Rol del Estado

y gestión
pública
Semana 1
“Desde que nacemos hasta que morimos, las
actividades del Estado influyen de innumerables
maneras en nuestras vidas” (Stiglitz).

Podríamos dar ejemplos sobre ¿Cómo nos hemos relacionado con

el Estado?

● Las Municipalidades nos registran en un libro de nacimientos.

● Algunos hemos estudiado en escuelas públicas.
● Pagamos nuestros impuestos al Estado.
● Regulación servicios: celulares, internet, luz
● Seguridad ciudadana, supervisión transporte
● Regulación radio y televisión
● Regulación de aforo, zonas seguras (desde la universidad hasta la discoteca)
● Registros sanitarios de locales y productos
● Regulación y supervisión de contaminación, bancos, …
¿Cuál es el principal factor de éxito en la vida?
Personas que lo consideraron el
Aspecto principal factor (%)
El esfuerzo personal 39%

Nivel educativo de la persona 30%

Trabajar con responsabilidad 13%

Otros: contactos, familia, suerte, ayuda del Estado Menos de 10%

Fuente: Morel, Jorge. “Rol del Estado y desigualdad: hallazgos desde la encuesta sobre movilidad social del IEP”. En Revista Argumentos,
año 6, n.° 4. Setiembre 2012. Disponible en http://www.revistargumentos.org.pe/ rol_del_estado_y_desigualdad.html
Encuesta de Movilidad social. Encuesta encargada por el IEP a nivel nacional (incluyendo el ámbito rural). Inicios de 2012.
 Percepciones sobre desigualdad

Fuente: Morel, Jorge. “Rol del Estado y desigualdad: hallazgos desde la encuesta sobre movilidad social del IEP”. En Revista Argumentos, año
6, n.° 4. Setiembre 2012. Disponible en http://www.revistargumentos.org.pe/ rol_del_estado_y_desigualdad.html
Encuesta de Movilidad social. Encuesta encargada por el IEP a nivel nacional (incluyendo el ámbito rural). Inicios de 2012.
 Rol del Estado

Fuente: Morel, Jorge. “Rol del Estado y desigualdad: hallazgos desde la encuesta sobre movilidad social del IEP”. En Revista Argumentos, año 6,
n.° 4. Setiembre 2012. Disponible en http://www.revistargumentos.org.pe/ rol_del_estado_y_desigualdad.html
Encuesta de Movilidad social. Encuesta encargada por el IEP a nivel nacional (incluyendo el ámbito rural). Inicios de 2012.
Pero ¿Qué es el Estado? ¿Qué es la Administración
Pública? ¿Qué es la Gestión Pública
Sobre el Estado
● Maquiavelo introduce la palabra
“stato” en su obra El Príncipe
(1513):
“Los Estados y soberanías que
han tenido y tienen autoridad
sobre los hombres, fueron y son,
o repúblicas o principados”.
Nicolás Maquiavelo, diplomático,
Definiciones de Estado son funcionario público, filósofo político y
escritor italiano. En 1513 escribió su tratado
innumerables. de doctrina política titulado El príncipe,
publicado en 1531 en Roma.
¿Qué es el Estado?
Veamos algunas definiciones:
● “Unidad de carácter institucional que en el interior de un territorio monopoliza para sí
el uso de la fuerza legal” (Weber)
● “Unidad de dominación, independiente en lo exterior e interior, que actúa de modo
continuo, con medios de poder propios, y claramente delimitado en lo personal y
territorial" (Heller).
● “Grupo territorial duradero, radicalmente comunitario, estrictamente delimitado,
moderadamente soberano frente a otros, que se manifiesta como máximamente
comprensivo en el plano temporal y en cuyo seno, sobre una población, con
creciente homogeneidad y sentido de auto pertenencia, una organización
institucional eminentemente burocrática, coherente y jerarquizada, desarrolla una
compleja gobernación guiada conjuntamente por las ideas de seguridad y
prosperidad”. (Zafra Valverde).
¿Qué elementos comunes distinguimos en estas definiciones?
¿Qué es el Estado?
Definiciones de Estado son innumerables. Mayoría de
teóricos reconocen que existe Estado, allí donde se reúnen:

○ Territorio, espacio físico sobre el cual habita la población. Puede

o no ser continuo geográficamente, continental o insular, pero
debe ser permanente.
○ Población, conjunto de seres humanos que compone el Estado.
Puede haber homogeneidad étnica, racial o religiosa (no es
condición esencial de la población de un Estado).
○ Poder. Algunos reemplazan la palabra poder por capacidad de
autogobierno, soberanía o independencia. La idea central es que
el Estado esté en capacidad de organizar a la población y el
territorio, incluso mediante el uso de la fuerza, si fuera necesario.

