virgili»

Resumen
Este artículo expone los resultados de una investigación sobre un fenómeno últi-
mamente representativo de la penetración del discurso del management en las políti-
cas públicas: desde la década de los noventa en Argentina se vive bajo una «plaga» de
planes estratégicos a consecuencia de la municipalización de la crisis del Estado y de
los procesos de ajuste macroeconómico. Tras aplicarse extensivamente durante las déca-
das de los sesenta y setenta en la empresa privada, a comienzos de los ochenta la pla-
nificación estratégica se adaptó a la resolución de los problemas de áreas urbanas y regio-
nes, basándose en analogías y paralelismos entre los sistemas de ciudades y los grupos
de empresas.

Palabras clave: desarrollo, planes estratégicos, gestión pública.

Abstract
This article presents the results of an research on the penetration of management
discourse in public policy: since the 1990s Argentina lives under an strategic planning
«plague» consequence of the transference of the state crisis to the district level and of
the macroeconomic policies. After extensive use in the private sector during the 1960s
and the 1970s, at the beginning of the 1980s strategic planning was adapted to problem
resolution between city systems or groups of firms.

Key Words: development, strategic planning, public management.

Recepción: 03.08.2006
Aceptación: 16.03.2007 31
 RAFAEL BÖCKER ZAVARO

1. Introducción

El objeto de nuestro estudio es el análisis de un caso histórico concreto de aplicación

del concepto de desarrollo local endógeno en América Latina: el Plan Estratégico de Mar
del Plata (Argentina). Y la importancia de este objeto radica en que el principal reto del
desarrollo endógeno es la transformación y modernización del sector público, mediante
una orientación a los resultados, la gestión individual, la mejora de los servicios al ciu-
dadano y los incentivos del mercado. De este modo, el concepto de desarrollo endógeno
al trasladarse al sector público, ha reforzado su modernización y reforma. En este marco,
el desarrollo endógeno, junto a la Nueva Gestión Pública y la Gestión de la Calidad Total,
se han convertido en el referente de numerosos países de la OCDE desde principios de
la década de los ochenta del siglo XX (Brunet Icart y Böcker Zavaro, 2006). Bajo esta pers-
pectiva, las políticas públicas deben considerarse como propuestas de regulación pública
de los múltiples problemas y contradicciones que afrontan las sociedades actuales, y que
implican, obviamente, opciones de fondo enraizadas en valores, paradigmas e ideas.
Consecuentemente con este marco, se inicia la aplicación en las políticas públicas
de la planificación estratégica y, en especial, de la gestión estratégica de las ciudades,
ligada a las competencias municipales en materia de territorio y urbanismo. Esta apli-
cación entraña un mecanismo de asignación pública de recursos y oportunidades entre
los diferentes grupos sociales con intereses y preferencias en conflicto, y, además, activa
valores e ideales que constituyen la simiente de la estructuración de la política pública.
Este instrumento estratégico es clave en la medida en que es necesario volver a integrar
la ética con la economía, reconciliar política y sociedad y avanzar hacia un nuevo con-
trato social capaz de enfrentar los daños ocasionados por la dogmática ortodoxa de los
años noventa (Kliksberg, 2005).
Por un lado, la actual planificación estratégica de ciudades es la continuación refor-
mulada estratégicamente de la planificación urbana tradicional de los años sesenta y
setenta, y que tenía como principal función clasificar, según un modelo urbanístico, el
suelo existente en un municipio y diseñar la estructuración de los sistemas relevantes
del territorio, como las principales vías de acceso y salida, o las que facilitan la movili-
dad interna, así como las vías que permiten el acceso de la energía y el agua, o todos
aquellos elementos de apoyo a las actividades básicas relacionadas con el uso del suelo.
Por otro, la reformulación de la planificación urbana tradicional se apoyó en técnicas desa-
rrolladas en dos campos: la planificación estratégica de las empresas privadas y la pla-
nificación a largo plazo llevada a cabo por las ciudades norteamericanas y anglosajo-
nas, y que se inició formalmente en 1982 en San Francisco, en plena crisis fiscal de las
ciudades norteamericanas. La primera generación de planes estratégicos (que comprende
desde el primer plan de planificación estratégica en la ciudad de San Francisco hasta el
de Barcelona en 1992) se caracterizó por tratarse de planes de desarrollo local exógeno.
Planes que tuvieron un enfoque marcadamente desarrollista, se centraron en la atrac-
ción de recursos exógenos y constituyeron un banco de prueba para la utilización, en
ocasiones vacilante, de las herramientas de análisis estratégico. La segunda generación,
que se inició a partir de 1992, tuvo una orientación de desarrollo local endógeno y se

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caracterizó por una mayor madurez metodológica, una mayor sofisticación de los ins-
trumentos de análisis y una mayor coordinación entre las administraciones públicas (Pas-
cual i Esteve, 2002).
Como la planificación estratégica se ha establecido como un instrumento para defi-
nir la estrategia de una ciudad, es un error confundir el medio con el fin. El fin, la estra-
tegia, debe alimentarse de otros instrumentos: gestión de calidad de los servicios colec-
tivos, gestión pública y de urbanismo, políticas de I+D, planes sectoriales, etc. En este
sentido, se declara que el plan estratégico no puede entenderse como un ritual meto-
dológico, sino como un proceso flexible destinado a dotar a la ciudad de una estrate-
gia consistente, que proporcione una notoriedad y una singularidad a la ciudad y, sobre
todo, que logre comprometer a los principales actores urbanos, es decir, aquellos que tie-
nen capacidad para transformar la ciudad. La planificación estratégica constituye, por
tanto, un instrumento flexible en la gestión estratégica de las ciudades, y sus caracte-
rísticas más significativas son las siguientes:
1) Visión a largo plazo y carácter plurilegislativo. Una decisión estratégica que implica
modificar el rumbo de una comunidad tiene un marco temporal que puede extenderse
décadas enteras. Por ello, un plan estratégico debe ser un proyecto común de toda la
comunidad para que pueda desarrollarse a lo largo de varias legislaturas con inde-
pendencia de los avatares políticos.
2) Consideración del entorno. La planificación estratégica ayuda a una comunidad
a identificar sus ventajas en relación al entorno exterior.
3) Identificación de la ventaja competitiva. La planificación estratégica trata de mejo-
rar la posición competitiva de una ciudad evaluando los cambios en sus mercados y su
competencia y, a partir de esta evaluación, tomando medidas para mejorar sus posiciones
apoyándose en sus puntos fuertes y atenuando los débiles.
4) Visión integral de la realidad urbana. El objetivo último de un plan estratégico
es alcanzar una mayor competitividad económica y una mayor calidad de vida, es decir,
no sólo considera la dimensión física del territorio sino que también contempla la com-
plejidad socioeconómica y política de la comunidad analizada.
5) Flexibilidad decisional. Los planes estratégicos pueden proveer un puente entre
los requerimientos legales relativamente rígidos y las decisiones políticas que deman-
dan flexibilidad.
6) Concentración en temas críticos. La planificación estratégica se centra en temas
críticos, oportunidades y problemas que afronta una comunidad.
7) Orientación a la acción. La planificación estratégica está orientada a la acción, pues
persigue desde el primer momento asegurar la viabilidad de sus propuestas, identifi-
car recursos para su ejecución e involucrar a los responsables de tomar decisiones.
8) Fomento y coordinación de la participación de todos los agentes sociales. El éxito
de un plan estratégico requiere la participación de todos los agentes sociales y econó-
micos de una comunidad urbana, pues la planificación estratégica constituye un pode-
roso proceso para desarrollar asociaciones significativas entre el sector público y la ini-
ciativa privada.

