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PLANIfICACIÓN E INSTrUMENToS DE GESTIÓN DEL TErrITorIo

Eduardo Reese 1 y Andrea Catenazzi 2 con la colaboración de Romina Doi 3

Introducción

La Argentina es un país tempranamente urbanizado con una distri- bución territorial que desde su origen fue notoriamente desigual. Esta di- námica de crecimiento urbano ha sido la preocupación principal de todos aquellos interesados en un desarrollo territorial integrado y sustentable. Desde la planificación urbana, este proceso tuvo explicaciones cambian- tes y también fue diferente la capacidad de transformación atribuida a la práctica de la planificación. Si a mediados de los años cincuenta, el pro- blema era el crecimiento “descontrolado” de las ciudades y la solución, una confianza plena en la planificación para ordenarlas; desde fines de los años ochenta, la noción de un desarrollo sustentable comenzó a im- primir otra dimensión de análisis e intervención para abordar problemas urbanos.

En la actualidad, un rol más activo del Estado en infraestructura y obra pública, y la ampliación de nuevos actores como promotores del

1 Responsable técnico de numerosos planes de desarrollo local y desarrollo urbano en

ciudades argentinas. Es docente de la carrera de Urbanismo del Instituto del Conurbano de la Universidad Nacional del General Sarmiento.

2 Investigadora Docente del Instituto del Conurbano de la Universidad Nacional de Ge-

neral Sarmiento.

3 Estudiante de la carrera de Urbanismo de la Universidad de Nacional de General Sar- miento.

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desarrollo plantean una revisión de metodologías y resultados, y en conse- cuencia, una actualización de las ideas y de las prácticas de planificación.

La pregunta que surge, entonces, es la siguiente: ¿cuál es la agen- da de una planificación urbana para la integración social y territorial? El desafío que presenta este interrogante coloca el nivel municipal en

el centro de la reflexión, y este es el propósito del trabajo: exponer las experiencias de los municipios en la gestión de ciudades más inclusivas

y sustentables.

En una primera parte se presentan los ciclos de la planificación urba-

na, en especial a partir del período democrático, cuando lo local comienza

a ser revisado en un contexto de crisis del paradigma de la planificación

urbana, aquella que caracterizó a los primeros planes reguladores, cen- tralizada y que hace foco en los aspectos técnicos. En una segunda parte se desarrolla la planificación en el marco normativo nacional y provincial en el que se analizan tanto algunos vacíos como la fragmentación legis- lativa y la superposición de competencias entre los distintos niveles de gobierno. En esa perspectiva, se caracterizan una serie de experiencias de planificación y gestión territorial en la Argentina mediante la clasifica- ción en cuatro grandes grupos según el tipo de instrumentos aplicados:

planes estratégicos, planes urbano-ambientales, normativas de regula- ción urbana y grandes proyectos urbanos. Finalmente, se presentan cua- tro problemáticas que deben ser discutidas para conformar una agenda territorial actual. En primer lugar, una cuestión asociada a los momentos de desarrollo: el crecimiento urbano y los tipos de ocupación del suelo; en segundo lugar, la regulación del mercado inmobiliario y la relación con el acceso de los sectores populares al suelo urbano servido; en tercer lugar, la articulación de los conflictos urbanos y ambientales; y por último, los desafíos de la implementación, en especial, la capacidad estatal de coordinar entre niveles, de articular entre actores públicos y privados y

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de promover una participación ciudadana que recoja el desafío de hacer planificación urbana de modo tal que la ciudad sea el territorio de disputa por la integralidad de las políticas públicas.

1. Ideas y prácticas sobre la

planificación del territorio: de la planificación normativa a la planificación operativa

La planificación se consolida como actividad profesional en la se- gunda posguerra, cuando se difunde en América latina la necesidad de contar con una serie de instrumentos para solucionar las “desviaciones” causadas por el proceso de industrialización por sustitución de impor- taciones. Desde entonces, la práctica de la planificación así como la re- flexión sobre ella ha pasado por diferentes etapas. Al comienzo, predomi- nó una perspectiva restringida de la planificación a un método racional pero en las últimas décadas, la planificación se inscribe en los procesos de toma de decisiones de políticas públicas al que, en todo caso, aporta un componente de racionalidad.

En la Argentina, la planificación adoptó en su origen una modalidad centrada en el Estado y cumplió la función de servir como herramienta del modelo económico desarrollista basado en la industrialización, “su sentido, pocas veces logrado, fue impulsar el desarrollo industrial o el de- sarrollo rural integrado donde este no se daba, complementando o com- pensando las falencias del mercado para generar un desarrollo territorial-

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mente balanceado” (Coraggio, 1997). Las propuestas de regionalización

y el modelo de los polos de crecimiento son algunas de las ideas puestas

en práctica por esos años. El Plan Nacional de Desarrollo, formulado por el CoNaDe 4 (Consejo Nacional de Desarrollo) para el período 1965-69, recoge estas ideas y fija metas para el largo plazo, en el marco de gobier- nos desarrollistas. Como señala Yujnovsky en el libro Claves políticas del problema habitacional argentino. 1955–1981, una referencia ineludible

para analizar este período en la Argentina, los gobiernos militares llevaron

a cabo un intento racionalizador del funcionamiento gubernamental y en

este marco, la planificación se tornó un medio de difusión de su idea de eficiencia. La medida adoptaba fue articular al sistema de planeamiento (CoNaDe) la creación del CoNaSe (Consejo Nacional de Seguridad).

En términos generales y a modo de presentación de las principales ideas del debate 5 , la teoría de la modernización y su esquema evolutivo del desarrollo, las ciudades expresaban el polo moderno de una trayecto- ria lineal entre las sociedades urbanas modernas y las sociedades rura- les tradicionales. La cultura de la pobreza y la teoría de la marginalidad fueron algunos intentos por explicar la peculiaridad de la urbanización latinoamericana. En ese contexto, el problema central de la planificación urbana era el control del rápido y “desordenado” o “descontrolado” creci- miento que se verificaba en la casi totalidad de las ciudades. En la Argen- tina, el crecimiento de las ciudades estuvo basado en el loteo popular 6 a bajo precio y con escasos niveles de cobertura de infraestructura. El loteo

4 Organismo de planificación general dependiente del Poder Ejecutivo, creado por de-

creto en 1961.

5 Para un análisis en profundidad de estos temas ver Jaramillo y Cuervo (1993) y Gorelik

(2009).

6 Se entiende por loteo popular al fraccionamiento, urbanización mínima y venta en men-

sualidades, promovido por agentes privados, de parcelas de tierra destinadas a la vivienda de los sectores de bajos ingresos.

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popular se constituyó de este modo en el mecanismo principal con el cual se expandieron en forma extensiva las cuadrículas urbanas. No obstan- te, el planeamiento asumió los supuestos de un crecimiento equilibrado bajo la orientación de un proceso racional con un sesgo fuertemente téc- nico que resultó en el formalismo de una planificación por etapas y la formulación de planes reguladores y códigos normativos (Suárez, 1989; 1992). Ambos instrumentos se aplicaron con un enfoque eminentemente físico y de corte funcionalista que, con matices y de manera “aggiorna- da”, perdura hasta la actualidad.

Estas ideas forman parte de una corriente que llamaremos de mane- ra simplificada planeamiento urbano normativo o tradicional, cuyos resul- tados reciben un conjunto de fuertes críticas hacia fines de la década de 1960 y principios de la de 1970. Estas provienen, en primera instancia, de las ideas de la sociología crítica de origen marxista, y fundamental- mente, de un amplio conjunto de intelectuales latinoamericanos perte- necientes a diversas disciplinas y enrolados en la corriente de la “teoría de la dependencia” que profundizan en el carácter dependiente de la acumulación latinoamericana, y que en el campo de los estudios urbanos tuvo una expresión particular en la teoría de la urbanización dependiente. La persistencia de la urbanización popular orientaba la atención en los elementos básicos de la estructura social. Frente al carácter gradual y adaptativo de la visión anterior se señalan sus aspectos estructuralmen- te conflictivos. Las críticas se centraban tanto en el papel que cumplía la planificación estatal ante las condiciones socio-políticas de los procesos de desarrollo de los países latinoamericanos, como en su lugar frente a las nuevas formas que asumía el capitalismo en la región.