Ugarte y Arguedas: El Estado elaborado para el International Institute for Democracy and Electoral Asistanse – IDEA
¿Qué es la Administración Pública?

● Conjunto de organizaciones que el Estado utiliza para

canalizar y atender adecuadamente necesidades
colectivas de interés público, ejerciendo la denominada
función administrativa del Estado.

● La estructura que estos órganos pueden adoptar en

conjunto, depende de la decisión política y de las
necesidades de cada Estado.

Alza, C.: El Objeto de estudio: La Administración Pública

¿Qué es Gestión Pública?
● La Gestión pública se ocupa de la utilización de los medios
adecuados para alcanzar un fin colectivo.

● Se refiere a mecanismos de decisión para la asignación y

distribución de los recursos públicos, y de la coordinación y
estímulo de los agentes públicos para lograr determinados
objetivos.

La Gestión Pública se amolda a las

demandas de la sociedad sobre el Estado
 ¿Dónde se ubica la GP?
Sucede principalmente en:
Ciencia Política
Estudio de los fenómenos y de las
estructuras políticas,
•comportamiento de los actores
•mecanismos de decisión

Espacio político
Estudio la acción de las autoridades
Políticas públicas ¿qué quiere una sociedad?
Públicas

¿Cómo se implementan las políticas

Gestión Pública

Gestión de
Políticas públicas?
Públicas
Espacio burocrático
¿Cómo operan las organizaciones
Gestión de públicas que implementan las
Organizaciones políticas públicas?
Públicas
 Rol del Estado: alcance vs fuerza
Discusiones sobre el rol del Estado han girado en torno a:

● Alcance: Funciones y responsabilidades que le son atribuidas al

Estado. Muchas veces entendido como tamaño (grande vs chico).

● Fuerza: Capacidad del Estado para hacer lo que le corresponde

hacer (alcance). Se confunde muchas veces con tamaño.

En la práctica conviven en las sociedades diferentes roles y la gestión pública se

adapta para cumplir con ese mandato. Las aproximaciones hacia lo que debe y
cómo debe responder a estas demandas la gestión pública, también va cambiando
en el tiempo.
Fuente: Fukuyama 2004. La construcción del estado.
¿El rol del Estado ha sido el mismo a lo
largo de los años y es homogéneo en
todos los países?
 BRESSER PEREIRA:
Evolución del rol del estado

Estado Social-Burocrático Estado Social

1929 1980
Liberal

1900 Gran Depresión 1970 1990 2000

Reformas 1ra generación
Estado liberal Crisis financiera
Estado Neoliberal

Las crisis de mercado y las crisis del funcionamiento del Estado,

explican el cambio en los roles que ha venido adoptando el Estado
en los siglos XX y XXI.
Evolución del rol del estado
● Estado liberal: garantiza derechos de propiedad y ejecución de contratos
● Crisis: de mercado (La Gran Depresión 30´s),
⇒ crisis estado liberal
○ Nuevo Rol: Social burocrático
■ Social: garantiza derechos sociales y pleno empleo
■ Burocrático: el Estado crece para resolver crisis
● Estado planificador
○ Rol complementario en lo social y económico
● Diferentes tipos: Estado de bienestar (Europa), Desarrollista y proteccionista
(AL), Comunista (U. soviética)
Evolución del rol del estado
● Crisis: de Estado Social Burocrático (fiscal, financiera)
○ (i) globalización: reduce costos de transacción y transporte ⇒
menor control y efecto del Estado, (ii) desarrollo tecnológico (iii)
freno al crecimiento, crece desempleo.
● Nuevo rol: Estado mínimo y pleno control de la economía por el
mercado ⇒ privatización, liberalización, flexibilización de mercado
laboral; política macroeconómica neutra.
● Ajuste estructural en AL – Consenso de Washington.
http://www.youtube.com/watch?v=Oc0plMiZbn8
Evolución del rol del estado
● Estado social – liberal
● Origen: factores políticos: dificultad de regresar a liberalismo total de
inicios SXX; económicos: fracaso redistributivo de libre mercado;
probado por sociedades social-demócratas
● Rol:
○ social: protege derechos sociales y promueve desarrollo económico;
○ liberal: usa mas los controles de mercado y menos controles
administrativos