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9) Modernización de la Administración. La planificación estratégica exige una nueva

cultura administrativa, tanto de los políticos como de los técnicos, representada por un
alto grado de motivación y cualificación, un talante poco burocrático y capacidad para
coordinar y dinamizar las fuerzas de la ciudad.
Por todo ello, la planificación estratégica es, en primer lugar, una metodología que
proporciona un mayor rigor en la identificación de las decisiones a tomar y da mayo-
res garantías de viabilidad debido a que la identificación de la estrategia no es apresu-
rada ni simplemente intuitiva, y se resalta que la utilización como marco de referencia
de los resultados descritos en el plan estratégico permite tener claro los pasos que se han
de ir dando en un horizonte temporal a corto y medio plazo. A su vez, permite identi-
ficar tendencias y direcciones de la ciudad y su entorno, asegurando que las activida-
des de la comunidad tengan un objetivo a largo plazo y que no se verán afectados por
un cambio de liderazgo político (Andersen, 1989; Sorkin et al. 1987; Fernández Güell,
1997; Pascuel i Esteve, 1999; 2002). En segundo lugar, al definir una estrategia a través
de un plan, éste ha de fundamentarse en la participación ciudadana, lográndose, así, arti-
cular en un solo proyecto a todos los actores. Lo fundamental de la participación es la
capacidad de integración social del movimiento asociativo y empresarial en un proyecto
urbano, y la ilusión ciudadana que puede generar para poner en marcha el proceso de
transformación urbana. En tercer lugar, la planificación estratégica permite una movi-
lización más dinámica del capital endógeno del territorio, asignando recursos a los pro-
blemas más acuciantes e identificando aquellas acciones, políticas e inversiones que ten-
drán el mayor impacto positivo en la situación futura de la comunidad.
La planificación estratégica satisface las necesidades y expectativas de los ciudadanos,
de los empresarios y de los inversores, y en esto reside su legitimidad. Este tipo de pla-
nificación se propone las siguientes acciones: 1) aumentar el nivel de vida en la ciudad,
creando más y mejores oportunidades de empleo, mejorando la calidad de vida en el
territorio y fomentando la integración social; 2) impulsar las ventajas competitivas de
las empresas mediante iniciativas que propicien el aumento y mejora de los recursos y
favorezcan el desarrollo de las actividades productivas, como las relacionadas con la difu-
sión de las innovaciones, el fortalecimiento de la capacidad productiva o la cualificación
de los recursos humanos; 3) asegurar a los inversores un entorno dinámico y seguro que
les permita obtener la rentabilidad económica que buscan, mediante iniciativas que fomen-
ten las relaciones entre las empresas y las instituciones y la creación de redes, y 4) crear
un entorno urbano atractivo para vivir e invertir, mediante una gestión urbana bien defi-
nida y eficiente, la mejora del patrimonio histórico y cultural, la creación y mantenimiento
de infraestructuras y equipamientos urbanos (Vázquez Barquero, 1999). Con estas accio-
nes se pretende generar nuevos ingresos, redirigir los gastos existentes, y favorecer la
calidad de vida de la ciudad. Se pretende ayudar a la administración pública a descu-
brir oportunidades para el crecimiento y desarrollo «en una era marcada por las crecientes
demandas sobre una fuente de recursos escasos» (Andersen, 1989:3).
De ahí que a la planificación estratégica se la define como un instrumento o una meto-
dología de desarrollo que permite a las ciudades definir y orientar sus iniciativas a la
consecución de objetivos precisos, consensuados entre los actores que forman la alta direc-

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ción de la ciudad, mediante estrategias basadas en la creación y mantenimiento de las

ventajas competitivas de sus organizaciones —públicas y privadas—, lo que se puede
conseguir mediante la movilización de su potencial endógeno, la atracción de recursos
e inversiones externas y mediante la consolidación de la identidad y la imagen local, y
con un fuerte énfasis en los resultados prácticos. Por último, hay que subrayar que la
planificación estratégica se asienta en nuevas formas de gestión territorial al dar cabida
a la noción de región como cuasi —Estado y también como cuasi— empresa, usándose
el primer concepto como un recordatorio del hecho de ser la cuestión del desarrollo regio-
nal una cuestión de naturaleza política, y el segundo concepto como indicación de la nece-
sidad de imbuir a los gobiernos regionales de prácticas empresariales de gestión, en par-
ticular, la práctica de la gestión estratégica, y con la meta de aumentar su competitividad.
Desde lo local, para Silva (2005), la gestión pública puede inducir el desarrollo de redes
de empresas organizadas con asiento en un particular territorio (clusters), donde la cola-
boración y la asociatividad de las empresas son elementos centrales para impulsar su
competitividad. Asociatividad generadora de ventajas competitivas avanzadas, de par-
ticular relevancia para los grupos de pymes concentradas en un territorio, es decir, se
establece que hay pruebas convincentes de que mediante la acción colectiva organizada,
en general, y la gubernamental, en particular, se podrían encontrar importantes fuen-
tes de competitividad.

2. Gestión pública y desarrollo endógeno

en el Plan Estratégico de Mar del Plata

Los planes estratégicos en América Latina deben trabajar en sintonía con un pro-
ceso de cambio de gestión que se viene dando o que se debe dar en las gestiones loca-
les y deberán superar contradicciones como las que se detallan a continuación: 1) en la
medida en que la mayor parte de los gobiernos locales en Argentina se adhieren a for-
mas tradicionales de gestión, los planes son auténticas molestias para aquellos que no
quieren cambiar; 2) los planes deben formar parte de la gestión de gobierno en tanto se
consolidan como proyectos de ciudad, y 3) los acuerdos y los consensos de actores no
deben ocultar el conflicto sino resolverlo. Monteverde (2002) indica que durante este
tiempo, los esquemas participativos apuntaron principalmente a sumar actores, sin pre-
cisar demasiado en los perfiles, intencionalidades, juegos de poder de cada uno. Se prio-
rizaron en todos los casos los consensos por encima de las diferencias. Lo que se con-
sensuaba se llevaba adelante y lo que significaba disenso se bajaba, lo que en alguna
medida maquilló u ocultó el conflicto. En la práctica argentina, a pesar de las diferen-
cias entre las distintas ciudades, los planes estratégicos tienen las siguientes caracterís-
ticas comunes:
1) En la formulación de los planes estratégicos se planteó, y sigue planteándose, una
tensión fundamental derivada de la estructura político-institucional argentina. Por un
lado, la necesidad de los agentes del desarrollo local de una mayor autonomía para deci-
dir y gestionar localmente los procesos de desarrollo y, por el otro, la escasa autonomía

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municipal existente, sobre todo de carácter política y financiera, situación paradojal si