De tal manera, a principios de los años ochenta, en el marco de la reapertura democrática, se revisa la discusión sobre los resultados de los planes urbanos teniendo como horizonte el desafío de hacer planificación

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y gestión urbana en la nueva democracia. El debate estaba dominado por términos como descentralización, participación y un urbanismo centrado en proyectos, menos preocupado por los planes urbanos. Esto reflejaba el pensamiento de esos tiempos, alineado contra toda manifestación de autoridad jerárquica y tecnocrática expresada en la generación de los pla- nes urbanos tradicionales. La revalorización del patrimonio construido, la ciudad real contra la ciudad ideal, fueron las premisas de una nueva entrada a los problemas de la ciudad.

Al mismo tiempo, la combinación entre procesos económicos neoli- berales e iniciativas de descentralización que atravesaron los diferentes países latinoamericanos dio lugar a la emergencia de nuevos actores del desarrollo. Tal como señala Coraggio (1997), si en los sesenta la con- traposición territorial se planteaba como regional (equidad y desarrollo balanceado) versus lo nacional (eficiencia y crecimiento económico), en los noventa se instalaba la contraposición directa entre lo local (lo huma- no, lo participativo autogestionario) y lo global (el mercado excluyente y alienante), perdiendo su relevancia relativa tanto el nivel regional como el nacional. El modelo neoliberal había disuelto las instancias intermedias entre los procesos personalizados de interacción directa, cotidiana en el marco de propuestas de descentralización y los procesos ciegos, globa- les, ubicuos y sin responsables visibles.

En efecto, la aplicación de políticas de ajuste económico y reforma del Estado coincidió con los procesos de globalización. Más allá de acor- dar si las políticas de ajuste y reforma pueden ser consideradas como condición o como resultado de estos procesos globales, lo que pudo ob- servarse fueron sus consecuencias: esos procesos simultáneos dieron lugar a nuevas formas de acumulación política y económica, y a nuevas prácticas de legitimación y deslegitimación del Estado que, obviamen- te, cambiaron las formas de hacer planificación urbana y territorial. Las

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cuestiones más importantes, que caracterizaron los años noventa fueron una profunda reforma del Estado basada en las políticas de desregula- ción, privatización de las empresas estatales, focalización de las políticas sociales y abandono del criterio de universalidad en la cobertura de los servicios sociales. En este contexto, la planificación centralizada en el Es- tado entró en crisis y cobró valor la exploración de nuevas herramientas como parte de un proceso que se demandaba que fuera más operativo e instrumental. Las principales cuestiones del debate 7 se pueden agrupar en los siguientes ejes de discusión:

Los enfoques de “plan-proceso” en contraposición al “plan-libro” La articulación entre la planificación y la gestión revisa aquellos pla- nes no implementados (y que “engrosaron las bibliotecas”) y, por lo tanto, pone en discusión un tipo de planificación con un fuerte desapego o débil compromiso por los instrumentos y procedimientos de implementación. En ese sentido, se cuestiona el Plan y se propugnan dos tipos de propues- tas. Por un lado, el predominio de la herramienta del proyecto urbano, que en consonancia con las políticas públicas del período, se concibe autónomo, sin vinculación con los planes y demasiado ligado a las áreas de oportunidad de las ciudades. Por el otro, la planificación estratégica con fuerte impronta de la experiencia de Barcelona, revisitada desde los principios de la planificación estratégica y situacional de Carlos Matus (1982, 1985), fue el dispositivo usado para desencadenar procesos de transformación territorial asociado a una metodología participativa y con la preocupación de priorizar las acciones de los gobiernos locales ante escenarios cambiantes e inciertos (Catenazzi y Reese, 1982; 2000). Las experiencias de las ciudades de Córdoba y Rosario ponen de relieve sus alcances y limitaciones.

7 Basado en un trabajo realizado por Catenazzi, A., Kullock, D., Pierro, N. (2001) sobre nuevas corrientes de pensamiento en planificación urbana.

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La disyuntiva entre lo sectorial y lo integral La experiencia de la planificación por sectores (económica, social, ur- banística, y demás) ponía de relieve la dificultad de interpretar problemas urbanos por su naturaleza complejos y dinámicos. La planificación integral (global y holística) puso en discusión la pertinencia de metodologías basadas en una totalidad analítica fundada en disciplinas para interpretar a la socie- dad. Si bien el tipo de crecimiento de las ciudades y los modos de ocupación y acceso al suelo urbano servido son los temas centrales de la planificación urbana, durante este período fueron revisados tanto desde el plan como des- de el proyecto urbano.

La consideración de lo ambiental A partir de la Conferencia Mundial de Medio Ambiente celebrada en Estocolmo en 1972 y de manera creciente, se ha consolidado la con- currencia entre la cuestión ambiental y la problemática del desarrollo. En ese proceso puede reconocerse el pasaje desde una caracterización unidimensional de tal confluencia, preocupada fundamentalmente por la preservación de los recursos naturales, hacia una caracterización mul- tidimensional que alcanza su máxima expresión en los términos de la sustentabilidad ambiental, social, cultural, política y ética. Y también, un pasaje hacia una consideración diacrónica intergeneracional en la cual la aparición de actores sociales con distintos roles, funciones y responsabi- lidades politiza dicha cuestión.

La articulación de ideas y el peso relativo dado a los varios aspectos del problema han generado diversas prácticas de la planificación que se extienden desde su desestimación como herramienta de cambio hasta la propuesta de construir un nuevo paradigma que la legitima y recrea. En los últimos años, la práctica de la planificación urbana argentina ha expe- rimentado notables transformaciones y si bien parece exagerado hablar

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de un nuevo paradigma, es posible consignar algunos cambios. En primer lugar, las nuevas formas de expansión fragmentada de las ciudades (en- tre urbanizaciones privadas y asentamientos informales) y de urbaniza- ción de espacios rurales que se han desplegado con gran amplitud a lo largo de los últimos veinte años ponen en evidencia las limitaciones del mercado para orientar el crecimiento urbano. La crisis del modelo político y económico de la década de 1990 y las movilizaciones populares produ- cidas a finales del año 2001 promovieron un conjunto de redefiniciones en las políticas, como por ejemplo, el papel de las políticas públicas y de los diferentes niveles del Estado en los procesos de desarrollo territorial. La experiencia acumulada ha generado nuevas visiones de lo que es con- siderado “problema urbano” con un enfoque más integral del territorio.

Al mismo tiempo, reaparece la herramienta del Plan, cuestionada en- tre los años ochenta y buena parte de los noventa, a la que se suma una preocupación por el proceso de toma de decisiones, en particular por con- siderar la planificación urbana como una dimensión de política pública. Así, la planificación es entendida como una plataforma de despliegue de estrategias generales de desarrollo que permiten la puesta en marcha de proyectos de actuación acompañados por una necesaria actualización de los reglamentos urbanísticos.

En ese contexto, la planificación requiere desentrañar un problema de movilización y redistribución social de recursos, del valor producido colectivamente por los procesos de urbanización y de distribución de de- rechos y responsabilidades entre los distintos agentes: los propietarios de tierra, los urbanizadores o constructores, los ciudadanos como contri- buyentes a través de impuestos, los ciudadanos como usuarios a través de tarifas y a través de la precariedad y la exclusión social.

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2. La planificación del territorio:

competencias, leyes y experiencias

La Argentina se ha caracterizado por no articular una política urbana a nivel nacional ni contar con una ley de suelo y ordenamiento territo- rial como sucede en otros países latinoamericanos de régimen federal, como Brasil, Venezuela y México. Sin embargo, presenta un conjunto de instrumentos legales y normativos que inciden y condicionan, aunque de manera sectorial e indirecta, la gestión del territorio 8 .

