DERECHO LABORAL Y ADMINISTRATIVO EN

EL DERECHO PERUANO
ESTUDIO JURÍDICO SURICHAQUI ABOGADOS
Dr. ABAD ANTONIO SURICHAQUI MATEO

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DERECHO LABORAL Y ADMINISTRATIVO
Abog. Abad Antonio Surichaqui mateo
Diseño de portada: Julio Surichaqui
Impreso en los talleres gráficos de IMPRENTA “EL BOLÍGRAFO S.R.LTDA”
Jr. 2 de Mayo 1054
Huánuco 30 de abril de 2011
Primera Edición Abril 2011 – 500 ejemplares
Hecho el Depósito Legal en la Biblioteca Nacional del Perú Nº 2011-03802
Prohibida la reproducción parcial o total, por cualquier medio o método de este
libro sin previa autorización de los autores

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 DEDICATORIA:

A; DIOS, MIS PADRES, HERMANOS Y

CON MUCHO ORGULLO PARA

LA MADRE Y QUERIDA TIERRA HUANCAVELICA,

POR ACOMPAÑARME Y SER

INSPIRACIÓN DE MIS ACTOS

ABAD SURICHAQUI

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 PRESENTACIÓN

El Derecho genéricamente es una ciencia muy hermosa y muy amplia;

conocer sus orígenes y su desarrollo es muy apasionante. Sin embargo, por
lo amplio de esta ciencia, es que nos llevaría mucho tiempo en el intento.

Precisamente, la presente obra realizada para la asignatura, denominada

“Derecho Laboral y Administrativo”, trata sobre algunos temas que
consideramos los más importantes en esta materia; y que sólo es eso: una
“introducción”; es decir, que los temas que tratamos y estudiaremos; lo que
pretenden es motivar el interés de los alumnos, aguijonear su curiosidad
por los temas que presentamos y por otros más; para que puedan ser
estudiados por el alumno, de manera amplia, con mayor detenimiento, y
sobre todo, con el placer que debe causar, a las personas que tienen
vocación por el Derecho.

Para lograr este objetivo, iniciamos nuestro estudio, con el origen y

concepto de Derecho y con el estudio de las normas, su estructura y
clasificación. Un tema de mucha importancia y vigencia, es la jerarquía de
las normas en todas las ramas del Derecho. En la vida cotidiana, nos
encontramos que existen conflictos en la aplicación de normas; por lo que
estudiaremos también la aplicación jerárquica de las normas. Así mismo,
estudiaremos la interpretación de la norma jurídica, su objeto y finalidad;
las clases, métodos y doctrinas de interpretación.

El Derecho, se ha desarrollado en base al pensamiento iusfilosófico que

en cada época ha surgido, por lo que estudiaremos las primeras
manifestaciones del Derecho a través del iusnaturalismo greco romano y el
iusnaturalismo cristiano, así como la escuela moderna del derecho natural.

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 Apartándonos un poco del pensamiento iusfilosófico, veremos que es el
Derecho Público y el Derecho Privado, y los criterios utilizados para su
división. Hemos considerado oportuno consignar en el presente texto, la
evolución jurídica en el Perú, sus caracteres y sus rasgos más importantes.
Culminamos este texto, con dos artículos sobre la abogacía escritos por los
insignes maestros del Derecho: Eduardo Couture y Francisco Carnelutti.

Abad A. Surichaqui M.

Huancavelica, abril de 2011.

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 INTRODUCCIÓN AL DERECHO

I. EL DERECHO Y LAS NORMAS JURÍDICAS

Uno de los primeros temas que estudiaremos en la presente asignatura,

es el relacionado al Derecho y a las normas jurídicas. Nos ocuparemos
primero del Derecho.

Existen muchas y variadas definiciones y conceptos de Derecho. Así

mismo en el lenguaje cotidiano se tiene varias acepciones de la palabra
derecho.

Así por ejemplo, muchas veces escuchamos decir: “tu amigo que es bien
derecho”. Es este caso se está utilizando, la palabra derecho, como sinónimo
de “correcto”. Otras veces escuchamos decir: “Los ciudadanos exigen sus
derechos” queriendo significar de esta manera que los ciudadanos reclaman
algo que legítimamente les pertenece.

Nosotros también utilizamos esta palabra cuando decimos” yo estudio

derecho”, aludiendo así al conjunto de disciplinas jurídicas que conforman
el universo jurídico.

II. ORIGEN ETIMOLÓGICO DE LA PALABRA DERECHO

Etimológicamente, la palabra derecho, deriva de la voz latina directum

que es el participio pasivo del verbo dirigiere que quiere decir dirigir.

El vocablo dirigere está constituido por el prefijo continuativo di y la

forma verbal regere que significa guiar, conducir, gobernar. Siendo esto así,
entonces, derecho significa el modo continuo, habitual o permanente
de guiar, conducir o gobernar.

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 La voz latina directum, dio origen a la voz castellana derecho, sin
embargo, no existió sinonimia pese a que este derivó de aquella. Si una
palabra deriva de otra, es lógico que tengan un igual significado.

Directum fue un término que los romanos reservaron para referirse a la

acción procesal (directa actio). Para expresar la noción contenida en la voz
castellana derecho, utilizaron la palabra latina JUS de la que derivan:
justicia, juez, jurado, jurisprudencia, judicial, jurídico, etc.

La palabra JUS, tiene diferentes orígenes; algunos tratadistas señalan que

deriva del nombre del dios JUPITER (Jove, Jovis: Gobernador y ordenador
del universo); otros señalan que proviene de JUBEO, que equivale a mandar;
también de JUVO, que quiere decir ayudar a proteger o de JUNGO que
significa juntar, unir.

Mario Alzamora, señala que para los romanos la palabra derecho

significó la idea de rectitud en la conducta social humana por su
sometimiento a norma o leyes. (ALZAMORA VALDEZ, Mario. Introducción a
la Ciencia del Derecho. Lima. Edit. EDDILI, 1999, p.16)

III. CONCEPTO GENÉRICO DE DERECHO

Existen diferentes y variados conceptos de derecho; así por ejemplo,

Emmanuel Kant, propone que derecho es el complejo de las condiciones por
las cuales el arbitrio de cada uno puede coexistir con el arbitrio de los
demás, según una ley universal de libertad. Para Del Vecchio, derecho es la
coordinación objetiva de las acciones posibles entre varios sujetos, según un
principio ético que las determine, excluyendo todo impedimento. Es la
coordinación de la libertad, bajo forma imperativa. (RAMIREZ GRONDA,
Juan. Diccionario Jurídico. Buenos Aires, Editorial Claridad. 1982, p.114)

García Maynez, señala que el: Derecho formalmente válido es el conjunto

de reglas bilaterales de conducta que en determinado país y cierta época la
autoridad política declara obligatoria. Derecho intrínsicamente valido es la
regulación bilateral justa de la vida de una comunidad en un momento dado.
Derecho Positivo o eficaz es, el conjunto de reglas bilaterales de conducta
que efectivamente rigen la vida de una conducta en cierto momento de su
historia. (GARCIA MAYNEZ, Eduardo. En Revista Jurídica de la Universidad
de Puerto Rico, Vol. XXX. 1961, pp. 181-203)

Como se pude apreciar, García Maynez divide el concepto de derecho en

tres pilares fundamentales: el derecho formal, derecho intrínseco y derecho
positivo. El conjunto de los tres pilares nos dan una noción integral de
derecho.

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 Gustav Radbruch, menciona que el concepto de derecho se desprende de
que:

1. El derecho debe tener una realidad, presentar, por ejemplo, la forma

empírica de una ley o de una costumbre; dicho en otros términos, debe ser
positivo.

2. En cuanto a la materialización de la idea del derecho, debe elevarse

valorativa e imperativamente sobre el resto de la realidad; es decir debe
ser normativo.

3. Por proponerse la realización de la justicia, debe regular la convivencia

humana; debe tener por tanto, carácter social

4. Por virtud de la justicia a que aspira, debe establecer la igualdad para

todos a cuentos afecte; debe tener, por consiguiente, carácter general.
(RADBRUCH, Gustav. Introducción a la filosofía del Derecho. México. Fondo
de Cultura Económica. 1985. pp.46-52)

Radbruch, en cambio señala cuatro elementos, para conceptuar el

derecho: ser positivo, normativo, tener carácter social y carácter general.

“El derecho emana de un poder. El Poder es la capacidad para influenciar

y determinar la conducta de otros seres humanos. Hay distintos tipos de
poder: poder económico, poder ideológico, poder político, poder jurídico,
poder del Estado y poder constituyente.

La mayor parte de las conductas habituales que estructuran nuestra vida

cotidiana son expresiones del derecho. Es un producto de la actividad
humana que se expresa a través de determinadas formas normativas que
regulan el desarrollo de la convivencia social. Todo está regulado y en
nuestra vida realizamos una serie de comportamientos jurídicos sin
advertirlo. La idea de Derecho a nivel popular se asocia a determinadas
profesiones como funcionarios (jueces, policías), profesionales (abogados,
notarios) instituciones o dependencias públicas (tribunales, comisarías...).

Existe un sentimiento jurídico, una idea de justicia y derecho, frente a

actos que se consideran conformes o contrarios a la justicia. No existe sin
embargo, un evidente y universal sentimiento jurídico, ya que depende de la
educación, la formación, las convicciones, la cultura y la sociedad, así como
también depende de los períodos históricos.

El Derecho establece unas normas de convivencia por que en caso

contrario una comunidad humana se acabaría extinguiendo. Aun así, el
sentimiento sobre la Ley y el Derecho aparecen como algo ajeno, que se nos

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impone o nos encontramos sin que dependa de una adhesión voluntaria.
Nacemos en un país con una determinada historia, tradiciones, leyes,
costumbres, un ordenamiento. Un país donde existe un derecho, una moral
y unos usos sociales.

El Derecho tiene una determinada dimensión coactiva, pero esta

legalidad tiene una legitimación de origen formal para ser justa:

• Principio de imparcialidad de su origen: voluntad mayoritaria del pueblo.

• Principio de imparcialidad en sus destinatarios: igualdad ante la ley.

• Posee un contenido básico perfectamente delimitado.

La ley del Estado de Derecho representa la garantía de la seguridad y la

libertad de los ciudadanos. Al margen de la ley todo se vuelve inseguro. Sin
seguridad jurídica resulta inconcebible un ejercicio social y político de
libertad. Protegiendo a la Ley nos protegemos a nosotros mismos.”
(Tomado de Enciclopedia Virtual Wikimedia)

IV. LA NORMA JURÍDICA

Se considera como norma en sentido general, al modelo de proceder, es

decir es la guía, según la cual deben de ajustarse las actuaciones o
habilidades. Se dice que no existe actividad humana que no esté regulada
por un conjunto de normas, ya sean éstas simples o complejas, pero normas
al fin.

Desde los orígenes de la sociedad, la norma siempre ha tenido un

mensaje, orientado a controlar o modificar la conducta humana; tal es así,
que existían normas en las sociedades primitivas que estaban orientadas a
disuadir ciertas conductas consideradas ¡lícitas. (Cortar la mano al ladrón,
por ejemplo).

La finalidad de las normas es la convivencia en armonía en una sociedad,

pero la norma por sí sola no basta para lograr la paz social, se necesita el
altruismo en las decisiones políticas y en las decisiones personales, además
de la racionalidad en la elaboración, interpretación y aplicación.

CONCEPTO DE NORMA JURIDICA

Afirma el maestro Mario Alzamora Valdez, que la norma jurídica

constituye una estructura lógica que expresa el debe ser de una conducta
dirigida hacia determinado valor o valores. Formalmente — señala- la
norma es un juicio que se traduce mediante una proposición, su contenido

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está formado por los objetos que menciona. (ALZAMORA VALDEZ, Mario,
Ob. Cit. P. 106)

Hans Kelsen, señala que la norma jurídica tiene la forma de un juicio

hipotético que expresa el enlace específico de una situación de hecho
condicionante con una consecuencia condicionada. (KELSEN, Hans. Teoría
General del Estado. Ed. Labor, Barcelona 1994, p.49)

De Caso y Romero, dicen que la norma jurídica no es más que una regla
de conducta obligatoria por imperativo de la convivencia social y que el
Derecho no es sino el conjunto de normas obligatorias a las cuales tiene que
someterse la conducta de los hombres que conviven en sociedad. (DE CASO,
Ignacio y ROMERO, Francisco. Diccionario de Derecho Privado. Editorial
Labor, Barcelona 1998. T-ll, p. 2750)

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DERECHO ADMINISTRATIVO

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Capítulo I

EL DERECHO ADMINISTRATIVO EN EL PERÚ

I. EL DERECHO

1. Significado y Definición de Derecho

Según el Diccionario de Derecho Usual, de GUILLERMO CABANELLAS, el

vocablo «Derecho» proviene del latín «Directus» directo, de «Dirigere»
enderezar, alinear. Equivale a recto, igual, sin torcerse a un lado ni a otro.

Esta palabra significa principalmente, facultad natural de hacer todo lo

que sea nuestra voluntad, a no ser que la ley nos prohíba o nos la impida la
fuerza ajena; facultad de hacer y exigir todo aquello que la ley o la autoridad
establece en nuestro favor o que el dueño de una cosa nos permite en ella;
consecuencias naturales del estado de una persona o sus relaciones con
respecto a otras; y justicia y razón de ser.

La significación vulgar y etimológica de la palabra «Derecho», viene a

indicar facultad o poder que una persona tiene, pero con una orientación
definida en el sentido de ser recto; esto es, que la rectitud en el obrar es la
norma que confiere la facultad. Puede el Derecho verse desde dos puntos:
uno, como conjunto de facultades para cumplir deberes exigibles, que es el
Derecho Subjetivo; otro, como conjunto de normas para ejercitar dichas
facultades y cumplir dichos deberes, que es el Derecho Objetivo.

La definición que nos satisface plenamente es la del ilustre maestro, Dr.

TORIBIO ALAYZA PAZ SOLDÁN, quien a su juicio dice que el derecho: «es la
facultad o potestad que tiene un individuo para hacer o no hacer algo o para
obligar a otro a que haga o no haga». Desde este punto de vista, el Derecho

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recibe el nombre de Derecho Subjetivo. Agrega el autor, que se llama
también Derecho a «la norma de conducta, la pauta, la regla a que deben
someterse tanto los Poderes Públicos como los individuos en orden a hacer
o no hacer algo y a obligar a otros que hagan o no hagan. Esta pauta o regla,
puede ser escrita o consagrada únicamente por la costumbre, pero que
adquiere fuerza tan obligatoria como si estuviera escrita. El Derecho
considerado desde este punto de vista se llama Derecho Objetivo, que si es
escrito se llama Derecho Positivo y si no lo está se llama Derecho
Consuetudinario».

En el orden jurídico, el derecho viene a ser «la facultad que tiene la

persona de disponer, utilizar y mantener lo suyo, dentro de los límites que
establecen las normas o dispositivos».

2. Derecho Natural y Derecho Positivo

a. Derecho Natural

Es el que la naturaleza da a todas las personas, como el derecho a la vida,

al honor, a la libertad, al bienestar, a la moral, a la seguridad, a la cultura, a
la propiedad, etc. Es innato al individuo, nace y se desarrolla con el
individuo.

b. Derecho Positivo

Es el Derecho Natural expresado en normas. Es el conjunto de leyes que

están vigentes en el momento de que se habla. Se trata del Derecho Objetivo
que es sinónimo de ley, legislación, código. Se diferencia esencialmente del
natural en que este último es invariable, mientras que el positivo puede
modificarse por la misma autoridad que lo ha establecido. En otras
palabras, emana del Derecho Natural, pero se expresa en normas escritas.

El Derecho Positivo se divide en: Derecho Privado y Derecho Público.

Esta clasificación es muy antigua, procede del jurista romano DOMICIO
ULPIANO cuando expresó en el célebre pasaje: «Publicum jus est quod ad
statum rei romanae spectat, privatum quod ad singulorum utilitatem
partinet» («Derecho Público es el que afecta a la utilidad del Estado:
Derecho Privado, es el que se refiere a la utilidad de los particulares»).

b. 1. Derecho Privado

Es un conjunto de normas que regulan jurídicamente las relaciones de

los particulares entre sí. Cuando un hombre compra a otro una casa y éste la
vende a otra persona, cuando el dueño de una casa determina el modo de
abrir ventanas sobre el jardín de su vecino, cuando se pide prestado una

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cantidad de dinero, etc., entra en funciones en toda su plenitud el Derecho
Privado; porque todas estas relaciones no afectan al conjunto de la sociedad
en general, sino a las dos personas que traban la relación entre sí y ponen
en acuerdo sus necesidades y sus deseos. Comprar y vender son cosas que
interesan al comprador y vendedor y son materia propia del Código Civil.

b.2. Derecho Público

Determina las relaciones entre los individuos y el Estado. Es un conjunto

de normas que regulan la organización y funcionamiento del Estado,
disciplina las relaciones entre los ciudadanos y las organizaciones políticas.

El Derecho adquiere el carácter público, porque el Estado interviene,

directa o indirectamente, en casi todas las actividades de la persona
(negociaciones colectivas, autenticación de documento, etc.); también,
porque la colectividad puede tener conocimiento, eventualmente, de los
asuntos y situaciones en que puede estar envuelta una persona, inclusive a
través de los medios de comunicación.

El Derecho Público se sub-divide en:

b.2. 1. Derecho Público Externo

Estudia al Estado en sus relaciones con los demás Estados y los conflictos
entre sus respectivas legislaciones. Comprende el Derecho Internacional
Público y el Derecho Diplomático y Consular.

b. 2.2. Derecho Público Interno

Agrupan las normas que rigen dentro de un país y como tal pertenecen a
él. Comprende el Derecho Constitucional, el Derecho Político, el Derecho
Administrativo, etc.

De lo expuesto debemos concluir que el Derecho Público se diferencia

del Privado por su objeto: el primero, tiene por interés el general y el
segundo, el particular.

Respecto a la naturaleza de las normas, GUALTERIO MONACELLI

comenta que el Derecho es una «Unitas Sustantiae», es uno solo, una unidad
conceptual. Únicamente por razones metodológicas se lo divide en público y
privado, cuyas características propias serían: El Derecho Público, que es el
primero en aparecer históricamente (los romanos comenzaron la
elaboración de lo que más tarde iba a ser la monumental obra jurídica que
aportaron a la humanidad, con la sanción de las normas regulatorias del
«ager publicus» y «republicae»), tiene un fuerte sentido comunitario; mira

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el interés general o si se quiere, mira «principalmente» el interés general. Su
nota más sobresaliente es la que en la relación jurídica por él regulada, obra
en uso de su autoridad, es decir, las partes intervinientes en aquélla no son
iguales, una es más fuerte que la otra. Podría decirse que el tema del
Derecho Público es el mandato a la orden estatal. El Derecho Privado, en
cambio, protege el interés de los particulares y norma las relaciones de
éstos entre sí. Por lo tanto, es eminentemente igualitario; ninguna de las
partes tiene preeminencia sobre la otra. La ley las ve en «situación de
paridad».

Para finalizar, debemos advertir que el concepto referente al Derecho

Privado, desde algún tiempo, viene sufriendo variaciones, porque se ha
llegado a establecer que no hay nada absolutamente privado, puesto que en
todas las cosas de la vida hay un aspecto de interés general que las hace, en
cierto modo, sociales y limita las voluntades privadas. Por lo que, a nuestro
juicio, en la práctica no habría Derecho Privado «puro» porque el Estado, de
cualquier manera, interviene en todas las actividades del individuo,
haciéndolas públicas y controlables; como es el caso de la formación de una
sociedad comercial, la celebración del matrimonio, la compra de un bien, el
reconocimiento de un hijo, la publicación en el Diario Oficial «El Peruano»
de una declaratoria de herederos y otros actos en los que el Estado siempre
tiene injerencia a través de los organismos públicos competentes.

II. ADMINISTRACIÓN

El Diccionario de la Real Academia Española señala que el término

«administración» se deriva de la voz latina «administratio» y que
«administrar» es un verbo que viene de la locución «ad» equivalente a la
preposición «a» de acción y actividad.

«Administrador», procede de «ministrare» que significa: servir, proveer.

HENRY CAPITANT, en su Vocabulario Jurídico, señala que el vocablo

«administración» tiene dos acepciones; una de derecho civil y otro de
derecho público. «La primera, se entiende la acción de manejar, dirigir un
bien, un conjunto de bienes o un patrimonio (Ej. la administración de una
sociedad, la de una sucesión). Por la segunda, se entiende la función
consistente o tendiente a asegurar la aplicación diaria de las leyes y la
marcha cotidiana de los servicios públicos, de acuerdo con las directivas
dadas por la función gubernamental».

A nuestro juicio, también se emplea esta palabra para precisar las

diversas actividades jurídicas o función administrativa que el Estado realiza
en cumplimiento de sus funciones. A menudo se menciona esta expresión
para referirse al conjunto de servidores que bajo la dependencia de un

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mismo jefe realizan actividades de interés público, como la administración
municipal, por ejemplo.

La administración es esencialmente dinámica y se aplica a todo esfuerzo

de grupo público o privado, civil, policial y militar, en grande o pequeña
escala.

Para percibir mejor lo que debemos entender por Función

Administrativa, vamos a tratar de establecer brevemente algunas
diferencias que existen entre la jurisdiccional y la legislativa.

La actividad del Estado se manifiesta mediante sus tres funciones:

legislación, administración y jurisdicción. Por medio de la legislación, el
Estado establece el ordenamiento jurídico, con el cual armoniza su
organización y su acción, así como la vida social. Mediante la
administración, el Estado provee las necesidades y mantiene los servicios
públicos de seguridad y de vida. Con jurisdicción, el Estado participa en
controversias y declara el derecho concreto en los casos en que se requiere
su aplicación.

La función administrativa, siguiendo a GABINO FRAGA, puede apreciarse

también desde el punto de vista material y desde el punto de vista formal.

Desde el punto de vista material, la función legislativa que tiene un

carácter abstracto o general, tiene por objeto dar leyes o normas como bien
dice HANS KELSEN; en tanto que la función administrativa tiene por
finalidad asegurar la ejecución de las leyes y el funcionamiento de los
servicios públicos.

La función legislativa, es aplicada tanto por el Juez como por el

administrador, desenvolviéndose este último en un espacio más amplio, con
facultades especiales para prever dificultades y evitar complicaciones en el
cumplimiento de sus funciones. En cambio el Juez tiene una iniciativa
restringida, porque se desarrolla sólo dentro del marco del derecho o de
acuerdo a ley.

Con el criterio formal, la función administrativa se define como la

actividad que el Estado realiza por medio del Poder Ejecutivo, Poder Central
o Poder Administrador, el cual promulga las leyes que son aprobadas por el
Parlamento.

La función jurisdiccional, definida por RAÚL FERRERO, consiste en

obtener en los casos concretos la declaración del derecho y la observancia
de la norma jurídica pre constituida. Incluye la ejecución coactiva de las
sentencias.

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 La resolución se obtiene mediante el proceso, definido por CHIOVENDA,
como el «conjunto de los actos coordinados con el objeto de actuar la
voluntad concreta de la ley, en relación con un bien que el actor pretende
que está garantizado por ella, por medio de los órganos jurisdiccionales».

Podemos asegurar, en conclusión, que la administración es el conjunto

de órganos encargados de cumplir las múltiples intervenciones del Estado
moderno y de prestar los servicios que el Estado moderno atiende. La
Administración se aplica a los problemas de planificación, organización,
administración de personal, dirección, coordinación, información,
presupuesto y a las relaciones del Ejecutivo con el público y con el Poder
Legislativo y Judicial. Constituye, pues, la temática del Derecho
Administrativo, conforme veremos a continuación.

III. DERECHO ADMINISTRATIVO

1. Definición

Ya hemos visto lo que se entiende por administración y por función

administrativa. Ahora nos corresponde entrar en materia estudiando la
definición del Derecho Administrativo, para lo cual citaremos a algunos
autores:

a. ANDRÉ DE LAUBADÉRE, sostiene que el «Derecho Administrativo

es la rama del Derecho Público Interno que comprende la organización y
la actividad de lo que se llama corrientemente la Administración, es
decir, el conjunto de autoridades, agentes y organismos, encargados (bajo
la impulsión de los poderes políticos) de asegurar las múltiples
intervenciones del Estado moderno».

b. RAFAEL ENTRENA CUESTA, considera que el Derecho Administrativo

«es el conjunto de normas del Derecho Público Interno que regulan la
organización y actividad de las Administraciones Públicas».

Ambas definiciones ubican al Derecho Administrativo dentro del

Derecho Público Interno. La regulación de la organización administrativa
tiene un carácter jurídico que abarca toda la maquinaria operativa del
Estado o sea la Administrativa Pública.

Por nuestro lado, sostenemos que el Derecho Administrativo es la rama

del Derecho Público Interno que trata de la administración y manejo de los
servicios públicos en base a determinadas normas legales.

Podemos advertir que la idea de «Servicio Público» no puede faltar en la

definición de Derecho Administrativo, por ser un elemento esencial para el

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ejercicio de la función administrativa, que se cumple en toda la estructura
orgánica del Estado. De este tema nos ocuparemos más adelante.

2. Importancia

En el mundo moderno la vida de los individuos y de los grupos sociales

es en buena parte dependiente de la reglamentación estatal. El Estado figura
por todas partes, dictando normas, autorizando o prohibiendo actividades.
Parte de las funciones del Estado se realizan por la rama administrativa.

En efecto, como dice HUMBERTO NÚÑEZ BORJA, desde que se inicia

cualquier negocio o industria, debe tenerse en cuenta que actúa el Derecho
Administrativo. Así, si se quiere abrir al público un establecimiento de
simple venta al por menor tiene que recabarse la licencia de apertura del
establecimiento que la conceden los municipios. Su funcionamiento
requiere el pago de ciertos derechos municipales, licencia de patente,
derechos fiscales, impuesto a las utilidades, entre otras gestiones que son
cuestiones del Derecho Administrativo.

3. Objetivos y Fundamentos

El progreso y engrandecimiento que requiere nuestro país, demanda un

máximo y sincero esfuerzo de todos sus integrantes, instituciones u
organismos públicos y privados, correspondiéndole a la Administración
Pública, un rol especial en el cambio hacia el desarrollo nacional, para lo
cual se requiere que dentro de ellas, las entidades civiles y militares
ofrezcan un mejor servicio a la sociedad y permitan el bienestar general del
país.

En este sentido, los objetivos básicos del Derecho Administrativo son:

a. Normar la organización y funcionamiento administrativo estatal, en

las áreas de su competencia.
b. Difundir la doctrina del Derecho Administrativo, a fin de. facilitar un
mejor servicio a la nación.
c. Mejorar los procedimientos administrativos, de manera que permita
a la administración pública un eficiente cumplimiento de sus
funciones, que se traduce en los servicios públicos.
d. Engrandecimiento de la imagen de la Administración Pública ante la
colectividad nacional y extranjera.
De lo expuesto, se desprende que el fundamento angular del
Derecho Administrativo es el Interés Público, considerado como
aspiraciones máximas de la colectividad y preocupación inmediata del
gobierno.

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4. Caracteres

a. Tiene carácter Público, porque es una relación permanente y

recíproca del Estado con la colectividad a la que debe servir; pero de
la que, a su vez, exige respeto, acatamiento y comprensión.
b. Es fundamentalmente Dinámico, está en constante acción normativa
y operativa. Debe tender siempre a evolucionar y perfeccionarse en
armonía, con la coherencia y oportunidad que exigen los conceptos
y necesidades del momento.
c. Tiene un contenido esencialmente Humanista, porque toda su
acción y su desarrollo emana de los seres humanos y va hacia ellos,
donde funcionarios y servidores, con sus necesidades y
frustraciones, sus conocimientos y experiencias, virtudes y defectos,
actúan a través de su potestad reglada y su potestad discrecional.
5. Fuentes

En términos generales, se designa así al conjunto de conocimientos escritos

y no escritos que el Derecho Administrativo ha empleado para surgir y
desarrollarse.

Las fuentes del Derecho Administrativo son:

a. La Doctrina

Son los principios Generales del Derecho y las diferentes corrientes de

pensamiento. Es la fuente más rica y más calificada del Derecho
Administrativo, puesto que de sus conceptos fundamentales surgen todas
las ramas del derecho.

De ahí que tanto en la Constitución, en el Código Civil (Título Preliminar),

como en la Ley del Procedimiento Administrativo General N° 27444, se
expresa que los Jueces y los Funcionarios Públicos, en su caso, no pueden
dejar de administrar justicia o resolver expedientes por ausencia o
deficiencia de la ley, porque deben recurrir a los principios generales del
derecho, preferentemente los que inspiran el derecho peruano.

b. La Normatividad Legal

Es el Derecho Escrito o Positivo que está integrado por toda la gama de

dispositivos que constituyen nuestro ordenamiento jurídico. Teniendo en
cuenta su orden jerárquico, se clasifica en: (1) la Constitución, (2) las leyes y
(3) los demás actos legislativos y administrativos, decretos y resoluciones.

24
 c. La jurisprudencia

Se integra con las resoluciones reiteradas y uniformes que se expiden de

las autoridades jurisdiccionales competentes para resolver casos
específicos, que después pueden servir de modelo o antecedente, en otros
casos análogos.

d. La Costumbre

Se refiere a aquellos actos o procedimientos, no escritos, que los

funcionarios han venido repitiendo año tras año, con algún fundamento
legal o sin él.

