1/2/2020 Sentencia 2287 de 1991

Norma demandada: Demanda de inexequibilidad contra el artículo 11 de la Ley 35 de 1990. Relaciones entre el Congreso y el Gobierno.

CONGRESO
La nueva carta fortalece la capacidad de citación del Congreso, pues la desobediencia por parte del Ministro puede dar lugar a que se le
censure mediante moción que le separe del cargo.
Exequible el artículo 11 de la ley 35 de 1990
Corte Suprema de Justicia.
- Sala Plena.-
Santafé de Bogotá, D. C., primero (1o.) de agosto de mil novecientos noventa y uno (1991).
Magistrado Ponente: Doctor: Jaime Sanín Greiffenstein
Radicación No. 2287. Acta No. 31. Sentencia No. 94.
Demanda de inexequibilidad contra el artículo 11 de la Ley 35 de 1990. Relaciones entre el Congreso y el Gobierno.
Actores: Germán Cavelier y Luis Carlos Sáchica
Introducción
Por demanda de los ciudadanos Germán Cavelier y Luis Carlos Sáchica debe la Corte sentenciar si es Constitucional el artículo 11 de la Ley 35 de 1990,
cuyo texto es el siguiente:
"Artículo 11.- Los funcionarios podrán ser citados para que absuelvan cuestionarios de tipo general o preguntas concretas y específicas sobre un tema
determinado.
En caso de debates generales, el citante o cada uno de los citantes, si son dos, motivarán su citación en exposición que, sumadas las intervenciones, no
podrán, extenderse más de 60 minutos.
En el caso de cuestionarios concretos, el citante podrá citar al funcionario con 24 horas de anticipación, salvo que se trate de un Ministro, caso en el cual
se hará con 48 horas de antelación: también se presentará un cuestionario previo. El citante o los citantes si son dos motivará cada pregunta en la sesión
correspondiente a la cual concurra el funcionario, en intervenciones hasta de cinco (5) minutos para cada citante, al término de los cuales deberá
responder el funcionario en intervención cuya duración no podrá exceder de los mismos plazos dados a los citantes, en ambos casos no se concederán
interpelaciones.
Al terminar la exposición del funcionario, los citantes manifestarán si se encuentran satisfechos con la información o explicación dada por el funcionario
o en caso contrario, concretarán las glosas u observaciones que estimen pertinentes".
Motivos de la Acusación
Consideran los ciudadanos impugnantes que la norma glosada violaba los artículos 78-1, 2 y 3, 103 y 134 de la Constitución de 1886 porque pretendía
dar facultades a las- Cámaras Legislativas y a sus comisiones para requerir la presencia y exigir los informes verbales de los "funcionarios" en general,
no obstante que las reglas superiores limitaban dicha posibilidad a muy ciertas y determinadas personas; dicen también que elprecepto acusado no
distingue entre citaciones hechas por una cámara y efectuadas por una comisión permanente, diferenciación que debió hacerse, pues el régimen
constitucional varía según el caso; agregan que cuando el artículo habla de "cuestionarios de tipo general o preguntas concretas yespecíficas sobre un
determinado tema" puede dar a entender que cubre"materias extrañas a las funciones públicas o toquen con asuntos reservados"; añaden que la parte
final que permite a los congresistas formular suaprobación o reparos cuando el funcionario termina su intervención, violaba la Constitución en dos
sentidos, a saber, porque consagra unaforma no prevista por ésta de "establecer alguna suerte de responsabilidad", además sin juicio previo ni debido
proceso ninguno, y porque seinstauran las manifestaciones de censura que la Carta prohibía.
Dicen los actores:
"Ha de hacerse notar, señores Magistrados, que la disposición acusada no limita su sentido a la rendición dé simples informes, ya que lo extiende a la
obligación de dar "explicaciones", lo que tiene una evidente connotación de justificación de una conducta, que puede aceptarse o no, sin que se fijen
criterios objetivos para ello, y que, por eso, puede envolver calificación o descalificación, es decir, censura para el funcionario".
Como consecuencia, los libelistas hallan transgredidos también los artículos 2, 26, 55 y 102 constitucionales de entonces.
El señor Procurador General de la Nación solicita a la Corte que acceda a la inconstitucionalidad impetrada, después de afirmar que está de acuerdo con
la norma y la juzga bondadosa, pero que "ante normas y principios tan claros como los condensados en los artículos 78, ordinales 1 a 3, 103 y 104,
incisos finales, tiene, por encima de su opinión, la obligación constitucional de coadyuvar a la guarda de la integridad de la actual Carta", esto es, de la
Carta derogada.
Refiriéndose al régimen entonces existente, dice que en el punto de las relaciones entre el Congreso y el Gobierno, la Constitución "sienta un principio
contrario al de la colaboración armónica. Por eso, es prohibido al Congreso y a cada una de sus Cámaras, 'inmiscuirse por medio de resoluciones o de
leyes en asuntos que son de privativa competencia de otros poderes' 178-2); 'Dar votos de aplauso o censura respecto de actos oficiales' (78-3) y 'Dirigir
excitaciones a funcionarios públicos' (78-1)".
Argumenta la vista fiscal que "si el control del Congreso sobre el Ejecutivo es un principio excepcional y si los artículos que regulan un control, el 134 y el
103 incisos finales entre ellos, son de interpretación restrictiva, el Congreso no puede, tal como lo hizo en el artículo 11 de la Ley 35 de 1990, establecer
citación para "funcionarios" en general; ni concretar glosas u observaciones por no hallarse satisfechos con la explicación o información por estos,
suministradas, pues, ello viola las normas citadas con razón por los impugnantes".
El Entendimiento de la Corte
Por tratarse de una ley de la República que ha sido acusada debidamente como inconstitucional, la Corte es competente para decidir conforme al artículo
241 de la Carta de 1991 y según los dictados del artículo 24 transitorio, pues la demanda fue instaurada antes del 1º de junio del año cursante.
En cuanto al tema propuesto, se tiene:
La Constitución tiene claramente definido a quién pueden las Cámaras pedir informes escritos, pues el artículo 135-3, señala en forma genérica al
Gobierno, según reforma que se introdujo en 1945 al texto que venia de la Carta de 1886 y que comprendía solamente a los Ministros: bienentendido
que este precepto debe comprenderse como determinado en susignificación por el artículo 115 que define lo que debe tenerse por"Gobierno", el cual, a
su decir, en cada caso particular, está conformado por el presidente y el respectivo Ministro o Director de Departamento Administrativo; no obstante,
como según el artículo 208 ibídem "los ministros, en relación con el congreso, son voceros del Gobierno", entiende la Corte que es el Ministro o, en su
caso, el Director del Departamento Administrativo correspondiente, quien debe rendir el informe y no el Presidente, a no ser que se le solicite
expresamente a él en virtud del artículo 200-5 que lemanda "rendir a las Cámaras los informes que éstas soliciten sobrenegocios que no demanden
reserva".