Desde el ámbito del Gobierno nacional, resulta relevante la elabora- ción del Plan Estratégico Territorial (publicado en 2008), cuyo antecedente es el documento “Argentina 2016 – Política y Estrategia Nacional de De- sarrollo y Ordenamiento Territorial”. Ambos trabajos se realizaron bajo la responsabilidad de la Subsecretaría de Planificación Territorial de la Inver- sión Pública dependiente del Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios. Según se expresa en el Plan, “promover el desarrollo equitativo del territorio es hoy un desafío para gran parte de los gobier- nos latinoamericanos que cuentan con representatividad de las mayorías populares; mayorías excluidas del esperado ‘derrame’ de las recetas que –basadas en la lógica económica neoliberal– estuvieron vigentes en el último cuarto del siglo XX”. Actualmente, la Subsecretaría elabora un an- teproyecto de ley de ordenamiento territorial nacional que se sumará a tres proyectos que se encuentran en tratamiento parlamentario.

8 Entre ellas y de manera muy resumida se destacan: ley 12.665 de la Comisión Nacional

de Museos, Monumentos y Lugares Históricos, leyes 13.512 y 19.724 de Propiedad Hori- zontal y de Prehorizontalidad, ley 22.351 de Parques Nacionales, ley 24.374 de Regulariza- ción dominial, ley 24.464 de Creación del Sistema Nacional de la Vivienda, ley 25.675 de Política Ambiental Nacional, ley 25.997 de Política Nacional de Turismo, etc.

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En el mismo sentido cabe mencionar las iniciativas de la Subsecre- taría de Desarrollo Urbano y Vivienda 9 , que ha elaborado diferentes do- cumentos y cartillas cuyo objetivo es el de proporcionar apoyo técnico y orientación metodológica a los Organismos Provinciales y Municipales encargados de la planificación urbana.

El mapa institucional de las competencias relativas a la planificación territorial ha sido por largo tiempo fuente de controversias entre la na- ción, las provincias y los municipios. En los últimos años el Estado nacio- nal ha colocado la cuestión de la planificación territorial como una herra- mienta para el desarrollo, en ese marco las provincias participan a través del Consejo Federal de Planificación. Sin embargo, las leyes provinciales existentes expresan su desactualización; en tanto que las experiencias locales muestran el mayor dinamismo.

Nación y provincias: competencias y leyes de ordenamiento territorial

La nueva Constitución Nacional (1994) incluyó nuevas temáticas e institucionalidades que involucraron de manera más o menos directa el desarrollo territorial pero no lo hicieron bajo un mismo título o capítulo. Por el contrario, su aparición es dispersa y bajo otras figuras.

A su vez, se otorgó a las provincias el dominio originario de los recur- sos naturales de su territorio, y consecuentemente, corresponde a los

9 Es de destacar que la Subsecretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda (organismo cuya

función, históricamente, es dictar los grandes lineamientos de política del sistema urbano nacional) tiene en la actualidad bajo su dependencia la mayoría de los programas que el Gobierno nacional desarrolla en el ámbito de la vivienda y la infraestructura social.

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estados provinciales su administración (art. 124). El capítulo “Nuevos Derechos y Garantías” deslinda las jurisdicciones para posibilitar el or- denamiento normativo claro, necesario para el éxito de cualquier planea- miento territorial ambientalmente sostenible (art. 41) y establece que, en materia ambiental, las facultades son concurrentes entre la nación y las provincias con criterio de complementariedad.

En esta línea de cuestiones vinculadas con el desarrollo territorial sus- tentable, es importante resaltar aquellas normas, tanto del ámbito nacio- nal como del provincial, que tienen el denominador común de proteger y/o poner en valor territorios considerados de excepcionales características,

a través de figuras especiales como parque nacional, reserva natural, re-

serva natural estricta, monumento nacional, parque provincial y reserva provincial, entre otras. Asimismo, en los últimos años ha habido una amplia

difusión y adscripción a figuras jurídicas sancionadas por organismos inter- nacionales (como por ejemplo la Unesco) que declaran ciertos territorios,

a propuesta de los distintos países, como Patrimonio de la Humanidad,

Reservas de Biosferas o Sitio Ramsar 10 . La aplicación de estas figuras, en

algunas oportunidades fuertemente asociadas con el turismo de las regio- nes y de los municipios, genera importantes restricciones y compromisos de manera desvinculada del debate y de los impactos reales sobre ordena- miento territorial de los municipios 11 y regional.

10 La Argentina cuenta con treinta y cuatro sectores declarados bajo las distintas figuras

del ámbito nacional (parque nacional, reserva natural estricta y demás.) y una cantidad im- portante de reservas y parques provinciales. A esto deben sumarse ocho zonas declaradas Patrimonio de la Humanidad y trece sitios Ramsar.

11 En este caso se pueden citar las iniciativas de ordenamiento territorial de Puerto

Pirámides y Puerto Madryn en relación con la declaración de Patrimonio de la Humanidad de la Península de Valdés. Asimismo, es interesante seguir atentamente los conflictos que parecen presentar las iniciativas de planificación del desarrollo local de los pueblos locali- zados dentro del área protegida con la misma figura en la Quebrada de Humahuaca y, en un futuro cercano, con el proyecto de reactivación del corredor ferroviario San Salvador de Jujuy-La Quiaca.

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Por último, la consideración del régimen municipal resulta funda- mental para completar este panorama de competencias, ya que histó- ricamente fueron los municipios quienes tuvieron a la planificación y la gestión del territorio como una de sus funciones y atribuciones primarias. En ese sentido, la Constitución de 1994 define la autonomía municipal y son las provincias las que deben determinar su alcance institucional, político, administrativo, económico y financiero (art. 123).

Las nuevas constituciones provinciales, sancionadas después de ini- ciado el proceso de recuperación democrática a partir de 1983, recogie- ron las nuevas tendencias del constitucionalismo, y algunas de ellas ya habían consagrado la autonomía municipal. En la reivindicación de la au- tonomía municipal subyace la revalorización del municipio como base de la democracia, y se le confiere un renovado rol protagónico, en particular en su competencia histórica de manejo del suelo local.

En el ámbito provincial es escasa la atención que ha tenido la temá- tica del ordenamiento territorial y del manejo del suelo en las agendas de gobierno. Las principales cuestiones que merecen señalarse en este aspecto son las siguientes:

a. Solo dos provincias cuentan con leyes de desarrollo urbano: Bue-

nos Aires y Mendoza.

La Provincia de Buenos Aires cuenta con una ley integral de desarro- llo urbano –el Decreto-Ley 8.912, aprobado el 24 de octubre de 1977– que rige el ordenamiento del territorio provincial y regula el uso, la ocupa- ción, la subdivisión y el equipamiento del suelo. Esta es una norma que establece condicionantes o estándares dirigidos a regular la actuación de los municipios. La ley tiene una concepción tecnocrática del ordenamien- to territorial, propia de la época de su formulación. La lectura del conjunto

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de artículos revela un planteamiento del “deber ser” de la ciudad y no del “qué se puede hacer” a partir de la ciudad real. En este sentido, la norma pauta un modelo de ciudad propio de los sectores medios y altos de la sociedad y desconoce las lógicas con las cuales operan los sectores populares en la producción del espacio urbano. Ejemplo de esto último es que la ley contiene un capítulo completo destinado a la regulación urbanística de los clubes de campo y ni siquiera un artículo vinculado con la promoción de políticas activas dirigidas a la producción de suelo y/o a la mejora del hábitat de los sectores populares. En la actualidad, la Ley se encuentra desactualizada y cuestionada por los municipios por el centralismo operativo con el que fue diseñada, la falta de instrumentos de gestión acordes con los procesos actuales y su falta de adecuación a los procesos reales de urbanización.