se tiene en cuenta la descentralización de responsabilidades de los últimos años.
2) La planificación fue asumida por los agentes locales como una herramienta a par-
tir de la cual poder reflexionar, calcular y construir nuevas estrategias «desde lo local».
3) Los planes urbanos argentinos continúan teniendo una particularidad derivada
del modelo «tecno-económico» vigente. Modelo que se caracteriza, conjuntamente, por
conformar una elite empresarial dinámica y por su carácter excluyente de amplios sec-
tores sociales. Por esto, en los planes se expresan en forma simultánea, contradictoria
y en el mismo orden de prioridad, tanto medidas de corte compensatorio que atienden
las urgencias sociales existentes como una serie de políticas de promoción del desarro-
llo de mediano y largo plazo que se enmarcan en las «aspiraciones» de insertar a la ciu-
dad y la región en el contexto de la economía «globalizada» moderna.
4) El liderazgo del Gobierno municipal en el proceso de elaboración y ejecución del
Plan aparece como ineludible para garantizar la equidad y la complementariedad de las
políticas concertadas.
5) La situación de debilidad estructural en la que se encuentran los gobiernos muni-
cipales y los agentes locales se ha hecho crítica en la medida que se amplió la brecha entre
las cada vez más extensas competencias que se le asignan y las capacidades reales con
las que cuentan para llevarlas a la práctica.
6) El proceso de elaboración de los planes con enfoque participativo y estratégico
significó también, la oportunidad de aumentar la capacidad técnica y de gestión de algu-
nos municipios argentinos, y adicionalmente, romper la visión técnica sectorial que se
tenía sobre los procesos territoriales, produciendo lentas pero sostenidas mejoras en las
pautas de funcionamiento del aparato público municipal y en su relación con los agen-
tes locales de la sociedad.
7) Finalmente, los planes estratégicos en la Argentina han adoptado para su for-
mulación y puesta en marcha escenarios participativos de consenso donde la particu-
laridad esta dada por la masividad y heterogeneidad de la convocatoria en la búsqueda
de involucrar en el proceso a la casi totalidad de las instituciones locales.
Hemos de destacar que en Argentina la introducción de la reforma administrativa
en el nivel local ha sido lenta y contradictoria, y la explicación puede encontrarse en la
combinación de los siguientes aspectos (Catenazzi y Reese, 2001): 1) la desindustriali-
zación del interior del país; 2) la carencia de fuentes de trabajo; 3) la difícil situación de
las economías regionales; 4) la transferencia de prácticamente todos los servicios de edu-
cación y salud por parte del Estado central sin el traspaso de los recursos necesarios, y
5) un estilo de acumulación política asociada al caudillismo local. En forma simultánea,
el proceso de consolidación democrático argentino y, sobre todo a partir de mediados
y finales de los ochenta, las nuevas constituciones provinciales, abrieron el camino a nive-
les crecientes de autonomía municipal en casi todo el país. Esta tendencia fue confirmada
en forma explícita por la reforma de la Constitución Nacional de 1994. Respecto de los
municipios, la reforma constitucional precisó la obligación de las provincias a dictarse
su propia constitución, pero asegurando la autonomía municipal y reglamentando el
alcance y contenido en el orden constitucional, político, administrativo, económico y finan-

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ciero, atributos que no habían sido definidos en los textos anteriores. Por ello, la gestión
estratégica de ciudades implica que éstas han de analizarse, en sí mismas, como un sujeto
activo con capacidad de generación de dinámicas urbanas, en un entorno tecnológico,
cultural, económico e institucional dado y en permanente proceso de transformación,
como ha sido el argentino de los últimos años.
Como respuesta a la situación crítica vivida en el conjunto de Argentina, se ha puesto
en marcha en la ciudad el Plan Estratégico de Mar del Plata (PEM) para el desarrollo,
impulsado por diversas instituciones (políticas, económicas, sociales, culturales...), que
conforman la Junta Promotora del PEM. En este contexto, cabe preguntarse por la razón
y el sentido del tipo de relaciones sociales, económicas y productivas que están asocia-
das al plan estratégico (Böcker Zavaro, 2006). Plan que se propone: 1) posicionar «la marca
Mar del Plata»; 2) promover un desarrollo productivo sostenible, y 3) promover la cre-
ación de empleo cualificado y estable. Se trata de una pregunta estrictamente teórico-
epistemológica, centrada en el para qué o para quién se hace un plan estratégico.
En todo caso en el plan se proyecta una praxis urbana que pretende lograr tanto el
crecimiento económico como el desarrollo social, de ahí que en las determinaciones del
plan estratégico está el debate sobre las bases productivas y competitivas de la ciudad,
por un lado, y la cohesión y la equidad social, por el otro. Basándonos en esta última
consideración, tomamos como objeto de la investigación el Plan Estratégico de Mar del
Plata (PEM), con la convicción de que constituye un referente empírico adecuado para
presentar un conjunto de reflexiones acerca de las propuestas de transformación de la
gestión pública local. Propuestas que tratan de implementar políticas con objetivos, en
el sentido de que funcionen eficientemente los servicios públicos locales, tal y como pro-
mueve la Nueva Gestión Pública y de Gestión de la Calidad Total. Así, pues, los planes
estratégicos constituyen un ejemplo extraordinario de la creciente internacionalización
de los procesos de formación de las agendas públicas y de la consiguiente internacio-
nalización de las soluciones o de las políticas de respuesta. Es en este contexto de glo-
balización de las agendas públicas, donde hay que situar la Nueva Gestión Pública y la
Gestión de la Calidad Total.
Se trata de nuevas formas de gestión que han de contribuir a crear o fortalecer la
capacidad organizativa de una ciudad, en el sentido de que la gestión estratégica no sólo
se orienta al futuro, sino que crea futuro a partir de la estructura urbana actual. Es un
tipo de gestión que busca tanto posicionar la ciudad como el gobierno local para apro-
vechar las oportunidades que se le presentan y, en la medida de lo posible, contribuir
a crearlas. Dicha contribución depende de que una ciudad sea capaz de: 1) dotarse de
una estrategia urbana compartida entre los principales actores urbanos; 2) desarrollar
una gestión relacional o de redes en base a la cooperación público —pública y público—
privada; 3) la participación o apoyo ciudadano a las políticas urbanas y, en especial, a
la estrategia urbana; 4) la existencia de un liderazgo local. En especial, del gobierno muni-
cipal o metropolitano; 5) la capacidad de inserción en el sistema regional o macro-regio-
nal de ciudades, y 6) la habilidad para posicionarse en el futuro.
Respecto al Plan Estratégico de Mar del Plata, a lo largo del año 2004 se han cum-
plido dos etapas importantes: definición del diagnóstico y formulación del plan de actua-

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 RAFAEL BÖCKER ZAVARO

ción. El plan de actuación se basó en la definición de un horizonte de mediano plazo al

que la ciudad pudiera apostar para cada uno de los temas considerados. Por ello se tra-
bajó en la definición de escenarios futuros posibles y deseables para las siguientes varia-
bles señaladas en el diagnóstico: signos de agotamiento del patrón de crecimiento eco-
nómico, falta de políticas de desarrollo productivo y generación de empleo, ausencia de
políticas sociales integrales, escenario social fragmentado, deficiencias en planificación
y gestión urbana ambiental, desequilibrios en la provisión de infraestructura y servicios.
Sobre cuatro escenarios propuestos para cada tema (altamente positivo, medianamente
positivo, medianamente negativo y altamente negativo) los participantes del taller de
escenarios que tuvo lugar en el mes de agosto de 2004, ubicaron a Mar del Plata y el Par-
tido en los próximos años. Era necesario determinar el modo de poder llevar a cabo el
paso de los escenarios actuales a aquellos a los que se quería llegar. Con la realización
del taller de estrategias los agentes locales acordaron las líneas de actuación y objetivos
que permitirían avanzar en la dirección elegida.
De este modo, se definieron las líneas estratégicas de inclusión social, innovación
y empleo, equilibrio urbano-ambiental y transformación municipal, y se priorizaron los
objetivos de cada línea, listándose iniciativas que pudieran concretarlos. Hay que des-
tacar que las 324 iniciativas que fueron presentadas en el Banco de Proyectos del Plan
Estratégico, son propuestas de transformación que responden a las líneas estratégicas
anteriormente mencionadas. En cada línea estratégica se conformaron agrupamientos
de proyectos que definían un accionar específico y que ordenaban a una serie de pro-
yectos y subproyectos de acuerdo a la vinculación que tenían con los objetivos que fue-
ron priorizados y que, además, aparecerían con mayor capacidad de transformación de
la realidad local.
En definitiva, el Plan Estratégico de Mar del Plata se ha desarrollado en un contexto
en que los municipios han asumido en los últimos años una serie de problemáticas y
demandas ciudadanas que hasta hace unas décadas no formaban parte de su agenda.
Hoy, con estas responsabilidades asumidas —debido en parte a los procesos de reforma
del Estado y a las transformaciones socioeconómicas— se hace necesario revisar sus
modos o estilos de gestión a fin de desempeñar un papel clave en el proceso democrá-
tico local. La transformación que ha sufrido la ciudad de Mar del Plata y su partido,
requiere repensar el modo de gestionarla. Los procesos de cambio en la ciudad necesi-
tan de actores/sujetos decididos a transformar y transformarse; espacios de cooperación
que supongan un escenario de consenso explícito y capacidad para ensamblar los pro-
cesos generando sinergias. En este marco, el Estado local tiene un rol protagónico: pro-
mover y facilitar esa dinámica a la vez que asegurar mayores niveles de equidad. Se espera
del Estado local cambios que lo habiliten a un mayor protagonismo en la direccionali-
dad de las políticas, mayor racionalidad en la prestación de los servicios y apertura en
los mecanismos de participación social.
Para ello, hay que generar dispositivos de modernización en dos sentidos: 1) mejo-
rar su propio funcionamiento interno optimizando recursos, agilizando las gestiones admi-
nistrativas y haciendo más amigable la relación con el ciudadano, y 2) promover el acer-
camiento de los vecinos a la gestión a través de un involucramiento en las decisiones