● ⇒ Reforma del Estado

 Estado… ¿para qué? ¿Para quién?
● Para asegurarnos que todos tenemos al menos lo básico… lo demás depende del esfuerzo
individual y colectivo (rol subsidiario)
¿Para todos por igual?
Si, pero expresado de diferente forma
○ A unos les garantiza un ambiente adecuado para que su esfuerzo tenga frutos (estabilidad)
○ A unos los compensa para que alcancen a los otros (redistributivo)
Por eso se acepta que:
○ el Estado se debe concentrar en proveer buena justicia, un marco económico estable,
regulación económica y del lado de la redistribución: provisión de servicios básicos, y bienes
públicos (ya eso genera condiciones para el desarrollo sostenible y con equidad)
○ El Sector privado debe ser el motor de la economía y responsable de producir bienes y
servicios (pues eso produce empleo y riqueza)
Reforma del Estado
● Reformar el Estado es redefinir su rol en la vida
del ciudadano (principalmente político), creando o
cambiando instituciones.

● La gestión es una pieza clave sin la que no se

pueden obtener resultados satisfactorios, pero no
es suficiente para abarcar todo el espectro del
concepto.
OSZLACK: El rol del estado: micro, meso, maso
● Oszlack propone analizar el rol del estado “a partir de los cambios
verificados en la forma, alcance y magnitud de su intervención respecto al
pasado; así como en las consecuencias que han tenido esas modalidades
de actuación sobre la capacidad de las instituciones estatales” (2011: 2)
● Este análisis puede abordarse en tres niveles:
○ Micro: el foco de atención va en la forma cómo las intervenciones del estado afecta
en la vida cotidiana de una sociedad.
○ Meso: la mirada va hacia los contenidos y orientaciones de las políticas públicas o
las tomas de posición adoptadas.
○ Macro: la atención va hacia los pactos fundamentales sobre los que se asienta el
funcionamiento del capitalismo como modo de organización social.
El rol del Estado en cada nivel es el mismo, solo
cambia el punto de observación
Pacto de Dominación

Macro Pacto Funcional / de

división de trabajo
Construye y
atiende pactos Pacto Distributivo

Meso
Se organiza para atender su agenda social

Micro
Interacción con el ciudadano en su vida cotidiana
Adaptado de Oszlak (2011) “El rol del estado: micro, meso, macro”
Rol del Estado desde la Economía

Bases para el análisis

22
Rol del Estado desde la economía
● Cuestión más importante para economía del bienestar es: qué debe
producirse, cómo debe producirse, para quién y quién debe tomar esas
decisiones.

● Adam Smith en la Riqueza de las Naciones:

○ “la competencia y el ánimo de lucro lleva a los individuos – en la búsqueda de sus

propios intereses privados- a servir al interés público”. Ánimo de lucro los induce,
compitiendo entre sí, a ofrecer los bienes que desean los demás.

● La economía es llevada por una mano invisible a producir los bienes y

servicios que se desea y de la mejor forma posible: mercado como
“proveedor eficiente de bienes y servicios”.

Stiglitz, La Economía del Sector Público”.

Mercado como proveedor eficiente de bienes

● Ninguna comisión u oficina gubernamental tiene que decidir si

se produce o no una mercancía, se producirá si pasa la
prueba del mercado: si el precio que los consumidores están
dispuestos a pagar es superior al costo de producir la
mercancía.

● Tampoco se requiere comprobar si una empresa es eficiente,

la competencia se encarga de expulsar a los ineficientes.

Stiglitz, La Economía del Sector Público”.