Más recientemente, en mayo de 2009, se aprobó en la provincia de Mendoza la ley 8051 de ordenamiento territorial provincial. Según Corti (2009), “La ley mendocina especifica un proceso completo de planifica- ción de la totalidad del territorio, con mucha precisión sobre los aspectos administrativos, las respectivas competencias jurisdiccionales, los instru- mentos de evaluación y auditoría ambiental y los relativos a la participa- ción ciudadana en la toma de decisiones. En cambio, aparecen solamen- te esbozados los mecanismos de recuperación del valor generado por la acción pública y social sobre el territorio, y muy desdibujada la considera- ción del acceso universal al suelo, la vivienda y los servicios urbanos que constituyen la esencia del derecho a la ciudad”.

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b. La Ciudad de Buenos Aires expresa un fuerte énfasis en su Carta

constitucional (1996) sobre la cuestión de la planificación del territorio 12 . El Consejo de Planeamiento Estratégico (art. 19) posee carácter consulti- vo, con iniciativa legislativa, presidido por el Jefe de Gobierno e integrado por la instituciones y organizaciones sociales representativas cuya finali- dad es la de proponer periódicamente planes estratégicos consensuados que ofrezcan fundamentos para las políticas de Estado. La ciudad debe definir un Plan Urbano Ambiental (art. 29) elaborado con participación de las entidades académicas, profesionales y comunitarias y que constituye la ley marco a la que se deberá ajustar el resto de la normativa urbanísti- ca y de las obras públicas.

A pesar de estos y otros importantes lineamientos contenidos en la Constitución de la Ciudad, hasta la actualidad, sus instrumentos de ges- tión urbana revelan escaso consenso. El Plan Urbano Ambiental 13 , elabo- rado entre los años 1997 y 2000, se aprobó en el año 2008 (Ley 2930) con un texto restringido a un conjunto de generalidades y luego de varia- dos cuestionamientos de un amplio conjunto de instituciones interme- dias. Su antecedente más reciente data de cuarenta y siete años atrás:

el Plan Director, realizado en 1962 por la Oficina del Plan Regulador de Buenos Aires (OPRBA). A partir de sus criterios generales, fue elaborado

12 Adicionalmente, es importante remarcar que la Constitución de la Ciudad Autónoma

de Buenos Aires incorporó como destacada novedad el principio de la participación ciuda-

organiza sus ins-

dana. Desde su mismo comienzo, el artículo 1º menciona que la Ciudad “

Esta figura de la participación se repetirá lue-

go, a lo largo de todo su texto, más de una veintena de veces y en significativas aplicaciones.

13 La Ley 71, sancionada el 3 de septiembre de 1998 creó el Consejo para la elaboración

del Plan y definió sus ejes y objetivos urbano-ambientales generales.

tituciones como democracia participativa

”.

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el Código de Planeamiento Urbano (CPU) 14 de 1977, que fue reformado en múltiples oportunidades y cuenta con un texto ordenado después de que se sancionó la Ley 449 del año 2000 15 .

Tradicionalmente, las políticas urbanas y ambientales de la Ciudad de Buenos Aires se definieron con autonomía del resto de la región me- tropolitana y a pesar del cambio de estatus jurídico de la ciudad en 1996, todavía no hay intentos sostenidos de articulación que permitan definir políticas consensuadas.

En las demás provincias argentinas la legislación es fragmentaria, dispersa y desactualizada. La provincia de Jujuy cuenta con la Ley 2.903 de 1972, que legisla parcialmente sobre el fraccionamiento y el uso del suelo, los especialistas locales consultados señalan que se encuentra en debate un nuevo texto normativo provincial con un enfoque más actuali- zado e integral sobre el desarrollo urbano.

En algunas de ellas, según las consultas realizadas, se sigue utilizan- do de manera supletoria el Reglamento Nacional de Mensuras aprobado

14 El antecedente inmediato al CPU en la Ciudad de Buenos Aires es el Código de Edifica-

ción aprobado en 1944 y que rigió hasta 1977. Gran parte de la actual morfología del área central fue reglamentada por sus normas. El Código era extraordinariamente permisivo y, en la

práctica, dejó librado al juego del mercado tanto los usos como el grado de ocupación del sue- lo. Esto se tradujo en la saturación de áreas con efectos ambientales indeseables (como gran parte de la zona norte de la ciudad) y el abandono y degradación de otras (como la zona sur).

15 Desde su aprobación, el CPU de 1977 sufrió una serie de modificaciones que intenta-

ban corregir las rigideces de la norma original y poner de manifiesto situaciones particula- res. La más importante de ellas fue la introducida en 1989 que, de cualquier forma, no tenía la finalidad de modificar sustantivamente los parámetros más importantes que regulan la ciudad. A esto se agregó una gran cantidad de excepciones (hasta 1995) producto de la presión de grupos empresarios vinculados al negocio inmobiliario y ligados a situaciones de comprobada corrupción. En ese estado de situación, el CPU de 1977 era una norma de di- fícil lectura e interpretación. Por otro lado, la política urbana de la ciudad sufrió los vaivenes de los diferentes enfoques que le impusieron las sucesivas administraciones.

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por Decreto Nacional 10.028 del año 1957, para legislar sobre los frac- cionamientos de suelo.

Como contracara de esta situación, todas las provincias cuentan con moderna legislación ambiental (incluyendo en algunos casos sofistica- das reglamentaciones sobre procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental) aun cuando su aplicación parece ser, hasta el momento, difi- cultosa y fragmentaria.

Alcances y limitaciones de las experiencias locales

A los efectos del presente trabajo, se realizó un relevamiento prelimi- nar acerca del estado del planeamiento y la gestión territorial que abarcó noventa ciudades de las diferentes regiones argentinas en las cuales fue posible recopilar, sistematizar y contrastar la información existente sobre las normas e instrumentos vigentes y/o en elaboración .

De dicho relevamiento surge un amplio mapa de muy diversas expe- riencias de planificación y gestión territorial local. Desde el enfoque de los instrumentos y los procesos de planificación, es posible sistematizar las iniciativas en curso o en elaboración en cuatro grandes grupos:

Experiencias de planes estratégicos.

Experiencias de planes urbano-ambientales.

Instrumentos normativos de regulación urbana.

Grandes proyectos urbanos.

El primer grupo de instrumentos está constituido por aquellas pro- puestas de planificación-gestión orientadas a promover procesos de desarrollo de base local o microrregional. Estas iniciativas han tomado

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variadas denominaciones, como Planes Estratégicos de Desarrollo o Pla-

nes de Desarrollo Local, entre otras. Las características comunes de es- tos instrumentos son:

el intento de plantear los problemas del territorio desde un enfo- que integral e interdisciplinario de los procesos;

la configuración de las propuestas a través de un esquema que

busca articular un conjunto de estrategias sociales, económicas, espa- ciales y ambientales, entre otras, acompañadas por un conjunto amplio de proyectos y acciones;

un fuerte énfasis en la participación de los agentes locales;

el acento puesto en la revalorización del espacio local y microrregio-

nal como el espacio privilegiado para la gestión de las políticas territoriales.

El segundo grupo está integrado por aquellas iniciativas de plani- ficación-gestión que, haciendo un recorte de la complejidad territorial, abordan centralmente la problemática de las cuestiones físico-urbano- ambientales. Como en el caso anterior, es posible encontrar diferentes denominaciones para los instrumentos elaborados: Plan Urbano, Plan Ur- bano–Ambiental, Plan de Desarrollo Territorial o Plan de Ordenamiento, entre otras. Las características comunes de estos instrumentos son:

la definición de las características y los escenarios de crecimien- to de la ciudad;

la definición de estrategias y proyectos de actuación físico-am-

bientales a diferentes escalas (en especial sobre el espacio público);

un creciente énfasis en las cuestiones de prevención / remedia- ción de conflictos ambientales;

un intento de pasar de un urbanismo reglamentarista, más propio

de décadas pasadas, a un urbanismo operacional, aun cuando, en general, se verifica una escasa atención a los instrumentos de gestión del plan.