En el Derecho Administrativo se tiene muy en cuenta el llamado Derecho

Consuetudinario (aunque es imperfecto y a veces peligroso), porque en
algunas oportunidades se trata de procedimientos viciosos o deficientes
que, inclusive, deberían ser eliminados.

e. La acción discrecional del funcionario

Se pone de manifiesto, cuando en determinadas situaciones, aparecen

vacíos o lagunas en las normas vigentes. Para encarar o resolver un caso, es
preciso apelar —a veces con coraje y decisión— a los principios
doctrinarios, a los antecedentes, a la experiencia y también a la
circunstancia o coyuntura del momento. Desde luego sin apartarse de la ley,
sino impulsándola y aplicándola adecuadamente.

6. El Derecho Administrativo y su relación con otras disciplinas

jurídicas

En realidad, no hay disciplina jurídica que no tenga su importancia para

el Derecho Administrativo, existiendo, en muchos casos, algún grado de
vinculación entre aquellas.

A continuación, veremos la relación con las siguientes disciplinas:

a. Derecho Constitucional

El Derecho Administrativo emana del Derecho Constitucional, ya que en

un Estado democrático todos los organismos públicos, las normas que los
sustentan y las funciones y actividades que estos realizan, se inspiran en él.
En otras palabras, podríamos afirmar que el Derecho Administrativo, surge
y se nutre constantemente del Derecho Constitucional.

25
 El Derecho Constitucional está vinculado al Derecho Administrativo tan
estrechamente, que se puede decir que el primero crea el órgano y el
segundo lo pone en funcionamiento.

b. Derecho Político

Ambos tienen un fin común, el Estado, y sobre el Estado, van a estudiar

su organización y su variedad.

La diferencia estaría en que el Derecho Político se ocupa de los órganos

primarios del Estado en cuanto realizan la función pública (Ej.
nombramiento del Contralor). El Derecho Administrativo realiza funciones
administrativas (Ej. nombramientos de funcionarios, profesionales [órganos
secundarios], y todos aquellos que son elegidos por el Estado mediante el
voto popular).

c. Derecho Internacional

Dentro y fuera de sus fronteras territoriales cumple el Estado actividades

administrativas. Fuera de las fronteras pueden presentarse situaciones
como requerir la intervención o colaboración de otro Estado; valerse de sus
propios órganos acreditados en el exterior, como son las embajadas,
consulados.

Así pues, las relaciones con el Derecho Internacional supone

vinculaciones con los demás países, basados en la solidaridad. Ahora bien,
las normas o principios que regulan la actividad administrativa
comprendida en el Derecho Internacional guardan íntima relación con el
Derecho Administrativo, ya que muchos principios de éste han de hallar
aplicación en tales supuestos.

En conclusión, la administración realiza en el interior de cada país una

gran parte de las obligaciones que el Derecho

Internacional impone a los Estados soberanos.

d. Derecho Penal

Porque en nuestra legislación penal existen normas expresas, referentes

a los delitos contra los deberes de función y deberes profesionales, contra el
Estado (Delitos contra la Administración Pública) y porque el régimen
disciplinario administrativo se vincula con el ámbito penal; asimismo, la
función administrativa es indispensable para que puedan ser llevadas a
cabo las penas que el Poder judicial impone, como lo demuestra el servicio
penitenciario que depende del Poder Administrador.

26
 e. Derecho Procesal

La Administración desarrolla sus actividades mediante procedimientos

para llevar a cabo la ejecución de las resoluciones judiciales.

Debemos destacar la actividad jurisdiccional de la administración, en

donde se aplican algunas normas de sustancia procesal (Ej. Ley del
Procedimiento Administrativo General).

f Derecho Civil

Las diversas instituciones del Derecho Civil, tales como los asuntos de las
personas naturales y jurídicas, los actos jurídicos, los contratos, el régimen
legal de los bienes públicos y privados, las obligaciones, la prescripción, etc.,
están constantemente vinculadas a lo administrativo. Debe ser siempre su
fuente de inspiración en armonía con la Carta Fundamental.

g. Derecho Comercial

Porque la Administración Pública realiza operaciones mercantiles y se

constituyen algunas empresas estatales que se regulan sobre la base de las
normas de las sociedades.

El Derecho Comercial necesita del Derecho Administrativo cuando se

fijan los precios en el mercado donde el Estado actúa como contralor.

h. Derecho del Trabajo (Laboral)

Porque los que prestan servicios a la Administración Pública son

también trabajadores, sujetos a peculiares características por la naturaleza
del servicio público, con derechos sociales análogos a los servidores
particulares, con tendencia a la uniformidad.

i. Derecho Agrario

El Derecho Agrario va a regular las diversas fases de la explotación

agraria, para una justa distribución del agua y la tierra. Los elementos
básicos del Derecho Agrario son: hombre, tierra, agua. El Estado debe velar
en primer lugar por el hombre, distribuyéndole convenientemente la tierra
y el agua.

j. Derecho Registral y Notarial

Este derecho se encuentra ubicado en el campo del Derecho Público,

formando parte de los entes públicos menores, que constituyen la
organización jurídica del Estado al servicio de la colectividad.

27
 Realiza una importante función de servicio público, garantizando y
fortaleciendo los diferentes actos y contratos, según sea el organismo
registral que lo ampare, así por ejemplo: el Registro de la Propiedad
Inmueble, que garantiza el tráfico inmobiliario, registrando los derechos
reales sobre inmuebles y dando publicidad a los mismos.

La función administrativa registrar a nivel nacional se ejerce desde la

Superintendencia Nacional de los Registros Públicos, por intermedio de los
funcionarios competentes.

k. Derecho Industrial

El Derecho Administrativo y el Derecho Industrial se relacionan porque

regulan aspectos en que se halla en juego el interés público, como en lo
referente a la propiedad industrial que es protegida por el Estado; las
concesiones para explotaciones industriales de los recursos naturales, en lo
que respecta a las normas de policía (seguridad, higiene, etc.) sobre
establecimientos peligrosos, incómodos, etc., en las múltiples disposiciones
administrativas que regulan la marcha de la industria y de tutela a los
trabajadores.

Con otras ramas del Derecho, porque todas ellas contienen principios y
normas de carácter administrativo, tanto sustantivo como procedimental y
son elaboradas y controladas por los respectivos sectores de la actividad
pública, como el Derecho Financiero.

7. El Derecho Administrativo y su relación con otras disciplinas no

jurídicas

a. Ciencia de la Administración

La Ciencia de la Administración, se considera como «el conjunto de

principios y disposiciones técnicas de aplicación con- creta a la institución y
funcionamiento de los servicios públicos y demás actividades
administrativas, procurando un buen rendimiento, rápido, eficaz,
económico y oportuno».

En este sentido, ninguna tarea puede ser eficientemente desarrollada si

no es debidamente planeada, si los hombres y medios que deben ejecutarla
no se han organizado adecuadamente, si sus esfuerzos no son coordinados y
si las órdenes a ejecutarse no han sido emitidas correctamente, ni
controladas en forma efectiva. Es precisamente la Administración la ciencia
que nos permite obtener estas cinco condiciones fundamentales para lograr
el éxito con la consecución del objeto propuesto.

28
 El Derecho Administrativo regula y garantiza el ejercicio de la función
administrativa, dictando normas y principios que son aplicadas a toda la
nación buscando el bien común.

b. Historia

El estudio de la Administración, ciertamente, no podría haber avanzado a

su nivel actual sin romper las cadenas del pasado.

En efecto, los datos recogidos y registrados por historiadores

profesionales nos han permitido, en primer lugar, conocer realidades
antiguas sobre la Administración Pública y en segundo lugar, en base a
dichos antecedentes, modernizar nuestra administración estatal de acuerdo
a la situación actual y a su vez estar en condiciones de realizar estudios para
efectuar en su oportunidad reformas que se estimen convenientes.

c. Economía

El estudio de la Economía y el de la Administración se vinculan e incluso

se unen en algunos puntos. La hacienda pública, la elaboración del
presupuesto y la administración fiscal son temas de interés propio para
ambas disciplinas y en cada uno de ellos puede la una aprender de la otra.
Los impuestos, por ejemplo, varían no solo en sus aspectos económicos,
sino en su posibilidad administrativa; un presupuesto es al mismo tiempo,
un instrumento importante de control administrativo y un importante
factor en la Economía en que se sustenta.

Esta exposición de relaciones con otras disciplinas no jurídicas es

solamente indicativa, no exhaustiva. Existen también otras disciplinas como,
por ejemplo, la Sociología y la Psicología Social, entre otras, que se
relacionan con la Administración por que estudian de un lado la acción
social y del otro los actos y situaciones que conspiran contra la
Administración Pública.

En conclusión, no hay disciplina que no tenga su importancia para la

Administración y el estudio administrativo tiene importancia para toda
disciplina.

29
30
Capítulo II

I. EL ESTADO PERUANO Y LA CONSTITUCION

I. Definición

Como en todos los campos del derecho, existen muchas definiciones más
o menos acertadas para enfocar el concepto de Estado, el cual ha ido
evolucionando y modificando su carácter y fisonomía a lo largo de la
historia.

La forma clásica de definir al Estado es diciendo que es la nación

jurídicamente organizada.

En efecto, comenta TORIBIO ALAYZA PAZ SOLDÁN, que «cuando la

Nación se organiza para desenvolver sus actividades, cuando se canaliza por
medio de reglas estables y de órganos dirigentes constituidos previamente,
señalando la función de éstos y determinando también de manera estable
las facultades, derechos y las prohibiciones que se impone a los miembros
del grupo social, ha nacido el Estado, esto es, una entidad jurídica que obliga
a hacer vida jurídica a los miembros de la Nación».

El Estado responde a la idea de organización y ésta no puede concebirse

sin la existencia jurídica de aquél.

FERRERO, dice que «el Estado es Sociedad más Poder», o sea una
sociedad políticamente organizada; agrega que es como decir «sociedad
ordenada», integrada por gobernantes y gobernados.

Conforme lo expresa nuestra Constitución vigente, en su artículo 43º, el

Estado en el Perú es «una República democrática, social, independiente y

31
soberana. El Estado es uno e indivisible. Su gobierno es unitario,
representativo y descentralizado y se organiza según el principio de la
separación de Poderes».

Se puede decir, también, que es el «generador de los servicios públicos»,

que se manifiesta a través de una organización investido de poder, un
cuerpo legal y un conjunto de acciones llevadas a cabo, hacia una
colectividad de seres humanos, dentro de un espacio geográfico
determinado, en la perspectiva del logro de objetivos sociales.

II. Elementos

De su definición se desprenden los siguientes elementos:

a. La Autoridad

Está constituida por el Gobierno, con toda su organización, normatividad

y personal burocrático.

El significado de Gobierno se ha restringido en el Derecho

Administrativo, para expresar únicamente la idea de un Poder Central que
representa a la sociedad en la persona de un Jefe de Estado, investido de
todas las facultades necesarias para hacer cumplir la ley, cuando en realidad
sólo es parte del Gobierno, por cuanto sólo ejerce el Poder Ejecutivo.

Para que el Estado funcione como tal, más o menos eficazmente y pueda
ser reconocido y aceptado por los demás Estados, es preciso e indispensable
que exista una autoridad, con permanencia y continuidad en el ejercicio del
gobierno, con poder suficiente: El Poder Público.

Esta autoridad gubernativa, debe emanar del voto popular, es decir,

democrática —que es lo deseable, desde luego— o de un gobierno de facto
cuya legitimidad es impugnable; pero siempre es una autoridad, con
facultades normativas, coercitivas y coactivas, que la misma autoridad se ha
irrogado.

b. La Población

La población, en un Estado, es el elemento humano. Es el Estado-Nación,

es decir, las personas que habitan en un determinado país. Es la base
fundamental sobre la que reposa el triángulo clásico de los elementos que
forman el Estado.

En el Diccionario de CABANELLAS, se establece que población es la

cantidad de seres humanos que componen la sociedad en un Estado,
provincia, ciudad.

32
 El núcleo esencial de la población de un Estado, lo forman los nacionales,
es decir aquellos quienes pertenecen al país cuyo nombre toma el Estado,
sea por nacimiento o por adopción. Son, en este caso, la inmensa mayoría.
Pero también forman parte eventual de la población, los extranjeros que
residen en el país.

Cuando se hace un censo de población, se incluye a todos los que se

encuentran residiendo en el país en el momento, aunque haciendo el
distingo entre nacionales y extranjeros.

c. El Territorio

Es el espacio geográfico en el cual el Estado ejerce normalmente su

soberanía. Es la base física del Estado, así como la población es la base
humana.

Es un elemento también relevante para la concepción cabal del Estado. El

territorio se forma con el espacio en el cual nace y se constituye un Estado.
Los límites de ese territorio, se consolidan y se definen en base a los
tratados que se suscriben con los países vecinos.

Así se asegura las fronteras de cada país y se evitan conflictos, cuando

existe un respeto mutuo por los convenios debidamente suscritos.

Pero el concepto de territorio no solamente comprende la superficie

geográfica sino también, el suelo, el subsuelo, el dominio marítimo y el
espacio aéreo, de acuerdo con los enunciados constitucionales y los
convenios internacionales (Const., artículo 54º).

d. La Identidad Nacional

La aspiración ideal es lograr un Estado perfecto e integrado, que

represente los intereses de la mayoría nacional. Y ello ocurre, cuando la
población del Estado deviene en la Nación, vale decir, cuando se alcanza
identidad de tradiciones con éxitos y fracasos, con personas eminentes que
nos enorgullecen cuando hay ideales y espíritu de solidaridad, acompañado
muchas veces, aunque no es indispensable, con cierta unidad de raza,
religión, idioma, por lo menos mayoritario.

Cuando ha surgido, al fin, después de varias generaciones un pueblo

identificado como Nación, con democracia política, económica y social es
que surge lo que se llama «el espíritu nacional». La conciencia de Patria con
el pueblo, con sus glorias y sus derrotas, sus triunfos y sus calamidades, que
nos inspira a amarla y respetarla y luchar por su desarrollo, progreso y
superación. RENÁN, el célebre pensador francés decía que «Nación es el

33
plebiscito de todos los días», la Nación es un alma, «un principio espiritual»
dice RAÚL FERRERO.

En otras palabras, sentimos el impulso de trabajar sin desmayo para que

nuestro Estado, nuestro país, sobreviva y continúe progresando, a pesar de
todas las contradicciones de orden económico, militar o por los embates de
la naturaleza. De ahí surge el cuarto elemento vital para la existencia
permanente del Estado, su Identidad Nacional.

III. Fines

Nuestra Constitución Política vigente, consagra en su primera

disposición que el «fin supremo de la sociedad y el Estado es la defensa de
la persona humana y el respeto de su dignidad». Se trata de un fin
primordial y superior que se relaciona con la protección y respeto de los
altos valores de la persona, su vida, su dignidad y el derecho a su plena
realización.

La persona humana es un concepto abstracto que representa o simboliza

a todos y a cada uno de los hombres y mujeres que conforman la sociedad,
que cuando ha llegado a un estado de desarrollo y organización, conforma
un medio propicio, un conjunto de condiciones sociales que favorecen la
existencia y posibilitan su desarrollo para alcanzar el Bien Común.

Para alcanzar ese Fin Supremo, el Estado tiene que cumplir con
determinados fines que devienen en esenciales y que como tales se
encuentran precisados en el Art. 2º de la Constitución, como deberes
primordiales, el Defender la Soberanía Nacional y Promover el Bienestar
General.

El Bienestar General es un estado ideal que consiste en la satisfacción de

las necesidades de la persona humana, en forma conveniente y oportuna.

La Soberanía es «la libre y plena expresión de la voluntad humana

individual y/o colectiva para poder determinar su ordenamiento y
manifestarse sin ninguna influencia».

Para poder alcanzar el Fin esencial de defender la Soberanía Nacional, es

necesario que el Estado persiga el logro de otros fines que devienen en
específicos, cuales son el velar por el Orden Interno y por la Seguridad
Exterior de la República, como los prescribe la Constitución, como
atribución del Presidente de la República, para garantizar la soberanía de la
nación contra todo aquello que pueda alterar el ordenamiento establecido
en el ámbito interno del Estado y para hacer frente a los riesgos, peligros,

34
posibles agresiones, etc., provenientes del exterior del país. Estos fines
específicos constituyen en sí la garantía de la existencia del Estado.

Doctrinariamente, el Bien Común que es considerado el Fin Supremo,

lleva implícita la idea de bienestar espiritual y material de la colectividad
humana, y el Estado orienta sus actividades al logro de ese fin supremo.

Para el logro de dicho Bien Común, el Estado realiza básicamente dos

tipos de acciones mediante las cuales se alcanzan las situaciones de
Bienestar General y de Seguridad Integral; estas situaciones conllevan el
establecimiento de sus políticas respectivas.

A fin que el Estado pueda alcanzar el Bienestar General surge la

necesidad de dotar a aquel de un marco mínimo de seguridad, el que toma
el nombre de Seguridad Integral, por consiguiente, el Bienestar origina y
condiciona la Seguridad, pero ambos al fin llegan a ser situaciones
interdependientes, a tal punto que no es posible alcanzar el uno en ausencia
del otro.

El Bienestar se manifiesta en la Administración Pública a través de las

actividades de los Servicios Públicos que el Estado proporciona.

Los Servicios Públicos se desenvuelven por acción honesta y eficaz de los

diversos organismos que integran toda la gama de la Administración
Pública, es decir, educación, salud, alimentación, trabajo, vivienda, justicia,
economía, comunicación, transportes, etc.

Cuando este conjunto de actividades se desarrollan y se cumplen a

cabalidad y eficazmente en beneficio de la población, entonces se habría
logrado un auténtico Bienestar General o en otras palabras la Seguridad
Integral de la Nación; sin embargo, esta idea resulta una utopía porque en
ningún país se cumple en su totalidad, aunque en algunos han avanzado
notablemente.

La Seguridad Integral abarca los ámbitos internos, dando lugar a las

situaciones de Seguridad Interior, a cargo de las Fuerzas del Orden y de la
Seguridad Exterior de la República, a cargo de los Ministerios de Defensa y
Relaciones Exteriores; las que en conjunto constituyen la Defensa Nacional.

35
 BIEN COMÚN

BIENESTAR GENERAL SEGURIDAD INTEGRAL

a. Interior: Policía Nacional

b. Exterior:
Relaciones Exteriores.
Fuerzas Armadas.

IV. Personalidad Jurídica

Siendo el Estado una organización jurídica, es, en consecuencia, un sujeto

de derecho, con su correspondiente personalidad establecida. El Estado,
más que una abstracción, es un hecho real, tangible.

En base a esa personalidad jurídica y su orientación política y económica,

el Estado está en condiciones de cumplir con sus fines; poniendo en marcha
eficazmente su organización y sus normas pertinentes.

Su personalidad primordial se pone de manifiesto en sus facultades de

imperio, de control y coerción, con arreglo a la normatividad vigente.

La personalidad jurídica de derecho público interno, supone derechos y

obligaciones. Cuando por acción o por omisión de sus funcionarios, se
incurre en presunta responsabilidad en los actos que ellos realizan, se
puede ejercer el derecho de impugnación. De otro lado, cuando se celebran
contratos con personas naturales o jurídicas, en las que tiene que someterse
al Derecho Privado, se respeta; asimismo, el principio de la juridicidad que
nutre la existencia del Estado. Los tratadistas modernos consideran que la
personalidad jurídica es una sola, con diferentes formas de ejercicio —
siempre dentro del marco de sus fines— puesto que en todo caso, aún en
todos los actos contractuales, el Estado se reserva privilegios y preferencias,
porque su misión es velar por el interés público —el de la colectividad—
que prima sobre el interés particular.

V. Los Poderes del Estado

Las sucesivas constituciones políticas peruanas de 1933, 1979 y 1993,

señalan que el poder del Estado emana del pueblo. Montesquieu, señala en

36
“El Espíritu de las Leyes” que este poder delegado por la nación es ejercido
por el Estado a través de tres de sus manifestaciones. Es así como, el Estado
moderno realiza sus funciones y cumple sus fines por intermedio de sus tres
grandes organismos centrales que se denominan los «Poderes del Estado»,
y que son los siguientes: El Poder Legislativo, que tiene por misión principal
dar leyes extensivas a toda la Nación; el Poder Ejecutivo, que tiene a su
cargo la conducción política. la ejecución de las leyes sancionadas por el
legislativo y el cumplimiento coercitivo de las sentencias pronunciadas por
los Tribunales (sé le denomina también el Poder Central); por último
tenemos al Poder judicial, encargado de administrar justicia y de aplicar las
leyes mediante proceso judicial.

Analizando los diferentes actos que el Estado cumple a diario podemos

observar que determinados organismos ejercen diversas actividades del
poder que complementan a los antes mencionados, es así que además del
poder legislador, ejecutor y juzgador, existe un poder electoral (artículo 88
de la Constitución de 1933), contralor, policial, tributario, regional,
municipal, burocrático, económico, eclesiástico, entre otros. Pero,
ciñéndonos a la tesis de Montesquieu, se observa además que varios actos
jurídicos son realizados por un poder distinto de aquel que aparentemente
corresponde a la función, conforme se puede apreciar, por ejemplo, en el
cuadro siguiente:

FUNCIONES P. LEGISLATIVO P. EJECUTIVO P. JUDICIAL

LEGISLATIVA Dicta leyes Elabora Interpreta
reglamentos las leyes
ADMINISTRATIVA Ratifica Atiende los Nombra
nombramientos servicios Empleados
públicos
JURISDICCIONAL Juicio Político Tribunales Dice el
administrativos Derecho

II. CONSTITUCIÓN DEL ESTADO

El Estado es una forma de organización jurídica, bajo un poder de

dominación que se ejerce en un determinado territorio.

Por organización se entiende al esquema estructural en el cual se

coordina todos los esfuerzos individuales y se establecen adecuadas líneas
de autoridad entre los diferentes puestos a los cuales se han asignado
obligaciones concretas.

37
 Las normas relativas a la organización fundamental del Estado reciben el
nombre de Constitución.

El profesor EUGENIO M. HOSTOS, señala que la Constitución «es un

conjunto de preceptos que se impone a todos» dice además que «es la ley de
leyes», «la ley primera, de donde todas las demás se derivan; la ley
sustantiva, a la cual habrán de referirse y concordarse las demás».

Al respecto, consideramos que efectivamente la suprema ley del Estado

es la Constitución. Puede variar su contenido y su enfoque ideológico, pero
siempre se reclama su existencia real y su constante aplicación y
sometimiento, para que entendamos que estamos viviendo dentro de un
Estado jurídicamente organizado, apto para cumplir integral y
justicieramente los fines para los que dicho Estado existe y sobrevive.

La Constitución que nos rige actualmente se promulgó a fines de 1992 y

se ratificó por Referéndum en Octubre de 1993.

III. LOS PRINCIPIOS DEL ESTADO DE DERECHO

El Estado de Derecho «es el ámbito en el que impera la legalidad y el

orden jurídico, donde nadie puede actuar al margen del derecho o rebasar
los límites de la ley, cuya observancia y defensa es obligatoria para todos los
integrantes de la sociedad.

Según nuestra Constitución vigente, los principios fundamentales que

debemos considerar dentro de dicho ámbito, son los siguientes:

1. La Libertad

La Libertad es un bien jurídico muy preciado del ser humano.

Comprende la libertad individual, liberación de la miseria, libertad del
temor y de la agresión en todas sus formas (física, económica y moral); la
seguridad de sus derechos (seguridad del empleo, de disponer de
transportes, hospitales, escuelas y oros servicios públicos en forma gratuita
o a bajo precio). La eficacia de una política que mantenga en niveles
adecuados el costo de las subsistencias, posibilitan una mayor libertad.

Nuestra Constitución consigna normas específicas sobre la libertad en el

artículo 2º

2. La Igualdad (ante la ley)

Toda persona tiene derecho; a la igualdad ante la ley, sin discriminación

alguna por razón de sexo, raza, religión, opinión o idioma. El varón y la
mujer tienen iguales oportunidades y responsabilidades. La ley reconoce a

38
la mujer derechos no menores que al varón (artículo 2º numeral 2 de la
Constitución).

3. La Legalidad

Este principio aplicado a la doctrina constitucional, es la conformidad

con el derecho escrito o normatividad vigente, que debe regular todos los
actos del Poder Público.

Para alcanzar, plenamente, ese objetivo es preciso tener presente en

todo momento, el esquema legal que rige obligatoriamente al país —
gobernantes y gobernados— emanado de los Poderes Públicos y
organismos oficiales competentes.

Este esquema, tiene en la Constitución su más alto nivel jerárquico,

siguiendo con las leyes y los actos administrativos pertinentes (artículo 51º
Constitución).

4. La Democracia

Según la doctrina que ha inspirado a nuestra Constitución, se funda en la

igualdad. Igualdad de oportunidades y responsabilidades, para todos, sin
discriminación alguna.

La igualdad democrática solamente reconoce un privilegio, el del mérito.

El Mérito, en cualquier actividad, es la integración de cuatro valores; la

honradez, la eficiencia, la lealtad y la calidad humana.

La Constitución Política del Estado, contiene varias referencias

específicas respecto a los conceptos de igualdad y de democracia (Arts. 1º y
2º inc. 1 y 2)

5. Equilibrio y Autonomía de los tres Poderes del Estado

La estructura del Estado Peruano contenida en la Constitución Política,

comprende la tradicional organización de división de poderes: Poder
Ejecutivo, Legislativo y Judicial, cada uno actúa independientemente,
equilibrando sus fuerzas. Ningún Poder del Estado es superior a los otros,
cuyas características y atribuciones estudiaremos luego.

Algunos tratadistas hacen referencia al Poder Electoral, como fuente

originaria de la democracia por la intervención directa del pueblo con sus
intervenciones a las elecciones en el Perú.

39
6. Facultad para reclamar ante el Abuso o Desviación del Poder

Este importante principio, piedra angular del sistema constitucional

peruano, nació en Francia y se utiliza para impugnar cualquier norma legal
o acto administrativo, expedido por una autoridad oficial y que afecte
injusta o arbitrariamente el derecho legítimo de un ciudadano.

Nuestra legislación no utiliza expresamente la frase de «abuso o exceso

de poder», pero en diferentes dispositivos, empezando en la propia
Constitución y en la Ley del Procedimiento Administrativo General (artículo
1092) se dice “frente a un acto que supone que viola, afecta, desconoce o
lesiona un derecho o un interés legítimo, procede su contradicción en la vía
administrativa en la forma prevista en esta Ley, para que sea revocado,
modificado, anulado o sean suspendidos sus efectos”.

Nuestra Constitución vigente expresa en forma clara que el poder del

Estado emana del pueblo» (artículo 43). Pero quienes lo ejercen lo hacen
«con las limitaciones y responsabilidades que establecen la Constitución y
las leyes».

Es decir que ninguna autoridad, por elevada que sea su jerarquía, es

omnímoda en el desempeño de sus funciones oficiales y está sujeta a las
impugnaciones y a los reclamos legítimos que pueden formularse, cuando
se hace mal uso del poder que el pueblo le ha conferido directa o
indirectamente, regulada por la permanente fiscalización que debe ejercer
responsable y eficazmente en el régimen democrático.

IV. LAS GARANTÍAS CONSTITUCIONALES EN UN ESTADO DE DERECHO

Nuestra Constitución Política del Estado, en su artículo 2OO señala las

siguientes Garantías Constitucionales.

1. La Acción de Habeas Corpus, que procede ante el hecho u omisión de

parte de cualquier autoridad, funcionario o persona, que vulnera o amenaza
la libertad individual o los derechos constitucionales conexos con ella.

2. La Acción de Amparo, que procede contra el hecho u omisión de parte

de cualquier autoridad, funcionario o persona, que vulnera o amenaza los
demás derechos reconocidos por la Constitución. No procede contra normas
legales ni contra resoluciones judiciales emanadas de procedimiento
regular.

3. La Acción de Habeas Data, que procede contra el hecho u omisión de

cualquier autoridad, funcionario o persona que vulnera o amenaza los
derechos de información o de exigencia de rectificación o de supresión de

40
informaciones personales a que se refiere el artículo 22, incisos 5 y 6 de la
Constitución.

4. La Acción de Inconstitucionalidad, que procede contra las normas con

rango de ley; leyes, decretos legislativos, decretos de urgencia, tratados,
reglamentos del Congreso y ordenanzas municipales.

5. La Acción Popular, que procede por infracción de la Constitución o la ley

contra los reglamentos, normas administrativas y resoluciones y decretos
de carácter general, cualquiera que sea la autoridad de la cual hayan
emanado.

6. La Acción de Cumplimiento, que procede contra cualquier autoridad o

funcionario renuente a acatar una norma legal o acto administrativo, sin
perjuicio de las responsabilidades de ley.

Una Ley Orgánica regula el ejercicio de estas garantías y los efectos de la

declaración de inconstitucionalidad o ilegalidad de las normas.

El ejercicio de los procesos de habeas corpus y amparo no se suspende

durante la vigencia de los regímenes de excepción a que se refiere el
artículo 137º de la Constitución.

Cuando se interpone una acción de esta naturaleza en relación con

derechos suspendidos, el órgano jurisdiccional competente examina la
razonabilidad y la proporcionalidad del acto restrictivo.