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Los informes verbales están sometidos a un régimen un tanto diferente, pues la concurrencia a las células legislativas por citación de éstas no
comprende al presidente de la República y se extiende, en cuanto a lasCámaras en plenaria, sólo a los ministros, como venía desde 1886, y, encuanto a
las comisiones permanentes, a dichos funcionarios y también a"los Viceministros, los Directores de Departamentos Administrativos, el Gerente del Banco
de la República, los presidentes, directores o gerentesde las entidades descentralizadas del orden nacional y (la) de otrosfuncionarios de la rama
ejecutiva del poder público" (art. 208, in fine, C.N. de 1991).
Mediante los preceptos dichos se organiza una parte importante de las relaciones entre dos ramas del poder público, cuya separación objetiva y
funcional aparece establecida como principio general por-.otras normas (arts. 113, 150 y ss. y 200 y ss., C.N.) que delimitan claramente su conformación
y origen así como sus diferentes competencias dentro delsistema estatal, por lo que, sin duda, dada su naturaleza, estas reglastienen sentido estricto y
aplicación rígida.
Entonces, los funcionarios dichos son los únicos que pueden ser citados por las células legislativas y sólo ellos tienen obligación de concurrir y dar los
informes que se les soliciten con las formalidades previstas por la propia Carta, en su caso. Vale poner de presente que hoy es posible, en virtud del
nuevo texto constitucional, citar a funcionarios que antes estaban excluidos, tales como el Gerente del Banco de la República y todos los "otros" de la
rama Ejecutiva del poder público, la cual comprende, a voces del artículo 115, "las gobernaciones y las alcaldías, así como las superintendencias" y las
empresas industriales y comerciales del Estado.
De lo dicho anteriormente no se deriva, sin embargo, la conclusión de que es inexequible el artículo demandado en cuanto extiende a todos los
funcionarios sin distinción alguna -como serian los judiciales- el sistema de las citaciones y consecuente concurrencia, ya que la Constitución
nosolamente es norma reformatoria y derogatoria de la ley sino, además y conmayor razón, criterio obligado de su interpretación, fuera de que
elsignificado de la ley en el que pueda operar debe preferirse al que representesu irregularidad, por lo cual habrá de entenderse que la expresión "los
funcionarios", con la que empieza la norma acusada, se refiere a aquellos mismos que la Constitución señala y no a otros; además, esta interpretación
sistemática que encuentra la armonía del ordenamiento positivo debe preferirse a una meramente gramatical que la quebranta.
Por estas mismas razones, el precepto acusado y que tiene una redacción defectuosa, debe entenderse en el sentido de que tanto en el caso de
"cuestionarios de tipo general" como en el de preguntas particulares, el cuestionario debe ser escrito y sometido al citado previamente, si se trata de un
Ministro, pues la ley olvidó señalar lo primero y lo segundo, no está claramente declarado en un lenguaje que podría prestarse a creer lo contrario, así:
"El citante o los citantes si son dos, motivará cada pregunta en la sesión correspondiente a la cual concurra el funcionario, en intervenciones hasta de
cinco (5) minutos para cada citante, al término de los cuales deberá responder el funcionario...". En verdad, este trámite puede llevarse a efecto pero
después que se haya sometido al Ministro el correspondiente cuestionario escrito con la anticipación constitucional, que es hoy de cinco [5] días, no
antes.
También ha suscitado dudas la constitucionalidad del último inciso de la norma demandada conforme al cual "al terminar la exposición del funcionario, los
citantes manifestarán si se encuentran satisfechos con la información o explicación dadas por el funcionario o en caso contrario concretarán las glosas u
observaciones que estimen pertinentes".
Se dice, en efecto, que había violación de los tres primeros numerales del artículo 78 entonces vigente que rezaban así y que en parte subsisten:
"Es prohibido al Congreso y a cada una de sus Cámaras:
1. Dirigir excitaciones a funcionarios Públicos.
2. Inmiscuirse por medio de resoluciones o de leyes en asuntos que son de la privativa competencia de otros poderes.
3. Dar votos de aplauso o censura respecto de actos oficiales".