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El tercer grupo, quizás el más numeroso, está representado por un muy amplio abanico de instrumentos municipales de carácter estricta-

mente normativo, cuya función principal es la de ser reguladores del uso, ocupación, subdivisión y equipamiento del suelo y/o de diferentes aspec- tos de la problemática ambiental. El panorama de este conjunto pone de manifiesto una extensa variedad de situaciones:

desde el punto de vista de la técnica legislativa y de la gestión,

es posible encontrar desde municipios con códigos urbanísticos fuerte- mente estructurados y compendiados a la manera de un digesto hasta municipios que trabajan con un muy amplio menú de ordenanzas diferen-

tes, en algunos casos de manera “caótica”, sobre temáticas específicas

y sectoriales;

desde la perspectiva de los contenidos, existen municipios que

cuentan con cuerpos normativos completos que abarcan las cuestiones urbanísticas, ambientales y de edificación hasta municipios que solo

cuentan con escasas regulaciones de edificación y/o de subdivisión del

suelo;

en general, las normas urbanísticas se encuentran fuertemente

desactualizadas y suelen presentar un extenso número de modificatorias

y excepciones.

El cuarto grupo está constituido por aquellas acciones directas so- bre el territorio que, de manera amplia, se pueden denominar “grandes proyectos urbanos”. En general, se trata de intervenciones urbanísticas llevadas a cabo por los municipios a través de una vasta gama de opcio- nes de financiamiento y que involucran la rehabilitación de predios con infraestructuras obsoletas, la renovación urbana de barrios degradados y/o de áreas centrales y comerciales, la relocalización o construcción de nuevos equipamientos sociales / institucionales con características y ser- vicios de centralidad, etc.

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Un punto singular en este análisis lo constituye la falta de experien- cias en el país que excedan el territorio municipal y aborden el ámbito supra local o regional. Un ejemplo claro en este sentido es la Cuenca Ma- tanza-Riachuelo. La cuenca tiene un largo de 70 km, abarca 2 940 km 2 de superficie entre el sur de la ciudad de Buenos Aires y trece municipios bonaerenses y afecta a más de tres millones y medio de habitantes. La elaboración de un plan de desarrollo con estrategias para el conjunto del territorio, que supere el abordaje sectorial hidráulico-ingenieril, no ha sido posible hasta el presente aun cuando se creó una Autoridad de Cuenca específica (ACUMAR) por ley nacional. El caso del Matanza-Riachuelo es solo uno, aunque quizás el más grave por la escala de sus problemas, de una gran cantidad de casos en el país donde resulta imperiosa la nece- sidad de crear ámbitos institucionales de gestión territorial interjurisdic- cional a partir de la celebración de convenios y acuerdos para posibilitar la puesta en marcha de estrategias de desarrollo y ordenamiento. La ex- periencia parece mostrar que, en nuestra cultura política y de gestión pública, la activación de organismos de este tipo ha sido en general de difícil manejo y lento accionar.

Con referencia a la gestión local del ordenamiento territorial, las prin- cipales conclusiones que pueden señalarse sobre la base de los estu- dios y consultas realizadas, asumiendo el riesgo que implica este tipo de generalizaciones a nivel nacional en un país fuertemente heterogéneo, son las siguientes:

- El NOA y el NEA parecen ser las dos regiones del país con menor

cantidad de experiencias de planificación y gestión urbana local.

- El 70 % de las ciudades relevadas contaban (en vigencia o no

a la fecha del estudio) con Planes o Lineamientos Estratégicos de Desa- rrollo. Este dato muestra el alto nivel de aceptación que la metodología

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de la planificación estratégica del desarrollo local tuvo y conserva en las comunidades urbanas. Adicionalmente, fue posible verificar que dichas experiencias abarcan a diferentes centros urbanos sin distinción de ta- maño o importancia regional.

- Solo del 33 % de las aglomeraciones estudiadas contaba con un

Plan Urbanístico formalizado y estos se concentran fundamentalmente en las ciudades con población superior a los 40 000 habitantes.

- En forma coincidente, la investigación muestra que un tercio de

las ciudades tenía en estudio avanzado o en ejecución alguna interven- ción urbanística con impactos importantes en la estructura socio-terri- torial y que estas se concentran en las ciudades de más de cincuenta mil habitantes. Sin embargo, no se encontró ninguna correlación entre la existencia de un plan urbanístico y la puesta en marcha de los proyectos. En síntesis, se verificaron ciudades sin plan pero con importantes pro- yectos en ejecución y ciudades con plan aprobado aunque sin grandes proyectos de transformación.

- Respecto de los proyectos encontrados, la gran mayoría de ellos

responden a la reutilización de predios donde se localizaban antiguas infraestructuras en desuso (como por ejemplo estaciones o talleres ferro- viarios) y a intervenciones de ampliación y mejora de la oferta de espa-

cios públicos abiertos (con especial interés en la generación de nuevos parques urbanos y en la revalorización de los bordes de ríos).

La totalidad de las ciudades relevadas (con solo dos excepciones) cuentan con algún tipo de reglamentación regulatoria del uso y ocupación del suelo. En líneas generales puede decirse que los planes y las norma- tivas locales parecen cumplir un papel de adecuación “pasiva” de la polí- tica municipal a los procesos territoriales más generales. En este sentido

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la planificación y gestión territorial tienen un enfoque fundamentalmente administrativo. Son escasos los ejemplos donde se asume el proceso de planificación desde un enfoque de “gestión activa” del territorio.

- Las áreas técnicas de los municipios no cuentan con análisis o

estudios del comportamiento del mercado inmobiliario en sus distritos y las medidas que implementan suelen seguir su lógica con escasa re- gulación. Parece subsistir, en los organismos estatales responsables de la planificación y de los proyectos urbanos, una serie de rigideces en la elaboración e implementación de nuevos instrumentos urbanísticos. Por un lado, se observa una fuerte tradición que reduce la política urbanís- tica solamente a una acción de tipo regulatoria vía la aplicación de códi- gos u ordenanzas de zonificación y edificación. Por otro, se detecta una total desarticulación entre herramientas urbanísticas (plan y proyectos), herramientas fiscales y administrativas (simplificación de trámites para ciertas iniciativas), herramientas de corte tributario (cargas y desgrava- ciones impositivas para favorecer o desalentar actividades o procesos) y políticas económicas activas (por ejemplo, líneas de financiamiento ban-

cario con subsidios diferenciales en las tasas de interés para actividades urbanas que se quieran promocionar).

- Las normativas urbanísticas analizadas siguen con mayor o me-

nor rigor las pautas del planeamiento “tradicional” y de la lógica del “zo- ning” como criterio básico de sus propuestas contribuyendo a segregar las diversas zonas y usos urbanos y a reducir los niveles de vitalidad y

diversidad urbana.

Los análisis sobre la gestión local del urbanismo realizados más arriba deben contextuarse en la situación de debilidad en la que se en- cuentran los gobiernos municipales y los agentes locales en la mayoría de nuestras ciudades. Esta situación se ha hecho paulatinamente crítica

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en la medida en que se amplió la brecha entre las cada vez más exten- sas competencias que se les asignan y el grado de autonomía (política, económica y financiera) y las capacidades estatales con las que cuentan para llevarlas a la práctica.

3. La nueva agenda de los municipios

Hemos intentado resumir muy brevemente la evolución de las ideas y de las prácticas urbanísticas en nuestro país, en particular durante los úl- timos veinticinco o treinta años, y reflejar algunos de los aspectos que ca- racterizan la situación actual de la gestión territorial desde los diferentes niveles de gobierno. En este marco, interesa ahora sintetizar, asumiendo nuevamente el riesgo de la generalización, los procesos y tendencias de la dinámica de urbanización, e intentar elaborar una agenda de temáticas relevantes para nuestras ciudades. Se analizan, entonces, cuatro cuestio- nes que se consideran fundamentales en la conformación de la agenda territorial actual y que se desafían la práctica de la planificación urbana:

La cuestión del crecimiento urbano y los tipos de ocupación del

suelo.