V. ESTRUCTURA ORGÁNICA ACTUAL DEL ESTADO PERUANO

La estructura del Estado Peruano contenida en la Constitución Política,

comprende la tradicional organización de separación de poderes que rige
los gobiernos democráticos occidentales. Ellos son el Poder Legislativo, el
Poder Ejecutivo y el Poder judicial.

Además, existen Organismos Autónomos y Gobiernos Regionales y

Locales que también forman parte de la estructura política del Estado.

1. Poder Legislativo

El Poder Legislativo reside en el Congreso, el cual consta de Cámara

Única elegido por el período de cinco (05) años. También existe una
Comisión Permanente elegida por el Congreso.

El número de congresistas es de ciento veinte (120) y la Comisión

Permanente no excederá del 25% del número total de congresistas.

41
 El artículo 90º de la Constitución establece que para ser congresista, se
requiere ser peruano de nacimiento, gozar del derecho de sufragio y haber
cumplido 25 años.

No pueden ser elegidos congresistas si no han dejado el cargo seis (06)

meses antes de la elección (artículo 91º):

 Los Ministros y Vice-Ministros de Estado, el Contralor General, los

Prefectos y los Gobernadores.
 Los miembros del Poder Judicial, del Ministerio Público y del
Consejo Nacional de la Magistratura.
 El Presidente del Banco Central de Reserva, el Superintendente de
Banca y Seguros, el Superintendente de Administración Tributaria,
el Superintendente Nacional de Aduanas y el Superintendente de
Administradoras de Fondos Privados de Pensiones.
 Los miembros de las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional en
actividad.

Los congresistas representan a la Nación. El mandato legislativo es

irrenunciable.
Son atribuciones del Congreso (artículo 1022):

 Dar leyes y resoluciones legislativas así como interpretar, modificar

o derogar las existentes.
 Velar por el respeto de la Constitución y de las leyes, y disponer lo
conveniente para hacer efectiva la responsabilidad de los
infractores.
 Aprobar los tratados de conformidad con la Constitución.
 Aprobar el Presupuesto y la Cuenta General.
 Autorizar empréstitos, conforme a la Constitución.
 Ejercer el derecho de amnistía.
 Aprobar la demarcación territorial que proponga el Poder Ejecutivo.
 Prestar consentimiento para el ingreso de tropas extranjeras en el
territorio de la República siempre que no afecte, en ninguna forma,
la soberanía nacional.
 Autorizar al Presidente de la República a salir fuera del territorio
nacional.
 Ejercer las demás atribuciones que le señala la Constitución y las
que son propias de la función legislativa.
Asimismo, corresponde al Congreso, sin participación de la Comisión
Permanente, suspender o no al funcionario acusado o inhabilitarlo para el
ejercicio de la función pública hasta por diez años o destituirlo en la función
que desempeña, sin perjuicio de cualquier otra responsabilidad (artículo fl7
de la Constitución).

42
 La Comisión Permanente tiene las siguientes atribuciones:

 Designar al Contralor General, a propuesta del Presidente de la

República.
 Ratificar la designación del Presidente del Banco Central de Reserva
y del Superintendente de Banca y Seguros.
 Aprobar los créditos suplementarios, transferencias y habilitaciones
del Presupuesto, en receso parlamentario.
 Ejercitar la delegación de facultades legislativas que el Congreso le
recomiende.
No podrá delegarse lo relativo a reforma constitucional, la aprobación de
tratados internacionales, las leyes orgánicas, la ley de presupuesto y la Ley
de la Cuenta General de la República.

2. El Poder Ejecutivo

El Poder Ejecutivo está conformado por el Presidente de la República y

los Ministros de Estado; reunidos estos últimos, conforman el Consejo de
Ministros, conforme a lo establecido en el Título IV, Capítulo IV de la
Constitución.

La Ley del Poder Ejecutivo, establece que el Presidente de la República es

el Jefe del Estado y personifica a la Nación.

La Constitución reserva al Ejecutivo la función técnico administrativa, en

cumplimiento de las normas constitucionales y las leyes (Art. 118º Const.).

Del mismo modo dispone que éste formula y conduce la política general
del Gobierno. Son atribuciones normativas del Ejecutivo reglamentar,
mediante decretos y resoluciones, las leves aprobadas por el Congreso;
dictar medidas extraordinarias mediante decretos de urgencia con fuerza
de ley en materia económica y financiera; promulgar las leyes y las normas
que apruebe el Gobierno Regional y por delegación del Poder Legislativo
(Congreso), dictar Decretos Legislativos que tienen fuerza de ley.

De otro lado, la Constitución señala que la dirección y la gestión de los

servicios públicos están confiadas al Consejo de Ministros y a los Ministros
en los asuntos que competen al Ministerio de su cargo.

Posteriormente, con la dación de la Ley N° 27779, publicada con fecha 11

de julio del 2002, se han producido algunos cambios en el número y
denominación de dichos ministerios siendo en la actualidad los siguientes:

43
1. Premier Rosario Fernández Figueroa.
2. Ministro de Defensa: Jaime Thorne León
3. Ministro de Economía: Ismael Benavides Ferreyros
4. Ministro del Interior: Miguel Hidalgo Medina
5. Ministra de Justicia: Rosario Fernández Figueroa
6. Ministro de Educación: Víctor Raúl Díaz Chávez
7. Ministro de Salud: Óscar Ugarte Ubillús
8. Ministro de Agricultura: Rafael Quevedo Flores
9. Ministro de Trabajo y Promoción del Empleo: Manuela García Cochagne
10. Ministra de Producción: Jorge Villasante Araníbar
11. Ministra de Comercio exterior y Turismo: Eduardo Ferreyros Kuppers
12. Ministro de Energía y Minas: Pedro Sánchez Gamarra.
13. Ministra de Transportes: Enrique Cornejo Ramírez.
14. Ministro de Vivienda y Constr. y Saneamiento: Juan Sarmiento Soto.
15. Ministra de la Mujer y Desarrollo Social: Virginia Borra Toledo.
16. Ministro del Ambiente: Antonio Brack Egg.
17. Ministro de Cultura: Juan Ossio Acuña.
18. Ministro de Relaciones Exteriores: José Antonio García Belaunde
NOTA: Actualizado al 27 de marzo de 2011
Las normas que competen al Presidente de la República son: Decretos
Legislativos, Decretos Supremos y Resoluciones Supremas.
Los Ministros de Estado, expiden Resoluciones Ministeriales y los
Directores Resoluciones Directorales.

Sin embargo, es importante destacar que los Ministros deben refrendar

todos los actos del Presidente de la República para que tengan validez
(Constitución Art. 120º).

3. Poder Judicial

La Constitución Política de 1993, establece que la potestad de

administrar justicia, emana del pueblo y es ejercida por el Poder judicial, a
través de sus diversas instancias.

El Poder judicial en su ejercicio funcional es autónomo en lo político,

administrativo, económico, disciplinario e independiente en materia
jurisdiccional. No existe ni puede establecerse ninguna jurisdicción que
pueda cumplir esta misma tarea, con excepción de los organismos de
justicia militar y arbitral.

Constituyen sus órganos jerárquicos los Juzgados de Paz No Letrados, los

Juzgados de Paz Letrados, la Corte Superior y la Corte Suprema de la
República.

44
 Su funcionamiento se rige por el Texto Único Ordenado de la Ley
Orgánica del Poder Judicial (Decreto Supremo Nº 017-93-JUS) el cual
establece su estructura orgánica, define sus funciones, establece los
derechos y deberes de los Magistrados, de los justiciables y de los auxiliares
jurisdiccionales.

4. Organismos Autónomos del Estado Peruano

Son entidades del Estado que tienen independencia y capacidad para

administrarse por sí mismas y dictar sus propias normas internas. Entre
éstas tenemos:

a. Ministerio Público

Es un organismo jerárquico organizado. Es presidido por el

Fiscal de la Nación, cuyo cargo dura 3 años, prorrogables dos años por
reelección.

El Ministerio Público tiene como funciones principales:

 Promover de oficio, o a petición de parte, la acción de la justicia en

defensa de la legalidad y de los intereses públicos tutelados por el
derecho.
 Velar por la independencia de los órganos jurisdiccionales y por la
recta administración de justicia.
 Representar enjuicio a la sociedad.
 Conducir la investigación del delito desde la etapa policial e
intervenir en ésta. Con tal propósito, la Policía Nacional está
obligada a acatar su mandato en el ámbito de su función.
 Ejercitar la acción penal de oficio o a petición de parte.
 Emitir dictamen previo a las resoluciones judiciales en los casos que
la ley contempla.
 Ejercer iniciativa en la formación de las leyes; y dar cuenta al
Congreso de la República o al Presidente de la República de los
vacíos o defectos de la legislación.
Los miembros del Ministerio Público tienen los mismos derechos y
prerrogativas y están sujetos a las mismas obligaciones a los del Poder
Judicial en la categoría respectiva.

El Decreto Legislativo N° 052 de 16 de Marzo de 1981 —Ley Orgánica

del Ministerio Público— determina la competencia y funciones del
organismo, así como las atribuciones y responsabilidades de sus órganos
componentes.

45
 Son órganos del Ministerio Público:

 El Fiscal de la Nación.
 Los Fiscales Supremos.
 Los Fiscales Superiores
 Los Fiscales Provinciales.
También lo son:
 Los Fiscales Adjuntos
 Las Juntas de Fiscales
Les afectan las mismas incompatibilidades. Su nombramiento está sujeto
a requisitos y procedimientos idénticos que los del Poder Judicial en su
categoría.

Las responsabilidades civil y penal de los miembros del Ministerio

Público se rigen por normas legales sobre la respectiva materia. La
disciplina se hace efectiva por la Junta de Fiscales Supremos, previa
audiencia y defensa del procesado. Las faltas están determinadas en el
respectivo reglamento.

Los miembros del Ministerio Público pueden amonestar a quien los

injurie de palabra o en él escrito que les presente, así como al abogado que
lo autorice, poniendo el hecho y la sanción disciplinaria impuesta en
conocimiento del Colegio de Abogados respectivo (artículo 6l del Decreto
Legislativo 052).

b. El Consejo Nacional de la Magistratura (Constitución artº150º y 157º)

Al Consejo Nacional de la Magistratura y a los Consejos Distritales les

compete privativamente realizar la selección, el nombramiento y el ascenso
de los jueces, salvo los que provengan de elección popular.

El Consejo Nacional de la Magistratura es independiente y se rige por su

Ley Orgánica.

Este organismo ha tenido como antecesor al Consejo Nacional de justicia,

creado por Decreto Ley 18060 de Diciembre de 1969 y especificaba sus
atribuciones por el Decreto Ley 18831 de Abril de 1971.

El Consejo Nacional de la Magistratura nombra, previo concurso público

de méritos y evaluación personal, a los vocales de la Corte Suprema, a los
fiscales ante la Corte Suprema, y a los vocales y fiscales ante las Cortes
Superiores.

Los jueces y fiscales de los demás grados son nombrados previo

concurso público de méritos y evaluación personal por el Consejo Distrital

46
de la Magistratura. Su nombramiento es comunicado al Consejo Nacional de
la Magistratura dentro del plazo de diez días.

Son miembros del Consejo Nacional de la Magistratura:

 Un representante de la Corte Suprema elegido en votación secreta

en Sala Plena.
 Un representante de la Fiscalía de la Nación elegido en votación
secreta por la junta de Fiscales Supremos.
 Un representante de todos los Colegios de Abogados del país,
elegido en votación secreta por sus decanos.
 Dos elegidos, en votación secreta, por los miembros de los demás
Colegios Profesionales del país, conforme a ley.
 Uno elegido en votación secreta, por los rectores de las
universidades nacionales.
 Uno elegido, en votación secreta, por los rectores de las
universidades particulares.
El número de miembros del Consejo Nacional de la Magistratura puede
ser ampliado por éste a nueve, con dos miembros adicionales elegidos en
votación secreta por el mismo Consejo, entre sendas listas propuestas por
las instituciones representativas del sector laboral y empresarial.

Los miembros titulares del Consejo Nacional de la Magistratura son

elegidos, conjuntamente con los suplentes, por un período de cinco años.

c. El Sistema Electoral

De conformidad con lo dispuesto por el artículo 1772 de la

Constitución Política de 1993, el Sistema Electoral está conformado por el

Jurado Nacional de Elecciones, la Oficina Nacional de Procesos Electorales y
el Registro Nacional de Identificación y Estado Civil. Actúan con autonomía
y mantienen entre sí relaciones de coordinación, de acuerdo con sus
atribuciones.

d. Tribunal Constitucional

En virtud de lo preceptuado en el artículo 20P de nuestra Carta Magna,

es el órgano de control de la Constitución. Es autónomo e independiente. Se
compone de 7 miembros elegidos por cinco (05) años.

Conforme lo establece el artículo 2O2 corresponde al Tribunal

Constitucional:

1. Conocer, en instancia única, la acción de inconstitucionalidad.

47
2. Conocer, en última y definitiva instancia, las resoluciones denegatorias
de habeas corpus, amparo, habeas data, y acción de cumplimiento.

3. Conocer los conflictos de competencia o de atribuciones asignadas por la

Constitución.

e. La Defensoría del Pueblo

Esta nueva institución en nuestra estructura estatal, tiene su antecedente

histórico en el Ombudsman («persona que tramita»), originada en Suecia
hace más de dos siglos y que luego se ha ido extendiendo en otros países de
Europa y en América del Norte. Hace pocos años fue incorporado a la
Constitución Española de 1978.

Sin embargo, podríamos remontarnos a la época de la república romana

con la figura del Tribuno, quien tenía como misión defender a los plebeyos
ante las arbitrariedades de los patricios.

En la época actual en los países donde existe, su labor se pone de

manifiesto acogiendo las quejas de los ciudadanos contra la Administración
Pública, motivadas por deficiencias, irregularidades, demoras innecesarias y
abusos o arbitrariedades de algunos funcionarios. Le compete, luego hacer
firmes gestiones, ante las autoridades quejadas para remediar el mal
existente. El Defensor del Pueblo puede actuar también de oficio. Debe ser,
lógicamente, un alto funcionario probo, experimentado, dinámico, apolítico
y con mucha autoridad moral. Su delicada labor es puesta, periódicamente,
en conocimiento del Congreso, al cual se halla vinculado por constituir éste
la representación popular.

Inspirándose en tal valioso antecedente, se le incorporó en forma

especial en nuestra Constitución —Título V— con las siguientes
características y atribuciones:

Artículo 161º. — La Defensoría del Pueblo es autónoma. Los órganos

públicos están obligados a colaborar con la Defensoría del Pueblo cuando
ésta lo requiere.

El Defensor del Pueblo es elegido y removido por el Congreso con el voto

de los dos tercios de su número legal. Goza de la misma inmunidad y de las
mismas prerrogativas de los congresistas.

Para ser elegido Defensor del Pueblo se requiere haber cumplido treinta
y cinco años de edad y ser abogado.

El cargo dura cinco años y no está sujeto a mandato imperativo.

48
 Tiene las mismas incompatibilidades que los vocales supremos.

Artículo 162° Corresponde a la Defensoría del Pueblo defender los

derechos constitucionales y fundamentales de la persona y de la
comunidad; y supervisar el cumplimiento de los deberes de la
administración estatal y la prestación de los servicios públicos a la
ciudadanía.

El Defensor del Pueblo presenta informe al Congreso una vez al año, y

cada vez que éste lo solicita. Tiene iniciativa en la formación de las leyes.
Puede proponer las medidas que faciliten el mejor cumplimiento de sus
funciones.

El proyecto de presupuesto de la Defensoría del Pueblo es presentado

ante el Poder Ejecutivo y sustentado por su titular en esa instancia y en el
Congreso.

f. La Contraloría General de la República

Con sujeción a lo estipulado en el artículo 82de la Constitución, la

Contraloría General de la República es una entidad descentralizada de
derecho público que goza de autonomía conforme a la Ley Orgánica del
Sistema Nacional de Control y de la Contraloría General de la República, Ley
N2 27785. Es el órgano superior del Sistema Nacional de Control. Supervisa
la legalidad de la ejecución del presupuesto del Estado, de las operaciones
de la deuda pública y de los actos de las instituciones sujetas a control.

El Contralor General es designado por el Congreso, a propuesta del Poder

Ejecutivo, por siete (07) años. Puede ser removido por el Congreso por falta
grave.

g. El Banco Central de Reserva del Perú

En estricta aplicación de lo señalado en el artículo 84 de la Constitución,

el Banco Central es persona jurídica de derecho público. Tiene autonomía
dentro del marco de su Ley Orgánica. La finalidad del Banco Central es
preservar la estabilidad monetaria.

Sus funciones son: regular la moneda y el crédito del Sistema Financiero,

administrar las reservas internacionales a su cargo, y las demás funciones
que señala su Ley Orgánica.

49
 h. La Superintendencia de Banca y Seguros

La Superintendencia de Banca y Seguros (SBS), es una institución de

derecho público cuya autonomía funcional está reconocida en el artículo
87º de la Constitución Política del Perú de 1993. Su organización, objetivos,
funciones y atribuciones se encuentran establecidas en la Ley General del
Sistema Financiero y del Sistema de Seguros y Orgánica de la
Superintendencia de Banca y Seguros N 26702. La SBS es el organismo
encargado de la regulación y supervisión de los Sistemas Financiero, de
Seguros y, a partir del 25 de julio del 2000, del Sistema Privado de
Pensiones (SPP).

En diciembre de 1996 fue publicada la Ley N° 26702, Ley General del

Sistema Financiero y del Sistema de Seguros y Orgánica de la
Superintendencia de Banca y Seguros. Enjulio del 2000 fue promulgada la
Ley 27328, en virtud de la cual se amplía el ámbito de acción de la SBS, al
incorporar bajo su control y supervisión a las AFP. De esta manera, a partir
del 25 de julio del 2000, la SBS ha asumido las funciones que desde 1992
venía desempeñando la Superintendencia de Administradoras Privadas de
Fondos de Pensiones.

Mediante Resolución Suprema el Presidente de la República designa al

Superintendente de Banca y Seguros, esta resolución es refrendada por el
Presidente del Consejo de Ministros y el Ministro de Economía y Finanzas.
El Congreso lo ratifica.

i. Otros organismos autónomos creados por Ley

De acuerdo a sus respectivas leyes orgánicas y demás disposiciones de la

materia, existen los siguientes organismos autónomos:

Superintendencia de Organización de Salud, Superintendencia de

Administradoras de Fondos de Pensiones, Juntas de Administración y
Supervisión, Comisión Nacional de Zonas Francas y el Servicio Nacional de
Adiestramiento del Trabajo (SENATI).

5. Las Regiones

Las regiones son unidades territoriales geoeconómicas sostenibles, que

se crean sobre la base de áreas contiguas integradas históricas, culturales,
ambientales, administrativa y económicamente, en las cuales se constituyen
y organizan los gobiernos regionales.

Los gobiernos regionales son personas jurídicas de derecho público con

autonomía política, económica y administrativa en asuntos de su

50
competencia como son el promover el desarrollo ‘la economía regional,
fomentar las inversiones, las actividades i servicios públicos de su
responsabilidad, en armonía con las políticas y planes nacionales y locales
de desarrollo. Constituyen para su administración económica y financiera,
un Pliego Presupuestal.

Su estructura orgánica básica lo conforma:

1) El Consejo Regional como órgano normativo y fiscalizador.

2) El Presidente Regional como órgano ejecutivo.

3) El Consejo de Coordinación Regional como órgano consultivo y de

coordinación con las municipalidades.

Este último se encuentra integrado por los alcaldes provinciales y por

representantes de la sociedad civil.

La sede del gobierno regional es la capital del departamento respectivo.

En el caso del departamento de Lima, la sede del gobierno regional es la
capital de la provincia de mayor población.

En el ámbito de la provincia de Lima, las competencias y funciones

reconocidas al gobierno regional son transferidas a la Municipalidad
Metropolitana de Lima. Respecto de la provincia Constitucional del Callao, el
gobierno regional y la municipalidad provincial mantendrán
excepcionalmente la misma jurisdicción, y ejercerán las competencias y
funciones que les correspondan.

El Poder Ejecutivo propone al Congreso, para su aprobación, los tributos

regionales cuya recaudación y administración será de cuenta de los
gobiernos regionales.

Existirá en cada gobierno regional un Fondo de Compensación Regional

(FONCOR), el cual se constituiría inicialmente con:

a) Los recursos financieros correspondientes a todos los proyectos de

inversión (pública o privada) de alcance regional a cargo del respectivo
Consejo Transitorio de Administración Regional (CTAR), y a todos los
proyectos de inversión pública de alcance regional en materia de
agricultura, pesquería, industria, agroindustria, comercio, turismo, energía,
minería, vialidad, comunicaciones, educación, salud y medio ambiente,
presentes en su circunscripción.

b) Los recursos provenientes del proceso de privatización y concesiones.

51
 El FONCOR se distribuye proporcionalmente entre los gobiernos
regionales con criterios de equidad y compensación, considerando factores
de pobreza, necesidades insatisfechas, ubicación fronteriza, población,
aporte tributario al fisco e indicadores de desempeño en la ejecución de
inversiones.

Es necesario precisar que la Capital de la República no integra ninguna

región, pues tiene régimen especial en las leyes de descentralización y en la
Ley Orgánica de Municipalidades.

Las normas y disposiciones que a través de sus órganos de gobierno

dictan los Gobiernos Regionales son:

a) El Consejo Regional: Ordenanzas Regionales y Acuerdos del Consejo

Regional.

b) La Presidencia Regional: Decretos Regionales y Resoluciones Regionales.

Estas deberán adecuarse al ordenamiento jurídico nacional, no pudiendo

por tanto invalidar ni dejar sin efecto normas de otro Gobierno Regional ni
de los otros niveles de gobierno.

Los gobiernos regionales formulan sus presupuestos con la participación

de la población y rinden cuenta de su ejecución, anualmente, bajo
responsabilidad.

Estos gobiernos serán fiscalizados por sus propios órganos de

fiscalización y por los organismos que tengan tal atribución por mandato
constitucional y legal están sujetos a control y su- pci-visión de la
Contraloría General de la República.

Competencias constitucionales

Los gobiernos regionales son competentes para:

 Aprobar su organización interna y su presupuesto.

 Formular y aprobar el plan de desarrollo regional concertado con
las municipalidades y la sociedad civil.
 Administrar sus bienes y rentas.
 Regular y otorgar las autorizaciones, licencias y derechos sobre los
servicios de su responsabilidad.
 Promover el desarrollo socioeconómico regional y ejecutar los
planes y programas correspondientes.
 Dictar las normas inherentes a la gestión regional.
 Promover y regular actividades y/o servicios en materia de

52
 agricultura, pesquería, industria, agroindustria, comercio, turismo,
energía, minería, vialidad, comunicaciones, educación, salud y medio
ambiente, conforme a Ley.
 Fomentar la competitividad, las inversiones y el financiamiento para
la ejecución de proyectos y obras de infraestructura de alcance e
impacto regional.
 Presentar iniciativas legislativas en materias y asuntos de su
competencia.
Competencias Exclusivas

 Planificar el desarrollo integral de su región y ejecutar los

programas socioeconómicos correspondientes, en armonía con el
Plan Nacional de Desarrollo.
 Formular y aprobar el Plan de Desarrollo Regional Concertado con
las municipalidades y la sociedad civil de su región.
 Aprobar su organización interna y su presupuesto institucional
conforme a la Ley de Gestión Presupuestaria del Estado y las Leyes
Anuales de Presupuesto.
 Promover y ejecutar las inversiones públicas de ámbito regional en
proyectos de infraestructura vial, energética, de comunicaciones y
de servicios básicos de ámbito regional, con estrategias de
sostenibilidad, competitividad, oportunidades de inversión privada,
dinamizar mercados y rentabilizar actividades.
 Diseñar y ejecutar programas regionales de cuencas, corredores
económicos y de ciudades intermedias.
 Promover la formación de empresas y unidades económicas
regionales para concertar sistemas productivos y de servicios.
 Facilitar los procesos orientados a los mercados internacionales
para la agricultura, la agroindustria, la artesanía, la actividad
forestal y otros sectores productivos, de acuerdo a sus
potencialidades.
 Desarrollar circuitos turísticos que puedan convertirse en ejes de
desarrollo.
 Concretar acuerdos con otras regiones para el fomento del
desarrollo económico, social y ambiental.
 Administrar y adjudicar los terrenos urbanos y eriazos de propiedad
del Estado en su jurisdicción, con excepción de los terrenos de
propiedad municipal.
 Organizar y aprobar los expedientes técnicos sobre acciones de
demarcación territorial en su jurisdicción, conforme a la ley de la
materia.
 Promover la modernización de la pequeña y mediana empresa
regional, articuladas con las tareas de educación, empico y a la

53
 actualización e innovación tecnológica.
 Dictar las normas sobre los asuntos y materias de su
responsabilidad, y proponer las iniciativas legislativas
correspondientes
 Promover el uso sostenible de los recursos forestales y de
biodiversidad.
Competencias Compartidas

 Educación. Gestión del servicio educativo de nivel inicial, primario,

secundario y superior no universitaria, con criterios de
interculturalidad orientados a potenciar la formación para el
desarrollo.
 Salud pública.
 Promoción, gestión y regulación de actividades económicas y
productivas en su ámbito y nivel, correspondientes a los sectores
agricultura, pesquería, industria, comercio, turismo, energía,
hidrocarburos, minas, transportes, comunicaciones y medio
ambiente.
 Gestión sostenible de los recursos naturales y mejoramiento de la
calidad ambiental.
 Preservación y administración de las reservas y áreas naturales
protegidas regionales.
 Difusión de la cultura y potenciación de todas las instituciones
artísticas y culturales regionales.
 Competitividad regional y la promoción de empleo productivo en
todos los niveles, concertando los recursos públicos y privados.
 Participación ciudadana, alertando la concertación entre los
intereses públicos y privados en todos los niveles.
Base legal: Ley de Reforma Constitucional N° 27680, Ley de

Bases de la Descentralización N° 27783, y Ley Orgánica de

Gobiernos Regionales N° 27867.

6. Las Municipalidades

Las Municipalidades son los Órganos del Gobierno Local que emanan de
la voluntad popular. Son personas jurídicas de derecho público con
autonomía administrativa en los asuntos de su competencia. Les son
aplicables las leyes y disposiciones que, de manera general y de
conformidad con la Constitución, regulen las actividades y funcionamiento
del Sector Público Nacional.

54
 Representan al vecindario, promueven la adecuada prestación de los
servicios públicos locales, fomentando el bienestar de los vecinos y el
desarrollo integral y armónico de las circunscripciones de su jurisdicción.

El gobierno local, como parte integrante de la estructura nacional «es el

nivel de gobierno más próximo a los ciudadanos y por lo tanto el que se
encuentra en mejor posición para involucrarlos en el proceso de toma de
decisiones en lo que concierne a sus condiciones de vida también para hacer
uso de sus conocimientos en el fomento del desarrollo».

Desde luego, el Municipio como célula básica del Estado cumplirá su rol
si garantiza la participación de todos los ciudadanos en la vida política,
económica, social y cultural, permitiendo su actuación cerca de los poderes
públicos en la solución de los problemas de interés local y sectorial o
permitiendo la intervención de los ciudadanos en la toma de decisiones.

La Ley Orgánica de Municipalidades N° 27972 del 27 de mayo de 2003,

señala dentro de su organización a los siguientes institutos, que en la
práctica se diferencian en cuanto a su competencia y jurisdicción:

 La Municipalidad de Lima Metropolitana.

 La Municipalidad Provincial.
 La Municipalidad Distrital.
 La Municipalidad del Centro Poblado Menor (Ley 23854 antes
Municipalidad Delegada)
 La Participación Vecinal mediante Comités Comunales y Juntas de
Vecinos.
 Las Municipalidades de Frontera.
La Municipalidad de Lima Metropolitana tiene un régimen especial sobre
el territorio de la provincia de Lima y distrito del Cercado. Su organización
la establece la ley con órganos de Gobierno y de asesoramiento; los
primeros, el Concejo Metropolita no, el Alcalde Metropolitano y la Asamblea
Metropolitana de Alcaldes; los segundos, la Junta de Planeamiento
Metropolitana, la junta de Participación y Cooperación Metropolitana y las
Comisiones especiales de asesoramiento.

Dentro de las atribuciones del Consejo Municipal de las municipalidades

cabe destacar las siguientes:

 Aprobar los Planes de Desarrollo Municipal Concertados y el

Presupuesto Participativo.
 Aprobar, monitorear y controlar el plan de desarrollo institucional y
el programa de inversiones, teniendo en cuenta los Planes de
Desarrollo Municipal Concertados y sus Presupuestos
Participativos.

55
  Aprobar el régimen de organización interior y funcionamiento del
gobierno local.
 Aprobar el Plan de Desarrollo Urbano, el Plan de Desarrollo Rural, el
Esquema de Zonificación de áreas urbanas, el Plan de Desarrollo de
Asentamientos Humanos y demás planes específicos sobre la base
del Plan de Acondicionamiento Territorial.
 Aprobar, modificar o derogar las ordenanzas y dejar sin efecto los
acuerdos.
 Crear, modificar, suprimir o exonerar de contribuciones, tasas,
arbitrios, licencias y derechos, conforme a ley.
 Aprobar el presupuesto anual y sus modificaciones dentro de los
plazos señalados por ley, bajo responsabilidad.
 Aprobar la creación de centros poblados y de agencias municipales.
 Aprobar el Régimen de Administración de sus bienes y rentas, así
como el régimen de administración de los servicios públicos locales.
Estas, entre otras, constituyen atribuciones tanto de la Municipalidad
provincial, distrital como del centro de poblado menor, pero la ley les
confiere a los concejos provinciales otras competencias relacionadas a la
zonificación y urbanismo, a la cooperación con la educación inicial y
primaria, a la cultura, recreación y deporte, cementerios, etc., aunque en la
realidad en lugares lejanos las municipalidades distritales resuelven los
problemas relacionados con estos rubros, asimismo, las municipalidades
distritales son competentes para sostener o supervigilar los siguientes
servicios públicos esenciales para la comunidad.