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 GESTIÓN PÚBLICA LOCAL. EL CASO DEL PLAN ESTRATÉGICO DE MAR DEL PLATA (ARGENTINA)

públicas y mecanismos efectivos de participación. El trabajo en ambas direcciones implica

en principio, adecuar los mecanismos de gestión y los procedimientos administrativos
a los requerimientos de un estado dinámico y dinamizador; una apuesta decidida a la
capacitación de recursos humanos, procesos de sistematización de la información local
y estrategias transversales de gestión —de coordinación y cooperación entre áreas muni-
cipales. Por otra parte, la participación de los ciudadanos e instituciones en la toma de
decisiones de los asuntos públicos implica una apuesta a la democratización y una opor-
tunidad de aprendizaje colectivo.
Este proceso puede verse favorecido mediante el fortalecimiento de la sociedad civil
y la búsqueda de mecanismos de descentralización que atiendan a las posibilidades ins-
titucionales y a las particularidades del territorio del partido. Transformar el Estado sig-
nifica poner la gestión local a la altura de los conflictos y problemas que pretende resol-
ver o atemperar, con una visión de liderazgo en el proceso de desarrollo local y de
compromiso con los ciudadanos. En este sentido, la línea estratégica de transformación
municipal ha sido definida por los equipos técnicos como el impulso para transformar
la Gestión Municipal a partir de criterios de eficiencia, efectividad y equidad en la pres-
tación de los servicios públicos; la actuación coordinada de áreas y el desarrollo de meca-
nismos de participación social, acorde a la asunción de un rol protagónico en el proceso
de desarrollo y en el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes del Partido.
Los objetivos de la línea de transformación municipal fueron los siguientes: 1) impul-
sar un proceso de modernización de la Gestión Municipal que mejore y agilice los meca-
nismos administrativos y promueva estrategias de innovación en la gestión; 2) desarrollar
dispositivos que transparenten la asignación de recursos públicos y garanticen el con-
trol de gestión por parte de la ciudadanía y de las organizaciones de la sociedad civil;
3) alentar estrategias de actuación territorial que acerquen al ciudadano a la gestión de
programas y proyectos urbanos y sociales, promoviendo la adopción de mecanismos par-
ticipativos efectivos y continuos; 4) concretar la capacitación permanente de los recur-
sos humanos municipales con énfasis en la promoción del aprendizaje institucional; 5)
propiciar la revisión del régimen municipal en orden al establecimiento de la autono-
mía municipal para favorecer las capacidades del Estado local como promotor del desa-
rrollo económico y social del Partido; 6) efectuar una política de actuación integral, y coor-
dinada entre las distintas áreas municipales; 7) generar sistemas integrados de información
local confiables, actualizados y accesibles al ciudadano; que incluyan indicadores de ges-
tión como herramienta básica para una correcta toma de decisiones; 8) reformular y cum-
plimentar la carrera administrativa rediseñando mecanismos de concurso para ingreso
y ascenso, evaluación permanente e incentivos; 9) adecuar la delimitación, rol y asignación
de recursos de las delegaciones municipales, diseñando dispositivos para su integración
en el proceso de gestión del territorio del Partido, y 10) instrumentar mecanismos que
permitan el logro y sostenimiento de acuerdos interjurisdiccionales para las problemá-
ticas del territorio del Partido.
De este modo, la priorización de los proyectos claves permite a la ciudad y a sus
actores públicos y privados, contar con un menú de proyectos estratégicos consensua-
dos colectivamente como «hoja de ruta» para encaminar su accionar en el corto y mediano

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plazo. El proceso de formulación del Plan ha mostrado a la sociedad local su capacidad

de pensar una ciudad diferente —recuperada en sus expectativas hacia el futuro luego
de una profunda crisis— y de construir colectivamente un modelo de desarrollo más equi-
tativo e integrado, revalorizando sus potencialidades y recursos y fundamentalmente,
superando un modo de hacer individualista y segmentado. La lógica de la gestión estra-
tégica de la ciudad implica esfuerzos articulados de actores estatales y de la sociedad
civil, con personas dispuestas a impulsar proyectos, con capacidad de iniciativa y pro-
puestas de transformación que capitalicen las potencialidades locales, aportando a la
mejora integral de la calidad de vida de la población.
Los proyectos formulados para cada una de las líneas de actuación del Plan sólo
rendirán sus frutos en la medida en que se traduzcan en compromisos concretos de
implementación. Por tanto, lo que se abre, ahora, es la instancia de implementación
de proyectos. Los mismos deberán ponerse en marcha capitalizando el aprendizaje
de este proceso: rigor metodológico, plazos ajustados, profesionalidad en la tarea, par-
ticipación intersectorial y gestión asociada. El salto cualitativo que la ciudad debe dar
se tiene que ver reflejado en la puesta en marcha de los proyectos estratégicos que
permitirá aproximarse a los objetivos planteados y servirá como fortalecimiento de
la autoestima local para ir avanzando en nuevos emprendimientos más audaces e inno-
vadores.

3. Transformación municipal y proyectos

estratégicos consensuados

Los «proyectos» consensuados, en realidad, fueron iniciativas presentadas por

instituciones y particulares de la ciudad que se agruparon en los programas y estra-
tegias establecidos por el equipo asesor externo del Plan Estratégico. De este modo,
se desvirtuó el sentido de muchas iniciativas concretas, al agruparse en estrategias
cargadas de un contenido teórico particular: el de la Nueva Gestión Pública y la Ges-
tión de la Calidad Total, como se irá observando a lo largo del análisis. En base a esta
última consideración, los programas y proyectos definidos por los equipos técnicos
para agrupar a las 324 iniciativas presentadas por diversas instituciones de la ciudad,
fueron los siguientes: 1) modernización e innovación en la gestión, 2) profesionali-
zación de la gestión pública, 3) participación ciudadana, y 4) reforma política y legis-
lativa.

3.1. Estrategia de modernización e innovación en la gestión

Se trata de una estrategia orientada a la modernización municipal, la mejora de su

funcionamiento interno, la optimización de los recursos y agilidad de las gestiones admi-
nistrativas, haciendo más amigable la relación con el ciudadano. Ellas son:

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a) Revisión de la estructura y competencias de las áreas y delegaciones municipa-

les: la propuesta se basa en el estudio, análisis y evaluación de la actual estructura muni-
cipal, incluyendo las misiones y funciones de las áreas a fin de proponer aquellas modi-
ficaciones que permitan cristalizar normativamente sus jerarquías y competencias y
adecuar su funcionamiento a los nuevos requerimientos de un gobierno local moderno
y eficiente. Los objetivos propuestos para este proyecto fueron definir la estructura de
organización municipal adecuada a las nuevas funciones del Estado local y a un modelo
de gestión flexible, cristalizar normativamente las incumbencias y competencias de las
áreas y delegaciones municipales y potenciar la capacidad operativa del municipio e incre-
mentar la calidad de los servicios que se prestan.
b) Reingeniería de trámites y procedimientos: el proyecto plantea la reformulación
del sistema de trámites y procedimientos en el municipio a efectos de agilizar los meca-
nismos administrativos y brindar un mejor servicio a la ciudadanía. Entre sus objetivos
figuran mejorar el funcionamiento interno del municipio, a partir de criterios de efica-
cia, eficiencia y efectividad en la prestación de servicios, simplificar y agilizar las ges-
tiones administrativas, brindar una mejor atención al ciudadano, reduciendo los tiem-
pos de resolución de sus demandas, sistematizar, socializar y hacer pública la información
relativa a los trámites que se efectúan en las diversas áreas municipales, y actualizar la
normativa —nacional, provincial, municipal— a fin de facilitar su aplicación y fiscali-
zación, y el conocimiento de derechos y obligaciones por parte de funcionarios públi-
cos y ciudadanos.
c) Programa de atención al ciudadano: el municipio y los ciudadanos establecen una
relación básica a partir de la calidad de los servicios que se brindan y el modo en que
son percibidos por los usuarios, de la información, comunicación, el contacto directo y
de la receptividad del municipio hacia las propuestas ciudadanas. Las características con
que se produzca esa interrelación permiten dar cuenta de la orientación con que, desde
el Estado local, se gestionan los asuntos públicos. Entre sus objetivos podemos mencionar
el de mejorar la calidad de los servicios de atención al ciudadano, conocer las necesidades
de los usuarios, comunicar adecuadamente los servicios prestados por el municipio e
informar sobre el modo de acceder a ellos, ajustar la prestación a las expectativas de cali-
dad de los usuarios y mejorar la interrelación del personal en contacto con el público.
d) Reforma de la Administración Financiera en el Ámbito Municipal: la adminis-
tración financiera está compuesta por un conjunto de elementos de las organizaciones
públicas que hacen posible la captación de recursos y su aplicación a la concreción de
los objetivos y las metas del sector público en la forma más eficaz y eficiente posible. Sus
objetivos son modernizar el sistema de administración financiera gubernamental ten-
diente a lograr, que la gestión se realice bajo los principios de economicidad, eficiencia
y eficacia, generar información oportuna y confiable para la toma de decisiones, inte-
rrelacionar los sistemas de información financiera, realizar la gestión de los recursos en
un marco de transparencia fiscal, y cumplir con el establecimiento del sistema RAFAM
antes del año 2007.
e) Sistema integrado de información: el uso de información para el diseño, imple-
mentación, monitoreo de políticas y proyectos tiene un papel central en los procesos de

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 RAFAEL BÖCKER ZAVARO

modernización del Estado. En este sentido, se hace necesaria la construcción de Siste-

mas de Información que resulten confiables, precisos y accesibles al conjunto de la orga-
nización municipal. Entre sus objetivos manifiestos está el de mejorar el desempeño de
cada área y la organización en general, hacer accesible la información desde cada área
sin depender de intermediaciones, contar con información, completa consistente, opor-
tuna y veraz para tomar decisiones más acertadas y sólidamente fundamentadas, uni-
ficar metodologías y estándares de producción de información evitando superposicio-
nes de esfuerzos y recursos, contar con un inventario de información del Partido de
General Pueyrredon producida por las diferentes organizaciones del Estado municipal,
y mejorar la accesibilidad a la información del ciudadano como paso previo a formas
superiores de participación (presupuesto participativo, audiencias públicas, etc.).
f) Programa municipal de actuación coordinada: el programa propone avanzar en
la construcción de un nuevo modelo de gestión pública basado en la búsqueda de efi-
ciencia y eficacia, en donde la lógica del control y de evaluación deje de ser sólo de pro-
ceso y de normas para pasar a medirse según impacto y performance. Sus objetivo son
conformar espacios orgánicos para el funcionamiento conjunto de áreas afines, definir
planes sectoriales (programas y proyectos) en un ámbito intersecretarías, conformar un
espacio de articulación operativa entre el Municipio, Entes descentralizados, empresa
de servicios, e instituciones específicas de actuación, resolver temas de la Agenda Vieja
a partir de una actuación integrada y eficiente, y avanzar en la actuación integrada de
niveles políticos, técnicos y operativos.
El enfoque de la Nueva Gestión Pública pretende dotar al sector público de una orien-
tación de gobierno que le permita ser más eficiente en su desempeño y que a la vez oriente
su actividad hacia los resultados. A tal efecto, los conceptos que mayor influencia han
mostrado en este impulso modernizador y de renovación son, para Peláez y De la Cuerda
(2005), los siguientes:
1) Reestructuración. Implica la necesidad de eliminar de la estructura organizativa
todos aquellos aspectos que no aportan valor añadido al producto o servicio final que
es ofrecido al ciudadano.
2) Reingeniería. Implica partir de «cero» antes que tratar de arreglar las deficien-
cias detectadas. A tal efecto, la aplicación de las nuevas tecnologías de la información
y las comunicaciones, constituye una poderosa herramienta inherente a cualquier pro-
ceso de reforma o de modernización enfocado a la mejora de los procesos productivos
con el mínimo coste posible.
3) Reinvención. Es probablemente el concepto clave de la Nueva Gestión Pública,
ya que implica la implantación de una cultura de «management empresarial» en el seno
de la estructura organizativa, que permita la incorporación y adaptación de instrumentos
y metodologías de mercado y planificación estratégica en la misma.
4) Realineación. Como efecto inmediato de la reinvención, la realineación aparece
como la necesidad de que los funcionarios gestionen el cambio de las estructuras, de forma
que el mismo resulte coherente y en línea con lo acaecido en la planificación.
5) Reconceptualizar. Es desarrollar en el sector público una nueva manera de pen-
sar el fenómeno de la Nueva Gestión Pública, mediante el desarrollo de organizaciones

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 GESTIÓN PÚBLICA LOCAL. EL CASO DEL PLAN ESTRATÉGICO DE MAR DEL PLATA (ARGENTINA)

flexibles, generadoras de conocimiento e innovadoras en las que prime la participación

de los miembros de éstas el proceso reconceptualizador implica asimismo un paso que
va más allá de los conceptos de economía, eficacia y eficiencia, inherentes a las presio-
nes derivadas de la necesidad de reducir el gasto público y mitigar las crisis fiscales. Por
lo tanto, aspectos como la capacidad de adaptación y de innovación de las organizaciones
públicas configuran lo que se ha venido a denominar el «paradigma post-burocrático»,
en el cual será necesaria una adecuada y coherente selección de los recursos disponibles
para alcanzar los fines establecidos por la organización (Osborne y Gaebler, 1998).
También, la Gestión de la Calidad Total forma parte de la estrategia de moderni-
zación de las Administraciones Públicas y, muy especialmente, en el ámbito municipal.
Adoptar la filosofía de la calidad en la Administración Pública, no es sólo aplicar méto-
dos y técnicas exitosas de probada solvencia en el sector privado para mejorar la pres-
tación de servicios. Es releer el sentido de los servicios públicos desde una nueva lógica
política, mucho más atenta a la participación y al desarrollo de la democracia. Es impor-
tante no perder esta perspectiva, ya que el interés de las Administraciones Públicas por
la gestión de la calidad no puede ser simplemente imitar aquello que ha hecho la empresa
privada en este campo, sino mejorar e innovar la propia gestión pública a partir de los
conceptos en que se fundamenta la Calidad Total y realizar una relectura particular para
las Administraciones Públicas.
En este empeño intervienen «muchas estrategias de gestión, entre todas ellas, la Cali-
dad Total, aunque no exclusivamente y según como se interprete, puede ser un buen ins-
trumento para dirigir este proceso de cambio y aportar una perspectiva de gestión que,
salvaguardando las especificaciones del sector público, defienda el valor de lo público
como servicio a la ciudadanía» (López y Gadea, 2001:107). Una de las ventajas de la ges-
tión de la calidad es que aporta una visión holística de la organización pública, aunando
la dimensión de la gobernabilidad con los aspectos más concretos de la gestión y eje-
cución de las políticas públicas. Por aportar esta visión holística, la Calidad Total pasa
a ser una cuestión a integrar en la agenda política de la gobernabilidad de las institu-
ciones públicas. Además, nada será perdurable, como política modernizadora, sino existe
coherencia entre la implantación de las estrategias de la calidad y la toma de decisio-
nes políticas, y los ámbitos de creación de consenso social.