El funcionamiento del mercado inmobiliario, en contrapunto con

el acceso de los sectores populares al suelo urbano servido y, más am- pliamente, con el derecho a la ciudad.

Los conflictos ambientales.

La coordinación multinivel, articulación público-privada y partici- pación ciudadana.

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Desde una mirada socio-urbanística, las ciudades grandes y medias argentinas 16 enfrentan nuevos escenarios y nuevos desafíos que se en- tremezclan con los problemas heredados tanto de la etapa de crecimien- to acelerado asociado al período de industrialización como de la fase de reestructuración económica y política con sus dramáticas consecuencias socio territoriales de los últimos años. La complejidad de la realidad urba- na actual se apoya en la constatación de conflictos que se superponen, y en algunos casos se agravan, y que identificamos de manera simplifica- da en el siguiente cuadro.

16 Según los datos del último censo nacional, en las ciudades mayores a 20 000 habi-

tantes vive el 85 % de la población argentina.

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Problemas urbanos

Problemas urbanos

Tendencias recientes

hasta mediados de

hasta 2002

1970

Tipos de crecimiento y ocupación del suelo urbano

Alto crecimiento de la población urbana y expansión de la ciudad auto-construida de baja densidad.

Reducción del crecimiento demográfico y expansión de periferias por grandes emprendimientos privados dando lugar a “archipiéla- gos urbanos”.

Bajo crecimiento demográ- fico y periferización de la población en un proceso en el que conviven los dos modelos de crecimiento anteriores.

Déficit de servicios públicos.

Privatización de los servi- cios. Los incumplimientos contractuales de las empresas privatizadas y los niveles crecientes de des- empleo y pobreza urbana dificultan la ampliación de la oferta de nueva infraes- tructura básica.

Crisis del sistema de pri- vatización de servicios de saneamiento y tendencia

la re-estatización con in- versión pública en grandes obras. La persistencia de

a

la

desigualdad económica

limita el financiamiento de ampliación de redes bási- cas de escala barrial.

Diferenciación socio-

Fragmentación en enclaves residenciales, recreativos, comerciales, etc.

Acentuación de la segrega- ción urbana a partir de un nuevo tipo.

espacial urbana.

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Problemas urbanos

Problemas urbanos

Tendencias recientes

hasta mediados de

hasta 2002

1970

Importantes áreas ocu- padas por instalaciones industriales, ferrovia- rias, militares y demás, que actúan como barreras urbanas y de- terioran los entornos.

Rehabilitación de grandes predios con instalaciones obsoletas en áreas centra- les y pericentrales de las ciudades, generalmente vinculadas con centros co- merciales, torres de oficinas y/o viviendas de categoría.

Cascos centrales tradi- cionales en proceso de debilitamiento frente a la competencia de las nuevas áreas de centralidad e interés.

Acceso de los sectores populares al suelo urbano servido

Políticas de vivienda estatal fragmentarias y discontinuas, predo- minantemente a través de grandes conjuntos en periferias. Subordi- nación a las lógicas del mercado de suelo.

Reforma del sector vivienda dentro de la reforma del Estado. Subordinación a las lógicas del mercado de suelo profundizando la seg- mentación de las periferias.

Reactivación de la cons- trucción de vivienda con fuerte incremento de la inversión pública. Subor- dinación a las lógicas del mercado de suelo profundi- zando la segmentación de las periferias.

Informalidad reducida a los sectores de pobreza estructural. Consolida- ción de villas.

Durante la dictadura:

Alta informalidad a pesar de la reducción de los

Pasaje de la erradicación

a

la radicación de villas.

niveles de pobreza como producto de la desigualdad sostenida y de los altos

Crecimiento de la informa-

 

lidad (ocupación de tierras

y

viviendas) asociado al

precios de la tierra.

aumento del desempleo, de

la

pobreza y de la desigual-

dad social.

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Problemas urbanos hasta mediados de

Problemas urbanos

Tendencias recientes

hasta 2002

1970

Mercados de suelo débilmente regulados y fuertes expectativas de rentas especulativas.

Mercados de suelo débil- mente regulados y fuertes expectativas de rentas especulativas.

Mercados de suelo débil- mente regulados y fuertes expectativas de rentas especulativas.

 

Conflictos ambientales

Urbanización con muy baja calidad urbana y ambiental de los espa- cios públicos centrales y barriales.

Nuevos consumos y espa- cios públicos privatizados.

Deterioro de los centros tradicionales por la emer- gencia de nuevas áreas de centralidad en grandes emprendimientos.

Conflictos funcionales y ambientales entre actividades urbanas. Falta de competencias locales en materia de control ambiental.

Nuevas exigencias y moder- nización de normas en ma- teria de calidad ambiental. El aumento de conciencia ambiental de las empresas y de la población en general presiona para mejorar los instrumentos de regulación del desarrollo urbano.

Aumento de conflictos ambientales por contami- nación (Cuenca Riachuelo, Cuenca Reconquista, emprendimientos mineros, entre otros) y por sobreex- plotación o privatización de recursos (cordillera andina, urbanizaciones atlánticas, etc.).

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Problemas urbanos

Problemas urbanos

Tendencias recientes

hasta mediados de

hasta 2002

1970

Coordinación de la gestión estatal / Articulaciones público-privado / Mecanismos de participación ciudadana

Debilidad y fragmenta- ción política e institu- cional.

Emergencia de diferentes formas de articulación público-privadas. Privatiza- ción de la ciudad.

Reaparición de empresas estatales. Mayor protago- nismo estatal en las asocia- ciones público-privadas.

Débil capacidad de ges- tión y de participación de la población en la toma de decisiones.

Desconcentración de responsabilidades, mayores demandas sociales, cambios socio-económicos con fuer- tes impactos territoriales.

Incremento de las moviliza- ciones populares post crisis de 2001 por demandas “urbanísticas”. Revisión de formas y metodologías de participación e involucra- miento de la sociedad.

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Sobre la base de la síntesis anterior, proponemos a continuación la discusión acerca de algunos tópicos que, a nuestro criterio, forman parte de la agenda de debate y acción en nuestras ciudades.

Tipos de crecimiento y de ocupación del suelo urbano

Aun cuando el crecimiento demográfico de las ciudades en la Argen- tina no parece mantenerse actualmente en las altas tasas que mostra- ron hasta el tercer tercio del siglo pasado, la cuestión del crecimiento residencial seguirá siendo un aspecto de principal preocupación en los próximos años.

La pregunta que surge en este caso es la siguiente: ¿es posible ha- blar de una “forma urbana sostenible” en las ciudades argentinas? Así, el desafío que se presenta es reinterpretar este reto no solo como un problema cuantitativo, que es el que ha dominado tradicionalmente la preocupación de nuestros planes urbanísticos (cuántas nuevas viviendas y equipamientos hay que programar, cuánto suelo es necesario ocupar y con qué indicadores, etc.), sino también como una cuestión de calidad y de modo de organización urbana: qué estructura territorial adoptar, qué tipo de productos y de diseño de piezas urbanas son los más convenien- tes, qué modelo de periferia, cuál debe ser la relación de las nuevas urba- nizaciones con el paisaje y la naturaleza, entre otros aspectos.