 Abastecimiento de agua potable y desagüe.

 Mercados de abasto.
 Camal o matadero.
 Limpieza de vías públicas.
 Caminos vecinales carrozables.
 Alumbrado público y doméstico.
 Postas Sanitarias.
 Registros civiles.
 Cementerios.
 Bibliotecas populares.

56
VI. LOS BIENES DEL ESTADO

Cuando se trata de los bienes muebles o inmuebles que pertenecen al

Estado, como persona jurídica de Derecho Público, es preciso establecer
claramente dos clases de bienes estatales:

Los de dominio público y los de uso público.

57
 Según algunos tratadistas, y en armonía con lo dispuesto en el Código
Civil Peruano vigente, así como en el artículo 73º de la Constitución, los
bienes de dominio público —por su naturaleza o por la aplicación a que
deben ser destinados— no pueden ni deben ser adjudicados en propiedad a
particulares; tales como: los caminos, las carreteras, las avenidas, el mar,
territorial y sus playas, porque están asignadas al uso de toda colectividad y
son de utilidad pública.

Son bienes de uso público, los recursos naturales renovables y no

renovables; minerales, bosques, aguas y en general todos los recursos
naturales y fuentes de energía.

La ley fija, dice además la Constitución, las condiciones de su utilización y

de su otorgamiento a los particulares, teniendo en cuenta el interés público
y la seguridad integral.

Ambas clases de bienes son inalienables e imprescriptibles.

Asimismo, son patrimonio del Estado, los edificios públicos, y los bienes
muebles e inmuebles que el Estado adquiere para su uso administrativo y
operativo (vehículos policiales, escritorios, etc.).

Finalmente, también son de su propiedad, las rentas fiscales del

Presupuesto General de la República.

Cabe agregar que, los bienes que poseen y administran otros organismos
oficiales, como las Municipalidades, los Organismos Regionales y las
Empresas Estatales, que reúnan las mismas condiciones antes mencionadas,
también están incluidas en igual clasificación excluyente y de aplicación
legal restringida.

Se han expedido normas especiales que regulan, y reglamentan y

controlan el uso y la concesión temporal —en su caso— de dichos bienes
estatales.

Al efecto, además de lo preceptuado en la Constitución y en la Ley

Orgánica del Presupuesto Funcional de la República (Ley 14816) y en el
Código Civil, cabe mencionar la Ley de Minería, las leyes sobre Petróleo u
otros recursos energéticos, las aguas, tierras, playas, etc.

La Superintendencia de Bienes Nacionales, organismo público

descentralizado del Ministerio de Economía y Finanzas, es el ente
encargado para la ejecución de los actos de adquisición, disposición,
administración, registro y control de los bienes de propiedad estatal.

58
VII. LOS GOBIERNOS LOCALES

La vigente Ley Orgánica de Municipalidades N° 27972 publicada 27 de

mayo de 2003, consta de XIII Títulos, 166 artículos y 25 Disposiciones
Complementarias.

 Los gobiernos locales

La citada ley los define como entidades básicas de la organización
territorial del Estado y como canales inmediatos de participación
vecinal en los asuntos públicos, que institucionalizan y gestionan
con autonomía los intereses propios de las correspondientes
colectividades, siendo sus elementos esenciales el territorio, la
población y la organización.
Las municipalidades provinciales y distritales, son los órganos de
gobierno promotores del desarrollo local con personería jurídica de
derecho público y plena capacidad para el cumplimiento de sus
fines.
Los gobiernos locales gozan de autonomía política, económica y
administrativa, en los asuntos de su competencia; asimismo, tienen
como finalidad el representar al vecindario, promover la adecuada
prestación de los servicios públicos y el desarrollo integral,
sostenible y armónico de su circunscripción.

 Relaciones entre los gobiernos nacional, regional y local Como

regla general se establece que el gobierno en sus distintos niveles se
ejerce dentro de su jurisdicción, evitando la duplicidad y
superposición de funciones, con criterio de concurrencia y
preeminencia del interés público.
Las relaciones entre los tres niveles de gobierno deben ser de
cooperación y coordinación, sobre la base del principio de
subsidiariedad.

 Tipos de municipalidades
Las Municipalidades pueden ser:

 Provinciales.
 Distritales.
 De frontera (funcionan en las capitales de provincia y distritos
ubicados en zona de frontera).
 De centros poblados (su jurisdicción la determina el respectivo
Concejo Provincial a propuesta del Concejo Distrital).
Cabe señalar que las municipalidades de frontera y la Municipalidad
Metropolitana de Lima, están sujetas a un régimen especial.

59
 Respecto a la organización de los gobiernos locales, se ha establecido
como sus órganos al Concejo Municipal y la Alcaldía.

 El concejo municipal
Ejerce funciones normativas y fiscalizadoras. Está conformado por
el Alcalde y los Regidores, quienes se reúnen en sesión ordinaria no
menos de dos ni más de cuatro veces al mes.
El quórum para las sesiones del concejo municipal es de la mitad
más uno de sus miembros hábiles.
 La alcaldía
De acuerdo al artículo 2O de la ley, la Alcaldía tiene como
atribuciones, entre otras, las siguientes:
 Defender y cautelar los derechos e intereses de la Municipalidad y
los vecinos.
 Convocar, presidir y dar por concluidas las sesiones del Consejo
Municipal.
 Ejecutar los acuerdos del Concejo Municipal.
 Proponer al Concejo los proyectos de Ordenanzas y Acuerdos.
 Promulgar las Ordenanzas.
 Dictar Decretos y Resoluciones del Alcaldía.
 Dirigir la formulación el Plan Integral de desarrollo sostenible local.
 Dirigir la ejecución de los planes de desarrollo municipal.

 Vacancia del cargo de alcalde

El Cargo de Alcalde vaca por:

 Muerte.
 Asunción de otro cargo proveniente de mandato popular.
 Enfermedad.
 Ausencia por más de 30 días consecutivos sin autorización del
Concejo Municipal.
 Cambio de domicilio fuera de la jurisdicción municipal.
 Sentencia judicial, por delito doloso.
 Inconcurrencia injustificada durante tres sesiones ordinarias
consecutivas o seis no consecutivas durante tres meses.
 Nepotismo.
 Contratar, rematar obras o servicios públicos municipales.
 Adquirir directamente o por interpósita persona bienes
municipales.
 Sobrevenir impedimentos en la Ley de Elecciones Municipales.

 Normas municipales
Las Ordenanzas, son normas de carácter general que disponen la
organización interna, la regulación, administración y supervisión de

60
 los servicios públicos y las materias de competencia normativa. Por
las Ordenanzas se crean, modifican, suprimen o exoneran, los
arbitrios, tasas, licencias, derechos y contribuciones.
Los Acuerdos, son decisiones que toma el Concejo, referidas a
asuntos específicos de interés público, vecinal o institucional, que
expresan la voluntad del órgano de gobierno para practicar un
determinado acto o sujetarse a una conducta o norma institucional.
Los Decretos de Alcaldía, son normas reglamentarias y de aplicación
de las ordenanzas, sancionan los procedimientos necesarios para la
correcta y eficiente administración municipal y resuelven y regulan
asuntos de orden general y de interés para el vecindario, que no
sean de competencia del Concejo Municipal.
Las Resoluciones de Alcaldía, son normas que aprueban y resuelven
los asuntos de carácter administrativo.

 Las procuradurías públicas municipales

La Representación y defensa de los intereses y derechos de las
municipalidades enjuicio, se ejercitarán a través del órgano de
Defensa judicial, a cargo de Procuradores Públicos Municipales, que
dependen administrativamente de la Municipalidad, funcional y
normativamente del Consejo de Defensa Judicial del Estado.
La Ley Orgánica de Municipalidades también ha regulado respecto
de la capacidad sancionadora de los Gobiernos Locales, siendo las
principales las multas, el decomiso, la retención, la clausura, el retiro
y la demolición.

 Bienes municipales
Se consideran bienes de las municipalidades:
 Los bienes muebles e inmuebles de uso público destinados a
servicios públicos locales.
 Los edificios municipales Las acciones en empresas municipales.
 Los caudales, acciones, bonos, participaciones sociales.
 Los terrenos eriazos, transferidos por el gobierno nacional.
 Los aportes de habilitaciones urbanas.
 Los legados y donaciones, y
 Los demás que adquiera cada municipio.

 Rentas municipales
Son rentas municipales, sin perjuicio de otras específicamente
establecidas:
 Los tributos creados por ley a su favor.
 Las contribuciones, tasas, arbitrios, licencias, multas y derechos.
 Los recursos del Fondo de Compensación Municipal (FONCOMUN).

61
  Las asignaciones y transferencias presupuestales del gobierno
nacional
 Los recursos asignados por concepto de canon y renta de aduana,
conforme a ley.
 Las asignaciones y transferencias del presupuesto anual.
 Los recursos provenientes de operaciones de endeudamiento.
 Los recursos sobre concesión de bienes inmuebles.

 Competencias y funciones
Los Gobiernos Locales tienen Competencias y Funciones Específicas:

Generales

 Organización del espacio físico — Uso del suelo.

 Servicios públicos locales.
 Protección y conservación del ambiente.
 Desarrollo y economía local.
 Participación vecinal.
 Servicios sociales locales.
 Prevención, rehabilitación y lucha contra el consumo de drogas.
Exclusivas o Compartidas

 Organización del espacio físico.

 Saneamiento ambiental, salubridad y salud.
 Tránsito, vialidad y transporte público.
 Educación, cultura, deporte y recreación.
 Abastecimiento y comercialización de productos y servicios.
 Programas sociales, defensa y promoción de derechos.
 Seguridad ciudadana.
 Promoción del desarrollo económico local.
 Otros servicios públicos.

 Municipalidades de centros poblados

Son creados por Ordenanzas de la Municipalidad Provincial, que
determina además:

 La delimitación territorial.
 El régimen de organización interior.
 Las funciones que se le deleguen.
 Los recursos que se les asignen.
 Las atribuciones administrativas y económico — tributarias.
Son requisitos para su creación:
 Que el centro poblado no se halle dentro del área urbana
 del distrito al cual pertenecen.

62
  Que exista comprobada necesidad.
 Que exista opinión favorable del concejo municipal distrital.
 Solicitud de un mínimo de mil habitantes mayores de edad.

 Municipalidades fronterizas
Funcionan en las provincias o distritos limítrofes con un país vecino.

 Municipalidad metropolitana
La capital de la República tiene un régimen especial, que otorga a la
Municipalidad Metropolitana de Lima, competencias y funciones
específicas irrestrictas de carácter local metropolitano y regional.
Su sede es la ciudad de Lima y ejerce jurisdicción exclusiva sobre la
provincia de Lima en materias municipales y regionales.
Constituyen los Órganos Metropolitanos:
 El Concejo Metropolitano;
 La Alcaldía Metropolitana; y
 La Asamblea Metropolitana de Lima.
Asimismo, son Órganos de Asesoramiento:
 La junta de Planeamiento;
 La Junta de Cooperación Metropolitana; y
 Las Comisiones Especiales de Asesoramiento.
La Municipalidad Metropolitana de Lima ejerce jurisdicción, en las
materias de su competencia, sobre las municipalidades distritales
ubicadas en la provincia de Lima.
El CONCEJO METROPOLITANO, está integrado por el Alcalde y los Regidores
que se establezcan. Tiene como atribuciones, entre otras, las siguientes:

 Aprobar el estatuto del gobierno metropolitano de Lima, mediante

ordenanza.
 Dictar ordenanzas sobre asuntos municipales y regionales.
 Crear, modificar y suprimir contribuciones, tasas, arbitrios, licencias
y derechos municipales.
 Ejercer las funciones de los consejos provinciales.
 Aprobar y evaluar el Plan Regional de Desarrollo concertado y los
Planes Directores de los distritos.
 Aprobar, mediante ordenanza las normas reguladoras del
 desarrollo del Centro Histórico de Lima.
 Aprobar el régimen de organización interior de la Municipalidad
Metropolitana.
 Aprobar normas sobre integración con los concejos distritales.
La ALCALDÍA METROPOLITANA, es el Órgano Ejecutivo de la
Municipalidad Metropolitana de Lima, cuyo titular es el Alcalde
Metropolitano.

63
Tiene competencias en las siguientes áreas:

 Administración económica y financiera.

 Planificación y urbanismo.
 Educativa, cultural y recreacional.
 Saneamiento ambiental.
Además tiene competencias especiales, entre otras, en las siguientes
áreas:

 Planificación, desarrollo urbano y vivienda.

 Promoción del desarrollo económico social.
 Abastecimiento de bienes y servicios básicos.
 Industria, turismo y comercio.
 Población y salud.
 Saneamiento ambiental.
 Transportes y comunicaciones.
 Seguridad ciudadana.
La ASAMBLEA METROPOLITANA, está constituida por el Alcalde
Metropolitano (quien la preside), por los Alcaldes Distritales y por
representantes de la sociedad civil de la provincia.
Además de las anteriormente mencionadas, se han establecido como
RENTAS METROPOLITANAS ESPECIALES:
 Los que genere el Fondo Metropolitano de Inversiones (INVERMET),
así como las empresas municipales, y organismos descentralizados
que lo conforman.
 El íntegro de las rentas que por concepto del cobro de peaje se
obtengan dentro de su jurisdicción.
 Las demás que determine la ley.

64
Capítulo III

LA ADMINISTRACION PÚBLICA PERUANA

I. DEFINICIÓN

Para que el Estado pueda cumplir eficazmente sus fines esenciales de

lograr el bienestar de la colectividad, es precisa e indispensable la acción
dinámica y permanente de un conjunto de entidades con múltiples acciones,
adecuada y técnicamente coordinadas entre sí.

Este complejo, se denomina en términos generales «Administración

Pública», identificada dentro del sistema constitucional con el Poder
Ejecutivo, que comprende al gobierno nacional y a la administración.

Es, en otras palabras, la maquinaria operativa del Estado.

De estos comentarios se desprende que la Administración Pública

moderna en su sentido más amplio, como dice MUÑOZ AMATO, es «un
conjunto de ideas, actitudes, normas, procesos, instituciones y otras formas
de conducta humana que determinan cómo se distribuye y ejerce la
autoridad política y cómo se atiende los intereses públicos».

De ahí que sus métodos de trabajo, sus técnicas y su de adecuación,

resultan decisivos, de acuerdo con los adelantos científicos y sobre todo con
las necesidades perentorias del pueblo, en armonía con el anhelo de servirlo
cada vez mejor y sobre todo, oportunamente.

65
II. ALCANCE

La Administración Pública tiene como ambiente de aplicación el Sector

Público Nacional, con su principal protagonista el «Potencial Humano»
encargado de poner en movimiento toda la «maquinaria administrativa» del
Estado.

La Administración Pública, tan estrechamente vinculada a las acciones

que señala la Constitución del Estado Peruano, no desenvuelve
estrictamente sus funciones en el área del Poder Ejecutivo, aunque, desde
luego, es el Poder Administrador por excelencia.

Sin embargo, en la práctica se encuentran actividades administrativas en

los otros Poderes, así como en los Gobiernos Locales —Municipalidades—
en los Regionales y en los Organismos Autónomos y Descentralizados.

A su vez, conforme se ha mencionado, los Poderes Legislativo y

Ejecutivo, administran justicia en su ámbito interno; asimismo, el Ejecutivo
y el Judicial, legislan dentro de su propia administración.

Denota, interrelación de acciones entre los Poderes Estatales aunque con

predominio en cada uno de ellos de la función que esencialmente le
compete, de acuerdo a ley.

En conclusión, la Administración Pública ejerce sus actividades en el

ámbito de los siguientes órganos del Estado:

1. Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial.

2. Organismos autónomos.

3. Sectores Públicos, que abarca:

a. Instituciones.
b. Empresas Estatales.
4. Gobiernos Regionales.

3. Gobiernos Locales.

El vocablo «Gobierno», se ha restringido en el Derecho Administrativo

para expresar sólo la idea de un Poder Central que representa a la sociedad
en la persona de un Jefe de Estado investido de todas las facultades
necesarias para hacer cumplir La ley.

66
III. ESQUEMA
CONTEXTO HISTÓRICO SOCIAL

ORGANIZACIÓN Y FUNCIONES NORMAS Y PROCEDIMIENTOS

POTENCIAL HUMANO

En este esquema, además de los tres elementos (la organización y

funciones, las normas y procedimientos y el factor humano), incluimos al
centro del triángulo, la letra «C», que se refiere a la circunstancia o
coyuntura en que le corresponde actuar al funcionario que va a tomar una
decisión respecto a una eficiente y conveniente acción administrativa, en la
que resuelve, aconseja o asume una responsabilidad, en base no solamente
a la estructura del organismo, a las normas de procedimiento vigentes y a su
actitud humana (fruto de sus conocimientos, de su experiencia, de su
honradez y de su facultad discrecional) sino, fundamentalmente en base a la
realidad política y social existente.

En dicho esquema hemos considerado además, en la parte superior, un

arco, significando el contexto histórico-social, que orienta y determina el
ambiente político y social que rodea a la Administración y a la coyuntura
que se presenta al momento de resolver.

De ahí que resulta importante destacar la relación que existe entre el

quehacer administrativo y los diferentes momentos en que se desenvuelven
la estructura en una sociedad.

IV. CLASIFICACIÓN

La Administración Pública en el Perú, se clasifica en:

67
1. Administración Nacional, que abarca todas las dependencias
ministeriales, las instituciones públicas y las empresas estatales.

2. Administración Regional, que cubre el área de las Regiones y de las

circunscripciones departamentales.

3. Administración Local, que cubre el área denominada Municipal o

Comunal.

V. RELACIONES CON LA ADMINISTRACIÓN PRIVADA

1. Semejanzas

Podemos partir de la premisa fundamental que las técnicas y

procedimientos esenciales que se llevan a cabo en la Administración Pública
han sido objeto de aplicación, previamente, en la Administración Privada y
por ende poseen las mismas características de factibilidad.

MARSHALL DIM0CK y GLADYS O. DIM0CK, en su obra sobre

Administración Pública, dicen sobre el particular lo siguiente:

«Son muy parecidas la Administración Pública y la de negocios; ambas

son prácticas, prestan servicios y se basan en técnicas comunes para
planear, organizar, elaborar sus presupuestos y controles».

Tanto en la Administración Pública como en la privada, se requieren

conocimientos y destrezas muy parecidos, dicen SIM0N, SMITHBURG Y
THOMPSON.

Y es que la Administración Pública en sus orígenes, solamente se ocupó

de supervigilar el cumplimiento de determinadas disposiciones legales de
seguridad y bienestar colectivo (Estado Gendarme), dejando para la
actividad privada todo el mecanismo de la economía y sociología nacionales.

La Administración Pública inició su vida regular con conceptos

específicos y restringidos que con el devenir histórico han ido
evolucionando y perfeccionándose, hasta constituirse en toda una
maquinaria engranada y que ha servido de pauta para que en la etapa de
acción ó denominada el «Estado-Servido. y sobre todo la del «Estado-
Empresa», éste asuma determinado papel en la vida del país, de especial
preponderancia tomando como referencia las técnicas y adelantos que, en
materia administrativa, se había adquirido en la administración de los
particulares considerando la impostergable satisfacción de las necesidades
fundamentales de la población hacia su bienestar.

68
2. Diferencias

Según SIM0N, SMITHBURG y THOMPSON en su obra Administración

Pública: «En la imaginación popular, la administración gubernamental es
‘burocrática’, la administración privada es “comercial”, la administración
gubernamental es política y la administración privada no». Es quizá una
comparación un tanto simplista pero reviste cierta importancia, puesto que
la gente desea encontrar, en su incipiente conocimiento administrativo, una
explicación acerca del funcionamiento de cada una de las ramas de la
Administración General. No es muy exacto, pero nos da una idea de lo que
se concibe a nivel de la colectividad común y corriente. Ya entrando a
un terreno un poco más técnico, reproduzcamos las diferencias que
establecen muy acertadamente los autores MARSHALL Y GLADYS DIMOCK:

«Hay también prominentes diferencias; el Gobierno es soberano y hace

las leyes, en este terreno el mundo de negocios tiene sólo un papel de apoyo
o de oposición. El Gobierno sirve a los intereses públicos en su más amplia
acepción en tanto que a los negocios les interesa más el provecho o lucro.
Sin embargo, estas diferencias disminuyen al aumentar las semejanzas y la
superposición y la burocratización tanto en los negocios como en el
Gobierno».

De lo expuesto podemos colegir que fa Administración Privada es más

elástica o independiente y dinámica, por la rapidez de sus procedimientos y
por la dimensión más pequeña en organización y funcionamiento con
relación a la Administración Pública.

3. Conexiones entre sí

Si hemos estructurado en el esquema de este Capítulo un punto en el que

se analice las conexiones entre la Administración Pública y la
Administración Privada, estableciendo una diferenciación con los acápites
correspondientes a las «Semejanzas» por un lado y las «Diferencias» por el
otro, es porque a pesar de lo que manifiestan determinados autores, ya
referidos, ambas administraciones tienen y deben tener, una íntima relación
y una inspiración conjunta para lograr el desarrollo nacional. Y no es
simplemente tratar de utilizar «frases hechas» o slogans «clisé» para que se
impresione la vista y la vanidad; es que en un cuerpo socio-económico como
el nuestro es imperativo que haya la comunión de ambos sectores de
actividad para buscar encaminarse hacia los logros necesarios del país.

El Estado Moderno requiere dar determinadas pautas generales de

servicio público, pues como dice el doctor MUÑOZ AMATO:

69
 «a. La tarea gubernamental es enorme, compleja y difícil. La dimensión
de las operaciones, la multiplicidad de los propósitos y la complejidad de
los programas exigen formas especiales de Administración.

«b. La universalidad y soberanía del Gobierno suponen que éste ha de

resolver los conflictos de intereses privados, tratando de alcanzar el
máximo posible de bienestar general. Para esta función hay requisitos de
imparcialidad y equidad que condicionan la conducta administrativa.

«c. El Gobierno es responsable ante el pueblo. Sus actuaciones están

constantemente expuestas a la publicidad y a la crítica. Las opiniones de esa
autoridad superior son muy diversas y variables.

Cualquier asunto puede convertirse en un ingrediente explosivo para

la opinión pública. En un sistema democrático el carácter representativo del
Gobierno acentúa esta peculiaridad.

«d. Los gobernantes, desde los de más alta jerarquía hasta los del nivel
inferior, representan a un poder inmenso de coacción, frente al cual se
requieren protecciones especiales.

Esto supone procedimientos, actitudes y formas de organización

especiales que limiten la autoridad evitando el abuso.

«e. La eficiencia de una entidad gubernamental no debe medirse por la

maximización de sus ingresos o la minimización de sus gastos, sino por la
calidad e intensidad con que realice los propósitos públicos.

Es una equivocación común la de juzgar al Gobierno en términos de

sus ganancias y pérdidas —como si fuese una empresa comercial— con el
empeño de que gaste poco, no incurra en deudas y mantenga su
presupuesto equilibrado. A menos que el Gobierno sea un negocio de los
gobernantes, su eficiencia siempre debe juzgarse con arreglo como
contribuye a la satisfacción de las necesidades y los ideales del pueblo».

De modo que la Administración Pública y la Administración Privada

presentan diferencias y semejanzas manifiestas entre sí, pero que conciliada
la una con la otra lograrán obtener el desarrollo integral del país.

4. Relación de la Administración Pública con el Derecho

Administrativo

Complementando los conceptos expuestos anteriormente, cabe agregar,

según exponen los juristas RAFAEL BIELSA y MARIENHOFF, que el Derecho
Administrativo «es el conjunto de leyes y principios de derecho público

70
interno que tienen por finalidad la institución, organización y
funcionamiento de la Administración Pública como generadora de los
servicios públicos; así como el poder contralor y jurisdiccional de la
administración y la regulación de las relaciones interorgánicas y de las
entidades administrativas con los administrados con el fin de que el Estado
cumpla cabalmente sus funciones».

SIM0N, SMITHBURG Y THOMPSON, expresan a su vez:

«Es importante distinguir que el Derecho Administrativo trata del

aspecto formal de las leyes, mientras que la Administración Pública es
ciencia de la acción que origina cambios concretos de la conducta humana y
en las circunstancias de la vida social y de la vida del Estado. La
Administración se perfila así, como la ciencia de la dirección del Poder».

El Derecho Administrativo regula y estructura. La Administración

Pública las ejecuta y exige su cumplimiento. En otras palabras, ambas se
completan.

Antes de terminar el breve análisis que estamos haciendo acerca de la

Administración Pública, es interesante transcribir los «Lineamientos
Básicos» que el Instituto Nacional de Administración Pública —INAP—,
presentó en el folleto titulado «Orientación Doctrinaria del Desarrollo
Administrativo Integral de la Administración Pública Peruana»

«La Administración Pública, debe:

a. Tener una sólida constitución técnica y organizativa, dinámica y

eficaz, basada en principios de moralidad, justicia, eficiencia y
servicio a la comunidad.
b. Responder a las exigencias del diálogo y a la participación de la
ciudadanía en sus diversos niveles.
c. Simplificar procedimientos y eliminar trabas burocráticas.
d. Responder a las exigencias del desarrollo interior del país, a través
de la descentralización y desconcentración política, económica y
administrativa en los diferentes niveles.
e. Viabilizar una política integral de la actividad empresarial del
Estado en orden a optimizar su gestión administrativa, fomentando
la participación de otras formas empresariales.
f. Definir adecuadas relaciones interinstitucionales y evitar la
compartamentalización del Estado en sectores independientes y
excluyentes, superar el centralismo y eliminar abusos de poder e
influencia.
g. Contar con un conjunto de funcionarios y servidores capacitados y
motivados hacia la activa participación en el desarrollo nacional

71
 dentro de una política de dignificación de la función pública.
h. Contar con instrumentos normativos jerarquizados que formalicen
la organización en un primer nivel en forma genérica y en el cual se
incluyan las funciones básicas. La desagregación de la estructura
organizativa será responsabilidad de las máximas autoridades de
cada entidad, con sujeción a criterios de homogeneidad, flexibilidad,
racionalidad y gradualidad».

VI. EL INSTITUTO NACIONAL. DE ADMINISTRACION PÚBLICA - INAP

1. Antecedentes Históricos

El 26 de Diciembre de 1938, durante el Gobierno de Benavides, se

promulgó la Ley 8801, creando la Dirección General de Escalafón Civil y
Listas Pasivas, que constituye el primer hito importante en el proceso de
organización técnica del sistema de personal civil en el Perú.

En Marzo de 1939, se expidió el Decreto Supremo reglamentario

señalando sus atribuciones.

La antes citada ley expresaba en sus considerandos que convenía al

interés fiscal y al de los servidores del Estado que sea efectivo el control
sobre el fondo de pensiones; asimismo, organizar el escalafón de empleados
fiscales; creándose con tal motivo la «Dirección General del Escalafón Civil y
Listas Pasivas» como dependencia del Ministerio de Hacienda;
posteriormente, el año 1944 (Ley 9144), se dispuso que pasara al Ministerio
de Justicia.

Al aprobarse el Presupuesto General de la República para 1947, se le

cambió de nombre por el de «Dirección General del Servicio Civil y
Pensiones».

También en esa época (años 1946-47) se precisaron sus atribuciones,

confiriéndole mayor injerencia en los asuntos de los empleados públicos y
las pensiones, en cuanto a tramitación de expedientes, absolución de
consultas, directivas de procedimiento, etc.

Cuando se puso en vigor la Ley 11377, Estatuto y Escalafón del Servicio

Civil del 29 de Mayo de 1950, y su Decreto Supremo Reglamentario N2 522
de 26 de Julio del mismo año, se declaró expresamente que esa Dirección
General, «es el Organismo Técnico Administrativo encargado de velar por el
cumplimiento de las disposiciones relacionadas con los derechos y
obligaciones de los empleados públicos y de las pensiones por cesantía,

72
jubilación y montepío y atender en primera instancia los problemas que se
presentan con jurisdicción nacional».

En suma, se le confirió el carácter de organismo rector del personal civil

y de los pensionistas.

La mencionada Ley 11377 y su Reglamento, le otorgaron, además,

algunas importantes atribuciones relacionadas con el Consejo Nacional del
Servicio Civil, el Escalafón General de Empleados Públicos, la capacitación
del personal, las cooperativas y las viviendas para empleados públicos.

En Agosto de 1958, al crearse el Instituto Peruano de Administración

Pública (IPAP) mediante D.S. 86, se le dio participación a la Dirección
General del Servicio Civil, ampliando así su campo de acción.

Igualmente, cuando se estableció en Febrero de 1958 el sistema de

clasificación de cargos, esta Dirección tuvo una participación promotora y
decisiva.