Mercado como proveedor eficiente de bienes
● Qué debe producirse, cómo debe producirse, para quién y quién
debe tomar esas decisiones.
○ En las economías mixtas, el Estado toma algunas de estas decisiones pero son las
empresas y los hogares los que toman la mayoría de ellas.

○
● Los mercados en condiciones ideales, garantizan que la economía
sea eficiente en el sentido de Pareto: asignaciones que mejoran el
bienestar de una persona sin empeorar el de alguna otra, pero
muchas veces los resultados no son satisfactorios: “fallas del
mercado”.

Stiglitz, La Economía del Sector Público”.

Pareto eficiente
 Fallas del mercado

● Externalidades. Existen casos en los que los

actos de una persona o empresa afectan a otras
o les imponen un costo y no las compensan (e.
negativa) o las benefician pero no reciben
27 Stiglitz, La Economía del Sector Público”.
retribución (e. positiva).
Fallas del mercado
● Fallo de la competencia. Para que los
mercados sean eficientes tiene que
haber competencia perfecta. Fallas:
monopolio, oligopolio, monopolio natural
(es más barato para la sociedad que una
sola empresa produzca todo).

Stiglitz, La Economía del Sector Público”.

Fallas del mercado
Mercados incompletos. No suministran un bien aún cuando el
costo de suministrarlo es inferior a lo que los consumidores
están dispuestos a pagar.

Fallos de la información. Los consumidores tienen información

incompleta. Mercado por sí solo suministra poca información.

Bienes públicos. Existen ciertos bienes que, o no son

suministrados por el mercado o si lo son, la cantidad
suministrada es insuficiente (p.e. defensa, ayudas a la
navegación: faros).
Stiglitz, La Economía del Sector Público”.
Ejercicio
Conectarse a mentimeter
 Tipos de bienes
1. Bienes Privados
● Son los que sólo benefician a
quienes los consumen. No son
públicos ni tienen externalidades
(manzanas).
3. Bienes con externalidades
● No sólo afectan a quienes los
consumen. Cuando tienen grandes
externalidades se convierten en:
⇨ Son bienes socialmente preferentes,
como si fueran públicos (educación
elemental)
● Provistos o garantizados por el Estado
2. Bienes Públicos
● Principio de No rivalidad: el
consumo de uno más, no impide
el consumo de los otros.
● Principio de No exclusión: no
se puede excluir a los otros del
consumo.
⇨ El mercado no está asignando
bien los bienes públicos (los
beneficios no son
individualizables y por ende no
se internalizan los costos).
⇨ defensa, parques públicos,
alumbrado público
Justificación de la intervención del Estado
● Las causas de las fallas del mercado justifican la
intervención del Estado. “La economía de mercado, si se la
deja sola, no es óptima en el sentido de Pareto”.
● Otros dos argumentos que justifican la intervención del
Estado:
○ Distribución de la renta. Mercados competitivos pueden generar
distribución de la renta desigual.
○ El individuo no actúa en su propio interés. (i.e. consumo de tabaco)

Stiglitz, La Economía del Sector Público”.

Rol del Estado vs. Tipo de bien
● SIMPLIFICANDO, el Estado regula, financia y gestiona.
○ Regular: normar, supervisar, garantizar el cumplimiento de las reglas
de juego, etc.

○ Financiar: costear la producción de bienes

○ Gestionar: actividades de ejecución o producción del bien (ej. prestar

servicios de educación, proveer de agua potable, carreteras, etc.).
Considerando
Act. Responsable de intervención para asegurar su prestación/existencia
que: Bienes Privados Bienes Públicos/socialmente preferentes