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El modelo de crecimiento de las ciudades argentinas estuvo basado tradicionalmente en el loteo popular a bajo precio y con escasos niveles de cobertura de infraestructura. Esta clase de loteo ha sido un elemen- to central en la organización socio-espacial de nuestras ciudades y se constituyó así en el mecanismo principal con el cual se expandieron en forma extensiva las tramas urbanas dando como resultado una muy baja ocupación del suelo con densidades en la periferia que no superan en muchos casos los 20 - 30 hab/ha y por lo tanto incrementando de ma- nera sustancial los costos de urbanización. Un modelo más denso de desarrollo urbano con relación a los costos de los equipamientos y de la infraestructura apareció siempre en el debate y en las expectativas de nuestras políticas urbanas como una alternativa viable frente a las difi- cultades y demandas del desarrollo suburbano. Sin embargo el modelo urbano denso tiene un conjunto de límites dados por diferentes conside- raciones (proporción entre espacio libre o público y espacio lleno o edifi- cado, etc.), pero en particular por un cambio en los patrones y demandas de localización residencial.

Asimismo, resulta fundamental incorporar a nuestros planes de ur- banismo una concepción más integrada de las funciones y actividades que permita un desarrollo urbano más “complejo”, que no segregue las diversas zonas urbanas a través de la especialización funcional. La op- ción de mezcla de funciones y actividades debe ser no solo entendida como superación de la simplificación del urbanismo tradicional, sino que debe, además, responder a un criterio amplio de vitalidad y diversidad urbana, y a la reducción de la segregación de los diferentes sectores so- ciales.

Desde esta mirada, la producción de una ciudad inclusiva, requiere también de una fuerte articulación y niveles de correspondencia entre las normas urbanas y otras decisiones políticas que inciden notablemen-

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te sobre el crecimiento y la densificación, como las políticas de vivienda, las decisiones de extensión de redes de infraestructura, las iniciativas destinadas a promover el acceso al suelo por parte de los sectores popu- lares, las políticas impositivas, las decisiones de ampliación y regulación del transporte público, entre otras, que suelen estar cruzadas por fuertes intereses de actores públicos y privados con capacidad de decisión que trasciende el ámbito local municipal (los Institutos de Vivienda Provincia- les, las empresas constructoras, los agentes inmobiliarios, los partidos políticos en momentos electorales, y otros).

En términos del análisis de la producción de suelo urbano esto puede resultar obvio. Sin embargo esta obviedad en un gran número de nuestras ciudades suele estar ausente y, por lo tanto, interpela a la gestión urba- nística local sobre su capacidad para establecer negociaciones y conducir las acciones sectoriales que den como resultado un territorio cohesionado.

El funcionamiento del mercado inmobiliario, el acceso de los sectores populares al suelo y más ampliamente el derecho a la ciudad.

Asociado a lo anterior, el crecimiento en damero de nuestras ciu- dades respondió, histórica y casi exclusivamente, a los mecanismos del mercado y al predominio de intereses en gran medida especulativos.

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Según la Declaración de Buenos Aires, “En América latina las formas de funcionamiento de los mercados de tierra producen una ciudad econó- micamente desigual, socialmente excluyente, espacialmente segregada y ambientalmente insostenible. Los altos y a veces irracionales precios de la tierra se explican no solo por la operación de un mercado estructuralmente imperfecto, sino por la ausencia de efectivas formas de gestión de la tierra urbana. Los mercados de tierra son relaciones sociales y por eso es posible incidir en ellos” (Instituto Lincoln de Políticas de Suelo, 2004).

La problemática del acceso al suelo se expresa en una creciente con- flictividad en los asentamientos informales que proliferan en las ciuda- des argentinas y es consecuencia de las dificultades de acceso al suelo impuestas por las condiciones de mercado y la distribución desigual de la riqueza. De esta forma, un eje central del urbanismo actual es el de la búsqueda de equidad en la distribución de los costos y beneficios del pro- ceso de urbanización y, por lo tanto, el desafío de promover una ciudad más integrada en el marco de una creciente presión sobre el suelo como producto de la expansión de la demanda de viviendas, equipamientos, nuevas actividades económicas y servicios 17 .

La reactivación de las actividades económicas y la expansión de la demanda en general operan como factores de “causa-efecto” del creci- miento de la construcción 18 y del aumento de la demanda de suelo para nuevos usos y actividades. El conjunto de estos procesos ha generado y transferido importantes rentas a los propietarios particulares del suelo,

17 En este punto se destacan las acciones y los espacios de discusión abiertos por las di-

ferentes organizaciones de base en varias provincias argentinas. Véase de manera especial la Declaración Nacional por la Reforma Urbana (2005).

18 Según un reciente documento de la UADE, el sector de la construcción duplicó el

crecimiento de la economía en su conjunto, con un 21 % en la primera mitad del año 2006 frente a igual período de 2005.

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lo que produjo un alza significativa de los precios, a tasas superiores que el crecimiento de la economía 19 , en un contexto de escasas y dispersas regulaciones.

Por otro lado, las políticas públicas han contribuido en gran medida a la valorización diferencial del suelo a través de las normativas de usos del suelo, de las obras públicas, de proyectos promovidos o mediante accio- nes de modificación de accesibilidad del transporte público y privado, ge- nerando mayores desigualdades socio-espaciales al interior de las ciuda- des. La resultante directa del aumento de las expectativas especulativas en los precios de la tierra es la imposibilidad de crecientes sectores de la población de acceder al mercado formal y, por lo tanto, del aumento de la informalidad, a pesar de la drástica reducción de los niveles de pobreza y de desempleo desde 2003.

En este punto se abre otro vasto espacio de debate en la agenda: el de los mecanismos de regulación del mercado del suelo.

“Para incidir en el funcionamiento de los mercados de tierra urbana (formales e informales), promover un uso sostenible y justo de este recur- so, reducir sus precios, producir tierra equipada para los pobres y repartir más equitativamente las cargas y las ganancias es necesario:

articular las políticas de desarrollo urbano con las políticas de tributación de la tierra;

promover una nueva visión y legislación urbanística en que se

diferencie el derecho de propiedad del derecho de edificación y se com- prenda que las plusvalías generadas no pertenecen exclusivamente a los

19 Por ejemplo, y según las estimaciones de los operadores privados, el crecimiento de

los precios del suelo en Rosario en los últimos 40 meses se ubica entre el 75 y el 80 %.

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propietarios de la tierra;

crear mecanismos para la recuperación y distribución de plus-

valías que permitan producir tierra urbana equipada para los sectores sociales de menores ingresos y compensar las desigualdades urbanas” (Instituto Lincoln de Políticas de Suelo, 2004).

Hasta el momento las experiencias en la Argentina en este campo han

sido escasas, políticamente “tímidas” y están siempre amenazadas por las presiones de los grupos inmobiliarios amparados en una legislación débil

y obsoleta. En este contexto, los municipios de Rosario, Trenque Lauquen, Moreno, San Fernando, Cippolleti presentan avances y logros que requie- ren un análisis más sistemático de sus condiciones de posibilidad.

Conflictos ambientales

La incorporación de la variable ambiental a los instrumentos de ges- tión de la ciudad supone adoptar el concepto de desarrollo sostenible como marco para el diseño e implementación de las políticas urbanas. El desarrollo sostenible es uno de los mayores desafíos a los que se enfren- tan las sociedades en todo el mundo, pero la definición operativa de este concepto en nuestras regiones periféricas es todavía ambigua y las con- cepciones más difundidas sobre las relaciones entre ambiente, planifica- ción y gestión urbana no logran superar una mirada “recursista” (análisis

del recurso agua, aire y suelo) ni inducir prácticas integrales concretas.

A pesar de estas limitaciones, los planes de urbanismo están paulatina-

mente introduciendo las condiciones ambientales y el respeto al entorno

y al paisaje urbano en las estrategias de desarrollo territorial. El territorio formalizado en un paisaje urbano y rural concreto, identificable de cada ciudad y de su propia diversidad, empieza a ser, cada vez más, un ele- mento marco y el objeto mismo de la planificación urbanística.