Por otra parte, por Decreto Supremo de 10 de Abril de 1964, se

constituyó la Oficina Nacional de Regionalización y Capacitación de la
Administración Pública (ONRAP) la cual tenía a su cargo:

 El estudio y recomendación de las normas y medidas de reforma

administrativa.
 La capacitación del personal al servicio del Estado y;
 La organización de oficinas de Organización y Métodos
(Racionalización Administrativa), en las entidades públicas en
general.
En Diciembre de 1968, por Decreto Ley 17289 (Art. 12), se incorpora la
ONRAP al Instituto de Planificación.

La ONRAP, absorbió las funciones del Instituto Peruano de

Administración Pública (IPAP)

El año 1969, se cambió de denominación a la Dirección General del

Servicio Civil y fue transferida como dependencia del Primer Ministro con
categoría de organismo multisectorial (Decreto Ley 17532, artículos 19 y
20, con el título de Oficina Nacional de Administración de Personal ONAP).

Posteriormente, al dictarse la Ley Orgánica del Instituto Nacional de

Administración Pública, por Decreto Ley 20316 de 11 de Diciembre de
1973, se unifican las tareas encomendadas a la ONAP y a las que
originalmente tuvo la ONRAP.

73
 En efecto, el mencionado Decreto Ley, establece que este importante
Organismo Público Descentralizado, es directamente dependiente del
Primer Ministro.

Se agrega, además, que «corresponde a INAP, la Política Nacional de

Reforma de la Administración Pública, dictar normas, brindar asesoría y
proponer recomendaciones que orienten e impulsen a la Administración
Pública»

También se otorgó la responsabilidad de ejercer la dirección de los

sistemas de Racionalización y de Personal, así como los programas de
capacitación del personal.

Con tal objeto, se le incorpora la Escuela Superior de Administración

Pública ESAP, creada por Decreto Ley N° 17279 de 10 de Diciembre de
1.968 y que había sucedido al IPAP.

Seguidamente, se expidieron las siguientes normas:

 El Decreto Legislativo N 111 del 12 de Junio de 1981, el cual declara

que el INAP, es el encargado de racionalizar la Administración
Pública y su desarrollo integral y asegura la unidad y eficiencia de
los procesos de abastecimiento de bienes y servicios no personales
en la República.
Su artículo 2 añade, que INAP, promueve planes, coordina y dirige
los Sistemas de Abastecimiento, Racionalización, Capacitación y
Personal.
 A mérito de la Ley Nº 23492 de fecha 11 de Noviembre de 1982, se
aprobó el Reglamento de Organización y Funciones de INAP, que
contenía normas complementarias del dispositivo señalado en el
rubro precedente.
 En virtud de esa Ley Nº 23492, se adicionó al precitado Decreto
Legislativo Nº 111, algunas normas importantes, para precisar con
mayor magnitud sus atribuciones y campo de aplicación,
expresándose lo siguiente:
«Tiene a su cargo, asimismo, la elaboración de los programas de
evaluación de personal y emite opiniones técnicas sobre el ingreso,
derechos y deberes que corresponden a los servidores públicos y
sobre los recursos contra las resoluciones que las afecten».
Y, además, propone y mantiene al día la homologación de las
remuneraciones, bonificaciones y pensiones de los servidores del Estado.

Con el Decreto Legislativo N 276 le confería luego funciones técnicas de

apoyo, en la labor de adecuación al nuevo régimen de la carrera
administrativa y remuneraciones.

74
 La disolución del Instituto Nacional de Administración Pública

Lamentablemente, con la Ley 26507, promulgada el 19 de Julio de 1995 y

publicada en el diario «El Peruano» el 20 del mismo mes, se ha dispuesto la
disolución de este importante organismo, que actuaba como rector y
orientador de todas las entidades y reparticiones del complejo
administrativo estatal. Se trata de una medida equivocada, que ha de
producir un retroceso en el desarrollo de la tecnificación y modernización
de la Administración Estatal.

75
76
Capítulo IV

LOS SERVICIOS PUBLICOS EN EL PERU

I. SIGNIFICAD0, DEFINICIÓN Y ALCANCES

La esencia misma de lo que «Servicios» significa, la encontramos en el

Diccionario de la Lengua Española, cuya acepción es «Organización y
Personal destinado a satisfacer necesidades del público o de alguna entidad
oficial o privada». Define que el servicio, bajo la óptica del interés general,
es la expresión objetiva y concreta de la razón de ser y existir de la
Administración Pública.

«Públicos», se refiere a lo que pertenece a todo el pueblo o conjunto de

vecinos.

En ese sentido, siendo la Administración Pública la maquinaria operativa

del Estado, su razón de existir es servir a la colectividad y al país, con el
propósito de brindarle bienestar y beneficios culturales, materiales,
económicos, sanitarios, alimenticios, de vivienda, etc.

Los tratadistas, presentan diferentes enfoques para llegar a una

definición adecuada.

Algunos los definen con criterio muy amplio, refiriéndose a todas las
actividades o prestaciones que realizan las dependencias oficiales en
beneficio de la colectividad. Otros los limitan solamente a determinadas
funciones estatales.

77
 Nosotros sostenemos que los Servicios Públicos son actividades que
realiza el Estado para cumplir sus fines esenciales en beneficio de la
colectividad.

Esta expresión, tiene un doble alcance. Se refiere a la acción permanente

y eficaz de atender las necesidades de la población. También se refiere a las
entidades que se constituyen y funcionan para encarar y resolver los
problemas en su más amplio aspecto, que atañen y afectan a los grupos
humanos integrantes de una nación.

Pero lo cierto es que en la actualidad su campo de acción es cada vez más

extenso, dada la injerencia y participación que día a día va adquiriendo
necesariamente el Estado y la sociedad organizada en la complejidad de la
vida, quehaceres cotidianos y problemas del pueblo.

La defensa nacional, el servicio policial, el registro civil, son servicios

públicos. También lo son el desenvolvimiento de la justicia y el deporte,
museos, difusión de bibliotecas, transportes y comunicaciones, el
alumbrado y baja policía, agua, etc.

En síntesis el Estado se debe a la colectividad y tiene que velar

permanentemente por el bien común.

Por ello, se usa todos los días nuevos servicios y el Estado asume
directamente algunos que antes los realizaban los particulares y viceversa.

Es evidente, que el Derecho Administrativo está íntimamente vinculado con

los servicios públicos.

II. ELEMENTOS CONSTITUTIVOS

Los elementos constitutivos del servicio público son:

1. Una actividad, acción o prestación.

2. Una necesidad de carácter colectivo.

3. Un sistema jurídico normativo.

4. Un organismo estatal encargado de actuar como función permanente.

La prestación se pone de manifiesto en dos formas; en el caso de una

acción sanitaria —por ejemplo—, cuando se trata de prevenir una epidemia,
en base a estudios técnicos y de laboratorio, tiene un carácter general. Si se
procede a vacunar a un sector de la población, ya es una acción específica.

78
 La necesidad de carácter colectivo, se refiere a los problemas que atañen
a la colectividad y que el Estado está obligado a encarar y resolver directa o
indirectamente.

El sistema jurídico normativo es la base legal, para que, en cada caso, la

Administración Pública pueda tomar las acciones que fueran pertinentes.

Y finalmente, el organismo estatal, es quien tiene la competencia y la

obligación de realizar los servicios públicos que le conciernen.

III. CARACTERISTICAS

Los Servicios Públicos responden a las características siguientes:

1. Es prestado por el Estado o por una entidad oficial de la

Administración Pública, directa o indirectamente.

2. Es permanente.

3. Los usuarios tienen igual tratamiento, evitando grupos

privilegiados. Hacer llegar el servicio a todos los que lo necesitan.

4. Responde a un interés colectivo y no individual.

5. Que no sea costoso. Tal es el caso del servicio de Educación Pública.

IV. CLASIFICACIÓN

De su propio contenido y alcance, se desprende que a los Servicios

Públicos podríamos agruparlos en tres áreas de acción:

Servicios Públicos Puros, Propios e Impropios.

1. Servicios Públicos Puros

Son aquellos que la población recibe sin tener que abonar suma alguna,
son absolutamente gratuitos, porque están financiados con los ingresos del
Estado, con fondos propios. Por ejemplo, los antiguos hospitales estatales,
los caminos y carreteras, etc.

Lamentablemente, con el correr del tiempo y a causa de las crisis

económicas y las dificultades presupuestales, esta clase de servicios sin
pago alguno tiende a desaparecer. En todos los hospitales del Estado tienen
que abonarse algunas sumas por sus servicios. En la mayoría de las
carreteras se paga peaje.

79
 También en las escuelas y universidades del Estado donde, la educación
debe ser gratuita, siempre hay que pagar algo por concepto de matrícula,
asociación de padres de familia, etc.

2. Servicios Públicos Propios

Son aquellos que directamente asume el Estado a través de sus

dependencias.

Ninguno es totalmente gratuito pues se paga algunos derechos o tasas,

por ejemplo, los servicios de correos; o se paga un impuesto directo, como
ocurre en las Municipalidades con los servicios de alumbrado público,
jardines y limpieza pública. El servicio de serenazgo es también un Servicio
Público Propio.

Lo censurable es que no obstante el alza siempre creciente de los

tributos, los servicios que se prestan son muy deficientes y/o a veces
escasos.

Por ello es problema de organización y de idoneidad del personal que los

sirve, en el marco de una política inapropiada.

El ideólogo inglés LASKI dice que: «el Estado moderno es un gran

servicio público personalizado».

3. Servicios Públicos Impropios

Son los que prestan las entidades particulares, pero que interesan y
atienden ciertas necesidades de la colectividad.

Por ejemplo, una panadería, los servicios de transporte colectivo de los

particulares (colectivos, micros, ómnibus, etc.), una farmacia, restaurantes,
servicio de vigilancia particular, entre otras.

V. INTERÉS COLECTIVO Y PÚBLICO

Interés es la pretensión del particular, no protegida por la norma

jurídica, contrariamente al Derecho que es una pretensión fundamentada en
una norma jurídica previa. Distíngase el «interés» del «derecho», como la
especie del género.

1. Interés Colectivo

Al lado del interés propio de cada individuo, considerado en sí mismo,

surgen intereses que se refieren a un grupo de individuos. A esos intereses
se les da el nombre de intereses colectivos.

80
2. Interés Público

Para que se pueda hablar de interés público es necesario sus propios

fines. Es claro que en todo interés público se encuentra un interés colectivo;
pero el interés colectivo no es por sí mismo público, para elevarlo a tal
categoría es necesario su inclusión dentro de los fines del Estado.

Es el mismo interés colectivo colocado por el Estado entre sus propios

intereses, asumiéndolos bajo un régimen de Derecho Público.

Recordemos que la finalidad de toda Administración es el Interés

Público. Esas necesidades, que la iniciativa privada no puede satisfacer, son
vitales para toda la comunidad y para cada uno de sus miembros. El Estado
no puede tener más que intereses públicos.

81
82
Capítulo V

EVOLUCION HISTORICA DE LA ADMINISTRACION PÚBLICA

LA ADMINISTRACIÓN ESTATAL EN EL PERÚ A LO LARGO DE SU

HISTORIA

1. Incanato

2. Virreynato

I. LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN LA AMÉRICA PRECOLOMBINA

1. Los Mayas

El imperio maya estaba constituido por un conjunto de pequeños

poblados, bajo el control casi absoluto de la clase de los sacerdotes, que
difundían una religión probablemente dogmática e inflexible.

La sociedad maya tenía por base el clan familiar. Los clanes se agrupaban
en tribus, y éstas constituían una federación con jefes electivos, civiles y
militares.

Cada provincia era gobernaba por el Halac Vinic, que significa en maya
«hombre verdadero». Este personaje con grandes poderes políticos,
designaba a los jefes de las ciudades o aldeas, y formulaba, con la ayuda de
un Consejo compuesto de funcionarios, sacerdotes y consejeros especiales,
las políticas internas y externas del imperio. Es probable que el Halac Vinic
fuese el Jefe religioso de la región.

83
 La civilización maya estaba dividida en cuatro clases: Los nobles, los
sacerdotes, el pueblo y los esclavos.

Los nobles, llamados Batab, se situaban inmediatamente debajo del Halac

Vinic, y eran esencialmente magistrados locales, administradores que
tenían que dirigir los negocios de los pueblos. Ejercían la autoridad judicial
y administrativa en su comunidad, y, dirigían el consejo local.

Eran también capitanes de guerra, en compañía de un segundo, más

importante todavía, elegido por el pueblo y que llevaba el título de Nacom.
Este era quien formulaba la estrategia, en tanto que el Batab conducía los
contingentes a la guerra.

Los sacerdotes formaban también parte de la nobleza y si no eran

efectivamente los jefes, debieron ser consejeros especiales del Estado y
próximos del Halac Vinic en los asuntos políticos.

La gran masa del pueblo estaba compuesta de simples campesinos; éstos

tenían que atender sus necesidades después de cumplidos sus deberes
hacia el jefe supremo, los responsables locales y los sacerdotes. No se
conocía propiedad privada.

En esta sociedad, la última clase social estaba constituida por los

esclavos, llamados en maya Ppetacob.

Para finalizar, podemos afirmar que el pueblo maya tenía grandes

cualidades. Era activo, enérgico, trabajador y con mucho sentido de
responsabilidad. Tenían un gran respeto por la ley y un sentido profundo de
la justicia. Buscaban constantemente el perfeccionamiento y la felicidad, así
como el progreso material y espiritual del pueblo.

Como nota especial agregamos que los mayas dividieron al año en

dieciocho meses de veinte días, más cinco días suplementarios. Cincuenta y
dos años forman un siglo; entre el fin de uno y el comienzo del siguiente
intercalaban trece días, equivalentes a nuestros bisiestos.

2. Los Aztecas

La organización fundamental de la sociedad azteca era la familia en el

sentido tradicional de la expresión —un padre, una madre y los hijos—,
unidad que formaba parte de otra familia más grande llamada Calpulli, que
de hecho era la unidad básica de la sociedad. Existían veinte Calpulli,
divididos en cuatro grandes circunscripciones. La vida social, política y
religiosa giraba en torno a ella.

84
 Como en la América Andina, la función fundamental era la propiedad en
común de la tierra. En este sentido, el Calpulli normalmente desempeñaba
funciones laborales ya que los impuestos al Estado se pagaban bajo formas
de trabajo por no existir dinero. Para la guerra, se transformaban en unidad
de combate equivalente a un batallón de 200 a 400 hombre
aproximadamente.

La civilización azteca estaba dividida en cuatro clases: los Macehualtin, el

Pipiltlin, los Mayeque y los Esclavos.

La clase de los Macehualtin y el Pipiltlin pertenecían al sistema Calpulli.

Los primeros eran los llamados hombres libres, y los segundos, constituían
la clase superior de la sociedad y futuros jefes de la ciudad y del Estado.

La tercera clase era la de los siervos, llamados Maye que. Estas personas
trabajaban las tierras de los nobles, ya que se trataba de campesinos sin
tierras que no tenían el derecho de heredarlas o gozar de su usufructo. Los
esclavos no sólo no poseían tierras sino que no tenían derechos
individuales.

El gobierno era ejercido por dos soberanos vitalicios y electivos; el

Tlacatecutli, de mayor importancia, jefe militar y religioso, y el
Cltcihuacoalt, jefe civil y judicial; los acompañaban una corte constituida
por consejeros y jefes administrativos de los Estados confederados; y, los
asesoraba el Tlatocan, consejo de los veinte representantes de los calpullis.

La maquinaria administrativa la constituía las dependencias que

cumplían funciones de la Iglesia, Ejército, Justicia, Tesoro y Comercio, que a
nivel de departamentos, estaban bajo el control del poder ejecutivo del
Estado.

La existencia de la burocracia, en esos días, era notoria. Al respecto

comenta ANDPÉ GINGRAS, «la nación a un oficial especial encargado de
cada actividad, cualquiera que fuese. Todo se registraba tan bien que ningún
detalle quedaba fuera. Se contaba hasta con oficiales a cargo del barrido...
De aquí que se empleara un sinnúmero de oficiales».

Por debajo del nivel supremo el gobierno del territorio estaba dividido
en treinta y ocho provincias, dirigidas por gobernadores que eran
miembros de la clase dirigente Pipiltlin, quienes, con la ayuda de las tropas
y administradores públicos en su mayoría, se dedicaban al cobro de los
impuestos.

85
 Similar a nuestra organización judicial, existían tribunales locales,
regionales o provinciales y tribunales nacionales según la gravedad del
delito llevado ajuicio.

3. Los Incas

Al momento de su máxima extensión, el Imperio comprendía gran parte

del Perú, Bolivia y Ecuador; había incorporado también algunas provincias
de Argentina y Chile. Por el Norte llegaba hasta el río Ancasmayo, en
Colombia, y por el Sur hasta Bío-Bío y Maule, en Chile.

Su organización social y administrativa lo describiremos a continuación

cuando estudiemos la Administración Estatal en el Perú antiguo.

II. LA ADMINISTRACIÓN ESTATAL EN EL PERÚ A LO LARGO DE SU

HISTORIA

La historia de la acción estatal-administrativa en el Perú, la podemos

presentar en las tres grandes etapas clásicas: Incanato, Virreinato y
República.

1. En el Incanato

Comenta JOSÉ ANTONIO DEL BUSTO D. que según refieren las crónicas
antiguas, la organización del Imperio Incaico fue admirable. Cinco o seis
millones de habitantes marchaban al unísono y de acuerdo a la más lograda
maquinaria estatal.

Por medio de sus funcionarios, los Incas estaban informados de todo:

cuántos tributaban, cuántos morían. Los funcionarios informaban con
exactitud, los que mentían o cometían algunas faltas, que eran severamente
castigadas. Esto se debió en gran parte al idioma oficial unificado el «Runa
Simi» (boca del hombre) o Quechua.

El Imperio de los Incas se llamó Tawantinsuyo. Los grandes

organizadores del Imperio Incaico, fueron el fundador Manco Cápac y el
Inca Pachacútec «El que transforma la Tierra».

Cuando el Imperio llegó al período de apogeo fue dividido en cuatro

grandes provincias o suyos: Chinchaysuyo (hacia el Norte), Collasuyo (al
Sur), Antisuyo (hacia el Este) y el Contisuyo (Oeste).

La sociedad incaica estaba dividida en dos grandes clases sociales: la

nobleza y el pueblo. A la cabeza de la sociedad se hallaba el Inca.

86
 La Nobleza estaba formada por dos grupos; la nobleza de sangre,
integrada por familiares del Inca, y la nobleza de privilegio formada por
personas que, ajuicio del Inca, había efectuado una acción distinguida,
ascendiendo de la clase popular a la nobleza.

El Pueblo estaba conformado por el Hatunruna (hombre del pueblo), por

los Mitimaes —grupos que eran traslados a una provincia recién
conquistada — y los Yanaconas —personas puestas al servicio del Inca y de
la nobleza— como sus criados.

La Unidad básica de la sociedad era el Ayllu que estaba conformado por

un grupo de familias unidas por vínculos de sangre o parentesco,
territoriales y económicos. Cada Ayllu era dirigido por un líder llamado
Sinchi.

Las tierras se dividían así: a) la parte reservada al Dios Sol; b) la parte

reservada al Inca; y c) la parte reservada a la población local.

Políticamente el Tawantinsuyo fue una monarquía teocrática y militar.

La autoridad suprema era el Inca considerado como hijo del Sol y por tanto,
semidivino, que adquiría el poder por herencia y/o por conquista y al
mismo tiempo era el jefe supremo del ejército.

Colaboraban con el Inca, en las acciones del gobierno:

a. El Consejo Imperial o «Camachic» compuesta por cuatro «Apus»

«,Apucunas»), que tenían a su cargo la supervigilancia de cada uno de los
cuatro suyos, y representantes de las dinastías Hanan y Hurín. Tenían la
jerarquía de Ministros de Estado. La sede del Consejo era la Capital, o sea el
Cusco.

b.. Los «Apuchic» eran los gobernantes de las grandes provincias. Algunos
historiadores los llamaban también «Capac Apo». Dependían directamente
del Inca y recibían las órdenes por intermedio del Consejo Imperial.

c Los « Tucuy Ricoc» o «Tucuyricuc» eran funcionarios que recorrían

secretamente el Imperio para observar el comportamiento de las
autoridades e informaban directamente al Inca. Los Tucuyricuc (los que
todo lo ven) eran gente de la nobleza imperial. Podrían asimilarse al actual
Servicio de Inteligencia Nacional. Y también, en cierta forma el Defensor del
Pueblo.

d.. Los Curacas, gobernaban los Ayllus o grupos de Ayllus, por ello se les
denominaba también «Ayllucax’.

87
 Existían otros funcionarios que recibían el nombre genérico de
«Camayoc». Así los «Quipu Camayoc» eran especialistas en manipular los
Quipus o Kipus (manojos de cordones que se empleaban para llevar la
contabilidad).

Una familia tenía como Jefe al Purec. Los «Pisca Camayoc» n los jefes de 5
familias. Los «Chunca-Camayoc» eran jefes de 10 familias. Los «Pachaca-
Camayoc» de 100 familias y así sucesivamente hasta los «Hunos-Camayoc»
jefes de 10,000 familias.

Los «Chasquis» constituían el correo «ultra rápido» para esa época.

Estaban encargados de llevar las órdenes, informaciones o encargos de un
lugar a otro, mediante un sistema de relevos. El jefe de ellos se le llamaba
«Atun Chasquis»

Se cuenta que «cada 3 km. aproximadamente estaban localizados los

puestos con dos hombres jóvenes suministrados por el ayllu y entrenados
especialmente para las carreras. Uno de los dos debía tomar corriendo el
quipu de manos de su predecesor y escuchar sin detenerse el mensaje
verbal que lo acompañaba. Este tenía luego que correr lo más rápido posible
los 3 kilómetros requeridos y transmitir el mensaje y el quipu a su sucesor.
Luego regresaba a su puesto obligado, bajo pena de muerte de no revelar
nada del contenido del mensaje».

Las comunicaciones eran rápidas y eficaces para la época, y el Inca

estaba constantemente informado del estado de su reino.

Las modalidades clásicas de trabajo eran la Mita, la Minka y el Ayni.

La educación fue un privilegio de la nobleza imperial. Los niños nobles

concurrían a los Yachayhuasi o escuelas que funcionaban en el Cusco. El
maestro que enseñaba en los yachayhuasi era el Amauta.

La obediencia no estaba basada en prohibiciones sino en el ejemplo de

los mayores o de los superiores. Se les inculcaban los principios éticos:
«ama kella» (no seas perezoso) «ama sua» (no seas ladrón) y «ama llulla»
(no seas mentiroso). Estas normas deberían ser mantenidas en la
administración pública de todos los tiempos.

Finalmente, llamaban viejos dormidos a los ancianos que ya no

trabajaban, que equivaldría a nuestros actuales jubilados.

88
2. En el Virreinato

Se trató de organizar una maquinaria administrativa inspirada en la

metrópoli española, pero adecuándola a la realidad existente en el fenecido
Imperio Incaico.

Es necesario hacer mención que la conquista del Perú no significó la

destrucción y desaparición del Ayllu Incaico. Esta agrupación de familias
como unidades de producción fueron puestas al servicio de las nuevas
instituciones (repartimientos, encomiendas, obrajes, mitas), introducidas
por los españoles.

La organización social se basaba en criterios de riqueza económica

(clases sociales) y de raza (castas). Aparentemente existían sólo dos grupos
separados: españoles e indios, sin embargo, estaban también los esclavos
negros y los grupos producto de la combinación racial entre indios, negros y
blancos. En este sentido, los grupos sociales existentes durante el período
virreinal eran: La nobleza, la clase media, el pueblo, los indios y los negros.

La nobleza, la integraban todos aquellos españoles y aun criollos

poseedores de títulos nobiliarios. Este tipo selecto, a su vez, estaba formado
por tres agrupaciones: los descubridores y conquistadores; los miembros y
funcionarios administrativos condes, duques o marqueses); y los ricos
industriales. En la nobleza también se consideraba el Clero, por sus
privilegios, riqueza y por su organización corporativa.

La Clase Media, estaba formada por los españoles y criollos carentes de

título de nobleza pero poseedores de alguna fortuna. Se incluía aquí a
quienes tenían profesiones liberales, tal como los abogados y médicos,
aunque fuesen mestizos.

El Pueblo, estaba integrado por aquello que se dedicaban a ks labores

como obreros, pequeñas actividades comerciales y artesanales.

Los indios, formada por la población indígena eran la mano de obra

mayoritaria, trabajaban para el español y debían pagar impuestos y tributos
para el rey.

Los Negros, eran en su mayoría esclavos para servir en casas señoriales o

en las haciendas y encomiendas costeñas.

Debemos destacar que el Jefe Supremo del Estado, en la época Colonial,

era el Rey, quien tenía su sede en la metrópoli de España. Contaba con el
asesoramiento y apoyo de la Casa de Contratación y del Consejo de Indias.
Esta última era superior en alcance y jerarquía a la de los virreyes.

89
 En el gobierno del Virreinato del Perú, participaron las siguientes
autoridades e instituciones públicas:

a. El Virrey

Máxima autoridad del virreinato. Era el representante directo del Rey de

España. En su persona se centralizaban funciones políticas (Jefe del
gobierno), militares (Jefe del ejército y navales), judiciales (presidente de la
Real Audiencia), económicas (recaudaba los impuestos y hacia cumplir la
política económica colonial), y religioso (por derecho de «Regio Patronato»
intervenía en el nombramiento de las autoridades eclesiásticas).

Al término de su mandato debía dar cuenta de sus actos en el «Juicio de

Residencia», en una «Memoria» escrita, que luego se ventilaba en el Consejo
de Indias.

b. La Real Audiencia

Las Audiencias representaban, básicamente, a tribunales de

administración de justicia. Sus integrantes eran denominados Oidores. En
casos especiales llegaron, también ejercer funciones de gobierno. Sus fallos
podían apelarse ante el Consejo de Indias (España). Entre sus atribuciones
más importantes tenemos: Ventilar los juicios a los corregidores; velar por
el buen tratamiento de los indios; conocer las faltas de los alcaldes
ordinarios y de los decretos y autos dados por los virreyes; ejercer el
gobierno general de la colonia en caso de ausencia o muerte del virrey o
gobernador.

Los acuerdos del Virrey con la Real Audiencia se llamaban «Acuerdos

Reales». Habían dos Juntas Superiores para el mejor control de la Real
Hacienda: La Junta Contenciosa, que conocía los asuntos puramente
contenciosos o litigiosos de las apelaciones que ellos se interponían en la
causa de Hacienda y Guerra; y la Junta Superior de Gobierno, que conocía
solamente de las materias gubernativas y económicas.

c. Los Cabildos

Llamados, también ayuntamientos, encargados de velar por el mejor

gobierno de las ciudades. Era presidido por el Alcalde e integrado por los
Regidores, nombrados por un período de dos (02) años.

d. Los Corregidores

Tenían a su cargo un Corregimiento (actuales provincias). Tenían

facultades administrativas, políticas y judiciales, y en el control de los

90
impuestos. Su misión fundamental era proteger a los indios, estimular las
buenas costumbres, evitar el abuso de los españoles encomendadores
contra los aborígenes.

e. Las Intendencias

Fueron organismos administrativos que reemplazaron a los

corregimientos, en vista de los abusos que los funcionarios corregidores
habían cometido y como una consecuencia fundamental de la Revolución de
Túpac Amaru II. Tenían atribuciones de orden judicial, administrativo y aun
militar. En esta forma, en el siglo XVIII, el Virreinato Peruano concentraba
las intendencias de Lima, Trujillo, Arequipa, Tarma, Cusco, Huamanga,
Huancavelica y Puno.

Las autoridades del gobierno español creyeron conveniente seguir

contando con los servicios de los antiguos dirigentes incas a nivel de
pueblos y de ayllus, para de esta asegurarse el control de la masa aborigen.
A éstos lo denominaron Cacique (llamado curaca). El cacique gobernaba a
nivel de una comarca o región y dependía del Corregidor.

El Varayoc, en cambio fue el alcalde de pueblos de indios que supo

conservar, por su tradición, costumbre, raza e idioma.

De otro lado, también existían ciertas dependencias oficiales con

funciones específicas como el Tribunal del Consulado para los asuntos
comerciales y el Tribunal Mayor de Cuentas que subsistió en la República
hasta 1971; igualmente, el Resguardo, los Recaudadores de Impuestos y la
Casa de la Moneda, la cual existe todavía.

En el año 1575, el Virrey Toledo, instituyó un cuerpo judicial especial

denominado «Protector General de Naturales», cuya misión era atender, en
primera instancia, los reclamos o quejas de los naturales del país frente a
cualquier abuso que cometieran contra ellos. Algo semejante al actual
Defensor del Pueblo pero su eficacia fue casi nula.

El personal administrativo recibía el nombre genético de «empleados de

la Real Hacienda». Según afirma Virgilio Roel, algunos cargos públicos
importantes eran provistos en pública subasta.

Los historiadores José Valega y Rubén Vargas Ugarte, no hacen mención

de ello, pero es probable que en algunos casos se aplicara tan inmoral
procedimiento muy similar al que ha sido tan socorrido en toda nuestra
historia republicana, en que se pagan los favores políticos y se cumplen con
los compromisos personales y familiares con los puestos públicos.