En esta forma, que se mantuvo desde su consagración inicial en 1886, quiso el constituyente de la época fijar su pensamiento sobre el sistema de índole
claramente presidencialista que acogió y, en particular, impedir la repetición de lo que consideró corruptelas practicadas por los congresos anteriores que
pretendían extender la acción de los cuerpos legislativos a esferas de influencia y dominación política que comprendían también el gobierno del Estado y
la administración del presupuesto. De manera, pues por demás perentoria, se eliminó cualquier posibilidad de un sistema parlamentarista que le diera
preponderancia al Congreso e injerencia en la formación de los cuadros ejecutivos.
Sin embargo, el mismo Consejo Nacional de Delegatarios estableció relaciones de colaboración entre esos dos poderes, como la iniciativa
gubernamental para la formación de las leyes y la sanción presidencial para el perfeccionamiento de los proyectos, con la posibilidad aneja y
consecuencial de las objeciones presidenciales, entre otras: por disposiciones expresas, caben dentro de las mismas las que ahora se estudian, esto es,
la de pedir informes y la de obtener la comparecencia de funcionarios ejecutivos, en ese entonces limitada a los Ministros.
En efecto, desde esa misma época se autorizó a las Cámaras para pedir informes a los Ministros, esto es, al Gobierno del momento y esto no solamente
en cuanto fuera necesario para cumplir la labor legislativa que como esencial le atribuía la Constitución, sino también -y es de destacar- "para conocer
los actos de la administración" sin otra excepción que los reservados, que eran "las instrucciones dadas a Ministros diplomáticos" y los relativos a
"negociaciones que tengan" tal carácter, nada más. (arts. 103-4, 78-4, C.N., 1886, art. 135-3, C.N., 1991).
De otro lado, es bien claro el texto constitucional desde la reforma de 1945 en cuanto enseña que el sistema de que se trata, esto es, la facultad de pedir
informes y el deber consecuencial de darlos, la citación y correspondiente concurrencia de funcionarios ejecutivos y, en fin, la presencia e intervención de
estos en las Cámaras, da lugar a un "debate", "según su propia terminología (art. 135-8, C.N. 1991), lo que en verdad no podía ser diferente, pues se
trata precisamente de una deliberación o discusión sobre lo planteado por el Congreso o una de sus células al gobierno.
El Congreso, entonces, sí tenía, aún bajo el régimen derogado, una cierta capacidad de confrontación con el Ejecutivo y si bien no podía llevarlo a los
extremos prohibidos por el artículo 78 citado, ni emitir al respecto ninguna resolución o ley, la mera deliberación o debate se contenía dentro de los
marcos legítimos, especialmente cuando, por expresión clara de la reforma constitucional de 1936, rigió desde entonces el principio de la colaboración
armónica entre las ramas del poder público por contraposición al de la separación tajante de 1886: Todos los poderes públicos sonlimitados y ejercen
separadamente sus respectivas atribuciones"; y cuando, además, el constitucionalismo se inclinaba por alguna forma de controlpolítico que, claro está,
entre nosotros no podía dar al traste con la independencia y estabilidad del gobierno, como en el caso de la verdadera moción de censura o voto de
rechazo que en algunos sistemas conlleva la renuncia del ministro y aún del gabinete o la convocatoria a nuevas elecciones.
Esta capacidad de confrontación es aún más ciara en el ordenamiento actual, pues si bien éste conservó algunas de las prohibiciones del transcrito
artículo 78 introdujo fundamentales reformas al electo de determinar las relaciones entre el Congreso y el Gobierno como que le dio a aquél la función de
"ejercer control político sobre" éste y la administración (art. 114) y lo facultó, ahora si, para votar la moción de censura que conlleva la separación del
ministro respectiva (art. 135-9) y que, por supuesto, es la expresión de un juicio de valor sobre actos oficiales y una clara injerencia en la labor
presidencial. Es de resaltar que la nueva Carta fortalece la capacidad de citación del Congreso, pues la desobediencia por parte del Ministro puede dar
lugar a que se le censure mediante moción que lo separe del cargo.
Estima la Corte que la disposición sub-examine se aviene con estos dictados constitucionales.
Decisión.
En el anterior entendimiento, la Corte Suprema de Justicia en Sala Plena, previa ponencia de su Sala Constitucional y estudiado el concepto fiscal.
Resuelve