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A partir de esto, nos interesa resaltar dos cuestiones que son com- plementarias entre sí. En primer lugar, es ampliamente conocido el cre- cimiento exponencial de las demandas de la población por un ambiente “sano”. Los difundidos conflictos de los últimos años (Esquel, Gualeguay- chú y Riachuelo, por citar solo algunos) son la cara visible de muchos otros más que, de manera atomizada y menos conocida (la localización de feed-lots en varios municipios, la protección de las sierras en Tandil,

la localización de hoteles y otros servicios turísticos en Villa La Angostura

y en otras localidades patagónicas, entre otros), interpelan el sentido del conjunto de medidas adoptadas si se las considera componentes de la política territorial. De esta forma, se han convertido en los emergentes de un proceso de cuestionamiento social a un modelo de desarrollo que combina un mercado promotor de la ocupación indiscriminada del territo- rio y unas políticas públicas dispersas y, en muchos casos, cuanto menos negligentes.

Por otro lado, y como dijimos más arriba de manera complementa- ria con lo anterior, la incorporación de “lo ambiental” en la problemática urbana tiende muchas veces a constituirse en un ejercicio reduccionista

y restringido a “añadir” algo de paisaje natural a la definición de los espa- cios públicos, como por ejemplo: “hay que incorporar más plazas o más árboles o más verde”. No estamos cuestionando la necesidad de más plazas, más árboles o más verde, sino la confusión de lo “ambiental” con lo “natural” como uno de los deslices más comunes en los enfoques vi- gentes. El ambiente urbano es esencialmente un ambiente construido y, el componente ambiental del espacio público debe ser entendido desde una mirada integral que incorpore los aspectos culturales de las identida-

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des locales. La noción de lugar, de representación simbólica de lo cons- truido, de relectura de los lenguajes arquitectónicos, de recuperación de la historia, o mejor de “las historias”, son los componentes fundamenta- les del ambiente urbano que otorgan sentido al proyecto de espacio públi- co de nuestras ciudades. De allí, la importancia que tienen, por ejemplo y entre otras, las numerosas iniciativas de recuperación de las áreas cen- trales que se pueden relevar actualmente en el país 20 .

Coordinación de la gestión estatal (entre jurisdicciones y entre entes reguladores) / Articulaciones público-privada / Mecanismos de participación ciudadana

Más arriba se ha hecho hincapié en la debilidad de los municipios a la hora de llevar a la práctica diferentes políticas y proyectos urbanos. La difundida descentralización que se implementó en la Argentina desde mediados de los años ochenta, apoyada por las reformas constituciona- les provinciales y la nacional, y por las entidades multilaterales de crédito, en la gran mayoría de los casos ha resultado estar más ligada a la “des- concentración” de funciones y responsabilidades sin transferencias de capacidades ni recursos, que a contribuir a la autonomía municipal. En consecuencia, el ejercicio efectivo del poder a nivel local en la definición de prioridades, suele estar sujeto a los condicionamientos y a las moda- lidades de acción del gobierno provincial y nacional, de la financiación externa y/o de agentes privados con capacidad de inversión.

Por otro lado, “la planificación territorial tuvo, y lamentablemente en muchos casos sigue manteniendo actualmente, una manera tecno-

20 Las principales ciudades como Buenos Aires, Rosario y Córdoba tienen actualmente

en marcha diferentes estrategias y proyectos de mejoramiento de sus cascos centrales. En el Gran Buenos Aires se pueden citar también las experiencias de Morón y San Fernando, además de muchas otras ciudades intermedias.

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crática y centralista de operar. Los técnicos de diferentes niveles toman decisiones sobre el desarrollo con una lógica que podríamos llamar “de arriba hacia abajo” en la que únicamente cuenta la mirada de la oferta. Así, la práctica de la planificación ha sido marcadamente sectorial, poco integral y adolece de una gran ausencia de capacidades efectivas de ope- ratividad” (Catenazzi y Reese, 1998).

Subsiste, de este modo, en los organismos estatales responsables de la planificación y de los proyectos urbanos, una serie de rigideces en la elaboración e implementación de nuevos instrumentos urbanísticos:

Una fuerte tradición que reduce la política urbanística solamente

a una acción de tipo regulatoria vía la aplicación de códigos u ordenanzas de zonificación.

La desarticulación entre herramientas urbanísticas (plan/pro-

yectos), herramientas fiscales y administrativas (simplificación de trá- mites para ciertas iniciativas), herramientas de corte tributario (cargas

y desgravaciones impositivas para favorecer o desalentar actividades o

procesos) y políticas económicas activas (financiamiento bancario con subsidios diferenciales en las tasas de interés).

A pesar de esto, en lo que se refiere a la gestión y al control público de la ejecución de las decisiones y los proyectos, se verifica una preocu- pación por abandonar los sistemas rígidos de normas para sustituirlos por procesos de concertación y compromisos vinculados con resultados

o intervenciones concretas. En suma, el debate actual está poniendo el

acento en la calidad y pertinencia de la formulación de reglas del juego y no en la preconfiguración normativa de los resultados. De esta forma, se están desarrollando instrumentos para una acción territorial más impul- sora y movilizadora y menos preocupada por prohibir; una planificación menos rígida y más eficaz, sin renunciar a la calidad de los resultados, o,

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precisamente, como exigencia de resultados.

La posibilidad de profundizar este debate significa una oportunidad para repensar un conjunto de metodologías alternativas que, basadas en un replanteamiento de las relaciones entre gobierno, territorio y co- munidad, permitan diseñar nuevos marcos y enfoques de actuación más democráticos y participativos y, por lo tanto, diferentes de los de la plani- ficación “tradicional”.

Las nuevas demandas surgidas de los rápidos y profundos cambios que se están produciendo en la sociedad y en las ciudades argentinas re- quieren de respuestas acordes a través de nuevas formas de intervención

urbanística y estrategias de gestión. Por lo tanto, el sentido que adquiere hoy la intervención en el territorio no es solamente normativo sino tam- bién instrumental. La resolución de los problemas urbanos requiere de

la definición de recursos e instrumentos de gestión que permitan pasar

a un urbanismo centrado en la cohesión social y fuertemente operativo

que también precisa de la definición de nuevos instrumentos y recursos.

Como dice Raquel Rolnik (1997), reconocida urbanista brasileña y ac- tiva promotora de estos temas en las agendas urbanas latinoamericanas:

Los principales problemas urbanos a enfrentar, particularmente en América la- tina remiten al alto grado de injusticia en la distribución de los costos y de los beneficios en las ciudades. El enfrentamiento de esos problemas exige un nuevo paradigma de planeamiento urbano para sustituir el planeamiento tecnocrático basado en un modelo de ciudad ideal. Este proyecto de ciudad del futuro apos- taba en la posibilidad de conducción, por parte del poder público, del proceso de crecimiento y desarrollo urbano, realizada a través de grandes inversiones en transportes, sistema viario, infraestructura y equipamientos públicos y de un control estricto de la acción de los agentes privados dado por el disciplinamiento

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del uso del suelo, sobre todo con la zonificación funcional. Este modelo tam- bién correspondía integralmente a una concepción del Estado como protagonista único en la definición y conducción de las políticas públicas, confiando en su poder de inversión y control y descalificando el papel y posición de la ciudadanía. Finalmente, bajo esta concepción, se operaba una separación total entre planea- miento y gestión e incluso un conflicto entre estas dos dimensiones, operando el planeamiento apenas en la esfera técnica y la gestión en la dimensión política. En la práctica, muy poco de lo que se idealizó de esa forma ha salido del papel y gran parte de la ciudad real no tiene que ver con las normas y estándares pro- puestos, lo que traduce la ineficacia de este paradigma para enfrentar los retos de la ciudad. Un nuevo paradigma que privilegia la ciudad real, aceptando en ella la presencia permanente del conflicto y tomando la gestión cotidiana como punto de partida se está desarrollando en algunas ciudades latinoamericanas. Este nuevo paradigma parte del planteamiento de que la ciudad se produce por una multiplicidad de agentes que deben tener su acción concertada, generando un pacto que corresponda al interés público de la ciudad. Presupone una revisión permanente para ajustes o adecuaciones, que mantenga un seguimiento de la dinámica de la producción y reproducción de la ciudad.

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