91
 Las normas legales en la época colonial se denominaban «Reales
Ordenes» y «Ordenanzas».

Como hecho curioso es interesante mencionar que algunas de estas

disposiciones, según los historiadores se «acataban», pero no se cumplían. A
ellas las llamadas irónica mente «hostias sin consagrar» (Tradiciones
Peruanas de Ricardo Palma).

En relación con los servidores públicos, se expidió el año 1803 una

importancia Real Orden, otorgando pensiones a los empleados de la Real
Hacienda; más adelante nos ocuparemos de esta importante norma.

3. En La República

En armonía con la clasificación de los Estados según la forma como

desarrollan sus actividades y tratan de cumplir con sus fines esenciales, vale
decir, de lograr el bienestar de la colectividad, el proceso histórico de la
época republicana, en lo que a la Administración se refieren, podemos
presentarlo en la siguiente forma:

a. Estado Gendarme o Policía - 1821-1895

Presenta la etapa más simple de acción estatal. De carácter individualista

y liberal (Laissez Faire; Laissez Passer: Dejar hacer, dejar pasar), en la cual
la autoridad gubernativa se limitaba a cuidar el orden público, sin
intervención alguna en los problemas económicos, sociales, culturales y
sanitarios de la colectividad.

En este período, sin embargo, se destacan dos grandes momentos

administrativos; las reformas de San Martín y Bolívar, al iniciarse la
República y las Reformas de Castilla a mediados del siglo XIX.

El proceso histórico de la administración estatal de la República se inicia

con la proclamación de la Independencia por el generalísimo don José de
San Martín, Protector del Perú.

En efecto, el 08 de octubre de 1821, se expidió el Estatuto Provisional, en

el cual se estableció tres Ministerios: Guerra y Marina, a cargo de Bernardo
Monteagudo (Argentino); Gobierno y Hacienda con Juan García del Río
(Colombiano), y Relaciones Exteriores con Hipólito Unanue (Peruano). Don
José de la Riva Agüero, fue nombrado Presidente (Prefecto) del nuevo
Departamento de Lima.

En su corta administración, San Martín efectuó varias obras importantes,

con las que puso el cimiento de la organización nacional del Perú. Creó la

92
Alta Cámara de Justicia, antecesora de la Corte Suprema, y sostuvo la
independencia del Poder judicial de las funciones políticas del Poder
Ejecutivo. Organizó la Hacienda Pública y el Tribunal de Comercio.
Estableció la libertad de imprenta, etc.

Respecto a la Administración Pública, el Estatuto san martiano, tiende a

reformarla en cierta medida, aunque conservando las instituciones más
importantes y la legislación colonial, respetando la permanencia del
personal civil, «siempre que no estuviera en oposición con la independencia
del país».

El Congreso Constituyente, convocado por San Martín, aprobó la

Constitución de 1823, en la cual establece la división de los tres Poderes del
Estado, se crean las Prefecturas en lugar de las Intendencias, siguiendo el
modelo francés; estableció todas las garantías de la persona, etc.

Cabe relevar el propósito integracionista de nuestro primer gobierno

independiente y que se ratifica con lo dispuesto en el artículo 1 del
mencionado Estatuto Provisional, declarando que «son ciudadanos del Perú,
los que hayan nacido o nacieran en cualquiera de los Estados Americanos
que hubiesen jurado la independencia de España».

El libertador Simón Bolívar, posteriormente, planteó también la tesis de

la unificación hispanoamericana.

Lamentablemente, este hermoso postulado panamericano es muy difícil

de aplicar en las actuales circunstancias y por razones obvias. Ojalá que
pueda hacerse realidad a corto o mediano plazo. Con fundada razón, el
ilustre historiador Jorge Basadre, dijo con tanta amargura: «somos los
Estados desunidos de Latinoamérica...».

En Octubre de 1824, al asumir el Poder el Libertador Bolívar, se fusionan

temporalmente los 3 Ministerios, en uno solo:

Ministerio General de los Negocios del Perú», siendo designado para tan
importante cargo de amplia confianza, el prócer llamado después «Padre de
la República», don José Faustino Sánchez Carrión.

La obra gubernativa de Bolívar, se puede resumir en los siguientes

logros:

a) Estableció la Corte Suprema de la República y las Cortes Superiores

de Trujillo, Arequipa y Puno.

93
 b) Creó el Tribunal de Seguridad Pública para castigar los delitos de
sedición, traición e infidencia.

c) Dio drásticas disposiciones para combatir el contrabando, así como

el incumplimiento en sus funciones en los empleados del ramo de
Hacienda.

d) Creó Colegios de artes y la Universidad de Trujillo.

e) Se crearon Juntas de Sanidad en Lima y Provincias.

f) Se crearon las Cajas de Amortización, la Caja de liquidación y la

Contaduría General de Cuentas.

g) Dio severas disposiciones contra los jueces por faltas como el

descuido, ebriedad e inmoralidad.

El año 1826, se creó la Beneficencia Pública de Lima.

Durante el agitado gobierno de Gamarra (1829-1833); se estableció que

el Presidente de la República duraba en su cargo 4 años y era elegido por los
Colegios Electorales. Gobernaba de acuerdo con sus Ministros y había un
Consejo de Estado que tenía injerencia en la decisión de muchos asuntos
graves del país. Fue permitida la acusación del Presidente de la República
durante su periodo y era el Consejo del Estado el que debería de presentar a
la Cámara de Diputados una lista de las infracciones a la Constitución
cometida por el Ejecutivo.

El Poder Legislativo se componía de dos Cámaras: Senadores y

Diputados bicameral). Los senadores representaban a los Departamentos y
eran elegidos tres por cada departamento y los Diputados representaban a
las provincias y eran elegidos en número proporciona] a sus habitantes. Se
haría la renovación de la Cámara de Diputados por mitad, cada dos años; y
el Senado por terceras partes, de dos en dos años.

Debemos destacar que el Diario «El Comercio,, en su columna «Sucedió

hace ... 150 años» informó últimamente que el lunes 05 de diciembre de
1842, el Ejecutivo dispuso la reorganización del Sector Público, con el
objeto de hacer economías, en vista que la hacienda pública se encontraba
sumamente decaída. Que, como medida indispensable se haría la
reunificación de los ministerios y el recorte de personal. Que, por tal motivo,
el de Beneficencia, Instrucción Pública y Negocios Eclesiásticos, se
incorporó al Ministerio de Gobierno y RR.EE., que funcionó con el siguiente
personal: Oficial Mayor Dr. José Dávila Condemarín, Oficial P de RR.EE. Dr.

94
José Fabio Melgar, Oficial l de Gobierno Don Manuel Morales, Ministerio de
Gobierno y RR.EE. don Benito Laso.

El Mariscal Castilla, es el gobernante más destacado del siglo XIX y tuvo

notable y eficaz intervención en la reforma administrativa de entonces. En
primer lugar, durante su gobierno, se elaboro el primer Presupuesto del
Perú, con las cuentas de ingresos y egresos (1845). Se aprobó el primer
Código Civil i 1852). Se reformó la administración de correos.

Se aprobó la Ley de Organización Interior de la República, especificando

las atribuciones de las autoridades políticas. Se dictó el Reglamento General
de Instrucción Pública a fines de 1850. Aprobada la Constitución de 1860, la
de más larga duración de nuestra vida republicana, se expidió la ley de
ministerios, indicándose que serían cinco: Relaciones Exteriores, Gobierno y
Obras Públicas, Justicia Instrucción y Beneficencia, Hacienda, Guerra y
Marina.

Dicha Ley contiene, además, algunas normas interesantes que conviene

mencionar; los Ministerios deberían oír al Fiscal de la Nación en asuntos en
que se precise defender la jurisdicción, el patronato, la hacienda pública, la
responsabilidad de los funcionarios públicos y la verdadera integridad de
las leyes y su inteligencia; el Oficial Mayor era la más alta autoridad
administrativa en cada Ministerio y cada Ministerio tendría su propio
Reglamento.

En aquella época (1845) el Gabinete Ministerial tenía la siguiente

composición:

Ministerio de Relaciones Exteriores e Instrucción Pública; Hacienda,

Industria y Comercio; Justicia, Policía y Obras Públicas; Gobiernos Salud
Beneficencia; Guerra y Marina.

En Enero de 1849, durante el mandato del General Vivanco se expidió un

Decreto Supremo, disponiendo que no se administrarían solicitudes ni
documentos, qué no llevaran la firma completa y el nombre del funcionario.

En el orden protocolar y ceremonial, los Ministros se ubicarían por orden

de antigüedad. Si todos tienen la misma antigüedad, será el de Relaciones
Exteriores. Esta norma se aplica ahora, con excepción del Ministerio que
preside Gabinete.

También en dicha ley, se recomienda a los Ministros y a sus oficiales

mayores «cuiden no dar sustanciación innecesaria a los expedientes».

95
Saludable medida, cuya atinada aplicación se mantiene aún vigente pero no
se cumple a cabalidad.

En esta época entró en vigencia el Código Penal y de Enjuiciamientos,

elaborados en el gobierno del General Don José R. Echenique. Se estableció
la pena de muerte y se respetó a las Municipalidades.

El Perú había tenido una experiencia de descentralización en 1829, que

sobre el papel había sido revivida en 1856 y 1857. Pero la Ley de Abril de
1873 (Gobierno de Manuel Pardo) creó los Consejos Departamentales y
Municipales, que lamentablemente tampoco llegaron a ponerse en vigor.
Fue otra «hostia sin consagrar». En 1892 se aprobó la Ley de
Municipalidades que ha regido hasta 1980.

b. Estado-Fomento 1895-1 930

Después del General Andrés A. Cáceres y el General Remigio Morales

Bermúdez, gobernó don Nicolás de Piérola (1895-1899).

Durante el Gobierno Constitucional de don Nicolás de Piérola, el país

alcanzó un gran impulso y desarrollo en todos sus aspectos: político,
económico, social, internacional y administrativo. El Estado asume un nuevo
e importante rol propulsando y estimulando la actividad privada, pero
realizando a su vez muchas obras públicas: edificios, carreteras,
pavimentación de calles, alumbrado eléctrico, transporte, etc.

Se inicia esta nueva etapa en la vida administrativa del país, con la

creación del Ministerio del «Fomento y Obras Públicas», por ley de 22 de
enero de 1896. Fue su Primer Ministro, el Ing. Eduardo López de la Romaña,
quien después sucediera a Piérola, en la Presidencia de la República (1899-
1903) promulgando los Códigos de Minería de Comercio, de Aguas y de
Colonización de Tierras de Montaña, los cuales vinieron a sustituir después
de más de 70 años a las normas entonces vigentes que regían desde el
Virreinato.

Durante el Primer Gobierno de don José Pardo (1904-1908) se dio en

Setiembre de 1904, una ley especial, que a partir de esa fecha todas las leyes
tuvieron numeración en orden correlativo e indicando que dicha ley llevaría
el número 1. También se creó en virtud de la Ley N 53 del 11 de Febrero de
1905, la Caja de Depósitos y Consignaciones, para custodiarlos valores cuyo
depósito o consignación fuera ordenada por el Poder Judicial o las
diferentes oficinas de la Administración Pública. Asimismo, mediante D.S. de
30 de Abril de 1968, se reorganizó el Tribunal Mayor de Cuentas
aprobándose un Reglamento especial. Este organismo existía desde la época
del Virreinato.

96
 El año 1907, se acordó un arreglo con la Peruvian Corporation, compañía
inglesa a la que se le otorgó la concesión del Ferrocarril Central de Lima-
Oroya y Arequipa-Puno. Se inició, algunos estudios técnicos para prolongar
el ferrocarril del Centro hasta el Oriente por la vía del Ucayali.
Lamentablemente, no se llegó a aprobar el proyecto y hasta la fecha, por
desgracia para el Perú, no se ha logrado realizar tan importante obra.

Se creó la Compañía Peruana de Vapores y se inauguró el monumento a

Bolognesi y la Cripta de los Héroes.

En esa época la compañía urbanizadora «La Colmena» cuyo Presidente

de Directorio era don Nicolás de Piérola, inició la apertura de la gran
avenida de la Colmena, que hoy la conocemos como Avenida Nicolás de
Piérola en el centro de Lima. Se empezaron a conectar las avenidas de la
Magdalena, hoy Brasil, el Paseo Colón y Alfonso Ugarte.

Durante el primer Gobierno de Augusto B. Leguía (1908- 1912), se inició

la legislación laboral en el Perú con la promulgación de la Ley de Accidentes
de Trabajo (Ley 1378 de 1913), que fue una norma precursora en esta
materia en América Latina; asimismo, se construyeron algunos
ferrocarriles, tales como el de Chimbote a Recuay y de Ilo a Moquegua y de
Tumbes a Puerto Pizarro. Se hicieron además estudios para construir un
ferrocarril de Piura al Marañón, el cual solamente quedó en proyecto.

Cuando Guillermo Billinghurt fue presidente (1912-1914) se estableció

parcialmente la jornada de ocho horas de labor sólo para los trabajadores
portuarios; se promulgó la reglamentación de huelgas, que reconoció este
derecho y normó las condiciones de su ejercicio. De otro lado, trató de
impulsar la colonización a la selva.

Oscar R. Benavides (1914-1915), reemplazante de Billinghurst, tuvo

destacada actividad respecto al desarrollo de la agricultura, la producción
del guano y además los trabajos iniciales para mejorar el agua y desagüe a
Lima y en otras capitales del país. En esta época se inició la Primera Guerra
Mundial.

Durante el segundo gobierno de José Pardo y Barreda (1915- 1919), se

decretó la Jornada Legal de las ocho horas para los trabajadores (15 de
enero de 1919) y se reguló el trabajo de las mujeres y menores de edad.

Asimismo, demostró preocupación por el desarrollo ferrocarrilero y vial;

en tal sentido, se expidió la ley 2323 para la clasificación, construcci6n y
conservación de las vías de comunicación. En el área de la educación, creó la
Escuela de Artes y Oficios, llamada luego Politécnico Nacional.

97
 Su sucesor don Augusto B. Leguía, durante su segundo gobierno (1919-
1930), realizó una amplia labor de desarrollo en los diferentes campos de la
Administración Pública.

Independientemente del comportamiento político de este régimen, que se

ha prestado a tantas críticas y comentarios, no

se puede negar que durante los 11 años que duró, se dio un notable impulso
al país en todas sus áreas administrativas.

En 1919 se creó el Ministerio de Marina. La Asamblea Nacional aprobó la

Constitución de 1920, que estableció, entre otras, un período presidencial
de cinco años, la renovación íntegra del Parlamento paralela a la renovación
presidencial, el reconocimiento de las Comunidades Indígenas.

Se intentó crear el Banco de la Nación, pero como no tuvo éxito el

proyecto, se aprobó la reorganización del Banco de Reserva. Se aprobó la
nueva Ley de Presupuesto (Ley 4598 de Diciembre de 1922, que rigió hasta
1962).

Se promulgó la Ley 4916 de 07 de febrero de 1924, que norma los

derechos de los trabajadores del sector privado (Ley del Empleado
Particular) y que sigue vigente hasta hoy, con algunas ampliaciones y
modificaciones.

A principios de 1930 se creó la Contraloría General de la República (Ley

6784 de Febrero 1930) y se reorganizó la Compañía Peruana de Vapores
(CPV).

Se inició el desarrollo urbano de Lima con la pavimentación w

saneamiento de todas sus calles y aperturas de nuevas avenidas, como la
avenida Leguía (hoy Arequipa) que permitió que k Ciudad de los Reyes»
(Lima) se expanda hacia el Sur. También, se desarrolló la vialidad, los
ferrocarriles, la radiodifusión las obras portuarias del Callao.

Se efectuaron nuevas obras de irrigación (Cañete, Lambayeque, Piura y

Chancay) y se intentó iniciar la famosa obra de Olmos, la cual quedó
truncada a la caída de Leguía; y lamentablemente, hasta hoy no se ha podido
reanudar.

Podríamos afirmar, imparcialmente, que el oncenio Leguiísta es la época

en que se dio mayor énfasis al fomento y progreso del país, en la etapa
comprendida entre 1895 y 1930.

98
 c. Estado Servicio 1930-1 962

En esta etapa de la Historia Administrativa del Perú, que estamos

reseñando brevemente, empieza a destacarse un concepto más eficaz de la
acción del Estado, a través de eficientes y variados servicios públicos, para
cumplir con sus fines esenciales.

En tal sentido cabe presentar algunos comentarios en armonía con estos

conceptos:

«El interés público —interés supremo de la nación— no sólo justifica la

actuación administrativa por vía de coacción o de fomento, sino que puede
exigir que la administración aparezca como titular de una actitud
fundamental consistente en proporcionar bienes y servicios a los
administrados».

«Los administrados (el pueblo), empiezan a exigir servicios que los

particulares no quieren, no deben o no pueden proporcionar: 1) No quieren
hacer lo que no es rentable. 2) No pueden, porque carecen o son muy caros,
de los medios técnicos, financieros o legales, en su caso. 3) No deben hacer
aquello en que la idea de lucro, inseparable del concepto de acción privada,
puede causar daño grave, precisamente al interés colectivo a servir».

La caída de Leguía coincidió con una grave depresión económica mundial

y en el Perú se realizan algunos cambios importantes en la Administración
Pública (1931-1933), en base a las recomendaciones de la misión
Kemmerer.

Se establece el «Sol de Oro» como nueva unidad monetaria; hasta

entonces circulaba la Libra Peruana.

Se reorganiza la Contraloría General de la República; se transforma el

Banco Central de Reserva y se crea la Superintendencia de Bancos; también
los Bancos Minero e Industrial.

Estos cambios coinciden con la dación de la Constitución de 1933 que

vino a sustituir a la de 1920, la cual determina las características de las
entonces llamadas Compañías Fiscalizadas y las Entidades Fiscales,
constituidas por organismos dotados de cierta autonomía administrativa y
económica a base de fondos propios. Tales fueron: La Compañía
Administradora del Guano, la Caja de Depósitos y Consignaciones (Oficina
Matriz y el Departamento de Recaudación); el Seguro Social Obrero, la
Empresa Petrolera Fiscal, las Juntas Pro-Desocupados, las Corporaciones
Oficiales, etc. Posteriormente, el año 1964 cuando se expidió la vigente Ley
Orgánica del Presupuesto Funcional de la República Ley 14816, Art. 3º), se

99
incluyó en una sola denominación: «Sub Sector Público Independiente» a
todas estas entidades.

Vamos a presentar a continuación, en forma sucinta, el proceso histórico-

legal del ordenamiento y desarrollo de la Administración Pública a partir de
1933, dividiendo este proceso en v4rias etapas para su mayor comprensión,
pero cabe advertir que existe entre dichas etapas, cierta coherencia aunque
—como es lógico— sin adecuada exactitud técnica, en algunas de las
normas expedidas por los diferentes regímenes constitucionales y de facto,
que han gobernado el país en el interregno de medio siglo de nuestra
azarosa historia nacional.

c. 1. Período 1933-1 939. Segundo Gobierno del General Oscar R.

Benavides

Superada la crisis económica y fiscal de 1930-1933, la organización del

Poder Ejecutivo se orientó de 1933 a 1939 a dar cumplimiento a una
política de asistencia social.

Bajo el lema «Orden, Paz y Trabajo», se crearon los Ministerios de Salud

Pública y Asistencia Social; de Educación Pública, se organizó la
Beneficencia Pública; asimismo, se crearon la Superintendencia de
Bienestar Social y las Direcciones de Asuntos Indígenas en los mencionados
ministerios; se estableció como medida social a favor de los trabajadores, el
Seguro Social del Obrero, que fue muy bien acogido por éstos, y se dieron
además otras disposiciones en favor de los obreros y empleados; se
constituyó el Hospital Obrero. De otro lado, crearon las primeras Juntas de
Obras Públicas en Piura y Trujillo. Surgió la Banca de Fomento, creándose el
Banco de Fomento Agropecuario y el Banco Industrial. Se crea la Dirección
General del Escalafón Civil y Listas Pasivas por Ley 8801. (año 1938).

En Lima se hicieron grandes obras públicas como la construcción del

nuevo Palacio de Gobierno y el Palacio de Justicia, y se edificaron viviendas
para los obreros y restaurantes populares. Se construyó la carretera
Panamericana a lo largo de la costa del país.

Durante el mandato de Benavides se promulgó el Código Civil de 1936.

c.2. Período 1939-1 945. Primer Gobierno de Manuel Prado

Ugarteche

Las acciones de gobierno incidieron en el fomento económico mediante

la ejecución de obras públicas y, especialmente, en la protección a la
industria. En este periodo, se crearon los Ministerios de Agricultura y

100
Aeronáutica, así como la Junta de Fomento de Producción Agrícola, el Banco
Minero, la CORPAC y las Corporaciones de la Amazonía y del Santa.

El Banco de Fomento Agropecuario se transformó en el Banco Agrícola

del Perú.

En 1940, se realizó el primer censo peruano del siglo XX, que arrojó una
población total de 7’023,1 11 habitantes.

Prado emprendió una campaña de alfabetización, al mismo tiempo

promulgó una adecuada Ley Orgánica de Educación (Ley 9359 de 01 Abril
de 1941).

En el aspecto administrativo también se crearon los departamentos de

Tumbes y Pasco.

Esta etapa coincide con la Segunda Guerra Mundial.

c.3. Período 1945-1948. Gobierno del Dr. José Luis Bustamante y

Rivero.

El Estado tuvo una mayor intervención en la política financiera,

cambiaria y tributaría, produciéndose un brusco crecimiento en el gasto
público.

En materia de política social se sancionó la Ley del yanaconaje, la

gratuidad de la enseñanza secundaria y el régimen de inquilinato —siempre
tan irregular—, asi como se establecieron subsidios alimenticios. Se crearon
la Junta Nacional Alimentación y Nutrición y la Corporación Peruana de
Turismo. Se construyeron las primeras Unidades Vecinales.

El aspecto más relevante del gobierno de Bustamante y Iñ’ero fue la

promulgación del Decreto Supremo, del 01 de mosto de 1947, por el cual se
amplió el mar territorial a 200 millas de la Costa, para proteger nuestra
riqueza marina.

c. 4. Período 1948-1956. Gobierno del General A. Odría

Se contrató a la Misión Norteamericana Klein para que asese en asuntos

administrativos y financieros. Paralelamente, aplicaron políticas de fomento
a la ganadería, agricultura y, especialmente a la minería (Código de
Minería); se dictaron leyes para el Seguro Social del Empleado, se aprobó el
«Estatuto v Escalafón del Servicio Civil» mediante Ley 11377; se creó el
Fondo Nacional de Salud y Bienestar Social (Ley 11672 del 31 diciembre de
1951); asimismo, se crearon el Ministerio de Trabajo y Asuntos Indígenas
(1949), las Juntas de Obras Públicas de Lambayeque, Huancavelica,

101
Cajamarca y Puno y, la Corporación de Reconstrucción y Fomento del Cuzco.
Se dio impulso a las Grandes Unidades Escolares.

Se decretó el salario dominical y se dispuso la participación de los

trabajadores en las utilidades de las empresas.

Odría reconstruyó la ciudad del Cusco, destruida por el terremoto del 21

de Mayo de 1950. Construyó en Lima los edificios de los Ministerios de
Hacienda (hoy local del Ministerio Público), Educación y Trabajo, el Estadio
Nacional, así como el Hospital del Empleado, el Hospital Militar y el Naval.

c.5. Período 195 6-1 962. Segundo Gobierno de Manuel Prado

La economía del país sufrió dificultades durante el gobierno de Manuel

Prado, pese al despegue del «boom» pesquero, que convirtió,
momentáneamente, al Perú en el primer país pesquero del mundo. El
manejo financiero se mantuvo ortodoxo. Se promulgó la Ley de Fomento y
Promoción Industrial; se alentó la construcción de viviendas
promoviéndose la creación de mutuales. Se creó el Banco de la Vivienda, y el
Instituto de Reforma Agraria y Colonización. En cuanto al ámbito de
competencia del Estado, se establecieron órganos de planeamiento de
Educación, elaborándose planes nacionales de irrigaciones, de carreteras y
de vivienda.

Respecto a la descentralización territorial, se crearon el Fondo Nacional

de Desarrollo Económico y las Juntas Departamentales de Desarrollo;
además las Corporaciones de Tacna y Puno, y la Corporación de Energía
Eléctrica del Mantaro, así como las Juntas de Rehabilitación y Desarrollo de
Arequipa y Madre de Dios. Se restituye la antigua Universidad San Cristóbal
de Huamanga (1958) y empezó el crecimiento explosivo de las
Universidades, creándose doce Universidades, a nivel nacional. Se crearon
muchas escuelas primarias y colegios secundarios.

El crecimiento de Lima, a partir de 1956 fue espectacular, la migración a

la capital y a la costa se acentuó y se crearon, nuevas urbanizaciones y
nuevos pueblos jóvenes que transformaron el ambiente urbano de Lima,
aunque en forma muy desordenada.

d. Estado-Empresa

d. 1. Período 1962-1963. Gobierno Militar de los Generales Pérez

Godoy, Lindley Vargas Prada y Torres Matos

Se prefigura una política de desarrollo, al institucionalizarse la

Planificación del Desarrollo (Decreto Ley 14220). Se creó el Instituto

102
Nacional de Planificación. Se iniciaron acciones de reforma agraria,
dictándose la Ley de Bases de Reforma Agraria y se promocionó la
construcción de viviendas. El gasto público se orientó a la aplicación de
políticas de fomento; asimismo, se crearon instituciones descentralizadas,
como la junta Permanente Nacional de Telecomunicaciones y la
Corporación Nacional de Fertilizantes. Respecto a la administración del
territorio, se establecieron las Corporaciones de Saneamiento de Lima y
Arequipa y la Corporación de Reconstrucción y Desarrollo de Ica. Se crea la
Universidad Técnica de Cajamarca (1962).

Se promulgó un nuevo Estatuto Electoral, que estableció el Sistema de la

cifra repartidora, con el cual produjeron una mayor segmentación del
panorama político y sobre todo el incremento de la centralización y el
poder, en las cúpulas de los partidos.

d. 2. Período 1963-1968. Primer Gobierno del Arquitecto Fernando

Belaunde Terry

Inició un período de «cien días» de medidas progresistas como la

creación del Banco de la Nación y la celebración de elecciones municipales
libres, a fines de 1963, por primera vez después de más de cuarenta años.

En Agosto de 1968, con el D.S. 287-68-HC se realizó una importante

Reforma Tributaría, creándose el impuesto a la renta personal y el impuesto
territorial. Se dio la Ley Orgánica de Presupuesto Funcional de la República
(Ley 14816 del 16 de Enero de 1964).

Esta nueva Ley Presupuestal estableció la división del Sector Público

Nacional en tres campos (Art. 32).

a) Gobierno Central: Los Poderes Legislativo, Ejecutivo, Judicial y

Electoral.

b) El Sub-Sector Público Independiente: Que integraba a los Bancos

Estatales, las Beneficencias Públicas y las Entidades Fiscales y Compañías
Fiscalizadas existentes en esa época.

c) Los Gobiernos Locales: Los Municipios Provinciales y distritales.

Belaunde, impulsó la obra pública, construyó carreteras, escuelas y obras

comunales mediante el sistema de cooperación popular. Construyó el
Aeropuerto de Lima y el del Cusco. Se crearon ocho universidades a nivel
nacional.

103
 Durante el primer Gobierno del Arquitecto Belaunde, se dio un paso de
importante en pro de la reestructuración de la Administración Pública. En
efecto, el 01 de Abril de 1964 se expidió un Decreto Supremo creando la
Oficina Nacional de Racionalización y Capacitación de la Administraci6n,
ONRAP, cuyos objetivos eran «proceder al reordenamiento de la estructura
organizativa del Sector Público Nacional; aplicando las modernas técnicas
de la administración». Este importante organismo, esencialmente técnico,
elaboró el año 1964 un «Diagnóstico Preliminar de la Administración
Pública), en el cual se hicieron comentarios y se formularon sugerencias
muy valiosas, expresándose por ejemplo, que «la Administración Pública se
ha convertido en un mosaico institucional poliforme y desordenado que
tiende a aglutinarse según formas empíricas, o en el mejor de los casos,
según ordenamientos normativos de contornos y objetivos limitados».

El mismo diagnóstico sostiene:

«El desarrollo de políticas unificadas hace necesario una definición de

este tipo, que delimite los campos de actividad y los niveles de
responsabilidad de los elementos integrantes del poder público, haciendo
posible fijar metas a lograr por cada institución y permitiendo que todas y
cada una concurra sin superposiciones, ni duplicaciones al logro de los
objetivos nacionales ya que al tomarse equivocadamente la clasificación con
fines presupuestases como planta matriz, se crea confusión».

Asimismo, se presentó en el citado diagnóstico, un plan de

reestructuración integral de la Administración Pública; creándose nuevos
Ministerios y entidades de servicios públicos.

Dicho Plan sirvió de base fundamental para la formulación del Decreto

Ley 17271 reorganizando la Administración Pública, que se dio en
diciembre de 1968 y que se completó con el Decreto Ley 17532 y las Leyes
Orgánicas Sectoriales en Marzo de 1969.

También en el año 1964 se dio la Ley de Cooperativas. Se incrementó el

personal de la Administración Pública. Los recursos financieros del Estado
se orientaron a gastos corrientes y a la ejecución de obras públicas en
infraestructura vial, viviendas, irrigaciones e infraestructura industrial.