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Es exequible el artículo 11 de la Ley 35 de 1990.

Afectaciones realizadas: [Mostrar]

Cópiese, publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta Judicial archívese el expediente.
Pablo Julio Cáceres Corrales, Presidente; Rafael Baquero Herrera, Jorge Carreño Luengas, Ricardo Calvete Rangel, Manuel Enrique Daza Alvarez.
Guillermo Duque Ruiz, Pedro Augusto Escobar Trujillo, Eduardo García Sarmiento, Gustavo Gómez Velásquez, Carlos Esteban Jaramillo Schloss,
Ernesto Jiménez Díaz. Pedro Lafont Pianetfa, Héctor Marín Naranjo, Rafael Méndez Arango, Fabio Morón Díaz, Alberto Ospina Botero. Dídimo Páez
Velandia, Jorge Iván Palacio Palacio, Simón Rodríguez Rodríguez, Rafael Romero Sierra, Edgar Saavedra Rojas, Jaime Sanin Greiifenstein. Hugo
Suescún Pujols. Juan Manuel Torres Fresneda. Jorge Enrique ValenciaMartínez, Ramón Zúñiga Valverde
Blanca Trujillo de Sanjuán-
Secretaria
LA SUSCRITA SECRETARIA GENERAL DE LA CORTE SUPREMA DE
JUSTICIA
DEJA CONSTANCIA:
Que los Magistrados Drs. Eduardo García Sarmiento y Héctor Marín Naranjo, dejaron de asistir a la sesión de Sala Plena celebrada el día 1º de agosto
de 1991 con excusa justificada.
Santafé de Bogotá, D.C., quince (15) de agosto de mil novecientos noventa y uno (1991).
Blanca Trujillo de Sanjuán,
Secretaria General

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