● existe un monto limitado Estado Estado

de recursos: hay que Típicamente las funciones exclusivas del Estado, éste Actividades que el Estado realiza en representación
priorizar (cada sociedad ejerce el poder sobre los ciudadanos emitiendo reglas de todos produciendo bienes que los privados no
de juego y haciéndolas cumplir para que la actividad podrían hacer por si solos (ej. seguridad de las
es diferente) Regul privada pueda producir bienes privados (emisión fronteras. Adopción de estándares para
ación ,control de regulaciones sanitarias para la producción infraestructura aeroportuaria, carreteras, etc.).
● hay actividades que sólo de alimentos)
el Estado puede y debe
realizar: representan el
ejercicio del poder (ius Sector Privado Estado (total o parcial)
imperium), y Son típicamente inversiones privadas, sujetas al Financiados con impuestos. Hay casos que se puede
Finan mercado (inversión en empresa productora de trasladar parte del riesgo de inversión a la actividad
● hay actividades que ciació alimentos) privada, por un margen de ganancia (concesiones,
n emisión de bonos)
pueden ser realizadas
tanto por el Estado como
por la actividad privada, Sector Privado Sector Privado o Estado
dependiendo de lo que Son típicamente inversiones privadas, sujetas al El Estado puede administrarlos directamente o
mercado (dirección y operación de empresa productora mediante terceros (administración directa de
cada sociedad considere Gestió de alimentos) escuelas públicas o subsidios a escuelas públicas
mejor. n administradas por organizaciones privadas como Fe
y Alegría)
 Delimitación de funciones del Estado
Actividades
exclusivas del
Estado monopólicas:
leyes, justicia, orden, defensa,
política exterior, impuestos;
salud, asistencia y previsión
social, defensa ambiente,
moneda, planificación…)
Actividades Estado
principales
Publicitación
Actividades
auxiliares (limpieza,
vigilancia, almacenaje, TIC
Tercerización
Servicios sociales Producción de servicios
y científicos y bienes para el
(escuelas, universidades, mercado
centros de investigación,
Servicios públicos, infraestructura,
guarderías, museos,
minería, industriales)
emisoras de radio, etc
Estado invirtió en sectores en los
que el peso de las inversiones
excedía sector privado.
Privatización
Delimitación de funciones del Estado
Actividades
exclusivas del
Estado (monopólicas:
leyes, justicia, orden, defensa,
política exterior, impuestos;
salud, asistencia y previsión
social, defensa ambiente,
moneda, planificación…)
Servicios sociales Producción de servicios
y científicos y bienes para el
(escuelas, universidades, mercado
centros de investigación,
(Servicios públicos, infraestructura,
guarderías, museos,
minería, industriales)
emisoras de radio, etc.
Estado invirtió en sectores peso de
las inversiones excedía sector
privado o monopolios.

Actividades Estado Entidades Empresas privatizadas

principales públicas no
estatales
Actividades Empresas Empresas Empresas tercerizadas
auxiliares tercerizadas tercerizadas
Funciones del Estado (desde la economía)
Los tres brazos del Estado según Musgrave:

● Asignación: mercado / fallas de mercado

● Distributiva: ajuste en la distribución del ingreso

● Estabilización: Utilización del presupuesto para estabilizar la economía

Fallas de Mercado: revisión

Función de asignación de recursos
● Estado interviene en la forma en que la economía asigna recursos tanto
directamente como indirectamente para fomentar unas actividades y
desincentivar otras.

● Bondades de la intervención se presentan cuando hay fallas de

mercados en producción o consumo.

● Intervenciones indeseadas cuando los bienes son estrictamente

privados (OJO: bienes privados socialmente preferentes).

● Puede descentralizarse para evitar problemas de información y cantidad

adecuadas
Fallas de Mercado: revisión
Función de distribución del ingreso-Equidad
● Óptimo de Pareto. Supone maximización de beneficios a través de muchas
fórmulas de distribución pero no equidad (juicio de valor).

○ Un cambio que mejora el bienestar de los ricos pero no afectará a los

pobres sería una mejora en el sentido de Pareto. Sin embargo quienes
analizan la inequidad no creerán que es bueno aumentar las brechas
entre pobres y ricos.

● Cambio histórico. Se entendía como poner techo a la riqueza, hoy es poner

piso a la pobreza.

● Conflicto entre Eficiencia/Equidad. (i.e. escuelas de alternancia)

Fallas de Mercado: revisión

Función de Estabilización
● Ninguna economía es tan estable que no requiera la
intervención del Estado (shocks externos)

● Mercados interrelacionados, por eso debe ser función nacional

● Instrumentos para la estabilización:

■ Los instrumentos monetarios, como el control de la oferta monetaria efectuado
por el banco central.
■ Los instrumentos fiscales, que pueden incidir en las variables
macroeconómicas. Por ejemplo, una reducción de impuestos probablemente
incremente la demanda y la inversión

Fallas de Mercado: revisión