En cuanto a la administración territorial, se dictaron las leves de

creación de las Corporaciones de Desarrollo de Moquegua, de La Libertad,
de Ayacucho, Lambayeque, Piura, Pasco, Apurímac y Cajamarca, así como
las Juntas de Obras Públicas de Junín y San Martín, y se inició la
descentralización de los Ministerios, creándose las Direcciones Regionales
de Educación, Salud, Agricultura y Trabajo, entre otros.

104
 Mediante Decreto Supremo 006-67-SC de 11 de Noviembre de 1967, se
aprobó el Reglamento de Normas Generales de Procedimientos
Administrativos.

Este Reglamento tuvo significativa importancia pues por primera vez en

nuestra historia Republicana se determina reglas específicas para los
trámites administrativos en todas las oficinas del Estado. Se inspiró en la
Ley de Procedimientos de España. En buena cuenta constituyó una especie
de Código de Procedimientos Administrativos, elaborado por una comisión
de destacados especialistas peruanos; con gran sentido práctico adecuado a
nuestra realidad burocrática y que ha regido hasta Diciembre de 1992,
cuando se dio el Decreto Ley 26111.

d.3. Período 1 968-1 980. Gobierno Militar de los Generales Juan

Velasco Alvarado y Francisco Morales Bermúdez

Este período se inició con la suspensión de la vigencia de la Constitución

Política de 1933, en todo aquello que se opusiese al Estatuto del Gobierno
Revolucionario (octubre de 1968); y se desarrolló un programa de reformas
económicas y sociales.

La Función Legislativa, fue asumida por el Consejo de Ministros.

Se dio un paso muy importante en la reforma administrativa. El Poder

Ejecutivo fue sometido a un proceso de reestructuración, organizándose la
Administración Pública en base a Sectores de Actividad Pública, cuyo
órgano rector lo constituyó el respectivo Ministerio, al que correspondía
formular y dirigir la política del Sector.

Mediante la Ley de Ministerios (D.L. 17271) se establecieron nuevos

portafolios, tales como los de Industria y Comercio, Transportes y
Comunicaciones, Energía y Minas y Vivienda; todos ellos en reemplazo del
Ministerio de Fomento y Obras Públicas. Se crearon, asimismo, los
Ministerios de Economía y Finanzas y el del Interior en sustitución del de
Gobierno y Policía, suprimiéndose el de Justicia y Culto. Este programa de
reformas se inspiró —como hemos referido antes— en el Plan elaborado
por la Oficina Nacional de Racionalización Administrativa, ONRAP.

Tal proceso de reestructuración se mantuvo a lo largo del periodo

militar, sucediéndose los siguientes cambios: se establecieron los
Ministerios de Industria Turismo y Comercio, posteriormente, se creó el
Ministerio de Integración, que luego se incorporó al Ministerio de Industria,
Comercio, Turismo e Integración. Asimismo, se creó el Ministerio de
Pesquería y se añadió al Ministerio de Agricultura la actividad de
Alimentación.

105
 En cada Sector de Actividad Pública se constituyeron Organismos
Públicos Descentralizados: Las Empresas Públicas, para producir bienes y
servicios como acción lucrativa, y las Instituciones Públicas, para prestar
servicios, pero sin acción lucrativa. Ambos tipos de organismos
reemplazaron a las compañías fiscalizadas y entidades fiscales, agrupadas
en el período anterior bajo la denominación de organismos del Sub-Sector
Público Independiente.

Asimismo, se crearon los Sistemas Administrativos de: Control,

Racionalizaci6n, Abastecimiento, Personal, Estadística e Información; as!
como, se organizaron los Sistemas de Contabilidad y Tesorería. Estos
Sistemas se organizaron en base a los órganos respectivos de los
Ministerios y Organismos Regionales de Desarrollo, contando con sus
correspondientes organismos centrales. Adicionalmente se crearon y
organizaron como Sistemas, las actividades de Propiedad Social y de
Defensa Nacional. Finalmente, cabe mencionar al Sistema jurídico Nacional
creado por el Decreto Ley 17532, Ley Orgánica de la Presidencia de la
República.

En lo que respecta a la administración del territorio, se continuó el

proceso de descentralización sectorial iniciado en el período anterior. La
creación de los órganos desconcentrados ministeriales se dispuso en las
leyes Orgánicas de los Ministerios.

Desde 1972 se crearon Comités de Desarrollo Regionales y

Departamentales y, a partir de 1977, Organismos de Desarrollo como
Entidades Desconcentradas del Poder Ejecutivo, En lo que respecta a las
Empresas e Instituciones Públicas Descentralizadas, éstas fueron ampliando
la cobertura de sus actividades a través de oficinas sucursales, filiales y
agencias regionales o departamentales. En esta etapa la Administración
juega un papel importante como elemento ejecutivo de las políticas y planes
del Gobierno Militar.

Nos referiremos al periodo comprendido entre 1970 y julio 1980. El

procedimiento de cobranza coactiva (D.L. 17355); se establece la
Clasificación de Cargos (D.L. 18160). Se crea el Consejo Nacional de justicia,
se aprueba el Estatuto Policial para las Fuerzas Policiales (D.L. 18081). Se
dictan normas laborales sobre Accidentes de Trabajo y Enfermedades
Profesionales (D.L. 18846) y sobre Contrato Individual de Trabajo a Plazo
Fijo (D.L. 18138). Se aprueba la Ley General de Educación (D.L. 19326) del
Sistema de Control (D.L. 19039) y Sistema de Defensa Civil (D.L. 19338);
Leyes de Pensiones: Fuerza Armada y Policial (D.L. 19846), Civiles (D.L.
20530), y de la Seguridad Social (D.L. 19990); Ley del Servicio Militar
Obligatorio (D.L. 20788); la desconcentración administrativa (D.L. 21292).

106
Se dicta la Ley de Estabilidad Laboral para trabajadores sujetos al régimen
laboral de la actividad privada (D. L. 18471 y 22126) y normas laborales
sobre procedimientos para —reclamaciones individuales, colectivas e
inspecciones— creándose el Fuero Privativo de Trabajo y Comunidades
Laborales (D.L. 22465). Se dictan normas técnicas sobre Personal; se crea la
Oficina de Control Interno del Poder Judicial D.L. 21972); Leyes Generales
de Remuneraciones (D.L. 17876, 19847 y 22404); Ley del Sistema de
Defensa Nacional (D.L. 22653); se restablece el Ministerio de justicia (D.L.
23103).

En julio de 1979, se aprobó la Nueva Constitución Política del Estado,

elaborada por el Congreso Constituyente que convocó el Gobierno Militar,
presidido por el General Francisco Morales Bermúdez.

d.4. Segundo Gobierno del Arq. Fernando Belaunde Terry (1980-

1985)

Al iniciar su Gobierno, Belaunde puso el cúmplase a la nueva

Constitución (aprobada en 1979), en Agosto de 1980, se expide un Decreto
Supremo de interesante significado moral, disponiendo que no se podría
utilizar los nombres del Presidente de la República y de sus ministros en
Asociaciones y Sociedades Populares.

En Noviembre de 1980, se aprobó por D.S. el Reglamento de Licitaciones

y Obras Públicas, al cual se dio luego rango de ley en fecha posterior.

En Marzo de 1981, se dio la Ley Orgánica del Ministerio Público.

En junio de 1981, la Ley Orgánica del Instituto Nacional de

Administración Pública — INAP.

En junio del mismo año, el Consejo de la Magistratura, que reemplazo el

Consejo Nacional de justicia.

A mediados del mismo año de 1981, se aprobaron las Leyes Orgánicas de

varios sectores administrativos, que sustituyeron a los que fueron
expedidos durante el Gobierno Militar del año 1969. En Diciembre de 1981,
se promulgó la Ley 23329 que modifica algunos artículos del Decreto Ley
20530 de pensiones civiles ampliando su campo de aplicación a otros
sectores y entidades estatales.

La Ley 23495 de Noviembre de 1982, reglamentó la Octava Disposición

General y Transitoria de la Constitución que otorgaba pensión renovable a
partir de los 20 años de servicios.

107
 En Enero de 1984, se promulga la Ley Universitaria con el N 23733. En
Marzo del mismo año se promulgó el Decreto Legislativo 276 denominado
«Ley de Bases y Remuneraciones de la Carrera Administrativa». Esta
importante norma legal actualiza y modifica algunos dispositivos de la Ley
matriz 11377, «Estatuto y Escalafón del Servicio Civil», que consagra la
Carrera Administrativa y regula los derechos y deberes de los empleados
públicos; pero el citado Decreto Legislativo no deroga la Ley 11377,
solamente la complementa.

En Diciembre de 1984, se aprueba por D.S. el Reglamento del Tribunal

del Servicio Civil, que había sido creado en virtud del Decreto Legislativo
276, reemplazando al Consejo Nacional del Servicio Civil.

En Diciembre de 1984, se da la Ley del Profesorado.

En Enero de 1985, a causa de la inflación se estableció en virtud de la

Ley N° 24064, el signo monetario llamado Inti equivalente a 1,000 soles de
esa época.

d. 5. Gobierno del Presidente Alan García (1985-1990)

En Setiembre de 1985 se dio la Ley N° 24310 disponiendo que se usara

el género femenino tratándose de cargos ejercidos por mujeres. La Ley
24366 promulgada en Noviembre de 1985 amplía los alcances del Decreto
Ley 20530, respecto a la incorporación al citado régimen de pensiones
civiles a quienes alcanzaran en las empresas del Estado más de siete (07)
años de servicios.

La Ley N° 24405, exonera del impuesto a la Renta a todos los

pensionistas del Estado. Esta norma estuvo vigente hasta el año de 1992.

En Diciembre de 1985, en virtud del D.S. se expidieron algunas normas

tendientes a eliminar gradualmente la excesiva burocratización de la
Administración Pública, respecto al personal, a los trámites y a la
moralización de los servidores estatales. No obstante la buena intención de
este Decreto, no logró en su oportunidad el éxito que se esperaba.

Ley de Bases de la Regionalizaci6n en armonía con la Constitución del

Estado se promulgó en virtud de la ley N° 24650 en marzo de 1987.

Atendiendo a una iniciativa del «Instituto de Libertad y Democracia», el

Gobierno remitió al Congreso un proyecto relativo a la Simplificación
Administrativa, cuyo texto fue aprobado en Junio de 1989 y promulgado con
el N° 25035.

108
 La referida Ley contiene en especial varios principios, muy importantes;
principalmente, el de presunción de veracidad, el de simplificación de
trámites y el de participación ciudadana.

En Diciembre de 1988 se expidió la Ley Procesal de Acción Popular con

el N° 24968 que reglamenta las disposiciones pertinentes contenidas en el
artículo 295° de la Constitución de 1979.

d. 6. Gobierno del Ing. Alberto Fujimori (1990-1995)

En relación con el campo Administrativo este Gobierno se caracteriza

por las normas restrictivas que se han expedido, relacionadas con el
régimen de pensiones civiles establecido en el Decreto Ley 20530.

En efecto a fines de 1991, se expidió el Decreto Legislativo N° 763 que

deroga y deja sin efecto las normas expedidas con anterioridad, que
ampliaban los beneficios de los citados Decretos Leyes; específicamente las
Leyes 23329 y 24366, etc. Este Decreto Legislativo, fue ratificado por
Decreto Ley N° 25456 promulgado en Abril de 1992.

De esa manera se restableció el carácter cerrado que originariamente

tenía el Decreto Ley 20530 y se suprimen; asimismo, los beneficios que las
mencionadas leyes otorgaban, especialmente a los servidores públicos que
hubiesen laborado en las, empresas del Estado y que podían acumular
dichos servicios con lo de la Administración Pública acogiéndose al Decreto
Ley 20530.

El 13 de Noviembre de 1991 se expidió el Decreto Legislativo 757, «Ley

marco para el crecimiento de la actividad privada». El cual incluye varias
interesantes disposiciones estableciendo el «Texto Único de Procedimientos
Administrativos en las Oficinas Públicas - TUPA».

En Abril de 1992, se destituye también a los miembros del Tribunal del

Servicio Civil.

La nueva Constitución promulgada a fines de 1993, elimina el derecho a

percibir pensión renovable solamente con 20 años de servicios, que
señalaba la Constitución anterior (Octava Disposición Transitoria - 1979).
Pero declara en su Primera Disposición Transitoria que “los nuevos
regímenes que se establezcan en materia de pensiones no afectan los
derechos legalmente adquiridos, en particular el correspondiente a los
regímenes de los Decretos Leyes 19990 y 20530”. Por otra parte, de
acuerdo con la política de economía liberal desarrollada por este Gobierno
se está procediendo a la privatización de muchas empresas estatales, con lo

109
que se modifican sustancialmente el esquema estructural del Estado
peruano.

Asimismo, se han dictado disposiciones especiales en algunas entidades

y organismos del Estado señalando que sus servidores podrían estar
comprendidos en los alcances de la Ley 4916 apartándolos, del criterio
tradicional y sobre la Carrera Administrativa respecto de la función pública.

Este discutible concepto habría de merecer un análisis muy especial,

porque se trata de personas que trabajan en entidades que desarrollan
servicios públicos y por consiguiente, estaría reñido con la naturaleza
jurídica de la función pública.

La explosiva inflación producida durante el gobierno de ALAN GARCIA

motivó que se diera una Ley Especial 25295 (31 de Diciembre de 1990)
creando el «Nuevo Sol» en reemplazo del devaluado Inti.

Se puede deducir el nivel tan bajo a que habla llegado nuestra moneda,
que el nuevo sol corresponde a un millón de Intis.

A fines de 1994 se promulgó la Ley Orgánica Electoral para el proceso a

realizarse en Abril de 1995.

d. 7. Segundo Gobierno del Ing. Alberto Fujimori (1995-2000)

El Ing. Fujimori fue reelegido en las elecciones realizadas en Abril de 1995.

En julio de 1995, se promulgó la Ley 26513, modificando la Ley de

Fomento del Empleo; respecto a algunas normas de carácter laboral
aprobadas en el Decreto Legislativo 728; cabe referirse en particular, a la
jubilación forzosa de los trabajadores de empresas privadas a los 70 años
de edad, salvo pacto en contrario.

Esta ley comprende, también, a los profesores de las Universidades y

colegios privados.

Se aprobó en julio de 1995, la Ley 26507 que disuelve el Instituto

Nacional de Administración Pública.

El 04 de Agosto del mismo año, se dio la Ley N| 26619 disponiendo que

los ex-Presidentes Constitucionales de la República perciban como
pensiones de cesantía la suma equivalente l integro de los ingresos de un
congresista en actividad.

110
 En la misma fecha se publica la Ley 26620, relativa a la defensoría del
Pueblo, que precisa las atribuciones del Defender del Pueblo, creado en
virtud del artículo 161º de la Constitución de 1993.

Asimismo, el 17 de julio de 1995, por Ley N° 26504 se modifican el

Régimen de Prestaciones de Salud, el Sistema Nacional Pensiones, el
Sistema Privado de Fondos de Pensiones y la Estructura de Contribuciones
al FONAVI.

En Diciembre de 1995, mediante el Decreto Legislativo N° 800 se

establece que las entidades de la Administración Pública establecerán un
horario de atención al público no menor de siete horas diarias.

Es por Decreto Legislativo N° 817 de fecha 22 de Abril de 1996, y su

Reglamento el Decreto Supremo N° 073-96-EF de fecha 29 de junio de 1996,
que se aprueba y regula la Ley del Régimen Previsional a cargo del Estado,
el cual es de aplicación al personal activo y cesante de todos los organismos
regulados por la Ley General del Presupuesto y todas las entidades y
empresas del Estado, incluidas las que cuentan con financiamiento propio.
Seguidamente, mediante el Decreto Supremo N 070- 98-EF de fecha 06 de
Julio de 1998, se aprueba el Texto Único Ordenado del Régimen Pensionario
del Estado. Luego, el Decreto Legislativo N 817 fue declarado
inconstitucional en varios de sus articulados mediante Sentencia del
Tribunal Constitucional, Expediente N° 008-96-I/TC.

En Junio 1996, el Decreto de Urgencia N° 040-96 precisa que el pago de

pensiones en todos los regímenes pensionarios del Estado es realizado
mediante catorce mensualidades durante el año.

Mediante Decreto Legislativo N° 894 de fecha 12 de diciembre de 1996,

se aprueba la Ley del Servicio Diplomático de la República.

Con el Decreto Supremo N 017-96-PCM de fecha 07 de marzo de 1997, se

regula el procedimiento de carácter obligatorio para la cobertura de plazas
y contratación del personal, para todos los organismos comprendidos en la
estructura institucional del Presupuesto del Sector Público.

Por Decreto Legislativo N° 737, modificado por Ley N° 25413, se otorga

incentivos y reconocimientos excepcionales y extraordinarios a los
miembros de la Fuerzas Armadas y Policía Nacional en servicio, en caso de
invalidez o de muerte.

Por Ley N° 26771 de fecha 14 de Abril de 1997 y su reglamento el

Decreto Supremo N° 021-2000-PCM de fecha 27 de lio del 2000, se
establece y regula la prohibición de ejercer la facultad de nombramiento y

111
contratación de personal en el sector público en casos de parentesco; esta
prohibición también se extiende a los contratos de servicios no personales.

En Julio del mismo año, la Ley N° 26835 establece que la ONP es la

entidad competente para reconocer y declarar pensiones derivadas de
derechos pensionarios legalmente obtenidos al amparo del Decreto Ley
20530.

Mediante el Decreto Supremo N° 054-97-EF y su Reglamento el Decreto

Supremo N 004-98-EF, se aprueba y regula el Texto Único Ordenado de la
Ley del Sistema Privado de Pensiones, d cual tiene por objeto contribuir al
desarrollo y fortalecimiento del sistema de previsión social en el área de
pensiones y está conformado por las Administradoras Privadas de Fondos
de Pensiones (AFP).

Cabe mencionarse que por Ley N° 26960 y su Reglamento el Decreto

Supremo N° 005-98-IN, se establecen normas de regularización de la
situación del personal de la Sanidad de la Policía Nacional. Cabe
mencionarse que mediante la Resolución Defensorial N° 41-98-DP de fecha
07 de Agosto de 1998, se resuelve recomendar al Congreso de la República
la Revisión de la Ley N 26960 por vulnerar derechos reconocidos en la
Constitución Política de 1993. Esta ley luego fue declarada inconstitucional
en varios de sus articulados mediante Sentencia del Tribunal Constitucional,
Expediente N 004-2000-AJ/TC, publicada en el Diario Oficial “El Peruano”
con fecha 27 de Junio del 2001.

Mediante el Decreto de Urgencia N 034-98 de fecha 21 de Julio de 1998 y

su Reglamento el Decreto Supremo N 082-98- EF, de fecha 04 de Agosto de
1998, se crea y regula el Fondo Nacional de Ahorro Público (FONAHPU),
cuya rentabilidad será destinada a otorgar bonificaciones a pensionistas del
Decreto Ley N° 19990 y otros.

Sobre la base del Instituto Peruano de Seguridad Social, y por Ley Nº

27056 y su reglamento el Decreto Supremo N° 002- 99-TR, se crea el Seguro
Social de Salud (EsSalud) como organismo público descentralizado, con
personería jurídica de derecho público, interno, adscrito al Sector Trabajo y
Promoción Social, con autonomía técnica, administrativa, económica,
financiera, presupuestal y contable.

d. 8. Gobierno Transitorio del Dr. Valentín Paniagua (2000 al 2001)

En este período convulsionado de nuestra historia republicana se

promulgó la Ley N° 27482 y su reglamento el Decreto Supremo 080-2001-
PCM, los que regulan la publicación de la Declaración Jurada de Ingresos,
Bienes y Rentas de los Funcionarios y Servidores del Estado.

112
 Asimismo, mediante Decreto Supremo N° 159-2001-EF de fecha 18 de
Julio del 2001, se aprueba el Estatuto del Tribunal Administrativo
Previsional, órgano creado por Decreto Supremo N° 085-2001-EF.

Cabe destacar como un importante logro de la gestión del Dr. Paniagua,

que mediante Decreto Supremo N° 004-2001-TR se crea una Comisión
Multisectorial encargada de estudiar y elaborar un informe sobre la
situación del personal de la administración pública, cuyo origen se debe a la
preocupación del Gobierno de Transición al haber detectado en sus
dependencias y entidades conexas una serie de situaciones que no
correspondían con el manejo ortodoxo de la administración pública. Dada la
importancia de este documento, hemos considerado de utilidad transcribir
íntegramente el Resumen Ejecutivo elaborado por la precitada comisión.

d. 9. Gobierno del Dr. Alejandro Toledo (2001-2006)

En Noviembre del 2001, por Ley N° 27556 se autoriza al Ministerio de

Trabajo y Promoción Social la creación del Registro de Organizaciones
Sindicales de Servidores Públicos, encargado de registrar la constitución de
las organizaciones sindicales de primero, segundo y tercer nivel, siendo así
el registro de un sindicato un acto formal, no constitutivo, y que le confiere
personería jurídica.

Con la dación de la Ley N° 27557 de fecha 22 de Noviembre del 2001, se

restablece las distintas modalidades de desplazamiento de personal en la
Administración Pública previstas en el artículo 76 del Decreto Supremo N
005-90-PCM.

En Diciembre del mismo año, se aprueba la Ley de Simplificación

Administrativa de las solicitudes de pensión del Sistema Nacional de
Pensiones N° 27585.

Mediante la Ley N° 27588 del 12 de Diciembre del 2001, se aprueba la

ley que establece prohibiciones e incompatibilidades de funcionarios y
servidores públicos, así como de las personas que presten servicios al
Estado bajo cualquier modalidad contractual.

Asimismo, se promulga la Ley N° 27594, que regula la participación del

Poder Ejecutivo en el nombramiento y designación de Funcionarios
Públicos, consignándose la forma de nombramiento de Altos Funcionarios,
ascensos de Generales y Almirantes de las Fuerzas Armadas, así como la
designación de los funcionarios con cargo de confianza y miembros de
Comisiones Multisectoriales. Este dispositivo deroga los incisos 1) al 10) del
Decreto Legislativo N°560, Ley del Poder Ejecutivo.

113
 Con la Ley N° 27658 y el Decreto Supremo N° 030-2002- PCM, se
aprueban la Ley Marco de Modernización de la Gestión del Estado y su
Reglamento, en estos se declara al Estado Peruano en proceso de
modernización en sus diferentes instancias, dependencias, entidades,
organizaciones y procedimientos, con la finalidad de mejorar la gestión
pública y construir un Estado democrático, descentralizado y al servicio del
ciudadano.

Cabe mencionarse además, que mediante la Ley N° 27674 de fecha 20 de

Febrero del 2002, se determina que la calificación de Deportista de Alto
Nivel constituye mérito evaluable adicional a los demás criterios de
evaluación para acceder a las plazas vacantes en la Administración Pública,
centros educativos y universidades.

Mediante la Ley N° 27680 publicada con fecha 07 de Marzo del 2002, se

reforma el Capítulo XIV del Título IV de la Constitución Política de 1993 en
la parte referente a la Descentralización.

En julio del 2002, se publica la Ley de Bases de la Descentralización N°

27783, Ley Orgánica que desarrolla el Capítulo de la Constitución Política
sobre Descentralización, regula la estructura y organización del Estado en
forma democrática, descentralizada y desconcentrada, y define las normas
que regulan la descentralización administrativa, económica, productiva,
financiera, tributaria y fiscal. Esta norma deroga la Ley N° 26922 y todas
aquellas que se opongan a la misma.

Mediante la Ley N° 27779 publicada con fecha 11 de Julio del 2002, se

aprueba la Ley Orgánica que modifica la organización y funciones de los
ministerios, la cual sustituye los artículos 20,21, 28, 30, 32, 332 y 342 de la
Ley del Poder Ejecutivo a fin de modificar el número y modificación de
diferentes ministerios.

Con la Ley Nº 27815 del 22 de julio del 2002, se aprueba el Código de Ética
de la Función Pública el cual rige para los servidores públicos de las
distintas entidades de la Administración Pública, incluyendo las empresas
públicas.

También enjulio del 2002, es mediante la Ley N° 27785 que se aprueba la

nueva Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control y de la Contraloría
General de la República.

Con fecha 03 de Agosto del 2002, se publica la Ley de Transparencia y

acceso a la Información Pública N° 27806, la misma que tiene por finalidad
promover la transparencia de los actos del Estado y regula el derecho

114
fundamental del acceso a la información consagrado en el numeral 5 del
artículo 2 de la Constitución Política del Perú.

Con fecha 18 de Noviembre del 2002 se publica la Ley Orgánica de

Gobiernos Regionales N° 27867, la cual establece y norma la estructura,
organización, competencias y funciones de los gobiernos regionales.

Debemos mencionar que la Ley Orgánica de los Gobiernos Regionales N°

27867, que fuera publicada con fecha 18 de noviembre del 2002, dada su
importancia ha merecido ser analizada en el Numeral 5 del Rubro V
Estructural Orgánica actual del Estado Peruano de la presente obra.

El 01 de Enero de 2003, fue publicada la Ley N° 27902, la misma que

tuvo por objeto modificar y complementar la Ley Orgánica de Gobiernos
Regionales, a fin de fortalecer el proceso de descentralización y garantizar
su desarrollo ordenado y progresivo, conforme a lo señalado en el artículo
l88 de la Constitución Política del Perú.

En materia de. Educación, la Ley N° 27911 de fecha 08 de Enero de 2003

estableció que si un docente o personal administrativo comete el delito de
violación de la libertad sexual en agravio de un educando, esto acarrearía su
separación definitiva o destitución automática, de acuerdo a lo previsto en
el literal “e” del artículo 272 de la Ley del Profesorado N° 24029, y el inciso
“d” del artículo 26 del Decreto Legislativo 276, respectivamente.

Con fecha 04 de Febrero de 2003, se publico la Ley N° 27927, la misma

que modificó algunos artículos de la Ley de Transparencia y Acceso a la
Información Pública N° 27806.

Mediante la Ley Nº 27942, del 27 de Febrero de 2003, se tuvo como

finalidad prevenir y sancionar el hostigamiento sexual producido en las
relaciones de autoridad o dependencia, cualquiera sea la forma jurídica de
esta relación (régimen laboral público, privado, etc.).

Mediante el Decreto Supremo N° 043-2003-PCM de fecha 24 de Abril de

2003, se aprobó el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27806,
complementando las normas dadas con anterioridad.

Asimismo, se publicó la Ley N° 27972 de fecha 27 de Mayo de 2003, Ley

Orgánica de Municipalidades, la cual tiene como finalidad regular la
organización, competencias, clasificaciones y funcionamiento de las
municipalidades, así como la relación de estas con los ciudadanos,
derogando en forma expresa la Ley N° 23853.

115
 Igualmente, con la dación de la Ley N° 28013, se introduce una
disposición transitoria, complementaria y final que fije el plazo para la
instalación de los Consejos de Coordinación Regional de los Gobiernos
Regionales.

Con la dación de la Ley N° 28024, de fecha 12 de Julio de 2003, se reguló

la Gestión de Intereses en la Administración Pública, teniendo como objeto
asegurar la transparencia en las relaciones con el Estado y el accionar del
mismo.

Con fecha 19 de Julio de 2003, se publico la Ley N° 28032, la cual tiene

como finalidad declarar de interés nacional la eliminación de las barreras
burocráticas interpuestas por cualquier nivel del gobierno que afecten
indebidamente la competitividad de los agentes económicos, modificando e
incorporando párrafos en la Ley del Procedimiento Administrativo General
(artículo 48).

A través de la Ley N° 28040, de fecha 25 de Julio de 2003, se crea el

Tribunal Administrativo Previsional, órgano conoce en segunda y última
instancia administrativa las reclamaciones que versen sobre materia
pensionaria.

Mediante la Ley N° 28059, del 13 de Agosto de 2003, se establece el

marco normativo para que el Estado, en sus tres niveles de gobierno,
promueva la inversión de manera descentralizada, como herramienta para
lograr el desarrollo integral, armónico y sostenible de cada región, en
alianza estratégica entre los gobiernos regionales, locales, la inversión
privada y la sociedad civil.

Cabe indicar, que el 07 de Agosto del 2003, se publicó el Decreto

Supremo N° 072-2003-PCM, que reglamenta la Ley de Transparencia y
Acceso a la Información Pública.

Con fecha 19 de Octubre de 2003, se publicó la Ley N° 28092, Ley del

Servicio Diplomático de la Republica, la misma que regula la Carrera Pública
en el Servicio Diplomático, la cual depende funcionalmente del Ministerio
de Relaciones Exteriores.

Con la dación de la Ley N° 28094, de fecha 01 de Noviembre del 2003, se

reguló por primera vez el funcionamiento, organización, constitución y
reconocimiento de los Partidos Políticos en el Perú.

Con fecha 11 de noviembre del 2003, se publicó el Decreto Supremo Nº

089-2003-PCM, la cual establece los criterios de evaluación para el
reconocimiento calificados de deportistas alto nivel, para acceder a plazas

116
vacantes en las entidades de la administración pública, centros educativos
y/o universidades, conforme lo establece la Ley Nº 27674.

Asimismo, el 28 de noviembre de 2003, se publicó la Ley N° 28112 “Ley

Marco de la Administración Financiera del Sector Público”, la cual tiene por
objeto establecer las normas básicas para una gestión integral y eficiente de
los procesos vinculados con la captación y utilización de los fondos públicos.