3.2. Estrategia de profesionalización de la gestión pública

Se trata de iniciativas orientadas a la jerarquización de la función pública, promo-

ción del aprendizaje institucional, capacitación del personal municipal y concientización
de servicio público. Entre ellas podemos mencionar las siguientes:
a) Carrera administrativa municipal: el buen funcionamiento de la administración
municipal implica una política específica de recursos humanos no limitada a cuestio-
nes salariales o al cumplimiento de normas y estatutos sino que promueva el desarro-
llo de capacidades, la satisfacción por la tarea y el compromiso con el servicio público.
Entre sus objetivos podemos mencionar el de jerarquizar la política de recursos huma-

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 RAFAEL BÖCKER ZAVARO

nos del sistema público municipal, alentar una gestión pública de calidad, rediseñar y
jerarquizar la carrera administrativa municipal, generar un sistema dinámico y trans-
parente de ingreso, reubicación y promoción del personal, instrumentar la evaluación
de capacidades y rendimiento, priorizando la idoneidad y responsabilidad, reconocer
por medio de incentivos el buen desempeño en el cumplimiento de metas y resultados,
y revisar y adecuar el actual escalafón del personal municipal en concordancia con los
requerimientos institucionales.
b) Programa de capacitación y formación permanente: los nuevos modelos de pres-
tación de servicios en la perspectiva de la calidad implican incorporar miradas y enfo-
ques interdisciplinarios así como marcos teóricos y saberes técnicos acordes a la com-
plejidad de la realidad en la que se opera. Sus objetivos son implementar un sistema de
formación y capacitación permanente del personal municipal, facilitar la incorporación
de nuevos saberes y tecnologías de gestión y mejorar la calidad de la gestión pública en
la prestación de servicios a la ciudad.
c) Entorno motivador: la perspectiva de la calidad hace que el municipio, además
de plantearse metas de economía, eficacia y eficiencia, deba preocuparse por encontrar
propuestas que sean atractivas para sus empleados y, al mismo tiempo redunden en mejo-
res servicios para la ciudadanía. Entre sus objetivos podemos mencionar los de com-
prometer al empleado municipal en una política de mejoramiento de la calidad del ser-
vicio, alentar la participación de los empleados municipales en la toma de decisiones y
la planificación institucional, brindar condiciones materiales que posibiliten el cumpli-
miento de los objetivos específicos de cada área, entender los espacios de atención y tra-
bajo municipal como parte del espacio público y mejorar consecuentemente sus cuali-
dades ambientales y suministrar al empleado municipal todos aquellos elementos
necesarios para el cumplimiento adecuado de sus funciones.
Las bases técnicas y metodológicas del nuevo management público se justifican por
el aumento de las funciones y del personal del sector público. Aumento que ha gene-
rado mayor presión fiscal, a la vez que los recursos financieros son cada vez más esca-
sos. Así, cuando la crisis fiscal del Estado social se hace explícita y se desarrolla la con-
ciencia de la escasez, el valor de la eficiencia, hasta entonces secundario, al menos en
el ámbito público, irrumpe con extraordinaria fuerza. La eficiencia prescribe un valor
más de mercado de la Administración Pública, hasta ahora dominada principalmente
por el pensamiento legalista. De este modo, la Nueva Gestión Pública introduce prin-
cipios económicos y de tipo empresarial en el gobierno del sector público que, en los años
ochenta implicaba la realización de las tres E (economía, eficiencia y eficacia), y en los
noventa el énfasis en la calidad y el servicio al cliente (López y Gadea, 2001).
En la Gestión de la Calidad Total subyace una filosofía que establece que existe una
relación entre empleados que realizan unos determinados procesos para otros emple-
ados con el objetivo de añadir valor al trabajo, tarea o producto hecho (Galgano, 1993).
Para conseguirlo, los recursos humanos que dispone una organización han de involu-
crarse más en los resultados. Dicha involucración se sustenta en el supuesto de que la
Gestión de la Calidad Total, pretende lograr que las organizaciones se adapten al nuevo
escenario económico, y uno de los elementos clave de esta adaptación está en conside-

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rar que los procesos y sus soportes (los recursos humanos y organizativos) constituyen
una variable clave sobre la que se debe rediseñar la estructura interna de la empresa y
sus fronteras para operar con más eficiencia y eficacia. Rediseño que se ha de apoyar
en los siguientes puntos: 1) el concepto de cliente interno, centrado en que cada emple-
ado en vez de centrarse en satisfacer al supervisor inmediato en la jerarquía vertical
empieza a pensar en la satisfacción del siguiente empleado en el proceso que se encuen-
tra un paso más próximo al cliente final; 2) orientación al trabajo en equipo, en la medida
en que cada equipo de trabajo tiene la responsabilidad de desarrollar y mejorar uno de
los procesos básicos de la organización; 3) reducción de la jerarquía, es decir, la elimi-
nación de tareas que no añaden valor y el empowerment de los empleados en contacto
con el cliente, a la vez que se produce una mejora en la comunicación entre la dirección
y los trabajadores de primera línea, y 4) creación de comités directivos que dirijan el pro-
ceso de evolución hacia la Calidad Total.

3.3. Estrategia de participación ciudadana

Se trata de iniciativas que promueven el acercamiento de la ciudadanía a la gestión

de proyectos y programas, la participación en la toma de decisiones y la transparencia
en la administración de recursos públicos. Se propusieron las siguientes iniciativas:
a) Descentralización municipal de centros de participación y gestión: la proximidad
real al ciudadano es hoy uno de los factores esenciales que determina la percepción y
valoración pública de una administración. El tamaño de la administración suele ser un
factor inverso a la proximidad con el vecino. La administración municipal de una pequeña
población va a ser percibida como próxima por sus contribuyentes y no pasará lo mismo
en una gran ciudad de manera espontánea. Sus objetivos propuestos son avanzar en un
nuevo modelo de gestión local a partir del desarrollo de un proceso de descentraliza-
ción municipal, crear Centros de Gestión y Participación en diferentes zonas del Partido
como espacios de articulación, evaluación y gestión de políticas públicas participativas
que respondan a las características de diversidad de cada comunidad, mejorar la cali-
dad y velocidad de gestión de los temas con una fuerte base territorial, acercar las ven-
tanillas de atención al público y la gestión de proyectos y programas municipales a los
barrios, conformar espacios de articulación institucional y de gestión de proyectos socio-
culturales, educativos, etc., y favorecer la identidad, apropiación y pertenencia del espa-
cio público.
b) Presupuesto participativo: el proyecto apunta a avanzar sistemática y gradual-
mente en la implementación del presupuesto participativo en el Partido de General Puey-
rredon, tratándose de una herramienta de gestión de gobierno y participación ciudadana
estrechamente vinculada con la ejecución de otras iniciativas. El presupuesto participativo
es un instrumento de democracia directa, voluntaria y universal, donde el vecino dis-
cute y decide directamente sobre la política pública como protagonista permanente de
la gestión de gobierno. Hacer un presupuesto participativo no sólo es organizar y pla-
nificar cómo se gasta una porción o porcentaje del dinero público, sino también es un