Mediante el Decreto Supremo Nº 130-2003-RE del 11 de diciembre del

2003, se aprobó el Reglamento de la Ley del Servicio Diplomático de la
República, la misma que permite la adecuada implementación de lo
dispuesto en la Ley N° 28091, por el cual se regula la organización,
funciones, deberes y derechos de los miembros del servicio diplomático de
la republica.

A través del Decreto Supremo Nº 099-2003-PCM del 20 de diciembre del

2003, se aprueba el Reglamento de la Ley 28024, que regula la gestión de
intereses en la Administración Pública.

Con fecha 19 de febrero del 2004, se publicó la Ley del Empleo Público
N° 28175, la cual tiene por objeto regular la relación Estado-Empleado,
estableciendo principios que rigen al empleo público, la clasificación del
personal, el acceso al público, derechos y obligaciones del empleado
público. Crea el Consejo del Empleo Público y el Tribunal del Empleo
Público.

El 09 de marzo del mismo año, se publica la Ley N° 28187, norma legal

que incorpora un nuevo articulado a la Ley del Procedimiento
Administrativo General N° 27444 denominado «Denuncia por delito de
omisión o retardo de función» (artículo 244).

Mediante el Decreto Supremo N° 003-2004-TR del 24 de marzo del 2004,

se establece el Registro de Organizaciones Sindicales de Servidores Públicos
a cargo del Ministerio del Trabajo, confiriendo a la organización sindical
personería jurídica para todo efecto legal.

Con la dación de la Ley N° 28212 de fecha 27 de abril del 2004, se

desarrolla el artículo 39 de la Constitución Política del Perú en lo que se
refiere a la jerarquía y remuneración de los altos funcionarios y autoridades
del Estado, creando un orden remunerativo desde la más alta magistratura
(Presidente de la República), creándose para los efectos la Unidad
Remunerativa del Sector Público.

Con relación a la labor descentralizadora del Estado, el día 12 de mayo

del 2004, se publicó el Decreto Supremo N° 038- 2004—PCM, norma

117
mediante la cual se aprueba el Plan Anual de Transferencia de
Competencias Sectoriales a los gobiernos regionales y Locales del año 2004,
en cumplimiento de los principios establecidos en el capítulo referente a la
Descentralización en la Constitución Política del Perú de 1993, así como en
la Ley de Bases de la Descentralización N° 27783.

d. 10. Gobierno del Dr. Alan García Pérez (2006-2011)

Es necesario ver algunos logros muy discutidos por ejemplo el caso de la

Carrera pública magisterial, en donde muchos afirman que es la transición
para lograr consolidar la privatización, pero entre otros podemos
mencionar los siguientes

Elegido por segundo vez para presidir al país, el Dr. Alan García, ha
mantenido y mejorado el continuismo, la situación por su antecesor, mas
aun demostrar en este segundo mandato que el tiempo transcurrido ha
madurado a unos de los políticos más importantes de este siglo XXI,
teniendo un pasivo que revertir a raíz de su primer gobierno (1985-1990).
A más de un año de este periodo, se ha avanzado poco, pero seguro, a pesar
de tener buenas cifras macroeconómicas y de realizar cambios sociales con
cautela, sin caer en el populismo, ha tenido que afrontar casos de
corrupción e ineficiencia notorias y que lo llevaran a realizar cambios
ministeriales antes de finalizar el año. Alan García es un gran orador, un
buen político, no es ingenuo, preparado por un gran maestro, Víctor Raúl
Haya de la Torre, con un base partidaria que tiene un veinte por ciento del
electorado nacional, tendrá que afrontar una alianza delincuencial entre el
narcotráfico y los terroristas remanentes de sendero luminoso, que ya no
tienen como jefe de esta banda a Abimael Guzmán, sino que ahora siguen al
poder del dinero y la coca, se venden al mejor postor.Con una policía mal
armada y con escasos cuadros especializados en lucha antiterrorista , la
situación es crítica , pero no solucionable, si la policía no logra encontrar y
atrapar a esta columna de delincuentes, deberá pensarse en poner a cargo a
las fuerzas armadas y activar las bases abandonadas en el gobierno
anterior, téngase presente que del año 2000 a la fecha se han liberado a mas
de 1800 terroristas por haber cumplido sus penas, por humanidad, por
condenación y algunos de ellos se han reinsertado a la sociedad como
elementos útiles, pero otros han vuelto a lo mismo, en centrales sindicales
con la cultura del odio, del desorden, ya han muerto más de 8 policías por
sus acciones.Tiene Alan García además una desventaja para aprobar sus
reformas, no cuenta con mayoría en el congreso, nadie la tiene , por esto las
alianzas son importantes, máxime que se necesita sacar reformas
transcendentales para el país, como de la educación ( vencer el
analfabetismo en el 2011 y dotar a todos los estudiantes de una
computadora, lo que su falta hace que se llame el nuevo analfabetismo del

118
siglo XXI ); la reforma del Estado, para hacerlo más eficiente, con menos
trabas burocráticas, con menos pasos para hacer un trámite, con un órgano
de planificación, de control adecuados es otro de sus retos; el Seguro
Obligatorio Medico es otro de sus objetivos, para que no haya impunidad
por la negligencia médica; que la salud llegue a todos y en todo lugar,
articulando la seguridad social, ministerio de salud y hospitales de las
fuerzas armadas y policía, que muchas trabajan a media capacidad, tres
cuartos o nada, tal vez el problema sea como se pagaría cada uno de los
servicios médicos , si cada uno es diferente organización, tarea no fácil ,
pero que es un reto de este gobierno; Alan García quiere que cada Alcalde
provincial sea como un gerente general ante su comunidad, con visión de
empresario, que busquen ellos su desarrollo, dinero tienen para invertir y
deben hacerlo bien, sin miedo y con responsabilidad les ha dicho Alan
García en una reunión ultima, si necesitan apoyo del Estado la tendrán, el
prefiere trabajar directamente con ellos, que con sus congresistas elegidos
de las diferentes regiones, que parecen haber olvidado su lugar de origen y
ya no proponen proyectos viables en el congreso, se han aburguesado,
limeñizado, otros con problemas personales y judiciales muy serios, por
esto es que son los alcaldes, el nuevo el congreso popular, los directamente
involucrados con el pueblo y sus voces de primera mano serán escuchados y
apoyados, téngase presente que de cada tres nuevos soles (a manera de
ejemplo) del presupuesto dos están en manos de las regiones y
municipalidades y uno en el gobierno que priorizara los proyectos nación

119
120
Capítulo VI

LA FUNCION PÚBLICA PERUANA

1. GENERALIDADES

La concepción de la Función Pública en nuestro país, ha estado

configurada en razón del rol intermediador del Estado tradicional, donde
según ese criterio los Gobiernos debían encarnar, cautelar y ser cautivos de
los intereses de los grupos dominantes.

El orden y la estabilidad necesaria para garantizar la vigencia

hegemónica del Poder, sólo podía conseguirse si las acciones del Estado,
pocas veces dirigidas a la satisfacción de las necesidades nacionales,
estaban encauzadas dentro de un aparato administrativo que mantuviera su
propia inercia, manejable y condicionado a dichos intereses.

En consecuencia, la Administraci6n Pública, sólo podía dedicarse al

desarrollo de acciones meramente instrumentales, cuyo alcance estaba
desprovisto de real significación social y cuyos responsables o encargados
de desarrollar sus actividades adolecían de toda perspectiva política y social
transformadora.

Una Administración Pública ajena al interés nacional desfasado del

contexto político, económico y social, resultaba pues, necesaria y
fundamental dentro del esquema predominante en el país y en
consecuencia, la Función Pública y su ejercicio no podían ser derivados ni
asumidos como derecho propio, por otras instancias sociales que no fueran
los propios elementos intermediadores y garantes del interés tradicional.

121
 Dentro de este contexto el empleado público era considerado como un
instrumento que debía desarrollar actividades eminentemente operativas o
técnicas. Debía estar alejado de todo aquello que no fuera su propia función
ejecutora, no asumiendo, por tanto, el papel que le corresponde al servicio
de la nación y de agente de transformación de su realidad.

Este enfoque condicionaba y aún condiciona actitudes en el trabajador

las cuales se manifiestan en su ineficacia, indiferencia, conformismo y falta
de compromiso social, asumidas como naturales e insuperables
características; y desde esta posición, encargado de reproducir y de
mantener las relaciones de marginación y concentración existente en la
sociedad.

Otro tanto se podría decir en lo que respecta a la Colectividad Nacional,

ésta quedaba totalmente separada de la Administración Pública y sus
trabajadores, produciéndose graves y profundas diferencias entre ambas,
favoreciendo con ello el mantenimiento del status quo, al distraerse la
verdadera esencia del problema, por ejemplo, en disquisiciones relativas a
la demora u obstaculización de los trámites administrativos, que siendo
muy importante no constituye el aspecto más trascendente en la relación
del Estado con la sociedad.

A partir de ello las funciones que debían caracterizar al Estado, relativas

al Servicio Público, nunca fueron precisadas ni sistematizadas en base a las
reales necesidades e intereses de la Población, y por ende, su imagen era y
es totalmente negativa y no acorde con las exigencias de una sociedad
caracterizada por profundas diferencias estructurales.

En consecuencia, Estado, Trabajador y Comunidad Nacional formaban y

forman cuerpos inconexos e inclusive contradictorios todo lo cual coadyuva
al sistema vigente.

A la luz, de los principios contenidos en nuestra Carta Fundamental, se

hace necesario rescatar la esencia de este problema definiendo las
relaciones de las tres instancias sociales: Estado, Trabajador (Servidor o
Funcionario) y Comunidad Nacional; interrelacionándose en forma
dinámica para lograr una acción unitaria y eficaz que se traduzca en una
nueva concepción para el ejercicio de la Función Pública qúe ha sido
ratificada en su jerarquía constitucional en 1993.

Desde esta perspectiva, la determinación de las funciones del Estado será

resultado de las demandas concretas de la sociedad en proceso de cambio y
de sus objetivos últimos de Bienestar y Seguridad ampliamente
desarrollados en el primer capítulo de este libro.

122
 La Administración Pública, conceptualizada como una organización
social, es la encargada de atender estas demandas y ejecutar estos objetivos
en forma eficaz y eficiente.

De este modo, el ejercicio de la Función Pública sólo podrá concebirse

como la práctica concreta en la cual deben intervenir el Gobierno, los
trabajadores públicos (servidores y funcionarios) y el resto de la
Colectividad Nacional, en base a los siguientes principios:

1. Eficacia Social

La eficacia, entendida como el cumplimiento adecuado y oportuno de los

fines de una entidad, es asumida como orientada al logro eficiente de los
objetivos sociales de Bienestar y Seguridad que se debe proponer toda
acción gubernamental.

Es una respuesta al interés social que implica la exigencia de la

colectividad nacional de contar con una Administración Pública que actúe
de acuerdo con las necesidades de la población.

Esta eficacia supone la existencia de un conjunto de acciones sustentadas

en la Planificación, Ejecución y Control con un criterio de eficiencia,
conducente al incremento de la productividad y mejor aprovechamiento de
los recursos existentes para garantizar el cumplimiento de los objetivos y
metas de interés nacional.

Finalmente, cabe señalar que al exigir a la Administración Pública una

eficacia de esta naturaleza, se busca optimizar la relación entre medios y
fines con el objeto de mejorar y dinamizar el servicio que debe prestarse a
la colectividad.

Esta concordancia de medios y fines ha de asegurar también la

racionalidad de las acciones administrativas, para que la Función Pública
adquiera y sea percibida como una función digna y revalorada con criterio
eminentemente moral y comprometido con el país y sus problemas y
soluciones.

2. Compromiso

En el enfoque tradicional el empleado público es considerado como «un

recurso» limitado en su ser mismo que adopta una actitud indiferente, a-
crítica, alejada de la realidad a la que debe servir.

Con la revaloración de la Función Pública y la institucionalización de la

carrera administrativa que ratifica la Constitución, debe lograrse una

123
actitud diferente, de identificación en la idea y en la acción con los objetivos
nacionales, razón última del quehacer administrativo público.

Por ello, llevar a la práctica un verdadero compromiso del servidor en

forma individual o social, a través de sus entidades, implica que deberán
precisarse clara y oportunamente sus objetivos y metas a alcanzar, sus
derechos y obligaciones, sus garantías y limitaciones, que haga más definido
su quehacer laboral en base al sistema de mérito. Este compromiso se verá
fortalecido, asimismo con la constatación del avance global de las
realizaciones sociales y con el cumplimiento dentro de su institución de las
normas y convenios vigentes en materia administrativa y laboral.

3. Participación

Este criterio rector encierra toda la esencia de la problemática de la

Gestión Pública. La marginación a la que se ha visto obligado el trabajador
público, debe sustituirse por su acceso progresivo pero real y efectivo a los
diferentes ámbitos, niveles y modalidades de la administración institucional
en función del mérito; asimismo, la participación del resto de la Colectividad
Nacional a través de los canales que nuestro ordenamiento jurídico le
franquea.

Este proceso de participación que descansa en el hombre y en su

concurso directo y responsable se fortalece con el aporte de experiencias,
conocimientos y diferencias individuales que expresen, en actitud crítica la
multiplicidad de voluntades e ideas, que respondan al conocimiento de la
realidad concreta y del conjunto de necesidades y requerimientos de la
sociedad para que redunde en beneficio de la misma y no de una
individualidad o grupo.

Este principio, recoge todos los valores intrínsecos del trabajo y del
hombre, y como tal representa la forma más eficaz de obtener una
transformación profunda de la Administración Pública.

Tal planteamiento deberá realizarse en forma progresiva, teniendo en

cuenta la necesidad de capacitar permanentemente a aquellos que
intervienen en la gestión; asimismo, debe establecerse una organización
racional eminentemente funcional y operativo, en torno a una
democratización de la autoridad altamente calificada, en el sentido de
igualdad de oportunidades — sin discriminación alguna— que coadyuve al
desarrollo eficiente y solidario de las acciones administrativas.

124
II. NATURALEZA JUREDICA

La relación jurídica que existe entre el Estado y sus servidores civiles,

supone, en principio, un vínculo laboral para la prestación de servicios
públicos a la Nación en el cual se establece una corriente recíproca de
obligaciones y derechos entre las partes. No es un contrato común, pues
posee características propias que lo distinguen de los demás contratos
laborales. En efecto, en esta relación jurídica aparece la preexistencia de un
Estatuto o Ley de la Carrera Administrativa, en el que se especifique, por
una parte, la exigencia del Estado a sus servidores respecto a la prestación
disciplinada de servicios, eficiencia, honestidad, lealtad, contracción al
trabajo, etc. Obligándose, en cambio, al pago de remuneraciones, a la
estabilidad, asensos, garantías, beneficios sociales y otros.

Quien ingresa al servicio estatal se supone que conoce la vigencia de esas

normas estatutarias y tácitamente, se «adhiere» y acepta sus condiciones y
requisitos. Surge, entonces, la figura jurídica del contrato de adhesión, pero
con la peculiaridad que la adhesión a tal ordenamiento, no es incondicional
ni absoluta. Pues debe considerarse, además, que el articulo 42Q de la
Constitución, reconoce el derecho a la sindicalización y a la huelga de los
servidores civiles, lo que determina la presencia de otro elemento entre el
Estado y su personal; ya que en base a un pliego de peticiones en demanda
de mejoras económicas o de condiciones de trabajo, cabe la posibilidad de
resolver un conflicto laboral en el Sector Público a través de la Convención
Colectiva.

En resumen, se trata de un vínculo laboral para la prestación de servicios

públicos, que implica la adhesión a una norma estatutaria, con la posibilidad
de negociación para el establecimiento y mejora de condiciones de trabajo y
de remuneraciones y así, lograr la realización personal y familiar del
servidor y de la eficacia social de la Administración Pública.

III. EL POTENCIAL HUMANO EN LA ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO. SU

CLASIFICACIÓN

El potencial humano es el factor principal que pone en movimiento la

maquina operativo del Estado. Son las personas físicas las que determinan,
regulan y manifiestan la voluntad del Estado.

En término generales, dicho potencial son agrupados en:

 Civiles
 Militares y Policiales
 Eclesiásticos

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1. Clasificación de los Servidores Públicos Civiles

a. Por su responsabilidad funcional

a. 1. Funcionarios

b.2. Servidores

Algunos tratadistas emplean dichas expresiones como sinónimos porque

dicen que los funcionarios también son servidores públicos. Pero de
acuerdo a nuestro ordenamiento jurídico, los funcionarios son elegidos o
designados principalmente para desempeñar cargos políticos o de
confianza, sin concurso. Los Servidores Públicos, conocidos simplemente
como «empleados», «empleado público», «trabajador público», «trabajador
estatal», etc., ingresan a la Administración Pública bajo ciertos requisitos y
están sometidos a la Carrera Administrativa.

Existe diferencia sustancial entre ambos. El funcionario representa al

Estado y tiene poder de decisión, expide resoluciones, otorga instrumentos
públicos, etc. El empleado público, es un sujeto que no tiene esa facultad en
el ejercicio de sus funciones, generalmente están bajo las órdenes directas o
indirectas del funcionario.

b. Por la Naturaleza de su labor

b. 1. Magistrados

Comprende a los miembros del Poder judicial que administran justicia.

Entre ellos tenemos a los Vocales, Fiscales y jueces, señalados en la Ley
Orgánica del Poder judicial.

Cabe destacar que mediante Decreto Ley 25726 de 02 de Setiembre de

1992 se ha dispuesto como requisito previo para ingresar y ascender en la
Carrera Judicial y Ministerio Público, el haber cursado estudios superiores
de Post-Grado en la Academia de Altos Estudios en Administración de
Justicia.

Esta medida era necesaria porque a partir de la fecha los Magistrados

encargados de la administración de justicia obrarán bajo una misma unidad
de doctrina y de cuerpo en beneficio de la población y del propio Estado
Peruano.

b. 2. Diplomáticos

La Ley 6602 reguló el Servicio Diplomático con algunas modificaciones y

ampliaciones, entre las cuales se citan las siguientes: Decreto Ley 7372 de

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21 de Octubre de 1931, que unificó los Servicios Diplomático, Consular y
Administrativo; Decreto Ley 14254 de 14 de octubre de 1962, que modificó
el sistema de concurso de ingreso al Servicio Diplomático, estableciendo
que sólo los egresados de la Academia Diplomática pon presentarse a dicho
concurso. El Decreto Supremo 568 de 16 de Agosto de 1968 (con fuerza de
ley por disposición de la Ley 17044) definió el Servicio Diplomático y señalo
sus fines, redujo el nombramiento de embajadores ajenos a la carrera a
quinto del total de los mismos, señaló la edad para pasar a la situación de
disponibilidad, variando la escala establecida en el artículo 147º del
Reglamento, dispuso que la pensión de disponibilidad en el caso de la
aplicación del límite de edad señalado el inciso f) agregado el artículo 21 de
la Ley 6602, se regularía con el haber correspondiente a la categoría
inmediata superior estableció que los embajadores que cumplieran 65 años
edad en el momento en que sirviesen en el exterior fuesen trasladados a la
Cancillería en la que ejercerían cargos de Asesores, salvo algunas
excepciones.

El Decreto Ley 18378 de Agosto de 1970 estableció nuevas normas sobre

la situación del personal diplomático; definió las tres situaciones en que
podían encontrarse un miembro del servicio Diplomático; señaló las
causales de pase a la Situación Jubi1ación para las seis categorías existentes
y señaló las correspondientes a las creadas.

El Decreto Ley 19647 de 05 de diciembre de 1972 creó las categorías de

Ministro Consejero y de Tercer Secretario de Cancillería; confirmó las
edades de pase a la Situación de jubilación para las seis categorías
existentes y señaló las correspondientes a las creadas.

El Decreto Ley 19842 de 19 de diciembre estableció la Licencia

Extraordinaria por Matrimonio entre miembros del Servicio Diplomático,
cuando uno de los cónyuges fuese nombrado a lugar diferente de aquel en
que desempeñase sus funciones el otro.

El 25 de Abril de 1978 se promulgó el Decreto Ley 22150 que aprobó la

Ley del Servicio Diplomático de la República, algunos de sus dispositivos
fueron modificados por el Decreto Ley 22724 de 18 de Octubre de 1979 y
por el Decreto Legislativo N 67 de 31 de Marzo de 1981.

El Decreto Ley 26117, aprobado el 29 de diciembre de 1992 determina

las normas que deben regir para el eficaz funcionamiento del servicio
diplomático en el Perú.

b.3. Docentes

b.3. 1. Magisterio

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 El Magisterio Peruano, se ha organizado jerárquicamente, a partir de la
dación de la Ley 15215 de 13 de noviembre de 1964. Luego se regían por el
Decreto Ley 22875 de 29 de Enero de 1980 y su reglamento aprobado con
el Decreto Supremo 008- 80-ED de 14 de Mayo.

El 14 de diciembre de 1984 se promulgó con el Nº 24029, la Ley del

Profesorado que sustituye a la anterior. Esta importante norma legal
declara en su artículo 1 que el «profesorado es agente fundamental de la
educación y contribuye con la familia, la comunidad y el Estado a la
formación integral del educando». Expresa también (art. 2Q) que el régimen
del profesorado es carrera pública y como ejercicio particular, de acuerdo
con el artículo 41 de la Constitución.

Por D.S. 31-85-ED de fecha 03 de Mayo de 1985 se aprobó el Reglamento

de la referida Ley.

La Ley 25212, de 1990, ha modificado algunos artículos de la Ley 24029.

El régimen del profesorado es carrera pública y sus normas son aplicables a
los maestros del sector público y el privado.

Continúa la Ley mencionada, con importantes disposiciones sobre:

formación profesional; perfeccionamiento, derechos y deberes; jornada
laboral; sindicalización; seguro social y bienestar social; estímulos y
sanciones; estructura de la carrera pública del profesorado; ingreso;
evaluación y ascensos; cese; remuneraciones del profesorado cesante
amparado por el Decreto Ley 20530.

El profesorado de los colegios particulares, está sujeto al régimen de la

actividad privada (Decreto Legislativo 728). Con D.S. 19-90-ED, se aprobó el
Reglamento que determina los requisitos y procedimientos para la cabal
aplicación de la Ley.

b.3.2. Docencia Universitaria

La Ley 23733 específica que las Universidades están integradas por

profesores, estudiantes y graduados, señalando el artículo 2 los fines
culturales, de investigación y de formación profesional que tiene la
Universidad, en armonía con lo preceptuado en la Constitución.

Los capítulos siguientes tratan del gobierno de las Universidades; de los

profesores (estableciendo la carrera docente universitaria), de los
estudiantes, de los graduados, de la investigación; de la extensión y
proyección universitaria; del personal administrativo; del régimen
económico; y de la coordinación entre universidades constituyéndose la
Asamblea Nacional de Rectores de las Universidades Públicas y Privadas.

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 Es interesante referirse el artículo 972 de la citada Ley, porque enumera,
siguiendo su orden de antigüedad a todas las Universidades legalmente
autorizadas en el país, comenzando por la Universidad Nacional Mayor de
San Marcos (la más antigua de América, Mayo 1551) hasta la Universidad de
Ucayali (Ley 22804 de 19 de Diciembre de 1979).

Tanto los profesores como el personal administrativo y de los servicios,

están amparados por las normas vigentes sobre cesantía y jubilación (Leyes
19990 y 20530).

b. 4. Administrativos y Técnicos

La Ley 11377 de 29 de Mayo de 1950 denominada «Estatuto y Escalafón

del Servicio Civil» y su Reglamento aprobado con Decreto Supremo N2 522
de 26 de Julio de 1950, complementado y actualizado por el Decreto
Legislativo 276 de 06 de Marzo de 1984 «Ley de Bases de la Carrera
Administrativa»; y el Decreto Supremo 005-90-PCM; considera «Empleado
Público» a toda persona que desempeña labores remuneradas en las
Reparticiones del Estado (Art. 1 del Decreto Ley 11377).

Los acotados dispositivos consideran de la Ley 11377 cuatro clases de

Empleados Públicos:

b.4.1. Empleado de Carrera

Son empleados públicos de carrera con carácter estable, los que prestan
servicios en alguna repartición del Estado con plaza específicamente
señalada en el presupuesto respectivo.

b. 4.2. Empleados a Contrata

Los que desempeñan cargos de carácter transitorio. Son los contratados.

b.4.3. Empleados Adscritos

Los que desempeñan el cargo de secretario, asesor, u otro cargo de

confianza, técnico o político, cerca de altos funcionarios públicos
(Ministros); y,

b. 4.4. Personal del Servicio Interno

Constituido por los porteros, choferes, ascensoristas y demás servidores

manuales que realicen labores de naturaleza análoga con plaza de
presupuesto en una repartición del Estado.

129
 b.5. Los Profesionales de la Salud

Dentro del marco que constituye el Estatuto y Escalafón del Servicio

Civil, que es la «Ley matriz de la Función Pública en el Perú», existen
además un conjunto de normas complementarias y específicas, que regulan
el trabajo y la Carrera de los Profesionales de la Salud.

Dichos dispositivos son la Ley 23536 de fecha 24 de diciembre de 1982,

el Decreto Supremo 019-83 de fecha 25 de Marzo de 1983 modificado por el
Decreto Supremo 024-83-PCM de fecha 08 de Abril de 1983, el Comunicado
Oficial N 0117-83-SA/DVM que aprueba la Directiva Administrativa OP-
DVM-0080-93 y la Ley 23728 de fecha 14 de Diciembre de 1983.

La Ley 23536 tiene seis (06) capítulos, destacándose, en el primer

capítulo a los Profesionales de la Salud, considerados entre ellos al: Médico,
Cirujano Dentista, Químico Farmacéutico, Obstetriz, Enfermero; al Médico
Veterinario de la Salud Pública; Biólogo, Sicólogo, Nutricionista o Dietista,
Ingeniero Sanitario, Asistente Social, Tecnólogo Médico, Químico,
Laboratoristas Clínicos, Fisioterapistas, Terapistas Ocupacionales.

El Capítulo Segundo está referido a las Jornadas y Horarios de Trabajo. El

capítulo tercero al Ingreso a la Carrera que será por concurso en la línea y
nivel que corresponde e inscrito en el Escalafón respectivo.

b. 6. Políticos

Pueden ser de dos clases:

b.6. 1. Designados: Ministros, Funcionarios de Confianza,

Autoridades Políticas.

b. 6.2. Elegidos: Parlamentarios, Alcaldes.

Las Autoridades Políticas son los Prefectos, Sub Prefectos y los

Gobernadores, quienes representan y ejercen la autoridad del Poder
Ejecutivo, en los Departamentos, en las Provincias y en los Distritos.
Representan al Presidente de la República, conforme a las normas
pertinentes. Se les considera Cargos de Confianza, al margen de la Carrera
Administrativa y de la estabilidad.

Los designa directamente el Gobierno por intermedio del Ministerio del

Interior. Tienen su propia normatividad reglamentaria, que señala sus
atribuciones y ámbito de competencia.

130
b. 7. Otros funcionarios

Por el carácter de su labor, no dependientes:

 Notarios Públicos.
 Secretarios de Juzgados.
 Agentes de Aduanas.
 Traductores Oficiales.
 Martilleros Públicos.
 Peritos.
Los miembros de las FF.AA. y Policía Nacional, se rigen por sus propias
leyes y reglamentos. Su personal civil por la Ley 11377 y el Decreto
Legislativo 276.

Los Funcionarios Eclesiásticos; arzobispos, obispos y otras dignidades

vinculadas al Estado, aunque no dependientes del mismo y también los
Capellanes del Servicio Religioso Castrense.

IV. LA FUNCIÓN PÚBLICA EN LA CONSTITUCIÓN Y LEGISLACIÓN

NACIONAL

De la misma manera que la anterior Constitución de 1979, es un rotundo

acierto que la Carta vigente dedique un capítulo especial el TV del Titulo 1 a
la Función Pública, cuya denominación es pertinente, porque sus
disposiciones cubren a todos los servidores tanto civiles como militares.

Empero, dicho capítulo aún no es todo lo explícito y técnico que debió

ser, aunque, evidentemente, es una mejora importante, teniendo en cuenta
que a quienes desempeñan cargos y fundones oficiales les cabe el honor de
ejercer la potestad del Estado en sus diferentes actividades y niveles de
decisión con la responsabilidad de cumplir esa función de servicio público
en pro del bienestar de la colectividad, con eficacia, honradez y patriotismo.
En otras palabras, una eficiente burocracia. Revaluándose, b semántica de
ese vocablo, que con frecuencia se usa en sentido peyorativo, así se
desprende del artículo 45º de la Constitución (1993), cuando expresa que
«El Poder del Estado emana del pueblo. Quienes lo ejercen lo hacen con las
limitaciones y responsabilidades que la Constitución y las leyes establecen».
Esta norma tiene como antecedente el artículo l de la Constitución de 1933.

Por ello, siendo indispensable que la función pública se cumpla en toda

su amplitud con auténtica calidad moral, seleccionándose a los mejores
únicamente por sus méritos, al margen de la politiquería, pensamos que
hubiese sido conveniente iniciar dicho capítulo con un enunciado de
carácter general —en armonía con su campo de aplicación, que abarca en
principio a todos los servidores públicos, el cual hubiese expresado, más o

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menos de esta manera: La función estatal en general (administrativa,
diplomática, docente, judicial, militar y policial), es carrera pública
obligatoria a base del mérito y está normada