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 RAFAEL BÖCKER ZAVARO

modelo incuestionable de control de gestión, de responsabilidad compartida y de ejer-

cicio político democrático. Sus objetivos son lograr un mayor protagonismo y asunción
de responsabilidades de la ciudadanía en determinar el destino del dinero público, opti-
mizar procesos de diagnóstico y asignación de partidas presupuestarias conforme a inte-
reses y propuestas de los vecinos adaptadas a las realidades territoriales cercanas, pro-
mover la gestión asociada que defina líneas de acción consensuadas y acordadas en
procesos participativos y democráticos, desarrollar una experiencia cualitativamente posi-
tiva de transparencia y gestión de recursos públicos en el gobierno local y propender a
un mejoramiento y mayor rendimiento en la inversión publica.
c) Consejo intersectorial de planificación: el nuevo escenario de gestión en las ciu-
dades presenta una serie de complejos componentes que van desde las tradicionales fun-
ciones de prestación de servicios hasta la promoción de desarrollo local; incluyendo el
funcionamiento efectivo y transparente de las instituciones públicas y la participación
de la sociedad civil en la toma de decisiones. Exige la resolución de problemas puntuales
pero también el planeamiento estratégico como actitud de gestión. Podemos mencionar
los siguientes objetivos: institucionalizar la gestión permanente del desarrollo local en
la ciudad, a partir de una organización estable incorporada en la estructura municipal,
generar un ámbito institucional de planeamiento estratégico, con representación inter-
sectorial para el tratamiento técnico-metodológico de iniciativas y proyectos sectoria-
les, alentar estrategias que integren la gestión municipal y la participación ciudadana
en el diseño e implementación de proyectos económicos, urbanos y sociales, generar polí-
ticas institucionales concertadas, y jerarquizar en calidad y efectividad la gestión de los
asuntos públicos alcanzando mayores grados de satisfacción ciudadana.
Para ello se destaca que es una tarea básica para realizar una estrategia urbana dise-
ñar los actores adecuados para buscar su colaboración en la elaboración de la estrate-
gia conjunta y su posterior compromiso para aplicarla. Así, se insiste que se debe bus-
car el establecimiento de un importante proceso de participación ciudadana capaz de
difundir una cultura de ciudad.
Por otra parte, los partidarios del enfoque más orientado a considerar sólo los aspec-
tos técnicos de la calidad, por ejemplo, enfatizan que los ciudadanos deben ser consi-
derados como los clientes de la administración. Si con ello, lo que se pretende únicamente
es incorporar en los parámetros gestores de las Administraciones Públicas las preocu-
paciones que llevaron al sector privado a pasar de un enfoque centrado en productos
o actividades a una preocupación por la satisfacción de sus clientes, es una buena cues-
tión. Sin embargo, si el término cliente aplicado a los ciudadanos significa su pérdida
de dimensión política, el tema resulta más preocupante. Con los términos ciudadano y
ciudadana se expresan, de forma implícita, un conjunto de derechos y deberes, que el
término cliente jamás podrá contemplar. Aunque por conveniencia se acepte utilizar el
término cliente de forma genérica o abstracta, ello no debe ocultar que existen muchas
tipologías y modos de relación entre los ciudadanos y las Administraciones públicas y
que, en contadas ocasiones se dan las características más definitorias de una relación
cliente proveedor: libertad de elección (Senllé, 1993; Richards, 1994; Löffler, 1996). Ade-
más de la heterogeneidad de relaciones que establecen los ciudadanos con las admi-

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 GESTIÓN PÚBLICA LOCAL. EL CASO DEL PLAN ESTRATÉGICO DE MAR DEL PLATA (ARGENTINA)

nistraciones, se constata que ellas no crean las mismas características que tienen los clien-
tes en sus transacciones con las empresas privadas.
Si para el sector privado es fácil identificar los clientes, pues las personas pagan por
unos servicios, en el ámbito público existe una pluralidad de situaciones respecto al pago
de sus servicios, a lo que se suma que en muchas ocasiones aquellos que reciben los ser-
vicios prestados por la administración no son los que contribuyen totalmente a su finan-
ciación. Por ello, López y Gadea (2001) opinan con vehemencia que los ciudadanos en
sus relaciones con los servicios gubernamentales no pueden ser considerados jamás como
clientes. Sin embargo, otros puntos de vista sostienen que, a pesar de las importantes
diferencias existentes entre los clientes del sector público y los beneficiarios del sector
público, o los matices que pueden establecerse entre usuarios directos de los servicios
públicos y sus contribuyentes vía impuestos, resulta útil, para los propósitos de moder-
nización de las administraciones, considerar como clientes de los servicios públicos aque-
llas personas que se benefician de los mismos. Tanto porque ellos expresan una demanda,
como porque se relacionan con la administración como prestadora de servicios (Subi-
rats, 1994; Brugué, 1996).

3.4. Estrategia de reforma política y legislativa

Son iniciativas de mediano plazo que requieren cambios en legislaciones externas

al ámbito municipal. Entre ellas se pueden mencionar las siguientes:
a) Reforma del régimen municipal: el rol del municipio como mero administrador
y gerenciador de servicios públicos ha sido superado por la asunción de nuevas y com-
plejas responsabilidades. La inadecuación de las instituciones a esta nueva realidad ha
dificultado la relación armónica entre la entidad pública de gobierno y la comunidad
política en función de un proyecto de desarrollo sustentable. Sus objetivos son propi-
ciar la reforma de la Constitución de la Provincia de Buenos Aires para incluir la auto-
nomía municipal entre sus cláusulas, redefinir el marco de actuación y las competen-
cias públicas del gobierno local, cristalizar y garantizar en la Carta Orgánica del Municipio
la descentralización administrativa y la participación comunitaria y generar un sistema
de coparticipación económica más equitativo para la ciudad.
b) Modernización del régimen tributario: se propone dar una adecuada discusión
en torno a la autarquía o autonomía municipal y reformular el presupuesto de gastos
y cálculo de recursos por finalidad y función, redefiniendo la composición de las Tasas
Retributivas de Servicios y el componente de Impuesto que se afecta a prestaciones de
otro carácter —educación, salud, desarrollo social. Sus objetivos son transparentar el sis-
tema tributario diferenciando el componente de tasas e impuestos, jerarquizar las pres-
taciones y servicios municipales, y reformular el presupuesto de gastos y el cálculo de
recursos en el ámbito municipal.
c) Reforma del Código de Faltas: actualmente se ha producido una importante evo-
lución en la regulación de los derechos individuales en pos del interés general. El reco-
nocimiento de nuevos derechos individuales y sociales ha determinado la necesidad de

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 RAFAEL BÖCKER ZAVARO

sancionar regímenes regulatorios en el ámbito municipal en estas nuevas materias. Entre

los objetivos de este proyecto podemos mencionar el de propiciar la reforma de la Cons-
titución Provincial para otorgar autonomía a los municipios y que ellos mismos puedan
sancionar su propio Código de Convivencia de acuerdo a las realidades de cada ciudad
para lograr el bienestar de los vecinos, solicitar la Modificación del Código de Faltas Muni-
cipales de la Provincia de Buenos Aires y otorgar a los Juzgados Municipales mayores
facultades para intervenir en temáticas que regulan la convivencia en la ciudad.
d) Nuevos instrumentos de democracia deliberativa: en la intención de superar el
descrédito en que ha caído la actividad política, se propone fortalecer la democracia par-
ticipativa mediante instituciones que promuevan un mayor protagonismo de acción y
participación organizada en función de objetivos de interés colectivo. Entre sus objeti-
vos se pueden mencionar los de fortalecer la democracia participativa a través de ins-
tituciones que promuevan el involucramiento de los vecinos en los asuntos públicos, desa-
rrollar propuestas de formación ciudadana y evaluar los actuales mecanismos de
democracia deliberativa y proponer cambios en su implementación.
La Nueva Gestión Pública pretende que la reforma y modernización del sector
público ha de conducir a un gobierno más económico y eficiente, con servicios de mayor
calidad y propuestas más eficaces, y además, simultáneamente, introducir cambios como
la ampliación del control político, mayor libertad a los gerentes para que lleven a cabo
su gestión y mayor transparencia gubernamental. La Nueva Gestión Pública pretende,
además, otorgar más flexibilidad a las organizaciones públicas y a los gestores, a través
de reformas públicas dirigidas a mejorar los resultados, las cuales se basan en la extra-
polación o transferencias de técnicas de management privado a los ámbitos siguientes:
1) las organizaciones políticas; 2) la racionalización de estructuras y procedimientos; 3)
la revisión de los procesos de toma de decisiones, y 4) el crecimiento de la productivi-
dad de los empleados públicos.
La Gestión de la Calidad Total hace hincapié en la importancia que tiene el margen
de maniobra de la organización (elección estratégica) en su adaptación al entorno, y en
su capacidad de influir sobre él. Para ello impone la mejora continua de los procesos,
lo que supone efectuar, por un lado, la asignación de los responsables de los procesos
(al igual que en las organizaciones tradicionales existen los jefes o directores de funciones
o departamentos, también ahora tendrá que aparecer la figura del responsable o dueño
del proceso), y, por otro, cambio de cultura y actitud de todos los componentes de la orga-
nización, involucrándose en el cambio y apropiándose del mismo, lo que ha de permi-
tir a la organización seguir en un proceso de mejora continua. Por último, hay que des-
tacar que al igual que en el sector privado, la orientación hacia la calidad surge por una
necesidad de mejorar la economía, la eficacia y la eficiencia de las organizaciones. Pro-
blemas compartidos tanto por las empresas privadas como por las entidades públicas.
Pero, además, la perspectiva de la calidad introduce una dimensión motivadora que
no está presente en muchas de las otras técnicas de gestión utilizadas para modernizar
las Administraciones Públicas. Muchas de estas técnicas de modernización tenían como
meta la mejora de la economía, la eficacia y la eficiencia. Sin embargo, estos objetivos
no son elementos movilizadores de las voluntades de los empleados públicos. Por ello,

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 GESTIÓN PÚBLICA LOCAL. EL CASO DEL PLAN ESTRATÉGICO DE MAR DEL PLATA (ARGENTINA)

si bien es cierto que las Administraciones Públicas deben preocuparse por la economía
y la eficiencia, deben proponerse también encontrar propuestas que sean realmente atrac-
tivas para sus empleados y, al mismo tiempo, resulten convincentes hacia los ciudada-
nos. En este sentido, López y Gadea (2001) afirman que es posible defender que las pro-
puestas englobadas en la Calidad Total ayudan a resolver mejor esta cuestión porque
la reestructuración de una organización bajo los parámetros de la Calidad Total permite
superar en alguna medida la cuestión de la enajenación del trabajo propia de la cultura
del trabajo de las sociedades industriales. Más concretamente, uno de los pilares fun-
damentales de la gestión de la calidad es la devolución de facultades y poder a los emple-
ados para que ellos, a partir de su creatividad y participación, mejoren continuamente
la actividad de la organización.

4. Conclusión

Hay que destacar, que las últimas actividades desarrolladas en el año 2004 en el marco
del Plan Estratégico de Mar del Plata se orientaron a la formulación de proyectos de trans-
formación que respondiesen a las líneas de actuación y los objetivos priorizados. No obs-
tante, creemos que para que los proyectos estratégicos priorizados en la línea de trans-
formación municipal tengan un alto impacto en la realidad local y sean factibles de
aplicarse en el marco de la estructura político-administrativa marplatense, no basta úni-
camente con la participación del municipio, del sector privado y del Equipo técnico, pues
en un plan estratégico se necesita de la participación amplia y activa de la sociedad civil.
Se trata de involucrar a actores sociales imprescindibles cuya participación no debe limi-
tarse a que la convoquen para «decidir» algo que ya fue decidido de antemano ni para
priorizar «paquetes» de escenarios u objetivos de actuación ya establecidos técnicamente.
Un plan estratégico que no es participativo, desde su organización hasta su formulación,
implementación y seguimiento, no es otra cosa que una oportunidad de las empresas
para hacer más negocios, una apuesta voluntarista del partido oficialista para acumu-
lar más poder y una forma de hacer más currículo para los técnicos y funcionarios a cargo.
Cuando se habla de participación en los planes estratégicos se está planteando la
representación de carácter institucional con las ventajas y los inconvenientes que ello
supone. De este modo, en los planes estratégicos latinoamericanos se suele recurrir a la
confección de un inventario institucional, el cual se suele organizar en dos bloques. Un
primer grupo que reúne lo más representativo de la ciudad y los que tienen mayor capa-
cidad de transformación de la región y, en un segundo bloque, el conjunto de las insti-
tuciones de la localidad. Se reúnen en el grupo más reducido a las instituciones con inci-
dencia en la opinión pública, las de mayor poder, las que tienen intervención directa en
los proyectos o emprendimientos más significativos de la ciudad. Estas instituciones sue-
len constituir los grupos de lanzamiento de los planes, aumentando el soporte institu-
cional del proyecto. Grupos, Consejos o Juntas Promotoras son las formas que toman
estos grupos. Creados por acuerdos o por ordenanzas, son los socios principales del muni-
cipio para el emprendimiento y convocan luego a sumarse a la totalidad de las institu-

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 RAFAEL BÖCKER ZAVARO

ciones de la ciudad, a través de consejos, asambleas o acuerdos ciudadanos. Sin embargo,

es importante remarcar que la participación de los diferentes sectores sociales en los pro-
cesos de elaboración y ejecución de los planes estratégicos ha sido heterogénea en Amé-
rica Latina. Este es un punto a retener y para reflexionar, a efectos de profundizar la demo-
cratización de los gobiernos.
Creemos que una forma realista de explicar la práctica de la planificación, como pre-
ocupación política y técnica del desarrollo, no puede dejar de lado las transformacio-
nes acaecidas en el capitalismo en las últimas décadas del siglo XX, como tampoco omi-
tir los valores capitalistas de la acumulación, la competencia y el progreso. Es el valor
de la acumulación competitiva, juntamente con el valor de progreso, el que guía el pen-
samiento y la acción de la planificación, y en relación al cual determinados agentes urba-
nos orientan sus expectativas y acciones. Nos referimos a los propietarios de los medios
de producción y servicios, los propietarios del suelo, los constructores y los promoto-
res y la propia Administración. Los cambios que se operan en las ciudades —incluido
su crecimiento y difusión— tienen que ver con las estrategias, exigencias y posibilida-
des de dichos agentes.
En este sentido, en América Latina el desarrollo local y regional no ha sido algo auto-
mático, por ejemplo, producto de medidas de descentralización, pues más que un pro-
ceso de descentralización al estilo europeo, lo que ha pasado en América Latina parece
que fue un proceso de municipalización de la crisis del Estado, mediante el cual se ha
transferido al espacio local, a las instituciones locales y a los municipios muchas de las
problemáticas sociales y económicas que antes de las reformas neoliberales incumbían
al Estado-nación. No fueron transferidas a los municipios las capacidades y los recur-
sos con los cuales podrían hacer frente a los efectos de la crisis. Por este motivo es nece-
sario repensar cuál es la autonomía de los municipios, cómo es la capacidad para poder
actuar desde las instituciones locales, y hasta dónde es posible que los municipios sigan
asumiendo nuevas responsabilidades si no son transferidos al mismo tiempo los recur-
sos, habilidades y capacidades para poder hacer frente a este nuevo escenario.
En Latinoamérica cohabita el sistema democrático con profundas desigualdades eco-
nómicas, sociales, productivas y de inserción internacional, que ponen en entredicho sus
principios fundamentales. No obstante, en las culturas de estos países predomina una
actitud de rechazo a las grandes desigualdades y de apoyo a la equidad y a la igualdad
de oportunidades. Por ello, en una región que en los últimos años ha iniciado un camino
de reconstrucción de su estructura constitucional, económica y social, es importante des-
tacar que las políticas públicas responsables y la efectiva democratización del poder son
las condiciones de posibilidad de un continente mejor y más justo.

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 GESTIÓN PÚBLICA LOCAL. EL CASO DEL PLAN ESTRATÉGICO DE MAR DEL PLATA (ARGENTINA)

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